análisis jurídico de los planes reguladores costeros elaborados...
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UNIVERSIDAD DE COSTA RICA
FACULTAD DE DERECHO
Tesis para Optar por el Grado de Licenciatura en Derecho
Análisis Jurídico de los Planes Reguladores Costeros Elaborados por Particulares. Alternativas Legales
Elizabeth León Rodríguez
Ciudad Universitaria Rodrigo Facio
San José, Costa Rica
2009
ii
iii
iv
v
vi
Dedicatoria
No hace falta nombrarlos:
A quienes saben perfectamente que
les dedico este trabajo por haberme
ofrecido otras cosas mucho más
importantes.
Y a mi incondicional compañero,
por compartir esta otra aventura.
vii
AGRADECIMIENTOS
A quienes leyeron esta tesis y colaboraron con sus valiosos aportes y
recomendaciones.
A todos los funcionarios públicos que brindaron la información necesaria para que
gran parte de este trabajo fuera posible.
viii
ÍNDICE
ÍNDICE DE ILUSTRACIONES .......................................................................................... xi
TABLA DE ABREVIATURAS .......................................................................................... xii
FICHA BIBLIOGRÁFICA ................................................................................................ xiii
RESUMEN ...................................................................................................................... xiv
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................. 15
Capítulo I. Marco Teórico y Normativo de la Planificación Territorial Costera .......... 19
Sección I. Generalidades de la Planificación Territorial y su Importancia en las Costas ... 19
A. Breve Referencia al Derecho Urbanístico ..................................................................... 19
B. Importancia de la Planificación de las Costas .............................................................. 27
Sección II. La Planificación Territorial Costera en el Ordenamiento Jurídico ....................... 43
A. Generalidades del Régimen de la Zona Marítimo Terrestre ...................................... 43
B. Principales Entidades Encargadas. ................................................................................ 55
1. Municipalidades Costeras ......................................................................................... 55
2. Concejos Municipales de Distrito ............................................................................. 64
3. Instituto Costarricense de Turismo .......................................................................... 67
4. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo ........................................................... 70
C. Instrumento de Planificación Costera: Plan Regulador Costero ................................ 73
1. Sobre el Plan Regulador en General ...................................................................... 73
2. Naturaleza Jurídica del Plan Regulador ................................................................. 78
3. Sobre los Planes Reguladores Costeros ................................................................ 84
D. Proceso de Planificación Territorial Costera ................................................................. 89
1. Demarcatoria del Instituto Geográfico Nacional .................................................... 90
ix
2. Declaratoria de Aptitud Turística .............................................................................. 92
3. Determinación del Patrimonio Natural del Estado................................................. 94
4. Elaboración del Plan .................................................................................................. 95
5. Evaluación de Impacto Ambiental ............................................................................ 98
6. Audiencia Pública y Recepción de Oposiciones ................................................. 100
7. Aprobación del ICT y del INVU .............................................................................. 104
8. Adopción Formal y Publicación .............................................................................. 105
Capítulo II. Desregulación de la Zona Marítimo Terrestre ......................................... 106
Sección I. Problemas de la Planificación Costera Actual ...................................................... 106
A. Políticas de Planificación ................................................................................................ 106
B. Principales Problemas en la Zona Marítimo Terrestre .............................................. 110
C. Incapacidad Municipal para Manejar y Planificar la Zona Marítimo Terrestre ....... 114
Sección II. Elaboración Privada de los Planes Reguladores Costeros ............................... 127
A. Práctica Común de Elaboración de los Planes Reguladores Costeros .................. 127
B. Consecuencias Negativas de esa Práctica ................................................................. 136
1. Tutela de Intereses Privados .................................................................................. 136
2. Fraccionamiento de la Planificación ...................................................................... 140
3. Desprotección de Recursos Naturales y Áreas de Influencia ........................... 144
4. Exclusión de la Población Local e Inaplicabilidad por Parte del Municipio ..... 147
C. Ilegalidad .......................................................................................................................... 151
1. Incongruencia con el Ordenamiento Jurídico....................................................... 151
2. Nulidad del Plan Regulador Costero ..................................................................... 175
3. Declaración de Nulidad ........................................................................................... 181
x
4. Aclaraciones .............................................................................................................. 188
Capítulo III. Alternativas Legales ................................................................................ 191
Comentario Preliminar: Necesidad de Fortalecimiento Municipal ........................................ 191
Sección I. Alternativas Municipales ........................................................................................... 195
A. Financiamiento para la Contratación ............................................................................ 195
B. Apoyo Técnico para la Contratación ............................................................................ 201
Sección II. Elaboración por Parte de Otras Instituciones ....................................................... 204
A. INVU e ICT ....................................................................................................................... 204
B. Universidad de Costa Rica ............................................................................................. 206
C. Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro .......... 208
Sección III. Participación de Particulares ................................................................................. 209
A. Donaciones de Particulares ........................................................................................... 209
B. Reforma Legal y Breve Referencia al Urbanismo Concertado ................................ 223
CONCLUSIONES .......................................................................................................... 236
xi
ÍNDICE DE ILUSTRACIONES
CUADROS
Cuadro Nº 1. Llegada de Turistas Internacionales a Costa Rica 2002-
2007…………………………………………………………………………………….…30
Cuadro Nº 2. Turismo y Otras Fuentes Generadoras de Divisas para Costa Rica
2002-2007…………………………………………………………………………...……31
Cuadro Nº 3. Divisas por Concepto de Turismo 2002-2007…………….………….32
Cuadro Nº 4. Saldos de Liquidación de los Ingresos por Cobro de Cánones en la
Zona Marítimo Terrestre 2006…………………………………….………..…………198
GRÁFICOS
Gráfico Nº 1. Departamentos Municipales de ZMT……………..………………….119
Gráfico Nº 2. Número de Funcionarios por Departamento…………………...……119
Gráfico Nº 3. Formación de los Funcionarios……………………………….………120
Gráfico Nº 4. Distribución de los Funcionarios………………………………..…….120
Gráfico Nº 5. Elaboración de los Planes Reguladores Costeros………………….131
Gráfico Nº 6. Elaboración de los Planes Reguladores Costeros………………….132
Gráfico Nº 7. Elaboración de los Planes Reguladores Costeros por Cantón……133
xii
TABLA DE ABREVIATURAS
Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de
Centroamérica y El Caribe……..…………………………………Fundación DEMUCA
Instituto Costarricense de Turismo……………………………….…………………..ICT
Instituto de Fomento y Asesoría Municipal………….…………………………….IFAM
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo………………………..……………..INVU
Ley General de la Administración Pública……………………...…………………LGAP
Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre………….……………………………...Ley ZMT
Ley de Planificación Urbana………………………………..………………………...LPU
Ministerio de Ambiente Energía y Telecomunicaciones……….………….….MINAET
Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible………...……PRODUS
Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y
Registro…………………………………………………………………………….…….UE
xiii
FICHA BIBLIOGRÁFICA
LEÓN RODRÍGUEZ, Elizabeth. Análisis Jurídico de los Planes Reguladores
Costeros Elaborados por Particulares. Alternativas Legales. Tesis para optar por el
grado de Licenciatura en Derecho. San José, Costa Rica, Facultad de Derecho,
Universidad de Costa Rica, 2009.
Director: Andrés Montejo Morales.
Descriptores: Derecho urbanístico. Planificación territorial. Zona marítimo
terrestre. Desarrollo sostenible. Municipalidades costeras. Autonomía municipal.
Plan regulador. Plan regulador costero. Proceso de planificación costera. Situación
actual de las costas. Nulidad. Alternativas de planificación.
xiv
RESUMEN
En esta investigación se hace un repaso del marco legal dentro del cual
debe desarrollarse la potestad pública de planificar el territorio costero, tocando
generalidades acerca del derecho urbanístico, el régimen de la zona marítimo
terrestre, el proceso de planificación costera, las entidades encargadas y la figura
del plan regulador costero. Además, rescatando la importancia de la zona
marítimo terrestre y de su planificación y uso sostenible, se muestra, con datos
reales, la situación irregular en la que se encuentra ese bien demanial y la
incapacidad de las entidades encargadas de su manejo. Dentro de ese análisis del
estado de las costas, se demuestra que su planificación ha estado en manos de
particulares y regida por intereses económicos, lo cual conduce a analizar las
consecuencias negativas que dicho proceso ha generado y la nulidad de los
planes reguladores costeros que son el resultado de la delegación de una
potestad pública. Por último, enfatizando la primacía municipal en el proceso de
planificación de las costas, se determinan varias alternativas legales que pueden
sustituir la ilegal participación privada en la planificación costera.
15
INTRODUCCIÓN
La zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, que por su
naturaleza y alto valor ambiental y turístico, requiere especial cuidado y atención
por parte del Estado costarricense. Las tendencias actuales de un desarrollo
turístico e inmobiliario acelerado, los patrones de crecimiento desordenado de ese
desarrollo y la degradación ambiental que se avista en las costas, promueven el
estudio de una gran cantidad de carencias y problemas que se presentan en el
manejo de éstas.
Dentro de la gama de problemas que podrían –y deben- ser estudiados,
merece especial atención el relativo a la planificación del territorio costero, pues se
considera que, el adecuado ejercicio de esa potestad pública indelegable –la de
planificar el territorio- que le ha sido atribuida a los Municipios, es la base para una
mejora en la protección, manejo y uso de ese bien demanial de conformidad con
las políticas de desarrollo y turismo sostenible que se pretenden implantar.
A pesar de tratarse de una potestad que tiene como finalidad la protección
de fines eminentemente públicos, han ocupado un espacio en nuestro medio
jurídico noticias referidas a la ineficiencia de los Gobiernos Locales ante la clara
responsabilidad de elaborar los planes reguladores costeros necesarios para
otorgar concesiones y ordenar adecuadamente el uso de tan importante bien
demanial, lo cual ha conllevado a que el proceso de planificación del territorio
costero haya estado –paradójicamente- en manos de particulares interesados en
obtener concesiones en la zona y desarrollar proyectos turísticos y comerciales en
ella.
Por lo tanto, esta investigación se centra en un tema muy concreto del
régimen de la zona marítimo terrestre, el cual consiste en el análisis jurídico de la
modalidad bajo la cual han sido elaborados la mayoría de planes reguladores
costeros, sus consecuencias jurídicas y prácticas y las alternativas para sustituirla.
16
Así las cosas, para el desarrollo de este estudio se parte de la siguiente
hipótesis: ante la incapacidad y falta de iniciativa, las Municipalidades costeras,
principales responsables de la planificación territorial de la zona marítimo terrestre,
han delegado el ejercicio de esa potestad pública y han permitido que la mayoría
de planes reguladores costeros hayan sido elaborados por particulares, lo que da
como resultado planes ilegales y absolutamente nulos. Ese modelo de
planificación, genera consecuencias negativas para el ordenamiento costero
integral y para el manejo sostenible de ese bien demanial, por lo que debe
sustituirse por otras alternativas legales existentes en las que sean los Gobiernos
Locales los principales actores.
Para la demostración de esa suposición, esta investigación tiene como
objetivo general analizar la modalidad bajo la cual se ha planificado el territorio
costero a la luz del ordenamiento jurídico vigente, para demostrar la ilegalidad,
nulidad y consecuencias negativas de los planes reguladores costeros elaborados
por particulares y comprobar la existencia de otras alternativas legales para
sustituir dicha práctica, en las cuales sean los Gobiernos Locales los principales
actores.
Además, como objetivos específicos se plantean (i) exponer los
fundamentos teóricos, regulaciones normativas, entidades encargadas, el
procedimiento y el instrumento de la planificación territorial de la zona marítimo
terrestre, con tal de determinar el marco legal dentro del cual debe desarrollarse
esa potestad pública y la importancia de su ejercicio; (ii) analizar las políticas de
planificación de las costas, los principales problemas que se han presentado en el
manejo de la zona marítimo terrestre y el proceso por medio del cual se han
elaborado los planes reguladores costeros, para determinar las carencias del
proceso y demostrar la ilegalidad, nulidad y consecuencias negativas de los
planes reguladores costeros elaborados por particulares; y (iii) examinar la
normativa vigente referida a la planificación territorial costera, a las competencias
institucionales y las capacidades reales de las instituciones competentes, para
17
establecer opciones legales que sustituyan la práctica actual y que tengan como
entes rectores a las Municipalidades.
Bajo el marco establecido por la hipótesis y objetivo general planteados, el
trabajo se divide en tres capítulos que responden a cada uno de los objetivos
específicos expuestos. El primero, titulado Marco Teórico y Normativo de la
Planificación Territorial Costera, se divide en dos secciones, la primera referida a
las Generalidades de la Planificación Territorial y su Importancia en las Costas, y
la segunda, La Planificación Territorial Costera en el Ordenamiento Jurídico. El
segundo capítulo, se titula Desregulación de la Zona Marítimo Terrestre y consta
de dos secciones, rotuladas Problemas de la Planificación Costera Actual y
Elaboración Privada de los Planes Reguladores Costeros. El tercer y último
capítulo, denominado Alternativas Legales, contiene tres secciones referidas a
Alternativas Municipales, Elaboración por Parte de Otras Instituciones y
Participación de Particulares.
Por otra parte, se debe advertir que el trabajo -en palabras de Umberto
Eco1- es monográfico y no panorámico, lo cual significa que gira en torno a un
problema muy concreto, y no así a un panorama amplísimo del manejo de la zona
marítimo terrestre en general, pues, aunque se reconoce que sobre ese bien
demanial recaen una gran cantidad de problemas, un análisis de la totalidad de
esa problemática requiere un trabajo sumamente amplio que no puede ser
abordado en un trabajo final de graduación y además, al delimitar el campo de
estudio, la posibilidad de producir propuestas concretas y serias, son mucho
mayores.
Podrá notar el lector que el trabajo consiste principalmente en un estudio
directo de un hecho o problema de la realidad, para lo cual se utiliza un método
deductivo cualitativo, pues se analizan las generalidades del proceso de
planificación costera, teórica y normativamente, y posteriormente se estudia un
1 ECO, Umberto. Come si fa una tesi di laurea. Tascabili Bompiani, 1977. (tr. Española de Lucía
Baranda y Alberto Clavería Ibáñez, Cómo se hace una tesis, Barcelona, España, 2001. Pág. 25.
18
problema concreto, generando una conclusión particular. Ese método deductivo,
es complementado con uno cualitativo, dado que para estudiar el problema
concreto, se recurre a estudios acerca del número de funcionarios de los
departamentos municipales encargados del manejo de la zona marítimo terrestre y
el número de planes reguladores costeros que han sido elaborados bajo la
modalidad que se estudia. No se puede omitir que las mayores dificultades de esta
investigación se encontraron al recabar los datos recién indicados, en virtud del
desorden administrativo, la falta de información clara y sistematizada y en algunas
ocasiones, la ausencia de colaboración por parte de los funcionarios.
Es importante indicar que para el desarrollo de esta investigación, que
culminó el 30 de abril de 2009, además de fuentes primarias, como
comunicaciones personales con distintos funcionarios y la obtención de datos por
medio de visitas a oficinas públicas que tienen incidencia en el manejo de la zona
marítimo terrestre, se recurrió a fuentes secundarias, como la revisión de la
normativa vigente, jurisprudencia administrativa y judicial y bibliografía
relacionada.
Debe advertirse que sobre el tema general de la zona marítimo terrestre, su
régimen legal, características y conceptos generales, existe suficiente bibliografía
que marca la base para desarrollar el tema concreto, sin embargo, acerca del
problema central de esta investigación, la bibliografía es escasa, puesto que no ha
sido tratado de manera puntual, sino periféricamente como un punto más dentro
de variados temas en torno al régimen legal de la zona costera. Sin embargo, sí se
hace especial referencia al criterio sostenido por la Procuraduría General de la
República en la Opinión Jurídica OJ-096-05 del 14 de julio de 2005 y en el
Dictamen C-234-06 del 7 de junio de 2006, dado que al abordar el tema concreto
que se investiga, sirven de fundamento para sustentar la hipótesis planteada.
Por último, y no por ello menos importante, se debe indicar que, la decisión
de llevar a cabo esta investigación, ha sido fundamentada, en gran parte, en el
especial interés que despierta en la autora, la protección de las costas.
19
Capítulo I. Marco Teórico y Normativo de la Planificación Territorial Costera
Objetivo Específico
Exponer los fundamentos teóricos, regulaciones normativas, entidades
encargadas, el procedimiento y el instrumento de la planificación territorial de la
zona marítimo terrestre, con tal de determinar el marco legal dentro del cual debe
desarrollarse esa potestad pública y la importancia de su ejercicio.
Sección I. Generalidades de la Planificación Territorial y su
Importancia en las Costas
A. Breve Referencia al Derecho Urbanístico
Para el abordaje del tema concreto de esta investigación, es necesario
detenerse brevemente en algunos conceptos generales en materia de derecho
urbanístico, que constituyen la base sobre la cual se desarrollará el resto del
trabajo.
El derecho urbanístico, a pesar de haberse ocupado en sus inicios
únicamente de la sistematización y desarrollo del territorio en las ciudades y de la
regulación de su crecimiento, determinando la mejor ubicación de las vías, de los
edificios privados y públicos y de las residencias privadas, ha evolucionado con el
paso de los años como consecuencia de las cambiantes exigencias sociales. De
esa manera, su restringido ámbito de aplicación inicial se amplió, primero, al incluir
la regulación de los territorios rurales y posteriormente, al abarcar la ordenación de
todo el territorio de un Estado. Por esa razón, se ha dicho que actualmente el
derecho urbanístico tiene como objeto el estudio del territorio en general.2
2 FALLAS MADRIGAL, Olga Nidia. Derecho Urbanístico y Planificación. En Revista Propiedad,
Ambiente y Urbanismo, 1996, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad de Costa Rica, San José, Costa Rica, págs. 13-19. Pág. 13. En ese mismo sentido véase MONTEJO MORALES,
20
Así las cosas, se ha indicado que el derecho urbanístico ha dejado de ser
solamente una herramienta de planificación de la ciudad, ya que su campo de
aplicación es ahora mucho más amplio, incluyendo, no sólo factores territoriales,
sino también factores sociales, demográficos y económicos.3 Por ello, podría
pensarse que el término urbanístico no refleja correctamente el contenido actual
de esa rama del derecho.4 Lo anterior dado que por urbanismo se entiende el
―Conjunto de conocimientos relativos a la planificación, desarrollo, reforma y
ampliación de los edificios y espacios de las ciudades. Organización u ordenación
de dichos edificios y espacios. Concentración y distribución de la población en
ciudades.‖5
Tomando en cuenta esa evolución y las precisiones hechas, el derecho
urbanístico puede definirse como ―…la parte del Derecho Administrativo que se
dirige a ordenar adecuadamente el territorio mediante los correspondientes
instrumentos planificatorios.‖6 Es decir, es la rama del derecho que tiene como
objetivo regular y sistematizar el accionar público en materia de ordenamiento
territorial.
Como se nota en la definición recién transcrita, desde ya se debe ubicar al
derecho urbanístico dentro del derecho administrativo, el cual se define como ―…el
conjunto de normas y principios que regulan y rigen el ejercicio de una de las
funciones del poder, la función administrativa… es el régimen jurídico de la función
Andrés. Sobre el Ordenamiento Territorial. En Revista Ivstitia Notarial y Registral, Nº 1, setiembre-octubre 2001, Año I, Instituto Costarricense de Derecho Notarial, San José, Costa Rica, págs. 13-22. Pág. 15. 3 CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Madrid, España,
Editorial Montecorvo S.A., quinta edición, 1992. Pág. 37. 4 Ibíd. Pág. 38.
5 Definiciones obtenidas en el sitio web de la Real Academia Española. Http://www.rae.es. (5 de
mayo de 2009). 6 CALVO MURILLO, Virgilio F. Derecho Urbanístico, Derecho Ambiental y la Técnica Autorizatoria.
En Revista de Ciencias Jurídicas, Nº 90, mayo, 1999, Universidad de Costa Rica-Colegio de Abogados, San José, Costa Rica, págs. 61-70. Pág. 63.
21
administrativa‖7 o como ―…el conjunto de normas del ordenamiento jurídico que
regulan lo concerniente a la organización y función de las Administraciones
Públicas y sus relaciones jurídicas con otros sujetos.‖8
Dadas esas definiciones y para su correcto entendimiento, es necesario
indicar que la función administrativa es una de las funciones del Estado –además
de la legislativa y judicial- que constituye toda ―la actividad desarrollada por los
órganos públicos… para la ejecución concreta y práctica de los cometidos
estatales… que se hace efectiva mediante actos y hechos jurídicos públicos…‖9.
Dado que etimológicamente la palabra administrar significa “servir a” (“ad”: a,
“ministrare”: servir) se indica que la función administrativa es el conjunto de
actividades desarrolladas por el Estado dirigidas a un fin público, por lo que dentro
de ella se incluye el dictado de normas jurídicas generales; la actuación material
para ejecutar decisiones; la constitución, modificación y extinción de relaciones
jurídicas de los administrados; emisión de informes y asesorías; emisión de actos
y contratos;10 y –por inclusión propia- el manejo de los bienes estatales. Aún más
claramente, se ha llegado a establecer que la función administrativa es aquella
―actividad del Poder Ejecutivo [y por lo tanto, también las funciones transferidas a
los Gobiernos Locales] (y la interna del Legislativo y Judicial) regulada por el
derecho público, mediante el conferimiento de privilegios o la imposición de
sujeciones especiales, según un régimen legal imperativo.‖11
Asimismo, por Administración, se entiende ―…el conjunto total de centros
de acción que desarrollan actividad jurídicamente relevante para el Derecho
7 DROMI, José Roberto. Introducción al Derecho Administrativo. Madrid, España, Editorial Grouz,
1986. Pág. 111. 8 JINESTA LOBO. Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. San José, Costa Rica, Editorial
Investigaciones Jurídicas S.A., Tomo I, 2006. Pág. 228. 9 DROMI, José Roberto. Op. cit. Pág. 74.
10 Ibíd. Págs. 75-76.
11 ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. San José, Costa Rica, Stradtman
Editorial, Tomo I, 2002. Pág. 65.
22
Administrativo‖12, es decir, el conjunto de entidades que ejecutan la función
administrativa del Estado.13
En otro orden de ideas, dentro del ámbito del derecho urbanístico, existen
dos conceptos fundamentales que deben ser diferenciados, tal y como se ha
hecho doctrinariamente. Si bien en múltiples ocasiones se utilizan como
sinónimos, la planificación territorial y el ordenamiento territorial, tienen
implicaciones distintas.
En ese sentido se ha establecido que la expresión ordenación del territorio,
hace referencia a:
―…las grandes magnitudes, las decisiones básicas condicionantes de la
estructura, disposición y composición de las actividades en el territorio, y por ello,
en suma, a una actividad pública dirigida más bien a evaluar las características de
un determinado territorio, así como su posición y función en la economía del
conjunto, y a «dirigir», consecuentemente, la actuación de los grandes operadores
sobre el mismo (sic) (fundamentalmente, pues, el sector público), más que a
«establecer» directamente la utilización concreta del territorio en forma
vinculante.‖14
Además, se ha dicho que:
―La Carta Europea de 1983 dice que la ordenación del territorio es la
expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la
sociedad; expresión que se consigue gracias a la aplicación de la pertinente
técnica administrativa y política de carácter interdisciplinar y global dirigida a la
organización física del espacio más adecuada para un desarrollo equilibrado.‖15
12
Ibíd. Pág. 337. 13
Conviene advertir que sobre estos conceptos existe un amplísimo desarrollo doctrinario, con disímiles vertientes e interpretaciones cuya exposición detallada no se pretende en este trabajo. Se hace una breve referencia al tema únicamente con el fin de determinar la rama del derecho dentro de la cual se ubica la planificación del territorio y así determinar el marco general dentro del cual se interpretará y analizará el problema concreto objeto de estudio. 14
PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Urbanístico. Instituciones. Madrid, España, Ediciones Ciudad Argentina, 1986. Pág. 200. 15
CARCELLER FERNANDEZ, Antonio. Op. cit. Pág. 39.
23
Por otra parte, la planificación territorial16 se define en doctrina como:
―…el conjunto de herramientas técnicas y científicas que ayudan a
organizar dentro de un territorio los numerosos usos del suelo y sus actividades
asociadas, tratando de minimizar los conflictos entre ellos. Por otro lado…
determina los mejores usos para cada terreno y los terrenos aptos para cada uso,
considerando que el contexto social, político, económico y ambiental
correspondiente restringe muchas de las posibles alternativas. Cada uno de los
usos autorizados tiene límites territoriales que determinan el sitio donde se puede
desarrollar; límites de forma e intensidad de uso que señalan la manera en que
puede desarrollarse; y límites operativos o de comportamiento que imponen
normas a los seres humanos…‖17
Observando ambas definiciones se puede indicar que el ordenamiento
territorial es más amplio que la planificación del territorio, y que ésta es una
herramienta al servicio de aquél. Por lo tanto, el objeto principal del derecho
urbanístico es el ordenamiento territorial, el que a su vez, incluye a la planificación
del territorio.
Hechas las anteriores precisiones, se debe indicar que con la planificación
del territorio no se pretende únicamente dividir el suelo en zonas según su tipo y
fijar una serie de requisitos y reglas para su uso. En el fondo se procura el uso
ordenado del suelo en beneficio de la salud, seguridad, tranquilidad, conveniencia
y bienestar de la población.18
16
En varias fuentes consultadas se habla de planificación urbana, término que responde a la concepción inicial del derecho urbanístico, dirigido únicamente a la regulación de las ciudades o urbes, por lo que atendiendo a la evolución señalada, debe entenderse con la amplitud que actualmente reviste dicha rama del derecho. 17
Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS) (San José, Costa Rica). Elaboración y Revisión Técnica de los Planes Reguladores Costeros. En Reflexiones para el Debate Nº 8, Manual para la Gestión Municipal de la Zona Marítimo-Terrestre en Costa Rica, San José, Fundación DEMUCA, 2005. Pág. 18. 18
AGUILAR VIQUEZ, Juan Manuel y GRANADOS BENAVIDES, José Miguel. Confederaciones Intermunicipales Regionales Encargadas de la Planificación Urbana como una Alternativa ante la Ineficaz Administración Municipal de los Planes Reguladores. Tesis para optar por el grado de
24
Esa finalidad última de la planificación ha sido comentada por Virgilio Calvo,
al indicar que:
―Como medio de política estatal, debe asegurar y garantizar la dimensión
humana de la ciudad y del territorio, en conjunto; que de acuerdo a (sic) la
moderna sociología es presupuesto fundamental para un libre y completo
desarrollo de la personalidad del individuo.‖19
Además de la importancia de la planificación del suelo para mejorar la
calidad de vida de los habitantes, ésta tiene íntima relación con el derecho
ambiental, tal y como lo ha indicado ese mismo autor:
―La relación existente entre Derecho Urbanístico y Derecho Ambiental se
pone de manifiesto si observamos que, no se puede proteger el medio ambiente,
sin una política racional de ordenación del territorio. Ambos, por tanto, obedecen a
bases comunes y fines iguales: la elevación de la condición del hombre como
especie, el aseguramiento de la dimensión humana de la ciudad y el territorio y, la
existencia de un medio ambiente sano basado en un equilibrio ecológico.‖20
Dado que las atribuciones de la Administración Pública se encuentran
definidas por las necesidades e intereses de la comunidad21 y que –como recién
se vio- la planificación del territorio persigue la mejora de la calidad de vida de la
población, a ésta se le ha reconocido generalizadamente como una función
pública, y más específicamente, como una función administrativa. Con base en lo
indicado por Ortiz Ortiz22, al tratarse del ejercicio de un poder público, su ejercicio
no es optativo, sino que su cumplimiento constituye un deber legal. En esos
términos puede observarse que:
―…no cabe duda alguna de que el bien común demanda y exige de la
Administración el ejercicio de sus competencias, a las que no puede de ninguna Licenciatura en Derecho, San José, Costa Rica, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 2006. Pág. 77. 19
CALVO MURILLO, Virgilio. Op. cit. Pág. 63. 20
Ibíd. Pág. 70. 21
ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Op. cit. Tomo I. Pág. 33. 22
Ibíd. Pág. 67.
25
manera renunciar. La planificación urbana es una función pública, y como tal se
atribuye a la Administración para que la ejerza a través de los entes de actuación
correspondientes. Por lo que, tanto desde un punto de vista formal, como desde
un punto de vista funcional, la gestión de la actuación urbanística es
eminentemente pública.‖23
Asimismo, dicha competencia ha sido atribuida a los Gobiernos Locales,
pues ―El examen histórico de cualquier institución urbanística demuestra que tiene
un origen más o menos directo en la vida municipal. No podía ser de otro modo si
reconocemos que el urbanismo es un fenómeno vivo en el medio comunitario, y
que el Municipio es la entidad comunitaria de base más dinámica y real.”24
En nuestro medio, la Ley de Planificación Urbana, Ley Nº 4240 del 15 de
noviembre de 1968 (en adelante, LPU), establece el marco normativo mediante el
cual se ejerce ese tipo de planificación, estableciendo en lo que por ahora interesa
que:
―Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución
Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para
planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio
jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda
para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos,
en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus
efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un
determinado régimen contralor.‖
Así, además de una función pública, se ha reconocido la planificación del
territorio como una potestad pública ejercida primariamente por las
Municipalidades, entendiendo por potestad, la capacidad del Estado o de un ente
23
NUÑEZ RUIZ, Miguel Ángel. Tratado de Derecho Urbanístico. Ejecución de los Planes de Urbanismo. Madrid, España, Ministerio de la Vivienda, Secretaría General Técnica, Servicio Central de Publicaciones, 1974. Pág. 25. 24
BOIX REIG, Vicente. Presupuestos de Eficacia de la Gestión Urbanística Municipal. Madrid, España, Instituto de Estudios de Administración Local, 1975. Pág. 30.
26
jurídico menor, de imponer deberes o eliminar derechos a un particular, sin la
voluntad de éste25 o como la posibilidad abstracta del Estado de generar efectos
jurídicos que deben ser soportados en la esfera jurídica de los particulares26. Lo
anterior porque, tal y como lo ha interpretado reiteradamente la Sala
Constitucional, el concepto de intereses y servicios locales cuya administración
compete a las Municipalidades –según el artículo 16927 de la Constitución Política-
incluye la potestad de planificar el uso del suelo dentro de los límites de su
jurisdicción tal y como lo establece el artículo 15 de la LPU. En ese sentido, al
resolver una acción de inconstitucionalidad contra varios artículos de esa y otras
leyes, mediante el voto Nº 6706-1993 de las 15:21 horas del 21 de diciembre de
1993 indicó que:
―La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para
planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el
concepto constitucional de «intereses y servicios locales» a que hace referencia el
artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de
Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes #
6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año),
específicamente en los artículos 15 y 19 aquí impugnados …‖.
Con base en todo lo anotado y haciendo la salvedad de que existen
regulaciones especiales en materia de zona marítimo terrestre, es fácil indicar que
–a grandes rasgos- la planificación territorial costera es el proceso mediante el
cual el Estado fija las políticas de manejo y determina los usos de suelo y
actividades permitidas en un determinado espacio costero, tomando en cuenta las
condiciones sociales, económicas, ambientales y políticas de la zona. Asimismo,
en la medida en que la ley especial en la materia lo permita, son de aplicación las 25
ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Op. cit. Tomo I. Pág. 374. 26
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Madrid, España, Editorial Civitas, quinta edición, Tomo I, 1989. Pág. 441. 27
―Artículo 169.- La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.‖
27
regulaciones y jurisprudencia propias del derecho urbanístico y evidentemente, del
derecho administrativo.
B. Importancia de la Planificación de las Costas
La riqueza e importancia natural de las costas es clara al observar las
definiciones que de ellas se han dado. En ese sentido, se ha indicado que:
―La franja costera constituye la frontera natural entre el mar y la tierra. Se
trata pues de una zona de transición en la que contactan y llegan a fusionarse las
comunidades vivas, marinas y terrestres, originándose complejas relaciones y
características ecológicas entre las que destaca el incremento y diversificación de
las comunidades animales que habitan esta área.‖28
―El litoral es un complejo lugar de encuentros, una interfacies, una
encrucijada de procesos geomorfológicos, hidrológicos, climáticos y biológicos, y
de actividades e intereses humanos. Es un sistema abierto y, como tal, tiende a
estar en equilibrio dinámico.‖29
Es notorio que al tratarse de zonas de transición, en la cual se
interrelacionan íntimamente factores terrestres y marinos que generan gran
atractivo natural y utilidad económica, las costas son áreas sumamente sensibles,
ya que sus complejos ecosistemas pueden ser fácilmente trastornados por las
actividades humanas.30
En nuestro país, dicha riqueza es apreciable si se atiende al hecho de que
posee 212 kilómetros de costa en el océano Atlántico y 1254 en el Pacífico31, para
28
JARAMILLO GÓMEZ, Ángel. El Litoral como Ecosistema. Espacios Protegidos. En Ordenación del Litoral. Temas de Administración Local Nº 47, Granada, España, Imprenta Provincial, 1992. Pág. 47. 29
ORTEGA ALBA, Francisco. El Litoral. Aproximación Geográfica. En Ordenación del Litoral. Temas de Administración Local Nº 47, Granada, España, Imprenta Provincial, 1992. Pág. 14. 30
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-100-95 del 10 de mayo de 1995. 31
Según información suministrada en el Departamento de Geodesia y Topografía del Instituto Geográfico Nacional el 2 de marzo de 2009.
28
un total de 1466 kilómetros de litoral. Además, la riqueza natural costera se ha
mantenido en cierta medida, dado que a diferencia de muchos otros países, en los
litorales no se han ubicado grandes ciudades y que –por muchos años- se les
consideró como el límite de la frontera agrícola.32 Hasta finales de la década de los
setenta, los litorales del país estaban casi despoblados, pues la mayoría de los
escasos habitantes, se ubicaba en las zonas portuarias.33
Según Franklin Paniagua, la costa no fue políticamente relevante hasta
finales de la década de los ochenta, dado que la pesca no representa un valor
muy importante dentro del producto interno bruto y porque el turismo en las costas
del país empezó a desarrollarse hasta esa época.34
Dado el acervo natural del país, a partir de los años noventa, Costa Rica
empieza a perfilarse como un importante destino turístico35 y a incrementar las
divisas generadas por el desarrollo de dicha actividad, presentándose un
crecimiento vertiginoso de la industria turística en un corto tiempo.
Dicho crecimiento acelerado se vio reflejado en las zonas costeras, ya que:
―En un periodo de, tan solo, (sic) dos décadas el paisaje de los litorales,
especialmente Pacífico, cambió radicalmente. La costa pacífica evolucionó de ser
un conjunto de pequeñas comunidades de «pescadores pobres», rodeados de
32
PANIAGUA ALFARO, Franklin. Análisis Integral del Proceso de Planificación Costera, Los Planes Reguladores, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. Tesis para optar por el grado de Licenciatura en Derecho. San José, Costa Rica, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1995. Pág. I. 33
Ibíd. Pág. IV. 34
Ibíd. Pág. V. 35
Para el adecuado seguimiento de esta sección, es importante tener en cuenta la definición que del turismo se ha dado. En ese sentido se entiende por turismo aquella ―…práctica cultural que propicia el desplazamiento temporal de personas, de su lugar de residencia hacia otros países del mundo o hacia otras regiones a lo interno de su propio país, por un periodo inferior a un año con fines de ocio, negocios u otros motivos‖ (Nueva definición de turismo sostenible de la OMT. Madrid, Organización Mundial del Turismo, en http://www.world-tourism.org. Citado por Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible (San José, Costa Rica). Decimotercer Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. 2007. Pág. 195.
29
hermosas y paradisiacas playas, visitadas por turismo nacional, a un conjunto de
sitios turísticos con un explosivo dinamismo turístico e inmobiliario.‖36
Según se afirma en el Decimotercer Informe del Estado de la Nación, el
dinamismo turístico que se ha presentado en gran parte ha sido generado por el
posicionamiento de una “marca país” en el mercado internacional, la cual consiste
en la imagen relacionada con la paz, seguridad, conservación y desarrollo
sostenible que de Costa Rica han proyectado las autoridades y empresas privadas
con el fin de promocionar y posicionar al país como un destino turístico único y
diferenciado.37
Además, se expone que:
―Hace poco más de diez años el país pasó de promocionarse como un
destino ecológico, a uno en armonía con la naturaleza, caracterizado por la frase
«Sin ingredientes artificiales». Con este nuevo enfoque se amplió aún más el
ámbito de incidencia de Costa Rica en el mundo, al comercializarse una imagen
que atrae visitantes con menor espíritu de aventura, para quienes la comodidad y
la seguridad constituyen ingredientes fundamentales, pero siempre con la
combinación y cercanía de atractivos naturales y culturales como principales
argumentos para visitar ese destino.‖38
Asimismo, se demuestra –en ese mismo informe- el éxito internacional del
país como destino turístico, pues se indica que ocupa la posición número 41 de la
lista que sobre competitividad elabora el Foro Económico Mundial y que, según la
Organización Mundial de Turismo, Costa Rica fue considerada en el 2002 como
uno de los puntos turísticos más exitosos, siendo superado en América Latina y El
Caribe únicamente por Barbados.39
36
Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro (San José, Costa Rica). Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica: Tenencia y Ocupación de la Tierra. Serie de Investigación y Análisis Nº 9. Elaborado por Miriam Miranda Quirós. Setiembre, 2008. Pág. 1. 37
Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Decimotercer Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Pág. 194. 38
Ibíd. Pág. 199. 39
Ibíd. Pág. 198.
30
El aumento en la afluencia de turistas extranjeros, tal y como se expone en
el siguiente cuadro, demuestra el acelerado crecimiento de la actividad con el
paso de los años.
Cuadro Nº 1
Llegada de Turistas Internacionales a Costa Rica 2002-2007
2002 2003 2004 2005 2006 2007
1.113.359
1.238.692
1.452.926
1.679.051
1.725.261
1.979.789
Fuente: Departamento de Estadísticas Macroeconómicas, BCCR. Citado por Instituto Costarricense de
Turismo (San José, Costa Rica). Anuario Estadístico 2007. En http://www.ict.go.cr. 19 de enero 2009.
Es de esperar que el patrón de crecimiento anual en el número de turistas,
se repita en el monto de las divisas que la actividad turística genera. Obviando el
estado actual del turismo a causa de la crisis económica y financiera que golpea al
mundo, éste ha llegado a posicionarse como una de las mejores fuentes
generadoras de divisas del país, como lo ha comentado el Programa Estado de la
Nación:
―Tal y como lo ha consignado este Informe en años anteriores, en Costa
Rica el turismo se ha incrementado considerablemente en las últimas décadas,
hasta llegar a convertirse en la segunda fuente generadora de divisas, después de
la exportación de bienes. Los ingresos por este concepto crecieron a una tasa
cercana al 9% anual durante los últimos diez años, periodo en el cual el país
recibió un promedio anual de 1,2 millones de visitantes. En la actualidad, el sector
turístico aporta alrededor de un 7% del PIB.
En el 2006, la actividad turística generó poco más de 1.620 millones de
dólares, monto que equivale a prácticamente el doble de las exportaciones
conjuntas de café y banano, y que es sólo un 13% menor que el registrado por el
principal producto de exportación del país, las microestructuras electrónicas. Para
31
el mismo año, según datos del Instituto Costarricense de Turismo (ICT) la cantidad
de visitantes ascendió a 1.716.277, una cifra más de seis veces superior a la de
los turistas que llegaban al país en 1986.‖40
La superioridad de la actividad turística como fuente generadora de divisas
sobre la producción y exportación de otros productos es evidente al observar el
siguiente cuadro.
Cuadro Nº 2
Turismo y Otras Fuentes Generadoras de Divisas para Costa Rica 2002-2007
(cifras en millones de dólares)
Año Fuente de Divisas
Turismo Café Banano
2002 1.078,0 165,1 478,4
2003 1.199,4 195,4 554,3
2004 1.357,4 193,6 553,1
2005 1.569,9 232,7 481,8
2006 1.629,3 227,8 629,5
2007 1.894,8 254,9 673,7
Fuente: Departamento de Estadísticas Macroeconómicas, BCCR. Citado por Instituto Costarricense de
Turismo (San José, Costa Rica). Anuario Estadístico 2007. En http://www.ict.go.cr. 19 de enero 2009.
La indudable importancia económica de la industria turística se demuestra
más contundentemente al analizar las sumas netas que dicha actividad genera
anualmente, tal y como se desprende del cuadro número 3.
40
Ibíd. Pág. 197.
32
Cuadro Nº 3
Divisas por Concepto de Turismo
2002-2007
(cifras en millones de dólares)
Año Ingreso de Divisas Egreso de Divisas Saldo
2002 1.078,0 343,8 734,2
2003 1.199,4 352,2 847,2
2004 1.357,4 404,4 953,0
2005 1.569,9 468,5 1.101,4
2006 1.629,3 484,0 1.145,3
2007 1.894,8 627,0 1.267,7
Fuente: Departamento de Estadísticas Macroeconómicas, BCCR. Citado por Instituto Costarricense de Turismo (San José,
Costa Rica). Anuario Estadístico 2007. En http://www.ict.go.cr. 19 de enero 2009.
Además de las ventajas económicas, el turismo trae beneficios en materia
de empleo, pues ―…según las encuestas de hogares, entre 2001 y 2006 las
actividades directamente relacionadas con el turismo registraron un crecimiento
acumulado de 21,4% (3,9% anual) en la cantidad de personas ocupadas en ese
sector.‖41 De igual forma, la Comisión Económica para América Latina y El Caribe
(CEPAL), reporta que en Costa Rica el turismo contribuye a disminuir la pobreza
en un 3%.42
Igualmente, el turismo puede provocar la mejora en la infraestructura de
transportes y comunicaciones, el entendimiento intercultural y la comunicación de
las comunidades, y la convivencia pacífica entre los pueblos.43
41
Ibíd. Pág. 198. 42
Comisión Económica para América Latina y El Caribe, CEPAL. (Santiago, Chile). Turismo y Condiciones Sociales en Centroamérica: Las Experiencias en Costa Rica y Nicaragua. 2007. En http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/4/28854/L779.pdf. (20 de enero de 2009). Pág. 38. 43
BUSTAMANTE GUERRA, Emilia. Participación Pública en la Elaboración de Planes Reguladores en la Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica. Tesis para Optar por el Grado de
33
Por otra parte, el aumento en la demanda turística genera una
consecuencia forzosa: el aumento de la infraestructura vinculada con esa
actividad. ―Esta situación se refleja también en el incremento, en los últimos diez
años, de la cantidad de habitaciones disponibles, con y sin declaratoria turística:
las 27.860 que había en 1997 pasaron a 29.497 en el 2000, en el 2004
ascendieron a 36.299 y para el 2007 se estiman cerca de 40.000.‖44
Otra consecuencia del auge del turismo, aparejado a otros factores como
ubicación geográfica, cercanía del mercado norteamericano y riqueza ecológica
del país, es el desarrollo inmobiliario principalmente en las zonas costeras,
generado por el deseo de cierto sector de extranjeros de invertir en una segunda
residencia o condominio.
―En este sentido, mucha de esta inversión está concentrada en playas
específicas de gran valor ecológico y turístico como Hermosa, El Coco, Ocotal,
Conchal, Flamingo, Salinas, Tamarindo, y el Golfo de Papagayo, en Guanacaste,
así como Jacó y Manuel Antonio, en Puntarenas. De igual forma el desarrollo del
sector inmobiliario de estas provincias se ha visto impulsado por la llegada de
grandes cadenas hoteleras en la zona tales como Los Sueños Marriott, Conchal,
Hacienda La Pinilla y Four Season.‖45
Según datos del Programa Estado de la Nación, en nuestro país se
presentó un auge constructivo a finales de la década de los noventa, sin embargo,
en los años 2005 y 2006 se dio un nuevo salto en el desarrollo de esa actividad,
pues se sobrepasaron los promedios de crecimiento registrados en años
Maestría en Recursos Naturales y Desarrollo Sostenible, Ecología y Paz. San José, Costa Rica, Universidad para la Paz, 1993. Pág. 32. 44
Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Decimotercer Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Pág. 198. 45
Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro (San José, Costa Rica). Análisis del Mercado Inmobiliario-Hipotecario de Costa Rica. Características y Dinámica Reciente. Parte I. Serie Investigación y Análisis Nº 5. Elaborado por Marcela Román Forastelli. Marzo, 2008. Pág. 27.
34
anteriores y se expandió aceleradamente en Guanacaste, Puntarenas y el Pacífico
Central:
―En la construcción residencial, Guanacaste y Puntarenas tienen las
mayores tasas de crecimiento anual. Entre 2005 y 2006, el total de metros
cuadrados construidos en el país aumentó un 31%, en tanto que en Guanacaste lo
hizo en 69,5% y en Puntarenas un 44,3%. San José pasó de absorber el 51,6%
del total en 1985, a un 28,7% en el 2006, mientras Guanacaste pasó del 4,2% al
15,6% y Puntarenas del 4,7% al 13,5%.‖46
El crecimiento inmobiliario analizado por cantones, muestra resultados
reveladores del fuerte auge de la actividad constructiva en las zonas costeras:
―Doce cantones acumularon en conjunto cerca de la mitad de toda la
construcción habitacional en el 2005 (47,6%). Entre los primeros ocho están Santa
Cruz y Carrillo en Guanacaste, y Garabito en el Pacífico Central. Sin embargo, en
el 2006 varió la participación por cantones... Garabito tuvo la mayor área total
construida, un 6,8%, Santa Cruz se ubicó en el segundo lugar (6,5%) y Escazú,
primero en el 2005, pasó a un tercer puesto, con 4,9%. Los tres cantones
costeros mencionados construyeron el 18% del total residencial edificado,
pese a concentrar alrededor del 2% de la población nacional. En cuanto a la
construcción comercial, en el 2006, Garabito y Liberia figuran entre los primeros
lugares, así como Santa Cruz, que representó el 8,2%.‖47 (La negrita no es del
original).
En ese mismo Informe se muestra que Garabito, Carrillo, Santa Cruz y
Liberia son los cantones con la mayor área construida en la zona de Guanacaste
anualmente, para un total de 723.437 metros cuadrados, lo que significa un 19%
del total de construcciones del país en el 2007. En Carrillo, el área construida en el
2007 es 165,7% mayor que la del 2005 y en Liberia, 160,5% en esos mismos
46
Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Decimotercer Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Pág. 63. 47
Ibíd. Pág. 238.
35
años.48 En el cantón de Osa, el Programa Estado de la Nación reporta un aumento
de casi diez veces entre 2003 y 2007 en el área de nuevas construcciones.49
Junto a ese desarrollo inmobiliario, debe mencionarse el creciente número
de proyectos de atracaderos y marinas turísticas que se encuentran en trámite
ante la Comisión de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT).
―Al 2006 existían 21 solicitudes para su construcción. La Comisión… que
aprueba o rechaza la operación, estima que cada proyecto significa una inversión
que oscila entre los $10 millones y $40 millones. Las 21 marinas permitirían el
atraco de más de 5.500 embarcaciones. Nueve de ellas se ubican en Guanacaste,
11 en Puntarenas y una en puerto de Moín. Dada la creciente cantidad de
extranjeros que compran apartamentos o condominios en la costa pacífica, el país
tiene el potencial de convertirse en un gran receptor de embarcaciones.‖50
Sobre el tema del crecimiento acelerado de la industria inmobiliaria costera
se podrían analizar muchos otros puntos, sin embargo, para los efectos de este
trabajo, resta por referirse únicamente a los beneficios de dicha actividad en
cuanto al aumento de recaudaciones municipales por el cobro del impuesto sobre
bienes inmuebles y del impuesto a las construcciones, pues es razonable pensar
que si aumenta el número de las construcciones y el valor de los bienes
inmuebles, los montos recibidos en las Municipalidades por esos rubros también
aumenten.
Acerca de esos beneficios existen datos referentes al aumento de las
recaudaciones del impuesto sobre bienes inmuebles, según lo evidenciado por la
Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro (en
adelante, UE):
48
Ibíd. Pág. 236. 49
Ibíd. Pág. 66. 50
ROMAN, Marcela. Desarrollo Turístico e Inmobiliario Costero y Preocupaciones Ambientales. Informe Final para el Decimotercer Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Programa Estado de la Nación. 2007. En http://www.estadonacion.org. (19 de enero de 2009). Pág. 7.
36
―El buen desempeño de la región Chorotega está asociado a ritmos
mayores de construcción de vivienda sobre todo para extranjeros en la costa. El
cantón con mayor recaudación es Santa Cruz, con alrededor de 300 millones de
colones en 2005 (en 2000 era cerca de 150 millones; la recaudación ha
aumentado a más del doble en ese tiempo). El mayor aumento se registró en el
cantón de Carrillo, donde probablemente el distrito Sardinal (costero) es el mayor
generador de ingresos (de acuerdo con datos municipales del SIM, este distrito
debería haber generado la mitad de los ingresos por impuesto de bienes
inmuebles en 2006, aunque el pendiente de cobro es tan alto que representó
apenas el 28% de la recaudación efectiva). La recaudación en Carrillo pasó de
alrededor de 90 millones de colones, en 2000, a más de 200 millones, en 2005, un
aumento de más de 2,5 veces. En Liberia, el aumento de recaudación fue de 2
veces y, en Nicoya, de casi 2,5 veces; ambos cantones tienen desarrollos costeros
importantes y, en Liberia, se han desarrollado nuevos servicios y comercios
alrededor del aeropuerto y la ciudad misma.
Los cantones con menor crecimiento son Abangares, Bagaces y Tilarán; de
ellos, sólo Abangares tiene costa, pero en el Golfo de Nicoya, cerca de la
desembocadura del río Tempisque (que no es una zona de desarrollo turístico-
inmobiliario importante, comparado con Tamarindo, en Santa Cruz, o Sardinal de
Carrillo). En ninguno de ellos llegó a duplicarse la recaudación. Debe señalarse,
sin embargo, que Colorado de Abangares es contabilizado por separado, pues
tiene Consejo (sic) de Distrito. En Colorado, el aumento de la recaudación fue
mayor que en todo el cantón de Abangares.‖51
El cobro de ese impuesto en el Pacífico Central presenta el mismo
comportamiento:
51
Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro (San José, Costa Rica). Análisis del Mercado Inmobiliario-Hipotecario de Costa Rica. Problemas Fiscales Derivados de la Mala Declaración del Valor de las Propiedades: Estudio de Caso en Ocho Cantones. Parte II. Serie Investigación y Análisis Nº 6-7. Elaborado por Marcela Román Forastelli. Marzo, 2008. Pág. 52.
37
―…el mayor aumento (y que en gran medida explica por qué creció tanto la
recaudación en toda la región) ocurrió en Garabito, como hasta cierto punto sería
de esperar dado el auge turístico-inmobiliario del cantón. La recaudación de
bienes inmuebles en Garabito creció más de 4 veces, el segundo mayor aumento
del país, de 90 a más de 350 millones de colones, entre 2000 y 2005. El cantón de
Aguirre, el segundo más importante en recaudación de la Región Pacífico Central,
aumentó en 2,6 veces (de 60 millones de colones en 2000 a más de 150 millones
en 2005).‖52
Si no fuera por la actual crisis económica y financiera mundial, que ha
repercutido en el mercado inmobiliario y turístico, es fácil suponer que el
dinamismo del turismo y las construcciones continuará en los próximos años, pues
según la UE, la gran cantidad de desarrollos urbanísticos y turísticos que se
encuentran actualmente en construcción y los que anuncian su inicio en un futuro
cercano (aproximadamente 27 en cuatro cantones costeros de gran desarrollo
inmobiliario, según información de la prensa, revistas especializadas e internet),
son señales de que ese desarrollo continuará.53
En virtud de lo anterior y tomando en cuenta lo indicado acerca de la
innegable importancia del turismo en la economía nacional y el valor y riqueza
natural de las zonas costeras, es que debe advertirse –como bien lo hace la UE-
que el proceso de urbanización en el litoral Pacífico corre el riesgo de reproducirse
siguiendo los desordenados patrones con los que han crecido las ciudades en el
área metropolitana, es decir, bajo la ausencia de una adecuada planificación del
territorio y sin identificar, fiscalizar y mitigar los impactos ambientales causados
por ese crecimiento. 54
Al preguntarnos cuál es el mejor modelo para manejar adecuadamente las
zonas costeras, se está frente a opiniones e intereses contrapuestos, pues, por
52
Ibídem. 53
Ibíd. Pág. 3. 54
Ibídem.
38
una parte se encuentran quienes propugnan por maximizar el desarrollo turístico e
inmobiliario de las costas en un corto plazo, basados en los beneficios económicos
que dichas actividades generan al país; y por otra, están aquéllos que se inclinan
por la conservación del ambiente natural y los ecosistemas de las costas. No se
puede olvidar que en esa pugna también ocupan un lugar las comunidades
costeras, para las cuales las oportunidades de permanecer en la zona y de
mantener sus costumbres se ven reducidas y cuyos habitantes pugnan por
mayores fuentes de trabajo y una mejora en la calidad de vida.
Es importante definir desde ya, que no es conveniente inclinarse
completamente hacia una u otra opción, ya que, como quedó claro anteriormente,
tanto el aspecto económico como el natural, son factores importantes de las zonas
costeras, como bien lo plantea la Fundación para el Desarrollo Local y el
Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y El Caribe (en
adelante, Fundación DEMUCA) cuando expresa que:
―Si bien, el turismo es una de las mayores fuentes de empleo y divisas a
nivel local y nacional y, además, sobresale como una de las industrias que debe
ser fortalecida y promocionada como alternativa a los problemas de pobreza,
subempleo y dinamismo económico que aquejan a los países de la región;
también es indudable el gran valor de los sistemas naturales y los recursos
ambientales de las zonas costeras.
Desde el punto de vista ambiental, la conservación de la biodiversidad y de
los bancos genéticos conlleva la preservación y sostenibilidad de la vida silvestre.
Y desde la perspectiva humana, la protección del medio ambiente natural es
esencial ya que provee un espacio único tanto para la investigación y generación
de conocimiento, como para el esparcimiento y la recreación.
En cuanto a los sistemas humanos, a lo largo de los litorales
centroamericanos y caribeños existen un sinnúmero de poblaciones que han
permanecido décadas o siglos en estas zonas costeras. Dichas poblaciones tienen
un modo de vida particular, caracterizado por un conjunto de actividades
39
económicas y un tejido social y cultural propio, con el derecho de ser respetado y
preservado.‖55
Tal y como se mencionó líneas atrás, el auge turístico de las zonas costeras
responde, en gran parte, a las condiciones y riquezas naturales que éstas poseen
y que forman parte integral de la “marca-país” que se ha expandido a nivel
mundial. Ello revela que dado a lo competitivo del mercado turístico internacional,
nuestro país depende en alto grado del mantenimiento de las condiciones
ambientales que dieron origen a su posicionamiento como destino turístico, por lo
que debe encontrarse un balance entre la promoción del desarrollo de esa
actividad y la conservación de los atractivos naturales que le dieron origen y la
mantienen. De esa manera, no es viable pretender el desarrollo turístico acelerado
en un corto plazo, considerando únicamente los beneficios económicos que éste
genera, sin prever las necesidades futuras de esa misma actividad.
Es el Estado el encargado de determinar el balance entre el desarrollo
turístico de las costas y la conservación de los recursos naturales de éstas, por lo
que, considerando la importancia de ambas opciones, lo más favorable en aras de
mantener los beneficios económicos que genera la actividad turística sin
comprometer los recursos naturales, se encuentra en la promoción de uno de los
principios elementales de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y
Desarrollo de 1992, el desarrollo sostenible, el cual, se puede entender como:
―…una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las
posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor,
incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de
llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los
sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la
55
Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y El Caribe (DEMUCA) (San José, Costa Rica). La Gestión Territorial de las Zonas Costeras: Un Análisis desde la Perspectiva Municipal. En Reflexiones para el Debate Nº 8, Manual para la Gestión Municipal de la Zona Marítimo-Terrestre en Costa Rica, San José, Fundación DEMUCA, 2005. Pág. 12.
40
utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del
desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para
atender las necesidades humanas del presente y del futuro.‖56
Más enfocado en el tema concreto, debe promoverse el turismo sostenible,
el cual se entiende como “…una vía hacia la gestión de todos los recursos de
forma que puedan satisfacerse las necesidades económicas, sociales y estéticas,
respetando al mismo tiempo la integridad cultural, los procesos ecológicos
esenciales, la diversidad biológica y los sistemas que sostienen la vida.‖57 Es
decir, es aquel tipo de turismo que ―…no genera problemas ambientales o
socioculturales, que se mantiene o mejora la calidad ambiental global de la zona
turística, que mantiene un alto nivel de satisfacción por parte del turista, de forma
que se protegen los mercados y que los beneficios del turismo se reparten
ampliamente en toda la sociedad.‖58
Dicha concepción de desarrollo turístico ha sido adoptada por el Plan
Nacional de Desarrollo Turístico, el cual indica que éste es ―…el medio por
excelencia que el país tiene para utilizar eficientemente su acervo natural y cultural
con el objetivo de generar riqueza que se traduzca en beneficios reales para toda
la sociedad costarricense.‖59
La Sala Constitucional en múltiples ocasiones se ha referido al tema del
desarrollo sostenible. Al analizar el contenido del artículo 50 de la Constitución
Política ha indicado que:
―El derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado hace referencia al
equilibrio que debe existir entre el desarrollo social, económico y político de una
56
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 6322-2003 de las 14:14 horas del 3 de julio de 2003. 57
Nueva definición de turismo sostenible de la OMT. Madrid, Organización Mundial del Turismo, en http://www.world-tourism.org. Citado por Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible (San José, Costa Rica). Decimotercer Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Pág. 195. 58
Ibídem. 59
Instituto Costarricense de Turismo. (San José, Costa Rica). Plan General de Desarrollo Turístico Sostenible 2002-2012. Pág. 3.
41
República con la conservación de los recursos naturales que ella posee; es decir,
el equilibrio que debe existir en el entorno dentro del cual se desenvuelve la vida
de las personas, la consecución de ese balance entre desarrollo y conservación es
lo que diversos instrumentos internacionales y distintas corrientes de pensamiento
han llamado desarrollo sostenible. Ambos derechos -al desarrollo social,
económico y político y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado- se
encuentran reconocidos de forma expresa en el artículo 50 de la Constitución
Política, ese numeral perfila nuestro modelo estatal como Estado Social de
Derecho… Todo esto convierte en necesaria la intervención de los poderes
públicos, que están obligados a ejecutar conductas tendientes a evitar alteraciones
al equilibrio ambiental pues las inacciones u omisiones por parte del Estado
tratándose de cuestiones relacionadas con el ambiente podrían convertirse en
obstáculos para que las personas se desarrollen y desenvuelvan plenamente… La
Constitución Política establece que el Estado debe garantizar, defender y
preservar ese derecho. Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho
contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda
actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner
a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo
perdurar para futuras generaciones.‖60
Dado que es responsabilidad del Estado garantizar el balance entre los
derechos contenidos en el artículo 50 constitucional, se ha llegado al punto de
poder determinar con certeza que es en la promoción del desarrollo y turismo
sostenible donde fundamentalmente radica la importancia de la planificación y
ordenamiento territorial de las costas, pues éstos constituyen instrumentos
preventivos al servicio de aquel fin.
―Una política de ordenamiento territorial costera (sic) que siga los preceptos
del desarrollo y turismo sostenible, valora los efectos tanto positivos como
60
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 15315-2008 de las 14:59 horas del 10 de octubre de 2008.
42
negativos de los distintos usos del territorio y busca una armonía que garantice la
sostenibilidad y perdurabilidad de los recursos disponibles y del bienestar humano.
Concretamente, esto conlleva a que la expansión de la actividad turística (y de las
demás actividades económicas locales) debe estar regulada según su impacto
sobre los sistemas naturales y las poblaciones locales, y viceversa. Como
resultado final, se espera un equilibrio territorial en las costas que permita el
desarrollo y sostenibilidad de los usos deseables del suelo.‖61
Es decir, por medio del ordenamiento territorial –y consecuentemente, por
medio de la planificación territorial- de las zonas costeras, es posible fijar la
proporción adecuada entre el desarrollo turístico e inmobiliario, la protección de los
recursos naturales y la satisfacción de las necesidades sociales, que permita –por
medio de una visión de largo plazo- garantizar las necesidades humanas
presentes y futuras.
La Ley Orgánica del Ambiente, Ley Nº 7554 del 10 de octubre de 1995,
vincula el ordenamiento territorial con el desarrollo sostenible, al fijar las políticas
generales de esa función pública.
―Artículo 28.- Políticas del ordenamiento territorial. Es función del Estado,
las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas
nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los
asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población,
así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el
mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la
conservación del ambiente.‖
―Artículo 29.- Fines. Para el ordenamiento territorial en materia de desarrollo
sostenible, se considerarán los siguientes fines:
61
Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y El Caribe (DEMUCA). La Gestión Territorial de las Zonas Costeras: Un Análisis desde la Perspectiva Municipal. Pág. 13.
43
a) Ubicar, en forma óptima, dentro del territorio nacional las actividades
productivas, los asentamientos humanos, las zonas de uso público y recreativo,
las redes de comunicación y transporte, las áreas silvestres y otras obras vitales
de infraestructura, como unidades energéticas y distritos de riego y avenamiento.
b) Servir de guía para el uso sostenible de los elementos del ambiente.
c) Equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país.
d) Promover la participación activa de los habitantes y la sociedad organizada, en
la elaboración y la aplicación de los planes de ordenamiento territorial y en los
planes reguladores de las ciudades, para lograr el uso sostenible de los recursos
naturales.‖
En fin, la ordenación del territorio -según las consideraciones hechas en el
apartado A de esta sección- es una útil herramienta con la que cuenta el Estado
para regular el crecimiento de la industria turística e inmobiliaria en las costas, de
modo tal que no se sacrifiquen los beneficios económicos y sociales que dichas
actividades generan al país y a la vez, no se comprometan los recursos y riquezas
naturales. Asimismo, puede convertirse en un medio para buscar una mejor
distribución de los beneficios que tome en cuenta las necesidades sociales,
laborales y culturales de los poblados aledaños, es decir, que pretenda el aumento
de la calidad de vida de los habitantes de las zonas costeras.
Sección II. La Planificación Territorial Costera en el Ordenamiento
Jurídico
A. Generalidades del Régimen de la Zona Marítimo Terrestre
En primer término, debe señalarse que la zona marítimo terrestre es
solamente una parte del litoral, es decir, es la porción de la zona costera que por
voluntad del legislador mereció mayor protección y por lo tanto fue declarada
como un bien de dominio público y se le otorgó un régimen legal distinto. Es
44
dentro de ese régimen legal particular que se presenta el problema concreto que
en este estudio se aborda, y por lo tanto, éste se enfocará principalmente en el
análisis de la planificación de la zona marítimo terrestre como tal y no del resto del
sector costero. Sin embargo, debe advertirse que con dicha separación no se
pretende anular la importancia de las costas en general y los problemas que las
aquejan, pues, a fin de cuentas, dichos problemas afectan directamente la zona
marítima terrestre.
Al tener la zona marítimo terrestre un régimen legal especial, dado por la
Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley Nº 6043 del 2 de marzo de 1977 (en
adelante Ley ZMT), la cual –en palabras de la Procuraduría- es ―…una ley de
ordenamiento territorial referida a un espacio geográfico específico…‖62, ésta será
la base para estudiar su modelo de planificación territorial, sin olvidar la necesaria
remisión a otras normas legales que lo complementen.
Con tal de reafirmar la importancia que tiene y que se le ha dado a la zona
marítimo terrestre, es necesario indicar que desde la época colonial ha estado
destinada al uso común, según el detalle que expone la Procuraduría General de
la República en la Opinión Jurídica Nº OJ-061-2007 del 5 de julio de 2007.
Posteriormente, tal y como se indica en el pronunciamiento recién citado y
en el Dictamen Nº C-097-1997 del 13 de junio de 1997, la Ley Nº 162 del 20 de
junio de 1828 dotó de protección demanial a la franja de una milla a lo largo de las
costas. Esa protección fue mantenida y reafirmada por el Código General de 1841
que en su artículo 296 indicó que “el flujo y reflujo del mar, sus riveras, los puertos,
las ensenadas, radas y generalmente todas las porciones del territorio del Estado,
que no son susceptibles de una propiedad privada, se considerarán como
pertenecientes al dominio público"; por la Ley Nº 39 del 31 de agosto de 1886 que
en su artículo 1º prohibió “denunciar tierras baldías comprendidas en una zona de
dos mil varas de latitud, a lo largo de las costas de ambos mares‖; la Ley sobre
62
Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica Nº OJ-096-2005 del 14 de julio de 2005.
45
Terrenos Baldíos, Nº 13 de 10 de enero de 1939, que en el artículo 6º prohibía la
enajenación de baldíos en la zona marítimo terrestre; las leyes N° 19 de 12 de
noviembre de 1942 y N° 201 de 26 de enero de 1943 que a pesar de reducir la
zona a doscientos metros, mantuvieron la condición demanial; y la Ley de Tierras
y Colonización, Nº 2825 de 14 de octubre de 1961, que estableció en su artículo 6º
la imposibilidad de adquirir por denuncio terrenos ubicados dentro de la zona
marítimo terrestre.
Luego se emitió la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo
Terrestre Nº 4558 del 22 de abril de 1970, la cual –como su nombre lo indica-
promovía el desarrollo constructivo y permitía la titulación de los terrenos de la
zona. La vigencia de dicha ley fue limitada, pues el transitorio II que permitía la
titulación fue derogado por la Ley Nº 4847 del 4 de octubre de 1971, y la vigencia
de toda la ley fue suspendida por la Ley Nº 5602 del 4 de noviembre de 1974. Esa
Ley de Urbanización Turística de la ZMT, fue sustituida por la actual Ley ZMT, que
conserva la demanialidad63 de la zona en su artículo primero64, que al efecto
indica:
―Artículo 1º.- La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio
nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así
63
Sobre el dominio público, en términos generales la Sala Constitucional ha dicho que ―…se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.‖ (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 4280-2005 de las 18:12 horas del 20 de abril de 2005). 64
La Sala Constitucional ha aceptado que la zona marítimo terrestre es un bien demanial al indicar que: "La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público..." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 447-1991 de las 15:30 horas del 21 de febrero de 1991).
46
como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y
de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las
disposiciones de esta ley.‖
El concepto de zona marítimo terrestre, cuyo proceso de planificación se
analizará, debe elaborarse por medio de la unión de los artículos 9, 10 y 11 de la
Ley ZMT.
El artículo 9º establece:
―Artículo 9º.- Zona marítimo terrestre es la franja de doscientos metros de
ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República,
cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de
la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deja el mar en descubierto en la
marea baja.
Para todos los efectos legales, la zona marítimo terrestre comprende las islas,
islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que
sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República…‖
Por su parte, el artículo 10 determina las partes en las que se divide la zona
marítimo terrestre:
―Artículo 10.- La zona marítimo terrestre se compone de dos secciones: la
ZONA PÚBLICA, que es la faja de cincuenta metros de ancho a contar de la
pleamar ordinaria, y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja; y
la ZONA RESTRINGIDA, constituida por la franja de los ciento cincuenta metros
restantes, o por los demás terrenos en caso de islas.
Los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales
que sobresalgan del mar corresponden a la zona pública.‖
El artículo 11 termina de completar el concepto al incluir los manglares:
―Artículo 11.- Zona pública es también, sea cual fuere su extensión, la
ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e insulares y
esteros del territorio nacional.‖
47
Antes de continuar, es necesario resaltar que existen lugares en los cuales
el régimen que se comenta no tiene aplicación. Tal es el caso de las ciudades
litorales y las propiedades privadas, según el artículo 6º; el área que ocupa el
Proyecto de Desarrollo Integral de Bahía Culebra, por mandato del artículo 74; los
terrenos que le fueron traspasados a la Junta de Administración Portuaria y de
Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, en virtud del artículo 75; los
terrenos comprendidos entre la desembocadura del río Barranca y Chacarita, por
así disponerlo el artículo 76; la isla San Lucas, según el artículo 78; la zona de
Mata Limón, en virtud de numeral 79; y la zona de playa Tivives, en razón de lo
establecido por el artículo 80.
Además de las excepciones anotadas, según lo establecido por el artículo
73 de la Ley ZMT, en los parques nacionales y reservas equivalentes y en todos
aquellos terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado, dicha ley no
tiene aplicación, sino que éstos se rigen por la legislación correspondiente y son
administrados por el Ministerio de Ambiente Energía y Telecomunicaciones (en
adelante, MINAET). Dichas excepciones han sido ampliamente comentadas por la
Procuraduría, pues se ha indicado que:
―Ha querido el legislador, con buen tino, instituir regímenes excluyentes
entre la zona marítimo terrestre ordinaria de la Ley 6043, y las categorías que
conforman el Patrimonio Natural del Estado, en vista de las disímiles finalidades a
alcanzar con la afectación de las áreas silvestres estatales y los criterios que
requiere su administración.
En la actualidad, áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del
Estado, además de los refugios nacionales de vida silvestre, son los parques
nacionales, reservas biológicas, reservas forestales, zonas protectoras,
monumentos naturales y humedales, que cuentan con una legislación específica:
Ley Forestal (arts. 1°, 3° inc. i, 13 ss. y 58), Ley Orgánica del Ambiente (art. 32 y
sigts., 39 a 45), Ley de Vida Silvestre (arts. 2°, 7 inc. h, 82 ss, 103, 132 y
48
Transitorio III), Ley de Biodiversidad (arts. 58 ss.); Ley 7224 de 9 de abril de 1991,
de aprobación del Convenio Internacional de Humedales, etc.‖65
Además, sobre las zonas boscosas, esa Procuraduría ha indicado que:
―3) Los bosques y terrenos forestales ubicados en la zona marítimo
terrestre, dentro de las áreas inalienables, de titularidad estatal, constituyen bienes
integrantes del Patrimonio Natural del Estado, en virtud de la afectación inmediata,
sin concurrencia de la Administración, que hace la Ley Forestal (arts.13 y 14), e
invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a otros usos (SALA
CONSTITUCIONAL, voto 3789-92).
(…)
Las Municipalidades están inhibidas para otorgar concesiones sobre los
bosques o terrenos forestales de la zona marítimo terrestre que integran el
Patrimonio Natural del Estado y no administran.‖66
Hecho ese pequeño paréntesis y continuando con el régimen general de
zona marítimo terrestre, debe indicarse que, en virtud de los artículos 20 y 22 de la
Ley de cita y 11 de su Reglamento (Decreto Ejecutivo Nº 7841-P del 16 de
diciembre de 1977), la zona pública está dedicada al uso público y al libre tránsito
de las personas, por lo que, sobre ellas nadie puede alegar derecho alguno, no
puede ser ocupada bajo ningún título y en ella no se permite ningún tipo de
desarrollo o construcción, salvo muy estrictas excepciones.
Por el contrario, en la zona restringida sí se permite el uso privativo y el
desarrollo de construcciones, siempre y cuando –exceptuando la condición
65
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-210-2002 del 21 de agosto de 2002. Puede observarse el Dictamen C-174-1987 del 8 de setiembre de 1987, el C-297-2004 del 19 de octubre de 2004 y el voto de la Sala Constitucional Nº 16975-2008 de las 14:53 horas del 12 de noviembre de 2008. 66
Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica Nº OJ-14-2004 del 30 de enero de 2004. Sobre este mismo tema puede observarse la resolución del Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, número 39-2009 de las 16:00 horas del 19 de enero de 2009 dictada dentro del expediente Nº 08-904-1027-CA, en la cual se adoptó el criterio de excepción comentado y dada la inclusión de zonas boscosas dentro del Plan Regulador Costero de Playa Ventanas en Osa y el otorgamiento de concesiones sobre esos terrenos integrantes del patrimonio natural del Estado, se anuló el Plan Regulador y las concesiones impugnadas.
49
especial de los ocupantes, pobladores y propietarios privados- se cuente con una
concesión según lo indicado por el artículo 39 de la Ley ZMT67 y por el plazo y
bajo las condiciones que indique la ley.
Ortiz Ortiz, define la concesión como ―…el acto con el cual la Administración
Pública transfiere a otro un derecho o un poder propios, o, sin transmitirlo pero
limitándolo y con base en él, confiere a otro un derecho o poder nuevo…‖68
Además, se refiere a las concesiones constitutivas que consisten en otorgar un
derecho al particular y cita como ejemplo ―…las concesiones especiales de
dominio público, por virtud de las cuales el administrado puede ocuparlo y
explotarlo para fines exclusivos y la Administración no puede perjudicar su
derecho al respecto, ni impidiéndoselo, ni dándolo nuevamente a un tercero.‖69
Con base en dichos conceptos, la concesión sobre la zona marítimo
terrestre, es una concesión constitutiva, es decir, un acto por medio del cual la
Municipalidad otorga a un particular un derecho real administrativo70 sobre la zona
marítimo terrestre, lo cual le permite usar y aprovechar privativamente el bien, por
un periodo y unas condiciones determinadas y bajo las regulaciones de la Ley
ZMT y su Reglamento. Como contraprestación pecuniaria por el uso y
aprovechamiento del bien, el concesionario debe cancelar a la Municipalidad un
canon anual que corresponde a un porcentaje –fijado según el uso- sobre el valor
dado al terreno por la Dirección General de Tributación Directa.71
De suma importancia es indicar que para que sea posible el otorgamiento
de concesiones en la zona marítimo terrestre, un requisito previo que debe
cumplirse forzosamente es la planificación del territorio de la zona, por así
67
―Artículo 39.- Solamente en la zona restringida podrán otorgarse concesiones referentes a la zona marítimo terrestre, salvo disposiciones especiales de esta ley.‖ 68
ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Op. cit. Tomo II. Pág. 428. 69
Ibídem. 70
El derecho real administrativo es un derecho subjetivo, de naturaleza real, que otorga la Administración Pública a un particular sobre un bien de dominio público, bajo ciertas particularidades y regulaciones. Sobre el tema, véase GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Los Derechos Reales Administrativos. Madrid, España, Editorial Civitas S.A, 1984. 71
Sobre el canon y avalúo del terreno, ver artículos 48 de la Ley ZMT y 48-52 de su Reglamento.
50
ordenarlo el artículo 38 –cuyo contenido es confirmado por el artículo 19 del
reglamento a la Ley ZMT-, que al efecto establece:
―Artículo 38.- Las municipalidades no podrán otorgar concesiones en las
zonas turísticas, sin que el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo hayan aprobado o elaborado los planos de
desarrollo de esas zonas.
Las municipalidades podrán solicitar a esos institutos la elaboración de tales
planos.‖
Si bien se exige como requisito previo la planificación territorial de la zona
por concesionar, la Ley ZMT no contiene un apartado o capítulo dedicado a
regular el modelo de planificación adecuado para la zona. Sin embargo, por el
resto del articulado de la ley, en los cuales se contempla la protección de los
recursos naturales (artículo 1º) y el deber de las Municipalidades y del Instituto
Costarricense de Turismo (en adelante, ICT) de conservar las condiciones
originales del territorio costero y sus recursos (artículo 17), se ha interpretado que
ésta sí promueve el desarrollo planificado y ordenado.
―En el espíritu de la Ley se sigue el criterio de no desarrollar por vía de
construcciones la zona marítimo terrestre sin haberse planificado previamente…
(…)
Es claro, pues, que lo que se persigue es un desarrollo planificado de la
zona marítimo terrestre, especialmente en lo que a construcciones se refiere…‖72
Dentro del texto de la Ley ZMT pueden observarse varios artículos que
hacen referencia a la planificación territorial, como el 15; 23; 26; 38; 57 incisos a),
y b); 69; y el transitorio VII.
El artículo 15 presupone la existencia de algún tipo de planificación, pues
indica que los dueños de la propiedades colindantes con la zona marítimo
terrestre, pueden solicitar que sus terrenos sean incluidos en la planificación de la
72
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-097-1997 del 13 de junio de 1997.
51
zona, la cual debe ser acorde con las normas emitidas por el ICT y el Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo (en adelante, INVU).
El artículo 23 menciona el planeamiento de desarrollo en la zona al indicar
que se declara de interés público toda vía de acceso a la zona pública existente o
que se origine en el planeamiento de la zona. El artículo 26 es mucho más directo,
pues establece la obligación del ICT de elaborar el plan general de uso de la tierra
en la zona marítimo terrestre, dentro del plan nacional de desarrollo turístico.
En el mismo sentido, en el inciso a) del artículo 57, se indica que las
concesiones para quintas de recreo o residencias sin fines de lucro deben ser
concedidas de acuerdo con el plan de desarrollo de la zona, el cual debe procurar
el uso racional y la distribución de la tierra, fijando –mediante técnicas
urbanísticas- la localización, medida y destino de los lotes. En el inciso b) de ese
mismo numeral se hace referencia a la obligatoriedad de que las concesiones
sean acordes con la planificación de la zona.
La voluntad legislativa de que las construcciones anteriores a la ley se
incluyan en la planificación que se haga de la zona, se muestra en el artículo 69. Y
en el transitorio VII autoriza a los ocupantes de la zona marítimo terrestre a
permanecer en ella hasta que entre en vigencia el plan de desarrollo respectivo.
De la lectura de los artículos comentados, únicamente es clara la obligación
del ICT de elaborar el plan nacional de desarrollo turístico y el plan general de uso
de la tierra en la zona marítimo terrestre plasmada en el artículo 26. Sin embargo,
además de esas figuras, no es claro cuál es el instrumento directo de planificación
en la zona, ya que en el resto del articulado no se habla uniformemente de un
mismo instrumento, en algunos artículos se hace referencia a la planificación de la
zona en general, en otros se habla de planos de desarrollo urbano y turístico, así
como de planes de desarrollo y planos y estudios de factibilidad.
52
En el Reglamento a la Ley ZMT, en el artículo 1573, se hace referencia al
plan regulador costero como la figura por implementar para planificar la zona
marítimo terrestre. En otros artículos se habla de plan regulador, por ejemplo en el
17, al establecerse la conformidad de los planes reguladores de la zona con el
plan general de uso de la tierra emitido por el ICT; el 18 al indicar que los planes
reguladores pueden abarcar además de la zona marítimo terrestre, los terrenos
aledaños que formen parte de su área de influencia; así como en los artículos 20,
65 y 66. En ese mismo cuerpo normativo, en el artículo 19 se retoma uno de los
conceptos usados en la Ley ZMT, el plan de desarrollo.
A pesar de las imprecisiones que presenta la Ley ZMT, su Reglamento se
inclina hacia la figura del plan regulador o como lo indica su artículo 15, al plan
regulador costero.
La Procuraduría General de la República se ha encargado de
complementar el escasamente regulado modelo de planificación territorial de la
zona marítimo terrestre indicando que ésta debe hacerse por medio de la figura
del plan regulador costero, de conformidad con la LPU.
―Sin embargo, la ley no establece explícitamente a favor de un órgano o
ente público, la potestad para planificar el territorio de la zona marítimo-terrestre
en forma parcial. Esto es, la potestad para elaborar planes reguladores costeros
de ámbito local.
A pesar de lo anterior, la ley supone la existencia de dicha potestad. Por
ello es que el artículo 38 de la LZMT supedita el otorgamiento de concesiones a la
elaboración y aprobación del respectivo plan de desarrollo (plan regulador) en
aquellas costas donde la zona marítimo-terrestre ha sido declarada de interés
turístico, de conformidad con lo que establece el numeral 27 ibídem. Esto último
73
―Artículo 15.- Las municipalidades no podrán aprobar obras de construcción, reconstrucción o remodelación hasta tanto no se produzca la declaratoria de zona de aptitud turística o no turística por parte del ICT, se haya aprobado y publicado el plan regulador costero, y se cuente con el respectivo contrato de concesión debidamente inscrito en el Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre en el Registro Nacional.‖
53
debe ser entendido así aunque el artículo 38 citado no haga referencia a planes
sino a planos, lo cual puede deberse a un error conceptual del legislador.
Debemos suponer que el legislador se refería a los planes de desarrollo y no a los
planos (como está redactado), que son a los que se refieren los artículos 31 y 33
ibídem en relación con la construcción de proyectos habitacionales o turísticos, y
que corresponde elaborarlos a los interesados para que la administración los
apruebe.
El reglamento a la LZMT, decreto ejecutivo número 7841-P, sí hace
referencia expresa a los planes reguladores costeros como instrumentos de
planificación territorial de ámbito local. El artículo 17 señala que los planes
reguladores que comprendan la zona marítimo-terrestre deben ajustarse a los
lineamientos y recomendaciones contempladas en el plan general de uso de la
tierra, a que se refiere ese mismo numeral y el ya citado artículo 26 de la LZMT.‖74
Por otra parte, debe tenerse en cuenta lo indicado por la Sala Constitucional
en reiteradas ocasiones:
―En consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la
Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de
noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, parte del supuesto de que la
titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las
municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. De
manera que es a los municipios a quienes corresponde asumir la planificación
urbana local por medio de la promulgación de los respectivos reglamentos -planes
reguladores-...‖75 Así como que ―…la potestad atribuida a los gobiernos locales
para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el
74
Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica Nº OJ-096-2005. Además, en ese mismo sentido pueden observarse los dictámenes Nº C-100-95, Nº C-097-1997 y Nº C-108-1996 del 1º de julio de 1996. 75
Sala Constitucional de la Corte Suprema Justicia. Voto Nº 4926-2003 de las 15:26 horas del 4 de junio de 2003.
54
concepto constitucional de «intereses y servicios locales»…‖76 (El subrayado no es
del original).
Dada esa interpretación, es evidente que el territorio costero se encuentra
inmerso dentro de la potestad que tienen los Gobiernos Locales para planificar la
totalidad del territorio bajo su jurisdicción, y dado que dicha potestad se encuentra
reglada en términos generales en la LPU, los planes reguladores costeros deben
ser elaborados de conformidad con el procedimiento establecido en ella, sin dejar
de lado las disposiciones especiales que del sector establece la Ley ZMT,
procedimiento que se detallará más adelante.
Por último, debe señalarse que según los artículos de la Ley ZMT y de su
Reglamento, existen tres niveles de planificación que tienen vinculación con la
zona marítimo terrestre. En primer término se encuentra el plan nacional de
desarrollo turístico, luego el plan general de uso de la tierra y, por último, pero no
menos importante, el plan regulador costero. Así, el ordenamiento territorial de las
zonas costeras se lleva a cabo por medio de esos tres instrumentos. Por esa
razón, es indudable la importancia de cada uno de ellos en la promoción del
desarrollo sostenible de las zonas costeras, política cuya importancia se resaltó en
el punto A de la sección I de este capítulo. A pesar de la existencia de dichos
instrumentos y de la innegable importancia de cada uno de ellos para promover el
desarrollo sostenible y de la necesaria coordinación que debe existir entre ellos
para lograr un adecuado manejo de las zonas costeras, se debe advertir que por
la naturaleza del problema concreto que se investiga, este trabajo se enfoca en el
último nivel de planificación, sin obviar las referencias que inevitablemente deban
hacerse acerca de los otros dos niveles de planificación.
76
Ídem. Voto Nº 6706-1993 de las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1991.
55
B. Principales Entidades Encargadas.
1. Municipalidades Costeras
En primer término, y sin un afán de agotar un tema tan amplio como lo es el
referido al régimen municipal, se debe indicar que éste constituye una modalidad
de descentralización77 territorial que se define en los artículos 169 y 170 de la
Constitución Política. Así, las Municipalidades ―…son gobiernos representativos
con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad
jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del
cantón)‖78
Ya en el tema que nos ocupa, la Ley ZMT otorga a las Municipalidades, por
medio del artículo 3º, la competencia genérica de velar directamente por el
cumplimiento de la ley en cuanto al dominio, desarrollo y aprovechamiento de la
zona marítimo terrestre, asimismo, le otorga el usufructo y administración de ese
bien demanial.79
En el resto del articulado se establecen una serie de competencias
municipales específicas en la zona marítimo terrestre, como desalojar a los
infractores y demoler las construcciones ilegales (artículo 13), dictar las medidas
necesarias para conservar las condiciones originarias (artículo 17), construir vías
para garantizar el acceso a la zona pública (artículo 23), atender directamente el
cuidado de la zona marítimo terrestre y sus recursos naturales (artículo 34),
77
―Descentralizar es transferir o crear una competencia en otro sujeto. El sujeto activo que afecta el orden de las competencias es siempre el Estado… Los sujetos que resultan beneficiarios de la nueva competencia o de su transferencia desde el Estado, son los entes públicos menores.‖ (ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Op. cit. Tomo I. Pág. 341. 78
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 5445-1999 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999. 79
A pesar de la amplitud del artículo 3º de la Ley ZMT al otorgarle la administración de la zona marítimo terrestre a los Municipios, debe aclararse que dado que se está frente a un bien demanial de titularidad estatal, “Las Municipalidades no son dueñas de la Zona Marítimo Terrestre, sino administradoras…” (MONGE QUIRÓS, David, et al. La Zona Marítimo Terrestre. En Revista El Foro, Nº 5, diciembre de 2004, Colegio de Abogados, San José, Costa Rica, págs. 26-32. Pág. 28).
56
conservar la situación existente en la zona hasta la declaratoria de aptitud turística
(artículo 35), otorgar concesiones en la zona restringida (artículo 40), percibir y
distribuir los cánones por las concesiones otorgadas (artículos 48 y 59), entre
otras.
A pesar de ese abanico de competencias que también son desarrolladas
por el Reglamento a la Ley ZMT, para los fines de este trabajo interesa
primordialmente la competencia de los Gobiernos Locales en materia de
planificación del territorio costero.
Como ya se ha adelantado, la Ley ZMT además de establecer la
competencia del ICT para elaborar el plan general de uso de la tierra, no establece
con claridad cuál institución es la encargada de planificar directamente la zona
marítimo terrestre mediante la figura –ya establecida- del plan regulador costero.
Sin embargo, si se atiende a lo reiterado por la Sala Constitucional acerca
del ejercicio de la potestad constitucional de planificar el territorio, desarrollada por
el artículo 15 de la LPU, es fácil concluir que la elaboración de los planes
reguladores costeros, es competencia de los Gobiernos Municipales. Además, ese
Tribunal Constitucional ha reconocido la planificación costera como una función
municipal en cumplimiento de lo indicado por el artículo 169 de la Constitución
Política, al indicar que:
―…observa este Tribunal que en atención a las obligaciones dispuestas en
el artículo 169 de la Constitución Política respecto a la administración de los
intereses y servicios locales, la Municipalidad de Osa ya adoptó acciones
concretas para la elaboración de una Plan Regulador Cantonal donde se pretende
incluir a todas aquellas zonas costeras que carecen de plan regulador, incluida el
área de interés del recurrente…‖80 (El subrayado no es del original).
Teniendo en cuenta ese criterio constitucional y la administración que sobre
la zona marítimo terrestre ejercen los Gobiernos Locales, la Procuraduría también
80
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 2828-2007 de las 7:03 horas del 27 de febrero de 2007.
57
ha reconocido la competencia municipal en la elaboración de los planes
reguladores costeros:
―En principio, habría que decir que la potestad para planificar localmente el
territorio en la zona marítimo-terrestre se deriva de la potestad para administrarla
en tanto bien de dominio público. Es decir, la administración de dicha zona como
bien demanial supone la potestad para determinar el uso del suelo por medio de
planes de ordenamiento territorial. Asimismo, que la competencia para elaborar
planes reguladores costeros en la zona marítimo-terrestre es una manifestación o
concreción de la potestad para ordenar el territorio, referida a un espacio
geográfico determinado a nivel local.
(…)
…Pero, el ICT no es competente para adoptar planes reguladores costeros,
pues ello corresponde a las municipalidades, como se verá de seguido.
Como se dijo anteriormente, los artículos 3 y 35 atribuyen la administración
de la zona marítimo-terrestre a las municipalidades, lo cual es importante de cara
a lo consignado en el artículo 15 de la LPU, pues este numeral establece a favor
de las municipalidades la potestad para elaborar planes de ordenamiento territorial
de ámbito local en espacios urbanos, pero también en los que no lo son, como
ocurre con la zona marítimo-terrestre que, por ser un bien demanial a su cargo,
requiere de un régimen contralor…
(…)
Como potestad administrativa, la planificación del territorio en la zona
marítimo-terrestre forma parte de la potestad de planificación territorial de las
municipalidades, tal y como está regulada en la LPU. De allí que la municipalidad
sea la competente para aprobar planes reguladores costeros siguiendo el
procedimiento establecido en el artículo 17 de la LPU.‖81
81
Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica Nº OJ-096-2005.
58
La Contraloría General de la República82 ha establecido un marco jurídico
bajo el cual se regulan los procesos de planificación municipal. A él se hace
referencia señalando las normas que otorgan a la Municipalidad la potestad de
planificar el territorio, ya que de tal forma se reafirma la competencia municipal
para elaborar los planes reguladores costeros.
En primer lugar, se señala el artículo 169 de la Constitución Política puesto
que éste determina que la administración de los intereses y servicios de cada
cantón se encuentran a cargo del Gobierno Municipal.
Asimismo, se hace mención al artículo 3º del Código Municipal, Ley Nº
7794 del 30 de abril de 1998, en cuanto establece que la jurisdicción territorial de
la Municipalidad es el cantón respectivo y que el gobierno y administración de los
intereses y servicios cantonales estarán a cargo del Municipio, al cual le
corresponde prestar los servicios que determine el ordenamiento jurídico, construir
las obras necesarias para el progreso local, ordenar el desarrollo del territorio y
según lo indicado por el artículo 13 inciso o) de ese mismo cuerpo normativo,
promover la participación ciudadana y fomentar el mejoramiento social y cultural
de los habitantes.
A su vez, se refiere a los artículos 28 y siguientes la Ley Orgánica del
Ambiente ya comentados, en cuanto establecen la atribución de las
Municipalidades de determinar y ejercer políticas de ordenamiento territorial que
regulen los asentamientos humanos, las actividades económicas y sociales de la
población con el fin de conseguir la armonía entre el bienestar de los habitantes, el
uso de los recursos naturales y la conservación del ambiente.
Por último, se resalta la importancia del artículo 1° de la Ley de
Construcciones, Ley Nº 833 del 2 de noviembre de 1949, el cual designa a los
Gobiernos Locales como los encargados de garantizar que las ciudades y pueblos
reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza
82
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-SM-2-2007 del 16 de febrero de 2007.
59
en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que se desarrollen en su
territorio.
Acorde con esa atribución de competencias de planificación costera a las
Municipalidades, se ha considerado que éstas “…deben asumir un rol protagónico
en la gestión de sus zonas costeras, no sólo por las competencias legales que les
han sido asignadas, sino por ser las instituciones democráticas más cercanas y
conocedoras de la población. En este sentido, las municipalidades están llamadas
a velar por los intereses comunes de la ciudadanía y por el uso sostenible de sus
recursos naturales y humanos.‖83
Doctrinariamente se ha reconocido el papel fundamental de los Gobiernos
Locales y la idoneidad de éstos para ejercer las principales funciones en materia
de planificación territorial costera. Así, en España se ha indicado que:
―…la ordenación y defensa del litoral constituye una cuestión muchas
veces vital y del máximo interés para las CCAA [comunidades autónomas] y,
especialmente, para los Municipios costeros. A ellos, más que a nadie, les
afecta el tema, pues forma parte de su interés propio, del «círculo vital de sus
intereses» y, en consecuencia, de aquellas materias en cuya gestión deben
participar necesariamente con la autonomía suficientes para defenderlos.
Es más, como ya se dijo y por razones de inmediatez, estas Administraciones son
las que deben conocer mejor los problemas y necesidades concretas de su
territorio; por lo que serían las más idóneas para imponer las medidas
necesarias a través de instrumentos de planeamiento o, al menos, debería
otorgárseles una mayor participación y protagonismo, pues sólo así podría
conseguirse una defensa íntegra y efectiva de estos espacios.‖84
83
Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y El Caribe (DEMUCA). La Gestión Territorial de las Zonas Costeras: Un Análisis desde la Perspectiva Municipal. Pág. 13. 84
RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, María del Pino. El Dominio Público Marítimo Terrestre: Titularidad y Sistemas de Protección. Madrid, España, Editorial Marcial Pons, 1999. Pág. 126-125.
60
Al reconocer la aptitud e importancia de la participación de los Gobiernos
Locales en la planificación territorial, también se ha insistido en la necesidad de
que se les dote de mayor fortaleza para el correcto ejercicio de dicha atribución.
―Como expresa la Ley gallega 7/1995, de delegación y distribución de
competencias en materia de urbanismo «el urbanismo aparece social e
institucionalmente claramente enraizado en las entrañas municipales, y que siendo
los Ayuntamientos los que han de asumir el protagonismo en este proceso, han de
reafirmarse sus competencias naturales en el orden urbanístico, consolidarlas y
dotarlas de la necesaria operatividad, sin perjuicio de las competencias de
supervisión y coordinación que, en materia de urbanismo, están llamadas a ejercer
las Administraciones Públicas superiores.»‖85
Asimismo, dado que se ha reconocido que en la generalidad de los países
la materia urbanística ha nacido como una materia exclusivamente municipal86 se
ha advertido la necesidad de que la elaboración de los planes no se desvincule
―…de ese órgano vivo y auténtico catalizador del pulso local, que es el
Ayuntamiento.‖87
De acuerdo con esas consideraciones, se estima que, además, las
Municipalidades deben gozar de un apropiado grado de autonomía para llevar a
cabo una adecuada planificación de territorio bajo su jurisdicción.
La autonomía municipal puede traducirse en la posibilidad o más bien, la
potestad, que tienen los Municipios de decidir todos los asuntos e intereses de la
comunidad local, de una manera libre y bajo su propia responsabilidad. Por tanto,
“…implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las
materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios
ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política,
85
DEL ARCO TORRES, Miguel Ángel y PONS GONZÁLEZ, Manuel. Diccionario de Derecho Urbanístico. Granada, España, Editorial Comares, tercera edición, 1998. Pág. 237. 86
BOIX REIG, Vicente. Op. cit. Pág. 30. 87
Ibíd. Pág. 36.
61
normativa, tributaria y administrativa.‖88 Así, se habla de autonomía política, la cual
se refiere a la elección de sus miembros por medios democráticos; autonomía
normativa, referida a la potestad de reglamentar internamente la organización de
la Municipalidad y de sus servicios; autonomía tributaria, según la cual los
Gobiernos Locales poseen iniciativa para la creación, variación extinción y
exención de tributos municipales; y autonomía administrativa, vista como la
libertad frente al Estado central para la toma de decisiones.89
Dicha autonomía lleva aparejada la protección que se ha denominado
garantía institucional, la cual tiene como finalidad ―…otorgar una específica
protección constitucional frente al legislador ordinario a determinadas y típicas
características de una institución, en la medida en que éstas han pasado a ser –
como resultado de la evolución histórica de dicha institución- esenciales e
identificativas de la misma(sic).‖90
En el caso de los Gobiernos Locales, la llamada garantía institucional se
refiere a la protección de un núcleo esencial de actuación de éstos frente al
legislador, el cual está compuesto por todos los ―…asuntos del círculo de acción
local…‖91, es decir, por todos los asuntos ―…que están enraizados en la
comunidad local o que tienen una específica relación con ésta y pueden ser
resueltos por la misma (sic) de forma independiente y bajo la propia
responsabilidad.‖92
En palabras sencillas, la teoría de la garantía institucional, ―…implica que la
legislación ordinaria puede entrar a regular el régimen local, pero en ningún caso
privar a las Corporaciones Locales del contenido nuclear o esencial de sus
88
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 5445-1999. 89
Ibídem. 90
PAREJO ALFONSO, Luciano. Estudios de Derecho Público. Garantía Institucional y Autonomías Locales. Madrid, España, Instituto de Estudios de Administración Local, 1981. Pág. 23. 91
Ibíd. Pág. 66. 92
Ibídem.
62
competencias.‖93, dentro del cual –de conformidad con la jurisprudencia
constitucional- se encuentra la potestad de planificar el territorio.
A pesar de todo lo apuntado y de que la dotación de autonomía a los
Gobiernos Locales se dio como una reacción frente a las intromisiones del Poder
Ejecutivo en sus decisiones, la propia Sala Constitucional ha reconocido que
―…esa autonomía no se otorgó en forma plena o ilimitada, sino que la concepción
de gobierno local autónomo, implicó que quedaba sujeta a ciertos límites
(tutelajes, llamó el constituyente)”94 (Se omite la negrita del original), pues por
ejemplo, se encuentran sujetas al control fiscal, contable, financiero y de legalidad
por parte de la Contraloría General de la República. Así las cosas, el poder de los
Municipios ―…no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado,
generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual
naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza
mediante la distribución de competencias.‖95 (Se omite el subrayado del original).
Por ello, no se quiere decir con lo anterior que las Municipalidades ejercen
las competencias que forman parte de su núcleo esencial de acción, de manera
excluyente. Si bien es cierto, los Municipios tienen un papel preponderante en la
planificación de la zona marítimo terrestre, dicha función debe ser ejercida en
coordinación y –en algunos casos- bajo el control de otras instituciones, por así
indicarlo la Ley ZMT. Debe resaltarse que a pesar de que nos encontramos frente
a una potestad municipal –la de planificar el territorio-, la zona marítimo terrestre
es un bien demanial en administración de los Municipios, sobre el cual recae,
además de un interés local, un interés nacional, lo que permite que la planificación
de esa zona deba ser ejercida bajo ciertos controles que impone su régimen
especial. Por lo tanto, por mandato del artículo 36 de la Ley ZMT, las
Municipalidades costeras deben ―…coordinar su función con los demás entes y
93
Ibíd. Pág. 68. 94
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 5445-1999 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999. 95
Ibídem.
63
órganos involucrados en la gestión de la zona marítimo terrestre.‖96, dado que –
como ya se dijo- el hecho de que los Gobiernos Locales posean el usufructo y
administración de dicho bien demanial, eso no lo convierte en un bien municipal.
En ese sentido, debe atenderse a lo dicho por la Sala Constitucional:
―...la descentralización territorial del régimen municipal, no implica una
restricción o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a
otros órganos del Estado... de manera que existen intereses locales cuya custodia
corresponde a las Municipalidades y junto a ellas, coexisten otros cuya protección
constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que ha sido objeto de
un trato legislativo muy claro en el artículo 5 del Código Municipal, al indicar que la
competencia municipal genérica no afecta las atribuciones conferidas a otras
entidades de la administración pública…‖97
Por su parte, la Procuraduría se ha referido a la necesaria coordinación que
debe existir en materia de planificación territorial costera:
―Ahora bien, conviene hacer notar que además de las funciones genéricas y
específicas, el legislador optó por disponer de competencias compartidas entre el
Instituto y las municipalidades, lo que supone sin duda, la necesaria coordinación
entre ambas entidades. Un ejemplo claro, es el de la planificación de la zona
marítimo-terrestre y áreas adyacentes.
Y es que si bien la planificación del territorio (incluyendo el ordenamiento de
la zona costera) es una competencia de las municipalidades -tal y como está
regulada en la LPU y es reconocida a nivel constitucional- lo cierto es que se trata
de una función pública que requiere la necesaria coordinación con otros entes y
órganos administrativos.‖98
96
CABRERA MEDAGLIA, Jorge. Marco Legal, Procesos Administrativos y Gestión de Cobro en la Zona Marítimo. En Reflexiones para el Debate Nº 8, Manual para la Gestión Municipal de la Zona Marítimo-Terrestre en Costa Rica, San José, Fundación DEMUCA, 2005. Pág. 125. 97
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 6469-1997 de las 16 :21 horas del 8 de octubre de 1997. 98
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-461-2007 del 21 de diciembre de 2007.
64
2. Concejos Municipales de Distrito
Antes de continuar con las restantes instituciones competentes, es
obligatorio referirse brevemente a la posible competencia de los Concejos
Municipales de Distrito en la planificación del territorio, especialmente, el costero.
Para estudiar por completo la figura de esos concejos, habría que hacer un
amplio recuento de normas y resoluciones judiciales, sin embargo, para lo que en
esta ocasión interesa, basta con remitirse a su régimen actual. En ese sentido, se
debe comenzar por indicar que el artículo 172 de la Constitución Política, según la
reforma realizada mediante la Ley Nº 8105 del 30 de mayo de 2001, establece lo
siguiente:
―Artículo 172.- Cada distrito estará representado ante la municipalidad por
un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto.
Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del
cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos
municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con
autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos
procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades.
Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las
condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura,
funcionamiento y financiación.‖
Por ordenarlo así el constituyente derivado, mediante la Ley General de
Concejos Municipales de Distrito, Ley Nº 8173 del 7 de diciembre de 2001, se
completó el régimen de esas figuras.
La Sala Constitucional, no detectó ningún vicio de inconstitucionalidad en la
regulación de la figura, afirmando que:
―La reforma propuesta, en criterio de esta Sala, no lesiona la autonomía
otorgada por la Constitución Política a las Municipalidades, sino que, por el
contrario, en vista de que en el proyecto se regulan esos Concejos Municipales de
65
Distrito como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía
funcional propia, ello significaría que, como tales, serán dependencias de la
Municipalidad, la cual los podrá crear y hacer desaparecer de acuerdo con las
necesidades del Cantón. Desde esta perspectiva, la Sala no advierte ningún vicio
de inconstitucionalidad en lo que al fondo de la reforma se refiere."99 (El subrayado
no es del original).
En ese sentido, dado que se trata de órganos adscritos a la Municipalidad y
en virtud de lo indicado por el artículo 3º de la Ley General de Concejos
Municipales de Distrito, las competencias de éstos ―…nunca pueden ser ejercidas
en perjuicio de las atribuciones que exclusivamente corresponden a aquélla.‖100
Asimismo, debe indicarse que las funciones que pueden desempeñar estos
órganos municipales son aquéllas que el legislador les atribuya y no todas las que
les corresponde a los Gobiernos Locales en la totalidad del cantón, pues de lo
contrario, al interpretar que a dichos Concejos les compete la administración de
los servicios e intereses del distrito con exclusión de la Municipalidad
correspondiente, se estaría permitiendo la creación de nuevos cantones y
Municipios autónomos por las vías no autorizadas.
Así las cosas, es necesario determinar si la competencia de elaborar planes
regladores costeros se encuentra contemplada legalmente como una atribución de
los Concejos Municipales de Distrito.
Sobre ese particular, debe tomarse en cuenta lo indicado por el artículo 73
bis de la Ley ZMT, agregado mediante la Ley Nº 8506 del 28 de abril de 2006, que
en lo que interesa establece:
―Artículo 73 bis.—Todas las atribuciones y competencias conferidas a las
municipalidades mediante esta Ley, corresponderán a los respectivos concejos
municipales de distrito que posean territorio en la zona costera. El usufructo, la
99
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 3773-2000 de las12:15 horas del 5 de mayo del dos mil. 100
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-253-2003 del 22 de agosto de 2003.
66
administración de la zona marítima y, en general, todas las disposiciones de esta
Ley Sobre la Zona Marítima para las municipalidades, corresponderán a los
concejos municipales de distrito, en sus respectivas jurisdicciones…‖
Con base en ese artículo, existe un dictamen de la Procuraduría en el que
se contempla como una atribución del Concejo Municipal de Distrito, la celebración
de la audiencia pública contemplada en el artículo 17 de la LPU, la cual –como se
verá- constituye uno de los requisitos para adoptar un plan regulador. En ese
pronunciamiento se indicó:
―Por consiguiente, los distritos con zona marítimo terrestre bajo su
jurisdicción, como Cóbano, Paquera y Lepanto, ejercen las mismas atribuciones
que los municipios para los efectos de la Ley 6043, quedando imposibilitada la
Municipalidad de Puntarenas, a partir de la vigencia de la norma transcrita, para
ejercer las citadas competencias.
(…)
Es claro que no son subsanables, bajo la hipótesis de comentario, las
convocatorias o audiencias públicas que hubiere realizado la Municipalidad de
Puntarenas para la adopción de planes costeros en trámite, toda vez que, en este
aspecto, el Concejo Municipal de Distrito debe realizar su convocatoria y
celebración en forma directa, observando el principio de inmediatez.‖101
No se comparte el criterio recién transcrito dado que, tal y como se analizó
en el apartado A de esta sección, la competencia para elaborar planes
reguladores costeros no se deriva fehacientemente de la Ley ZMT, sino que ésta
se deriva de la potestad de planificación local que le otorga el artículo 15 de la
LPU a las Municipalidades y que –como lo ha establecido la Sala Constitucional-
integra el concepto de intereses y servicios locales. Por lo tanto, la elaboración de
un plan regulador costero no puede contemplarse como una de las atribuciones
101
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-381-2008 del 21 de octubre de 2008.
67
que otorga el artículo 73 bis a los Concejos Municipales de Distrito, ya que dicha
competencia no es atribuida a los Gobiernos Locales mediante esa Ley.
Así, al no existir una norma legal que atribuya la planificación territorial de
las costas a los Concejos Municipales de Distrito, éstos no son competentes para
ello, hasta que así lo disponga el legislador, caso en el que debe analizarse la
conveniencia de fraccionar distritalmente la planificación cantonal o costera. Se
advierte que con la interpretación hecha, no se niega la posibilidad y conveniencia
de que los Concejos Municipales de Distrito sean tomados en cuenta por las
Municipalidades en el ejercicio de esa atribución, dado que éstos, al administrar la
zona marítimo terrestre (artículo 73 bis de la Ley ZMT) posteriormente deberán
velar por el cumplimiento del plan emitido.
Por último, debemos señalar que, contrario a lo aquí indicado, en La Gaceta
Nº 170 del 7 de enero de 1994 –aun antes de la inclusión del artículo 73 bis a la
Ley ZMT-, se publicó el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Distrito de
Cóbano (artículo IV de la sesión ordinaria Nº 257 del 27 de julio de 1994),
mediante el cual se adoptaron cuatro planes reguladores costeros (Playa
Hermosa, Sector Costero, Punta y Quebrada Barrigona, Tambor y Peñón de Arío).
Sin embargo, sin entrar a estudiar ahora la validez de dichos planes, para los
efectos de esta investigación, se parte de la imposibilidad de esos órganos
distritales para planificar el territorio.
3. Instituto Costarricense de Turismo
Tal y como se procedió en el apartado referido a la competencia municipal,
se debe advertir que la Ley ZMT otorga al ICT una competencia genérica, la cual
se establece en el artículo 2º, que al efecto indica:
―Artículo 2º.- Corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, en nombre
del Estado, la superior y general vigilancia de todo lo referente a la zona marítimo
terrestre.‖
68
Además, se le otorgan una serie de competencias más concretas, como
dictar y hacer cumplir las medidas necesarias para conservar las condiciones
originarias de la zona marítimo terrestre (artículo 17); autorizar la construcción de
plantas industriales, instalaciones de pesca deportiva e instalaciones artesanales
(artículo 18); aprobar obras excepcionales en la zona pública (artículo 22);
declarar zonas de aptitud turística, de oficio o a petición de la Municipalidad
respectiva (artículo 27); dictar las disposiciones necesarias para el mejor
aprovechamiento de las zonas de aptitud turística (artículo 29); aprobar las
concesiones que otorguen las Municipalidades en las zonas declaradas turísticas
(artículo 42); cancelar concesiones (artículo 53); entre otras.
Ahora, lo que verdaderamente interesa en este trabajo, es determinar la
participación de este Instituto en la planificación territorial de la zona marítimo
terrestre.
En ese sentido, la Ley ZMT es muy directa al atribuirle la competencia de
elaborar –de acuerdo con el plan nacional de desarrollo turístico- el plan general
de uso de la tierra:
―Artículo 26.- Dentro del Plan Nacional de Desarrollo Turístico, que se
declare de interés público, el Instituto Costarricense de Turismo, con la
colaboración de la Oficina de Planificación y de otros organismos oficiales
competentes, elaborará el plan general de uso de la tierra en la zona marítimo
terrestre, de acuerdo con las prioridades de desarrollo nacional y teniendo en
cuenta el interés de conservar esa zona como patrimonio nacional.‖
Como se indicó en el apartado A de esta sección, el plan nacional de
desarrollo turístico y el plan general de uso de la tierra en la zona marítimo
terrestre constituyen dos de los niveles de planificación territorial costera, sin
embargo, dada la aclaración hecha en ese mismo punto, es necesario analizar la
labor que cumple el ICT en el nivel de planificación restante, es decir, el referido a
los planes reguladores costeros.
69
En ese sentido, debe observarse el artículo 38 de la LZMT, retomado los
comentarios y aclaraciones hechas al estudiar las generalidades del régimen de la
zona marítimo terrestre. Dicho artículo indica que los planes reguladores costeros,
cuya elaboración compete a las Municipalidades, forzosamente deben ser
aprobados por el INVU y por el ICT. Asimismo, establece la posibilidad de que
dichos planes sean elaborados por esos Institutos, cuando así lo solicite la
Municipalidad costera correspondiente.102
Se está de acuerdo con la interpretación hecha por la Procuraduría en el
dictamen Nº C-461-2007, en el tanto indica que el ICT juega un importante papel
en la planificación del territorio costero, ya que además de la posibilidad de asumir
la elaboración de los planes reguladores costeros, le compete aprobar aquéllos
que hayan sido elaborados por la Municipalidad, con lo cual fiscaliza que sean
acordes con los otros dos niveles de planificación a su cargo (el plan nacional de
desarrollo turístico y el plan general de uso de la tierra). Continúa diciendo la
Procuraduría –y es ahí donde se encuentra el punto fundamental de ese dictamen-
que la competencia genérica de superior vigilancia otorgada al ICT, ―…supone el
ejercicio de competencias compartidas entre el ICT y las municipalidades, mas no
implica la sustitución de las competencias autónomas que ostentan los gobiernos
locales.‖103
Esa posición también es sostenida por Alberto Carazo, al indicar que en
virtud de la competencia cuasi constitucional otorgada a los Gobiernos Locales por
medio del artículo 15 de la LPU y de la autonomía de éstos al administrar su
territorio, la planificación de la zona marítimo terrestre es una potestad
102
“Artículo 38.- Las municipalidades no podrán otorgar concesiones en las zonas turísticas, sin que el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo hayan aprobado o elaborado los planos de desarrollo de esas zonas. Las municipalidades podrán solicitar a esos institutos la elaboración de tales planos.‖ 103
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-461-2007.
70
primordialmente municipal y que los Municipios se encuentran por encima de
cualquier otra institución que tenga competencias en ese sentido.104
Así las cosas, se debe dejar clara nuestra opinión al respecto. Si bien es
cierto el ICT tiene la facultad legal de elaborar planes reguladores costeros, al ser
la planificación territorial una labor que constitucionalmente compete a las
Municipalidades, éstas no deben ser excluidas del proceso de elaboración del
plan. Por el contrario, deben jugar un papel preponderante, definiendo las políticas
de ordenamiento territorial que guiarán la elaboración técnica del plan. Lo anterior,
no sólo es consecuencia de la autonomía municipal que en materia de
planificación del territorio debe respetarse y del deber de coordinación que en
materia ambiental se exige105, sino que además, existe una razón de
conveniencia, pues –según las funciones comentadas en el punto 1 de este
apartado- los Gobiernos Locales son los principales ejecutores de los planes
reguladores y quienes más directamente deben velar por la correcta aplicación y el
cumplimiento de ese plan, por lo que el proceso de planificación no les puede ser
completamente ajeno.
4. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
Este Instituto fue creado mediante la Ley Nº 1788 del 24 de agosto de 1954.
En esa, su Ley Orgánica, se establece en el artículo 4º como uno de sus fines
―…planear el desarrollo y el crecimiento de las ciudades y de los otros centros
menores, con el fin de promover el mejor uso de la tierra‖. Esa función general, ha
sido desarrollada detalladamente por la LPU al fijar una serie de atribuciones en la
104
CARAZO, Alberto. Consultoría para la Elaboración de un Análisis de la Ocupación de la Zona Marítimo-Terrestre en los Litorales de Costa Rica. Informe Final: Cantones de Osa, Golfito, Parrita, Aguirre, Limón, Matina, Talamanca, Pococí y Siquirres, y Distritos de Cóbano, Lepanto y Paquera. Para la Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro (San José, Costa Rica). Con la colaboración de Álvaro Fernández González y Olga García Hernández. Noviembre, 2007. Pág. 71. 105
Sobre ese principio véase el Voto de la Sala Constitucional Nº 6322-2003.
71
materia y asignar como responsable de su cumplimiento a la Dirección de
Urbanismo106.
De la lectura de la LPU, se puede concluir que las funciones de
planificación territorial otorgadas a la Dirección de Urbanismo, se dirigen
principalmente a ordenar el suelo urbano por medio de la elaboración del Plan
Nacional de Desarrollo Urbano y de los planes reguladores en caso de que las
Municipalidades no los elaboren y la revisión de aquéllos que confeccionen los
Gobiernos Locales, tareas en las cuales el Instituto tiene una gran participación y
por lo tanto, una muy amplia experiencia. Sin embargo, con base en la Ley ZMT,
esa Dirección tiene cierta injerencia en el manejo de la zona marítimo terrestre.
Dicha ley otorga al INVU las funciones de autorizar la construcción de
instalaciones de pesca deportiva, obras portuarias y plantas industriales (artículo
18); autorizar construcciones excepcionales en la zona pública (artículo 22);
acordar el uso particular de fincas inscritas que incluyan parte de la zona pública
(artículo 25); aprobar todos los planos de desarrollos urbanos o turísticos que
afecten la zona marítimo terrestre (artículo 31), entre otras. Sin embargo, sobre el
tema principal de este trabajo, el artículo que le otorga participación a este Instituto
en materia de planificación territorial costera, es –al igual que en el caso del ICT-,
el artículo 38.
En virtud de ese numeral, del artículo 17107 del Reglamento a la Ley ZMT y
del artículo 10 inciso 1)108 de la LPU, el INVU debe aprobar todos los planes
106
El artículo 7 de la LPU, crea la Dirección de Urbanismo como un órgano adscrito al Departamento de Urbanismo del INVU. 107
―Artículo 17.- (…) Los Planes Reguladores que comprendan la zona marítimo terrestre deberán observar los lineamientos y recomendaciones del Plan General de Uso de la Tierra, lo que el INVU deberá tomar en cuenta al elaborar o aprobar dichos planes, con sujeción a lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana. Estos planes reguladores deberán además contar con la aprobación del ICT. (…)‖ 108
“Artículo 10.- Corresponden asimismo a la Dirección de Urbanismo, dentro de las funciones de control que le asigna el inciso 4) del artículo 7º, las siguiente: 1) Revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades;
72
reguladores costeros elaborados por la Municipalidad o incluso por el ICT.
Además, tiene la facultad de brindar apoyo técnico a las Municipalidades,
asumiendo la elaboración los planes reguladores costeros, con la anuencia de
aquéllas.
Dicha colaboración técnica es una de las atribuciones otorgadas a la
Dirección de Urbanismo, según lo indicado por el artículo 7º inciso 3) y 9º inciso 1)
de la LPU109, en el tanto establecen que la Dirección debe asesorar y prestar
asistencia a las Municipalidades y demás instituciones dedicadas a la planificación
territorial, incluyendo dentro de ese asesoramiento y asistencia, la elaboración,
aplicación y modificación de los planes reguladores.
En ese mismo sentido, es importante la posibilidad que, según el artículo
61110 de la LPU, tienen las Municipalidades de contratar al INVU para que elabore
proyectos o estudios de planificación.
No hay duda de que tanto la LPU como la Ley ZMT, establecen la
posibilidad de que el INVU colabore con los Gobiernos Locales elaborando los
planes reguladores costeros. No obstante, en este punto también son aplicables
las consideraciones hechas en cuanto a la elaboración de los planes por parte del
ICT, en el tanto, esa función contralora y técnica del INVU, no puede sustituir de
manera alguna, las funciones que autónomamente ejercen los Municipios al
planificar su territorio. Por esa razón y por las anotadas en el punto 2 de este
(…)‖ 109
―Artículo 7º.- Créase la Dirección de Urbanismo, adscrita al Departamento de Urbanismo del Instituto, encargada de: (…) 3) Asesorar y prestar asistencia a las municipalidades y a los demás organismos públicos dedicados a la planificación, en todo cuanto convenga al establecimiento o fomento de esa disciplina;‖ ―Artículo 9º.- Las asesoría y asistencia local enunciada en el inciso 3) del artículo 7º, comprenderá la colaboración de la mencionada Dirección con miras a lo siguiente: 1) Preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador y sus reglamentos.‖ 110
―Artículo 61.- La municipalidad podrá contratar la confección de determinados estudios o proyectos de planificación, con el Instituto o firmas particulares especializadas.‖
73
apartado, el INVU, al elaborar un plan regulador costero, no puede excluir a la
Municipalidad correspondiente del proceso de planificación, ni anular el importante
papel que ésta debe cumplir al definir las políticas de ordenamiento territorial que
han de regir la elaboración técnica del plan.
C. Instrumento de Planificación Costera: Plan Regulador Costero
1. Sobre el Plan Regulador en General
Como se indicó líneas atrás, la Ley ZMT y su Reglamento, no contienen
regulaciones específicas acerca del plan regulador costero, que según como se
explicó, es el instrumento por medio del cual debe planificarse la zona marítimo
terrestre. Por esa razón, la jurisprudencia administrativa y judicial, y la práctica
administrativa, se han encargado de moldear las características y contenido de
ese tipo de planes, a partir del instrumento de planificación y las regulaciones
contenidas en la LPU.
En ese sentido, para estudiar la figura del plan regulador costero, se debe
comenzar por comentar brevemente la figura de la cual proviene, el plan
regulador.
Según la breve reseña hecha en la sección I de este capítulo acerca del
derecho urbanístico, se debe indicar que –al igual que esa disciplina- la idea del
plan regulador nació con el fin de regular el ensanche y reforma interior de las
ciudades.111 En ese sentido, doctrinariamente se ha definido el plan regulador o
plan urbanístico como:
―…un acto del Poder público que ordena el territorio estableciendo
previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia;
111
Sobre el nacimiento de la figura del plan urbanístico, puede observarse GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Urbanístico. Madrid, España, Edictorial Civitas S.A., segunda edición, 1981. Págs. 57-61, 73-74.
74
regula la ordenación y utilización del suelo urbano para su destino público o
privado y al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad, y programa el
desarrollo de la gestión urbanística.‖112
No debe dejarse de lado que es una herramienta por medio de la cual, se
racionaliza y ordena el uso del suelo, de conformidad con las metas, propósitos y
características deseadas por quienes planifican113, es decir, según el modo de
desarrollo deseado por los Municipios.
Asimismo, en nuestro medio se ha indicado que el plan regulador
―…constituye el principal instrumento de regulación, normación y control edilicio,
así como el que permite un progresivo desarrollo de la planificación urbanística.‖114
Y se ha definido como:
―…el acto administrativo, que determina cuál será la futura configuración de
una zona y establece los vínculos u obligaciones a los bienes privados necesarios
para actuar, tomando en consideración, las condiciones peculiares del ambiente,
clima, conformación del suelo, tradiciones, costumbres, etc. Y de las exigencias de
la población, valorados según un régimen de vida progresivo.‖115
La LPU, establece claramente el concepto del plan regulador en su artículo
1º, al indicar que:
―Plan Regulador, es el instrumento de planificación local que define en un
conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o
suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población,
usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y
construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.‖
112
DEL ARCO TORRES, Miguel Ángel y PONS GONZÁLEZ, Manuel. Op. cit. Pág. 284. 113
PANIAGUA ALFARO, Franklin. Op. cit. Pág. 51. 114
FALLAS MADRIGAL, Olga Nidia. Formación del Plan Regulador General. En Revista Judicial, Nº 71, Año XXII, marzo de 1999, Corte Suprema de Justicia, San José, Costa Rica, págs. 9-13. Pág. 11. 115
Ídem. Naturaleza del Plan Regulador General. Discusión Doctrinaria. En Revista Judicial, Nº 72, Año XXII, mayo de 1998, San José, Costa Rica, Corte Suprema de Justicia, págs. 9-13. Pág. 11.
75
Si se observa el artículo 15 de la LPU que se encuentra en la sección
segunda referida a la planificación local, y dentro de esa sección, en el capítulo
dedicado a los planes reguladores, es sumamente fácil concluir que el plan
regulador constituye el instrumento fundamental por medio del cual los Gobiernos
Locales ejercen la potestad de planificar su territorio de conformidad con lo
indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.
Dado que se trata del instrumento a través del cual las Municipalidades
plasman su voluntad política acerca del desarrollo de su cantón, la importancia del
plan regulador es indudable. Esa importancia se nota aún más si se tienen en
cuenta los elementos mínimos y las regulaciones básicas que según la Ley debe
contemplar un plan regulador. En ese sentido, la LPU establece:
―Artículo 16.- De acuerdo con los objetivos que definan los propios y
diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador
local contendrá los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:
a) La política de desarrollo, con enunciación de los principios y normas en
que se fundamente, y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento
del área a planificar;
b) El estudio de la población, que incluirá proyecciones hacia el futuro
crecimiento demográfico, su distribución y normas recomendables sobre densidad;
c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos
respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y
cualquier otro destino pertinente;
d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma
general, la localización de las vías pública principales y de las rutas y terminales
del transporte;
e) Los servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas
requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades
sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro
similar;
76
f) Los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general, de los
sistemas e instalaciones principales de cañerías, alcantarillados sanitarios y
pluviales, recolección, disposición de basuras, y cualquier otro de análoga
importancia; y
g) La vivienda y renovación urbana con exposición de las necesidades y
objetivos en vivienda, y referencia a las áreas que deben ser sometidas a
conservación, rehabilitación y remodelamiento.‖
Por otra parte y con el fin de resaltar la importancia que reviste el plan para
el adecuado desarrollo del cantón, a partir del artículo 19, la LPU establece la
obligación de las Municipalidades de emitir ―…las reglas procesales necesarias
para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses
de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad..‖ por medio de lo
que llama reglamentos de desarrollo urbano.
Esos reglamentos de desarrollo urbano que integran el plan regulador,
según el artículo 20 de la ley en comentario, deben promover la protección de la
propiedad contra los usos molestos o peligrosos; la relación armónica entre los
diversos usos de la tierra; el conveniente acceso de las propiedades a las vías
públicas; la división adecuada de los terrenos; las facilidades comunales y
servicios públicos satisfactorios; la reserva de suficientes espacios para usos
públicos; la rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro; la seguridad,
salubridad, comodidad y ornato de las construcciones; y cualquier otro interés
comunitario que promueva el éxito del plan regulador.
En la ley116 se enlistan los Reglamentos de Desarrollo Urbano que
necesariamente deben acompañar al plan regulador.
El reglamento de zonificación, tiene por objeto dividir el territorio en zonas
de uso según fines agrícolas, industriales, comerciales, residenciales, públicos y
otros, estableciendo para cada una de esas zonas, el uso de terrenos, edificios y
116
Artículo 21 de la LPU.
77
estructuras; la ubicación, altura y área de piso de las edificaciones; la superficie y
dimensiones de los lotes; la medida de los retiros, patios y demás espacios
abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras; la provisión de espacio
para estacionamientos, carga y descarga de vehículos fuera de las calles; tamaño,
ubicación y características de rótulos o anuncios; y cualquier otro elemento
urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga
interés para la comunidad local.117
El reglamento de fraccionamiento y urbanización, tiene como cometido fijar
las condiciones bajo las cuales se permitan fraccionamientos, urbanizaciones o
ambas, definiendo así, los accesos a vía pública; la lotificación; la cesión de áreas
para uso público; normas mínimas sobre construcción de calles, aceras,
pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios; y electrificación y alumbrado
público.118
Por otra parte, el reglamento de mapa oficial, debe establecer las reservas,
adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques,
plazas, edificios y demás usos comunales. El Mapa Oficial, junto con los planos o
el catastro que lo complemente, constituye el registro bajo el cual se determina la
propiedad y afectación al dominio público de los terrenos o espacios ya entregados
a usos públicos.119
Otro de los reglamentos que debe integrar el plan regulador, es el de
renovación urbana, éste debe procurar la conservación, rehabilitación o
remodelación de las zonas urbanas defectuosas, deterioradas o en decadencia,
por la inconveniente parcelación o edificación, la carencia de servicios y facilidades
117
Sobre el contenido del reglamento de zonificación y su aplicación por medio de los certificados de uso de suelo, deben observarse los artículos del 24 al 31 de la LPU. 118
Acerca del contenido de este reglamento y de las reglas generales de ejecución de desarrollos de urbanizaciones y fraccionamientos, debe tomarse en cuenta los artículos del 32 al 40. 119
Lo relativo a este reglamento de desarrollo urbano se encuentra regulado en los artículos del 42 al 50.
78
comunales, o cualquier otra condición adversa a la seguridad, salubridad y
bienestar general, aprobando para ello, un programa de renovación específico.120
Por último, resta por referirse al reglamento de construcciones, por medio
del cual, la Municipalidad determina las regulaciones acerca de seguridad,
salubridad y ornato de las construcciones que se desarrollen en el cantón.121
Las anteriores referencias a los elementos mínimos que debe contener un
plan regulador y a los reglamentos que deben complementarlo, sirven de
fundamento para mostrar la diversidad de aspectos que este instrumento abarca y
por tanto, el valor que posee en la promoción del adecuado desarrollo de un
cantón, en el tanto define los usos de suelo permitidos en las distintas zonas
establecidas tomando en cuenta una gran cantidad de variables. Lo anterior, a su
vez, es una señal de que la planificación del territorio de un cantón no es una
decisión antojadiza, sino que debe fundarse en una serie de estudios técnicos que
generen una política de ordenación adecuada y acorde con las necesidades del
cantón y de sus habitantes.
2. Naturaleza Jurídica del Plan Regulador
Un aspecto relevante que debe ser tomado en cuenta al estudiar la figura
del plan regulador, es la determinación de su naturaleza jurídica, es decir, la
calificación que se le otorga dentro del sistema jurídico.
Con esa finalidad, se debe indicar que toda la actividad de la Administración
Pública se lleva a cabo por medio de hechos y de actos administrativos. Los
primeros se refieren a las actuaciones materiales o de mera ejecución, los cuales
tienen relevancia en el tanto tengan efectos jurídicos. Por su parte, los actos
120
Las regulaciones correspondientes a este reglamento, se encuentran en los artículos del 51 al 55. 121
Las normas relacionadas con el reglamento de construcciones se ubican en los artículos 56, 57 y 58.
79
administrativos se generan cuando la Administración decide acerca de derechos e
intereses subjetivos.122
Concretamente, se entiende que el acto administrativo es “…una
manifestación unilateral de voluntad dirigida a producir un efecto de derecho y
emanada normalmente de la Administración en uso de una potestad
administrativa.‖ 123
De igual forma, otro autor nacional indica que:
―El acto administrativo es una declaración unilateral de voluntad,
conocimiento o juicio efectuada en el ejercicio de la función administrativa, que
produce efectos jurídicos concretos o generales, de alcance normativo o no, en
forma directa e inmediata.‖124 (Se omite la negrita del original).
En ese sentido, el plan regulador es un acto administrativo, en el tanto es
una manifestación unilateral de voluntad y de decisión de la Municipalidad
correspondiente, que –a pesar de no ser un requisito indispensable125- crea
efectos jurídicos en la esfera del derecho de propiedad de los administrados y en
el actuar propio de la Municipalidad, y que es producto del ejercicio de una
potestad pública administrativa, la de planificar el territorio.
Ahora, a pesar de las distintas clasificaciones que del acto administrativo ha
elaborado la doctrina y de los diferentes criterios encontrados, es necesario
determinar qué tipo de acto es el plan regulador según la clasificación establecida
por la Ley General de la Administración Pública, Ley Nº 6227 del 28 de agosto de
1978 (en adelante, LGAP).
En ese sentido, esa ley establece:
122
BIELSA, Rafael. Principios de Derecho Administrativo. Buenos Aires, Argentina, Ediciones Depalma, tercera edición, 1963. Pág. 74. 123
ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Op. cit. Tomo III. Pág. 319. 124
JINESTA LOBO, Ernesto. Op. cit. Tomo I. Pág. 415. 125
Se ha indicado que no es necesario que la declaración de voluntad esté dirigida a producir un efecto jurídico, pues basta con la manifestación de la voluntad o de la decisión. En ese caso, de no existir ese elemento, los actos resultantes son meros actos administrativos –categoría dentro de la cual no se encuentran los planes reguladores-, según lo señala ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Op. cit. Tomo III. Pág. 323.
80
Artículo 120.- 1. Para los efectos de clasificación y valor, los actos de la
Administración se clasifican en externos e internos, según que vayan destinados o
no al administrado; y en concretos y generales, según que vayan destinados o no
a un sujeto identificado. 2. El acto concreto estará sometido en todo caso al
general y el interno al externo, con la salvedad contemplada en los artículo 126 y
127.
Artículo 121.- 1. Los actos se llamarán decretos cuando sean de alcance
general y acuerdos cuando sean concretos. 2. Los decretos de alcance normativo
se llamarán también reglamentos o decretos reglamentarios. 3. Los acuerdos que
decidan un recurso o reclamo administrativo se llamarán resoluciones.
Entonces, según la Ley, los actos administrativos pueden ser externos o
internos. Un acto es externo cuando sus efectos se destinan a los administrados,
por ejemplo, un acuerdo, una resolución, un reglamento o un decreto ejecutivo. Un
acto es interno cuando se dirige a los funcionarios públicos de la entidad u órgano
que lo emite o a los órganos y entes como tales, por ejemplo, las órdenes, las
circulares, las instrucciones y algunos reglamentos autónomos.126
La otra clasificación señalada por la ley es la de actos concretos y actos
generales. Así, los actos concretos son aquéllos que producen efectos de alcance
individual, es decir, efectos particulares para un sujeto o grupo de sujetos
determinado, como resoluciones y acuerdos; en tanto que los segundos poseen
efectos generales o abstractos, pues están destinados a la colectividad, como los
decretos y los reglamentos, teniendo estos últimos además de efectos generales,
efectos normativos.127
Así las cosas, un plan regulador es, en primer término, un acto externo, ya
que a pesar de contener normas que tienen implicaciones a lo interno de la
Administración, tiene efectos normativos para los administrados, quienes deberán
acatarlas. Además, se considera que el plan regulador es un acto administrativo
126
JINESTA LOBO, Ernesto. Op. cit. Tomo I. Pág. 424. 127
Ibíd. Pág. 435.
81
general -pues no se dirigen a casos o situaciones concretas- con efectos
normativos, específicamente, un reglamento.
Esa posición, como se muestra de seguido, ha sido sostenida
doctrinariamente:
―En cuanto a piezas del ordenamiento urbanístico, que gracias a ellos
adquiere concreción y operatividad y llega al último rincón, es obvio que los planes
urbanísticos tienen el carácter de auténticas normas jurídicas, de normas
reglamentarias en cuanto subordinadas a la Ley de la que traen causa.‖128
―Mayoritariamente la doctrina española afirma el carácter normativo de los
Planes, dado que contienen prescripciones vinculantes tanto para la
Administración como para los particulares… La concepción del Plan como norma
domina también en la jurisprudencia.‖129
En nuestro país, la Procuraduría General de la República y la Sala
Constitucional han determinado con meridiana claridad, que el plan regulador es
un acto administrativo de carácter normativo.
En el Dictamen Nº C-181-94 del 23 de noviembre de 1994, la Procuraduría,
citando a Gordillo (GORDILLO, Agustín, Introducción al Derecho de la
Planificación, Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, 1981, p.104 y 105) indica
que el carácter normativo de los planes es claro, en el tanto son obligatorios para
la misma Administración y dan lugar a relaciones jurídicas de derechos y
obligaciones para los particulares. Asimismo, en la Opinión Jurídica Nº OJ-011-
1996 del 8 de marzo de 1996, se señala que los planes reguladores y los
reglamentos de desarrollo urbano que lo complementan, tienen fuerza normativa,
dado que regulan el crecimiento urbano e imponen restricciones al derecho de
propiedad.
La posición de la Procuraduría se resume de la siguiente manera:
128
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Manual de Derecho Urbanístico. Madrid, España, Publicaciones Abella, segunda edición, 1981. Pág. 40. 129
PARADA, Ramón. Derecho Urbanístico. Madrid, España, Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales S.A, 1999. Pág. 201.
82
―Pareciera desprenderse con sobrada claridad de lo hasta aquí expuesto, el
carácter normativo de los planes reguladores que se emitan en el ejercicio de las
competencias de planificación urbana que competen a las Municipalidades. Su
posible incidencia en el ámbito de los particulares, así como los efectos restrictivos
que producen sobre las propias competencias del ente corporativo que lo
promulga, implican que, en resguardo de la seguridad jurídica y del principio de
legalidad, estos planes reguladores se integran al bloque de juricidad
administrativa.‖130
Por su parte, la Sala Constitucional al referirse a la figura del plan ha
indicado que:
―…en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe
estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material,
toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y
poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del
respectivo cantón.‖131
Resta por referirse al rango normativo que poseen los planes reguladores
dentro de la escala jerárquica establecida por el artículo 6º132 de la LGAP. En ese
130
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-072-1998 del 22 de abril de 1998. Sobre el mismo tema, pueden observarse los Dictámenes C-178-1999 del 3 de setiembre de 1999, C-032-1998 del 25 de febrero de 1998, C-154-2008 del 8 de mayo de 2008, entre otros. 131
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 13330-2006 de las 17:33 horas del 6 de setiembre de 2006. 132
―Artículo 6º.- 1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden: a) La Constitución Política; b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana; c) Las leyes y los demás actos con valor de ley; d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia; e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas. 2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.
83
sentido, se debe indicar que el plan regulador no encaja en la figura de reglamento
ejecutivo133 por lo que no puede considerarse incluido en el inciso d) del artículo
citado, sino en el inciso e), en el tanto éste hace referencia a los reglamentos de
los entes descentralizados.
Sin embargo, tampoco puede considerarse el plan regulador como un
reglamento autónomo de servicio ni como uno de organización134, sino que debe
considerarse como un tipo especial de reglamento emitido por la Municipalidad en
virtud de las competencias otorgadas por la Constitución Política y la LPU y según
lo indicado por el inciso a) del artículo 4º del Código Municipal que al efecto
establece:
―Artículo 4.- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y
financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se
incluyen:
a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así
como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.‖
De tal manera, se ha sostenido que los planes reguladores ―…son
disposiciones generales que afectan la actividad urbanística… Son expresión de
3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.‖ 133
―El reglamento ejecutivo responde al principio secundum legem, puesto que, la desarrolla, complementa y ejecuta, dentro de los parámetros y límites fijados por la propia ley. El reglamento ejecutivo regula las relaciones entre los administrados y la Administración Pública para hacer posible la ejecución de la ley dentro del margen de los presupuestos y condiciones que ella fija.‖ (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. cit. Tomo I. Págs. 251-252). Además, debe tenerse en cuenta que la potestad de reglamentar las leyes es una potestad exclusiva conferida constitucionalmente al Poder Ejecutivo por medio del artículo 9º y el 140 inciso 3), así ―…la Sala ha sido consistente en sostener el principio esencial de la potestad reglamentaria de las leyes, en manos del Poder Ejecutivo.‖ (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 2934-1993 de las 15:27 horas del 22 de junio de 1993.) 134
En ese sentido, la Procuraduría ha indicado que ―Estos reglamentos tampoco pueden ser considerados reglamentos autónomos de organización o de servicio: no se trata, efectivamente, de normar los aspectos organizativos o funcionales de la Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por la Municipalidad. Y ello aún cuando dichos reglamentos se funden en un criterio de autonormación: son emitidos por un ente que goza de autonomía para determinar la utilización del suelo y en razón del principio de competencia, la materia solo puede ser normada por este tipo de reglamentos.‖ (Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-062-1994 del 25 de abril de 1994).
84
los intereses locales, …expresión de la planificación urbana‖135, los cuales
―…dentro de la jerarquía de fuentes del ordenamiento administrativo que establece
el artículo 6 de la ley general de la administración pública (LGAP), …se pueden
ubicar en el subinciso e) de la enumeración contenida en el párrafo 1.‖136
Por último, los planes reguladores se encuentran en una posición inferior a
los decretos ejecutivos, por lo que estos últimos privan sobre los primeros en caso
de contradicción. Sin embargo, debe recordarse que los planes reguladores son
producto del ejercicio de la autonomía municipal en materia de planificación del
territorio, por lo que los decretos ejecutivos mantienen su superioridad jerárquica
siempre y cuando no lesionen dicha autonomía municipal y operen dentro del
campo exclusivo que les compete regular.
3. Sobre los Planes Reguladores Costeros
Se debe empezar por recordar que –según lo comentado en el punto A de
esta sección- el instrumento de planificación del territorio de la zona marítimo
terrestre, es el plan regulador costero y que sin éste, no es posible otorgar
concesiones.
Aunque con algunas diferencias, el plan regulador costero, proviene de la
figura del plan regulador recién analizado, y por lo tanto, muchas de las
consideraciones hechas le son aplicables. Sin embargo, debe resaltarse como
diferencias entre estos instrumentos, el hecho de que el plan regulador costero no
abarca la totalidad del territorio del cantón, sino únicamente el correspondiente a
la zona marítimo terrestre y en algunos casos las áreas aledañas, y además, que
no pretende limitar el derecho de propiedad privada, sino regular el uso de un bien
de dominio público y configurar así, el contenido de los derechos reales
administrativos que se otorguen sobre aquél.
135
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-062-1994. 136
Ídem. Dictamen Nº C-465-2007 del 20 de diciembre de 2007.
85
Para definir el plan regulador costero, dado que actualmente el plan
regulador no se concibe únicamente como un instrumento urbanístico, se podrían
tomar las definiciones apuntadas sobre éste e indicar que se destinan a regular el
territorio de la zona marítimo terrestre. Así, según lo indicado por el artículo 1º de
la LPU, se puede decir que el plan regulador costero es el instrumento de
planificación de la zona marítimo terrestre que define en un conjunto de planos,
mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política
de desarrollo, la distribución de la población, los usos de la tierra, las vías de
circulación, los servicios públicos, las facilidades comunales, y las reglas sobre
construcción, conservación y rehabilitación de áreas.
Sin embargo, dada la especialidad del tema, en nuestro medio se ha
desarrollado un concepto generalizado de ese tipo de planes reguladores a partir
de un proyecto de reglamento para la elaboración de planes reguladores en los
litorales marítimos del INVU, el ICT y el IFAM del año 1993. De tal forma se indicó
que:
―Plan Regulador Costero: es el instrumento legal y técnico para el desarrollo
económico social y ambiental equilibrado de la Zona Marítimo Terrestre o el litoral
en general, y áreas adyacentes cuando así lo implique.
Incluye la relación entre partes de forma tal que produzca la combinación de
factores que permitan el desarrollo turístico-recreativo, sin dejar de lado la
problemática socioeconómica (análisis de impacto social) y las actividades
productivas enmarcadas en el espacio concreto a analizar desde el punto de vista
de sus recursos naturales y su interrelación con los aspectos físicos-biológicos,
ambientales (análisis de impacto ambiental) y socioculturales que dan como
resultado una situación particular para cada sitio concreto. De acuerdo con este
planteamiento los enfoques multidisciplinarios deben ser incorporados en dos
niveles, por un lado los aspectos metodológicos del plan y por otro sus resultados y
conclusiones deben ser considerados y/o incluirlos en el campo práctico, operativo y
normativo del plan.
86
Incluye un conjunto de documentos, gráficos, mapas, planos, diagramas, que
definen los usos del suelo y los sistemas de comunicación, complementados con un
conjunto de documentos escritos (diagnóstico, ordenanzas y reglamentos) que
sirven de base para establecer los criterios y normas sobre urbanización,
edificaciones, facilidades comunales, servicios públicos y estrategias para la
implementación del Plan Vial, programas, proyectos y actividades, tanto por la
iniciativa privada como para inversión pública en aras del desarrollo sostenido de la
zona costera.‖137
Otras referencias se han hecho acerca de este instrumento, como se
expone de seguido:
―El plan regulador costero se convierte, por definición, en la herramienta
técnica que establece todos los factores incidentes que fijaran (sic) las aptitudes y
los usos dentro de la zona marítimo terrestre de cualquier cantón del país. Los
asentamientos turísticos deben ubicarse sólo en aquellos puntos donde la
vocación del suelo lo permita. Además, las actividades deben organizarse en el
territorio para evitar incompatibilidades, concentraciones y degradaciones que, a
largo plazo, son de difícil solución.‖138
Asimismo, la Fundación DEMUCA opina que los planes reguladores
costeros son instrumentos por medio de los cuales la Municipalidad determina,
dentro del territorio costero, los usos y áreas aptas para el desarrollo, según
aspectos sociales, políticos, ambientales, económicos y geográficos. Indica
además, que con dicho instrumento se intenta ajustar las actividades según la
vocación del suelo; se regula el desarrollo constructivo; se definen áreas de
protección y manejo sostenible de recursos naturales, agrícolas y turísticos; y se
137
Instituto Costarricense de Turismo (San José, Costa Rica), et al. Proyecto de Reglamento para la Elaboración de Planes Reguladores en los Litorales Marítimos. 1993. (Versión digital obtenida en el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal). 138
Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS). Op. cit. Pág. 111.
87
localizan las áreas que requieren infraestructura pública, promoviendo así un
equilibrio armonioso de los intereses nacionales, regionales y locales.139
Como lo expone Franklin Paniagua140, la empresa consultora DEPPAT
definió el instrumento del plan regulador costero mediante la emisión de un
documento denominado Modelo para la Elaboración de Planes Reguladores en la
Zona Marítimo Terrestre, indicando que se trata del instrumento legal y técnico
que pretende el desarrollo equilibrado de la zona costera y las zonas contiguas,
tomando en cuenta el desarrollo turístico; los aspectos sociales, económicos y
culturales; las actividades productivas y la protección de los recursos naturales.
Según información de la Contraloría General de la República, en 1986 el
Departamento de Recursos Técnicos del ICT elaboró un documento denominado
Modelo para la Elaboración de los Planes Reguladores en la Zona Marítimo
Terrestre, que fue utilizado como guía para la elaboración de dichos planes, a
pesar de nunca haber sido aprobado por la Junta Directiva de ese Instituto.141
Recientemente, el ICT, tomando en cuenta la competencia que le otorga el
artículo 29142 de la Ley ZMT de dictar las disposiciones necesarias para el mejor
aprovechamiento de las zonas turísticas, elaboró un nuevo Manual para
Elaboración de Planes Reguladores Costeros, el cual fue publicado en La Gaceta
Nº 28 del martes 10 de febrero de 2009.
Por ahora, haciendo reserva de algunos comentarios, el manual expone en
su presentación la necesidad de mantener el modelo equilibrado de turismo que
ha sido determinado por la marca país, tomando en cuenta la atracción de
inversiones, conservación y uso racional de los recursos naturales, la participación
139
Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y El Caribe (DEMUCA). Op. cit. Pág. 15. 140
PANIAGUA ALFARO, Franklin. Op. cit. Págs. 42-43. 141
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-AM-42-2004 del 14 de diciembre de 2004. Dicho documento fue solicitado en el Departamento de Planeamiento Turístico del ICT, mas no fue encontrado. 142
―Artículo 29.- El Instituto Costarricense de Turismo, dictará de acuerdo con las normas de esta ley y sus reglamentos, las disposiciones necesarias para el mejor aprovechamiento de las zonas declaradas de aptitud turística.‖
88
de las comunidades locales y el mantenimiento de las costumbres y tradiciones de
los poblados. Además, indica que debe impulsarse el desarrollo turístico
sostenible y una adecuada distribución de los beneficios que éste genera,
manteniendo la competitividad turística y a la vez, propiciando el desarrollo
humano.
Dado que se resalta la importancia del plan regulador costero como el
último nivel de planificación en la búsqueda de los objetivos descritos, con el
manual se pretende estandarizar la manera en que dichos planes se elaboran y
ordenar el proceso de planificación costera, con tal de promover la gestión integral
de la zona marítimo terrestre. Bajo ese marco de objetivos, define el plan
regulador costero como:
―…el instrumento legal y técnico para alcanzar los objetivos de las políticas
de ordenamiento territorial en procura de un desarrollo económico, social y
ambiental equilibrado en la Zona Marítimo Terrestre.‖143
Igualmente, establece como propósito de dichos planes:
―…generar una herramienta de planificación mediante la cual: (i) se
implementan las políticas de desarrollo del Plan Nacional de Desarrollo Turístico;
(ii) se impulsan los objetivos y metas de los Planes Generales de Uso del Suelo y
Desarrollo Turístico y (iii) se atienden las particularidades sociales y de atractivo
turístico para potenciar la imagen del producto turístico deseado en la región.‖144
Además de esas consideraciones, el manual establece las reglas generales
del proceso de planificación de la zona costera, las cuales serán analizadas en el
siguiente apartado dedicado a dicho procedimiento.
Por último, teniendo en cuenta las definiciones dadas acerca del plan
regulador costero, resta por referirse a la naturaleza jurídica de ese instrumento de
planificación.
143
Instituto Costarricense de Turismo. (San José, Costa Rica). Manual para Elaboración de Planes Reguladores Costeros. Publicado en La Gaceta Nº 28 del 10 de febrero de 2009. 144
Ibídem.
89
En ese sentido, es de aplicación lo ya indicado acerca del plan regulador,
pues este instrumento de planificación costera, también es un acto administrativo
general, específicamente, un reglamento. Ello por cuanto el plan regulador costero
genera obligaciones tanto para la Administración Pública como para los
particulares, especialmente para aquéllos que posteriormente obtengan una
concesión en la zona regulada, dado que en primer término, la concesión deberá
otorgarse bajo los términos del plan y además, el aprovechamiento y disfrute del
bien demanial por parte de los concesionarios, deberá ajustarse a lo establecido
por el plan regulador costero.
D. Proceso de Planificación Territorial Costera
Como se ha reiterado, en la Ley ZMT y en su Reglamento no se detalla el
contenido de los planes reguladores costeros ni el procedimiento sistematizado de
su elaboración, por lo que en este apartado se establecen los principales pasos y
requisitos para elaborar un plan de esa naturaleza. Para ello, se toma en cuenta el
procedimiento establecido en el manual del ICT citado, el cual –a nuestro criterio-
debe aplicar para los planes dirigidos a regular las áreas declaradas de aptitud
turística, dado que fue dictado bajo la competencia otorgada al ICT para dictar las
disposiciones necesarias para el mejor aprovechamiento de esas zonas (artículo
29 de la Ley ZMT) y además, porque su contenido –como se verá- es netamente
turístico.
Así las cosas, dado que –a nuestro criterio- no es posible aplicar dicho
manual en las áreas de aptitud no turística y que debe complementarse en
algunos temas, se debe hacer referencia a algunas regulaciones aisladas, las
90
consideraciones que al efecto han emitido la Procuraduría y la Sala Constitucional
y el procedimiento descrito por el artículo 17145 de la LPU.
1. Demarcatoria del Instituto Geográfico Nacional
En el manual del ICT no se contempla este requisito, sin embargo, éste
tiene asidero en lo indicado por los artículos 62 y 63 del Reglamento a la Ley ZMT,
ya que se establece que no es posible otorgar concesiones en zonas donde no se
encuentre demarcada la zona pública. Para cumplir con ese requisito, la
Municipalidad o el interesado –con autorización del Municipio- debe contratar al
Instituto Geográfico Nacional (en adelante, IGN), el cual se encargará de delimitar
la zona pública, con los costos a cargo del contratante. Realizada la demarcatoria,
ésta debe ser publicada en La Gaceta, tal y como lo manda el artículo 63.
Es importante señalar que el deslinde146 de la zona pública –que se hace
por medio de la colocación de mojones formando una línea paralela a cincuenta
metros tierra adentro a partir de la pleamar ordinaria147-, es de gran trascendencia,
145
―Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta: 1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles; 2) Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13; 3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y 4) Publicar en "La Gaceta" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones. Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.‖ 146
―Deslinde es la determinación de los límites entre fincas colindantes; amojonamiento, la colocación de señales (mojones) para determinar materialmente esos límites.‖ (OSSORIO, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Buenos Aires, Argentina, Editorial Heliasta, 32ª edición, actualizada y corregida por Guillermo Cabanellas de Las Cuevas, 2006. Pág. 320.) 147
Ver artículos 9, 10 y 11 de la Ley ZMT y 2 inciso ch, 62 y 63 de su Reglamento. Además, como información complementaria, se puede indicar que ―El método que dicho Instituto utiliza para llevar
91
pues determina con certeza el fin de la zona pública y el inicio de la zona
restringida, fijándose así las zonas en las que se debe garantizar el uso y disfrute
público y aquéllas en las se pueden otorgar concesiones de uso privativo.
Dada la importancia del deslinde de la zona marítimo terrestre, la
Procuraduría ha indicado que su realización es una potestad de imperio, que
además de indisponible, reglada148 y de exclusivo ejercicio por parte del IGN, es
una manifestación de la ―…potestad de autotutela demanial por parte de la
Administración titular, que le permite decidir su límite, en forma unilateral,
prescindiendo de los Tribunales y de la voluntad de los particulares, con reglas,
principios y trámites propios del Derecho Administrativo.‖149
Por esas razones y en virtud de lo indicado por el artículo 10150 de la Ley de
Creación y Organización del Instituto Geográfico Nacional, Ley Nº 59 del 4 de julio
de 1944 dicha competencia exclusiva no puede ser ejercida por otra dependencia
pública ni por particulares. A su vez, la demarcatoria por empresas particulares no
puede subsumirse en la posibilidad estipulada por el artículo 11151 de la Ley
citada, en el tanto éste se refiere a trabajos complementarios –y no a la totalidad-
a cabo su tarea lo encontramos explicado en el artículo "Demarcación de la zona pública" (Compendio para seminarios, publicado en la Revista «100 años» de 1989, pg. 56): ―…Para determinar la zona pública se establece el contorno más cercano a la tierra firme, o sea la curva de nivel 115 cms o 20 cms, de ahí a 90 grados tierra adentro se mide horizontalmente una distancia de cincuenta metros, a lo largo de la playa. Generalmente, los mojones se colocan a lo largo de la playa a una distancia, entre ellos aproximadamente de 75 metros, siguiendo la configuración del litoral. Los mojones son de concreto reforzado con varilla de acero. Tienen un diámetro de 12 cms, por un metro de longitud, y van empotrados 70 cms. en concreto.‖ (Procuraduría General de la República, Dictamen Nº C-123-1996 del 29 de julio de 1996). 148
Salvo en los casos en ―…que se presenten procesos formadores de costas muy dinámicos, en los que se demarcará la zona pública según las delimitaciones que fija el Instituto Geográfico Nacional de conformidad con los estudios que realice en cada caso.‖ (Artículo 62 del Reglamento a la Ley ZMT). 149
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-264-2004 del 9 de setiembre de 2004. 150
―Artículo 10.- Ninguna dependencia pública, persona o entidad privada, nacional o extranjera, podrá efectuar labores de la índole de las ejecutadas por el Instituto...‖ 151
“Artículo 11.- El Instituto Geográfico Nacional podrá autorizar la ejecución de aquellos trabajos que sean necesarios para su determinación, cuando no esté en condiciones de ejecutarlos o de proporcionar a los interesados los antecedentes técnicos que soliciten.‖
92
de las labores que desempeña el Instituto152. Sin embargo, el artículo 62 del
Reglamento a la Ley ZMT permite que los particulares contraten al IGN y cubran
los costos de la demarcatoria, siendo ésta la modalidad que mayoritariamente se
ha dado en la práctica.153 Lo cual es confirmado por Alberto Carazo, al indicar que
son muy pocos los casos en los que la Municipalidad ha solicitado y costeado el
amojonamiento.154
Puede pensarse que el Reglamento a la Ley ZMT permite que los
particulares financien el amojonamiento, con tal de cubrir el interés que en dicho
deslinde tengan los propietarios privados –dentro o fuera de la zona marítimo
terrestre- para delimitar con exactitud su propiedad, así como el interés de los
pobladores y ocupantes.
2. Declaratoria de Aptitud Turística
Por así establecerlo el artículo 19 de la Ley ZMT, es posible autorizar obras
y construcciones, y por lo tanto, otorgar concesiones, hasta que se produzca la
declaratoria de aptitud turística de la zona. De tal manera, el artículo 27 otorga esa
facultad al ICT, ya sea por iniciativa propia o por así solicitarlo la Municipalidad.
Esa facultad también es reconocida por el Reglamento a la Ley ZMT en el artículo
2º inciso i), que define como zonas de aptitud turística aquéllas que hayan sido
declaradas por el ICT por sus condiciones favorables para el desarrollo turístico;
en el artículo 6º que establece que para la declaratoria el ICT debe tomar en
cuenta el acceso a la zona, los atributos naturales, los aspectos sociales y
culturales y cualquier otro elemento que sea de interés; y además, el 15, que
reconoce la imposibilidad de otorgar concesiones antes de la declaratoria de
152
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-264-2004. 153
Así lo indicó Wilberth Díaz, funcionario del Departamento de Geodesia y Topografía del Instituto Geográfico Nacional, en llamada telefónica realizada el 2 de marzo de 2009. 154
CARAZO, Alberto. Op. cit. Pág. 53.
93
aptitud turística.155 Asimismo, en el manual del ICT se contempla esa declaratoria
como un requisito previo a la elaboración del plan regulador.
La declaratoria de aptitud turística o no turística determina cuál institución
es la competente para aprobar las concesiones que posteriormente otorguen las
Municipalidades, pues según el artículo 42 de la Ley ZMT y 46 de su Reglamento,
en las áreas turísticas la aprobación le compete al ICT, mientras que en las no
turísticas, al Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario.
También, dicha declaratoria tiene interés para determinar una serie de
prioridades para el otorgamiento de las concesiones, según sea el uso que se
solicita, tal y como se observa en los artículo 57 y 58 de la Ley ZMT y 57, 68 y 69
de su Reglamento, consideraciones que deben ser tomadas en cuenta a la hora
de elaborar el plan regulador costero.
Es importante señalar que, conforme a los artículos 15 y 57 del Reglamento
a la Ley ZMT, tanto en las áreas que sean de aptitud turística como en aquéllas
que no tengan esa aptitud, es necesaria la elaboración de un plan regulador para
otorgar concesiones, dado que en el primero se exige dicho instrumento para
otorgar concesiones sin hacer distinción entre zonas de aptitud turística y no
turística, y en el segundo, se establece la conformidad de los usos solicitados con
el plan regulador para ambas zonas.156
Por último, de la revisión de planes reguladores que se detallará en el
siguiente capítulo, se pudo notar que la mayoría de planes están dirigidos a zonas
de aptitud turística y muy pocos a zonas sin esa aptitud, lo que quiere decir que la
mayoría de las declaratorias del ICT han sido favorables a la explotación turística.
155
Debe advertirse que el Reglamento a la Ley ZMT presenta una contradicción en este tema, dado que en el artículo 69 punto 2 se admite la posibilidad de otorgar concesiones de terrenos para fines agropecuarios en ―las zonas no turísticas o pendientes de declaratoria por parte del ICT‖. 156
En ese sentido, véase el dictamen de la Procuraduría Nº C-097-97, en el cual se explica con amplitud el tema y las razones de conveniencia por las cuales debe exigirse un plan regulador en las zonas que no cuenten con aptitud turística.
94
3. Determinación del Patrimonio Natural del Estado
Según las consideraciones hechas en el apartado A de esta sección, las
áreas silvestres protegidas y las reservas equivalentes, así como los humedales y
manglares (artículo 73 de la Ley ZMT y 4º de su Reglamento; artículo 32 Ley
Orgánica del Ambiente, Ley Nº 7554 del 4 de octubre de 1995; artículos 6º inciso
a) y 13 párrafo segundo de la Ley Forestal, Ley Nº 7575 del 13 de febrero de
1996) son parte del patrimonio natural del Estado y por lo tanto, dichas zonas son
excluidas del régimen legal de la zona marítimo terrestre y no pueden ser
administradas por la Municipalidad correspondiente, sino por el MINAET. Así las
cosas, esas áreas no pueden ser comprendidas dentro del plan regulador costero
a elaborar, por lo que la Procuraduría, la Sala Constitucional, y el ICT en el manual
aquí analizado, exigen como requisito previo a la elaboración de un plan regulador
costero, la delimitación, por parte del MINAET, de esas áreas excluidas.
Para ese fin, el MINAET emitió el Decreto Ejecutivo Nº 34295 del 29 de
enero de 2008, denominado Manual para la Clasificación de Tierras Dedicadas a
la Conservación de los Recursos Naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre
en Costa Rica. Por medio de ese instrumento, se determinan los procedimientos y
reglas aplicables para delimitar los terrenos de aptitud forestal, manglares,
esteros, rías, marismas, lagunas, pantanos, bosques anegados y áreas de
protección en la zona marítimo terrestre.
Es importante indicar que la delimitación que se comenta, tiene un carácter
preventivo, pues se pretende evitar el uso inadecuado y el uso privativo sobre
terrenos no aptos para ese fin. Es de advertir que la Sala Constitucional, mediante
el voto Nº 8713-2008 de las 9:06 horas del 23 de mayo de 2008, anuló el plan
regulador del sector costero del distrito de Cabo Velas en Santa Cruz, por abarcar
parte del Parque Nacional Marino Las Baulas y de igual manera, el Tribunal
Procesal Contencioso Administrativo, por medio de la resolución Nº 39-2009 de
las 16:00 horas del 19 de enero de 2009 anuló el Plan Regulador Costero de
95
Playa Ventanas en Osa y las concesiones otorgadas, entre otras razones, por
haber contemplado zonas boscosas integrantes del patrimonio natural del Estado.
4. Elaboración del Plan
En primer término, debe resaltarse que, la elaboración de un plan regulador
costero involucra dos niveles, uno político y uno técnico. El nivel político, se refiere
a la definición de las políticas de ordenamiento territorial por parte de la
Municipalidad, las cuales deben ser conformes con las necesidades e intereses
públicos que está obligada a resguardar. Así, definiendo claramente las políticas
de crecimiento y protección deseadas y de ordenamiento del territorio a las que
debe ajustarse un plan regulador, es que la Municipalidad ejerce esa función
pública que le ha sido encomendada.157
En cuanto al otro nivel, pero sin el afán de brindar un esquema detallado del
proceso técnico de elaboración de un plan regulador costero –lo cual sería
completamente infructuoso por escapar al ámbito del derecho- y únicamente con
tal de ofrecer una idea general de los múltiples aspectos que deben ser valorados
para elaborar un plan regulador costero, a continuación se exponen brevemente
las etapas de formación técnica de un plan de esa índole. Según el criterio del
Programa de Investigación y Desarrollo Urbano Sostenible (en adelante,
PRODUS) -organismo especializado en la elaboración de planes reguladores-, se
puede indicar que la preparación de un plan regulador costero debe darse por
medio de un proceso compuesto por cuatro etapas, la etapa de diagnóstico, la de
proyecciones, la de elaboración de propuestas y la de confección de
reglamentos.158
Así, se explica que la fase de diagnóstico, consiste en la recopilación y
análisis de datos acerca de los sistemas humanos, legales, naturales y turísticos, y
157
Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica Nº OJ-096-2005. 158
Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS). Op. cit. Pág. 36.
96
la interacción de esos elementos entre sí.159 Para ello, se debe recopilar
información sobre sistemas físicos, lo cual comprende el manejo de cuencas,
erosión, manglares, geología e hidrogeología, edafología, climatología, hidrografía
e hidrología, cobertura vegetal y usos del suelo; manejo de aguas servidas y
desechos sólidos; amenazas naturales y susceptibilidad de los sistemas naturales;
servicios e infraestructura, estudiando los servicios comunales existentes y las
áreas verdes y recreativas; sistemas humanos, que comprende la recopilación de
datos acerca de la estructura social, los servicios de salud, los servicios de
educación y el aspecto vivienda; y los aspectos económicos relacionados con las
actividades productivas y los conflictos de éstas con los usos del suelo.160
En la etapa de proyecciones, tomando en cuenta los datos recopilados, se
establecen las tendencias de la demanda de recursos y del desarrollo que se dará
en la zona, con base en el crecimiento esperado de la población y la proyección
del comportamiento de las actividades económicas.161 Este paso tiene como
objetivo proyectar hacia el futuro el crecimiento poblacional, el crecimiento de la
actividad comercial y el de la actividad turística y determinar las restricciones
físicas a ese crecimiento, tales como las condiciones del espacio físico y la
existencia de servicios básicos. De esa manera, se logra pronosticar la demanda
futura del espacio, de recursos naturales y de servicios e infraestructura pública, y
así, comparar esa demanda con la capacidad de carga del territorio y los sistemas
naturales, y luego, lograr distribuir y determinar equilibrada y proporcionalmente, el
tipo de uso del suelo que permita cubrir la demanda proyectada.
De tal forma, al generarse una proyección del modelo de crecimiento y del
desarrollo turístico esperado, es posible determinar si ese es el escenario deseado
159
Ibídem. 160
Ibíd. Págs. 41-75. 161
Ibíd. Pág. 36.
97
o si por el contrario, se desea limitar y controlar a través del plan regulador
costero.162
En cuanto a la tercera etapa, se indica que en ésta se elaboran las
propuestas de normas o proyectos de reglamentos que conformarán el plan
regulador, por lo que es de suma importancia la exposición por parte de la
comunidad de las inquietudes y de la aprobación o improbación de las alternativas
propuestas.163 En esta etapa, se analiza la información recuperada y se elaboran
los borradores del plan regulador.164
Por último, en la fase de elaboración de reglamentos, se deben generar las
regulaciones y estrategias adecuadas para atender las inquietudes de la
comunidad y las necesidades técnicas encontradas, y orientar el desarrollo futuro
de la zona planificada, según el tipo de crecimiento deseado.165
En cuanto a estos reglamentos, PRODUS propone que el plan debe
comprender el reglamento de generalidades, reglamento de mapa oficial,
reglamento de zonificación y uso del suelo, reglamento de vialidad, reglamento de
renovación urbana, reglamento de fraccionamiento y urbanizaciones y reglamento
de construcciones. Además, expone los contenidos y regulaciones mínimas que
debe contener cada uno de esos reglamentos.166
Por su parte, el manual del ICT para la elaboración de los planes
reguladores costeros, establece un procedimiento que puede entenderse bajo un
esquema similar (diagnóstico, proyecciones, elaboración de propuestas y
confección de reglamentos). Este instrumento, exige la realización de análisis
acerca de abastecimiento de agua, manejo de aguas servidas y de desechos
sólidos, capacidad para generación de energía hidroeléctrica, inversiones de corto
y mediano plazo en cuanto a vías de comunicación y la fuerza de la oferta laboral
162
Ibíd. Págs. 76-85. 163
Ibíd. Pág. 36. 164
PANIAGUA ALFARO, Franklin. Op. cit. Pág. 45. 165
Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS). Op. cit. Pág. 36. 166
Ibíd. Págs. 95-102.
98
de la zona. Sin embargo, no se determinan detalladamente los reglamentos que
deben acompañar al plan, sino que en el Reglamento de Uso para el Plan
Regulador, confluyen algunas regulaciones propias de esos reglamentos.
Un aspecto que debe mencionarse, es el hecho de que en el manual del
ICT se establece que la propuesta de zonificación debe elaborarse tomando en
cuenta únicamente las seis zonas ahí establecidas (zona de desarrollo turístico,
zona mixta para el turismo y la comunidad, zona para la comunidad, zona para
cooperativas y para vialidades, zona para desarrollo futuro y zona de protección),
para las cuales, además, se definen previamente los usos permitidos y no
permitidos. Este punto debería ser valorado, pues se considera que no es
conveniente encasillar a las Municipalidades a planificar su territorio de acuerdo
con zonas y usos ya preestablecidos, de los cuales no pueden apartarse.
No obstante, dado el objeto de este trabajo, no es posible detenerse en ese
tipo de valoraciones, ya que, con lo indicado en este punto, basta para
ejemplarizar la ardua labor técnica que conlleva la elaboración de un plan de esta
naturaleza.
Por último, en esta etapa de elaboración, el manual del ICT establece la
obligatoriedad de que la Municipalidad lleve a cabo al menos una reunión de
información, en la cual debe participar el responsable de la elaboración del plan y
los interesados, con tal de presentar los objetivos, características y finalidad del
proyecto. Además, en dicho manual, se indica que el plan en elaboración debe
recibir –antes de la audiencia pública- una aprobación inicial por parte del ICT y
del INVU.
5. Evaluación de Impacto Ambiental
Un paso fundamental en la elaboración de un plan regulador costero –y
evidentemente, de los planes reguladores en general- es la integración de la
99
variable ambiental a su texto y de la revisión del plan por parte de la Secretaría
Técnica Nacional Ambiental (en adelante, SETENA).
Lo anterior, es un requisito que deviene de lo indicado en el artículo 17 de la
Ley Orgánica del Ambiente; del Reglamento General sobre los Procedimientos de
Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo Nº 31849 – MINAE-S–
MOPT–MAG–MEIC del 4 de mayo de 2004, y específicamente del Decreto
Ejecutivo Nº 32967-MINAE del 20 de febrero de 2006, en el cual se detallan los
lineamientos técnicos y especificaciones ambientales que deben tomarse en
cuenta al momento de elaborar los planes reguladores, y además, el
procedimiento que debe seguir la SETENA para la valoración ambiental de los
planes reguladores que se sometan a su estudio con tal de obtener la viabilidad
ambiental.
Esta exigencia ha sido avalada de manera contundente por la Sala
Constitucional, que ha indicado que:
―La Sala ha reconocido reiteradamente, la facultad de los gobiernos locales
para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero
la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de
ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente
equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el
contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental que, obviamente, no
atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo
plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado y
desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el
artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos
regímenes, sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, si
se repara en que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a
obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye,
100
sin duda, a las Municipalidades que no están exentas de la aplicación de la norma
constitucional y de su legislación de desarrollo.‖167
Bajo esos mismos argumentos, al analizar la ausencia de la viabilidad
ambiental del Plan Regulador del Sector Costero de Playa Uvita en Osa, la Sala
Constitucional ordenó a la Municipalidad de Osa y al ICT, gestionar lo que
corresponda con tal de someter el plan al proceso de evaluación de impacto
ambiental ante la SETENA, y cumplir así con el deber estatal de proteger el
derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.168
Según esas consideraciones, la importancia preventiva de este requisito es
indudable, por lo cual es retomado por el ICT en su manual, al indicar que en el
proceso de elaboración del plan, debe realizarse un diagnóstico de posibilidades y
restricciones del área por planificar conforme al Decreto Ejecutivo Nº 32976-
MINAE, y además que, para la aprobación definitiva del plan por parte del ICT y
del INVU, debe presentarse la viabilidad ambiental debidamente extendida.
6. Audiencia Pública y Recepción de Oposiciones
Además de las reuniones que deben efectuarse en el proceso de
elaboración del plan, señaladas en el punto 4 anterior, tanto el manual del ICT
como el artículo 17 de la LPU, establecen la obligatoriedad de llevar a cabo una
audiencia pública en la cual se exponga la propuesta del plan regulador y los
reglamentos conexos y se atiendan las observaciones de los vecinos y demás
interesados. La convocatoria a la audiencia debe hacerse con quince días de
anticipación y por medio de un aviso publicado en La Gaceta y utilizando cualquier
otro medio de divulgación que se considere conveniente.
167
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 7994-2006 de las 8:57 horas del 2 de junio de 2006. 168
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 17338-2007 de las 16:29 horas del 28 de noviembre de 2007.
101
Asimismo, a partir de la celebración de la audiencia, se debe abrir un
periodo máximo de quince días para recibir observaciones, oposiciones y
cualquier comentario con respecto al proyecto del plan regulador. Después de
transcurrido dicho plazo, la Municipalidad, el ICT y el INVU, deben analizar
conjuntamente los documentos presentados y valorar y realizar los cambios que
se estimen convenientes, tal y como lo establece el manual comentado.
La exigencia de esta audiencia y del periodo de recepción de oposiciones,
no es antojadiza. La inclusión de métodos participativos en la elaboración de
planes reguladores y de cualquier otra decisión política, como lo exige el propio
Código Municipal en su artículo 5º169, promueve una mayor conformidad por parte
de todos los sectores perjudicados, y por lo tanto, una mayor aceptación y
cumplimiento de las medidas y reglas que sean impuestas.170 Asimismo, en
cuanto a la elaboración de planes reguladores costeros, se ha indicado que:
―El territorio y las limitaciones de su uso es un asunto de interés colectivo,
especialmente sensible en el caso de la zona marítimo terrestre, donde todo el
territorio es patrimonio del Estado y las actividades humanas que se desarrollen
deben tener el consentimiento de la comunidad (con la diversidad de grupos que
la integra) y, a su vez, responder a las restricciones que la misma está dispuesta
a imponer y cumplir.
(…)
Por este motivo, desde que se plantean los términos de referencia del plan
regulador, debe constar la necesidad de que se incorpore la metodología
participativa en el diseño de dicho plan, independientemente de quién elabore el
169
―Artículo 5.- Las municipalidades fomentarán la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las decisiones del gobierno local. Las instituciones públicas estarán obligadas a colaborar para que estas decisiones se cumplan debidamente.‖ 170
Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS). Op. cit. Pág. 86.
102
PRC [plan regulador costero] (la empresa privada o el personal de la
municipalidad).‖171
De igual forma, la Sala Constitucional, en aras de proteger el principio
democrático constitucional, ha reconocido como requisito ineludible dentro del
proceso de aprobación de un plan regulador, la celebración de la audiencia pública
señalada por la LPU, decretando la nulidad de aquellos planes en cuyo
procedimiento no se observare tal exigencia.
En ese sentido, al referirse acerca de ese principio y de la participación
ciudadana, dijo:
―Uno de los elementos más importantes de dicho principio, es el de la
participación pública, el cual no es más que el reconocimiento de la existencia del
derecho de cada uno de los ciudadanos a participar en la construcción y
mantenimiento de la sociedad en la que viven…
(…)
Esta idea ha sido de reiterada cita y desarrollo por este Tribunal, quien en
ocasiones anteriores, ha indicado que es en la idea de democracia participativa
–de activa y plena participación popular-, donde precisamente el principio
democrático adquiere su verdadera dimensión. De esta forma, y como
consecuencia necesaria de la anterior afirmación, se colige que las autoridades
públicas, siempre y dentro de la medida de lo posible, deben promover y fomentar
la participación ciudadana en la toma de decisiones, pues ello no es más que el
reconocimiento del carácter democrático de la sociedad costarricense.‖172
Doctrinariamente, también se ha reconocido la importancia de la
participación ciudadana en el seno de los Gobiernos Locales, al indicarse que el
artículo 5º del Código Municipal además de establecer un derecho para los
munícipes (habitantes del cantón) establece una obligación para los Municipios,
171
Ibídem. 172
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 3475-2003 de las 8:56 horas del 2 de mayo de 2003.
103
pues éstos deben disponer de los espacios necesarios para promover la
participación directa de los munícipes en la formación del interés de la
colectividad.173 Asimismo, se destaca la importancia de los Municipios como
instrumentos idóneos para el desarrollo de la democracia por medio del uso se
mecanismos de democracia indirecta y directa174 en la toma de decisiones, por lo
que se señala la necesidad de una renovación de las estructuras municipales para
lograr una mejoría en los niveles de satisfacción de los intereses comunales.175
En ese sentido, la audiencia pública que debe realizarse en los
procedimientos de elaboración de planes reguladores, ―…tiene por objeto permitir
el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le
afecta directamente‖176 y por lo tanto, dada su importancia, no deben constituirse
―…simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba
programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el
ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se
convierta en una mera formalidad.‖ 177, razones por las que la Sala Constitucional
en el voto citado en este párrafo, anuló el acuerdo por medio del cual se acordó
modificar el Plan Regulador de La Unión sin haberse efectuado la audiencia
pública.
Así las cosas, según la finalidad que -como se indicó en la sección I de este
capítulo- debe perseguirse con la planificación del territorio costero, sea el
equilibrio entre la protección del ambiente, el desarrollo económico y las
necesidades sociales y la mejora en la calidad de vida de los habitantes, es
173
FERNÁNDEZ ARGÜELLO, Hubert y SÁNCHEZ NAVARRO, Ileana. Las Consultas Populares a Nivel Cantonal y Distrital. San José, Costa Rica, 1999. Pág. 26. 174
―La participación es directa cuando los ciudadanos tienen la posibilidad de decidir de forma inmediata sobre las cuestiones que se someten a su conocimiento… Cuando el ciudadano no participa directamente en la toma de decisiones, sino que su intervención en el quehacer político se reduce a la elección de representantes, …estamos en presencia de una manifestación indirecta de la participación popular…‖ (Ibíd. Pág. 22.) 175
Ibíd. Pág. 20. 176
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 7994-2006 de las 8:57 horas del 2 de junio de 2006. 177
Ibídem.
104
evidente que en aras de logar ese equilibrio, se hace indispensable conocer los
intereses, necesidades y puntos de vista de todos los sectores involucrados,
promoviéndose así, un mayor grado de consenso entre éstos.
Debe tenerse en cuenta que la Ley ZMT pretende el libre acceso de las
personas a la zona pública, así como que se busca que el derecho a usar
privativamente la zona restringida sea distribuido entre diferentes sectores
sociales, por lo que, la propia naturaleza que el legislador le otorgó a ese bien
demanial, hace necesario que en la planificación de su uso se realice la audiencia
pública que establece el artículo 17 de la LPU.
7. Aprobación del ICT y del INVU
Como ya se indicó en los apartados correspondientes a esos Institutos y
según el artículo 38 de la Ley ZMT y 19 de su Reglamento, éstos deben aprobar
los planes reguladores costeros. El artículo 17 del Reglamento a la Ley ZMT,
además de indicar la necesaria aprobación de ambos Institutos, indica que para
esa aprobación se debe valorar la conformidad de plan con los otros niveles de
planificación ya mencionados y la necesariedad de que el INVU se ajuste a lo
indicado por la LPU.
Dicha aprobación también es exigida por el manual del ICT178, el cual
faculta a los Institutos a realizar inspecciones para enriquecer el proceso de
revisión, después del cual, se pueden emitir las observaciones procedentes en
cuanto al contenido del plan y en cuanto a la conformidad o disconformidad del
procedimiento de elaboración con las normas que lo regulan, las cuales deben ser
subsanadas por la Municipalidad para obtener la aprobación definitiva. 178
En el punto 9.4 de dicho manual, se indica que a pesar de que la revisión del plan es integral por parte del ICT y del INVU, es posible dividir la revisión del instrumento, correspondiéndole al ICT el análisis de la estrategia en general, el diagnóstico y su relación con los usos del suelo y la propuesta de implementación, y al INVU, únicamente, lo referido a vialidades y fraccionamientos urbanos. Lo anterior, parece disminuir las competencias técnicas del INVU en el análisis de las propuestas, lo cual no es acorde con lo indicado por la Ley ZMT y su Reglamento.
105
En este punto, no debe olvidarse lo ya indicado acerca del deber de
coordinación de las instituciones del Estado en esta materia y de la posibilidad de
que estos Institutos, que persiguen intereses nacionales, puedan controlar las
actuaciones de los Municipios en el manejo y administración de los intereses
locales, sin violar el límite que impone la autonomía de la cual éstos gozan.
8. Adopción Formal y Publicación
Por último, una vez aprobado el plan por el ICT y por el INVU, éste se
encuentra listo para ser adoptado formalmente por la Municipalidad, es decir, para
que sea emitido como un acto administrativo de voluntad Municipal. Con ese
propósito, según el artículo 45 del Código Municipal y el artículo 17 inciso 3) de la
LPU, el Concejo Municipal debe acordar la adopción del plan con una mayoría
calificada de votos.
Además de la adopción del plan, dada su naturaleza normativa y en virtud
de lo normado por el artículo 240 de la LGAP, el último párrafo del artículo 43 del
Código Municipal y 17 inciso 4) de la LPU, el acuerdo municipal de adopción del
plan y el texto íntegro del plan regulador179, deben ser publicados en La Gaceta.
La publicación es la forma de comunicación de los actos administrativos de
alcance general y ésta marca el inicio de la eficacia del acto180, es decir, a partir de
la publicación en La Gaceta o de la fecha que el plan indique a partir de esa
publicación, éste surte sus efectos vinculantes hacia la administración y los
administrados.
179
Sobre la exigencia de que la totalidad del plan regulador sea publicado y no solamente el acuerdo del Concejo que lo adopta, puede observarse la Opinión Jurídica Nº OJ-011-1996 del 8 de marzo de 1996 y el Dictamen Nº C-072-1998 de la Procuraduría General de la República. 180
JINESTA LOBO, Ernesto. Op. cit. Pág. 584.
106
Capítulo II. Desregulación de la Zona Marítimo Terrestre
Objetivo Específico
Analizar las políticas de planificación de las costas, los principales
problemas que se han presentado en el manejo de la zona marítimo terrestre y el
proceso por medio del cual se han elaborado los planes reguladores costeros,
para determinar las carencias del proceso y demostrar la ilegalidad, nulidad y
consecuencias negativas de los planes reguladores costeros elaborados por
particulares.
Sección I. Problemas de la Planificación Costera Actual
A. Políticas de Planificación
En la bibliografía consultada, se muestra una opinión desfavorable
generalizada acerca del manejo que se ha dado a las costas costarricenses,
especialmente la costa pacífica181, pues se denuncia que no se han seguido las
políticas de desarrollo y turismo sostenibles, cuyos conceptos e implicaciones
fueron comentados en la sección I del primer capítulo.
Con base en los datos apuntados en esa sección acerca del crecimiento
turístico y el desarrollo inmobiliario en las zonas costeras, se evidencia lo que el
Programa Estado de la Nación ha llamado como turismo masivo o turismo de
masas, el cual se identifica con el turismo de sol y playa que se ha expandido en
algunas zonas de Guanacaste y en el Pacífico Central. Ese tipo de turismo es
aquel que genera grandes conglomerados en los que las principales empresas
turísticas son transnacionales que ofrecen el mismo modelo de servicio en
181
Debe advertirse que la mayoría de fuentes se han enfocado en el estudio de la costa pacífica, por lo que no ha sido posible determinar adecuadamente cuál es la situación de la costa atlántica.
107
cualquier lugar del mundo en el que se instalen. Al ofrecer paquetes “todo
incluido”, los turistas bajo este modelo no tienen interacción con las comunidades
y servicios locales, y por lo tanto, se produce un menor efecto multiplicador o valor
agregado en su estadía.182 Además, con dicho modelo de desarrollo turístico, el
destino pierde su identidad o su “marca país” y se convierte en un destino
estándar, es decir, adquiere las mismas características de cualquier destino a nivel
mundial.183
Una importante apreciación del Programa Estado de la Nación es que no
debe confundirse la actividad inmobiliaria (que tal y como se mostró en el primer
capítulo, ha tenido un crecimiento vertiginoso) con la actividad turística, pues esta
última tiene efectos económicos directos en las comunidades en las que se
desarrolla mediante los gastos de los turistas, mientras que en la actividad
inmobiliaria, a pesar de generar altos beneficios económicos para los
desarrolladores e inversionistas, su efecto en la economía local y nacional es
mucho menor.184
Esas consideraciones tienen importancia si se toman en cuenta las
diferencias encontradas entre las consecuencias que generan destinos turísticos
con alto valor agregado y las de aquellos de bajo valor agregado o efecto
multiplicador, pues en destinos turísticos masivos, se requiere una alta inversión –
que luego es recuperada-, pero, el aporte promedio al país de cada visitante
disminuye y los impactos ambientales aumentan.185
Esa diferencia ha sido revelada por el Programa Estado de la Nación
después de estudiar los efectos generados por los modelos turísticos de La
Fortuna y Tamarindo, señalando que en este último –en el que se desarrolla un
turismo de masas- los efectos favorables del turismo son mucho menores y cuenta
182
Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Decimotercer Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Pág. 200. 183
Ibíd. Pág. 197. 184
Ibíd. Pág. 210. 185
Ibíd. Pág. 202.
108
con problemas económicos, sociales y ambientales mayores que en el otro sector
evaluado. Sobre el punto, resumidamente indicó:
―Cuando se valoran los efectos que han tenido los desarrollos turísticos de
Tamarindo y La Fortuna en relación con el mejoramiento del bienestar y las
oportunidades de las poblaciones locales y la «marca-país», se perciben notables
diferencias. El análisis deja claro que si bien en ambas localidades hay un
reconocimiento general de que el turismo ha traído mejoras, también hay
evidencia de que el turismo en La Fortuna genera mayores beneficios a sus
habitantes que el de Tamarindo; este último, dada su expansión hacia lo masivo y
genérico y la falta de controles con que se ha dado, tiende a alejarse de la
«marca-país».
…En contraste, el desarrollo de La Fortuna se mantiene más cercano a la
―marca-país‖, con una fuerte presencia de pequeños y medianos empresarios,
que se articulan con grandes empresas de operadores turísticos y agencias de
viajes preocupadas por ofrecer un producto ecológico más diferenciado…‖186
De lo anterior, puede notarse que en los destinos turísticos de mediana
escala, los beneficios para la comunidad son mayores y los impactos ambientales
menores, mientras que en los destinos que ofrecen un turismo masivo, como el
que se presenta en algunas zonas de la costa pacífica de nuestro país, los
resultados son opuestos.
Asimismo, el Decimocuarto Informe del Estado de la Nación reporta que el
desarrollo constructivo e inmobiliario acelerado que se da en las costas del
Pacífico, parece reproducir los mismos patrones desordenados que se han
seguido en la Gran Área Metropolitana, pues se ha presentado bajo un marco de
debilidades en las políticas de planificación del territorio y ha generado serios
conflictos ambientales.187
186
Ibíd. Pág. 195. 187
Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible (San José, Costa Rica). Decimocuarto Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. 2008. Pág. 236.
109
En el mismo sentido, la Contraloría General de la República ha expuesto la
paradoja del desarrollo de las costas, pues a pesar de que éstas son el principal
escenario de la actividad turística nacional, en ellas se observan incongruencias
entre los grandes proyectos turísticos y la pobreza de las comunidades locales.188
Como parte de las críticas que se han hecho sobre el manejo político de la
zona marítimo terrestre, se ha expuesto que el ICT ha homologado la aptitud
turística con urbanización, por lo que se ha promovido el desarrollo inmobiliario
descontrolado en la zona restringida.189 Además, se ha sostenido que el turismo y
la actividad inmobiliaria en las zonas costeras, no han generado un desarrollo
equilibrado en el que se mejoren las condiciones de vida de las comunidades
locales –salvo casos excepcionales como el de Punta Islita-, sino que, por el
contrario, han promovido el caos y la anarquía.190 Lo anterior, dado que el
dinamismo del turismo y del desarrollo inmobiliario, no ha sido planificado
adecuadamente, pues no se han valorado los impactos ambientales de dichas
actividades ni la capacidad local de ofrecer los servicios públicos demandados.191
Igualmente, desde hace más de diez años se empezó a criticar que
planificación de la zona marítimo terrestre ha sido predominantemente turística y
ha estado regida por un enfoque economicista. Así, la generación de divisas se ha
convertido en el objetivo principal de la planificación, y por lo tanto, ésta carece de
una visión de largo plazo que promueva el desarrollo sostenible.192 También, se ha
acusado que la relación entre los fines de conservación de los recursos naturales
y del desarrollo turístico que pretende la Ley ZMT, no ha sido simbiótica, sino que
el desarrollo turístico de las playas ha sido un asunto prioritario, que ha estado por
encima de la conservación.193
188
Contraloría General de la República. Memoria Anual. 2007. Pág. 36. 189
Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro. Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica: Tenencia y Ocupación de la Tierra. Pág. 15. 190
Ibíd. Pág. 2. 191
Ibíd. Pág. 62. 192
BUSTAMANTE GUERRA, Emilia. Op. cit. Pág. 142. 193
PANIAGUA ALFARO, Franklin. Op. cit. Pág. 57.
110
En síntesis, se pone en evidencia que el desarrollo turístico en las zonas
costeras, no ha sido acorde con los patrones de desarrollo y turismo sostenible
que fueron expuestos al inicio de este trabajo y que son características
elementales de la marca país posicionada a nivel mundial, es decir, a pesar de
que existen normas que establecen la obligatoriedad de buscar el desarrollo
sostenible –como el Plan Nacional de Desarrollo Turístico- y de la necesidad de
mantener la imagen que turísticamente posee el país, en la práctica el Estado no
ha tomado las medidas necesarias para lograr un balance adecuado entre el
desarrollo económico, la conservación de los recursos naturales y la mejora de las
condiciones de vida de las poblaciones costeras, lo cual puede ser conseguido –
entre otras cosas- mediante la elaboración de adecuados planes reguladores que
contemplen políticas de desarrollo y turismo sostenible. Sin embargo, como se
verá, esa herramienta no ha sido utilizada por las Municipalidades costeras para
definir las políticas de crecimiento y desarrollo de la zona marítimo terrestre en sus
cantones ni para limitar adecuadamente los fuertes intereses privados y lograr la
armonía de ésos con los intereses públicos locales que les corresponde tutelar.
De esa manera, la falta de políticas claras y adecuadas para buscar el
desarrollo sostenible de la zona marítimo terrestre, y la poca importancia que se le
ha dado al tema, se traducen en una serie de problemas en el uso y
aprovechamiento de la zona, tal y como se verá en los siguientes apartados.
B. Principales Problemas en la Zona Marítimo Terrestre
Diversos informes rendidos por la Contraloría General de la República
después de realizar visitas en varios sectores de la zona marítimo terrestre e
informes del Programa Estado de la Nación, arrojan resultados desalentadores
acerca del estado actual de ese bien demanial. Así, con tal de brindar un
panorama general acerca de las condiciones en las que se encuentra ese bien, en
111
este apartado se muestran algunas de las conclusiones a las que en esa materia
se ha llegado.
A grandes rasgos, la Contraloría indicó que la zona marítimo terrestre
muestra señas de destrucción y desaparición de humedales, contaminación de
dunas de playa a causa de la generación de desechos sólidos y de aguas
servidas; así como deterioro del paisaje; variaciones de cauces; intrusión salina en
mantos acuíferos y una excesiva demanda de agua potable por parte de las
actividades turísticas.194 Asimismo, en un informe en el cual se evaluó la gestión
de los Municipios en el 2006, se determinó que:
―…a partir de diferentes estudios en municipalidades como Santa Cruz,
Puntarenas, Aguirre, Osa y Golfito, entre otras, una gran cantidad de problemas
en la administración de la zona marítimo terrestre, tales como: deficientes caminos
de acceso a las playas, falta de planes reguladores, invasión de la zona pública,
ocupación y construcción de obras en zonas que no cuentan con plan regulador o
en bosques y zonas protegidas, débiles controles internos de los procesos
asociados a las concesiones y fijación de cánones.‖195
También en su memoria anual, la Contraloría acusa que los Gobiernos
Locales han consentido el desarrollo inmobiliario desordenado en la zona marítimo
terrestre, permitiendo construcciones que no cuentan con los criterios técnicos
adecuados para mitigar los impactos y para el manejo de las aguas servidas y de
los desechos sólidos. Además, aduce que no se ha ejercido el control suficiente
sobre las construcciones que no cuentan con permiso municipal y aquéllas que –
aún contando con permiso- se ubican en la zona pública.196
Al estudiar algunos casos concretos ese órgano contralor ha emitido
informes con resultados negativos. Por ejemplo, al analizar la zona costera de
playa Sámara, destacó como uno de los problemas encontrados, el hecho de que
194
Contraloría General de la República. Memoria Anual 2007. Págs. 35-36. 195
Ídem. Informe DFOE-SM-17-2007. Análisis y Opinión sobre la Gestión de los Gobiernos Locales en el Periodo 2006. Julio 2007. Págs. 66-67. 196
Ídem. Memoria Anual. 2007. Pág. 40.
112
el uso que actualmente se les da a muchos de los terrenos no son conformes con
el plan regulador ni con el reglamento de zonificación, y que sin embargo, los
ocupantes o concesionarios cancelan el canon a la Municipalidad de Nicoya.197
Asimismo, en el cantón de Puntarenas, la Contraloría determinó serios
problemas ambientales como el manejo inadecuado de los desechos sólidos y
líquidos; falta de vigilancia por parte de la Municipalidad, del Ministerio de Salud y
del MINAET; degradación de ecosistemas de manglares, bosques, humedales,
dunas, rocas, corales y acantilados; aparición de zonas riesgosas y vulnerables
dados los daños causados al suelo por el desarrollo de construcciones
inadecuadas; falta de control sobre las actividades extractivas de arena, corales y
madera; alteración de los sistemas culturales de las comunidades locales; etc.198
También, en el cantón de Parrita, se determinó que en las áreas no
concesionadas, existen ocupaciones ilegales que no han sido controladas por la
Municipalidad;199 y en la de Aguirre, se calificó de deficiente el actuar municipal en
materia de protección de la zona marítimo terrestre, pues existen invasiones a la
zona pública, se han otorgado permisos improcedentes y se han construido obras
ilegales e incluso contrarias a lo indicado en el plan regulador (en las zonas en
que existe), lo que afecta la adecuada preservación de los recursos naturales de la
zona.200
Por su parte, el Programa Estado de la Nación, ha advertido acerca de los
graves problemas que se han presentado en algunas playas por la falta de un
adecuado manejo de las aguas residuales y de un estricto control por parte de las
autoridades públicas. En ese sentido, menciona casos de contaminación por
aguas negras en Tamarindo, Manzanillo y el golfo de Papagayo. Asimismo, se
indica que en Tamarindo el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
detectó once focos de contaminación por aguas negras, lo que generó la pérdida
197
Ídem. Informe Nº DFOE-AM-17-2004 del 2 de setiembre de 2004. 198
Ídem. Informe Nº DFOE-SM-169-2005 del 14 de diciembre de 2005. 199
Ídem. Informe Nº DFOE-SM-14-2004 del 5 de marzo de 2004. 200
Ídem. Informe Nº DFOE-SM-206-2006 del 18 de diciembre de 2006.
113
de la bandera azul ecológica y el cierre de varios negocios por parte del Ministerio
de Salud. También, menciona que en el año 2007 once playas perdieron la
bandera azul ecológica por serios problemas de contaminación.201
Ese mismo Programa advirtió serios problemas en cuanto al abastecimiento
de agua potable, al señalar que en las zonas de Quepos y Jacó existe una
sobreexplotación del recurso y la escasez de ésta de cara a la alta demanda, lo
cual responde a los desordenados patrones de desarrollo y la falta de planificación
sobre la disponibilidad del recurso.202
Por último, PRODUS establece como principales problemas de las zonas
costeras la salinización de los mantos acuíferos; la desaparición de especies
animales y vegetales, la contaminación de aguas marinas por aguas servidas y
desechos sólidos; sobreexplotación y degradación de los suelos; graves impactos
sobre los ecosistemas y el deterioro del paisaje natural y cultural. 203
Así las cosas, el crecimiento acelerado de las actividades turísticas y del
desarrollo inmobiliario que ya fueron comentados, pueden traducirse en los
problemas ambientales que aquejan nuestras costas. Asimismo, uno de los
elementos que favorecen la degradación de la zona es la falta de un adecuado y
estricto control municipal sobre el desarrollo inmobiliario y turístico dentro de los
límites de su cantón. Lo anterior ya que, a pesar de que las Municipalidades son
las principales encargadas de proteger la zona marítimo terrestre, éstas no han
ejercido las funciones a las que están obligadas legalmente y por el contrario, han
permitido el crecimiento turístico e inmobiliario desordenado en sus costas con
restricciones prácticamente nulas, como luego se verá.
201
Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Decimocuarto Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Pág. 238. 202
Ibíd. Pág. 237. 203
Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS). Op. cit. Págs. 111-113.
114
C. Incapacidad Municipal para Manejar y Planificar la Zona Marítimo
Terrestre
A pesar de las trascendentales funciones que el ordenamiento jurídico
otorga a las Municipalidades en materia de planificación territorial costera, y de la
preeminencia y autonomía que deben poseer en el ejercicio de esas competencias
(punto 1, apartado b, sección II, capítulo I), es preciso admitir que –
lastimosamente- los Gobiernos Locales no han logrado cumplir exitosamente con
esos cometidos.
Por el contrario, al igual que en los dos puntos anteriores, las opiniones de
quienes se han referido al tema, no son favorables. Así, de manera general el
Programa Estado de la Nación, señala que a pesar de las competencias de las
Municipalidades en cuanto a la planificación del territorio, éstas ―…incumplen de
manera sistemática con esa tarea, carecen de planes reguladores, y cuentan con
débil información técnica en las decisiones que determinan el desarrollo local.‖204
Para determinar las causas principales de ese incumplimiento, es necesario
recordar que la elaboración e implementación de un plan regulador costero no es
una tarea fácil, ya que al ser un instrumento que involucra aspectos jurídicos,
técnicos, económicos, sociales y turísticos, y al requerirse la confección de
diferentes estudios en esos ámbitos, es necesario contar con un equipo
profesional multidisciplinario, el cual como mínimo, abarca profesionales en
ingeniería civil, arquitectura, topografía, geografía, planificación, biología,
sociología y derecho, que posean conocimientos en planificación del territorio,
construcción, suelos, hidrología, participación ciudadana, manejo de aguas
servidas y desechos sólidos, etc.205
204
Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Decimocuarto Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Pág. 262. 205
Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS). Op. cit. Pág. 105.
115
Paralelo a ese equipo multidisciplinario, se requieren herramientas
tecnológicas que faciliten la elaboración y gestión de los planes, como
computadoras, software de sistemas de información geográfica206, software para
manejo de catastro y planos, sistema de posicionamiento global, cámaras
fotográficas, etc.207
Sin embargo, la realidad de los Municipios es otra, pues como se ha
revelado desde hace más de diez años, no se cuenta con el personal adecuado
que permita elaborar, implementar y evaluar los planes reguladores costeros, por
lo que el reto de proteger y planificar la zona marítimo terrestre no ha sido
debidamente atendido.208
Actualmente, la situación no ha variado. En Costa Rica no existe un
ordenamiento territorial adecuado, porque las estructuras municipales son muy
débiles, y no hay una institucionalidad fuerte209. Las Municipalidades no cuentan
con las estructuras administrativas y de personal requeridas para llevar a cabo una
adecuada gestión de la zona marítimo terrestre y su planificación. Esa incapacidad
ha sido afirmada por varios autores consultados210 y por los propios Gobiernos
206
―De una forma muy simplificada se pueden definir los sistemas de información geográfica como programas de cómputo que relacionan los datos espaciales, con la información relacionada a este espacio. Las regulaciones de cualquier PRC están ligadas directamente con el espacio, ya que en las diversas zonas existen tipos de restricciones que deben cumplirse. Mediante un sistema de información geográfico, la sobreposición de la información de las regulaciones con los datos específicos del terreno de un concesionario, se obtiene de forma inmediata y con márgenes de error reducidos (en comparación con métodos manuales de cotejo con planos impresos). La eficiencia en el almacenamiento de la información, la constante y casi inmediata actualización, así como la posibilidad de llevar un control efectivo de la zonificación, convierten a los sistemas informáticos geográficos en una herramienta indispensable para el manejo efectivo del plan regulador.‖ (Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS). Op. cit. Pág. 108). 207
Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS). Op. cit. Pág. 107. 208
BUSTAMANTE GUERRA, Emilia. Op. cit. Pág. 155. 209
Participación del Dr. Rosendo Pujol Mesalles, Director del Programa de Investigación en Desarrollo Humano Sostenible (PRODUS). I Congreso Internacional de Derecho Ambiental. Colegio de Abogados de Costa Rica, 21 de octubre de 2008. 210
En ese sentido véase PANIAGUA ALFARO, Franklin. Op. cit. Pág. 29, AGUILAR VÍQUEZ, Juan Manuel y GRANADOS BENAVIDES, José Miguel. Op. cit. Pág. 211 y Fundación para el Desarrollo
116
Locales y Concejos Municipales de Distrito que administran zona marítimo
terrestre, quienes indicaron que ―Existe falta de capacidad técnica municipal para
la elaboración y actualización de los PRC.‖211 (Por PRC entiéndase planes
reguladores costeros).
Los problemas de personal en los Gobiernos Locales han sido evidenciados
por la Contraloría General de la República al indicar que éstos –lo cual aplica para
los costeros- presentan debilidades en la organización y gestión del recurso
humano, pues los manuales de organización y funcionamiento están
desactualizados, no tienen aplicación práctica y en algunos casos no existen; y la
selección de personal se hace por medio de procedimientos frágiles que
desembocan en el nombramiento de funcionarios inidóneos para los puestos
asignados. 212
Asimismo, sobre el manejo de la zona marítimo terrestre, ese órgano
contralor en términos generales ha señalado una serie de deficiencias en las
estructuras administrativas de los Municipios, como la falta de definición de
objetivos y acciones concretas en los planes anuales operativos; la ausencia de
una organización que apoye la consecución de objetivos; la inexistencia de
directrices claras acerca de las responsabilidades en el manejo de la zona
marítimo terrestre; deficientes sistemas de información que contenga datos claros,
actuales y confiables; inadecuado manejo y contenido de los expedientes de los
concesionarios; falta de coincidencia entre los datos de los expedientes y los
contenidos en los sistemas de cobros; ausencia de delimitación clara de
Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y El Caribe (DEMUCA). Op. cit. Pág. 14. 211
Municipalidad de Santa Cruz (Guanacaste, Costa Rica) et al. Documento de Declaratoria. I Foro Nacional para el Análisis y Propuesta de Reforma a la Ley 6043 (Ley Sobre La Zona Marítimo Terrestre) y su Reglamento, San José, Jueves 19 de Octubre de 2006. http://www.demuca.org (24 de octubre de 2007). Pág. 3. 212
Contraloría General de la República. Memoria Anual. 2007. Pág. 384.
117
funciones, pues en varios casos todas recaen en una sola persona; carencia de
recurso humano suficiente; etc.213
Al estudiar casos concretos, la Contraloría ha detectado varias deficiencias
en los departamentos municipales encargados de su gestión. Así, los funcionarios
del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Osa, no
tienen funciones definidas, no poseen claros los procedimientos administrativos
que deben ejecutar y no les han comunicado las responsabilidades que poseen en
cuanto a la administración y control de la zona marítimo terrestre, por lo que se
estima que se ha presentado una inobservancia del Manual de Normas Generales
de Control Interno de la Contraloría General de la República, dado que no existe
una estructura administrativa que apoye el logro de los objetivos de la
institución.214
En la Municipalidad de Nicoya, además de los problemas de recargo de
funciones en el jefe del Departamento de Zona Marítimo Terrestre, se detectaron
problemas técnicos, como la carencia de un sistema de cómputo que contenga
información actualizada y confiable que permita una adecuada gestión de la zona
marítimo terrestre, lo cual es contrario al Manual de Nomas de Control Interno
citado.215 Ese mismo problema en el manejo de la información, se presenta en la
Municipalidad de Aguirre, en la que no se cuenta con un sistema computarizado
que contenga la información actualizada sobre el manejo de la zona marítimo
terrestre, sino que ésta se maneja por medio del archivo que contiene –de manera
desordenada- los expedientes de los concesionarios, los cuales, a su vez,
presentan problemas de orden y de falta de información relevante.216
Problemas similares han sido encontrados en la Municipalidad de Santa
Cruz y en la de Golfito. En la primera se advierte que el programa de cómputo
implantado, cuyo propósito era almacenar la información actual acerca del uso de
213
Ibídem. 214
Contraloría General de la República. Informe N° DFOE-SM-16-2007 del 9 de julio de 2007. 215
Ídem. Informe Nº DFOE-AM-17-2004. 216
Ídem. Informe Nº DFOE-SM-206-2006.
118
la zona marítimo terrestre, es insuficiente para la correcta toma de decisiones
municipales, y que las condiciones actuales del archivo del departamento no
permiten llevar a cabo un adecuado control de los expedientes de las concesiones
otorgadas y de los planes reguladores vigentes.217 En el caso de Golfito, se
señala la carencia ya reiterada en otras Municipalidades, en cuanto a sistemas de
cómputo que cuenten con información actualizada y veraz, lo cual incide en la baja
calidad en la administración y protección de la zona marítimo terrestre.218
Ahora, en cuanto a las carencias de personal y de su inidoneidad, se deben
mostrar los datos obtenidos mediante consultas telefónicas realizadas a finales del
año 2008 e inicios del 2009 a las 24 Municipalidades y Concejos Municipales de
Distrito que administran costa219, pues se pudo determinar si existe o no
Departamento de Zona Marítimo Terrestre, el número de funcionarios encargados
y las profesiones de cada funcionario.
Del estudio realizado, se obtuvo que las Municipalidades de Siquirres,
Matina y Cañas y el Concejo Municipal de Distrito de Lepanto, no tienen un
Departamento encargado de la zona marítimo terrestre. En el caso de Cañas, las
funciones relativas al manejo de la zona marítimo terrestre, se encuentran
asignadas como recargo a un funcionario del Departamento de Catastro, en
Siquirres las funciones son asumidas por el Departamento de Administración
Tributaria y en Matina por un funcionario del Departamento de Rentas y
Construcciones. El resto de Municipalidades y Concejos sí cuentan con
Departamento, tal y como se muestra en el siguiente gráfico:
217
Ídem. Informe Nº DFOE-AM-11-2004 del 21 de junio de 2004. 218
Ídem. Informe Nº DFOE-AM-32-2004 del 7 de diciembre de 2004. 219
Para este estudio se omitió a la Municipalidad de Abangares, puesto que el sector de la costa que corresponde a ese cantón se encuentra en el Distrito de Colorado y por lo tanto, es administrada por el Concejo Municipal de Distrito.
119
Fuente: La autora
Ahora bien, en los 20 Municipios y Concejos que sí cuentan con
Departamento, la cantidad de funcionarios es muy reducida, tanto que el promedio
es de 2,35, lo cual puede observarse en el gráfico Nº 2.
Fuente: La autora.
Además del reducido número de funcionarios de los departamentos,
también llama la atención que muchos de ellos no poseen ningún estudio
profesional, tal y como se muestra en el siguiente gráfico:
120
Fuente: La autora.
A partir de esos datos, se puede afirmar que del total de funcionarios que
trabajan en los departamentos encargados de la zona marítimo terrestre, el 46.8%
no cuenta con formación profesional. Situación que también resulta interesante
observarla en cada departamento por separado, para lo cual se muestra el
siguiente gráfico.
Fuente: La autora.
121
Por último, se debe señalar que en el estudio que se comenta, se intentó
conseguir los datos referidos al total de kilómetros que administra cada
Municipalidad o Concejo, sin embargo, en los departamentos consultados, muy
pocos precisaron ese dato. A pesar de que no fue posible determinar el kilometraje
de zona marítimo terrestre de cada uno y compararlo con el número de
funcionarios asignados a su protección, dicha situación brinda un resultado que
debe considerarse, las Municipalidades y Concejos Municipales de Distrito no
precisan con exactitud el total de la zona marítimo terrestre que deben administrar
y por lo tanto, no pueden planificar adecuadamente los recursos que deben
destinar a su adecuado manejo.
Las carencias anotadas han sido excusadas en la escasez de recursos
económicos de las Municipalidades por varios autores220 y por los propios
Gobiernos Locales221, por lo que entre otras cosas, la Contraloría ha insistido en
que los Gobiernos Locales deben mejorar el ineficiente sistema actual de cobro de
los cánones en la zona marítimo terrestre, pues dichos montos son una importante
fuente de ingresos que pueden ser invertidos en el manejo de la zona marítimo
terrestre, de conformidad con los porcentajes establecidos en el artículo 59 de la
Ley ZMT.
En ese sentido, la Contraloría ha determinado que:
―…los avalúos realizados para efectos del cobro del canon están por
debajo del resto de bienes inmuebles en similares condiciones, lo que confirma
que, entre otras cosas, no está siendo efectiva la norma dispuesta en el artículo 50
del Reglamento a la Ley N° 6043 que señala que los cánones se deben ajustar
cada cinco años conforme con la firmeza de ese nuevo avalúo.
El rezago en la actualización de estos pagos es altamente sensible, no sólo
porque las municipalidades están dejando de percibir recursos importantes para
220
En ese sentido, véase AGUILAR VÍQUEZ, Juan Manuel y GRANADOS BENAVIDES, José Miguel. Op. cit. Pág. 211 y BUSTAMANTE GUERRA, Emilia. Op. cit. Pág. 21. 221
Municipalidad de Osa et al. Oficio sin número de 20 de enero de 2009 dirigido al Instituto Costarricense de Turismo. Expediente Nº C-070-2009 de la Procuraduría General de la República.
122
financiar un desarrollo ordenado de la ZMT, sino también porque dicha
actualización contribuye a contrarrestar la concentración de tierras del Estado
como un negocio lucrativo para pocas personas, considerando los reducidos
valores que tributan al municipio en contraposición de los altos valores de estos
terrenos principalmente en los mercados internacionales.‖222
Además, ese órgano contralor ha advertido que los Municipios no están
aprovechando en términos económicos, el auge comercial y constructivo que se
desarrolla en sus cantones.223 Lo anterior, porque se ha comprobado que, además
de la falta de actualización de los avalúos que determinen el valor real y actual de
los terrenos concesionados, en muchos de los Gobiernos Locales costeros,
existen serios problemas para determinar el canon, registrarlo y cobrarlo
efectivamente.
Como ejemplo de lo anterior, se puede citar el caso de Osa, pues la
Municipalidad en el presupuesto del año 2006 proyectó recaudar por concepto de
canon sobre la zona marítimo terrestre una suma superior a los treinta millones de
colones, pero al final de ese año recibió una suma un poco mayor a los siete
millones, dejando así de percibir casi veinticinco millones.
Además, se evidenció que en dicha Municipalidad existen diferencias entre
los montos de los cánones consignados en los sistemas de facturación, los
expedientes de los concesionarios y las aprobaciones de las concesiones del ICT
que finalmente son inscritas en el Registro Nacional, por lo que no es posible
conocer con exactitud el monto que se debe cancelar. Asimismo, existen graves
problemas en cuanto a la falta de avalúos que actualicen el valor de los terrenos
concesionados, lo cual evidentemente incide en el monto final recaudado por el
Municipio.224
222
Contraloría General de la República. Memoria Anual. Pág. 41. 223
Ibíd. Pág. 385. 224
Contraloría General de la República. Informe N° DFOE-SM-16-2007.
123
La situación de la Municipalidad de Golfito es similar. Se acusa la omisión
de verificar la coincidencia de los montos registrados en los sistemas de cobros y
los contenidos en los expedientes de los concesionarios y en los contratos, ya que
en algunos casos las variaciones en los montos de los cánones no son
comunicadas al Departamento de Contabilidad, por lo que se cobran montos
inferiores a los que se encuentran fijados en los contratos. A su vez, al
Departamento de Contabilidad no se le comunica el cobro de los cánones
inmediatamente después de la vigencia de las concesiones, por lo que inicia los
cobros con posterioridad y deja de percibir el canon por varios años, mientras el
concesionario disfruta del bien gratuitamente. También, se advierten problemas al
momento de presupuestar los fondos obtenidos por el cobro de los cánones, ya
que se fijan partidas para obras de mejoramiento del cantón y de la zona marítimo
terrestre, pero no se define con claridad el tipo de obras, las prioridades de la
inversión, ni las metas que deben perseguirse, para ejercer un adecuado control y
seguimiento.225
En la Municipalidad de Aguirre se determinó una ineficiente recaudación de
los cánones, porque existe una alta suma pendiente de cobro y porque existen
avalúos que no han sido actualizados después de transcurridos cinco años.226
En igual situación se encuentran la Municipalidad de Puntarenas y la de
Santa Cruz. Se acusa que la primera no cuenta con los mecanismos adecuados
para controlar, actualizar y cobrar los cánones y además, se añade como otro
problema, el inadecuado y poco supervisado cobro de los permisos de
construcción de las obras levantadas en la zona marítimo terrestre.227 En la de
Santa Cruz, se evidencia que no hay coincidencia entre los montos de los cánones
225
Ídem. Informe Nº DFOE-AM-32-2004. 226
Ídem. Informe Nº DFOE-SM-206-2006. 227
Ídem. Informe Nº DFOE-SM-169-2005.
124
por cobrar en el sistema de cobros, en los expedientes de los concesionarios y en
los contratos de concesión.228
Esas dificultades de los Municipios en la gestión y cobro de los cánones
han sido también señaladas por la Fundación DEMUCA, al indicar que:
―Las municipalidades actualmente no cuentan con la experiencia y
capacidad técnica necesaria para administrar eficiente y estratégicamente los
cánones por concesión de la zona marítimo terrestre. Como producto de estas
debilidades, actualmente un sinnúmero de complejos turísticos no están pagando
debidamente.‖229
Y por Jorge Cabrera, quien indica que el problema del cobro del canon, es
causado por la falta de capacidad municipal, en cuanto a la inexistencia de
adecuados inventarios y de eficientes sistemas de cobro administrativo y
judicial.230
Entonces, es claro que con las estructuras administrativas y de personal de
las Municipalidades y las carencias técnicas apuntadas, éstas no poseen la
capacidad necesaria para elaborar los planes reguladores costeros requeridos
para el desarrollo sostenible en la zona marítimo terrestre. Lo anterior se reafirma
si se observan los resultados de los estudios hechos por la Contraloría en algunos
cantones costeros con tal de determinar el porcentaje de zona marítimo terrestre
que se encuentra planificada y aquélla que no ha sido regulada.
En ese sentido, en el año 2006 la Contraloría determinó que el cantón de
Aguirre cuenta con aproximadamente 56,2 kilómetros de zona marítimo terrestre,
de los cuales –en ese momento- únicamente había planificado 3.9 kilómetros, es
decir, del territorio costero administrado por esa Municipalidad, el 93% se
228
Ídem. Informe Nº DFOE-AM-11-2004. 229
Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y el Caribe, DEMUCA (San José, Costa Rica). Ordenamiento Territorial en Costa Rica y la Gestión Municipal Mancomunada. Lineamientos Básicos de Acción para la Fundación DEMUCA. Elaborado por Juan Manuel Baladares del Barco. 2003. Pág. 28. 230
CABRERA MEDAGLIA, Jorge. Op. cit. Pág. 204.
125
encuentra sin planificar, mientras que sólo el 3% estaba regulado.231 Es importante
señalar que esos datos no deben haber cambiado significativamente, dado que,
según la lista de planes reguladores vigentes que al efecto lleva el ICT, posterior a
la fecha del estudio de la Contraloría (18 de diciembre de 2006) no se ha
aprobado ningún plan regulador en el catón de Aguirre.232
En ese mismo sentido, en el cantón de Nicoya, de los 38 kilómetros de zona
marítimo terrestre que administra la Municipalidad, aproximadamente se
encuentran planificados 5 kilómetros, lo cual en términos porcentuales significa
que el 13,1% del territorio costero de Nicoya se encuentra planificado y el 86,9%
no tiene plan regulador aprobado.233 Estos datos también son aplicables
actualmente, pues en la lista de planes del ICT mencionada, no se encuentra
ningún plan regulador aprobado para el sector después de la emisión del estudio
de la Contraloría.
Resultados similares fueron encontrados en el cantón de Osa en un estudio
de la Contraloría del 2007, en el cual se determinó que de 162 kilómetros de zona
marítimo terrestre bajo administración de la Municipalidad, únicamente se han
planificado 25,2 Kilómetros. Así, significa que un 15.5% se encuentra bajo algún
plan regulador y el restante 84.5% no ha sido ordenado.234 De igual manera, debe
advertirse que los datos no han cambiado, puesto que después del estudio, no se
han aprobado planes reguladores costeros para ese cantón.
En el caso de la Municipalidad de Puntarenas, la Contraloría en un informe
rendido en el año 2005 -el cual es de aplicación actualmente, por no haberse
aprobado ningún plan después de la fecha del informe-, determinó que de
231
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-SM-206-2006. 232
Instituto Costarricense de Turismo (San José, Costa Rica). Listado de Planes Reguladores Costeros Aprobados. En http://www.ict.go.cr. (19 de enero 2009). 233
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-AM-17-2004. 234
Ídem. Informe N° DFOE-SM-16-2007 del 9 de julio de 2007.
126
aproximadamente 250 kilómetros de zona marítimo terrestre, se han planificado
30, es decir, el 12%, mientras que el restante 88% no posee regulación.235
En el caso de la Municipalidad de Santa Cruz, la Contraloría determinó que
de 74 kilómetros de zona marítimo terrestre, únicamente había planificado 14.7, lo
que quiere decir que 19.8% del territorio costero se encontraba planificado,
mientras que 80,2% se encontraban desregulados.236 Debe hacerse la advertencia
de que después de la emisión del informe de la Contraloría, -según el listado del
ICT- se aprobaron dos planes reguladores costeros, los cuales varían los datos
señalados, aunque muy probablemente, no de manera significativa.
En ese mismo sentido, la UE, indicó que ―Aproximadamente el 15% de la
línea costera está cubierta por alrededor de 200 planes reguladores.‖237 Lo que
significa que aproximadamente el 85% de la zona marítimo terrestre del país no se
encuentra planificada y es ocupada y explotada sin ningún tipo de previsión y
ordenamiento municipal.
La cita anterior debe resaltarse en cuanto a que no se puede pensar que al
no haberse emitido un plan regulador costero para el 85% de la zona marítimo
terrestre, únicamente el 15% que sí está planificada es objeto de ocupación
particular. Esa desregulación, por el contrario implica una explotación
desordenada y sin ningún tipo de limitación.
Los porcentajes anteriores y las consideraciones hechas en cuanto a las
estructuras administrativas, revelan que actualmente las Municipalidades no tienen
la capacidad de cumplir con la atribución legal de planificar la zona marítimo
terrestre y de promover el desarrollo ordenado y equilibrado de ésta por medio de
la emisión de los planes reguladores costeros suficientes que establezcan con
claridad las condiciones de uso y aprovechamiento de ese bien demanial y
protejan los recursos naturales de la zona.
235
Ídem. Informe Nº DFOE-SM-169-2005. 236
Ídem. Informe Nº DFOE-AM-11-2004. 237
Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro (San José, Costa Rica). Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica: Tenencia y Ocupación de la Tierra. Pág. 3.
127
Sección II. Elaboración Privada de los Planes Reguladores Costeros
A. Práctica Común de Elaboración de los Planes Reguladores
Costeros
Una situación que confirma aún más lo recién indicado acerca de la
incapacidad de los Gobiernos Locales para planificar el territorio, es la forma en
que han sido elaborados la mayoría de los planes reguladores costeros, pues
como se verá, aproximadamente sólo el 2,4% de los planes vigentes (según el
listado del ICT) han sido elaborados por los Municipios (que han contratado a
empresas consultoras para elaborar la parte técnica del plan), lo que significa que
la escasa planificación que se ha hecho de la zona marítimo terrestre no ha estado
en manos de los principales responsables de su manejo y protección.
Por el contrario, la elaboración de los planes reguladores costeros ha
estado en manos de particulares. Lo anterior tiene un origen práctico. Dado que la
existencia de un plan regulador costero es un requisito ineludible para que los
particulares obtengan una concesión en la zona marítimo terrestre, y dada la
incapacidad y omisión de los Gobiernos Locales de emitir dichos instrumentos, los
inversionistas con interés en invertir en desarrollos turísticos e inmobiliarios y
obtener concesiones en la zona, han suplido esa omisión y han elaborado los
planes en los sectores en los que desean establecer sus desarrollos.
Así las cosas, el procedimiento común de elaboración de los planes
reguladores y que actualmente se encuentra dispuesto en el Manual del
Inversionista238, consistió en obtener la autorización de la Municipalidad para
elaborar el plan, contratar a una empresa consultora para confeccionarlo, y una
vez elaborado, someterlo a aprobación del ICT y del INVU y posteriormente,
238
Comisión de Mejora Regulatoria del Programa de Simplificación de Trámites (San José, Costa Rica). Manual del Inversionista. En http://www.tramites.go.cr/manual/. (22 de marzo de 2009).
128
entregarlo a la Municipalidad para que ésta lleve a cabo la audiencia pública y
luego lo adopte y lo publique en La Gaceta.239
Es importante indicar que el requisito de obtener la autorización de la
Municipalidad para elaborar el plan, fue acordado por la Junta Directiva del ICT, en
la sesión ordinaria Nº 4584, artículo 5º, inciso IX del 28 de agosto de 1995, con tal
de evitar que varias empresas interesadas realizaran planes distintos para un
mismo sector costero.240
Asimismo, de previo a elaborar el plan, dentro del procedimiento descrito se
incluye la solicitud de amojonamiento al IGN, así como el pago del costo de dicho
amojonamiento y la solicitud de declaratoria de aptitud turística al ICT.
Es necesario indicar que en el procedimiento establecido por el Manual del
Inversionista, no se establecen como etapas la delimitación del patrimonio natural
del Estado ni la evaluación de impacto ambiental del plan.
La práctica descrita ha sido expuesta por varios autores241 y por el
Coordinador de la Unidad de Planificación Territorial de la Dirección de Urbanismo
del INVU, quien aseveró que los planes costeros han sido –en su mayoría-
elaborados por particulares y que ninguno ha sido elaborado directamente por la
Municipalidad, es decir, con funcionarios del Gobierno Municipal.242
239
Debe tomarse en cuenta lo indicado por el señor Juan Carlos Retana (Coordinador de la Unidad de Planificación Territorial de la Dirección de Urbanismo) en llamada telefónica del 2 de marzo de 2009, en cuanto a que en materia de planes reguladores urbanos o cantonales, no se ha producido esa práctica, sino que en la mayoría de los casos, los planes han sido elaborados por alguna empresa consultora contratada por la Municipalidad. Lo anterior puede explicarse en el hecho de que el interés de planificar la zona marítimo terrestre radica en la posibilidad de obtener una concesión, mientras que en el resto del territorio de los cantones, la planificación –en la mayoría de los casos- no genera ningún interés para los inversionistas y desarrolladores. 240
Instituto Costarricense de Turismo. Oficio MPD-204-08 del 8 de diciembre de 2008. Expediente Nº C-070-2009 de la Procuraduría General de la República. 241
En ese sentido véase: Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro (San José, Costa Rica). Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica: Tenencia y Ocupación de la Tierra. Pág. 51; Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS) Op. cit. Pág. 24; PANIAGUA ALFARO, Franklin. Op. cit. Págs. 44-45; AGUILAR VÍQUEZ, Juan Manuel y GRANADOS BENAVIDES, José Miguel. Op. cit. Pág. 187; y CARAZO, Alberto. Op. cit. Pág. 74. 242
Entrevista con Juan Carlos Retana. Coordinador. Unidad de Planificación Territorial. Dirección de Urbanismo. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. 10 de octubre de 2007.
129
Un caso que ejemplifica con exactitud lo que se afirma, es el de Playa
Zapotillal y Playa Nombre de Jesús, pues el presidente de la sociedad anónima243
que elaboró el plan regulador costero (bajo la modalidad que se denuncia en este
trabajo), es el presidente de otras once sociedades244 que poseen concesiones en
la zona.245
En igual sentido, debe exponerse el caso de 18 concesiones (20 hectáreas
de terreno) en el sector costero de Cuajiniquil en La Cruz que fueron otorgadas a
diferentes sociedades en las cuales figura como representante la misma persona
que figura como accionista de la sociedad que elaboró el plan regulador de la zona
concesionada.246
Además, con tal de reforzar la afirmación de que la mayoría de los planes
reguladores costeros han sido elaborados bajo esa modalidad, y por ser éste el
tema central de este estudio, pareció conveniente revisar los planes reguladores
vigentes para determinar el número exacto que de éstos han sido elaborados bajo
la práctica que aquí se discute.
Para realizar ese estudio, se presentaron varios inconvenientes, dado que
al parecer, en el listado de planes del ICT247 no se contemplan todos los planes
reguladores costeros que realmente se encuentran vigentes. Por ejemplo, el
243
Playa Marel S.A. 244
Llanuras del Pelícano S.A., Desarrollos Cosuis DC S.A., Inversiones Playa Saleína S.A., Condominio Madras CM S.R.L., Condominio Penza CP S.A., Desarrollos Minapel S.A., Condominio Romanche C.R S.A., Desarrollo Hotelero Glaciar D.H.G S.A, Hotelera Minazal HM S.A., Condominio Barkol CB S.A., Condominio Taboy CT S.A. 245
La información acerca de quién elaboró el plan fue obtenida de la revisión de planes reguladores costeros en el INVU y en el ICT que se citará seguidamente, y las concesiones otorgadas, al revisar los expedientes Nos. 830-97, 831-97, 833-97, 834-97, 835-97, 836-97, 837-97, 838-97, 839-97, 840-97 y 841-97 del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Santa Cruz, el día 23 de enero de 2008, datos que fueron también revisados en el sistema de consultas del Registro Nacional en el sitio http://www.registronacional.go.cr. 246
Periódico La Nación. Lunes 19 de febrero de 2007. En http:/www.nacion.com. (8 de enero de 2008). 247
Instituto Costarricense de Turismo (San José, Costa Rica). Listado de Planes Reguladores Costeros Aprobados. En http://ict.go.cr. (9 de enero de 2007).
130
listado del ICT contiene 152 planes, mientras que el del INVU248 contiene 199. En
la lista del INVU se indican planes que no se encuentran en la del ICT, como en el
caso de los planes de Playa Cementerio en Santa Cruz; Sector Norte de Playa
Bejuco, Sector Sur Playa Islita y Playa Corozalito en Nandayure; Punta Morales,
Playa Piedra Colorada e Isla Jesucita, en Puntarenas; Punta Quepos y Playa
Barú en Aguirre; Quebrada Grande en Osa; Estero del Parismina en Pococí; entre
otros.
Además, en el Informe de la Contraloría Nº DFOE-SM-16-2007 dirigido a la
Municipalidad de Osa, se mencionan planes que no se contemplan en el listado
del ICT, como el de Playa Safari de Pesca y el de Quebrada Grande.249
Por otra parte, en el listado no se cuenta con los datos completos de los
planes en cuanto a la aprobación del ICT, del INVU y de la Municipalidad y de la
publicación en La Gaceta250, y además, no se muestra con claridad cuáles planes
son modificaciones o reformas de planes anteriores, situación que se repite en el
listado del INVU. En virtud de esa falta de organización de la información, aunque
parezca extraño, no fue posible acceder a un listado completo y exacto de todos
los planes reguladores costeros vigentes, ni siquiera en el ente que ostenta la
superior vigilancia de la zona marítimo terrestre.
Sin embargo, para lo que realmente se pretende en este trabajo y ante la
imposibilidad de obtener una lista exacta y clara, se procedió a revisar los planes
que según la lista del ICT se encuentran vigentes. Ahora, la revisión inició en el
Archivo de la Dirección de Urbanismo del INVU251, no obstante, al constatar que
248
Suministrada por el señor Francisco Mora Arroyo del Departamento de Archivo de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. 249
Contraloría General de la República. Informe N° DFOE-SM-16-2007. 250
Véase CARAZO, Alberto. Op. cit. Pág. 72, en el tanto indica una serie de inconsistencias similares a las aquí señaladas. 251
Revisión hecha los días 13, 14 y 16 de noviembre de 2007, Archivo de la Dirección de Urbanismo, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
131
en ese archivo faltaban varios documentos, se procedió a completar la revisión en
el archivo del ICT252.
En esos términos, se revisaron 124 planes de 152, puesto que los 28
restantes no fueron ubicados físicamente (ni en el ICT ni en el INVU), a pesar de
sí encontrarse en la lista, lo cual arrojó como resultado que únicamente los planes
de playa Zapotal en Santa Cruz, Costa de Pájaros en Puntarenas y Punta
Dominical en Osa, fueron elaborados por la Municipalidad correspondiente
contratando a una empresa consultora, mientras que 101 planes fueron
elaborados bajo la modalidad criticada, como bien puede notarse en el siguiente
gráfico:
Fuente: La autora.
252
Revisión hecha el 30 de marzo de 2009, Archivo del Departamento de Planeamiento Turístico, Instituto Costarricense de Turismo.
132
Esos resultados, en términos porcentuales pueden mostrarse de la manera
que sigue:
Fuente: La autora.
Asimismo, esa preeminencia de los planes elaborados por particulares
puede apreciarse al comparar el número de planes de cada cantón con el número
de planes elaborados por particulares, por el INVU, la Municipalidad, el ICT y la
Universidad de Costa Rica, como se muestra en el siguiente gráfico:
133
Fuente: La autora.
Los datos expuestos permiten afirmar, sin temor a equivocaciones que la
“planificación territorial costera” ha estado en manos de particulares interesados
en obtener concesiones. Otro punto interesante detectado al revisar los
expedientes de los planes y que reafirma lo recién indicado, es que en ellos
generalmente sólo constan, como actos propios de la Municipalidad, la
autorización al particular para que elabore el plan y posteriormente, el acuerdo del
Concejo Municipal que lo adopta y ordena su publicación, aunque en algunos
planes ese acuerdo de adopción no consta.
Por otra parte, no se debe dejar de señalar que al realizar la revisión, se
encontraron varios documentos referidos a solicitudes de particulares de cambios
de uso de suelo en zonas planificadas previamente, es decir, en los que se solicita
la modificación del plan regulador costero en cuanto a un uso permitido en una
zona específica.
En cuanto a la revisión de los planes reguladores elaborados por
particulares y que son sometidos a aprobación municipal, es válido el
134
planteamiento de la Fundación DEMUCA al indicar que ―…dado que las
municipalidades no poseen las capacidades técnicas para cuestionar
apropiadamente estos estudios, asimismo normalmente no pueden justificar
cambios en estos planes.‖253 Es decir, con las débiles estructuras administrativas y
el escaso personal que, como se vio, poseen de los Gobiernos Locales, es viable
afirmar que éstos no son capaces de revisar adecuadamente los planes
reguladores que se adoptan y por lo tanto, se aprueban planes cuyas regulaciones
e implicaciones no han sido estudiadas a fondo, lo cual, por ejemplo, fue
evidenciado por la Contraloría en el cantón de Osa, ya que determinó que la
mayoría de los planes de la zona ―…fueron propuestos y financiados por
particulares con intereses en esas zonas y aprobados por la Municipalidad de
Osa, sin que se encontrara evidencia de que ese Gobierno Local validara su
conveniencia y ajuste a las regulaciones vigentes.‖254
Sin embargo, como ya se dijo, las deficiencias en materia de planificación
costera no son exclusivas de las Municipalidades, sino que, también han sido
achacadas al INVU y al ICT. Además de los problemas detectados en el manejo
de los planes reguladores por parte del ICT y del INVU y de la imposibilidad de
obtener una lista exacta con los planes que actualmente se encuentran vigentes,
se han señalado algunas otras insuficiencias de esas Instituciones que nos hacen
pensar que las carencias en el manejo de la zona marítimo terrestre se presentan
no sólo en los Gobiernos Locales, sino en todo el marco institucional relacionado.
En ese sentido, desde la década pasada, se ha indicado que la revisión de
los planes reguladores costeros por parte de ambas instituciones se ha dirigido
únicamente a verificar el cumplimiento de requisitos formales y no a analizarlo
detalladamente.255
253
Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y el Caribe, DEMUCA. Ordenamiento Territorial en Costa Rica y la Gestión Municipal Mancomunada. Lineamientos Básicos de Acción para la Fundación DEMUCA. Pág. 29. 254
Contraloría General de la República. Informe N° DFOE-SM-16-2007. 255
PANIAGUA ALFARO, Franklin. Op. cit. Pág. 80.
135
En cuanto a la labor del INVU se ha dicho que para aprobar los planes
reguladores costeros ―…la CGR le recuerda al INVU que debe seguir criterios de
proporcionalidad y racionalidad que garanticen que los accesos a la zona pública
sean cómodos, adecuados, directos, libres, indeferenciados y gratuitos. En una
gran mayoría los planes reguladores aprobados por el INVU no cumplen con los
requisitos recién mencionados.‖256
Asimismo, en cuanto al papel del ICT, la UE, establece que ―…el ICT no
logró planificar y ordenar la ZMT de manera integral. Hoy después de tres décadas
de haber recibido el mandato, el país dispone de aproximadamente 200 planes
reguladores parciales y tres propuestas de planes integrales. El ICT ha sido
altamente cuestionado por su accionar en los litorales costarricenses…‖257
Las anteriores consideraciones fueron reafirmadas por la Contraloría al
referirse a los resultados de una de sus fiscalizaciones, dirigida a evaluar el papel
del ICT como superior vigilante de la zona marítimo terrestre.258 En dicho informe,
en términos generales se expuso que ese ente no ha cumplido eficientemente con
las funciones que le otorga la Ley ZMT y que se ha dedicado a llevar a cabo
procesos de tramitología.
Lo anterior, porque, además de otras razones brindadas en el informe de
comentario, se acusa que el ICT no ha ejercicio adecuadamente el papel que le
compete al momento de aprobar los planes reguladores costeros, pues dado que
después de valorar el plan y emitir las recomendaciones, no se fiscaliza el
cumplimiento de ellas, y por el contrario, se delega esa revisión en las
Municipalidades.
Además, en ese mismo informe se indica que a pesar de la importancia que
revisten los planes reguladores costeros, muchos de los que han sido aprobados
por el ICT, presentan problemas como la falta de sellos en los planos que
256
Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro (San José, Costa Rica). Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica: Tenencia y Ocupación de la Tierra. Pág. 20. 257
Ibíd. Pág. 19. 258
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-AM-42-2004.
136
demuestran la aprobación del INVU y de la Municipalidad, e incluso, del propio
ICT; multiplicidad de planos para un solo plan con sellos incompletos y con
diferencias sustanciales en la ubicación y área de las zonas de uso, lo que genera
que ni los propios funcionarios del Instituto puedan determinar cuál de los planos
es el correcto; falta de especificación de los nombres y la especialidad de los
profesionales encargados de realizar los estudios ambientales, sociales,
culturales, económicos, topográficos, etc, lo cual inhibe la posibilidad de evaluar la
idoneidad y de comprobar la especialidad ante el colegio profesional respectivo;
inconsistencias en el listado de planes reguladores costeros vigentes; y la
ausencia de políticas claras para la inclusión de las áreas de influencia a la zona
marítimo terrestre en los planes reguladores.
Así las cosas, dado el panorama institucional encargado de la planificación
territorial costera, y la deficiente revisión que se ha dado a los planes, es viable
afirmar que la elaboración y aprobación de los planes reguladores costeros se
convirtió en un requisito formal dentro del procedimiento para obtener una
concesión en la zona marítimo terrestre. Además de eso, ante la ausencia de un
adecuado control por parte de las instituciones competentes, dicha práctica se ha
traducido en una serie consecuencias negativas en la zona costera, a las cuales
se hará referencia en el próximo apartado.
B. Consecuencias Negativas de esa Práctica
1. Tutela de Intereses Privados
Como una de las primeras desventajas que se han presentado producto del
modelo de planificación comentado, es la parcialidad de los planes reguladores
costeros. Sin perder de vista la alta permisividad y la falta de una adecuada
revisión por parte de las entidades competentes, los planes que han sido
elaborados por particulares, responden a intereses privados, encaminados a la
137
obtención de una concesión en la zona marítimo terrestre y a la implantación de
desarrollos turísticos en ella.
De tal manera, y por no haberse exigido por los entes aprobantes, los
planes no persiguen los fines públicos que –según se analizó en la sección I del
primer capítulo- debería perseguirse con la planificación territorial costera.
En ese sentido se ha manifestado la UE, al indicar que esta práctica ha
promovido el caos y la anarquía, dado que a los desarrolladores únicamente les
ha interesado la elaboración de los planes para los sectores en los que se
desarrollarían sus proyectos, y por lo tanto, sus intereses se encuentran
contrapuestos a los intereses públicos del desarrollo local.259
Esa opinión es compartida por varios de los autores consultados y que ya
han sido citados, quienes exponen la falta de neutralidad de la planificación
costera, dado que ésta, al estar en manos privadas, ha estado enfocada
únicamente a la división de territorio conforme a intereses particulares, sin tomar
en cuenta una visión global de la costa y sin que las instituciones competentes,
hayan conciliado esos intereses con los públicos.260
Esa desatención de los intereses públicos se ha visto reflejada en el hecho
de que, por no ser de interés para los elaboradores de los planes y por no
habérseles exigido, los planes reguladores costeros no han sido confeccionados
siguiendo los lineamientos ni implantando las políticas públicas nacionales y
regionales sobre ordenamiento territorial dispuestas por los instrumentos de los
otros dos niveles de planificación, es decir, por el plan nacional de desarrollo
turístico y por el plan general de uso de la tierra correspondiente.261 Las carencias
259
Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro (San José, Costa Rica). Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica: Tenencia y Ocupación de la Tierra. Pág. 9. 260
BUSTAMANTE GUERRA. Op. cit. Pág. 154; PANIAGUA ALFARO. Op. cit. Págs. 51, 77, 79, 118 y 142; y AGUILAR VÍQUEZ, Juan Manuel y GRANADOS BENAVIDES, José Miguel. Op. cit. Pág. 192. 261
Sobre los niveles de planificación existentes, puede observarse lo indicado en el apartado A, sección II, capítulo I.
138
de los planes en ese sentido han sido comentadas por la Contraloría en una de
sus fiscalizaciones al indicar que:
―…los planes existentes no constituyen verdaderos instrumentos de
ordenamiento con programas y proyectos definidos para lograr metas y promover
el desarrollo local en esas zonas litorales, a través de procesos de concertación,
participación ciudadana y negociación con transparencia; asimismo, los planes no
se diseñaron como instrumentos de carácter técnico y administrativo; ni son
implementados siguiendo un proceso continuo de planeación que incorpore los
objetivos nacionales, regionales y locales del ordenamiento territorial y
desarrollo urbano; además no se concretizan en políticas, instrumentos y acciones
que en el ámbito local, tiendan a implementar los objetivos mencionados y a lograr
un desarrollo equilibrado de sus centros de población.‖ 262 (La negrita no es del
original).
Asimismo, como ejemplos de esa parcialización, la Contraloría ha advertido
que los planes reguladores aprobados en el cantón de Osa únicamente han tenido
como objetivo la obtención de derechos de aprovechamiento en la zona marítimo
terrestre y no se evidencia el interés por desarrollar de manera ordenada ese bien
demanial.263 Igualmente, en el cantón de Puntarenas, determinó que los planes
reguladores son básicamente reglamentos de zonificación de usos del suelo que
obedecen al interés de implementar proyectos inmobiliarios privados y que no
contemplan el resto de regulaciones y controles necesarios para una adecuada
planificación territorial, desatendiendo factores de interés público relacionados con
ambiente, salud, educación, vialidad, transporte, obras públicas y administración
financiera y presupuestos públicos.264
En el cantón de Golfito, ese órgano contralor determinó que los planes
reguladores costeros ―…han servido únicamente como medio para que los
262
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-SM-169-2005. 263
Ídem. Informe N° DFOE-SM-16-2007. 264
Ídem. Informe Nº DFOE-SM-169-2005.
139
interesados tengan la posibilidad de obtener derechos reales sobre los terrenos
solicitados, a través de la figura de la concesión, sin que exista un interés genuino
por desarrollar la zona marítimo terrestre.‖265 (Se omite el resaltado del original).
Otro aspecto que muestra la falta de objetividad de los planes reguladores
costeros y sus sesgo hacia los intereses particulares, es el incumplimiento de lo
establecido en el artículo 57 inciso c) de la Ley ZMT, el cual pretende –bajo un
principio de democratización en el uso de la zona marítimo terrestre- que en los
planes se contemple hasta una cuarta parte (o sea, un 25%) del territorio
planificado, para ofrecerlo en concesiones a agrupaciones sin fines de lucro, para
el desarrollo de actividades de esparcimiento, descanso y vacaciones.
En la práctica, dado que esa disposición es desfavorable para los
impulsores del plan, éstos no contemplan esos espacios o contemplan áreas muy
reducidas. En ese sentido, en un estudio realizado para la UE, se determinó que
de nueve planes escogidos al azar, cuatro no asignaban áreas para los fines
señalados, y los cinco restantes, establecían sectores muy pequeños que no
superaban el 3.35% del área planificada.266 Esa carencia, en cuanto a la
asignación de espacios para grupos sin fines de lucro o de zonas comunales, fue
señalada por la arquitecta de PRODUS Karla Barrantes -quien tiene a cargo los
proyectos de los planes reguladores de Osa y Golfito- al indicar que en varios
planes a nivel nacional dichas zonas no se encuentran contempladas del todo.267
Asimismo, sobre la parcialidad del contenido de los planes, esa funcionaria
especializada indicó que dado que el interés principal es la obtención de una
concesión, no existen análisis objetivos que permitan fijar los usos de suelo de
acuerdo con la aptitud real de los terrenos, para fijar las actividades permitidas se
establecen condiciones y características específicas que solamente el interesado
265
Ídem. Informe Nº DFOE-AM-32-2004. 266
CARAZO, Alberto. Op. cit. Pág. 62. 267
Arquitecta Karla Barrantes Chaves. Planificación Territorial y Costera. Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS) de la Universidad de Costa Rica. Llamada telefónica del 1º de abril de 2009.
140
o promotor del plan puede cumplir o que al menos coinciden con los proyectos que
desean implementar, e incluso, en el contenido de un plan específico se determinó
el particular a quien se le debían otorgar las concesiones de la zona regulada.
2. Fraccionamiento de la Planificación
Dado que el motivo principal de los particulares para elaborar un plan
regulador costero está en la planificación de la zona marítimo terrestre para
obtener una concesión, es obvio que, si se les permite, éstos elaboran el plan
regulador costero únicamente para el sector específico en el cual desean
desarrollar sus proyectos, pues no van a invertir en planificar otras zonas que no
les generan ningún beneficio.
En virtud de lo anterior, ninguna Municipalidad cuenta con un plan costero
integral, es decir, que regule la totalidad de la zona marítimo terrestre del cantón,
sino que, por el contrario, la mayoría son planes parciales y regulan sectores
pequeños de costa, por lo que no existe un desarrollo integral y planificado de
ella.268
Son varias las fuentes que señalan que la mayoría de planes reguladores
son parciales y carecen de integración. En primer término, a nivel nacional, el Plan
Nacional de Desarrollo Turístico Sostenible 2006-2012, determina que:
―Existe una gran cantidad de Planes Reguladores aprobados pero carecen
de la visión integral que se requiere. Se estima necesario integrar planes de
sectores costeros adyacentes y ajustarlos a las necesidades reales del
desarrollo.‖269
De igual manera, la UE indica que la mayor parte de planes aprobados son
parciales y se limitan a una sola playa e incluso a sectores determinados dentro de
268
Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro (San José, Costa Rica). Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica: Tenencia y Ocupación de la Tierra. Pág. 3. 269
Instituto Costarricense de Turismo. Plan General de Desarrollo Turístico Sostenible 2002-2012. Pág. 65.
141
las playas, como es el caso de playa Prieta (Santa Cruz), en la que el plan
regulador –que según los datos del estudio propio, fue elaborado por la consultora
DEPPAT para Paraíso Estival S.A e Inversiones Valeo S.A.- cubre únicamente
136 metros. 270
Por su parte, la Contraloría determinó que en los cantones de Golfito271 y
Santa Cruz272, los planes reguladores existentes cubren sectores muy pequeños y
dispersos de la zona marítimo terrestre, que no responden a una política de
planificación integral que logre los objetivos de protección y conservación
contenidos en la Ley ZMT.
En el caso concreto de Osa, el Programa Estado de la Nación, indicó que la
mayoría de planes ―…representan sectores menores a 1 kilómetro, sin
consistencia entre ellos; esto es contraproducente para la planificación costera.‖273
Asimismo, esa situación es respaldada por otros autores274 y por PRODUS,
que establece que ―Bajo la excusa de un «Plan Regulador Costero Parcial», hay
planes que se circunscriben a un kilómetro de longitud de la costa; lo cual resulta
inapropiado para un manejo eficiente del territorio.‖275 Y que “…se han
confeccionado numerosos planes reguladores costeros parciales que, lejos de
fundamentarse en una visión integral, responden a la conveniencia de sus
promotores.‖276 Lo anterior imposibilita la planificación integral a nivel macro de la
zona costera, ya que cada plan usa valores de cobertura y nomenclaturas
distintas, e incluso se presentan inconsistencias entre los usos colindantes de
270
Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro (San José, Costa Rica). Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica: Tenencia y Ocupación de la Tierra. Pág. 53. 271
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-AM-32-2004. 272
Ídem. Informe Nº DFOE-AM-11-2004 del 21 de junio de 2004. 273
Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Decimocuarto Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Pág. 244. 274
SÁNCHEZ, Alberto. Desafíos de Planificación para el Desarrollo Turístico Costero. En Revista Ambientales: Gobernabilidad en Zonas Marino-Costeras, Nº 30, diciembre de 2005, Escuela de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional, Heredia, Costa Rica, págs. 38-43. Pág. 41. 275
Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS). Op. cit. Pág. 28. 276
Ibíd. Pág. 34.
142
planes distintos, pues al lado de una zona residencial otro plan fija una zona
hotelera o comercial.277
La situación comentada también se refleja en lo encontrado por el ICT al
realizar los estudios correspondientes para el plan integral de Santa Teresa y Mal
País, dado que se indicó que en sólo 14 kilómetros de playa, existen 11 planes
reguladores costeros,278 lo cual equivale a decir que cada plan cubre en promedio
1,2 kilómetros, y por la empresa consultora contratada por el ICT para elaborar los
estudios técnicos para ese plan, la cual indicó que durante muchos años la
planificación costera del país se llevó a cabo por medio de planes reguladores
independientes entre sí, que abarcan áreas muy pequeñas, que utilizan
nomenclaturas disímiles y que fueron elaborados en épocas muy distintas en las
que las políticas de planificación y de desarrollo turístico han cambiado y por lo
tanto, se han permitido proyectos turísticos incongruentes.279 Por ello, con la
elaboración de esos planes integrales se busca unificar los usos y mejorar la
zonificación, pues las calles muchas veces no concuerdan y existen espacios sin
regular entre un plan y otro.280
En cuanto a la extensión mínima que debe cubrir un plan regulador costero,
es importante señalar que al consultar a un funcionario del ICT, éste indicó que el
ICT ha exigido al menos 500 metros de costa, pues ese es el espacio requerido
para poder implementar los diferentes usos de suelo que exige la ley,281 mientras
que PRODUS critica la existencia de planes reguladores costeros de 1 kilómetro
de costa.
277
Arquitecta Karla Barrantes Chaves. Planificación territorial y Costera. Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS) de la Universidad de Costa Rica. Llamada telefónica del 1º de abril de 2009. 278
Información dada por Antonio Farah Matarrita. Jefe de Macroproceso de Planeamiento Turístico, nstituto Costarricense de Turismo. Llamada telefónica del 11 de febrero de 2008. 279
ECOPLAN. Plan Regulador Integral para el Centro Turístico Secundario, Santa Teresa-Malpaís. Contratado por el Instituto Costarricense de Turismo. Noviembre de 2005. Capítulo I. Pág. 8. 280
Entrevista con Eduardo Salazar. Funcionario de de Macroproceso de Planeamiento Turístico, Instituto Costarricense de Turismo. 13 de febrero de 2008. 281
Ibídem.
143
El fraccionamiento de la planificación de la zona marítimo terrestre se
evidencia cuando se compara la cantidad de planes reguladores costeros vigentes
y el porcentaje de costa que se encuentra planificada, pues a pesar de que existen
más de doscientos planes reguladores costeros, éstos –tal y como lo indicó la UE-
solo cubren un 15% del territorio costero. La conclusión es clara, existen muchos
planes reguladores, pero dado que el total de éstos regula una pequeña parte de
la zona marítimo terrestre, cada uno de ellos abarca un espacio muy reducido de
territorio. Asimismo, es necesario tomar en cuenta que existen playas que –según
las listas del INVU y del ICT- tienen más de un plan regulador, como por ejemplo
Manzanillo en Puntarenas, Dominical en Osa, Espadilla en Aguirre, Isla Palo Seco
y Esterillos en Parrita, Hermosa en Garabito, Azul en Carrillo, Rajada en La Cruz,
San Miguel en Nandayure, Sámara en Nicoya y Junquillal en Santa Cruz, entre
otras.
Con los planes reguladores costeros vigentes no se promueve un desarrollo
costero integral, que tome en cuenta todas las condiciones físicas, biológicas,
naturales, socioeconómicas y culturales de una zona costera. Planificando un
tramo de 1 kilómetro de costa, difícilmente se pueden captar esas condiciones y
ofrecer, mediante la zonificación de un sector determinado, las soluciones globales
a los problemas de una zona mucho más amplia. Es decir, no es posible cumplir
con los propósitos que se persiguen con el ordenamiento y planificación del
territorio.
Tal y como lo indica Emilia Bustamante, es necesario que los planes
reguladores costeros sean elaborados para una unidad de planificación,
entendiendo por ésta, aquella zona en la que converjan las mismas o similares
características geológicas, geomorfológicas, culturales, sociales, económicas y
naturales.282 Planificando pequeños sectores, únicamente con el fin de obtener
una concesión, no se toman en cuenta las implicaciones sociales y ambientales
282
BUSTAMANTE GUERRA, Emilia. Op. cit. Pág. 189.
144
que las actividades que se desarrollen en la zona planificada generen en las zonas
aledañas no planificadas o incluso, abarcadas por otro plan regulador,
completamente distinto.
Si se retoman las ideas planteadas en cuanto al procedimiento de
elaboración de un plan regulador costero, es claro que un plan que pretenda
contemplar todas las variables mencionadas –y las muchas más que faltaron por
mencionar- y cumplir a cabalidad con los objetivos públicos que se persiguen con
la planificación territorial, no puede limitarse a un sector reducido y aislado de la
costa, pues carecería de toda funcionalidad y operatividad. Por esa razón, los
propios Gobiernos Locales, han valorado la importancia de fijar la extensión
geográfica que deben contemplar los planes reguladores, con base en la
determinación de unidades territoriales homogéneas y aplicando criterios de
manejo regional.283
3. Desprotección de Recursos Naturales y Áreas de Influencia
En primer término, se debe advertir que en este apartado no se pretende
indicar que los graves problemas ambientales que se presentan en la zona costera
sean consecuencia directa y exclusiva del modo de elaboración de los planes
reguladores costeros, pues en el manejo y protección de los recursos naturales
intervienen otro tipo de factores y regulaciones además de los que se estudian en
esta investigación.
Sin embargo, sí se pretende mostrar que los planes reguladores costeros
han descuidado el tema de la protección de los recursos naturales costeros, pues
–como ya se comentó- han estado enfocados primordialmente, al cumplimiento de
un requisito formal del procedimiento para conseguir una concesión en la zona
283
Municipalidad de Santa Cruz et al. Op. cit. Pág. 8.
145
marítimo terrestre y a su vez, las instituciones competentes no los han controlado
adecuadamente.
En ese sentido y como el principal problema que ha sido detectado es la
elaboración de planes reguladores en áreas de la zona marítimo terrestre que
forman parte del patrimonio natural del Estado, como en los casos de ―playa Pará,
en Aguirre; Punta Castilla, en La Cruz; y Baulas, en Santa Cruz.‖284
Por ejemplo, en el Cantón de Osa la Contraloría determinó que la mayoría
de planes reguladores costeros aprobados fueron elaborados por particulares y no
se requirió al MINAE la delimitación de bosque de las zonas planificadas.285
Asimismo, mediante el informe DFOE-SM-3-2007 del 16 de febrero de 2007, y por
lo tanto, solicitó al Concejo Municipal de Aguirre la anulación del acto mediante el
cual se aprobó el plan regulador de playa Pará286, pues se incluyeron sectores
boscosos.
De igual manera, debe citarse el caso del plan regulador de playa Ventanas
en Osa, el cual fue elaborado por una empresa particular y abarcó zonas
boscosas sobre las cuales posteriormente se otorgaron concesiones.287
Otra carencia que puede citarse, es la falta de evaluación ambiental de los
planes reguladores costeros, lo cual, como se analizó, corresponde a una de las
etapas del proceso de elaboración. Dicho incumplimiento fue señalado por la Sala
Constitucional en el caso del plan regulador del sector costero de playa Uvita,
mediante el Voto Nº 17388 de las 16:29 horas del 28 de noviembre de 2007 y por
el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo mediante el voto Nº 63-2009 de
las 16:00 horas del 19 de enero de 2009, en el caso del plan regulador de playa
Ventanas, ambos en el cantón de Osa.
284
Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro (San José, Costa Rica). Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica: Tenencia y Ocupación de la Tierra. Pág. 9. 285
Contraloría General de la República. Informe N° DFOE-SM-16-2007. 286
Según la revisión de los planes reguladores costeros, se determinó que este plan regulador fue elaborado por una empresa consultora contratada por una sociedad anónima. 287
Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, Voto Nº 63-2009 de las 16:00 horas del 19 de enero de 2009.
146
Otros autores consideran que en los planes no se contemplan las
regulaciones necesarias en materia de protección de recursos naturales, fuentes
de contaminación, disponibilidad de agua potable y manejo de desechos sólidos,
dado que éstos escapan a los fines perseguidos con la elaboración del plan, es
decir, la obtención de la concesión. Así se determinó en el plan regulador de
Tortuguero, en el cual no se incluyó ningún tipo de regulación para el adecuado
manejo de los desechos sólidos.288
Por otra parte, se ha señalado que la mayoría de planes reguladores
costeros no contemplan dentro de sus estudios, las condiciones de las zonas de
influencia o zonas aledañas a la zona marítimo terrestre. Si se considera el
modelo que se ha seguido para la elaboración de los planes reguladores costeros
y los fines que se persiguen con éstos, es evidente que para un particular con
interés en obtener una concesión, no es necesario ni rentable, confeccionar un
plan regulador que integre esas zonas contiguas.
Sin embargo, como lo indica el artículo 18 del Reglamento a la Ley ZMT, los
planes reguladores costeros deben abarcar la zona marítimo terrestre y los
terrenos próximos a ella que puedan considerarse como parte de su área de
influencia, ya que ―…la influencia del mar se hace sentir más allá de la línea
costera de forma indirecta y más allá del área costera que delimita el litoral por el
lado del continente.‖289 Y por lo tanto, el adecuado manejo de las costas requiere
la planificación de una zona más amplia que los doscientos metros que conforman
la zona marítimo terrestre, como bien lo ha indicado la Contraloría:
―La correcta interpretación y aplicación de la Ley N° 6043, supone que el
alcance de la gestión integral de la ZMT, supera los límites administrativos de los
doscientos metros, dado que las afectaciones que se introducen tienen un impacto
importante en las localidades vecinas y en el ámbito regional, considerando que
en la actualidad, las decisiones adoptadas en el contexto de una iniciativa
288
PANIAGUA ALFARO, Franklin. Op. cit. Pág. 78. 289
BRENES, Luis Guillermo. Op. cit. Pág. 16.
147
particular culminan con la elaboración de un plan regulador turístico de una playa
o de un sector determinado o el otorgamiento de concesiones que pueden tener
repercusiones diversas sobre otras jurisdicciones administrativas de orden
municipal y pueden traer como consecuencia dinámicas de presión demográficas,
económicas y de ocupación del territorio; asimismo, las presiones sobre los
recursos naturales (aire, agua, suelo, recursos marinos y costeros, biodiversidad,
bosques) e impactos sobre los ecosistemas y el medio ambiente natural, sobre la
calidad de vida y salud humana, y sobre la economía.‖290
4. Exclusión de la Población Local e Inaplicabilidad por Parte
del Municipio
La exclusión de la población local, puede verse desde dos puntos de vista.
En primer término, como bien lo indica la Fundación DEMUCA, en el proceso de
elaboración de un plan regulador costero, se debe promover la participación de la
población y los demás grupos locales con intereses en la zona. Lo anterior tiene
importancia pues si no se incorpora a estos grupos, no se promueve una
adecuada aceptación y respeto por el plan regulador, por lo que su
implementación futura se vuelve muy difícil y conflictiva.291 Es decir, debe evitarse
la exclusión de la población local en el procedimiento de confección de un plan
regulador, por todas las consideraciones emitidas en el punto 6, apartado D,
sección II, del capítulo primero. Sin embargo, dicha participación resulta costosa y
además, los promotores del plan no se encuentran interesados en incluir dentro de
su instrumento de planificación, las necesidades e inquietudes de la población
local, pues dichos aspectos son ajenos a los fines que se persiguen con la
290
Contraloría General de la República. Memoria Anual. 2007. Pág. 39. 291
Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y el Caribe, DEMUCA. Ordenamiento Territorial en Costa Rica y la Gestión Municipal Mancomunada. Lineamientos Básicos de Acción para la Fundación DEMUCA. Págs. 28-29.
148
elaboración del plan, y más bien, podrían convertirse en obstáculos para la
obtención de las concesiones en la zona marítimo terrestre.
Por otra parte, el otro tipo de exclusión, puede presentarse como una
consecuencia de la anterior, ya que al no ser tomados en cuenta los intereses y
necesidades de las poblaciones locales en la planificación territorial costera, y al
preferirse los intereses turísticos y económicos, los poblados son desplazados
poco a poco para dar cabida a la infraestructura turística, como bien lo señala
Alberto Sánchez:
―Este panorama presiona la permanencia de las poblaciones locales en
términos de mercado… El aspecto anotado tiene impactos negativos en la
sostenibilidad del producto al tratarse de desplazamientos «hormiga» de pueblos
completos que son sustituidos por planta turística que excluye el elemento
humano del destino, convirtiéndose en destinos turísticos sin gente.‖292
Dicho fenómeno fue señalado por Karla Barrantes293, al indicar que al
analizar algunos planes reguladores, se ha encontrado la aplicación de algunas
técnicas para aislar a los pobladores locales. Así, en un plan regulador se fijó una
zona de protección de manglar en una zona aledaña al proyecto de los promotores
del plan en la que realmente no existía manglar, sino que ésta se encontraba
ocupada por algunos pobladores de bajos recursos. Además, en algunos casos se
fijan cabidas de lotes muy amplias que por el costo del canon a pagar, no pueden
ser adquiridos por esa clase de pobladores.
Ese desplazamiento genera la pérdida de identidad cultural y social de las
zonas costeras294, por lo que éstas se convierten en destinos turísticos
estandarizados, es decir, con las mismas características de cualquier destino a
292
SÁNCHEZ, Alberto. Op. cit. Págs. 41-42. 293
Arquitecta Karla Barrantes Chaves. Planificación territorial y Costera. Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS) de la Universidad de Costa Rica. Llamada telefónica del 1º de abril de 2009. 294
Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS). Elaboración y Revisión Técnica de los Planes Reguladores Costeros. Pág. 20.
149
nivel mundial, como se expuso en el apartado A de la primera sección de este
capítulo.
En ese sentido, es necesario que se presente una participación activa de la
población en los procesos de planificación, con tal de que se logre armonizar el
desarrollo turístico y económico con los intereses de la comunidad local.295
Por otra parte, la exclusión del proceso de elaboración de los planes
reguladores costeros no ha sido sólo de las poblaciones y grupos locales, sino
también de la propia Municipalidad, pues, como se observó al comentar los
resultados del estudio de los planes reguladores costeros, la participación de éstas
se ha limitado a la autorización para realizar el plan regulador y a su adopción.
Sobre el punto, en otros países se ha indicado que:
―No podemos estimar satisfactorio que conferido a un equipo técnico el
encargo de redacción del plan, quede la Corporación municipal en una tranquila
espera de la recepción de la documentación ya redactada, para entonces
acometer una fiscalización y revisión que, naturalmente, no podrá ser profunda.
De esta forma, el Plan será un simple trasunto de la voluntad de los técnicos
redactores, y representará un simple formalismo su pase a aprobación
plenaria.‖296
Lo anterior, tiene dos consecuencias. En primer lugar, las Municipalidades
no han definido las políticas de ordenamiento territorial y los fines públicos a los
cuales deben responder los planes, los cuales, por lo tanto, han sido el resultado
de los intereses particulares de quienes los elaboran.
En segundo lugar, debe recordarse que el proceso de planificación costera
no culmina con la elaboración y aprobación del plan regulador, sino que después
de su adopción se inicia otra etapa importante del proceso, la cual consiste en la
transformación de la realidad acorde con las disposiciones del plan, es decir, la
fiscalización del cumplimiento y aplicación del nuevo instrumento planificatorio,
295
BUSTAMANTE GUERRA, Emilia. Op. cit. Pág. 134. 296
BOIX REIG, Vicente. Op. cit. Págs. 149-150.
150
etapa que es, principalmente, una responsabilidad del Gobierno Local.297 De tal
manera, si la elaboración del plan regulador es un proceso completamente ajeno
al Municipio, éste no conoce a cabalidad los estudios y razones técnicas que le
dieron origen, y por lo tanto, se encargará de aplicar el plan sin una visión global
de aquél y de las necesidades y características particulares de desarrollo de la
zona, limitándose a determinar los usos del suelo permitidos conforme a la
zonificación establecida por el promotor privado.
Por lo anterior, la etapa de implementación del plan se vuelve conflictiva y
en ella se presenta un alto grado de incumplimiento de éste, debido a la falta de
participación de los grupos interesados y porque el plan no contempla las
necesidades básicas de los habitantes receptores de las regulaciones.298
La implementación y evaluación de los planes también presentan dificultad
porque al ser el sector privado el promotor de éstos, una vez cumplido su objetivo
de obtener una concesión, no estará interesado en participar en la evaluación y
aplicación del plan, quedando así esa labor en manos de las Municipalidades, las
cuales, como se vio, no poseen el personal adecuado ni las capacidades técnicas
necesarias para ello299 y no han participado en el proceso de elaboración.
Esa opinión es sostenida por varios autores, que indican que la etapa de
evaluación e implementación de los planes se le asigna a personal no calificado
que interpreta erróneamente las disposiciones del plan y que no cuentan con los
recursos tecnológicos adecuados.300
Todo lo anterior significa que no existe unidad y coordinación entre las
etapas de elaboración del plan y la de su aplicación, por lo que los resultados de la
planificación del territorio son desfavorables y no se cumple adecuadamente con
los fines públicos a los que debería estar destinada.
297
Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS). Op. cit. Pág. 110. 298
BUSTAMANTE GUERRA, Emilia. Op. cit. Pág. 133. 299
Ibíd. Pág. 154. 300
AGUILAR VÍQUEZ, Juan Manuel y GRANADOS BENAVIDES, José Miguel. Op. cit. Pág. 211.
151
C. Ilegalidad
1. Incongruencia con el Ordenamiento Jurídico
A pesar de las consecuencias desfavorables de la práctica descrita, ésta
fue –y para algunos sigue siendo- aceptada y avalada, pues se indicaba que la
iniciativa de un plan regulador podía provenir de la Municipalidad, del ICT, del
INVU, y de cualquier particular interesado.301
En ese sentido, se indicó que la posibilidad de que los particulares elaboren
los planes del modo que se ha explicado se encuentra en el artículo 17302 del
Reglamento a la Ley ZMT, en el tanto indica que el INVU debe tomar en cuenta
los lineamientos del plan general de uso de la tierra, al elaborar o aprobar los
planes reguladores costeros, pues se interpretó que la posibilidad de que el INVU
apruebe los planes, se refiere a los que sean elaborados por particulares.303
Además, la propia Procuraduría General de la República, aceptó dicha
práctica en el Dictamen Nº C-097-97 del 13 de junio de 1997 al indicar que las
Municipalidades pueden solicitar la elaboración de planes reguladores costeros al
INVU y al ICT, dado que debe tenerse en cuenta que ―…uno de los fines
principales de la Ley No. 6043 es incentivar la planificación de la zona marítimo
terrestre, y que, por otro lado, es poco dable en los sectores no turísticos la
inversión privada para la confección de aquellos planes.‖ (El subrayado no es del
original).
Con anterioridad a ese dictamen, la Procuraduría se había referido a la
posible parcialidad de los planes elaborados bajo esa modalidad, al indicar que:
301
Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS). Op. cit. Pág. 34. 302
―Artículo 17: ...Los Planes Reguladores que comprendan la zona marítimo terrestre deberán observar los lineamientos y recomendaciones del Plan General de Uso de la Tierra, lo que el INVU deberá tomar en cuenta al elaborar o aprobar dichos planes, con sujeción a lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana. Estos planes reguladores deberán además contar con la aprobación del ICT.‖ 303
PANIAGUA ALFARO, Franklin. Op. cit. Pág. 74.
152
―Todos estos factores, si bien esenciales desde el punto de vista de la
planificación, han incidido en la práctica en una onerosidad considerable de los
planes reguladores. Generalmente son sólo empresas de abundante capital las
que sufragan los gastos para su elaboración, y de alguna manera queda la duda si
el resultado final es plenamente objetivo o más bien se privilegia a los sectores
contratantes.‖304
Sin embargo, al analizar a fondo la legalidad o ilegalidad de ese tipo de
planes, la Procuraduría se manifestó completamente en contra de la aprobación
por parte de las Municipalidades, ICT e INVU, de los planes reguladores costeros
cuya elaboración haya sido gestionada, contratada y financiada por sujetos de
derecho privado, por medio de la Opinión Jurídica Nº OJ-096-2005 del 14 de julio
de 2005, la cual, en lo que en este punto interesa, indicó:
―…hay que señalar que la elaboración de un plan costero pagado y
contratado a profesionales por parte de sujetos de derecho privado, para que
luego sea aprobado por la administración pública competente, plantea una
hipótesis distinta. En tal caso, la administración estaría renunciando al ejercicio de
la potestad que el ordenamiento jurídico le atribuye como medio para la
satisfacción de fines e intereses públicos, esto es, la potestad de ordenar el
territorio en la zona marítimo-terrestre, ya sea a nivel local, regional o nacional.
La planificación en cuanto tal, es decir, la concreción en un plan territorial
específico de las políticas sobre ordenamiento territorial que la administración está
llamada a hacer, sería resultado de un acto privado, realizado en atención a
intereses y fines privados, con seguridad de quienes tienen expectativas de lograr
una concesión y que de alguna forma ya ocupan la zona marítimo-terrestre de que
se trate, y no del ejercicio de una potestad pública como parte de una función
también pública. Para estos efectos, no sería suficiente que el plan costero cuya
elaboración fuese contratada por sujetos de derecho privado estuviera luego
304
Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica Nº OJ-008-1995 del 27 de abril de 1995.
153
sometido al control y fiscalización de la administración pública al momento de su
aprobación final. El hecho es que el acto mismo de elaborar el plan, no en sus
aspectos puramente técnicos, sino en tanto éste contiene, concreta y define para
un ámbito local específico políticas de ordenamiento territorial, supone el ejercicio
de una potestad pública, la de planificar el territorio, y la de una función pública, la
de ordenar el territorio a cuyo servicio está la planificación, que no puede ser
asumida por sujetos de derecho privado.‖ (El subrayado no es del original).
Ese criterio ha sido sostenido por la Procuraduría en los dictámenes C-234-
2006 del 7 de junio de 2006 y recientemente, el C-070-2009 del 11 de marzo de
2009, y por la Contraloría General de la República, quien en uno de sus informes
de fiscalización expresó:
―Bajo este contexto, del total de la ZMT sujeta a la administración de la
Municipalidad de Osa, se han aprobado alrededor de 14 planes reguladores que
fueron elaborados por empresas privadas y financiados por iniciativa de los
mismos interesados de esos lugares en regular la zona.
En relación con el financiamiento de los planes reguladores, la PGR en el
Dictamen No. C-234-2006, del 7 de junio de 2006, el cual es de acatamiento
obligatorio, señaló lo siguiente:
(…)
Así las cosas, el pronunciamiento de la PGR es claro al señalar que los
únicos planes reguladores costeros oficiales son aquéllos que son elaborados por
las municipalidades donde haya ZMT y avalados tanto por el ICT como también
por el INVU, razón por la cual las municipalidades no deben aprobar o adoptar
aquellos planes reguladores costeros cuya elaboración ha sido gestionada,
contratada y financiada por sujetos de derecho privado y esto porque entre otras
cosas se debe mantener un sistema de información a nivel de la zona, una
uniformidad de criterios en cuanto a los parámetros que se establecen sobre
densidad y usos de suelo y un mayor control en la implementación del mismo,
control que se diluye o pierde cuando la Municipalidad ni siquiera conoce los
154
elementos básicos sobre los que se sustentaron la formulación de los planes que
aprueba.‖305
De nuestra parte, se comparten plenamente los argumentos esbozados por
ambas instituciones en lo que son aplicables a la modalidad de elaboración de los
planes que ha sido expuesta, por las razones que se analizan de seguido.
Para realizar ese análisis, se debe plantear nuevamente que, la práctica
común mediante la cual han sido elaborados la mayoría de planes reguladores
costeros y que aquí se estudia, ha sido que la Municipalidad correspondiente
autoriza al particular interesado para que elabore el plan, éste contrata a una
empresa consultora para que lo confeccione, y posteriormente lo somete a
aprobación del ICT y del INVU, y luego lo presenta al Municipio y éste lo adopta.
Es preciso indicar que esos planes son elaborados por particulares porque son
ellos quienes tienen a cargo la determinación de las políticas de planificación
perseguidas por el plan, eligen el modo en que éstos deben ser confeccionados y
los intereses que deben cubrir y guían el proceso de elaboración.
Así pues, en primer término debe señalarse que, contrario a lo indicado por
quienes sostienen la legalidad de los planes así elaborados, la Municipalidad no
está facultada por ninguna norma legal para autorizar a un particular a elaborar un
plan regulador costero de ese modo.
Como se vio, la competencia para elaborar los planes reguladores costeros,
se encuentra dada, además de la Constitución Política, por la LPU y por la Ley
ZMT. Ni estas normas ni alguna otra que tenga relación con el procedimiento de
elaboración de los planes que fue descrito en el capítulo anterior, facultan a los
Gobiernos Locales para proceder de esa manera. Desde ya, se debe indicar que
la posibilidad contenida en el artículo 61 de la LPU, no incluye la práctica que aquí
se denuncia, sino que se trata de un supuesto distinto que será analizado, en el
305
Contraloría General de la República. Informe N° DFOE-SM-16-2007. En el mismo sentido puede observarse el informe Nº DFOE-SM-206-2006.
155
que la Municipalidad contrata a una empresa especializada para elaborar –por su
propia cuenta- el plan.
No es correcto afirmar que la facultad de los particulares de realizar los
planes se desprende de lo normado por el artículo 17 del Reglamento a la Ley
ZMT306, pues dicho artículo establece que el INVU puede, además de elaborar los
planes, aprobarlos, lo que obviamente se refiere al caso en que el plan no sea
elaborado por ese Instituto, sino por la propia Municipalidad o por el ICT, y que por
lo tanto deba aprobarlo, en los términos del artículo 38307 de la Ley ZMT.
Tampoco es posible admitir, como lo han hecho algunos308, que los
artículos 31 y 33 de la Ley ZMT y los numerales 15 y 18 de su Reglamento309,
facultan a los particulares a realizar los planes reguladores costeros, pues los
primeros se refieren a los planos constructivos de proyectos a desarrollar en la
zona marítimo terrestre, claro está, después de haberse obtenido la concesión
306
PANIAGUA ALFARO, Franklin. Op. cit. Pág. 74. 307
“Artículo 38.- Las municipalidades no podrán otorgar concesiones en las zonas turísticas, sin que el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo hayan aprobado o elaborado los planos de desarrollo de esas zonas. (…)‖ 308
ECHEVERRÍA ALFARO, Juan José. Nota del 12 de enero de 2009 dirigida al procurador Mauricio Castro Lizano. Expediente Nº C-070-2009 de la Procuraduría General de la República. 309
―Artículo 31.- Todos los planos de desarrollos urbanos o turísticos que afecten la zona marítimo terrestre deberán ser aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Instituto Costarricense de Turismo, así como por los demás organismos oficiales que tuvieren competencia para intervenir al efecto de acuerdo con la ley. (…)‖ ―Artículo 33.- Quienes se propusieren realizar explotaciones turísticas en la zona marítimo terrestre, además de requerir aprobación de sus planos conforme indica el artículo 31, deben garantizar ante la municipalidad correspondiente la debida ejecución de sus proyectos mediante garantía previamente aprobada por el Instituto Costarricense de Turismo.‖ ―Artículo 15.- Las municipalidades no podrán aprobar obras de construcción, reconstrucción o remodelación hasta tanto no se produzca la declaratoria de zona de aptitud turística o no turística por parte del ICT, se haya aprobado y publicado el plan regulador costero, y se cuente con el respectivo contrato de concesión debidamente inscrito en el Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre en el Registro Nacional.‖ ―Artículo 18.- Los planes reguladores a que se refiere el artículo precedente, abarcarán la zona marítimo terrestre y los terrenos próximos a ella que puedan estimarse como parte de su área de influencia. Los dueños de inmuebles situados en zonas aledañas, no incluidas en el plan podrán solicitar que sus predios sean incluidos en los referidos planes y será de su cargo el pago de la parte proporcional del costo respectivo.‖
156
respectiva; y los segundos, establecen la necesidad de que exista declaratoria de
aptitud turística, plan regulador y concesión para poder levantar construcciones en
la zona y la posibilidad de que los terrenos inscritos como propiedad privada
aledaños a la zona marítimo terrestre, sean incluidos dentro del plan regulador que
elabore la Municipalidad, el ICT o el INVU.
Es claro que en dichas normas no se establece expresa ni tácitamente la
facultad de los particulares de elaborar los planes por cuenta propia, por lo que no
existe una habilitación legal en el ordenamiento jurídico para la práctica que aquí
se estudia. Igualmente, no es viable afirmar que no existe una norma jurídica que
prohíba la elaboración, por particulares, de los planes reguladores310, pues como
se verá, en el derecho administrativo, en virtud del principio de legalidad, la
actividad de la Administración se regula de manera muy diferente a como se
regula en el derecho privado la actuación de los particulares.
Debe tenerse en cuenta que el principio de legalidad nació junto con el
derecho administrativo, como una manifestación de la Revolución francesa en
contra del sistema político absolutista, en el cual la fuente de poder y de derecho,
se concentraba únicamente en la figura subjetiva del Rey. Con tal de cambiar ese
sistema político arbitrario, fue necesario sustituir la fuente de poder y de derecho
imperante por la ley general, aquélla que lograra determinar con seguridad y
objetividad cada uno de los actos singulares del poder y garantizara la libertad de
quienes no eran más que receptores pasivos de un poder ajeno e
indeterminado.311 Así las cosas, el principio de legalidad es una técnica estructural
del derecho administrativo, por medio del cual, la Administración ―…está sometida
a la Ley a cuya ejecución limita sus posibilidades de actuación.‖312
310
ECHEVERRÍA ALFARO, Juan José. Op. cit. 311
En ese sentido, véase GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Op. cit. Pág. 432. 312
Ibíd. Pág. 433.
157
A mayor abundamiento, el principio de legalidad funciona como “…una
cobertura legal de toda la actuación administrativa: sólo cuando la Administración
cuenta con esa cobertura legal previa su actuación es legítima.‖313
En iguales términos se pronunció Eduardo Ortiz, al indicar que ―…el
principio de legalidad prescribe que todo acto o comportamiento de la
Administración debe estar sometido a una autorización previa del
ordenamiento…‖314 Mientras que en el actuar de los particulares, rige el principio
de libertad –que a su vez está integrado por los principios de igualdad y autonomía
de la voluntad-, mediante el cual se establece que ―…están autorizadas todas las
conductas que no dañen la moral o el orden público ni perjudiquen a terceros. Está
autorizado, entonces, todo lo no prohibido expresamente.‖315
No hay duda de que –como se vio en el primer capítulo- la planificación
territorial al ser un instrumento al servicio del ordenamiento del territorio y teniendo
en cuenta los fines públicos que persigue, es una función pública administrativa, y
por lo tanto, el modo en que ésta se lleve a cabo es un asunto que debe
analizarse bajo el principio de legalidad y no del principio de libertad de los
particulares.
El principio de legalidad se encuentra contemplado en nuestro
ordenamiento jurídico, en primer término en el artículo 11 de la Constitución
Política, el cual establece:
―Artículo 11.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la
autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no
pueden arrogarse facultades no concedidas en ella.‖
Y por el artículo 11 de la LGAP:
―Artículo 11. -1. La Administración Pública actuará sometida al
ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos
313
Ibíd. Pág. 440. 314
ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Op. cit. Tomo I. Pág. 73. 315
Ibíd. Pág. 68.
158
servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de
sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por
norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma
imprecisa.‖ (El subrayado no es del original).
Sobre ese principio, la Sala Constitucional ha indicado que:
"En los términos más generales, el principio de legalidad en el estado de
derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e
instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica
según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar
en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo
ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones
públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en
forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado-.―316
Bajo lo indicado y dado que como ya se dijo, la planificación del territorio, y
por ende, la elaboración de los planes reguladores costeros, es una función
pública cuyo ejercicio no es optativo, sino imperativo317, ésta debe ser cumplida de
acuerdo con el marco legal existente, el cual establece los deberes y funciones a
los que está obligada la Administración, de modo que se garantice la mayor
adecuación de la actividad administrativa al fin público perseguido y se evite la
arbitrariedad en el despliegue del poder otorgado.318
La norma legal, además de conferir un poder determinado a la
Administración, define y delimita las condiciones bajo las cuales debe ser ejercido
ese poder319, es decir, para que sea posible que la función conferida sea cumplida
o ejecutada por un particular, debe existir una norma que así lo permita.
316
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 1739-1992 de las 11:45 horas del 1º de julio de 1992. 317
ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Op. cit. Tomo I. Pág. 67. 318
Ibíd. Pág. 71. 319
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Op. cit. Págs. 440-441.
159
Ese es el caso de la posibilidad legal de que particulares interesados
puedan llevar a cabo obras de acueductos y alcantarillados sanitarios para poder
urbanizar su terreno, en aquellos casos en que no se cuente con esos servicios.
Lo anterior dado que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados se
encuentra facultado por medio del artículo 38 de la LPU y 2 inciso e) y 21 de su
Ley Constitutiva, Nº 2726 del 14 de abril de 1961, para autorizar a particulares a
que realicen obras que son parte de sus funciones públicas, siempre y cuando el
ICAA no renuncie a sus potestades de control y planificación del servicio que
brinda.320
En el caso de estudio, no existe ninguna norma legal que faculte a las
Municipalidades en el ejercicio de la función pública de planificar la zona marítimo
terrestre, a autorizar a los particulares a realizar los planes reguladores costeros
que en virtud de toda la normativa estudiada en el primer capítulo, les compete.
Por lo tanto, al no tener asidero legal alguno, los planes reguladores elaborados
bajo la modalidad estudiada, son ilegales.
Por otra parte, en este estudio ya se ha reconocido que la planificación del
territorio –que abarca el costero- es una función pública que no puede ser
renunciada.321 Y que ―…es en todos sus aspectos una competencia y una
responsabilidad irrenunciables de los poderes públicos.‖322
También se ha dicho que es una potestad de imperio, en el tanto, la
Municipalidad tiene ―…la posibilidad de actuar unilateralmente en preservación del
interés general, incluso contra la voluntad de los administrados y mediante el
empleo razonable y proporcionado de la fuerza si ello resulta necesario.‖323 La
cual, además, ha sido catalogada como una potestad constitucional, al integrar el
320
Sobre el particular puede verse el dictamen de la Procuraduría General de la República Nº C-218-2008 del 25 de junio de 2008. 321
Véase NÚÑEZ RUIZ, Miguel Ángel. Op. cit. Pág. 25. 322
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Op. cit. Pág. 31. 323
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 10492-2004 de las 15:00 horas del 28 de setiembre de 2004.
160
concepto de intereses y servicios locales que establece el artículo 169 de la
Constitución Política.
Por lo tanto, en virtud del artículo 9º de la Constitución Política que
establece que los Poderes no pueden delegar las funciones que les son propias y
el numeral 66324 de la LGAP, esa potestad resulta irrenunciable, imprescriptible e
intransmisible, características que han sido respaldadas por la jurisprudencia
constitucional, en los siguientes términos:
―En lo que atañe a las potestades de imperio con que cuenta el Estado,
cualquier delegación entre órganos o entes públicos resulta ilegítima. En
consonancia con ésto (sic), la Ley General de la Administración Pública dispone
en el artículo 66 que es reserva de Ley la creación y distribución de este tipo de
prerrogativas, determinando asimismo que se trata de atribuciones irrenunciables,
intransmisibles e imprescriptibles. No cabe duda entonces que si los órganos del
Estado y los entes públicos menores no pueden siquiera delegar entre sí las
potestades de imperio que les han sido asignadas, mucho menos tolera nuestro
ordenamiento que dichas posibilidades de actuación unilateral sean ejercidas
directamente por personas privadas, salvo los casos de los llamados entes
públicos no estatales, o entes privados de naturaleza pública, tales como los
colegios profesionales, entre otros… Por el contrario, en lo que atañe a otros
sujetos particulares que eventualmente sean autorizados para llevar a cabo
funciones públicas (concesionarios, permisionarios, gestores interesados), a
ninguno de éstos se le puede autorizar la realización de atribuciones que
impliquen el ejercicio de potestades de imperio.
(…)
324
“Artículo 66.-1. Las potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes públicos y su cumplimiento, serán irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles. (…)‖
161
Así, si mediante las cláusulas del Cartel de la Licitación Pública
Internacional número 02-2001 para la Concesión de Obra Pública con Servicio
Público para el Diseño, Construcción, Financiamiento, Operación y Mantenimiento
del Centro Penitenciario de Pococí, se trasladan poderes de imperio a favor del
concesionario, sin duda estaríamos ante un vicio de inconstitucionalidad en los
términos indicados.‖325 (El subrayado no es del original).
Entonces, si la potestad de planificar el territorio se encuentra englobada en
un precepto constitucional (artículo 169) y que ―…el ejercicio de potestades de
imperio o deberes públicos… son indelegables, irrenunciables e
imprescriptibles…‖326, su ejercicio no puede ser sustraído ni siquiera por el propio
legislador, quien únicamente podría desarrollar el modo de cumplir dicha
potestad.327 Una sustracción de esa índole, implicaría el irrespeto de la teoría de la
garantía institucional (comentada en el punto 1, apartado B, sección II, capítulo I) y
la inconstitucionalidad de la norma, al contrariar los artículos 169 y 170 de la
Constitución Política.
Por ende, si no es posible que por medio de una ley la Municipalidad
renuncie al ejercicio de la potestad constitucional de planificar el territorio bajo su
jurisdicción, tampoco lo es por medio de un reglamento, de un contrato
administrativo, y menos aún, de una autorización a un particular para que elabore
un plan regulador costero.
En contraste, el ICT, a pesar de que en el propio Plan Nacional de
Desarrollo Turístico, denuncia la falta de una visión integral de la gran cantidad de
planes reguladores costeros existentes (que como se vio, son producto de la
práctica que aquí se critica) y que en virtud de las inconsistencias encontradas en
325
Ibídem. En el mismo sentido, puede verse el voto de esa sala Nº 2318-1998 de las 17:51 horas del 31 de marzo de 1998. 326
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 210-2001 de las 15:00 horas del 9 de marzo de 2001. En igual sentido véase el voto de esa misma sala Nº 718-2006 de las 15:20 del 27 de setiembre de 2006. 327
Conferencia del Dr. Julio Jurado Fernández. Ordenamiento Territorial. I Congreso Internacional de Derecho Ambiental. Colegio de Abogados de Costa Rica, 21 de octubre de 2008.
162
los planes reguladores actuales ha tomado ―…la decisión de unificar los criterios
de planificación en uno solo‖ 328 por medio de la elaboración de planes reguladores
integrales, insiste en la legalidad de los planes elaborados de esa manera,
indicando que la Municipalidad, al autorizar a un particular para elaborar un plan
regulador, no renuncia a la potestad de planificar el territorio, dado que antes de
adoptarlo, tanto el Municipio como el ICT y el INVU, lo revisan329. Además,
establece que desde el momento en que la Municipalidad autoriza al particular a
elaborar el plan, éste cuenta con un título habilitante que no menoscaba el
ejercicio de la potestad, sino que la impone.
Asimismo, indica que la potestad de planificar el territorio se encuentra
conformada por dos elementos básicos que son la adopción y la implantación de
los planes reguladores, por lo que la elaboración de la propuesta del plan, puede
estar en manos de la propia Municipalidad, del ICT, del INVU o de cualquier
particular, de modo que esa propuesta técnica es revisada por el INVU y por el
ICT y luego sometida a audiencia pública y adoptada finalmente como plan
regulador. Por último, señala la importancia de permitir esa práctica, pues ante la
imposibilidad de que los planes sean elaborados por quienes compete, la iniciativa
privada es una coadyuvancia en aras de no frenar el desarrollo y ordenamiento del
litoral.330
Ahora bien, se debe advertir que contrario a lo indicado por el ICT, la
potestad pública de la Municipalidad en materia de planificación territorial, no se
ejerce únicamente al adoptar el plan regulador y luego implementarlo, sino que,
dicha potestad se ejercita principalmente durante la etapa de formación del plan.
En este punto, es imprescindible recordar que dada la particularidad de los planes
reguladores, su elaboración involucra, además de un aspecto técnico, un aspecto 328
ECOPLAN Corporación. Op. cit. Capítulo I. Pág. 8. 329
Ese mismo criterio fue sostenido por ORTIZ, Luis y JIMÉNEZ, Mariano. Pulso por Planes Reguladores Costeros. En Periódico El Financiero. 5-11 de marzo de 2007. En http://www.financiero.com (7 de marzo de 2009). 330
Estos argumentos fueron vertidos por el Instituto Costarricense de Turismo mediante el oficio MPD-204-08 del 8 de diciembre de 2008.
163
político, el cual se refiere a la determinación por parte de la Municipalidad, de
todas las políticas de ordenamiento territorial que debe contener un plan regulador
determinado para poder responder adecuadamente a las necesidades e intereses
públicos que ella misma debe proteger y garantizar y que por lo tanto, son el
propósito de planificar el territorio.
Si se toman en cuenta las etapas que según el criterio experto de PRODUS
componen el proceso de elaboración de un plan regulador costero, y que fue
tratado en el punto 4, apartado D, sección II del capítulo I, se recordará que,
después de las etapas de diagnóstico y proyecciones, se obtiene una valoración
general del crecimiento esperado de la población y de la actividad comercial y del
desarrollo turístico, así como de la capacidad de carga de los sistemas naturales y
del territorio, por lo que es posible diseñar el tipo de zonificación apto para ese
escenario. También se apuntó que se debe decidir si ese escenario pronosticado
es el deseado, o si por el contrario, se desea limitar y regular por medio del plan
regulador.
Ello significa que, al ser potestad de la Municipalidad la determinación de
las políticas de ordenamiento territorial, a ésta le compete decidir si el escenario
proyectado es acorde o no con los intereses públicos que deben resguardarse en
la zona, y por lo tanto, debe definir los límites que estime convenientes al
crecimiento turístico y comercial pronosticado, con tal de encauzar ese crecimiento
al logro del interés público, dependiendo de las necesidades ambientales,
sociales, culturales y económicas de la zona. A partir de esa definición de
intereses públicos, es posible elaborar las propuestas que contengan regulaciones
acordes con las políticas definidas y con las necesidades públicas prioritarias y
que logren implementar el tipo de desarrollo establecido.
Ello conlleva a afirmar que, para que sea posible el ejercicio de la potestad
de planificación, la Municipalidad debe dirigir el proceso de formación del plan
regulador, definiendo las políticas de planificación deseadas y controlando la
conformidad de las regulaciones propuestas con los fines públicos planteados, con
164
lo cual, en palabras de la Contraloría331, mantiene una uniformidad de criterios en
cuanto a parámetros de densidad y usos del suelo permitidos, así como que
controla adecuadamente la implementación del plan. Por tanto, se coincide con el
criterio de la Procuraduría, en cuanto a que esa participación del Gobierno Local,
definiendo las políticas que debe ejecutar el plan, es esencial en el ejercicio de la
potestad que le ha sido encomendada. Evidentemente, aprobando planes
sectoriales sin una definición de políticas generales de desarrollo y de crecimiento
de su cantón y sin contar con una visión global de lo que se pretende en la
totalidad de la zona marítimo terrestre, la “planificación territorial” efectuada por
medio de planes reguladores sectoriales y parciales elaborados por particulares,
no cumple con los objetivos que teóricamente debe perseguir.
Se ha dado a entender que con la aprobación por parte del ICT y del INVU
y la adopción de la Municipalidad, ésta puede revisar y ajustar el plan a sus
políticas de ordenamiento territorial, por lo que no se estaría renunciando a la
potestad pública. Sin embargo, por lo ya dicho, para un verdadero ejercicio de esa
potestad, ésta no puede limitarse a una aprobación posterior del plan, pues es
necesario que desde antes de elaborarse la parte técnica del plan y durante ésta,
el Municipio defina las políticas de desarrollo que persigue y defina los intereses
públicos que pretende tutelar, y así controle el campo dentro del cual deben
realizarse los estudios técnicos.
Aún así, puede existir quién insista en que con la revisión y adopción del
plan por parte de la Municipalidad, ésta ejerce su potestad de planificación. Sin
embargo, la práctica demuestra lo contrario, pues como ya se evidenció, la
participación de la Municipalidad en el proceso de elaboración de los planes
reguladores ha sido completamente formal, se ha limitado a autorizar al particular
a elaborar el plan y posteriormente a adoptarlo y publicarlo, sin realizar ningún tipo
de revisión y ajuste a las políticas de planificación propias, las cuales tampoco han
331
Contraloría General de la República. Informes N° DFOE-SM-16-2007 y Nº DFOE-SM-206-2006.
165
sido definidas, sino que, por el contrario, se ha dejado en manos particulares las
decisiones elementales y políticas de planificación del territorio costero. Lo cual ha
conllevado a la generación de planes parcializados que a su vez, desembocan en
una serie de consecuencias negativas que ya fueron expuestas. ¿No es eso una
delegación de la potestad de planificar el territorio? A nuestro criterio,
evidentemente sí.
De tal manera, el argumento de que la autorización al particular para que
elabore el plan, es una imposición o una manifestación de la potestad del
Municipio, y no una renuncia, no es válido. En primer lugar, se debe recordar que
no hay una norma legal que habilite a la Municipalidad a realizar ese tipo de acto
(pues las potestades deben ejercerse dentro del marco de legalidad, toda vez que
la asignación de una potestad no conlleva por sí sola la facultad de delegarla), y
además, como ya se dijo, en la práctica, esa autorización sí ha significado una
delegación de la potestad de planificar, pues los particulares han asumido la
elaboración de la totalidad del plan, incluyendo las políticas y fines que éste debe
perseguir.
Las referencias hechas en apartados anteriores acerca de la situación
actual de la zona marítimo terrestre costarricense y de las consecuencias
negativas del modelo de planificación adoptado, muestran que éste dista mucho
de ser un proceso ordenado y acorde con políticas públicas claramente definidas,
que a fin de cuentas, son las que deben perseguirse por medio de la planificación
territorial, y más aún, de un bien de dominio público. Por lo tanto, no debe ser un
argumento para mantener esa práctica el hecho de que la participación particular
“coadyuve a no frenar el desarrollo”, pues como ya se ha analizado, el desarrollo
que se ha producido, y al cual, entonces, han coadyuvado los particulares, no es
acorde con las políticas de desarrollo sostenible y con la marca país perseguida
por el ICT y por lo tanto, los planes no han logrado ser instrumentos al servicio del
resguardo de fines y necesidades públicas, ni han cumplido con el trascendental
papel que deberían tener en la protección de un bien estatal.
166
Es claro entonces que, la delegación de la potestad de planificar el territorio
por parte de las Municipalidades costeras, no se ha dado únicamente por la
autorización del Gobierno Local al particular para que elabore el plan, sino que esa
renuncia puede constatarse claramente en la práctica.
Los argumentos recién expuestos, han sido sostenidos recientemente por el
Tribunal Procesal Contencioso Administrativo al dictar la sentencia Nº 063-2009
de las 16:00 del 19 de enero de 2009, dentro del proceso Nº 08-904-1027-CA, en
el cual, la Contraloría solicitó la anulación del plan regulador costero y las
concesiones otorgadas en Punta Ventanas por la Municipalidad de Osa, en el
tanto, el plan, además de haber sido elaborado por particulares –es decir, bajo la
modalidad aquí expuesta-, comprendía zonas integrantes del patrimonio natural
del Estado, sobre las cuales se otorgaron las concesiones impugnadas.
Así, expuso el Tribunal que no hay duda de que la potestad de planificar el
territorio sea una potestad pública, y por lo tanto, ésta es irrenunciable,
intransmisible e imprescriptible en los términos del artículo 66 de la LGAP.
Además, señaló que de conformidad con los artículos 169 de la Constitución
Política, 15 y 17 de la LPU, 3 y 35 de la Ley ZMT y 13 inciso o) del Código
Municipal, la potestad para elaborar y dictar planes reguladores es una potestad
que corresponde a los Gobiernos Locales, o en auxilio de aquéllos, al ICT o al
INVU. Además, estableció que en el ordenamiento jurídico no existe ninguna
habilitación normativa para que sujetos de derecho privado puedan llevar a cabo
esa potestad, lo cual, implicaría una delegación de la potestad de planificar el
territorio en beneficio de la comunidad.
Después de explicar que el plan regulador costero de Punta Ventanas, fue
elaborado por la empresa DEPPAT, por encargo de Las Ventanas de Osa S.A,
indicó que:
―No bastaba sólo la aprobación por parte de la Municipalidad, el ejercicio de
la potestad planificadora, como se explicó, va más allá. El que fuera elaborado por
un sujeto de derecho privado implicó a juicio de este órgano, una renuncia al
167
ejercicio de la potestad pública que el ordenamiento encomendó a los gobiernos
locales. Tampoco considera de recibo este Tribunal los argumentos esgrimidos
por algunas de las demandadas respecto a que no existía una norma que
prohibiera que un sujeto de derecho privado elaborara los planes reguladores. De
conformidad con los artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de
la Administración Pública, el sometimiento de la Administración al Derecho es total
y sólo ante la existencia de una norma habilitante, se autoriza su actuación…
Finalmente, el argumento de que está (sic) práctica constituyó hasta el 2005 una
costumbre administrativa, este Tribunal insiste en que no puede otorgarse ninguna
validez a una costumbre que resulta a todas luces contra legem de conformidad
con el artículo 129, párrafo quinto de la Constitución Política… Como
consecuencia de todo lo expuesto, procede declarar la nulidad absoluta del Plan
Regulador de Punta Ventanas de Osa….‖
Como ya se vio, se coincide con los argumentos expuestos por el Tribunal,
sin embargo, se difiere en cuanto a que interpreta que existe una delegación de la
potestad de planificar el territorio cuando una empresa privada participa en la
elaboración del plan, pues expresa que la sola participación de la empresa
DEPPAT implica la nulidad del plan e indica que la situación se agrava cuando se
toma en cuenta que la empresa Las Ventanas de Osa S.A fue quien contrató a la
empresa consultora. Sin embargo, se considera que la delegación de la potestad
se da no por el hecho de que participe una empresa privada, pues como se verá,
sí existe la posibilidad legal de que empresas particulares intervengan cuando
sean contratadas y dirigidas por las propias Municipalidades, sino que ésta se
presenta cuando quien contrata y determina el modo de elaborar el plan es un
particular.
No se puede terminar este apartado sin antes hacer referencia a que
recientemente (13 de abril de 2009), el alcalde de la Municipalidad de Nandayure
interpuso una acción de inconstitucionalidad en contra del artículo 2º de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, que establece la
168
vinculatoriedad de los dictámenes de ese órgano, y contra los pronunciamientos
de esa institución referidos al tema de la elaboración de los planes reguladores
costeros, OJ-096-2005 y C-234-2006.
En el escrito de interposición de la acción de inconstitucionalidad, a la cual
se le ha asignado el expediente Nº 09-5543-0007-CO se aduce que los
pronunciamientos impugnados reflejan una desacertada aplicación e interpretación
de la normativa aplicable, que violenta los artículos 9, 11, 18, 33, 39, 169 y 170 de
la Constitución Política.
Se estima que se violenta el artículo 9º332 Constitucional puesto que al
indicar que los particulares no pueden elaborar los planes, se limita el derecho de
participación activa que es exigido por el artículo 5º del Código Municipal que
puede ser materializado por medio de actos y contratos para los cuales se
encuentra facultada la Municipalidad por medio de los artículos 2º y 4º inciso f), y
que también se ve reflejado en la rendición de cuentas del Alcalde a los vecinos
del cantón, en virtud del inciso g) del artículo 17 del Código Municipal333. Ahora
332
“Artículo 9º—El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias. Un Tribunal Supremo de Elecciones, con el rango e independencia de los Poderes del Estado, tiene a su cargo en forma exclusiva e independiente la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás funciones que le atribuyen esta Constitución y las leyes‖. 333
―Artículo 5.- Las municipalidades fomentarán la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las decisiones del gobierno local. Las instituciones públicas estarán obligadas a colaborar para que estas decisiones se cumplan debidamente.‖ ―Artículo 2.- La municipalidad es una persona jurídica estatal, con patrimonio propio y personalidad, y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus fines.‖ ―Artículo 4- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes: (…) f) Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.‖ ―Artículo 17.- Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones: (…)
169
bien, como ya se comentó en el punto sexto del apartado D de la sección II del
primer capítulo, en materia de planes reguladores, la ley ha establecido que la
audiencia pública es el instrumento adecuado para garantizar la participación de la
comunidad en su proceso de formación, audiencia que no se ha limitado en los
pronunciamientos impugnados.
También, debe resaltarse que el derecho de participación pública implica la
participación directa de los munícipes en la formación del interés de la
colectividad y que con la práctica que defiende el Alcalde en esta acción, por el
contrario, el derecho de participación ciudadana se ha visto disminuido frente a los
intereses particulares de quienes elaboran el plan. Además, se debe señalar que
los medios de participación ciudadana no pueden significar, en ningún momento,
la delegación de potestades públicas como ocurre en el caso bajo estudio. Ni ser
el disfraz de la búsqueda de intereses particulares sobre un bien de dominio
público. En cuanto al argumento de que se violenta la fiscalización del pueblo
contendida en el artículo 17 inciso g) del Código Municipal, no se encuentra
relación alguna entre la rendición de cuentas del Alcalde con la autorización a un
particular para que elabore un plan.
Sobre ese mismo punto, no se duda de la capacidad con que cuentan las
Municipalidades en su condición de personas jurídicas para celebrar todo tipo de
convenios, actos y contratos para los cuales se encuentren legalmente
autorizadas o que sean ejecutados bajo el marco legal de la contratación
administrativa, tal y como lo indica el artículo 62334 del Código Municipal, dentro
del cual evidentemente no se engloba la elaboración por particulares de los planes
reguladores costeros bajo la modalidad que aquí se critica.
g) Rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal, para ser discutido y aprobado en la primera quincena de marzo de cada año.‖ 334
“Artículo 62.- La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este código y la Ley de Contratación Administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines‖.
170
En el escrito de interposición de la acción se incurre en argumentos ilógicos
como que dado que la Procuraduría niega la posibilidad de que se aprueben
planes reguladores costeros elaborados por particulares, no es posible aprobar
ningún plan regulador, puesto que en todos los planes participan particulares en la
consulta popular dispuesta por el artículo 17 de la LPU. Ya se dijo que en los
pronunciamientos impugnados no se niega el derecho de participación pública
bajo las modalidades dispuestas en la ley, participación que no es equiparable –de
ningún modo- a que un particular elabore el plan.
También se argumenta que se viola el artículo 18335 constitucional dado que
no se permite la contribución de los particulares con los planes reguladores
costeros, sin embargo, el artículo 18 se refiere -y así es interpretado por la
jurisprudencia constitucional- a la obligación de los particulares de contribuir con
los gastos públicos mediante el pago de impuestos336 lo cual no tiene relación
alguna con el tema concreto.
Por otra parte se alega un quebranto al artículo 33337 de la Constitución
Política al no permitirse la elaboración de los planes por parte de sujetos de
derecho privado, por lo que se indica que no existe un trato igualitario entre
personas públicas y personas privadas. Contra este argumento, basta con indicar
que ―…lo que establece el principio de igualdad, es la obligación de igualar a todas
las personas por una medida, dentro de la categoría o grupo que les corresponda,
evitando distinciones arbitrarias, es decir carentes de toda validez‖338 (el
subrayado no es del original) y que ―…debe darse un mismo trato a los iguales, y
335
“Artículo 18.- Los costarricenses deben observar la Constitución y las leyes, servir a la Patria, defenderla y contribuir para los gastos públicos‖. 336
Al respecto véanse los votos de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia Nº 5017-2004 de las 14:55 horas del 12 de mayo de 2004, Nº 5016-2004 de las 14:54 horas del 12 de mayo de 2004 y Nº 2349-2003 de las 14:42 horas del 19 de marzo de 2003. 337
―Artículo 33.- Toda persona es igual ante la ley y no podrá practicarse discriminación alguna contraria a la dignidad humana.‖ 338
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 1440-1992 de las 15:30 horas del del 2 de junio de 1992.
171
un trato diferente a los desiguales…‖339, por lo que es claro que las personas de
derecho público se encuentran en una categoría completamente distinta a la de
los sujetos de derecho privado, y por tanto, equiparar ambas categorías implicaría
reconocer que todas las potestades y funciones que tienen asignadas las
instituciones públicas como detentadoras del poder público frente a los
particulares, pueden ser ejercidas de igual manera por estos últimos, lo que,
evidentemente, es absurdo.
Otro alegato de inconstitucionalidad, es la supuesta violación a la
autonomía de los Gobiernos Locales contenida en el artículo 170340 de la Carta
Magna, dado que se indica que el Municipio es libre para adoptar decisiones
fundamentales y contratar y pactar todos los convenios que considere
convenientes. Sobre ese punto, no debe olvidarse que la autonomía de la cual
gozan los Gobiernos Locales no es ilimitada y por lo tanto, se encuentra sujeta a la
ley. No es correcto pensar que la autonomía municipal significa libertad de actuar
y desligar la actividad municipal del principio de legalidad y del control que otras
instituciones pueden ejercer sobre su actividad. Ello es reconocido ampliamente
en el voto de la Sala Constitucional Nº 5445-1999 que ya ha sido comentado en el
punto 1, apartado B, sección II del capítulo primero y que es citado por el
accionante, quien además indica que se encuentra plenamente convencido de que
la autonomía de los Municipios no es plena y que ésta cuenta con límites legales y
se encuentra sujeta a mecanismos de control. Así las cosas, se insiste en que no
hay una norma legal expresa que faculte a los Entes Municipales a autorizar a un
particular para que elabore un plan regulador costero del modo que se estudia, por
339
Ídem. Voto Nº 2253-1996 de las 15:39 horas del 14 de mayo de 1996. 340
“Artículo 170.—Las corporaciones municipales son autónomas. En el Presupuesto Ordinario de la República, se les asignará a todas las municipalidades del país una suma que no será inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año económico correspondiente. La ley determinará las competencias que se trasladarán del Poder Ejecutivo a las corporaciones municipales y la distribución de los recursos indicados.‖
172
lo tanto, no puede alegarse una violación a la autonomía por indicarse que ese
actuar municipal no es válido.
También se acusa que se violentan los artículos 11 y 39341 de la
Constitución, por cuanto la Procuraduría, por medio de los pronunciamientos
impugnados, al establecer que los particulares no pueden elaborar los planes,
prohíbe una conducta y crea una sanción, cuya regulación es una potestad
exclusiva de la Asamblea Legislativa por medio de la emisión de una ley. Ahora
bien, nuevamente se confunde el principio de libertad y de autonomía de la
voluntad que rige el actuar de los particulares con el principio de legalidad al cual
debe sujetarse la Administración Pública en el ejercicio de sus funciones. La
elaboración de un plan regulador costero es una función pública encargada a los
Gobiernos Locales, quienes en el proceso de elaboración deben ajustarse
únicamente a los medios legales existentes y actuar conforme a las facultades
otorgadas legalmente. Por lo tanto, se considera que la Procuraduría, actuando de
conformidad con las funciones de órgano superior consultivo técnico jurídico
dadas por los artículos 2º, 3º inciso b) y 4º de su Ley Orgánica, Ley Nº 6815 del 27
de setiembre de 1982, no ha creado ninguna norma, sino que, únicamente ha
expuesto una verdad constatable por cualquiera, es decir, que no existe una
norma legal que permita a los Gobiernos Locales autorizar a un particular para
341
―Artículo 11.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas. ―Artículo 39.- A nadie se hará sufrir pena sino por delito, cuasidelito o falta, sancionados por ley anterior y en virtud de sentencia firme dictada por autoridad competente, previa oportunidad concedida al indiciado para ejercitar su defensa y mediante la necesaria demostración de culpabilidad. No constituyen violación a este artículo o a los dos anteriores, el apremio corporal en materia civil o de trabajo o las detenciones que pudieren decretarse en las insolvencias, quiebras o concursos de acreedores.‖
173
elaborar un plan regulador costero en su lugar, lo cual no constituye ninguna
sanción para los particulares.
Debe resaltarse que para sustentar ese argumento, el accionante cita un
voto de la Sala Constitucional, en el cual se indica que ―…lo que resulta ilegítimo
es que el órgano público, como expresa la propia Constitución, se arrogue
facultades que la ley no le concede…‖342, lo cual, como ya se ha expuesto, no es
atendido por los Municipios cuando otorgan autorizaciones y delegan funciones
públicas sin estar facultados legalmente para ello.
Otro argumento dado es que no se respeta el principio de legalidad en el
tanto la Procuraduría indica que no es suficiente que el plan regulador costero
elaborado por un particular sea revisado y aprobado por el ICT, el INVU y las
Municipalidades. Sin embargo, no se logra entender cuál es la violación alegada,
puesto que no se desconoce la aprobación de los planes por parte de esas
instituciones, sino que se indica que esa revisión no es suficiente para ejercer la
potestad pública de planificar el territorio, la cual, como se analizó, implica otro tipo
de participación municipal.
Extrañamente, se aduce un quebranto al principio de inocencia –típico del
derecho penal- contenido en el artículo 39 de la Constitución, cuando en los
pronunciamientos impugnados no se hace referencia, en ningún momento, a
materia delictiva, puesto que al hablar de planificación territorial, es claro que se
está frente a materia típicamente administrativa.
Por último, se señala una violación al artículo 169343 de la Constitución,
puesto que se prohíbe a los Municipios atender los servicios locales. Considera el
accionante que al no permitirse la participación de los particulares, no es posible
contar con sus criterios y opiniones. Frente a ello, se considera que por el
342
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 104-1994 de las 10:39 horas del 7 de enero de 1994. 343
―Artículo 169.- La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.‖
174
contrario, en los pronunciamientos de la Procuraduría se pretende garantizar la
tutela de intereses públicos y de la comunidad local, así como la tutela de un bien
demanial, puesto que con la elaboración de los planes por parte de sujetos
particulares interesados en obtener una concesión en la zona marítimo terrestre,
se atienden intereses privados concretos y se desatienden los generales, que son
los que deben resguardar los Gobiernos Locales. Además, como ya ha sido
expuesto, no se prohíbe a las Municipalidades ejercer sus funciones como
administradores de los servicios locales, sino que éstas, por cuenta propia, han
desatendido esos intereses e incluso han renunciado a su tutela, delegando la
potestad de planificar las costas bajo su jurisdicción a particulares. La
Procuraduría no ha prohibido a los Municipios ejercer su autonomía, por el
contrario, ha pretendido que la asuman y que no renuncien a ella.
Para fundamentar ese argumento, cita un voto de la Sala Constitucional que
indica que ―…cada Municipalidad es responsable por dar la solución que estime
más adecuada a su propio problema local, lo que debe hacer respetando, desde
luego, las normas jurídicas que definen el marco de acción en el que pueden
desenvolverse, sea desde el punto de vista urbanístico, como…‖ 344 (el subrayado
no es del original) lo que no hace más que confirmar lo ya dicho acerca de que la
autonomía municipal no es ilimitada y debe ser ejercida bajo el principio de
legalidad.
Aunque en este momento la Sala Constitucional no le ha dado curso a la
acción, se considera que, en caso de que así suceda, por todos los argumentos
dados y por todo lo que se expone, ésta debe declararse sin lugar.
344
Ídem. Voto Nº 459-1997 de las 15:09 horas del 22 de enero de 1997.
175
2. Nulidad del Plan Regulador Costero
En virtud de las razones expuestas y dado que los planes reguladores son
actos administrativos y por ende se encuentran sujetos al régimen de nulidades de
la LGAP, los planes reguladores costeros que han sido elaborados por particulares
adolecen de vicios de nulidad absoluta, como así lo declaró el Tribunal Procesal
Contencioso, en el caso antes referido.
Para determinar con certeza la nulidad absoluta de esos planes, se debe
tomar en cuenta lo indicado por el artículo 158 de la LGAP, que en lo que interesa
establece:
―Artículo 158.- 1. La falta o defecto de algún requisito del acto
administrativo, expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico
constituirá un vicio de éste.
2. Será inválido el acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento
jurídico.‖
De conformidad con el inciso 2º del artículo transcrito, no hay duda de que
los planes elaborados bajo la modalidad que se estudia, son inválidos, dado que
éstos son disconformes con el ordenamiento jurídico, en el tanto no existe una
norma legal que respalde ese tipo de actuación por parte de la Administración, y
además, son contrarios a las normas que regulan la potestad de planificar el
territorio a cargo de las Municipalidades, tales como el artículo 169 de la
Constitución Política y 15 de la LPU, pues no han sido el resultado del ejercicio de
la potestad de imperio de planificar el territorio, la cual, como se ha visto, fue
renunciada.
En cuanto al vicio establecido en el inciso primero, éste se refiere a la
ausencia o defectos en los elementos constitutivos del acto, es decir, en la
competencia, legitimación, investidura y voluntad (elementos materiales
subjetivos); en el motivo, contenido y fin (elementos materiales objetivos) y en la
motivación, la forma de expresión y el procedimiento administrativo (elementos
176
formales)345, de cuya determinación depende el grado de invalidez del acto, ya
que en virtud del artículo 165346 de la ley en comentario, según la gravedad de la
violación, la nulidad del acto puede ser absoluta o relativa.
Así, el artículo 167 establece que existe nulidad relativa cuando uno de los
actos constitutivos sea imperfecto, salvo que esa imperfección imposibilite la
consecución del fin, caso en el cual la nulidad será absoluta. Por el contrario, el
artículo 166, indica que la nulidad absoluta se presenta cuando falten totalmente
uno o varios de los elementos constitutivos.
En cuanto a los elementos materiales subjetivos, es posible indicar que el
plan regulador costero, a pesar de haber sido adoptado formalmente por el ente
competente para ello (la Municipalidad), presenta vicios graves en la competencia.
Ese elemento se encuentra recogido en el artículo 129 de la LGAP:
―Artículo 129.-El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el
servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de
todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos
indispensables para el ejercicio de la competencia.‖
Dado que por competencia se entiende “…el conjunto de facultades y
obligaciones que un ente u órgano puede y debe ejercer para el cumplimiento y
realización de sus cometidos.‖347, es claro que una de esas facultades y
obligaciones que ha sido atribuida a las Municipalidades, es planificar el territorio
por medio de la elaboración de planes reguladores y por lo tanto, éstas son las
competentes para elaborarlos.
Conforme al artículo 59.1 de la LGAP, la atribución de una competencia
puede incluir una potestad de imperio, como la potestad atribuida a las
Municipalidades de planificar el territorio por medio de la elaboración de planes
reguladores. Como ya se ha establecido, según el artículo 66 de esa misma ley,
345
JINESTA LOBO, Ernesto. Op. cit. Págs. 557-558. 346
―Artículo 165.-La invalidez podrá manifestarse como nulidad absoluta o relativa, según la gravedad de la violación cometida.‖ 347
JINESTA LOBO, Ernesto. Op. cit. Pág. 445.
177
esas potestades son irrenunciables e intransmisibles, por lo que la renuncia a esa
potestad en la formación de un acto administrativo, se traduce en un vicio en la
competencia para emitirlo. Ya se ha evidenciado que los Municipios han delegado
la elaboración de los planes reguladores costeros a los particulares, quienes –
evidentemente- no son órganos competentes, ni se encuentran facultados por las
normas que regulan esa atribución, para elaborarlos. En este punto, es necesario
advertir que si bien el artículo comentado parece estar dirigido a la asignación y
distribución de competencias a los órganos internos de la Administración, éste
puede ser aplicado en el caso en que la competencia esté siendo ejercida por un
particular. Es decir, si un acto es inválido por haber sido realizado por un órgano
de la Administración Pública no competente para ello, con mucha más razón lo es
aquél que haya sido efectuado por un particular, claramente incompetente.
Así las cosas, es importante hacer uso de las palabras de GARCÍA DE
ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, quienes al referirse al tema de la competencia,
exponen que, un acto administrativo –como lo es un plan regulador costero-
“…sólo puede producirse por una Administración pública en sentido formal y no
por ningún órgano público que no esté integrado en una Administración como
persona (judiciales, legislativos), sea cual sea la materia de tales actos, ni por
ningún particular…‖348 (El subrayado no es del original).
Podría indicarse que el acto por medio del cual se adoptó el plan regulador
costero sí fue dictado por la Municipalidad y por lo tanto, al ser ésta el órgano
competente, no existe ningún vicio en la competencia. Sin embargo, debe
recordarse que la potestad planificadora no se ejerce únicamente con la
aprobación final del plan, sino en la elaboración de éste definiendo las políticas de
ordenamiento territorial, por lo que el requisito de la competencia y de su
irrenunciabilidad, debe mantenerse desde el inicio del proceso de formación de
ese acto.
348
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Op. cit. Pág. 534.
178
Además, el artículo 129 citado, es claro al señalar que para que el órgano
competente pueda emitir el acto, previamente debe haber cumplido con todos los
trámites sustanciales previstos al efecto. En el caso concreto, es claro que las
normas que regulan la competencia de elaborar los planes reguladores, no
contemplan dentro del procedimiento la autorización a un sujeto de derecho
privado para que elabore el instrumento, o mejor dicho, no contemplan que la
Municipalidad deba renunciar a esa elaboración, por lo que, la Municipalidad al
adoptarlo, no se ha ajustado a los requisitos o al procedimiento legal establecido
para ello, puesto que ha permitido un trámite distinto del que la ley le obliga a
cumplir.349 Por esto, también se presenta un vicio en uno de los elementos
formales del acto, específicamente en el de cumplimiento del procedimiento
administrativo, pues no se ha seguido ―…el medio o cauce formal por el que se
prepara, exterioriza y manifiesta la actividad formal de la administración pública‖350
que para la elaboración de los planes establece la LPU y la Ley ZMT. Entonces,
hay que ―…entender aplicable la sanción de nulidad de pleno derecho en todos
aquellos casos en que la Administración ha observado, en efecto, un
procedimiento, pero no el concreto procedimiento previsto por la Ley para ese
supuesto.‖351
Por lo anterior, el plan regulador costero elaborado por un sujeto de
derecho privado y con una patente renuncia por parte del órgano competente, es,
por ese aspecto, absolutamente nulo, dado que el elemento competencia no es
imperfecto, sino, del todo, inexistente.
Si aún existe duda de la nulidad absoluta de los planes elaborados en los
términos estudiados, se deben entonces mostrar los vicios que en cuanto a los
elementos objetivos materiales, motivo y contenido, presentan esos planes.
349
Acerca de la violación al artículo 129 de la LGAP por el incumplimiento de los trámites sustanciales que el ordenamiento dispone, puede verse la sentencia de la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo Nº 428-2007 de las 15:05 horas del 17 de octubre de 2007. 350
JINESTA LOBO. Ernesto. Op. cit. Pág. 550. 351
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Op. cit. Pág. 602.
179
El motivo, que según el artículo 133 debe ser legítimo y existir tal y como
ha sido tomado en cuenta para dictar el acto, es el conjunto de ―…antecedentes y
presupuestos de hecho y derecho que fundamentan la necesidad, oportunidad,
conveniencia y legitimidad del acto administrativo.‖352 Está conformado por:
―…los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (derecho) y fácticas
(hechos) que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo, y sobre
las cuales la Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad
o conveniencia de éste.
(…)
Consecuentemente, habrá ausencia de motivo o causa cuando… el
derecho invocado y aplicado a la especie fáctica no existe…‖353
El contenido, que en virtud del artículo 132 debe ser lícito, posible y abarcar
todas las cuestiones de hecho y de derecho surgidas del motivo, es ―…la parte
dispositiva o declarativa de todo acto‖354, es ―…la definición del efecto del acto
administrativo como resultado jurídico inmediato del mismo (sic)…es el efecto del
acto administrativo… lo que el acto administrativo declara, dispone, ordena,
certifica o juzga…‖355
Entonces, como ya se ha reiterado en esta investigación, no existe ninguna
norma legal que permita –expresa o implícitamente- a las Municipalidades
autorizar a un particular a elaborar un plan regulador costero, es decir, no existe
un antecedente de derecho que fundamente la necesidad, oportunidad y
legitimidad de un acto administrativo como ese (motivo), en consecuencia, lo que
352
Tribunal Contencioso Administrativo. Sección Sexta. Voto Nº 5-2008 de las 9:15 horas del 15 de abril de 2008. 353
JINESTA LOBO, Ernesto. Op. cit. Pág. 522. 354
Tribunal Contencioso Administrativo. Sección Sexta. Voto Nº 5-2008. 355
JINESTA LOBO, Ernesto. Op. cit. Pág. 526.
180
el acto administrativo así emitido declara (contenido), sea la autorización del
particular para que elabore el plan, tampoco existe.356
Adicionalmente, es necesario transcribir lo indicado por el artículo 11.2 de la
ley de reiterada cita, en cuanto a que: ―Se considerará autorizado el acto regulado
expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido,
aunque sea de forma imprecisa.‖
Es evidente que el acto administrativo por medio del cual el Municipio
autoriza a un sujeto de derecho privado a elaborar un plan regulador, carece
totalmente de motivo y contenido. Ergo, bajo la LGAP, ese acto –conforme al
artículo 11- no es permitido y además, es absolutamente nulo, en virtud del
artículo 166.
Una característica esencial de la nulidad absoluta, es que el acto que la
contenga, por así indicarlo el artículo 172, no puede ser arreglado a derecho por
saneamiento o convalidación. Por lo que, la posterior aprobación del plan por parte
del ICT, del INVU y de la Municipalidad, no tienen la virtud de sanearlo, sino que,
dado que la nulidad absoluta genera la ―…nulidad de los actos posteriores que
traigan causa del acto nulo‖357 y que la invalidez de un acto implica la de los actos
posteriores que sean dependientes de él (artículo 164.1358 a contrario sensu), esos
actos de aprobación, también son absolutamente nulos.
A ese último acto de adopción y a los de aprobación por parte del ICT, se le
puede hacer el análisis en cuanto a motivo y contenido, lo cual deja como
resultado que no existe un antecedente de derecho que fundamente la necesidad,
oportunidad y legitimidad de un acto administrativo como ése (motivo), en
consecuencia, lo que el acto administrativo así emitido declara (contenido),
356
Esa misma argumentación, dada la conexidad que debe existir entre los elementos del acto administrativo, puede observarse en el voto de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº 40-1995 de las 15:00 del 22 de marzo de 1995. 357
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Op. cit. Pág. 590. 358
―Artículo 164- 1. La invalidez de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del inválido‖.
181
tampoco existe. Es decir, el INVU, el ICT y la Municipalidad no cuentan con ningún
motivo para aprobar un plan regular que haya sido elaborado por un particular.
3. Declaración de Nulidad
Una vez evidenciada la nulidad absoluta de los planes reguladores costeros
elaborados por particulares, es necesario referirse a los medios procesales que
nuestro ordenamiento ofrece para obtener su declaración.
En términos generales, la declaración de nulidad, es un acto administrativo
declarativo, que determina la nulidad de otro y declara su incapacidad para
producir efectos jurídicos de manera retroactiva. Esa anulación, puede darse de
oficio o a solicitud de parte y en la vía administrativa o judicial.359
Antes, un aspecto importante es que en virtud del artículo 171 de la LGAP,
la declaración de nulidad absoluta tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha
de emisión del acto que se anula, es decir, las cosas deben volver al estado en
que se encontraban al momento de emitirse el acto. Además, –como se advirtió-
según el artículo 164.1 a contrario sensu, la declaración de nulidad supone la de
los actos posteriores que se han emitido a causa del acto que se anula.
Por ello, las concesiones que se hubiesen otorgado a raíz del plan
regulador costero absolutamente nulo, también deben anularse. Ello por cuanto,
como ya se ha explicado, un requisito fundamental para poder otorgar una
concesión en la zona marítimo terrestre es precisamente, la existencia de un plan
regulador costero al cual debe ajustarse, por lo que, si no existe el plan, no puede
existir la concesión. Sin embargo, en atención a que según el artículo 171 citado
deben respetarse los derechos adquiridos de buena fe, en cada caso concreto,
359
ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Op. cit. Tomo II. Pág. 396.
182
debe analizarse la procedencia del pago de las mejoras realizadas, así como de
los daños y perjuicios ocasionados.360
Hecha esa acotación, preliminarmente, se debe tener en cuenta que,
tratándose del manejo y defensa de un bien de dominio público, sea, la zona
marítimo terrestre, la legitimación para solicitar la nulidad del plan, puede ser muy
amplia, en el tanto se invoquen violaciones a intereses difusos361. La Sala
Constitucional, en su vasta jurisprudencia acerca de los intereses difusos, ha
reconocido válida su alegación en casos en los que se pretenda la defensa de
bienes públicos (Voto Nº 711-2002 de las 12:17 horas del 25 de enero de 2002).
De igual manera y acerca de la defensa de la zona marítimo terrestre, el Tribunal
Contencioso Administrativo, ha expresado que ―…efectivamente existe un interés
difuso para la defensa de bienes públicos como es el caso de la zona marítimo
terrestre.‖362
En la vía administrativa, la legitimación para ser parte de un procedimiento
administrativo se encuentra regulada por el artículo 275363 de la LGAP, por lo que
puede serlo todo aquél que posea un interés legítimo o derecho subjetivo que
pueda verse afectado o beneficiado total o parcialmente por el acto final. La
amplitud de la legitimación, se da cuando ese mismo numeral indica que ―…el
interés de la parte deberá ser legítimo y podrá ser moral, científico, religioso,
360
Sobre la necesidad de reconocer los derechos adquiridos de buena fe ante la anulación de un acto, puede observarse la resolución del Tribunal Contencioso Administrativo Sección Tercera Nº 42-2001 de las 10:30 horas del 23 de enero de 2001, el voto de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº 118-1996 de las 14:50 horas del 6 de noviembre de 1996, y el dictamen de la Procuraduría General de la República Nº C-357-2003 del 13 de noviembre de 2003. 361
―En términos generales podemos conceptuarlos, indicando que estaremos en presencia de intereses difusos cuando estos pertenecen a todos y a cada uno de los miembros de un grupo, clase, comunidad, pero sin que medie la existencia de un vínculo jurídico determinado.‖ (ARMIJO, Gilbert. La Tutela Constitucional del Interés Difuso. San José, Costa Rica, Editorial Investigaciones Jurídicas S.A., segunda edición, 1999. Pág. 43. 362
Tribunal Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Voto Nº 288-2006 de las 9:20 horas del 28 de julio de 2006. 363
―Artículo 275.- Podrá ser parte en el procedimiento administrativo, además de la Administración, todo el que tenga interés legítimo o derecho subjetivo que pueda resultar afectado, lesionado o satisfecho de manera total o parcial por el acto final. El interés de la parte deberá ser legítimo y podrá ser moral, científico, religioso, económico o de cualquier otra naturaleza.‖
183
económico o de cualquier otra naturaleza.‖ En la vía judicial, el artículo 10 del
Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley Nº 8508 del 28 de abril de 2006
(en adelante, CPCA) también establece una legitimación activa muy amplia,
reconociendo incluso, la alegación de intereses difusos. Además, en virtud del
artículo 10 inciso 4) del CPCA se encuentran legitimados activamente tanto la
Contraloría General de la República como la Defensoría de los Habitantes, y de
conformidad con el artículo 16 de ese Código Procesal, 4º de la LZMT y 3º incisos
a), e i) de su Ley Orgánica, Ley Nº 6815 del 27 de setiembre de 1982, la
Procuraduría General de la República.
Así, el administrado que cuente con la legitimación comentada, en virtud de
lo establecido por el artículo 175 de la LGAP, podrá impugnar en la vía
administrativa o judicial el acto absolutamente nulo364, en el plazo de un año a
partir de su comunicación o si se trata de actos con efectos continuados, como en
efecto lo es un plan regulador costero que se encuentra vigente, dentro del año
siguiente a la cesación de sus efectos.
En ambas sedes, judicial y administrativa, si en el caso concreto se han
otorgado concesiones en virtud del plan regulador costero que se impugna, es
necesario que formen parte del proceso o procedimiento los concesionarios, pues
es claro que el resultado puede perjudicar sus derechos. Ello en virtud del artículo
275 de la LGAP y 12 inciso 3)365 del CPCA.
Ahora, en cuanto a la posibilidad de que la propia Municipalidad anule el
plan regulador costero, el procedimiento que se sigue depende de si a partir del
364
De conformidad con el inciso b) del artículo 42 del CPCA, la pretensión de anulación de un acto administrativo es posible. 365
“Artículo 12.- Se considerará parte demandada: (…) 3) Las personas físicas o jurídicas que hayan derivado derechos e intereses legítimos de la conducta administrativa objeto del proceso‖.
184
acto cuya anulación se pretende, se han otorgado derechos a terceros, es decir,
de si el acto que se pretende anular es un acto declaratorio de derechos o no.366
Se ha entendido que un acto declaratorio de derechos es aquél cuyo efecto
“…es el crear, reconocer o declarar la existencia de un derecho subjetivo o de una
situación jurídica consolidada...‖367, es decir, que ―…produce un efecto jurídico
positivo en la esfera jurídica del administrado, en el tanto le reconoce u otorga un
derecho, una facultad o le libera de una limitación, deber o gravamen.‖368
Entonces, el plan regulador costero como tal, no es un acto administrativo
que por sí solo, otorgue algún derecho o produzca un efecto positivo en la esfera
jurídica del administrado, sino que es por actos posteriores que –con base en él-
se otorgan derechos a terceros, por ejemplo, la concesiones.
En ese sentido, si la Municipalidad correspondiente aprobó el plan
regulador costero, pero aún no ha otorgado ninguna concesión en la zona
marítimo terrestre regulada por ese plan, éste puede anularse de oficio y sin la
necesidad de instaurar un procedimiento administrativo al efecto. Lo anterior, dado
a que así lo ha señalado la Procuraduría en cuanto a los actos no declaratorios de
derechos, en virtud de los artículos 174369 y 180370 de la LGAP.371
Por el contrario, si el Gobierno Local ya ha otorgado concesiones y por lo
tanto, derechos, se está ante un supuesto distinto, dado que por las razones
expuestas, éstas también deberán ser anuladas.
366
Sobre la anulación oficiosa de los actos propios declaratorios de derechos, véase Procuraduría General de la República (San José, Costa Rica). Manual de Procedimiento Administrativo. 2007. Redactado por: ARGUEDAS CHEN APUY, Ana Cecilia; BRENES ESQUIVEL, Ana Lorena; VINCENTI ROJAS, Iván; y BONILLA HERRERA, Luis Guillermo. Pág. 195. 367
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-336-2005 del 27 de setiembre de 2005. 368
Ibídem. 369
“Artículo 174.- 1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta Ley. (…)‖ 370
“Artículo 180.- Será competente, en la vía administrativa, para anular o declarar la nulidad de un acto el órgano que lo dictó, el superior jerárquico del mismo, actuando de oficio o en virtud de recurso administrativo, o el contralor no jerárquico, en la forma y con los alcances que señale esta ley.‖ 371
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-046-2009 del 18 de febrero de 2009.
185
En tesis de principio, la Administración Pública, de conformidad con el
principio de intangibilidad de los actos propios o de la doctrina de la
inderogabilidad de los actos propios favorables para el administrado, se encuentra
inhibida para anular por sí misma –es decir, en sede administrativa- aquellos actos
declaratorios de derechos para los administrados.372 Por ello, para conseguir esa
anulación, debe instaurar un proceso contencioso administrativo de lesividad en el
que sean parte los administrados cuyos derechos se anularán, en los términos del
artículo 34 del CPCA, lo cual implica, la declaración de lesividad del acto por parte
del superior jerárquico dentro del año siguiente a su dictado, salvo que se trate de
la nulidad absoluta, en cuyo caso la lesividad se puede declarar mientras perduren
los efectos del acto o un año después del cese de esos efectos. En el caso
concreto bajo estudio, debe resaltarse que tratándose de la tutela de bienes de
dominio público, como lo es la zona marítimo terrestre, el artículo 34 inciso 2) del
CPCA establece la no sujeción de la Administración al plazo de caducidad de un
año.373
Ahora bien, existe una excepción a la regla, pues únicamente en caso de
que el acto que se pretenda anular posea una nulidad absoluta evidente y
manifiesta, ésta puede ser declarada en la vía administrativa, eso sí, con total
apego al procedimiento descrito en el artículo 173 de la LGAP, pues de lo
contrario, el acto que declare la nulidad, adolecerá también de nulidad absoluta.
La Sala Constitucional ha definido que evidente y manifiesto es todo aquello
que:
―…resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece
ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o
372
Sobre el tema pueden verse los votos de la Sala Constitucional Nº 3773-2009 de las 14:48 horas del 4 de marzo de 2009 y Nº 17331-2007 de las 15:32 horas del 28 de noviembre de 2007. 373
El Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, en el voto Nº 063-2009 que ya ha sido comentado, aplicó dicho numeral a pesar de que el caso concreto no se trataba de un proceso de lesividad, sino de una demanda de la Contraloría solicitando la anulación del plan regulador y las concesiones de Punta Ventanas, por lo que se trataba de la protección de un bien de dominio público.
186
lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y
grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o
reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de
hermenéutica o exégesis ninguna.‖374
En ese sentido, la nulidad absoluta de los planes reguladores costeros aquí
estudiados no se obtiene al realizar un análisis dialéctico o lógico, sino que, al ser
producto de una renuncia de una potestad constitucional –la de planificar el
territorio- y al ser elaborado bajo una modalidad que no es permitida legalmente,
su nulidad es completamente notoria, palpable e indudable.
En todo caso, la determinación de la nulidad evidente y manifiesta de los
planes, debe ser determinada en cada caso concreto, por la Procuraduría375, quien
se debe referir acerca de la existencia o no de la nulidad absoluta evidente y
manifiesta que se pretende. Si se determina que no existe esa condición, la
nulidad deberá solicitarse por medio del proceso de lesividad ya comentado.
También debe resaltarse que, tratándose de planes reguladores costeros
que aún mantienen sus efectos, el plazo de caducidad de un año establecido por
el artículo 173 de la LGAP para que la Municipalidad los revise oficiosamente, no
aplica. Asimismo, aquí también es de aplicación lo indicado acerca de la
inexistencia de plazos de caducidad tratándose de la tutela de la zona marítimo
terrestre, por haberlo interpretado así la Sala Primera en el voto Nº 007-1993 de
las 15:05 horas del 20 de enero de 1993, y por la Procuraduría en los dictámenes
C-093-2007 del 27 de marzo de 2007 y C-230-2003 del 30 de julio de 2003.
Otra vía existente en la cual pueden ser estudiados los planes es la
constitucional. Como ya se indicó, los planes así elaborados son el resultado de
una renuncia de la potestad de ordenar el territorio, potestad que la propia Sala
Constitucional ha englobado dentro del artículo 169 relativo a la obligación de los
374
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 15346 de las 15:30 horas del 10 de octubre de 2008. 375
A la Contraloría le compete rendir el dictamen vinculante únicamente cuando se trata de actos directamente relacionados con materia presupuestaria o contratación administrativa.
187
Gobiernos Locales de administrar los servicios e intereses locales, por lo que, un
plan en esos términos es contrario a ese precepto constitucional, lo cual lo hace
objeto de estudio en la jurisdicción constitucional.376
Por último, dadas todas las razones por las que se considera que los planes
reguladores costeros elaborados bajo la modalidad estudiada son absolutamente
nulos y al haber hecho una breve referencia a los medios procesales que ofrece el
ordenamiento jurídico para su anulación, se debe considerar la conveniencia o
inconveniencia de que todos los planes reguladores costeros así elaborados sean
anulados.
Para ello, debe tomarse en cuenta que según el estudio elaborado, existen
más de 101 planes elaborados de esa manera y por lo tanto, absolutamente nulos,
y que, según datos de Alberto Carazo, existen más de 1600 concesiones inscritas
en el Registro Nacional377, de las cuales, la mayoría deberían también ser
anuladas, y así, muy probablemente, en muchas de ellas –analizando la existencia
de la buena fe-, se deba indemnizar a los concesionarios.
Así, para un análisis posterior, resulta interesante investigar el estado del
fondo para el pago de mejoras, que según el artículo 59 inciso a) de la Ley ZMT,
debe conformar cada Municipio a partir del 20% de lo que perciba por el cobro del
canon en la zona marítimo terrestre y el valor aproximado que por indemnización
deben cancelar, con tal de determinar la capacidad económica de las
Municipalidades para hacer frente a una anulación masiva de planes reguladores
costeros y concesiones.
Ante ello, es necesario considerar si es más favorable que el cambio en las
costas se produzca gradualmente, con la elaboración de nuevos planes
reguladores costeros que revisen y abarquen los anteriores y se logre adecuar,
376
Se debe anotar que sobre el tema concreto no existen precedentes de la Sala Constitucional, sin embargo, sí es reiterada la jurisprudencia en cuanto a que la potestad de planificar el territorio es una potestad municipal que se engloba dentro del concepto de intereses y servicios locales. 377
CARAZO, Alberto. Op. cit. Pág. 63.
188
poco a poco –al vencer las concesiones vigentes- el desarrollo de las costas con
las políticas públicas que fijen las Municipalidades en los nuevos planes.
4. Aclaraciones
Las consideraciones anteriores en cuanto a la nulidad absoluta y posible
anulación de los planes reguladores costeros, no deben ser interpretadas como si
se afirmara que los únicos planes reguladores válidos son aquéllos en cuya
elaboración participa solamente la Municipalidad, con exclusión de cualquier ente
público o persona privada.
Como se verá en el próximo y último capítulo, es posible que otros entes
públicos participen en la elaboración de los planes, por medio de un contrato o
convenio con la Municipalidad, cuando exista una norma legal que así lo autorice y
siempre y cuando no se sustraiga la potestad de imperio irrenunciable que poseen
los Municipios en los términos ya analizados. Para esos casos, debe tenerse en
cuenta que, según el artículo 2º inciso c)378 de la Ley de Contratación
Administrativa, los contratos celebrados entre entes de derecho público están
exentos de los procedimientos concursales establecidos en ella, siempre y cuando
la actividad de cada uno se encuentre habilitada dentro de sus competencias, así
como que, según el artículo 130379 de su Reglamento, los convenios de
378
―Artículo 2°.-Excepciones. Se excluyen de los procedimientos de concursos establecidos en esta ley las siguientes actividades: (…) c) La actividad contractual desarrollada entre entes de derecho público.‖ 379
“Artículo 130.—Actividad contractual desarrollada entre sujetos de Derecho Público. Los sujetos de derecho público, podrán celebrar entre sí contrataciones sin sujeción a los procedimientos de contratación, siempre y cuando la actividad desplegada por cada uno se encuentre habilitada dentro de sus respectivas competencias. En sus relaciones contractuales, deberán observar el equilibrio y la razonabilidad entre las respectivas prestaciones. Los convenios de colaboración suscritos entre entes de derecho público, en ejercicio de sus competencias legales, no estarán sujetos a las disposiciones de la Ley de Contratación Administrativa‖.
189
colaboración realizados entre sujetos de derecho público, no se encuentran
sujetos a las disposiciones del la Ley de Contratación Administrativa.
Por ejemplo, ya se ha indicado que el artículo 38 de la Ley ZMT faculta
tanto al ICT como al INVU a elaborar los planes reguladores costeros cuando así
lo soliciten los Gobiernos Locales, lo cual ha sido aceptado por la Procuraduría en
la Opinión Jurídica Nº OJ-096-2005 estudiada y por el Tribunal Procesal
Contencioso Administrativo en el voto Nº 063-2009 ya analizado. A su vez, existe
la posibilidad de que otros órganos como PRODUS –adscrito a la Universidad de
Costa Rica- y la UE –adscrita al Ministerio de Hacienda-, participen en la
elaboración de los planes reguladores costeros.
Por otra parte, se tomará en cuenta la posibilidad de que las
Municipalidades contraten los servicios técnicos de alguna empresa privada
especializada para que elabore los niveles técnicos del plan y traduzca la voluntad
política de la Municipalidad en cuanto al ordenamiento del territorio, con lo cual no
se pierde ni se delega la potestad pública municipal380, pues el proceso de
elaboración del plan sigue estando en manos municipales. Lo anterior, de
conformidad con los artículos 2º y 62 del Código Municipal381, 61382 de la LPU y
bajo el marco de la Ley de Contratación Administrativa, Ley Nº 7494 del 2 de
mayo de 1995 y su Reglamento.
380
Conferencia del Dr. Julio Jurado Fernández. Ordenamiento Territorial. I Congreso Internacional de Derecho Ambiental. Colegio de Abogados de Costa Rica, 21 de octubre de 2008. 381
“Artículo 2.- La municipalidad es una persona jurídica estatal, con patrimonio propio y personalidad, y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus fines.‖ ―Artículo 62.- La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este código y la Ley de Contratación Administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines. (…)‖ 382
―Artículo 61.- La municipalidad podrá contratar la confección de determinados estudios o proyectos de planificación, con el Instituto o firmas particulares especializadas.‖
190
Así, además de analizar esos supuestos, se examinarán las modalidades
actuales y futuras bajo las que se puede y podría permitir la participación particular
en la planificación territorial costera.
191
Capítulo III. Alternativas Legales
Objetivo Específico
Examinar la normativa vigente referida a la planificación territorial costera, a
las competencias institucionales y las capacidades reales de las instituciones
competentes, para establecer opciones legales que sustituyan la práctica actual y
que tengan como entes rectores a las Municipalidades.
Comentario Preliminar: Necesidad de Fortalecimiento Municipal
Según datos suministrados en el ICT, a partir de la emisión del criterio de la
Procuraduría según el cual las Municipalidades, el ICT y el INVU no pueden
aprobar planes reguladores costeros elaborados por particulares bajo la modalidad
que se ha expuesto en este trabajo (OJ-096-2005 del 14 de julio de 2005 y C-234-
2006 del 7 de junio de 2006), no se han aprobado más planes.383
Lo anterior significa que la emisión de planes reguladores costeros
dependía en gran medida de la elaboración privada de éstos, por lo que al
negarse esa posibilidad, la “planificación” de la zona costera fue frenada casi por
completo. En otras palabras, las Municipalidades no han gestionado por sí solas la
planificación de los sectores de la zona marítimo terrestre que aún no han sido
cubiertos por un plan regulador costero, y menos aún, han intentado corregir los
problemas causados por los planes vigentes.
Quiere decir que en las zonas ya cubiertas por un plan, los efectos
negativos mencionados en el punto B, de la sección II del capítulo II, se
mantienen, y en el resto de ese bien demanial que aún no ha sido planificado, los
recursos naturales se encuentran desprotegidos ante ocupaciones ilegales y no
383
Lic. Geovanni Solera Córdoba. Proceso de Planeamiento Turístico. Llamada telefónica del 2 de marzo de 2009.
192
reguladas y las zonas con alto potencial y aptitud turística no se están
aprovechando adecuadamente y por lo tanto, no se están recibiendo los beneficios
que esa actividad puede generar.
Por lo anterior, en este breve capítulo, se pretende mostrar puntualmente
las principales opciones legales con que actualmente cuenta el Estado para
planificar las costas.
No obstante, debe hacerse hincapié en que por todo lo indicado a lo largo
de este trabajo acerca de la potestad indelegable de planificar el territorio y de la
conveniencia de que los Municipios tengan un papel activo en el proceso de
planificación, en todas las alternativas que se comentarán, debe tenerse a los
Gobiernos Locales como las entidades rectoras del proceso, pues, en todo caso,
son éstos los encargados de definir las políticas de desarrollo dentro de su cantón,
y de no ser así, se estaría frente a una delegación de la potestad constitucional de
planificar el territorio. Entonces, es conveniente que cada Municipio defina
previamente a un plan regulador costero, el balance entre crecimiento turístico y
comercial, la protección del ambiente y la defensa de los intereses comunales que
pretende implantar en su cantón, para que sea posible controlar adecuadamente
los procesos de elaboración de los planes.
Consecuencia ineludible de lo anterior es que debe existir un esfuerzo
político municipal y estatal para fortalecer las estructuras internas de los
Gobiernos Locales, las cuales, como ya se expuso, no son adecuadas para llevar
a cabo un controlado proceso de planificación costera, sea cual sea el modelo
bajo el cual éste se desarrolle. Así las cosas, el fortalecimiento de los Gobiernos
Locales en el manejo de la zona marítimo terrestre y en su actuar en general, no
es una alternativa, sino una necesidad y una obligación.
Ello por cuanto se considera que el éxito de los planes reguladores
costeros en la tutela del interés público y en la búsqueda del desarrollo sostenible,
no depende tanto de quién elabore la parte técnica, sino de la fortaleza y
capacidad de la entidad estatal que determine las políticas de ordenamiento
193
territorial cantonales y dirija y controle el proceso de elaboración y posteriormente,
de ejecución, de los instrumentos de planificación. Entonces, es necesario que se
trabaje en la contratación de personal calificado y capacitado en el tema de
planificación del suelo, la adquisición de instrumentos tecnológicos adecuados y
en la mejora de la recaudación de recursos.
Asimismo, los Gobiernos Locales deben avocarse a cumplir con todas las
recomendaciones emitidas por la Contraloría en materia de control interno, pues el
propósito de esa herramienta es lograr por medio de la organización, los objetivos
fijados a corto, mediano y largo plazo. Uno de los componentes del control interno
es la planificación institucional, la cual ―…debe contener planes estratégicos y
operativos conocidos y aceptados por el personal involucrado, acompañados de
una clara definición de metas, de una apropiada identificación de los responsables
de ejecutar las tareas y de una correcta definición de los recursos disponibles para
lograrlas.‖384
Además, dado que las Municipalidades son las instituciones más cercanas a
las comunidades y que éstas deben administrar y garantizar los servicios
cantonales, es necesario que se fortalezcan los esquemas de planificación y
gestión de los recursos.385
También, deben atenderse las recomendaciones relacionadas con la
organización y gestión del recurso humano, en el tanto se ha detectado
desactualización de las estructuras administrativas y de los manuales de
organización y funcionamiento, así como débiles procedimientos para el
nombramiento de personal.386 Ante ello, es necesario que los Gobiernos Locales
cuenten con ―…estructuras organizativas modernas a tono con la realidad de sus
comunidades, capacitar y motivar al personal para el desarrollo eficiente y eficaz
384
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-AM-32-2004. 385
Ídem. Informe Nº DFOE-SM-2-2007. 386
Ídem. Memoria Anual. 2007. Pág. 384.
194
de sus funciones, sustentado en un marco regulador de una relación obrero
patronal que eleve los niveles de gestión y vocación al servicio público.‖387
Por último, son convenientes todos aquellos programas de capacitación
técnica que otras instituciones puedan brindar, en aras de fortalecer a los
Municipios en la gestión y planificación de la zona marítimo terrestre y en temas
generales de administración y organización municipal.
Por ejemplo, son de suma importancia actividades de capacitación como la
desarrollada por el ICT, el INVU y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (en
adelante, IFAM) en noviembre de 2008 con participación de todas las
Municipalidades costeras, en la cual se determinaron como principales problemas
la limitada capacidad de las unidades encargadas de la gestión de la zona
marítimo terrestre, debido a las carencias de personal especializado y con
experiencia y la falta de soporte informático que permitan una planificación costera
adecuada y con una visión de futuro; la ausencia de planes reguladores y el
prevalecimiento de intereses particulares en la planificación de la zona. En dicha
actividad, se plantearon como metas, el establecimiento de un programa de
capacitación y formación de los funcionarios encargados, generar procesos de
planificación territorial con una visión de mediano y largo plazo y destinar recursos
permanentes para el pago de personal adecuado y el equipamiento de los
departamentos de zona marítimo terrestre.388
De igual manera, son de suma importancia las acciones desplegadas por el
Proyecto de Fortalecimiento Municipal y Descentralización (FOMUDE)
desarrollado por el Gobierno de Costa Rica mediante un convenio con la Unión
Europea para mejorar la capacidad de gestión municipal y construir un verdadero
modelo de gestión territorial descentralizada, por medio de capacitaciones,
387
Ibídem. 388
Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (San José, Costa Rica), et al. Informe sobre Resultados y Desarrollo del Seminario Taller: La Administración de la Zona Marítimo Terrestre y la Gestión Territorial de las Zonas Costeras. 2009.
195
estudios, investigaciones y transferencia de conocimientos389; por la UE, cuyo
tercer componente se enfoca en el fortalecimiento municipal por medio del apoyo
técnico a la gestión fiscal, a la planificación municipal y el ordenamiento
territorial390; y por la Fundación DEMUCA, cuyo principal objetivo es ―…contribuir
al fortalecimiento de la capacidad de gestión política, técnica y administrativa de
los gobiernos locales…‖391 de la región.
Sección I. Alternativas Municipales
A. Financiamiento para la Contratación
Es preciso indicar que el proceso ideal de planificación costera sería aquél
que fuera cubierto en su totalidad con personal y recursos técnicos propios de los
Gobiernos Locales. Sin embargo, como se ha visto, la realidad es diametralmente
opuesta y los Municipios no cuentan con el personal suficiente ni con los medios
tecnológicos adecuados para ello. Por lo tanto, bajo el marco de los
procedimientos concursales establecidos en la Ley de Contratación Administrativa
y tal y como lo autoriza el artículo 61 de la LPU, es posible que los Municipios
contraten a empresas particulares especializadas para llevar a cabo los estudios
técnicos requeridos y así lograr elaborar el plan regulador costero. Alternativa que
se aleja de la práctica que aquí se critica, en el tanto el Gobierno Local es quien
determina las políticas de planificación deseadas, determina las condiciones bajo
las cuales el plan debe elaborarse y controla el proceso de elaboración, sin
delegar su potestad.
389
Página web del Proyecto de Fortalecimiento Municipal y Descentralización (FOMUDE) http://www.fomude.go.cr/ (18 de abril de 2009). 390
Página web de la Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro http://www.uecatastro.org/ (18 de abril de 2009). 391
Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y El Caribe (DEMUCA) (San José, Costa Rica). Memoria Institucional. 2005. Pág. 19.
196
En este punto, es necesario tener en cuenta que una de las excusas
comunes de los Gobiernos Locales ante la inadecuada planificación y manejo de
la zona marítimo terrestre, ha sido la escasez de recursos económicos, pues
algunos alcaldes han indicado que ―…no tenemos recursos sobrantes y propios
que podríamos destinar a ese propósito.‖392 y que ―…tenemos una objetiva
imposibilidad, económica y operativa de planificar toda la ZMT de nuestros
territorios cantonales.‖393
Por lo anterior, puede pensarse que los Gobiernos Locales no cuentan con
dinero para poder llevar a cabo las contrataciones de comentario. Sin embargo,
debe atenderse obligatoriamente a lo revelado por la Contraloría, en cuanto a que
en términos generales indicó que es ―…paradójico que un sector que se
caracteriza por la limitación de recursos cierre con un superávit de ¢60.854,9
millones, pasando de un 30% en el 2006 a un 33% en el 2007…‖ 394 y que a pesar
de que constantemente los medios de comunicación publican las deficiencias de
los cantones en materia de infraestructura, servicios y planificación, el monto total
de los recursos sin ejecutar por parte de los Municipios aumentó en el 2006
significativamente.395
Así, la Contraloría determinó que del estudio realizado en 79
Municipalidades y 8 Concejos Municipales de Distrito se obtuvo que al 31 de
diciembre de 2006 quedaron pendientes de ejecutar 45.046,2 millones de
colones.396 Ahora, específicamente en cuanto a los fondos percibidos por las
Municipalidades costeras por concepto del cobro del canon sobre la zona marítimo
terrestre, que es lo que realmente interesa en esta ocasión, los resultados son
similares.
392
Municipalidad de Osa et al. Oficio sin número de 20 de enero de 2009 dirigido al Instituto Costarricense de Turismo. 393
Ibídem. 394
Contraloría General de la República. Memoria Anual. 2007. Pág. 373. 395
Ídem. Informe Nº DFOE-SM-17-2007 de julio de 2007. 396
Ibídem.
197
De ese total no ejecutado, 27.636,4 millones de colones corresponden a
recursos que tienen una finalidad específica y determinada por ley, dentro de los
cuales se encuentra lo percibido por el cobro de los cánones en la zona marítimo
terrestre, cuyo saldo sin ejecutar es de 2.115,6 millones de colones.397
Dado que en virtud del artículo 59 de la Ley ZMT los ingresos municipales
por el cobro del canon deben destinarse en un 20% a crear un fondo para el pago
de mejoras, un 40% para obras de mejoramiento en las zonas turísticas y un 40%
para obras de mejoramiento del cantón, la Contraloría –en el informe de
comentario- mostró separadamente los montos sin ejecutar en cada uno de esos
rubros, obteniendo los resultados que se muestran en el próximo cuadro.398
Para el análisis de esa información, debe advertirse que los montos
expuestos no corresponden al total de los recursos percibidos por los Gobiernos
Locales, sino que se trata de los montos que aún no han sido ejecutados. Sin
embargo, esos datos son útiles para mostrar que existen Municipios que a pesar
de tener altas sumas de dinero, no han dispuesto lo necesario para gestionar la
elaboración de un plan regulador costero, lo que confirma lo ya dicho por algunos
en cuanto a que la falta de recursos para la planificación es un mito, puesto que en
realidad lo que falta es voluntad política.399
397
Ibídem. 398
Estos datos corresponden a la información recopilada por la Contraloría hasta el 31 de diciembre de 2006. Actualmente, según lo indicó la Lic. Flor Alfaro Gómez de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa en llamada telefónica del 1º de abril de 2009, la Contraloría se encuentra actualizando los datos según la información del año 2008 cuyos resultados se expondrán probablemente en julio de 2009. 399
Participación del Dr. Rosendo Pujol Mesalles, Director del Programa de Investigación en Desarrollo Humano Sostenible (PRODUS). I Congreso Internacional de Derecho Ambiental. Colegio de Abogados de Costa Rica, 21 de octubre de 2008.
198
Cuadro Nº 4
Saldos de Liquidación de los Ingresos por Cobro de Cánones en la Zona
Marítimo Terrestre (cifras en colones)
2006
Municipalidad
Total
40%
Mejoramiento
Zonas Turísticas
40%
Mejoramiento del
Cantón
20%
Fondo para Pago
de Mejoras
Liberia 662.332.527,55 300.758.444,56 163.198.117,23 198.375.965,76
Carrillo 502.375.698,08 225.242.159,94 143.927.613,73 133.205.924,41
Santa Cruz 186.416.702,30 70.915.239,15 39.691.938,23 75.809.524,92
Puntarenas 170.768.737,91 27.526.688,91 55.145.417,73 88.096.631,27
Garabito 155.407.423,13 27.662.306,82 55.499.277,52 72.245.838,79
Golfito 72.951.464,12 13.321.793,26 24.210.265,77 35.419.405,09
Osa 63.040.552,70 15.140.921,58 22.760.885,97 25.138.745,15
Parrita 58.246.953,16 1.100.133,59 902.661,29 56.244.158,28
La Cruz 55.773.959,80 6.044.607,59 25.816.755,62 23.912.596,59
Nandayure 38.270.398,69 0,00 0,00 38.270.398,69
Aguirre 33.550.130,65 0,00 0,00 33.550.130,65
Nicoya 26.165.586,15 0,00 0,00 26.165.586,15
Limón 25.344.846,53 10.137.938,61 10.137.938,61 5.068.969,31
Hojancha 21.894.574,76 286.111,27 0,00 21.608.463,49
Talamanca 16.825.531,49 653.743,38 653.743,38 15.518.044,74
Esparza 11.902.845,87 0,00 2.482.095,01 9.420.750,86
Cóbano 11.095.599,59 16.083,10 16.083,10 11.063.433,39
Pococí 2.209.912,24 61.506,00 476.988,16 1.671.418,08
Paquera 879.224,05 351.689,62 351.689,62 175.844,81
Lepanto 154.997,49 39.462,80 7.425,44 108.109,25
Colorado 3.460,00 0,00 0,00 3.460,00
Fuente: Lic. Flor Alfaro Gómez. División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Servicios
Municipales. Contraloría General de la República. 8 de noviembre de 2007.
199
Según el criterio de la propia Contraloría, en virtud de lo indicado por el
artículo 59 de la Ley ZMT y 78 de su Reglamento, el 20% de lo percibido debe
destinarse a la creación de un fondo para el pago de las mejoras hechas por los
particulares en la zona marítimo terrestre; otro 40% a obras de mejoramiento del
cantón que incluye por ejemplo, la construcción de escuelas, parques, centros de
salud, zonas de recreación, etc.; y el restante 40% en obras de mejoramiento de
las zonas turísticas de la zona marítimo terrestre que incluye la contratación de
servicios de asesoría, la expropiación de los terrenos privados que se encuentren
dentro de la zona marítimo terrestre –según el artículo 78 del Reglamento400 y el
financiamiento de la elaboración de planes reguladores costeros.401
Puede observarse que el inciso b) del artículo 59 citado se refiere a obras
de mejoramiento en las zonas turísticas, por lo que no se contemplan las obras de
mejoramiento de las zonas no turísticas, las cuales –como se analizó- también
requieren ser planificadas. Así las cosas, es posible interpretar que la elaboración
de planes reguladores –sea costeros o urbanos- constituyen obras de
mejoramiento del cantón, por lo que a nuestro criterio pueden ser cubiertos con el
otro 40% dirigido a ese tipo de obras.
Por lo anterior y tomando en cuenta las revisiones de los avalúos de los
terrenos concesionados que ha llevado a cabo la Dirección de Tributación Directa
por medio del Órgano de Normalización Técnica, principalmente en Guanacaste, y
el consecuente aumento en las recaudaciones municipales por concepto de
cánones402, y que según PRODUS, un plan regulador costero puede tener un valor
aproximado de mil dólares por kilómetro403 y que por ejemplo, el plan regulador de
400
Contraloría General de la República. Informe Nº FOE-SM-1811-2003 del 2 de setiembre de 2003. 401
Entrevista con Lic. Flor Alfaro Gómez. División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Servicios Municipales. Contraloría General de la República. 8 de noviembre de 2007. 402
Periódico El Financiero. 22 de julio 2007. En http://www.financiero.com (21 de marzo de de 2009). 403
Información dada por el Dr. Rosendo Pujol Mesalles, Director del Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica, en llamada telefónica del 17 de octubre de 2007.
200
la Isla Chira que mide cuarenta y tres kilómetros cuadrados tiene un costo de 27
millones de colones y que el de toda la costa del cantón de Osa cuesta
aproximadamente 56 millones404, es viable que se realicen los estudios contables
necesarios para que los Gobiernos Locales utilicen los fondos percibidos para la
contratación de empresas consultoras o de otras instituciones públicas que
realicen los estudios técnicos para elaborar un plan regulador costero, lo cual
puede lograrse con una adecuada planificación municipal en los términos
dispuestos por la Contraloría. Así las cosas, de conformidad con el artículo 2º y 4º
inciso f) del Código Municipal405, los Municipios pueden gestionar préstamos para
dicho fin, los cuales pueden ser cubiertos con los fondos que posteriormente se
obtengan al concesionar la zona planificada.
Se debe indicar que en el año 2005, las Municipalidades de La Cruz, Osa,
Parrita, Aguirre, Santa Cruz y Carrillo gestionaron la autorización de la Contraloría
para obtener un préstamo del Banco Centroamericano de Integración Económica
para financiar el “Proyecto de Amojonamiento y Plan Regulador de Zona Marítimo
Terrestre” de cada uno de esos cantones.406 Sin embargo, después de las
recomendaciones giradas por la Contraloría, el proyecto no avanzó y nunca se
concretó.407
Según el artículo 32 de la Ley ZMT, los bancos del sistema bancario
nacional se encuentran autorizados para financiar la elaboración de estudios en la 404
Periódico La Nación. 1º de Noviembre de 2008. En http://nacion.com. (2 de noviembre de 2008). 405
“Artículo 2.- La municipalidad es una persona jurídica estatal, con patrimonio propio y personalidad, y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus fines.‖ ―Artículo 4.-La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes: (…) f) Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.‖ 406
Sobre el tema pueden verse los oficios de la Unidad de Autorizaciones y Aprobaciones de la División de Desarrollo Institucional de la Contraloría General de la República números DI-AA-2686, DI-AA-2689, DI-AA-2690, DI-AA-2692 y DI-AA-2693 todos del 9 de noviembre de 2005, y el DI-AA-1689 del 17 de agosto de 2004. 407
Información dada por Mario Moreira, quien es el director del Departamento Financiero de la Municipalidad de Santa Cruz, en conversación telefónica del 1º de abril de 2009.
201
zona marítimo terrestre, por medio de créditos a las Municipalidades. Asimismo, el
IFAM, en virtud de los artículos 5º inciso a), 32, 33 y 34 de su Ley de
Organización, Ley Nº 4716 del 9 de febrero de 1971, puede otorgar créditos para
la elaboración de planes reguladores bajo una tasa de interés y plazos acordes
con el presupuesto de cada Municipalidad y del proyecto en concreto que
pretenda financiar.408 Es posible entonces que las Municipalidades obtengan
créditos del IFAM para elaborar un plan regulador costero y luego cancelen el
préstamo con los fondos que posteriormente obtengan al concesionar la zona
regulada.409
B. Apoyo Técnico para la Contratación
Ahora bien, si se acude a la contratación de una empresa externa para la
elaboración de los estudios necesarios para la confección del plan regulador
costero, se deben recordar las carencias técnicas y de personal capacitado de las
Municipalidades, lo que nos lleva a pensar que éstas no cuentan con la capacidad
apropiada para definir los términos de la contratación, controlar adecuadamente el
proceso y revisar estrictamente el producto final.
Por lo tanto, los Municipios, ante las carencias actuales, requieren apoyo
técnico para esos efectos. Para ello, podrían requerir la asesoría técnica del IFAM,
dado que este Instituto en virtud del artículo 5º incisos d) y e) tiene como
atribuciones brindar asistencia técnica a las Municipalidades para elaborar y
ejecutar proyectos de obras y servicios públicos y para promover el
perfeccionamiento de su organización y administración.
Otra opción se encuentra en el apoyo y asesoría que pueden brindar los
órganos técnicos de las Federaciones de Municipalidades. Sobre ese tipo de
408
Entrevista con Crhisty Williams Aimerich. Área de Financiamiento Municipal. Instituto de Fomento y Asesoría Municipal. 12 de octubre de 2007. 409
Entrevista con Carlos Guzmán Mejía. Dirección Jurídica. Instituto de Fomento y Asesoría Municipal. 18 de octubre de 2007.
202
federaciones podría llevarse a cabo una investigación aparte, sin embargo, para
los efectos de ésta, basta con hacer una breve referencia, sobre todo en lo
relacionado con el manejo de la zona marítimo terrestre.
En virtud de lo normado por los artículos 9, 10 y 11 del Código Municipal410,
es posible que las Municipalidades pacten convenios entre sí para integrarse en
federaciones o confederaciones para facilitar el cumplimiento de sus objetivos y
para lograr una mayor eficiencia en sus acciones.
Actualmente existen 12 Federaciones de Municipalidades que persiguen
distintos fines según los Municipios que las integran y los estatutos que las rigen.
Cuatro de ellas integran a Municipalidades o Concejos Municipales de Distrito que
administran zona marítimo terrestre: Federación de Municipalidades de
Guanacaste (Liberia, Nicoya, Santa Cruz, Bagaces, Cañas, Abangares, Tilarán,
Hojancha, Nandayure, Carrillo, La Cruz y Colorado), Federación de
Municipalidades y Concejos de Distrito del Pacífico Central (Orotina, Montes de
Oro, Puntarenas, Esparza, San Mateo, Turrubares, Aguirre, Parrita, Garabito,
Monteverde, Lepanto, Paquera y Cóbano), Federación de Cantones Productores
de Banano (Limón, Pococí, Siquirres, Matina, Talamanca, Guácimo, Golfito,
Turrialba, Sarapiquí, Corredores y Osa), Federación de Municipalidades de la
Zona Sur (Golfito, Osa, Corredores, Buenos Aires, Coto Brus) y Federación de
410
―Artículo 9.- Las municipalidades podrán pactar entre sí convenios cuyo objeto sea facilitar y posibilitar el cumplimiento de sus objetivos o su administración, a fin de lograr una mayor eficacia y eficiencia en sus acciones.‖ ―Artículo 10.- Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en La Gaceta un extracto de los términos del convenio y el nombramiento de los representantes.‖ ―Artículo 11.- Previo estudio de factibilidad, los convenios intermunicipales requerirán la autorización de cada Concejo, la cual se obtendrá mediante votación calificada de dos terceras partes de la totalidad de sus miembros. Estos convenios tendrán fuerza de ley entre las partes‖
203
Concejos Municipales de Distrito de Costa Rica (Paquera, Monteverde, Lepanto,
C{obano, Colorado, Tucurrique, Cervantes y Peñas Blancas.411
De esas cuatro Federaciones, únicamente la de Guanacaste brinda
asesoría en materia de zona marítimo terrestre, ya que además, cuenta con una
Unidad Técnica de Zona Marítimo Terrestre financiada por los aportes de las
Municipalidades que la constituyen412. Esa Unidad cuenta con cuatro funcionarios
(un abogado, un geógrafo, un especialista en computación y un ingeniero) que
brindan asesoría técnica a las Municipalidades miembro, lo cual puede incluir la
revisión de los términos de referencia de una contratación para los estudios de un
plan regulador costero y hasta la propia elaboración del plan, como en el caso del
plan de playa Cuajiniquil en La Cruz, para el cual se han contratado a empresas
externas para la elaboración de algunos estudios específicos y se ha coordinado
directamente con la Municipalidad de La Cruz.413
La conveniencia de la gestión mancomunada ha sido reconocida en materia
de manejo y planificación de la zona marítimo terrestre, pues se ha indicado que
por medio de las federaciones se logran paliar las carencias técnicas y de
personal de las Municipalidades, dotándolas de capacidades propias para tratar la
problemática de la zona marítimo terrestre, puesto que se optimizan los recursos
disponibles y se generan soluciones comunes a los problemas costeros, además
de ser un espacio de discusión y capacitación. Asimismo, en cuanto a las
unidades técnicas, éstas brindan apoyo y asesoría especializada y hacen posible
una participación activa municipal en el proceso de elaboración de los planes
411
Proyecto de Fortalecimiento Municipal y Descentralización (FOMUDE). Listado de Federaciones de Municipalidades. En http://www.fomude.go.cr/federaciones. (26 de marzo de 2009). 412
La Contraloría, por medio del informe Nº FOE-SM-2407-2005 del 15 de noviembre de 2005, aceptó la posibilidad de que los Municipios miembros de la Federación de Municipalidades de Guanacaste trasladen recursos correspondientes al inciso b) del artículo 59 de la Ley ZMT para financiar el funcionamiento de la Unidad Técnica de Zona Marítimo Terrestre. 413
Información dada por Mariela Campos, funcionaria de la Unidad Técnica de Zona Marítimo Terrestre de la Federación de Municipalidades de Guanacaste, en llamadas telefónica del 18 de febrero de 2008 y 1º de abril de 2009.
204
reguladores costeros, en su implementación y posteriormente en su
actualización.414
En fin, se indica que la opción mancomunada permite a los Gobiernos
Locales el acceso a servicios técnicos especializados con los que individualmente
no podrían contar.415
Dadas esas ventajas, el esquema instaurado en la Federación de
Municipalidades de Guanacaste debe mejorarse y fortalecerse hacia un modelo
ideal de gestión mancomunada416 y reproducirse en las demás federaciones que
integran a Gobiernos Locales y Concejos Municipales de Distrito que administran
zona marítimo terrestre.417
Sección II. Elaboración por Parte de Otras Instituciones418
A. INVU e ICT
En los apartados 3 y 4 del punto b de la segunda sección del primer
capítulo, se analizó la posibilidad legal –artículo 38 de la Ley ZMT- de que el ICT y
el INVU colaboren con las Municipalidades con la elaboración de los planes
reguladores costeros.
La colaboración del INVU, posiblemente por tener una función más
enfocada hacia la planificación urbana o cantonal, no se ha presentado con mucha
414
Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y El Caribe (DEMUCA). Op. cit. Pág. 14. 415
Ibíd. Págs. 43-44. 416
El cual es descrito en Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y el Caribe (DEMUCA). Op. cit. Págs. 48-49. 417
Según información dada por Héctor Sáenz, funcionario de la Federación de Cantones Productores de Banano, en llamada telefónica del 6 de abril de 2009, se está impulsando la conformación de una Federación que sea integrada por todos los cantones costeros del país. 418
No deben olvidarse lo ya indicado acerca la no aplicación de concursos licitatorios para los contratos suscritos entre entes públicos y la no cobertura de la Ley de Contratación Administrativa a los convenios de colaboración entre éstos.
205
frecuencia en la planificación de la zona marítimo terrestre. Lo anterior puede
notarse cuando se observa que la Dirección de Urbanismo del INVU ha cubierto
―…la totalidad de los costos que implica la implementación de planes reguladores
a las principales áreas urbanas del territorio nacional de los cuales
aproximadamente un 88% fueron financiados por el INVU.‖419 Además, según el
estudio propio de planes reguladores costeros, el INVU ha participado únicamente
en el 3,22% de los planes.
Por su parte, el ICT ha colaborado con el 12,09% de los planes reguladores
costeros vigentes, y a partir del año 2005 ha trabajado en la elaboración de varios
planes reguladores costeros integrales que cubren las zonas reguladas por los
planes parciales vigentes en una sola unidad, contando con la autorización de las
Municipalidades correspondientes y contratando a la empresa consultora
encargada.420
El ICT ya ha elaborado los planes de Santa Teresa-Malpaís, Sámara-
Carrillo, Drake, Islas del Golfo, San Miguel-Coyote, Matapalo-Barú, Hermosa-El
Coco-Bahía Azul, Avellanas-Junquillal, Cabuya-Montezuma, Barú-Coronado y
Esterillos-Parrita, sin embargo, hacen falta los índices de fragilidad ambiental y la
determinación del patrimonio natural del Estado.421 Además, se pretende llevar a
cabo los planes de Tortuguero, Parismina, Cahuita y Puerto Viejo.422
Ahora bien, de las conversaciones sostenidas con funcionarios del ICT423,
pareciera que las Municipalidades cuyo territorio costero se está planificando, no
han tenido una participación activa y decisoria en el proceso de elaboración de los
planes, sino que han autorizado al Instituto para que realice los planes y
419
AGUILAR VÍQUEZ, Juan Manuel y GRANADOS BENAVIDES, José Miguel. Op. cit. Pág. 77. 420
Entrevista con Eduardo Salazar. Funcionario de de Macroproceso de Planeamiento Turístico, Instituto Costarricense de Turismo. 13 de febrero de 2008. 421
Lic. Geovanni Solera Córdoba. Proceso de Planeamiento Turístico. Llamada telefónica del 2 de marzo de 2009. 422
Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro (San José, Costa Rica). Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica: Tenencia y Ocupación de la Tierra. Págs. 53-54. 423
Geovanni Solera Córdoba y Eduardo Salazar.
206
posteriormente los recibirán para ser aprobados. Ello es confirmado por Alberto
Carazo, pues revela que según lo consultado en las Municipalidades costeras, en
la elaboración de estos planes no se les ha tomado en cuenta, sino que por el
contrario, el propio ICT ha indicado que es inconveniente tener que tratar con dos
Municipalidades, como en el caso del plan para Sámara y Carrillo, en el cual
deben participar la Municipalidad de Nicoya y la de Hojancha.424
A pesar de los beneficios que puede traer la colaboración del ICT por medio
de la elaboración de planes integrales que buscan corregir los errores y mitigar los
efectos negativos de los planes elaborados bajo la modalidad criticada en este
trabajo, debe recordarse lo ya indicado acerca de la potestad irrenunciable de los
Municipios, pues pareciera que en estos casos las políticas de planificación y de
desarrollo local están siendo fijadas por el ICT y además, no debe olvidarse que
una vez aprobados los planes, éstos deberán ser implementados por los
Gobiernos Locales, que no han tenido participación activa en el proceso de
elaboración.
B. Universidad de Costa Rica
En otro orden de ideas, recientemente la Procuraduría confirmó la
participación de PRODUS –órgano adscrito a la Universidad de Costa Rica (en
adelante, UCR)- en la elaboración técnica de los planes reguladores costeros,
indicando que se trata de una modalidad distinta a la estudiada en la Opinión
Jurídica OJ-096-2005 ya comentada. En ese sentido, mediante el Dictamen Nº C-
070-2009 del 11 de marzo de 2009, indicó que de conformidad con los artículos 84
y 85 de la Constitución Política425 y los numerales 93 y 94 de la Ley de Promoción
424
CARAZO, Alberto. Op. cit. Págs. 76-77. 425
Referidos al régimen legal que cubre a las universidades estatales.
207
de Desarrollo Científico y Tecnológico426, Ley Nº 7169 del 26 de junio de 1990, la
UCR y el resto de universidades estatales427 se encuentran facultadas para dar y
vender servicios científicos y técnicos a las instituciones públicas y a particulares,
como bien puede ser la preparación de los estudios técnicos necesarios para la
elaboración de planes reguladores costeros, por medio de una contratación con la
Municipalidad correspondiente en los términos del artículo 130428 del Reglamento
a la Ley de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo Nº 33411 del 27 de
setiembre de 2006.
Bajo ese marco normativo, PRODUS se encuentra realizando los planes
reguladores costeros cantonales de Osa y Golfito (que integran todos los planes
existentes) y de la Isla Chira. En los dos primeros casos, se está trabajando en la
última etapa de elaboración de reglamentos, mientras que en el caso de la Isla
Chira se encuentran en la etapa de diagnóstico.429 En este punto debe resaltarse
el hecho de que en el proceso de elaboración de los planes sí se da una
426
―Artículo 93.- Para todos los efectos legales se establecen, con carácter de "actividad ordinaria", la investigación y la prestación de servicios en ciencia y tecnología, a cargo de las entidades públicas, incluyendo las instituciones de educación superior universitaria estatal. Estas entidades, a su vez, podrán vender servicios técnicos y de transferencia de tecnología a terceros. Para ambos efectos, las instituciones podrán utilizar los procedimientos de contratación directa que establece la Ley de la Administración Financiera de la República.‖ ―Artículo 94.- Las instituciones de educación superior universitaria estatal quedan habilitadas y autorizadas para la venta de bienes y servicios ligados a los proyectos de investigación, desarrollo tecnológico, consultorías y cursos especiales. Para mejorar y agilizar la venta de bienes y servicios, dichas instituciones también quedan habilitadas y autorizadas para crear fundaciones y empresas auxiliares.‖ 427
Ello implica que se pueden contratar los servicios técnicos de las otras universidades, sin embargo, acá se hace referencia a la Universidad de Costa Rica por ser ésta la que ha tenido participación en materia de planificación territorial. 428
―Artículo 130.- Actividad contractual desarrollada entre sujetos de Derecho Público. Los sujetos de derecho público, podrán celebrar entre sí contrataciones sin sujeción a los procedimientos de contratación, siempre y cuando la actividad desplegada por cada uno se encuentre habilitada dentro de sus respectivas competencias. En sus relaciones contractuales, deberán observar el equilibrio y la razonabilidad entre las respectivas prestaciones. Los convenios de colaboración suscritos entre entes de derecho público, en ejercicio de sus competencias legales, no estarán sujetos a las disposiciones de la Ley de Contratación Administrativa.‖ 429
Información dada por el Ingeniero Félix Zumbado, Funcionario del Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS) de la Universidad de Costa Rica. Llamada telefónica del 1º de abril de 2009.
208
participación activa por parte de los Municipios, dado que éstos son los clientes
del Programa y a través de un convenio se fijan los lineamientos que deben
atenderse, además de que cada etapa debe ser aprobada por el Gobierno
Local.430 Y además, se ha propiciado la participación de la comunidad.431
C. Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y
Registro
Por último, también debe rescatarse la labor de la UE, pues el Convenio de
Préstamo N° 1284/OC-CR para el Programa de Regularización del Catastro y
Registro entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo
que fue aprobado mediante Ley Nº 8154 del 27 de noviembre de 2001, establece
la posibilidad de esa Unidad, adscrita como un órgano de desconcentración
máxima al Ministerio de Hacienda, de formular e integrar planes de desarrollo.
Además de la demarcación digital de los litorales y de la determinación del
patrimonio natural del Estado en la zona marítimo terrestre, el Programa tiene
como uno de sus objetivos la revisión de todos los planes costeros parciales
existentes y aquéllos que se encuentren en proceso de elaboración, para
confeccionar un plan regulador costero por cada cantón, desde Bahía Salinas
(frontera con Nicaragua) hasta el Río Barú (límite entre el cantón de Aguirre y
Osa)432 para lo cual ha contratado a la empresa EPYSA.433 Ese proceso está por
iniciar, dado que aún resta amojonar algunos sectores.434
Debe resaltarse que –según indicó la directora del componente encargado-
el proceso de elaboración de estos planes es participativo, en el tanto, en cada
430
Ibídem. 431
CARAZO, Alberto. Op. cit. Pág. 73. 432
Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro (San José, Costa Rica). Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica: Tenencia y Ocupación de la Tierra. Pág. 34. 433
Ibíd. Pág. 10. 434
Zeidi Villalobos. Asistente del Componente II. Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro. Llamada telefónica del 20 de marzo de 2009.
209
Gobierno Local se debe crear una comisión multidisciplinaria que se encargue de
coordinar con la UE y con la empresa consultora.435
Ahora, dado que este Programa pretende la revisión y elaboración de los
planes de casi toda la costa del Pacífico, excepto en Golfito y Osa donde
PRODUS está trabajando, es claro que en algunos sectores el ICT se encuentra
realizando los ya citados planes integrales, por lo que debería coordinarse
adecuadamente con ese Instituto para no redoblar esfuerzos y malgastar recursos.
Por último y para concluir esta sección, no se puede dejar de resaltar el
hecho de que en un plazo relativamente corto, todos los cantones de la costa
Pacífica y algunos sectores de la costa Atlántica, contarán con planes reguladores
costeros que revisarán y unificarán los elaborados anteriormente bajo la
modalidad descrita en este trabajo, lo cual constituye un indudable avance en el
proceso de cambio del modelo de planificación de las costas al que se hizo
referencia al concluir el tema de la declaración de nulidad de los planes
reguladores costeros, siempre y cuando dichos procesos tengan como entes
rectores a los Municipios, en cuanto a la definición de las políticas de
ordenamiento territorial que les compete.
Sección III. Participación de Particulares
A. Donaciones de Particulares
En primer lugar, es necesario analizar un tema que tiene íntima relación con
la participación de particulares en la elaboración de planes reguladores costeros.
Se hace referencia a la posibilidad de que sujetos de derecho privado donen
recursos económicos o servicios técnicos a los Municipios para que éstos
procedan a elaborar los planes contratando bajo el marco de la Ley de
435
Miriam Miranda. Directora del Componente II. Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro. Llamada telefónica del 2 de marzo de 2009.
210
Contratación Administrativa, aunque no exista una norma legal expresa que
faculte a las Municipalidades a aceptar ese tipo de donaciones, lo cual, puede
presentarse como contrario a lo ya expuesto acerca del principio de legalidad.
En ese sentido, ante una consulta de la Junta de Protección Social acerca
de la posibilidad legal de recibir donaciones de particulares para el cumplimiento
de sus fines dada la ausencia de una norma legal que así lo autorizara, la
Procuraduría reconoció la validez de ese tipo de donaciones, argumentando que la
facultad de aceptarlas se desprende de la personalidad jurídica del ente y de la
capacidad de derecho privado que posee. En ese sentido, indicó:
―En la medida en que la Junta es considerada parte de la Administración
Pública, requiere de una autorización legal para actuar, tal como se deriva del
principio de legalidad. De allí la duda que se presenta en la actualidad. Sin
embargo, debe recordarse que la posibilidad legal de recibir donaciones se
desprende del carácter de persona jurídica que ostenta la Junta y de la capacidad
de Derecho Privado que como ente tiene. Capacidad que es inherente a la Junta
en tanto que persona jurídica y que se mantiene por todo el plazo de su existencia,
tal como se desprende del numeral 36 del Código Civil.
Con base en dicha capacidad, cabría sostener que la Junta está autorizada
a recibir donaciones siempre y cuando no exista una disposición expresa que lo
prohiba (sic) o limite. Por el contrario, para donar sí se requiere autorización legal
expresa, diferencia que se aplica porque la donación implica una liberalidad y una
liberalidad respecto de bienes o fondos públicos.‖436
Igual criterio ha sido sostenido por la Contraloría, que ha indicado que
cuando la Administración Pública desea realizar una donación, debe encontrarse
autorizada legalmente para ello, pero al contrario, cuando la donación es hecha
por un particular a favor de alguna entidad pública, ese sujeto privado se
encuentra amparado en el principio de autonomía de la voluntad, por lo que
436
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-246-2000 del 4 de octubre de 2000.
211
únicamente requiere capacidad jurídica suficiente y poseer facultades de
disposición sobre lo donado.437
En ese mismo sentido, ORTIZ ORTIZ en su tesis referida a la actividad
privada de la administración indica que ―…toda persona pública por el hecho de
serlo, tiene capacidad para realizar los actos y negocios al alcance de los
particulares, con las limitaciones y prohibiciones que establece la ley y los
principios generales del Derecho.‖438 Y en cuanto a la posibilidad de la
Administración de ser parte de un contrato de donación, expuso que:
―No hay duda de que tales contratos son posibles cuando el ente público
sea donatario… la única restricción a esta posibilidad radica en el respeto al fin del
ente, que constituye su especialidad. Debe reputarse prohibida, en virtud de un
principio general de Derecho, la donación o acto liberal otorgado a favor de un
ente público con la expresa condición de que el beneficio concedido sea invertido
o afectado a un giro material o jurídico distinto y no conexo con la especialidad del
ente. Pues, o bien se trata de actividades materiales extrañas e incompatibles con
el giro normal, o bien de actos jurídicos o contratos perjudiciales para el mismo, y
en ambos casos la donación o liberalidad resulta inaceptable.‖439
Como lo hace Eduardo Ortiz, debe reconocerse que la facultad de aceptar
donaciones tiene ciertos límites. Así, la institución estatal debe tener seguridad de
que la liberalidad no genera una limitación a sus potestades de imperio y que ésta
es útil, necesaria y acorde con el interés público que debe resguardar.440
En ese mismo sentido, la Contraloría General de la República, en el informe
Nº FOE-AM-628-2006 del 31 de agosto de 2006 se refirió a esas limitaciones
indicando que:
437
Contraloría General de la República. Informe Nº FOE-AM-628-2006 del 31 de agosto de 2006. 438
ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Op. cit. Tomo I. Pág. 117. 439
Ibíd. Págs. 140-141. 440
Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica Nº OJ-067-2008 del 8 de agosto de 2008.
212
- Debe existir una vinculación entre el fin público que persigue la
entidad y el bien donado, pues éste debe ser adecuado para el
cumplimiento de sus fines y de ninguna manera, limitar el
cumplimiento de sus funciones públicas.
- La entidad donataria debe realizar las diligencias mínimas adecuadas
para acreditar la procedencia y licitud del bien por aceptar, y así
determinar la conveniencia de recibir donaciones de dudosa
procedencia.
- La Administración debe valorar la intención del donante y determinar
la conveniencia de recibir donaciones de particulares que tienen
trámites pendientes ante la institución o con los que se tienen o
puedan tener algún tipo de relación.
- Es necesario que se cumpla en todo momento con el deber de
probidad establecido en el artículo 3º de la Ley Contra la Corrupción
y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Ley Nº 8422 del 6
de octubre de 2004.
- La donación debe ser incondicionada, lo que significa que con la
donación no se puede determinar cómo debe cumplir el ente las
funciones públicas que tiene asignadas o hacia dónde debe dirigir los
fondos donados.
Acerca de este último punto, se está de acuerdo con la primera parte, es
decir, con la imposibilidad de que el donante condicione el modo en que la
institución deba cumplir sus fines públicos, sin embargo, no así con la
imposibilidad de que la donación se dirija a un fin específico. Esa limitación
también ha sido considerada por la Procuraduría en el dictamen Nº C-246-2000 ya
citado, en el cual le indica a la Junta de Protección Social que una donación
condicionada y por lo tanto, no permitida es aquella en la que se indique hacia qué
deben dirigirse los fondos.
213
No se estima conveniente limitar a las instituciones públicas a recibir
donaciones para fines genéricos, es decir, únicamente a aceptar donaciones en
las que los fondos donados sean usados para el fin que tenga a bien la entidad
beneficiada, pues de esa manera se desestimula el interés que pueda tener algún
particular en beneficiar un fin público específico, claro está, sin buscar un beneficio
personal desviando la consecución del fin público. Bajo esa limitación, no sería
aceptable entonces que un particular colabore con la entrega de una suma de
dinero a una Municipalidad para la construcción de una plaza de deportes, para la
instalación de un hogar de ancianos, para la arborización de un inmueble
destinado a la conservación, para la mejora de las calles del cantón o para la
compra de un camión recolector de basura.
Además, como bien lo ha indicado la Procuraduría, ―…en ausencia de
disposiciones específicas que regulen la donación por parte del Estado, ese
contrato se rige por el Código Civil441‖. Por ello debe tenerse en cuenta que el
artículo 1399 de ese Código –dentro de las limitaciones del Derecho Público-
establece la posibilidad de que en los contratos gratuitos se establezcan modos o
cargas, los cuales se entienden como una declaración de voluntad accesoria por
la cual se establece al adquirente el cumplimiento de cierta obligación.442 La
donación onerosa, es aquélla que ―…impone al donatario un gravamen inferior al
valor de lo donado‖ 443 y por lo tanto, podría entenderse como una carga o modo
definir el destino para el cual el donatario debe utilizar los fondos, recordando
además que el donatario tiene la facultad de aceptar o rechazar esa donación por
no parecerle conveniente. Eso sí, esa carga no podría implicar una renuncia de
funciones u obligaciones legales por parte de la Administración donataria u
obligarla a realizar actos para los cuales no se encuentra facultada legalmente.
441
Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica Nº OJ-067-2008. 442
PÉREZ VARGAS, Víctor. Derecho Privado. San José, Costa Rica, Litografía e Imprenta Lil, tercera edición, 1994. Pág. 293. 443
DÍEZ PICAZO, Luis y GULLÓN, Antonio. Sistema de Derecho Civil. Madrid, España, Editorial Tecnos S.A., reimpresión de la cuarta edición, volumen II, 1984. Pág. 403.
214
La Procuraduría ha aceptado la procedencia de donaciones con fines
específicos. El ejemplo más claro es el Dictamen Nº C-141-2000 del 23 de junio
de 2000, en el cual se dijo que ―…ha quedado acreditado con el Acuerdo de
Donación suscrito entre el Gobierno de la República de China y el Gobierno de
Costa Rica, y en el oficio N° DCI-481-00 de 26 de abril de 2000, el Gobierno de la
República de China, dona al de Costa Rica la suma de veintidós millones de
dólares para costear la construcción del puente sobre el Río Tempisque y sus
rutas de acceso…‖444 También puede observarse el caso de la donación del
Gobierno chino para la construcción de la segunda etapa de la carretera Naranjo-
Florencia.445
En cuanto al tipo de donaciones, ese órgano consultivo expuso que la
donación ―…puede tener como objeto un bien material, un servicio, un recurso
financiero, sean valores, dinero en efectivo.‖ 446 Así, además de la donación de
dinero, la Administración puede recibir donaciones de servicios técnicos
especializados para el cumplimiento de sus funciones, como lo ha aceptado la
Procuraduría en el caso de las donaciones del BCIE (OJ-067-2008 del 8 de agosto
de 2008) y la donación de servicios por parte del Reino de los Países Bajos para
un estudio de revisión del rompeolas y análisis morfológico de Puerto Caldera (C-
330-2004 del 12 de noviembre de 2004).
Cuando se trata de donaciones de fondos, una vez efectuada la donación,
éstos se convierten en fondos públicos que como tales deben ser presupuestados
y por lo tanto son objeto de fiscalización. En el caso de la donación de servicios, a
pesar de que la Administración no recibe dinero que deba presupuestar, dado que
los servicios donados deben estar destinados a fines públicos, una vez efectuada
la donación éstos se someten al control interno de la institución correspondiente y
444
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-141-2000 del 23 de junio de 2000. 445
Ídem. Dictamen Nº C-358-2003. 446
Ídem. Opinión Jurídica Nº OJ-067-2008.
215
al de la Contraloría General de la República, en cuanto al uso adecuado de esos
servicios y su conformidad con el fin público para el cual fueron donados.447
En el caso de los planes reguladores costeros –que es lo que
verdaderamente interesa para los efectos de este trabajo- sí se ha analizado la
posibilidad de que éstos sean elaborados con recursos técnicos o económicos
donados. Tal es el caso de la consulta –a la cual ya se hizo referencia- de la UCR
a la Procuraduría acerca de la posibilidad de que un particular –en el caso de los
planes reguladores costeros de Osa y Golfito, la organización The Nature
Conservancy y en el de Isla Chira, Fundecooperación448- done a la Municipalidad
los servicios técnicos de PRODUS para que éste, por medio de un contrato con el
Municipio, realice los estudios técnicos necesarios para la elaboración de un plan
regulador costero. Ello significa, en palabras de la UCR, que el particular contrata
los servicios del Programa, es decir, le paga directamente al Programa, para que
éste suscriba un convenio con la Municipalidad para elaborar el plan, sin que el
donante participe en las decisiones de ordenamiento territorial ni en la forma en
que se lleve a cabo el procedimiento para la elaboración del plan.449 No sobra
decir que ese tipo de convenio suscrito entre la UCR y la Municipalidad se
encuentra contemplado en el artículo 2º inciso c) de la Ley de Contratación
Administrativa y 130 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, por
lo cual no le es aplicable lo dispuesto en esa ley.
Ante esa consulta, la Contraloría –a quien se le dio audiencia- se manifestó
a favor del esquema planteado, indicando que el convenio se encuentra sujeto a
las verificaciones legales internas de la Municipalidad y que la UCR en ningún
momento debe sustituir a la Municipalidad en el ejercicio de su autonomía, pues
ésta debe definir las políticas y lineamientos necesarios y ejercer un papel activo 447
Ibídem. 448
Información dada por el Ingeniero Félix Zumbado, Funcionario del Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS) de la Universidad de Costa Rica. Llamada telefónica del 1º de abril de 2009. 449
Universidad de Costa Rica. Oficio Nº R-7637- 2008 del 25 de noviembre de 2008. Expediente Nº C-070-2009 de la Procuraduría General de la República.
216
supervisando y controlando la ejecución del plan regulador, así como que el
ámbito político del plan es una función propia de la Municipalidad, por lo que ésta
debe exponerlas en un pliego de especificaciones y requerimientos a la
Universidad.
En cuanto a la donación particular, ese órgano contralor, exhortó a la
Municipalidad y a la UCR a realizar las gestiones necesarias para garantizar la
transparencia de las donaciones recibidas, exigiendo la emisión de declaraciones
juradas por parte del donante indicando que no tiene intereses económicos
directos o indirectos en la elaboración del plan, constatando que los donantes no
tienen vínculos con los futuros beneficiarios del plan, prohibiendo al donante su
participación e intervención en el proceso de elaboración y comprobando que la
donación no se encuentre condicionada.450
Así las cosas, la Procuraduría, acogiendo las recomendaciones del órgano
contralor, contestó favorablemente la consulta y aceptó el esquema consultado por
la UCR.
Cabe preguntarse si ese esquema también sería válido si quien presta el
servicio técnico no es una institución pública como lo es la UCR. A nuestro criterio,
bajo las condiciones señaladas por la Contraloría y cumpliendo con las exigencias
que dicho órgano recomienda –a pesar de que éstas fueron rendidas para el caso
específico de la consulta planteada- y según lo indicado por ese órgano
fiscalizador y por la Procuraduría en cuanto a las donaciones, sí se considera
posible que un particular done dinero o servicios técnicos para que la
Municipalidad contrate la elaboración de la parte técnica de un plan regulador
costero. En el caso en que se donen servicios técnicos, debe hacerse referencia a
que según lo indicado por el 2º inciso d)451 de la Ley de Contratación
450
Contraloría General de la República. Oficio Nº DAGJ-0119-2009 del 23 de enero de 2009. Expediente Nº C-070-2009 de la Procuraduría General de la República. 451
―Artículo 2°.-Excepciones. Se excluyen de los procedimientos de concursos establecidos en esta ley las siguientes actividades: (…)
217
Administrativa y 131 inciso i)452 de su Reglamento, la Administración puede
contratar directamente –sin recurrir al procedimiento de concurso- a
organizaciones no gubernamentales o entidades privadas que evidencien su afán
de ayudar desinteresadamente a la Administración y no tengan un interés de lucro
en el resultado de la operación, siempre y cuando se valore su idoneidad y se
obtenga la autorización de la Contraloría453.
Así, tanto para el caso en que se done el dinero o los servicios técnicos de
una empresa consultora, la Municipalidad debe, en aras de velar por el
cumplimiento de las disposiciones de la Ley Contra la Corrupción y el
Enriquecimiento Ilícito y para garantizar la imparcialidad de su futura gestión y
otorgamiento de concesiones, constatar que lo donado sea acorde, necesario y útil
para los fines públicos que debe procurar con el ejercicio de la potestad de
planificar el territorio; comprobar que con la donación no existe ningún tipo de
limitación a sus potestades de imperio, lo cual significa que la Municipalidad debe
elaborar el plan sin renunciar a su potestad de fijar las políticas de ordenamiento
de la zona; realizar las diligencias mínimas para constatar la procedencia y licitud
de lo donado; valorar la intención del donante y determinar que no pretenda la
d) La actividad de contratación que, por su naturaleza o las circunstancias concurrentes, no pueda ser sometida a concurso público o no convenga someterla, sea porque solo existe un único proveedor, por razones especiales de seguridad o por otras igualmente calificadas de acuerdo con el Reglamento de esta Ley.‖ 452 ―Artículo 131.—Objetos de naturaleza o circunstancia concurrente incompatibles con el concurso. La Administración, podrá contratar de forma directa los siguientes bienes o servicios que, por su naturaleza o circunstancias concurrentes, no puede o no conviene adquirirse por medio de un concurso, así como los que habilite la Contraloría General de la República: (…) i) Interés manifiesto de colaborar con la Administración. Los contratos de servicios y suministros con personas físicas, organizaciones no gubernamentales o entidades privadas que evidencien su afán de ayuda desinteresada a la Administración y su ausencia de ánimo de lucrar en la respectiva operación. Se entiende que se está en los supuestos anteriores, cuando el precio fijado por el particular a la Administración Pública resulte inferior al valor real mínimo de mercado en 30% o más. El valor real mínimo será determinado por los estudios de mercado que se hagan o, cuando la naturaleza del objeto lo permita, mediante una valoración hecha por peritos idóneos según sea ordenado por la propia Administración. Si se tratara de bienes inmuebles dicha valoración deberá hacerla un funcionario de la propia entidad o en su defecto la Dirección General de Tributación.‖ 453
Véase el artículo 139 del reglamento a la Ley de Contratación Administrativa.
218
consecución de beneficios personales, como podría ser la planificación de la zona
para obtener concesiones posteriores; y determinar que no se trate de una
donación condicionada, como que el donante determine la forma en que el plan
debe elaborarse o que establezca a quién se deben otorgar las concesiones
futuras.
Sobre ese tipo de donaciones, la Contraloría improbó una partida
presupuestaria de la Municipalidad de Garabito para la elaboración de un plan
regulador costero, dado que el dinero presupuestado fue donado por un particular.
El órgano contralor rechazó la partida aduciendo básicamente dos razones,
primero, que la Municipalidad no se encuentra facultada para recibir donaciones
condicionadas, y por lo tanto no puede aceptar la donación estudiada en el caso
concreto puesto que el donante la condicionó a obtener una concesión después de
elaborado el plan y ello significaría una violación al deber de probidad dispuesto
en el artículo 3º454 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito; y
segundo, que como lo ha indicado la Procuraduría, la planificación de la zona
marítimo terrestre es una potestad indelegable, por lo que la Municipalidad
renuncia a ella cuando acepta una donación de un particular para elaborar el plan
o cuando autoriza a un particular para que lo elabore y luego lo someta a su
aprobación, porque una adecuada planificación es aquélla en la que el Municipio
decide cuáles áreas requiere regular según sus propias prioridades, necesidades y
planes y no por el interés de un particular en un sector costero determinado.455
454
―Artículo 3º—Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.‖ 455
Esas consideraciones pueden observarse en los oficios de la Contraloría General de la República Nº FOE-SM-1026-2008 del 17 de junio de 2008 y Nº FOE-SM-1615-2008 del 11 de setiembre de 2008. Además, debe advertirse que no es correcto afirmar, como lo hizo el señor
219
Se coincide con el criterio de la Contraloría, en cuanto a que la donación no
es válida dado que se condicionó a la posterior adjudicación de las concesiones
en el área por planificar, lo que implica que la Municipalidad no se estaría
apegando al procedimiento y a las reglas establecidas por la Ley ZMT y su
Reglamento para el otorgamiento de las concesiones. Cabe agregar que no es
válido argumentar que la condición de obtener las concesiones es una carga o
modo del contrato de donación, puesto que, como ya se indicó, esa carga
implicaría un actuar ilegal por parte de la Municipalidad, ya que se estaría
irrespetando el procedimiento legal para ese fin.
Por el contrario, no se comparte el criterio de que elaborar un plan con
donaciones de particulares implique una renuncia a la potestad de planificar el
territorio, puesto que la Municipalidad no renuncia a ella siempre y cuando valore
la conveniencia de planificar la zona para la cual se donaron los recursos y ésta
sea quien contrate a la empresa consultora y dirija el proceso de elaboración bajo
sus políticas de ordenamiento e intereses propios y según los procedimientos que
corresponda según la Ley de Contratación Administrativa.
Lo anterior no quiere decir que se aprueben las donaciones de recursos o
de servicios que los particulares interesados en obtener concesiones en la zona
realicen a favor de las Municipalidades para la elaboración de los planes
reguladores costeros. Si bien no se comparte el argumento de que por el sólo
hecho de aceptar esas donaciones, las Municipalidades renuncian a su potestad
de planificar el territorio, sí se considera válido otro argumento para no aceptar su
procedencia. Para ello, se debe recordar que una donación es ―…un contrato por
Juan José Echeverría Alfaro (en su nota dirigida al procurador Mauricio Castro Lizano y que se encuentra en el expediente Nº C-070-2009 de la Procuraduría General de la República) que la Contraloría improbó la partida comentada únicamente porque el donante condicionó la donación al otorgamiento de las concesiones posteriores y que si no hubiese existido esa condición, la Contraloría sí habría aceptado la donación, pues como ya se vio, el órgano contralor se opuso también por otras razones.
220
el que una persona traspasa a otra, gratuitamente, la propiedad de una cosa.‖456
(el subrayado no es del original). Se trata de un contrato gratuito, en el que quien
dona, no recibe una ventaja patrimonial457 ni tiene interés en obtenerla, sino que
es movido por un impulso espontáneo y generoso y es guiado por la benevolencia
y el desinterés.458 Bajo esas consideraciones y tomando en cuenta que la
planificación territorial costera persigue fines eminentemente públicos, en aras de
garantizar la supremacía de los fines generales y de mantener la imparcialidad en
el proceso de elaboración del plan y en toda la gestión de la zona marítimo
terrestre –lo cual incluye el procedimiento de otorgamiento de las concesiones- no
es conveniente que la Administración acepte donaciones (de dinero o de servicios
técnicos) para realizar planes reguladores costeros de particulares cuyo móvil o
interés para donar sea meramente privado, es decir, el interés en obtener una
concesión en la zona por planificar.
Argumentar que las donaciones de particulares para elaborar planes
reguladores costeros no deben ser aceptadas porque ello conlleva la renuncia de
la potestad de imperio de planificar el territorio, implicaría la denegación de todas
aquellas donaciones desinteresadas que únicamente pretenden coadyuvar con el
fin público de proteger la zona marítimo terrestre, como ocurre en el caso del plan
regulador costero de Cuajiniquil que actualmente se encuentra elaborando la
Municipalidad de La Cruz junto con la Unidad Técnica de la Federación de
Municipalidades de Guanacaste, pues los fondos con los cuales se ha cubierto el
proceso, fueron donados por el Ayuntamiento de Alcalá de Henares459 e incluso
los planes de Golfito, Osa e Isla Chira que según vimos se están realizando con
456
BRENES CÓRDOBA, Alberto. Tratado de los Contratos. San José, Costa Rica, Editorial Juricentro, quinta edición, 1998. Pág. 353. 457
BAUDRIT CARRILLO, Diego. Derecho Civil IV. Teoría General del Contrato. San José, Costa Rica, Editorial Juricento, tercera edición, volumen I, 2000. Págs. 33-34. 458
BRENES CÓRDOBA, Alberto. Op. cit. Pág. 354. 459
Información dada por Mariela Campos, funcionaria de la Unidad Técnica de Zona Marítimo Terrestre de la Federación de Municipalidades de Guanacaste, en llamada telefónica del 1º de abril de 2009.
221
fondos donados por dos organizaciones privadas. Por lo tanto, se consideran
válidas las donaciones de dinero o de servicios que realicen los particulares a las
Municipalidades para que elaboren un plan regulador costero, siempre y cuando
éstos no sean movidos por un interés privado de obtener una ventaja personal,
sea una concesión en la zona marítimo terrestre, para lo cual, los Municipios
deben ajustarse a las recomendaciones de la Contraloría que ya fueron
comentadas al momento de aceptar ese tipo de donaciones y que se estiman
válidas de conformidad con las facultades de control otorgadas por la Constitución
Política a ese órgano y que han sido reconocidas por la Sala Constitucional en
varias ocasiones.460 Asimismo, en caso de tratarse de la donación de servicios de
una empresa privada para que la Municipalidad contrate y elabore el plan, la
propia Contraloría puede determinar si realmente la causal –de interés manifiesto
de colaborar con la Administración- existe y por tanto, es viable la contratación
directa.
Ahora, cualquiera podría preguntarse cuál es la diferencia existente entre la
donación de dinero o de servicios por parte de un particular en los términos
señalados, y la práctica que se denuncia en este estudio. Ante ello, cabe indicar
que la diferencia es clara, pues en el primer supuesto quien elabora el plan
regulador costero es la Municipalidad, quien sin renunciar a su potestad,
determina las políticas de ordenamiento territorial deseadas para la zona concreta
utilizando los servicios técnicos donados o el dinero entregado por el particular
para contratar a una empresa consultora –según el procedimiento aplicable de la
Ley de Contratación Administrativa-, fijándole a quien elabora los estudios
técnicos, las condiciones y lineamientos a los que debe ajustarse, sin que el
donante participe o influya en el proceso de elaboración. Por el contrario, en la 460
De suma importancia es el voto de la Sala Constitucional Nº 5445-1999, pues se indicó que ―el control que emana de la Contraloría General de la República, que es de origen también constitucional según los textos de sus artículos 183 y 184, no contraría la autonomía municipal, porque su función principal es el control de legalidad de la administración financiera del sector público estatal y municipal, de donde se infiere que en lo que toca a los gobiernos locales, su procedencia tiene sustento en un texto constitucional expreso…‖
222
práctica que aquí se denuncia y por la cual los planes que resultan son
absolutamente nulos, quien elabora el plan es el particular, pues –como vimos en
su oportunidad- éste define la planificación de la zona de acuerdo con sus propios
intereses y sin participación por parte del Municipio.
Debe advertirse que no es posible argumentar que al ser posibles las
donaciones de particulares a la Administración Pública, también es posible que un
particular done a la Municipalidad un plan regulador costero terminado. Lo anterior
no sería válido, en el tanto, como bien se indicó, por medio de una donación no es
posible que la institución donataria renuncie a sus potestades de imperio, lo cual
estaría haciendo la Municipalidad en el supuesto que se expone, por las razones
ya vistas en el punto 1 del apartado C de la sección II del capítulo segundo, lo que
daría como resultado un plan absolutamente nulo en los términos expuestos.
Entonces, por medio de una donación en esas condiciones se estaría aceptando
la práctica comentada en este trabajo y por lo tanto, la Municipalidad estaría
trasladando una competencia propia autorizando tácitamente a un particular a
elaborar el plan, cuando dicha clase de autorización o de actuar municipal no se
encuentra contemplado legalmente.
Es importante indicar que si los Municipios aplican todas las exigencias
anotadas antes de aceptar una donación y no renuncian a su potestad fijando por
medio de los contratos que suscriba con las empresas consultoras, todos los
lineamientos y condiciones bajo los cuales deben hacerse los estudios técnicos
del plan, muy probablemente, los particulares interesados en elaborar los planes
bajo sus propios intereses para asegurar el desarrollo de un proyecto
determinado, no tendrán interés en donar dinero o servicios para que la
Municipalidad elabore el plan siguiendo políticas públicas que les desfavorezcan o
que no contemplen sus intereses personales, pues el contenido del plan no estaría
en sus manos.
En todo caso, las donaciones de dinero o de servicios, como bien lo ha
indicado la Procuraduría, se encuentran sujetas al control interno de la
223
Municipalidad y de la Contraloría General de la República, y además, en caso de
presentar vicios de nulidad, éstos pueden ser atacados por los medios procesales
señalados.
Sin embargo, por tratarse de un tema tan sensible y de tanto interés para
los desarrolladores turísticos, y por lo tanto, tan riesgoso para los intereses
estatales, es posible y conveniente que por medio de una ley se definan
claramente las condiciones bajo las cuales se pueden aceptar donaciones las
limitaciones que aquí se han explicado con respecto a las donaciones de
particulares interesados en obtener una concesión demanial y definir los requisitos
que deben cumplir los Municipios para garantizar la idoneidad y utilidad de lo
donado. Es decir, que se defina claramente cuál es el tipo de participación que
pueden tener los particulares en la elaboración de los planes, delimitando
estrictamente el campo de acción tanto de los sujetos privados como de las
instituciones involucradas, claro está, sin que esa norma legal implique una
sustracción de la potestad que por mandato constitucional se le ha atribuido a los
Municipios.
B. Reforma Legal y Breve Referencia al Urbanismo Concertado
Según todo lo anotado en esta investigación, en nuestro ordenamiento
jurídico no existe la posibilidad de que los particulares interesados en obtener una
concesión en la zona marítimo terrestre y desarrollar allí algún tipo de proyecto
comercial, turístico o inmobiliario, sean autorizados por los Gobiernos Locales
para elaborar los planes reguladores costeros.
Ante ello, se ha argumentado que los criterios sostenidos por la
Procuraduría en los pronunciamientos OJ-096-2005 y C-234-2006 son contrarios a
al urbanismo concertado, el cual es ―…una moderna técnica de administrar, ya no
bajo las tradicionales formas coactivas del poder, sino bajo la forma de la
224
concertación, en la que el particular interesado en lograr sus fines particulares
colabora, a su vez, en el cumplimiento de los fines públicos.‖461
El tema de la participación particular en el urbanismo, ha sido ampliamente
tratado en el medio jurídico español, pues en ese país, existen normas habilitantes
que regulan el llamado urbanismo concertado. Como se expone en las obras
doctrinarias españolas acerca del Derecho urbanístico consultadas462, el sistema
español en materia de planificación urbana es sumamente complejo, pues cuenta
con diferentes clases de planes, sistemas y programas de actuación y difiere
según la legislación autonómica correspondiente. A pesar de esa complejidad, y
sin el ánimo de agotar el tema, pues habría que dedicar a ello una investigación
aparte, es importante hacer una breve referencia con tal de mostrar que la práctica
que aquí se critica no es una posibilidad de participación que se engloba en el
marco del urbanismo concertado de ese país.
En primer término, se entiende por urbanismo concertado:
―…las actuaciones urbanísticas concertadas mediante concurso, con
arreglo a unas bases previamente aprobadas por la Administración actuante, y
que determinan el nacimiento de una relación entre ésta y el adjudicatario, que
tiene por objeto la formulación y la ejecución por el propio adjudicatario de un
Programa de Actuación Urbanística.
(…)
El llamado urbanismo concertado, bien para formular y ejecutar Programas de
Actuación Urbanística o simplemente para ejecutarlos, supone una concesión a
461
ORTIZ, Luis y JIMÉNEZ, Mariano. Pulso por Planes Reguladores Costeros. En Periódico El Financiero. 5-11 de marzo de 2007. En http://www.financiero.com (7 de marzo de 2009). 462
GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo y PAREJO ALFONSO, Luciano. Op. cit.; NÚÑEZ RUIZ, Miguel Ángel. Op. cit.; FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Op. cit.; PARADA, Ramón. Op. cit.; DEL ARCO TORRES, Miguel Ángel y PONS GONZÁLEZ, Manuel. Op. cit.; CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Op. cit.; PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Urbanístico. Instituciones; ESPEJO Y PÉREZ DE LA CONCHA, Enrique. “Ejecución de Planes de Ordenación Urbana y Proyectos de Urbanización” (Ley de Suelo y Derecho Urbanístico en España). Madrid, España, Ministerio de la Vivienda, Servicio Central de Publicaciones, 1970; y GARCÍA RUBIO, Fernando. Problemas Actuales del Derecho Urbanístico. Madrid, España, Servicio de Publicaciones de la Universidad Rey Juan Carlos, 2007.
225
unos particulares de la ejecución de algo que, en principio, corresponde a los
Entes públicos. Lo que tiene lugar en virtud de un contrato.”463
Es decir, es la promoción de la colaboración de los particulares en las
actividades y funciones públicas de planeamiento, urbanización y edificación, por
medio del concurso licitatorio.464
Sobre los convenios urbanísticos se ha dicho que:
―Se trata de una regulación pactada de cualquier materia de índole
urbanística entre la Administración y el promotor o propietario; esto es, de
acuerdos suscritos entre la Administración y los particulares afectados de un modo
u otro por una determinada actuación urbanística en orden al mejor desarrollo de
la misma (sic).‖465
Así, los convenios urbanísticos constituyen ―…un acuerdo de voluntades
entre las Administraciones Públicas y personas físicas o jurídicas, públicas o
privadas, titulares de derechos o de intereses urbanísticos.‖466
También se han definido esos convenios urbanísticos como ―…acuerdos o
manifestaciones concurrentes de voluntades de los distintos agentes u operadores
urbanísticos, cuyo objeto es el desarrollo de una actuación urbanística.‖467 los
cuales facilitan el ejercicio de las potestades de la Administración, pues la
participación de los particulares con intereses concurrentes con los públicos,
propicia la materialización de esos fines generales.468
Ahora bien, esa participación particular tiene fundamento legal. Primero, en
el artículo 88 inciso 1) de la Ley Nº 30/1992 del 26 de noviembre de 1992 sobre el
463
DEL ARCO TORRES, Miguel Ángel y PONS GONZÁLEZ, Manuel. Op. cit. Pág. 401. 464
JIMÉNEZ ACUÑA, Enrique. El Urbanismo Concertado. San José, Costa Rica, J y C Editores, 1998. Pág. 34-35. 465
DEL ARCO TORRES, Miguel Ángel y PONS GONZÁLEZ, Manuel. Op. cit. Pág. 104. 466
GARCÍA RUBIO, Fernando. Op. cit. Pág. 170. 467
CARBONERO GALLARDO, José Miguel. La Participación de los Particulares en el Urbanismo.: Aproximación al Urbanismo Concertado en España. Sf. En http://www.demuca.org. (10 de abril de 2009). Pág. 9. 468
Ibídem.
226
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, se establece que:
―Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos,
convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado,
siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias
no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que
tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en
cada caso prevea la disposición que lo regule…‖469 (El subrayado no es del
original).
Asimismo, tanto en la legislación anterior como en la vigente Ley de Suelo,
Ley Nº 8/2007 del 28 de mayo de 2007 (cuyo texto fue aprobado por el Real
Decreto Legislativo Nº 2/2008 del 20 de junio de 2008), se establece la posibilidad
de la participación privada. Así, en el inciso 3) del artículo 3º, se postula el fomento
de la participación privada en la gestión urbanística. Y en el artículo 6º se
materializa esa posibilidad, al indicarse que:
―La legislación sobre ordenación territorial y urbanística regulará:
a) El derecho de iniciativa de los particulares, sean o no propietarios de los
terrenos, en ejercicio de la libre empresa, para la actividad de ejecución de la
urbanización cuando ésta no deba o no vaya a realizarse por la propia
Administración competente. La habilitación a particulares, para el desarrollo de
esta actividad deberá atribuirse mediante procedimiento con publicidad y
concurrencia y con criterios de adjudicación que salvaguarden una adecuada
participación de la comunidad…‖
Ahora, en cuanto a la ordenación territorial y urbanística, esa misma ley
establece en el inciso 1) del artículo 3º que:
469
Ley sobre el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley Nº 30/1992 del 26 de noviembre de 1992. En página web del Boletín Oficial del Estado Español, http://www.boe.es. (30 de abril de 2009).
227
―La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no
susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo
de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del
derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste.‖470 (El subrayado no
es del original).
Además, dentro del proceso de elaboración y aprobación de los planes de
ordenación, en el artículo 4º inciso e), se otorga a los particulares la posibilidad de
participar ―…mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas,
reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta
motivada…‖ y en el artículo 6º inciso c) se manifiesta otro tipo de participación al
indicar que:
―La legislación sobre ordenación territorial y urbanística regulará:
(…)
c) El derecho de quienes elaboren instrumentos de ordenación de iniciativa
privada, cuando hubieren obtenido la previa autorización de la Administración
competente, a que se les faciliten por parte de los Organismos Públicos cuantos
elementos informativos precisen para llevar a cabo su redacción, y a efectuar en
fincas particulares las ocupaciones necesarias para la redacción del instrumento
con arreglo a la Ley de Expropiación Forzosa.‖
Las anteriores disposiciones conllevan a afirmar que existen dos tipos
principales de convenios urbanísticos en la legislación española, convenios de
gestión o ejecución y convenios de planeamiento.471
Los primeros son aquellos convenios que tienen por objeto la ejecución de
programas urbanísticos para hacer posible lo plasmado en el planeamiento, es
decir, obras de urbanización y edificación, lo cual parece también ocurrir en
nuestro ordenamiento, con la urbanización de terrenos por parte de los
470
Ley de Suelo, Ley Nº 8/2007 del 28 de mayo de 2007. En página web del Boletín Oficial del Estado Español, http://www.boe.es. (30 de abril de 2009). 471
CARBONERO GALLARDO, José Miguel. Op. cit. Pág. 15.
228
particulares bajo las reglas y el procedimiento establecido en la LPU y en el
Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamientos y Urbanizaciones,
Reglamento Nº 3391 del 13 de diciembre de 1982 del INVU, aunque en la
legislación española no se limita a ello, pues existe otro tipo de figuras
urbanísticas no existentes en nuestro medio. Mientras que en los segundos, se
pretende la formación de un plan con participación particular, la cual, en este caso
―…se articula mediante las técnicas de la información pública o mediante la
técnica más minoritaria de la iniciativa.‖472
Sobre este último punto, se ha considerado que:
―Los convenios de planeamiento son, con seguridad, los que más rechazo
han recibido desde la doctrina y la primera jurisprudencia por razones que ya
hemos apuntado. El TS ha reiterado que los convenios no pueden suponer una
disposición de la potestad de planeamiento; las potestades son inalienables, y
están atribuidas para salvaguardar el interés público.
Como dijimos más arriba, el TS ha expresado claramente que el convenio
no puede prevalecer sobre el interés público que debe guiar la potestad
administrativa de planeamiento. El convenio, pues, no podrá condicionar el
contenido del Plan más allá de los límites de las normas imperativas, del interés
público, y desde luego, no se podrá omitir el procedimiento establecido para la
aprobación del planeamiento.‖473
Ahora bien, puede notarse que aunque se permita la participación e
iniciativa privada en el planeamiento, “…la formación de planes y su ejecución
está condicionado a la dirección, control y autorización de la Administración.‖474,
es decir, siempre se deja a salvo la potestad pública de planificar el territorio que
no puede ser delegada, además de que, como se ha visto, se suscriben convenios
a los cuales quedan sujetas las partes. Asimismo, en cuanto a los convenios de
472
Ibíd. Pág. 16. 473
Ibíd. Pág. 17. 474
NÚÑEZ RUIZ, Miguel Ángel. Op. cit. Pág. 25.
229
gestión o ejecución ―la Administración tiene siempre una facultad «inspectora»
sobre la actuación.‖475
Sin embargo, debe aclararse que según lo indicado por un funcionario
español de la Fundación DEMUCA476, los instrumentos de ordenación privada a
que hace referencia el artículo 6º inciso c) de la Ley de Suelo son ―…estudios que
las autoridades locales pueden solicitar para el desarrollo de una determinada
actividad de carácter privado‖ como lo puede ser el planeamiento y diseño de
construcciones en una zona residencial, es decir, de proyectos específicos, mas
no de la clasificación de las tipologías del suelo, lo cual es una competencia
pública.
No se debe omitir que la práctica que en nuestro país se presenta en la
elaboración de planes reguladores costeros, no es común en España, donde los
Municipios elaboran sus propios planes, subcontratando, en algunos casos, a
empresas privadas para ese cometido.477 Asimismo, el catedrático y director de la
Maestría de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Universidad de Alicante,
España, indicó que las Comunidades Autónomas tienen sus propios planes de
ordenamiento territorial que incluyen las costas bajo su jurisdicción478 y además, a
pesar de no conocer toda la legislación autonómica, niega la posibilidad de que los
planes de ordenamiento territorial sean elaborados por particulares.479
Lo anterior es acorde con lo indicado por la doctrina en cuanto a que: 475
ESPEJO Y PÉREZ DE LA CONCHA, Enrique. Op. cit. Págs. 38-39. 476
MILLÁN, Yon. Funcionario de la Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y El Caribe (DEMUCA). Correo electrónico recibido el 11 de mayo de 2009. 477
Ibídem. 478
En el artículo 114 de la Ley de Costas de España, se establece la competencia de las Comunidades Autónomas de planificar el territorio de conformidad con la legislación común y autonómica y en el 117.1 se establece la obligatoria coordinación que debe existir con la Administración del Estado en el proceso de planificación territorial que abarque la costa. (Ley de Costas, Ley Nº 22/1998 del 28 de julio de 1998, en página web del Boletín Oficial del Estado Español, http://www.boe.es. (30 de abril de 2009.) 479
Conferencia del Lic. Juan José Díez Sánchez. Catedrático de Derecho Administrativo y director de la Maestría de Ordenación del Territorio y Urbanismo, Universidad de Alicante, España. Gestión de la Zona Marino Costera. I Congreso Internacional de Derecho Ambiental. Colegio de Abogados de Costa Rica, 21 de octubre de 2008.
230
―No es dable atribuir a los convenios la facultad de limitar las potestades de
planeamiento. Sus límites se contienen dentro del respeto a los intereses públicos.
«Las exigencias del interés público que justifican la potestad de planeamiento, y
por tanto, el ius variandi, implican que su actuación no puede encontrar límite en
los convenios que la Administración haya concluido con los administrados»…
Siendo el planeamiento una potestad de titularidad compartida por el Municipio y
la Comunidad autónoma, nunca podrá el Convenio limitar el contenido de las
potestades autonómicas.‖480
Bajo ese panorama, no es posible indicar que la práctica de elaboración de
los planes reguladores costeros que se ha dado en nuestro país y cuya ilegalidad
ha sido expuesta por la Procuraduría, forme parte de la técnica de urbanismo
concertado, pues como se vio, en el caso de España, la ordenación del territorio
es una potestad pública irrenunciable, según lo indica el artículo 3º de la Ley de
Suelos y los planes de ordenamiento tanto municipales como autonómicos, han
sido asumidos por la Administración correspondiente. Igualmente, el urbanismo
concertado en sentido estricto y según las definiciones apuntadas, se lleva a cabo
por medio de un concurso, lo cual, evidentemente no sucede en la práctica
denunciada.
Además, se considera que la Procuraduría no ha prohibido esa práctica,
sino que únicamente ha expuesto las razones por las cuales no se encuentra
permitida en nuestro ordenamiento y es que como ya se indicó, además de que no
existe una ley que la autorice, ello implica una renuncia a la potestad de planificar
el territorio.
Asimismo, no debe perderse de vista que al hablar de la elaboración de
planes reguladores costeros, se está frente al despliegue de la potestad de
planificar el uso de un bien de dominio público, y no de propiedades privadas, con
lo cual, las posibilidades de que se permita la participación particular son menores,
480
DEL ARCO TORRES, Miguel Ángel y PONS GONZÁLEZ, Manuel. Op. cit. Pág. 106.
231
en el tanto, deben regularse intereses eminentemente públicos, y no privados,
como podría ser el caso en que se planifiquen territorios en los que exista
propiedad privada, escenario en el cual es mucho más acorde y conveniente la
utilización de figuras relacionadas con el urbanismo concertado.
Por otra parte, la práctica que en este estudio se ha criticado, en los
términos que ha sido expuesta, no puede legalizarse por medio de la emisión de
una ley, pues debe recordarse que por medio de una norma legal no es posible
sustraer una potestad pública que, constitucionalmente, ha sido atribuida a los
Gobiernos Locales. Así, lo que podría permitirse por medio de una ley es que el
Municipio pueda (fuera de los supuestos permitidos por la Ley de Contratación
Administrativa) autorizar al particular a que realice el plan regulador costero
contratando a una empresa consultora, pero siempre y cuando la Municipalidad
tenga definidos clara y previamente los requisitos, las políticas de ordenamiento
territorial y el modelo de planificación deseado, que en la elaboración exista una
estricta supervisión por parte de la Municipalidad y que en el desarrollo del plan se
realice una audiencia a todos los interesados y que ésta no sea una mera
formalidad.481 Así, en ese supuesto, el Gobierno Local debe fijar previamente las
condiciones bajo las cuales el plan debe desarrollarse y establecer una serie de
controles que garanticen su participación dentro del proceso, lo cual haría de dicho
esquema uno muy similar al de la donación de servicios técnicos para que el
Municipio contrate a una empresa para elaborar el plan, sin embargo, no mediaría
un contrato entre la Municipalidad y la empresa encargada de elaborarlo.
Sin embargo, tal y como se dirá al culminar este apartado, esta opción se
considera viable únicamente si se trata de particulares que no tengan interés en
obtener concesiones en la zona marítimo terrestre, sino de particulares que
únicamente desean colaborar con la Administración en la protección de un bien de
481
JURADO FERNÁNDEZ, Julio. Funcionario de la Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro y Ex Procurador del Área Agrario Ambiental de la Procuraduría General de la República. Entrevista realizada el 16 de diciembre de 2008.
232
dominio público, es decir, que se permita la autorización a particulares para
elaborar el plan, bajo las limitaciones que fueron expuestas para el caso de las
donaciones. Aún mayor sería la oposición a que por medio de una ley se permita a
los particulares elaborar el plan y que la Municipalidad se comprometa a otorgarles
una concesión a cambio, pues para el otorgamiento de esos derechos reales
administrativos existe un procedimiento reglado, se limitaría la potestad municipal
de otorgarlos bajo parámetros objetivos y además, dicha opción estaría
únicamente en manos de particulares capaces de invertir en la elaboración de un
plan, y no así de los pobladores y ocupantes de la zona con bajos recursos.
En la corriente legislativa, se pueden encontrar varios proyectos de ley
referentes al régimen de la zona marítimo terrestre, sin embargo, se hace
referencia únicamente a cuatro que tienen relación con el tema objeto de estudio.
El expediente legislativo Nº 11961, que actualmente se encuentra
archivado, contiene el proyecto denominado Ley para la Elaboración, Aprobación y
Modificación de los Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre.
Con esta iniciativa se confiere al ICT la potestad exclusiva para la elaboración,
aprobación y modificación de los planes reguladores costeros para lo cual se exige
la existencia de un departamento multidisciplinario encargado. Define el concepto
de plan regulador costero y determina que éstos deben ser elaborados por el ICT,
de oficio o a solicitud de la Municipalidad correspondiente o incluso, admite la
posibilidad de que sujetos de derecho privado los elaboren y lo sometan a
conocimiento del ICT o de la Municipalidad para su aprobación, alternativas para
las cuales fija un procedimiento. Debe observarse que se traslada la potestad
constitucional de planificar el territorio, propia de los Gobiernos Locales, al ICT y
además no se contempla en el proyecto ninguna participación activa por parte de
la Municipalidad cuando sean los particulares quienes elaboran el plan, lo que
significa que se está legalizando la práctica que en este estudio se ha censurado,
y al existir una delegación de la potestad de planificar el territorio, dicha iniciativa
puede presentar vicios de inconstitucionalidad.
233
En un sentido similar y con los mismos defectos apuntados, el proyecto
denominado Ley de Desarrollo de la Zona Marítimo Terrestre, contenido en el
expediente legislativo Nº 15263, que también fue archivado, deroga en su totalidad
la Ley ZMT e indica que las Municipalidades no pueden otorgar concesiones hasta
que ellas mismas hayan elaborado y aprobado los planes de desarrollo de la zona,
para lo cual pueden solicitar la colaboración de otras instituciones públicas
competentes o autorizar a particulares para que los elaboren y luego los sometan
a su aprobación.
Por otra parte, existen otras iniciativas en las que se prohíbe expresamente
la elaboración de los planes por particulares. Así, en el expediente Nº 16302, que
también está archivado, se encuentra el proyecto de Ley de Reforma de Varios
Artículos de la Ley 6043 Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre, el cual pretende la
posibilidad de otorgar concesiones en riscos, islotes y peñascos de la zona pública
cuando posean vocación turística –lo que no parece conveniente- y en uno de sus
artículos prohíbe que los planes reguladores sean elaborados por personas físicas
o jurídicas privadas.
Otro proyecto similar que fue publicado en La Gaceta Nº 74 del 17 de abril
de 2009 y que actualmente se encuentra en la Comisión de Asuntos Jurídicos, es
el contenido en el expediente Nº 17310, denominado Ley para el Desarrollo
Sostenible de la Zona Marítimo Terrestre, en el que, tomando en cuenta las
apreciaciones de la Procuraduría, expone como uno de los problemas que se
deben corregir en el manejo de la zona, la elaboración privada de los planes
reguladores costeros. Pretende reformar la Ley ZMT para definir detalladamente el
concepto de plan regulador costero e indicar que le compete a cada Municipalidad
la elaboración y aprobación de los planes, para lo cual puede contratar bajo los
términos de la Ley de Contratación Administrativa o solicitar la colaboración de
alguna otra institución estatal autorizada para ello. Además, fija el procedimiento
de elaboración y define claramente que no es posible planificar ni concesionar las
áreas que se encuentran dentro del patrimonio natural del Estado.
234
Sin embargo, presenta algunas imprecisiones como que se exige la
planificación únicamente para las áreas declaradas de aptitud turística y no así
para las no turísticas, en las que la planificación es optativa. Además, indica que
las Municipalidades junto con el MINAET deben revisar los planes vigentes con tal
de determinar las zonas del patrimonio natural del Estado, pero establece la
posibilidad de que los planes que hayan contemplado esas zonas e incluso las
concesiones que se hubiesen otorgado sobre ellas, se mantengan vigentes hasta
su vencimiento, para lo cual ambas instituciones deben garantizar la protección de
los recursos naturales. Por último, indica que los planes vigentes que fueron
elaborados por particulares con autorización municipal mantienen su vigencia.
Por otra parte, se conoce que la UE, trabaja en la generación de varios
proyectos de ley, dentro de los cuales se encuentra uno relativo al tema de la zona
marítimo terrestre. En dicha propuesta se pretende prohibir la práctica descrita en
este trabajo, es decir, la elaboración de los planes por parte de particulares y su
posterior sometimiento a aprobación del Municipio.482
Como una consideración personal, se debe indicar que ante las débiles
estructuras municipales en el manejo de la zona marítimo terrestre que han sido
expuestas en este trabajo y ante la falta de definición de políticas claras de
ordenamiento territorial costero, no es adecuado permitir por medio de una ley, la
participación de los particulares con intereses en la zona marítimo terrestre, en el
tanto, debe trabajarse en el fortalecimiento de esos esquemas administrativos
para que éstos puedan resguardar adecuadamente los intereses públicos que se
esconden detrás de ese bien demanial, frente a las fuertes presiones e intereses
del sector privado.
No es correcto que se reconozcan y validen –por medio de una ley- los
intereses privados y económicos que los particulares puedan tener en la zona
marítimo terrestre autorizándolos a participar en su planificación, pues no debe
482
Información dada por Jorge Cabrera Medaglia, consultor externo de la Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro en llamada telefónica del 23 de abril de 2009.
235
olvidarse que esta zona es un bien demanial que debe ser planificado por el propio
Estado y por tanto, no es válido que alegando derechos e intereses privados sobre
un bien demanial se permita la elaboración de los planes reguladores costeros, los
cuales, como se vio, son el instrumento por medio del cual el Municipio ordena –
tutelando intereses generales y públicos- el uso de un bien demanial que le
corresponde administrar. Por lo anterior, existe inclinación hacia aquellos
proyectos de ley que no permitan la elaboración de los planes reguladores
costeros por parte de particulares interesados en ser concesionarios y que regulen
clara y detalladamente el procedimiento de la planificación costera y que fijen el
campo bajo el cual se pueden aceptar las donaciones de particulares, de dinero o
de servicios técnicos, para la elaboración de los planes, como se expuso en el
punto anterior.
Asimismo, sí se estaría conforme con alguna iniciativa de ley que permita a
los Municipios autorizar a particulares a elaborar un plan regulador costero,
siempre y cuando el Municipio fije previamente las políticas y condiciones bajo las
que debe elaborarse y que no se trate de particulares interesados en obtener una
concesión en la zona marítimo terrestre.
Lo anterior, dado que como ya se ha dicho, tratándose de la planificación de
un bien de dominio público, parece congruente y lógico que el ejercicio de esa
potestad sea conforme con intereses y fines públicos y no de intereses
particulares.
Sin embargo, sea cual sea la opción seguida por el legislador, se estima
que una tarea pendiente e ineludible, es el fortalecimiento de los Gobiernos
Locales costeros, pues, sea que se permita o no la participación particular, en
ambas alternativas su participación –como administradores de los servicios e
intereses locales- es irrenunciable.
236
CONCLUSIONES
De conformidad con el desarrollo de esta investigación y por todo el análisis
en ella plasmado, se puede indicar, satisfactoriamente, que la hipótesis planteada
al inicio ha sido demostrada, lo cual puede notarse en las conclusiones a las que
se ha llegado:
La planificación territorial es una potestad pública que tiene como objetivo
determinar el uso adecuado del territorio, con tal de satisfacer fines públicos
como la salud, seguridad, bienestar de la población y la protección del ambiente.
Dada la importancia ambiental, turística y económica de las zonas costeras, es
necesario que las actividades desplegadas en ellas sean controladas bajo
políticas de desarrollo sostenible y se ajuste a la “marca país” constituida
internacionalmente, estableciéndose así un balance entre las actividades
económicas, la protección de los recursos naturales y los intereses de las
comunidades locales, para lo cual la planificación territorial es una útil
herramienta.
La zona marítimo terrestre es un bien de dominio público cuya zona restringida
puede ser utilizada privativamente por medio de una concesión, para lo cual es
necesario que la zona se encuentre planificada, lo que debe llevarse a cabo por
medio de la figura del plan regulador costero. Además de esa utilidad práctica, el
plan regulador costero es el instrumento legal y técnico por medio del cual la
Municipalidad correspondiente fija las políticas de ordenamiento del territorio, el
tipo de crecimiento turístico y comercial deseado, la protección de los recursos
costeros y el resguardo de los intereses de las poblaciones locales en la zona
costera de su cantón.
Las Municipalidades son las responsables de elaborar los planes reguladores
costeros, pues la potestad de planificar el territorio dentro de su cantón les ha
sido atribuida legalmente y además, es una obligación que se incluye dentro de
237
los intereses y servicios locales que por mandato constitucional deben
resguardar, para lo cual gozan de autonomía, razón por la que no pueden ser
sustituidas por otros entes públicos en el cumplimiento de esa función.
El proceso de elaboración de los planes reguladores costeros tiene dos niveles,
uno político y uno técnico. El primero se refiere a la determinación de la voluntad
municipal en cuanto a las políticas de ordenamiento territorial y de desarrollo del
cantón, y el segundo consiste en la realización de los estudios técnicos
necesarios que deben responder al primero. Es en el nivel político en el cual se
ejecuta primordialmente la potestad de planificar el territorio por parte de los
Municipios.
El desarrollo de las costas no ha sido conforme con políticas de desarrollo
sostenible, pues por el contrario, éstas muestran un crecimiento turístico e
inmobiliario acelerado y graves problemas ambientales.
Las Municipalidades costeras no cuentan con las estructuras administrativas
adecuadas para el manejo y planificación de la zona marítimo terrestre, razón por
la cual han elaborado por sí mismas aproximadamente el 2,41% de los planes
reguladores costeros, mientras que el 81,45% ha estado en manos de
particulares interesados en desarrollar proyectos en la zona marítimo terrestre,
con una nula participación municipal, pues el propio Gobierno Local los autoriza
a elaborar el plan y luego únicamente lo adopta y publica, lo que ha convertido al
proceso de planificación, en un requisito formal para obtener una concesión en la
zona marítimo terrestre.
Las Municipalidades, el ICT y el INVU, estos últimos además de no contar con
una lista clara y exacta de los planes reguladores costeros vigentes y que han
aprobado, no han revisado adecuadamente los planes sometidos a su
conocimiento, pues éstos han generado graves consecuencias como la
parcialización de la planificación, la planificación sectorial de las playas,
238
desprotección de recursos naturales, desregulación de áreas de influencia,
exclusión de comunidades e inaplicabilidad por los propios Municipios.
Los planes elaborados bajo la modalidad estudiada son absolutamente nulos,
pues no existe –y no podría existir- una ley que respalde ese tipo de actuación
municipal y porque además, han significado una renuncia de la potestad de
planificar el territorio por parte de los Gobiernos Locales, lo cual, también, los
convierte en inconstitucionales. Ello en el tanto, la potestad de planificar el
territorio no se ejerce únicamente con la aprobación individual de cada plan, sino
que por la especialidad de la planificación territorial, las Municipalidades deben
fijar las políticas de ordenamiento costero de su cantón y dirigir el proceso de
elaboración de los planes, lo cual no ha sucedido, pues por el contrario, todo el
proceso ha estado en manos de particulares. Por esa razón, es posible anular
esos planes por las vías procesales correspondientes, sin embargo, debe
estudiarse la capacidad financiera de los Municipios para hacer frente a esas
anulaciones y al pago de mejoras.
A pesar de que los Gobiernos Locales gozan de autonomía, no debe entenderse
que la potestad de planificar el territorio es ilimitada y que no puede ser
controlada, pues por el contrario, se encuentra sujeta al control de otras
instituciones y además, en virtud del principio de legalidad, debe ser desarrollada
siguiendo el procedimiento legal para ello, por tanto, los criterios de la Contraloría
y de la Procuraduría en cuanto a la práctica de elaboración de los planes
criticada, son válidos.
Las Municipalidades pueden contratar servicios de empresas consultoras para
elaborar el nivel técnico del plan, para lo cual pueden obtener créditos que
pueden ser cancelados con los cánones que posteriormente sean cobrados al
concesionar la zona y contando con el apoyo técnico de las unidades técnicas de
las federaciones municipales, para la revisión de los términos de la contratación y
de los resultados. Además, otras instituciones autorizadas legalmente, como el
239
ICT, el INVU, PRODUS y la UE, pueden elaborar los planes reguladores sin
excluir a los Gobiernos Locales, quienes en todo caso deben guiar la elaboración
fijando las políticas de ordenamiento, pues de lo contrario, ello significaría una
renuncia a su potestad.
Las Municipalidades pueden aceptar donaciones de servicios técnicos o de
dinero por parte de particulares para elaborar por su cuenta los planes
reguladores costeros, contratando bajo el marco de la Ley de Contratación
Administrativa y según sus propias condiciones y sin delegar su potestad, a las
empresas necesarias para la elaboración técnica del plan, para lo cual se
consideran válidos los límites y controles establecidos por la Contraloría y la
Procuraduría, sin limitar absolutamente ese tipo de donaciones pero no
permitiendo las que sean realizadas por particulares interesados en obtener una
concesión en la zona marítimo terrestre.
Actualmente, ningún particular puede ser autorizado por la Municipalidad para
elaborar un plan regulador costero, dado que no existe una norma legal que
permita dicha autorización por parte del Municipio. Los particulares interesados
en obtener una concesión en la zona marítimo terrestre, además de no poder ser
autorizados para elaborar el plan, en virtud de las válidas limitaciones
establecidas por la Procuraduría y la Contraloría, tampoco pueden donar dinero o
servicios técnicos para que el propio Municipio elabore el plan. Sí pueden ser
donantes aquellos particulares que no tengan interés en obtener concesiones,
como sucede en el caso de los planes reguladores costeros de Golfito y Osa.
La práctica que aquí se critica no puede legalizarse tal y como se ha presentado
sin tener la ley que así lo regule, roces de constitucionalidad, por significar una
renuncia a una potestad que incluso ha sido reconocida por la Sala
Constitucional como integrante del concepto de intereses y servicios locales
establecidos en el artículo 169 de la Constitución Política. Sí es posible que la ley
permita que los Municipios autoricen a particulares a elaborar el plan, siempre y
240
cuando no se delegue el ejercicio de la potestad planificatoria: determinando
previamente las políticas de planificación territorial y el modelo de desarrollo
deseado, fijándole al particular autorizado las condiciones y lineamientos bajo los
cuáles el plan debe ser elaborado y garantizando la participación municipal y
popular en el proceso de elaboración.
Dadas las carencias municipales actuales y tratándose de la planificación de un
bien de dominio público en el que deben resguardarse intereses generales, no
se estima conveniente que la ley permita ese tipo de autorizaciones a
particulares con intereses privados en la zona marítimo terrestre y por lo tanto,
existe inclinación por aquellos proyectos de ley que prohíban esa práctica y
apoyen el fortalecimiento municipal, o al menos, por aquellos proyectos que si
pretenden permitir a las Municipalidades autorizar a particulares a elaborar los
planes, limiten esa autorización a particulares que no tengan interés en obtener
concesiones en la zona marítimo terrestre.
Considerando que los Gobiernos Locales son y seguirán siendo los encargados
directos de planificar el territorio, es recomendable que se trabaje arduamente en
el fortalecimiento de sus estructuras internas y en la consolidación de órganos
mancomunados que coadyuven con su gestión, para que éstos ejerzan
adecuadamente la potestad que les ha sido encomendada.
Asimismo, en virtud de la importancia de cada una de las etapas del
procedimiento de planificación costera, es recomendable que se regule ese
procedimiento de manera integral, pues como se vio, éste no se encuentra
dispuesto y unificado en la Ley ZMT, sino que se ha integrado e interpretado
jurisprudencialmente. Además, es recomendable que se regulen legalmente, los
requisitos y limitaciones señalados para la aceptación de donaciones por parte
de particulares con el fin de elaborar los planes, pues de tal manera, se fija el
marco dentro del cual pueden actuar los particulares y los Municipios.
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15:30 horas del 2 de junio de 1992.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 1739-1992 de las
11:45 horas del 1º de julio de 1992.
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15:27 horas del 22 de junio de 1993.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 6706-1993 de las
15:21 horas del 21 de diciembre de 1993.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 104-1994 de las
10:39 horas del 7 de enero de 1994.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 2253-1996 de las
15:39 horas del 14 de mayo de 1996.
485
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Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 6469-1997 de las
16:21 horas del 8 de octubre de 1997.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 2318-1998 de las
17:51 horas del 31 de marzo de 1998.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 5445-1999 de las
14:30 horas del 14 de julio de 1999.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 3773-2000 de las
12:15 horas del 5 de mayo de 2000.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 711-2002 de las
12:17 horas del 25 de enero de 2002.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 2349-2003 de las
14:42 horas del 19 de marzo de 2003.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 3475-2003 de las
8:56 horas del 2 de mayo de 2003.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 4926-2003 de las
15:26 horas del 4 de junio de 2003.
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Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 6322-2003 de las
14:14 horas del 3 de julio de 2003.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 5016-2004 de las
14:54 horas del 12 de mayo de 2004.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 5017-2004 de las
14:55 horas del 12 de mayo de 2004.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 10492-2004 de las
15:00 horas del 28 de setiembre de 2004.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 4280-05 de las 18:12
horas del 20 de abril de 2005.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 6346-2006 de las
16:57 horas del 10 de mayo de 2006.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 7994-2006 de las
8:57 horas del 2 de junio de 2006.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 13330-2006 de las
17:33 horas del 6 de setiembre de 2006.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 2828-2007 de las
7:03 horas del 27 de febrero de 2007.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 17331-2007 de las
15:32 horas del 28 de noviembre de 2007.
258
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 17338 de las 16:29
horas del 28 de noviembre de 2007.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 17388 de las 4:29
horas del 28 de noviembre de 2007.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 8713-2008 de las
9:06 horas del 23 de mayo de 2008.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 15315 de las 14:59
horas del 10 de octubre de 2008.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 15346 de las 15:30
horas del 10 de octubre de 2008.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 16975-2008 de las
14:53 horas del 12 de noviembre de 2008.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 3773-2009 de las
14:48 horas del 4 de marzo de 2009.
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 7-1993 de las 15:05 horas
del 20 de enero de 1993.
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 40-1995 de las 15:00 del
22 de marzo de 1995.
259
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 118-1996 de las 14:50
horas del 6 de noviembre de 1996.
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 210-2001 de las 15:00
horas del 9 de marzo de 2001.
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Voto Nº 718-2006 de las 15:20 del
27 de setiembre de 2006.
Tribunal Contencioso Administrativo. Sección Primera. Voto Nº 428-2007 de las
15:05 horas del 17 de octubre de 2007.
Tribunal Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Voto Nº 42-2001 de las
10:30 horas del 23 de enero de 2001.
Tribunal Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Voto Nº 288-2006 de las
9:20 horas del 28 de julio de 2006.
Tribunal Contencioso Administrativo. Sección Sexta. Voto Nº 5-2008 de las 9:15
horas del 15 de abril de 2008.
Tribunal Procesal Contencioso Administrativo. Voto Nº 39-2009 de las 16:00 horas
del 19 de enero de 2009 dictada dentro del expediente Nº 08-904-1027-CA.
Pronunciamientos de la Procuraduría General de la República486
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-174-1987 del 8 de
setiembre de 1987.
486
Obtenidos del Sistema Costarricense de Información Jurídica, en http://www.pgr.go.cr/scij.
260
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-062-1994 del 25 de abril de
1994.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-181-1994 del 23 de
noviembre de 1994.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-100-1995 del 10 de mayo
de 1995.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-108-1996 del 1º de julio de
1996.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-123-1996 del 29 de julio de
1996.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-097-1997 del 13 de junio de
1997.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-032-1998 del 25 de febrero
de 1998.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-072-1998 del 22 de abril de
1998.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-178-1999 del 3 de
setiembre de 1999.
261
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-141-2000 del 23 de junio de
2000.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-210-2002 del 21 de agosto
de 2002.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-230-2003 del 30 de julio de
2003.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-253-2003 del 22 de agosto
de 2003.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-357-2003 del 13 de
noviembre de 2003.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-358-2003 de 13 de
noviembre de 2003.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-264-2004 del 9 de
setiembre de 2004.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-297-2004 del 19 de octubre
de 2004.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-336-2005 del 27 de
setiembre de 2005.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-234-2006 del 7 de junio de
2006.
262
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-093-2007 del 27 de marzo
de 2007.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-461-2007 del 21 de
diciembre de 2007.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-465-2007 del 20 de
diciembre de 2007.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-154-2008 del 8 de mayo de
2008.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-218-2008 del 25 de junio de
2008.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-381-2008 del 21 de octubre
de 2008.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-046-2009 del 18 de febrero
de 2009.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº C-070-2009 del 11 de marzo
de 2009.
Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica Nº OJ-008-1995 del 27 de
abril de 1995.
263
Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica Nº OJ-011-1996 del 8 de
marzo de 1996.
Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica Nº OJ-014-2004 del 30 de
enero de 2004.
Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica Nº OJ-096-2005 del 14 de
julio de 2005.
Procuraduría General de la República en la Opinión Jurídica Nº OJ-061-2007 del 5
de julio de 2007.
Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica Nº OJ-067-2008 del 8 de
agosto de 2008.
Informes y Oficios de la Contraloría General de la República487
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-AM-11-2004 del 21 de
junio de 2004.
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-AM-17-2004 del 2 de
setiembre de 2004.
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-AM-32-2004 del 7 de
diciembre de 2004.
487
Salvo indicación expresa, fueron obtenidos en el Sistema Archivo Digital (SAD) de la Contraloría General de la República, en su página web: http://www.cgr.go.cr.
264
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-AM-42-2004 del 14 de
diciembre de 2004.
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-AM-628-2006 del 31 de
agosto de 2006.
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-SM-14-2004 del 5 de
marzo de 2004.
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-SM-169-2005 del 14 de
diciembre de 2005.
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-SM-206-2006 del 18 de
diciembre de 2006.
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-SM-2-2007 del 16 de
febrero de 2007.
Contraloría General de la República. Informe Nº DFOE-SM-3-2007 del 16 de
febrero de 2007.
Contraloría General de la República. Informe N° DFOE-SM-16-2007 del 9 de julio
de 2007.
Contraloría General de la República. Informe DFOE-SM-17-2007 del mes de julio
de 2007. Análisis y Opinión sobre la Gestión de los Gobiernos Locales en el
Periodo 2006.
265
Contraloría General de la República. Informe Nº FOE-SM-1811-2003 del 2 de
setiembre de 2003.
Contraloría General de la República. Informe Nº FOE-SM-2407-2005 del 15 de
noviembre de 2005.
Contraloría General de la República. Memoria Anual. 2007.
Contraloría General de la República. Oficio Nº DAGJ-1251-2006 del 28 de julio de
2006.
Contraloría General de la República. Oficio Nº DAGJ-0119-2009 del 23 de enero
de 2009. Expediente Nº C-070-2009 de la Procuraduría General de la República.
Contraloría General de la República. Oficio Nº DI-AA-1689 del 17 de agosto de
2005.
Contraloría General de la República. Oficio Nº DI-AA-2686 del 19 de noviembre de
2005.
Contraloría General de la República. Oficio Nº DI-AA-2690 del 19 de noviembre de
2005.
Contraloría General de la República. Oficio Nº DI-AA-2692 del 19 de noviembre de
2005.
Contraloría General de la República. Oficio Nº DI-AA-2693 del 19 de noviembre de
2005.
266
Contraloría General de la República. Oficio Nº FOE-SM-1026-2008 del 17 de junio
de 2008.
Contraloría General de la República. Oficio Nº FOE-SM-1615-2008 del 11 de
setiembre de 2008.
Comunicaciones Personales
ACUÑA, Rodrigo. Funcionario del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la
Municipalidad de Nicoya. Llamada telefónica realizada el 7 de enero de 2009.
AGÜERO, Fabio. Funcionario del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la
Municipalidad de Aguirre. Llamada telefónica realizada el 21 de enero de 2009.
ALFARO GÓMEZ, Flor. Funcionaria de la División de Fiscalización Operativa y
Evaluativa de la Contraloría General de la República. Entrevista realizada el 8 de
noviembre de 2007 y llamada telefónica realizada el 1º de abril de 2009.
ARIAS, Diego. Funcionario del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la
Municipalidad de Osa. Llamada telefónica realizada el 16 de enero de 2009.
BARRANTES CHAVES, Karla. Funcionaria del Programa de Investigación en
Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS) de la Universidad de Costa Rica.
Llamada telefónica realizada el 1º de abril de 2009.
CABRERA MEDAGLIA, Jorge. Consultor externo de la Unidad Ejecutora del
Programa de Regularización de Catastro y Registro. Llamada telefónica del 23 de
abril de 2009.
267
CAMPOS, Mariela. Funcionaria de la Unidad Técnica de Zona Marítimo Terrestre
de la Federación de Municipalidades de Guanacaste. Llamadas telefónicas
realizadas el 18 de febrero de 2008 y el 1º de abril de 2009.
CARMONA, Geiner. Funcionario del Departamento de Zona Marítimo Terrestre del
Concejo Municipal de Distrito de Colorado. Llamada telefónica realizada el 5 de
diciembre de 2008.
CERDAS, Luis. Funcionario del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la
Municipalidad de Parrita. Llamada telefónica realizada el 2 de diciembre de 2008.
CONEJO, Violeta. Funcionaria del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la
Municipalidad de Golfito. Llamada telefónica realizada el 21 de enero de 2009.
COREA, Dorian. Funcionaria del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la
Municipalidad de Carrillo. Llamad telefónica realizada el 2 de marzo de 2009.
DÍAZ, Wilberth. Funcionario del Departamento de Geodesia y Topografía del
Instituto Geográfico Nacional. Llamada telefónica realizada el 2 de marzo de 2009.
ESPINOZA, Álvaro. Funcionario del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de
la Municipalidad de Liberia. Llamada telefónica realizada el 2 de marzo de 2009.
FARAH MATARRITA, Antonio. Jefe del Departamento de Macroproceso de
Planeamiento Turístico del Instituto Costarricense de Turismo. Llamada telefónica
del 11 de febrero de 2008.
268
FERNÁNDEZ, Alcides. Funcionario del Departamento de Zona Marítimo Terrestre
del Concejo Municipal de Distrito de Cóbano. Llamada telefónica realizada el 2 de
diciembre de 2008.
GALO, Keneth. Funcionario del Departamento de Zona Marítimo Terrestre del
Concejo Municipal de Distrito de Paquera. Llamada telefónica realizada el 21 de
enero de 2008.
GARCÍA, Taylor. Funcionario del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la
Municipalidad de Esparza. Llamada telefónica realizada el 2 de marzo de 2009.
GONZÁLEZ, Silvia. Funcionaria del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de
la Municipalidad de Pococí. Llamada telefónica realizada el 2 de marzo de 2009.
GUZMÁN MEJÍA, Carlos. Funcionario de la Dirección Jurídica del Instituto de
Fomento y Asesoría Municipal. Entrevista realizada el 18 de octubre de 2007.
HERNÁNDEZ, Laura. Funcionaria del Departamento de Zona Marítimo Terrestre
de la Municipalidad de Puntarenas. Llamada telefónica realizada el 2 de diciembre
de 2008.
JIMÉNEZ, Xiomara. Funcionaria del Concejo Municipal de Distrito de Lepanto.
Llamada telefónica realizada el 2 de marzo de 2009.
JURADO FERNÁNDEZ, Julio. Funcionario de la Unidad Ejecutora del Programa
de Regularización de Catastro y Registro y Ex Procurador del Área Agrario
Ambiental de la Procuraduría General de la República. Entrevista realizada el 16
de diciembre de 2008.
269
LÓPEZ, David. Funcionario del Departamento de la Zona Marítimo Terrestre de la
Municipalidad de La Cruz. Llamada telefónica realizada el 6 de enero de 2009.
MEJÍAS, Wady. Funcionario del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la
Municipalidad de Hojancha. Llamada telefónica realizada el 5 de diciembre de
2008.
MILLÁN, Yon. Funcionario de la Fundación para el Desarrollo Local y el
Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y El Caribe (DEMUCA).
Llamada telefónica del 1º de abril de 2009.
MILLÁN, Yon. Funcionario de la Fundación para el Desarrollo Local y el
Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y El Caribe (DEMUCA).
Correo electrónico recibido el 11 de mayo de 2009.
MIRANDA, Miriam. Directora del Componente II de la Unidad Ejecutora del
Programa de Regularización de Catastro y Registro. Llamada telefónica realizada
el 2 de marzo de 2009.
MONTIQUIEU, Ricardo. Funcionario del Departamento de Rentas y
Construcciones de la Municipalidad de Matina. Llamada telefónica realizada el 2
de marzo de 2009.
MORALES, Roxana. Funcionaria del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de
la Municipalidad de Santa Cruz. Llamada telefónica realizada el 6 de enero de
2009.
MOREIRA, Mario. Director del Departamento Financiero de la Municipalidad de
Santa Cruz. Llamada telefónica realizada el 1º de abril de 2009.
270
PUJOL MESALLES, Rosendo. Director del Programa de Investigación en
Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS) de la Universidad de Costa Rica.
Llamada telefónica del 17 de octubre de 2007.
RETANA, Juan Carlos. Coordinador de la Unidad de Planificación Territorial.
Dirección de Urbanismo. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Entrevista
realizada el 10 de octubre de 2007 y llamada telefónica realizada el 2 de marzo de
2009.
RÍOS, Jhony. Funcionario del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la
Municipalidad de Garabito. Llamada telefónica realizada el 7 de enero de 2009.
SÁENZ, Héctor. Funcionario de la Federación de Cantones Productores de
Banano. Llamada telefónica del 6 de abril de 2009.
SALAZAR, Eduardo. Funcionario del Departamento de Macroproceso de
Planeamiento Turístico del Instituto Costarricense de Turismo. Entrevista realizada
el 13 de febrero de 2008.
SANABRIA, Doris. Funcionaria del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de
la Municipalidad de Limón. Llamada telefónica realizada el 21 de enero de 2009.
SÁNCHEZ, Tatiana. Funcionaria del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de
la Municipalidad de Talamanca. Llamada telefónica realizada el 2 de marzo de
2009.
271
SÁNCHEZ CHAVES, Rodolfo. Funcionario del Departamento de Catastro de la
Municipalidad de Cañas. Llamada telefónica realizada el 25 de noviembre de
2008.
SERRANO, Lady. Funcionaria del Departamento de Administración Tributaria de
la Municipalidad de Siquirres. Llamada telefónica realizada el 2 de marzo de 2009.
SOLERA CÓRDOBA, Geovanni. Funcionario del Departamento de Proceso de
Planeamiento Turístico del Instituto Costarricense de Turismo. Llamada telefónica
del 2 de marzo de 2009.
VENEGAS, Adán. Funcionario del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la
Municipalidad de Nandayure. Llamada telefónica realizada el 6 de enero de 2009.
VILLALOBOS, Zeidi. Asistente del Componente II de la Unidad Ejecutora del
Programa de Regularización de Catastro y Registro. Llamada telefónica del 20 de
marzo de 2009.
WILLIAMS AIMERICH, Crhisty. Funcionario del Área de Financiamiento Municipal
del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal. Entrevista realizada el 12 de
octubre de 2007.
ZUMBADO, Félix. Funcionario del Programa de Investigación en Desarrollo
Urbano Sostenible (PRODUS) de la Universidad de Costa Rica. Llamada
telefónica realizada el 1º de abril de 2009.
272
Conferencias
Conferencia del Dr. Julio Jurado Fernández. Ordenamiento Territorial. I Congreso
Internacional de Derecho Ambiental. Colegio de Abogados de Costa Rica, 21 de
octubre de 2008.
Conferencia del Lic. Juan José Díez Sánchez. Catedrático de Derecho
administrativo y director de la Maestría de Ordenación del Territorio y Urbanismo,
Universidad de Alicante, España. Gestión de la Zona Marino Costera. I Congreso
Internacional de Derecho Ambiental. Colegio de Abogados de Costa Rica, 21 de
octubre de 2008.
Participación del Dr. Rosendo Pujol Mesalles, Director del Programa de
Investigación en Desarrollo Humano Sostenible (PRODUS). I Congreso
Internacional de Derecho Ambiental. Colegio de Abogados de Costa Rica, 21 de
octubre de 2008.
Periódicos
ORTIZ, Luis y JIMÉNEZ, Mariano. Pulso por Planes Reguladores Costeros. En
Periódico El Financiero. 5-11 de marzo de 2007. En http://www.financiero.com (7
de marzo de 2009).
Periódico El Financiero. 22 de julio 2007. En http://www.financiero.com/ (21 de
marzo de de 2009).
Periódico La Nación. Lunes 19 de febrero de 2007. En http://www.nacion.com. (8
de enero de 2008).
273
Periódico La Nación. 1º de Noviembre de 2008. En http://www.nacion.com. (2 de
noviembre de 2008).
Oficios
ECHEVERRÍA ALFARO, Juan José. Nota del 12 de enero de 2009 dirigida al
procurador Mauricio Castro Lizano. Expediente Nº C-070-2009 de la Procuraduría
General de la República.
Instituto Costarricense de Turismo. Oficio MPD-204-08 del 8 de diciembre de
2008. Expediente Nº C-070-2009 de la Procuraduría General de la República.
Universidad de Costa Rica. Oficio Nº R-7637- 2008 del 25 de noviembre de 2008.
Expediente Nº C-070-2009 de la Procuraduría General de la República.
Municipalidad de Nandayure. Acción de Inconstitucionalidad presentada a la Sala
Constitucional el 13 de abril de 2009. Expediente Nº 09-5543-0007-CO.
Municipalidad de Osa et al. Oficio sin número de 20 de enero de 2009 dirigido al
Instituto Costarricense de Turismo. Expediente Nº C-070-2009 de la Procuraduría
General de la República.
Otras Fuentes de Internet
CARBONERO GALLARDO, José Miguel. La Participación de los Particulares en el
Urbanismo: Aproximación al Urbanismo Concertado en España. Sf. En
http://www.demuca.org. (10 de abril de 2009).
274
Página web de la Federación de Municipalidades de Guanacaste:
http://www.federaciongte.go.cr.
Página web de la Real Academia Española: http://www.rae.es.
Página web del Proyecto de Fortalecimiento Municipal y Descentralización
(FOMUDE): http://www.fomude.go.cr.
Página web del Registro Nacional: http://www.registronacional.go.cr.
Página web de la Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y
Registro: http://www.uecatastro.org.
Expedientes Administrativos Consultados488
Expediente Administrativo Nº 830-97 del Departamento de Zona Marítimo
Terrestre de la Municipalidad de Santa Cruz.
Expediente Administrativo Nº 831-97 del Departamento de Zona Marítimo
Terrestre de la Municipalidad de Santa Cruz.
Expediente Administrativo Nº 833-97 del Departamento de Zona Marítimo
Terrestre de la Municipalidad de Santa Cruz.
Expediente Administrativo Nº 834-97 del Departamento de Zona Marítimo
Terrestre de la Municipalidad de Santa Cruz.
488
Revisión hecha el 23 de enero de 2008 en el Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Santa Cruz.
275
Expediente Administrativo Nº 835-97 del Departamento de Zona Marítimo
Terrestre de la Municipalidad de Santa Cruz.
Expediente Administrativo Nº 836-97 del Departamento de Zona Marítimo
Terrestre de la Municipalidad de Santa Cruz.
Expediente Administrativo Nº 837-97 del Departamento de Zona Marítimo
Terrestre de la Municipalidad de Santa Cruz.
Expediente Administrativo Nº 838-97 del Departamento de Zona Marítimo
Terrestre de la Municipalidad de Santa Cruz.
Expediente Administrativo Nº 839-97 del Departamento de Zona Marítimo
Terrestre de la Municipalidad de Santa Cruz.
Expediente Administrativo Nº 840-97 del Departamento de Zona Marítimo
Terrestre de la Municipalidad de Santa Cruz.
Expediente Administrativo Nº 841-97 del Departamento de Zona Marítimo
Terrestre de la Municipalidad de Santa Cruz.
Planes Reguladores Costeros489
ARQUECO INTERNACIONAL S.A. Plan Regulador Playa Matapalo y Playa
Blanca. Carrillo. Para Playa de las Palmitas S.A. 1991.
489
Consultados en la oficina de archivo de la Dirección de Urbanismo y del Departamento de
Proceso de Planeamiento Turístico del Instituto Costarricense de Turismo.
276
ARQUECO INTERNACIONAL S.A. Plan Regulador Sector Costero Turístico de
Punta Ruedas hasta Llegar a Playa las Playitas. Carrillo. Para Playa Punta Rueda
S.A. 1999.
CHAVARRÍA CARRILLO. Héctor. Ampliación el Plan Regulador Isla Damas.
Parrita. Para Compañía Leifel S.A. Sf.
CHAVARRÍA CARRILLO, Héctor. Plan Regulador Parcial de la Isla Caballo.
Puntarenas. Para Playa Culzer S.A. 1995.
CHAVARRÍA CARRILLO, Héctor. Plan Regulador Playa Zapotal. Santa Cruz.
Contratado por la Municipalidad de Santa Cruz. 1992.
CHAVARRÍA CARRILLO, Héctor. Plan Regulador del Sector Costero de Nombre
de Jesús y Zapotillal. Santa Cruz. Para Playa Marel S.A. 1995.
COINSA. Modificación y Ampliación al Plan Regulador de Playa Rajada o Las
Nubes. La Cruz. Para un solicitante de concesión. 1997.
COINSA. Plan Regulador de Playas Papaturro y Copal. La Cruz. Para varios
particulares. 1995.
COMERCIO Y DESARROLLO S.A. Plan Regulador Costero de Puerto Soley. La
Cruz. Para Irwin Wilhite. 1990.
COSTA NOVA S.A. Plan de Usos del Suelo de Punta Cuchillo. Puntarenas. 1990.
277
DEPPAT S.A. Actualización del Plan Regulador Sector Costero Turístico Punta
Sabana y Playa Conchal. Santa Cruz. Para Desarrollos Hoteleros de Guanacaste
S.A. 2004.
DEPPAT S.A. Actualización el Plan Regulador Sector Costero Turístico de Punta
San José. Osa. Para Estación Biológica Marenco S.A. 1997.
DEPPAT S.A. Ampliación del Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa
Dominical. Osa. Contratado por el ICT. 1996.
DEPPAT S.A. Ampliación del Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa
Dominical Sector Sur. Osa. Para Cabinas Caballito de Mar S.A. 1997.
DEPPAT S.A. Ampliación del Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa
Piñuela. Osa. Para Desarrollos Turísticos Punta Piñuela S.A. 1995.
DEPPAT S.A. Plan Regulador Costero de Playa Hermosa. Garabito. Para
Complejo Turístico Itálico S.A. 1990.
DEPPAT S.A. Plan Regulador Isla Damas. Parrita. Para AGRO-DAM S.A y otros.
1989.
DEPPAT S.A. Plan Regulador Parcial Playa Dominical. Osa. Para Inversiones
Caracoli S.A. 1990.
DEPPAT S.A. Plan Regulador Parcial Sector Costero Turístico Playa Colorada.
Osa. Para Isla Fantasma S.A. 2001.
278
DEPPAT S.A. Plan Regulador Parcial del Sector Costero Turístico de Playa
Guápil. Aguirre. Para Playa Matapalo S.A. 1995.
DEPPAT S.A. Plan Regulador Parcial Sector Costero Turístico Playa Manzanillo.
Puntarenas. Para Paraíso Tropical de Manzanillo S.A. 1996.
DEPPAT S.A. Plan Regulador Parcial del Sector Costero Turístico Playa
Sombrero. Golfito. Para BOULDER de Osa S.A. 1996.
DEPPAT S.A. Plan Regulador Playa Blanca y Arbolito. Santa Cruz. Empresa Playa
Blanca 21 S.A. y Seis Banderas S.A. 2000.
DEPPAT S.A. Plan Regulador de Playa Boca del Coronado. Osa. Para Bruno
Lötscher y otros. 1993.
DEPPAT S.A. Plan Regulador de Playa Gringo. Carrillo. Para Marbella S.A. 1988.
DEPPAT S.A. Plan Regulador de Playa Honda y Modificación del Plan Regulador
de Playa Roble. Santa Cruz. Para Bosque Tropical Húmedo S.A y Almac
Inmobiliaria S.A. 1992.
DEPPAT S.A. Plan Regulador de Playa Honda y Roble. Santa Cruz. Para Bosque
Tropical Húmedo S.A e Inmobiliaria S.A. 1992.
DEPPAT S.A. Plan Regulador de Playa Ocotal. Carrillo. Para La Mil Ochocientos
Doce. 1986.
DEPPAT S.A. Plan Regulador de Playa Palma. Parrita. Para Jorge Montero
Arguedas. Parrita. 1988.
279
DEPPAT S.A. Plan Regulador de Playa Prieta. Santa Cruz. Para Paraíso Estival
S.A e Inversiones Valeo S.A. 1992.
DEPPAT S.A. Plan Regulador Playas San Miguel y Coyote. Nandayure.
Contratado por ICT. Sf.
DEPPAT S.A. Plan Regulador de Puerto Coyote. Nandayure. Para Alejandro Arias
Font. 1997.
DEPPAT S.A. Plan Regulador de Punta Dominical. Osa. Contratado por la
Municipalidad de Osa y financiado por el IFAM. 1994.
DEPPAT S.A. Plan Regulador Sector Costero Turístico Bahía Pavón Sector Río
Claro. Golfito. Para Olas del Sur S.A y Claudio Lobo Vargas. 1997.
DEPPAT S.A. Plan Regulador Sector Costero Turístico Boca del Río Estrella.
Limón. Para Sergio Miranda Torres. 1996.
DEPPAT S.A. Plan Regulador Sector Costero Turístico Parcial de Playa Las
Caletas. Osa. Para Aventuras Corcovado S.A. Sf.
DEPPAT S.A. Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa Cocalito y Playa Las
Caletas. Osa. Para Copa de Árbol Bahía de Pato S.A. 2000.
DEPPAT S.A. Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa Las Manchas
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