ANÁLISIS EVALUATIVO DE LAS TRANSFERENCIASCONDICIONADAS EN COSTA RICA: PROGRAMA AVANCEMOS,

PERIODO 2007-20131

Yensi Vargas Sandoval

Marvin Rodríguez Vargas

1. INTRODUCCIÓN

La reforma neoliberal, llevada a cabo en Costa Rica entre las décadas de 1980 y

1990 mediante los Programas de Ajuste Estructural2 introdujo profundos cambios

en el modelo de desarrollo que caracterizó a la sociedad costarricense desde la

fundación de la Segunda República en 1949. La modificación más significativa, en

razón de su costo para la colectividad, fue la sustitución del enfoque universalista

de la política social, sustentada en un robusto Estado benefactor, por uno de

1 Esta ponencia se nutre de los hallazgos de dos proyectos de investigación sobre el Programa de Transferencias Condicionadas Avancemos del Instituto Mixto de Ayuda Social de Costa Rica (IMAS), desarrollados en el Instituto de Investigación en Educación de la Universidad de Costa Rica (INIE-UCR): Las transferencias económicas del Programa Avancemos del Instituto Mixto de Ayuda Social y su aporte al componente educativo y psicosocial, periodo 2006-2010 (proyecto concluido, N° 724-B0-48) (Vargas, González, Sánchez y Rodríguez, 2012), y Modelo de seguimiento a estudiantes que se benefician del Programa Avancemos (proyecto en desarrollo, N° 724-B3-312) (Vargas, González y Rodríguez, 2013). El primer proyecto consistió en una evaluación cualitativa de los aportes de Avancemos al desarrollo educativo y psicosocial de la población beneficiaria; por su parte, el segundo otorga cierta continuidad a la evaluación, en tanto propone el desarrollo de un modelo de acompañamiento para los beneficiarios y beneficiarias, como mecanismo para subsanar ciertas oportunidades de mejora detectadas.

2 El PAE I se aprobó durante la administración de Luis Alberto Monge Álvarez (1982-1986); PAE II durante la gestión de Oscar Arias Sánchez (1986-1990); el PAE III, aunque impulsado durante el mandato del socialcristiano Rafael Ángel Calderón Fournier, no fue sino el liberacionista José María Figueres quien logró su aprobación (administración 1994-1998) (Jiménez Castro, 2000).

política social focalizada, dirigida hacia los estratos sociales más vulnerables.

En el plano educativo, las directrices de alfabetización universal provenientes del

Banco Mundial (World Bank, 1995), probaron ser ineficientes en la promoción de

la movilidad social ascendente para los grupos excluidos de participar de los

mercados laborales. Una de las posibles causas del fracaso en la “activación de

los pobres” (Bonal, 2009) fue el avance de la globalización en la década de 1990,

y la concomitante transformación y tecnificación de los mercados laborales.

Ante este panorama de “miseria persistente” (Pérez y Mora, 2009) surgieron en

Costa Rica, lo mismo que en otros países latinoamericanos3, los programas de

transferencias condicionadas (PTC). Si bien los PTC no se circunscriben

exclusivamente al ámbito educativo, el Programa Avancemos en Costa Rica es un

excelente ejemplo de confluencia entre políticas educativas y de superación de la

pobreza.

Este programa surgió en 2007, se ejecuta a través del Instituto Mixto de Ayuda

Social (IMAS), y consiste en un subsidio monetario pagado a familias en condición

de pobreza con hijos que cursan secundaria. Su propósito es reducir la deserción

escolar, por lo que su principal condicionalidad se relaciona con la permanencia de

los jóvenes beneficiarios dentro del sistema educativo. Posee además un objetivo

implícito: romper el círculo de reproducción de la pobreza.

A lo largo de este trabajo se pretende abordar dos paradojas subyacentes al

programa evaluado, las cuales se plantean a continuación a modo de

interrogantes.

Primero, tomando en cuenta que los mercados laborales valoran el factor

educativo desde una perspectiva credencialista, esto es, que se evalúa a los

sujetos según los ciclos educativos completos –respaldados por un título– y no los

3 De acuerdo a datos recientes de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “desde su creación a mediados de la década de 1990, los PTC [Programas de Transferencias Condicionadas] han alcanzado una cobertura muy amplia en la región, tanto en términos del número de países que los han implementado (20), como de la cantidad de población usuaria (127 millones de personas, es decir, el 21% de la población de la región). El costo de estos programas bordea el 0,4% del PIB regional (CEPAL y OIT, 2014, p. 13).

años de escolaridad (Pérez y Mora, 2009, p. 236), ¿cómo incidir en la superación

de la pobreza (objetivo implícito de Avancemos) si el programa no contempla

dentro de sus condicionalidades el éxito escolar?

En segundo lugar, en un contexto de focalización de la política pública social, y de

abordaje compartimentalizado de la cuestión social, en virtud de la reducción del

aparato estatal, ¿cómo hacer sostenible, en el mediano y largo plazo, la provisión

de servicios de un programa que, para ser eficaz, demanda tal extensión e

intensidad en su funcionamiento que acaba por convertirse en una política

universalista (Bonal, 2009, p. 665)?

2. Consideraciones teóricas y metodológicas

2.1. Las transferencias monetarias como instrumento privilegiado de lapolítica social neoliberal

En el marco del post-ajuste estructural, y ante la necesidad de promover altas

tasas de escolaridad pero con recursos públicos limitados, los organismos

multilaterales y los países latinoamericanos optaron por una doble estrategia: la

expansión de la oferta de educación privada y la redistribución interna del gasto

público educativo hacia los sectores sociales más necesitados (Bonal, 2009, p.

660).

Los PTC rápidamente se convirtieron en el instrumento por excelencia de la

focalización del gasto social. En la actualidad, estos se encuentran profusamente

distribuidos en Latinoamérica (cfr. nota al pie 5), y a pesar de las particularidades

de los distintos programas, poseen un objetivo común que les otorga el sello

distintivo:

[…] reducir la pobreza en el corto plazo —mediante el aumento del

consumo de las familias pobres, favorecido por las transferencias

monetarias— así como en el largo plazo —mediante el

fortalecimiento del capital humano de los niños, impulsado por las

condicionalidades (Cecchini y Madariaga, 2011, citado por CEPAL

y OIT, 2014, p. 13).

Costa Rica no se quedó al margen de esta tendencia. Avancemos fue creado

durante la administración del presidente Oscar Arias Sánchez, periodo 2006-2010.

Consiste en una transferencia condicionada, cuya población beneficiaria son las

familias con hijos que cursan estudios en secundaria4 en condición de

vulnerabilidad social, la cual es constatada de acuerdo a la metodología que para

tal fin posee el IMAS.

De acuerdo al Artículo 23 del Reglamento de Avancemos, existen dos criterios de

condicionalidad:

a) Condicionalidad educativa, que consiste en la asistencia y

permanencia del estudiante en el sistema educativo nacional en el

nivel de secundaria, durante el curso lectivo.

b) Condicionalidad de salud, que consiste en la valoración integral

de salud a los estudiantes que se benefician del Programa

Avancemos, efectuada por la Caja Costarricense de Seguro

Social. (Instituto Mixto de Ayuda Social, 2009b)5.

El Reglamento supra citado, en sus Artículos 11 y 13, agrega, respectivamente,

dos criterios adicionales: la imposibilidad de repetir el mismo año una segunda

vez, y la aplicación por parte del IMAS del instrumento ficha de información social

4 En Costa Rica, la educación secundaria comprende el denominado III Ciclo (de sétimo a noveno año) y Educación Diversificada (décimo y undécimo año en modalidad académica, y de décimo a duodécimo en modalidad técnica).

5 A través del decreto N° 37765 del 30 de abril de 2013, en su Artículo 8, se adicionó una condicionalidad opcional: “participar en actividades de voluntariado en el campo ambientalo social, organizadas por el centro educativo, instituciones públicas y entidades privadas que suscriban convenios con el IMAS” (Poder Ejecutivo de Costa Rica, 2013). Una segunda reforma al Reglamento emitida ese mismo año, en este caso por parte del Consejo Directivo del Instituto Mixto de Ayuda Social (acuerdo N° 182-04-2013 del 20 de mayo de 2013), eliminó la condicionalidad de salud contenida anteriormente en el Artículo 23 del Reglamento, y transfirió la responsabilidad del cuido de la salud del beneficiario(a) a su familia (Artículo 25).

(FIS) a las familias sujetas al beneficio.

La transferencia se paga mensualmente, se comienza a entregar una vez que la

familia ha sido calificada por el IMAS para recibir el beneficio y se mantiene

durante el resto del año, siempre y cuando la familia cumpla con los criterios de

condicionalidad. Los montos están definidos de acuerdo al nivel cursado por los

beneficiarios: ¢15 mil para sétimo año, ¢20 mil para octavo, ¢25 mil para noveno,

¢35 mil para décimo, ¢45 mil para undécimo y ¢50 mil para duodécimo. No se

establece un tope en el número de beneficiarios por familia, pero sí en el monto

transferido, que no puede exceder los ¢80 mil por grupo familiar. Se supone que

existe un incentivo al éxito escolar, pues conforme se avanza de nivel se

incrementa el monto de la transferencia.

2.2. La evaluación prospectiva como herramienta para la mejora de lagestión pública

Este trabajo consistió en una investigación evaluativa sobre el impacto de

Avancemos en los ámbitos psicosocial (socioafectivo) y educativo, tomando como

base los aportes de los actores de los ámbitos institucional y familiar –gestores y

beneficiarios de Avancemos–. Esta información se complementó con informes de

gestión, auditorías, y estadísticas institucionales sobre acceso a educación

secundaria, permanencia, deserción, éxito escolar, así como elementos propios de

la operativa del programa, relacionados con la ejecución presupuestaria y los

mecanismos de verificación de los criterios de condicionalidad.

Esta evaluación, de tipo durante, adhiere un enfoque de tipo prospectivo. Galarza

y Almuiñas definen la prospectiva como:

“[…] una metodología de alcance medio que permite diseñar

diferentes alternativas de futuros para construirlos desde el

presente; su caja de herramientas es amplia (métodos cualitativos

y cuantitativos). Propicia la vinculación del pasado, presente y

futuro. Además de apoyar la planificación, puede utilizarse también

como herramienta para la evaluación de situaciones actuales

referidas a un estado futuro diseñado previamente” (2013, p.6).

En ese sentido, la prospectiva coadyuva a desvincular el ejercicio evaluativo de su

función de mecanismo de control sobre lo actuado por el ente ejecutor, y propone,

por el contrario, que la información derivada del análisis evaluativo ponga a

disposición de los centros de toma de decisión datos oportunos sobre los impactos

positivos del programa, así como sus oportunidades de mejora, de tal manera que

se contribuya a mejorar la gestión pública, la canalización de los recursos y su

empleo óptimo.

3. Resultados

3.1 Identificación de los objetivos y metas de Avancemos

El objetivo central de Avancemos es, de acuerdo al Artículo 6 del Reglamento,

“promover la permanencia y reinserción de adolescentes y jóvenes en el Sistema

Educativo Formal de Secundaria, prioritariamente entre los doce y los veinticinco

años de edad, pertenecientes a familias que viven en condición de pobreza”

(IMAS, 2009b).

Además, en la normativa del programa6 es posible identificar un segundo objetivo,

en este caso implícito: el compromiso con la disminución de la pobreza, a través

de una mayor credencialización educativa de la población beneficiaria, la cual

incidirá positivamente en sus posibilidades de empleabilidad formal o continuación

de estudios superiores, lo que en última instancia bloqueará el ciclo de

reproducción de la pobreza de sus hogares de procedencia.

A pesar de que el objetivo implícito se encuentra presente en los considerandos de

varios decretos ejecutivos del programa, e incluso la Contraloría General de la

República lo identifica como uno de los objetivos de Avancemos (CGR, 2012, p.

6 Específicamente, en los decretos ejecutivos que normaron la ejecución del programa entrelos años 2007-2008: decreto N° 33677 del 14 de febrero de 2007, N° 34210 del 18 de diciembre de 2007 y N° 34786 del 1 de octubre de 2008.

25-26), a este no se le vinculan metas específicas.

Según el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2011-2014 María Teresa Obregón

Zamora7, las metas asociadas al programa son:

“Aumento de la cobertura de la educación secundaria, como mecanismo de

promoción social, pasando de una tasa bruta de escolaridad del 66,3% al

85%, durante el período [o sea, entre el 2011-2014]. Se apunta al logro de

esta meta, mediante la ejecución de una amplia gama de acciones que

garanticen la permanencia de los y las estudiantes en las aulas y la

conclusión de los ciclos de estudio” (MIDEPLAN, 2010, p. 56).

160.000 estudiantes beneficiados anualmente por AVANCEMOS

(MIDEPLAN, 2010, p. 148).

Reducción de la deserción al 2,5% para primaria y 10,0% para secundaria

(MIDEPLAN, 2010, p. 105).

Con base en estas metas, se definieron las variables de impacto con las cuales se

evalúa Avancemos:

Cobertura de la educación en III Ciclo y Educación Diversificada.

Cantidad de beneficiarios por año.

Costo por unidad de impacto.

Deserción intra-anual en secundaria.

3.1.1. Evaluación del criterio cobertura de la educación secundaria

De acuerdo a la meta de cobertura contenida en el PND 2010-2014 (MIDEPLAN,

2010), esta se debe medir con la tasa bruta de escolaridad. Este indicador refiere

a la “relación entre la población matriculada en un nivel escolar determinado y el

7 En el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Jorge Manuel Dengo Obregón” (MIDEPLAN, 2007), no se atribuyeron metas puntuales a Avancemos.

total de población de referencia que, según los reglamentos de educación, debería

estar matriculada en ese nivel” (Departamento de Análisis Estadístico, MEP, citado

por Programa Estado de la Nación, 2013a). Para secundaria, las edades oficiales

definidas por el Ministerio de Educación Pública van de 12 a 16 años.

El uso de este indicador para evaluar Avancemos supone dos dificultades. En

primer lugar, no se posee información desagregada por quintil de ingreso, por lo

que no es posible determinar cómo se ha comportado la cobertura en los estratos

poblacionales más vulnerables. En segundo lugar, la tasa bruta de escolaridad

considera el elemento de éxito escolar, pero Avancemos no posee este tipo de

condicionalidad.

Por estas razones se optó por un indicador proxy, que se encuentra desagregado

según el ingreso familiar y no toma en cuenta el éxito escolar. Este es el de

asistencia a educación regular en edades de 13 a 17 años, el cual resulta de

dividir la población de 13 a 17 años que asiste a la educación regular –

independientemente del nivel que cursa–, entre el total de población que

pertenece a ese grupo de edad, multiplicado por cien.

De acuerdo al Gráfico 1 (sección anexos), el total nacional para este indicador en

2007 fue de 79,0%. En 2012, a cinco años de la creación de Avancemos, la

asistencia a educación regular en la población de 13 a 17 años alcanzó 83,9%.

Sin embargo, si tomamos en cuenta el ingreso familiar, se aprecia que en el primer

quintil el impacto ha sido nimio, pues se pasó de 75,6% en 2007 a 77,1% en 2012.

Si se compara con el quinto quintil, se aprecia que, en 2012, por cada 33 jóvenes

del quintil más pobre que no asistían a educación, en el quintil más rico esto

ocurría tan solo a 8 jóvenes, lo que evidencia una importante brecha en el acceso

a la educación secundaria.

Por otra parte, con base en los señalamientos que realizó la Contraloría General

de la República en su auditoría sobre el desempeño de Avancemos en 2011, se

identifica que hacen falta mayores esfuerzos por parte del IMAS con el fin de que

la transferencia se dirija, efectivamente, a los estratos sociales más pobres. Esta

auditoría señaló que en 2011 se transfirieron ¢1.448,3 millones a beneficiarios que

no se encontraban registrados en ningún centro educativo y ¢1.364 millones a

beneficiarios que incumplieron la condicionalidad de no repetir más de dos veces

el mismo nivel. Adicionalmente, se determinó que 13.762 beneficiarios superaban

el umbral de vulnerabilidad social según la metodología del IMAS, y por lo tanto,

debían contar con un informe técnico que justificara su incorporación en el

programa, los cuales, de acuerdo al ente Contralor, nunca fueron elaborados

(CGR, 2012, p. 7-16).

3.1.2. Evaluación según el criterio alcance del programa

La Tabla 1 (sección anexos) expone por año las cifras de matrícula inicial,

población meta, beneficiarios, presupuesto ejecutado y costo por unidad de

impacto. Las metas 2007-2009 se derivan de información institucional del IMAS

(2008, 2009a, 2010), por su parte, las metas 2010-2014 se desprenden del PND

María Teresa Obregón (MIDEPLAN, 2010).

Según se aprecia, Avancemos supera con creces sus metas de alcance, pero esto

puede deberse a la forma en que el IMAS reporta la cantidad de beneficiarios por

año. Por ejemplo, en el 2011 el IMAS consignó que el programa benefició a

185.314 estudiantes, pero este es el resultado de la suma de todos aquellos

estudiantes que en algún momento del año recibieron la transferencia. En otras

palabras, el dato no implica que 185 mil estudiantes recibieron la transferencia

durante los diez meses del curso lectivo, sino que algunos pudieron incluso

haberlo recibido solamente en un mes.

Esta manera de reportar los datos impide dimensionar adecuadamente el alcance

del programa, y en ese sentido, sería preferible trabajar con base en el promedio

anual de beneficiarios, información que no fue provista por el IMAS. Para el 2011,

de acuerdo a la Contraloría General de la República, el promedio de beneficiarios

fue de 145.440 (CGR, 2012, p. 4).

Omitiendo este sesgo, es muy reveladora la relación beneficiarios/matrícula inicial,

pues a partir del año 2009 esta proporción ronda el 40%. Este dato apunta a que

estamos frente a una política educativa focalizada, que paradójicamente tiende a

la universalización por la cantidad de beneficiarios, mas no por su concepción de

la cuestión social como fenómeno estructural.

Con respecto al presupuesto, desde el 2009 –año en que el programa entra en

plena operación– se han invertido en promedio ¢47,5 mil millones anuales, casi

$88 millones al tipo de cambio de agosto 2014. En el mismo periodo, el promedio

del costo por unidad de impacto ha sido de ¢250.324,74. El principal problema con

respecto al presupuesto consiste en que los montos de la transferencia se han

mantenido invariables desde el año 2007. De acuerdo a datos del Instituto

Nacional de Estadística y Censos (INEC, 2014), entre enero 2008 y junio 2014 la

inflación acumulada alcanzó 39,60%, o sea, que a junio 2014 la transferencia ha

perdido dos quintos de su poder adquisitivo. La devaluación de la transferencia

podría acarrear consecuencias negativas al logro de los objetivos del programa,

debido a las condiciones de vulnerabilidad de su población meta. Esta situación

afecta particularmente a los primeros niveles, en los que el monto de la

transferencia es menor.

3.1.3. Evaluación según el criterio incidencia en la deserción escolar

Este es quizá el impacto más significativo que ha tenido Avancemos, pues entre

2007 y 2013 logró reducir la deserción total de 12,9% al 9,9% (ver Gráfico 2,

sección anexos), alcanzando la meta que el PND María Teresa Obregón le asignó

en el año 2010.

Sin embargo, si se analiza el comportamiento por nivel educativo, se aprecia que

si bien ha habido un progreso constante en todos los niveles, hacen falta todavía

mayores esfuerzos en sétimo y décimo año. Estos niveles comparten la

particularidad de ser el primer año del III Ciclo y Educación Diversificada,

respectivamente, por lo que representan niveles de transición en los cuales los

estudiantes son sometidos a diversas presiones, tanto de índole educativo como

social. Esto se manifiesta con mayor intensidad en sétimo año, pues los jóvenes

han abandonado la escuela para ingresar en un sistema completamente nuevo,

con dinámicas sociales y reglas de comportamiento distintas, esto sin mencionar

que están sufriendo cambios físicos y psicológicos propios de la adolescencia.

Las características socioeducativas de estos niveles demandan un mayor

acompañamiento para los beneficiarios, con el fin de disminuir sus tasas de

deserción.

3.1.4. El criterio de permanencia versus éxito escolar

A pesar de que el éxito escolar no forma parte de los criterios de condicionalidad

de Avancemos, se desea analizar si el programa ha logrado algún impacto en esta

variable.

De acuerdo a la serie histórica 2003-2012, a excepción de undécimo nivel, todos

los niveles registraron un éxito escolar menor en 2012 en comparación con 2003.

Durante la implementación de Avancemos, el éxito escolar total ha tenido un

comportamiento volátil, promediando 79,8% en el periodo 2007-2012.

El pobre impacto de Avancemos en el éxito escolar debe encender las alertas de

la institución ejecutora y las autoridades políticas, pues es precisamente este

elemento el que tiene serias implicancias en las posibilidades de desarrollo

económico y social de la población beneficiaria, y en la ruptura de las dinámicas

reproductoras de la pobreza. Dada la fuerte correlación entre el nivel educativo y

la movilidad social ascendente, y en un contexto de alta credencialización de los

mercados laborales, la excepción del éxito escolar como parte de la

condicionalidad del programa puede repercutir negativamente en la superación de

la pobreza por parte de las familias beneficiarias.

Lo que se sugiere no es endurecer la condicionalidad del programa, pues

justamente las familias beneficiarias, debido a sus condiciones socioeconómicas,

poseen mayores dificultades para invertir en educación, por lo que el éxito escolar

como condicionalidad podría traer un efecto adverso en la permanencia.

La tesis que planteamos es que la focalización del gasto social y el abandono de

la perspectiva universalista en el abordaje de la cuestión social, han venido a

complejizar la lucha contra la pobreza, la exclusión social y la desigualdad, pues

aunque se cuente con una importante inversión social en educación, y múltiples

programas cuyas poblaciones meta muchas veces se traslapan, los indicadores de

pobreza se han mantenido invariables durante los últimos 20 años –precisamente,

en el proceso de ajuste y post-ajuste estructural–, al tiempo que la brecha social

se ha ensanchado.

En nuestra opinión, es deseable una mayor articulación de las políticas

educativas, sociales y de generación de empleo. Uno de los vacíos de información

más importantes con respecto a Avancemos es el relacionado con las

posibilidades futuras de la población beneficiaria. No se dispone de datos sobre la

empleabilidad de los beneficiarios una vez concluyen la educación secundaria,

tampoco sobre el acceso de esta población a educación universitaria pública o

privada. Esto repercute en la carencia de elementos suficientes para valorar en

qué medida los PTC contribuyen, efectivamente, a superar la condición de

pobreza, y no solo a aumentar la capacidad de consumo de las familias

beneficiarias.

3.1.5. Evaluación según el criterio utilidad del monto transferido

Hasta el momento este análisis evaluativo se ha concentrado en las variables

macro de impacto de Avancemos, dejando de lado importantes hallazgos de

índole cualitativa derivados de los estudios de caso realizados. Debido a las

limitaciones de espacio, deseamos enfocarnos en un aspecto central: la fricción

simbólica entre las expectativas de consumo de la población beneficiaria y los

prejuicios sociales que pesan sobre los estratos sociales pobres, y que provienen

de los propios involucrados en el proceso educativo.

El despliegue de la globalización transformó la ética del trabajo y la postergación

del gozo propia de la sociedad de productores, a una ética del consumo y el

disfrute inmediato, propia de una sociedad de consumidores (Bauman, 2012). En

la actualidad, los medios de comunicación nos bombardean incesantemente

sugiriéndonos que somos o existimos tan solo en la medida en que consumimos.

Los sujetos se encuentran comprometidos con la infinita tarea, renovada a cada

momento, de resultar atractivos a la vista de los otros, y más importante aún, a los

ojos de los mercados laborales.

¿Pero qué ocurre con aquellos que no pueden atender el llamado de la sociedad

del consumo? Consumidores fallidos les llama Bauman, y representan los parias

de esta nueva cultura basada en el exceso, el despilfarro y la obsolescencia

programada de la mercancía.

Los jóvenes son particularmente propensos a quedar atrapados bajo el encanto de

la cultura del consumo. La adquisición de bienes de alto valor simbólico como ropa

y calzado de marca, dispositivos digitales como teléfonos celulares,

computadoras, tablets, reproductores MP3, Ipods, etc., el uso del tiempo de ocio

(ir al cine, a comer a un local de comida rápida), son objetivaciones del consumo

que pueden marcar la diferencia entre sentirse aceptado o rechazado por el grupo

de pares, en una edad en que los sujetos son particularmente sensibles a la

aceptación y el rechazo.

Al respecto del criterio de uso (utilidad) del monto de la transferencia, se identificó

entre el cuerpo magisterial y administrativo de las instituciones educativas con las

que se trabajó, un criterio ampliamente extendido que identificaba la compra por

parte de los beneficiarios de este tipo de artículos como un consumo suntuario y

superfluo, ya que consideraban que la transferencia debía emplearse

estrictamente en gastos relacionados con el estudio, aun cuando la normativa del

programa no exige la presentación de facturas o comprobantes de los gastos

realizados con el dinero transferido.

Valoramos que esta perspectiva soslaya las necesidades socioculturales del

estudiantado, como el desarrollo identitario y el sentido de pertenencia,

fundamentales para el desarrollo socioafectivo de los jóvenes, e implica una

especie de doble estigmatización hacia la población beneficiaria8.

El tomar en cuenta fenómenos socioculturales como la exacerbación del consumo,

coadyuva a ampliar el espectro de necesidades educativas del estudiantado, y a

visibilizar que en el proceso educativo intervienen elementos pedagógicos y

socioeconómicos, pero también culturales (el desarrollo identitario y el sentido de

pertenencia) y socioafectivos (el afecto, apoyo y estabilidad emocional brindada

por la familia). En ese sentido, la transferencia, en tanto elemento económico

representa tan solo un pilar de la interrelación virtuosa entre elementos sociales,

culturales y psicológicos, que demanda la acción coordinada de los actores y

actoras de los ámbitos institucional (profesorado, cuerpo administrativo, sector de

organizaciones no gubernamentales) y familiar (padres de familia o tutores,

estudiantes) para incidir en la permanencia y éxito escolar.

4. Conclusiones y recomendaciones

Con respecto al programa Avancemos, en el corto plazo se debe considerar el

establecimiento de alianzas estratégicas con actores como el sector de

organizaciones no gubernamentales y la academia, para desarrollar una mayor

capacidad de acompañamiento para la población beneficiaria que cursa los niveles

educativos con una deserción mayor a la media. Esto puede complementarse con

una reforma al Reglamento de Operación, que permita adecuar los montos de la

transferencia de acuerdo a la inflación. Es deseable, además, valorar la posibilidad

de homologar los montos para todos los niveles, pues particularmente en sétimo

año este es muy bajo, y es un nivel con características singulares en cuanto a

deserción y fracaso escolar.

8 Esta doble estigmatización refiere, en primer lugar, a que pesa sobre beneficiarios y beneficiarias el estigma de ser pobres y sujetos de la asistencia social; en segundo lugar, y debido a esta condición, se considera que sus aspiraciones de consumo deben limitarse a lo estrictamente necesario –criterio por lo demás ambiguo y arbitrario–, pues el consumo suntuario está reservado solamente para los estratos sociales adinerados, a pesar de que la sociedad del consumo interpela a todos por igual.

Por otra parte, se debe llevar a cabo una mejora sustancial en los sistemas de

información del IMAS, y el control cruzado con el MEP y los centros educativos,

para identificar claramente el cumplimiento de los criterios de condicionalidad, y

mejorar la focalización efectiva de la transferencia. Asimismo, en aras de una

mayor transparencia en el ejercicio de rendición de cuentas, la información de la

cantidad de beneficiarios debería consignarse desagregada por mes, y no como

total anual.

Con relación a la incidencia de los PTC en la ruptura del ciclo de reproducción de

la pobreza de las familias beneficiarias, sugerimos que hace falta una mayor

articulación entre las políticas social y económica, lo que se logra principalmente a

través del estímulo en la generación de trabajo decente9 y la reducción de la

informalidad laboral y empresarial. Tal como lo indicó el Programa Estado de la

Nación en su Decimonoveno Informe, las políticas públicas diseñadas para la

atención de las poblaciones en condición de pobreza tienden a ser ineficaces si

solo se concentran en el otorgamiento de subsidios, transferencias condicionadas

y educación, dejando de lado el que resulta el factor fundamental para la

superación de esta condición: la generación de empleo formal y estable (2013b,

p. 36).

Esto es cuanto más difícil de lograr en el contexto de focalización del gasto social

y abordaje compartimentalizado de la cuestión social, que lleva a tratar sus

distintas manifestaciones por separado, y no a atacar las causas estructurales de

la pobreza, la exclusión social y la desigualdad. Es tarea pendiente de las

autoridades políticas, los académicos y las académicas, y la sociedad civil

organizada, el propender hacia un abordaje holístico de estos fenómenos, que

permita, en el mediano plazo, incidir en una verdadera disminución de la pobreza.

Este reto posee implícito el conflicto entre focalización y universalización, pues

aunque se tiende a una universalización en la provisión de los servicios sociales,

9 De acuerdo a la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el trabajo decente supone cuatro elementos: el empleo, la seguridad social y seguridad de ingresos, los derechos fundamentales del trabajo y el diálogo social (Ghai, 2003, pp. 125-126).

la desconexión entre las distintas políticas públicas lleva a duplicar tareas, al

traslape de poblaciones meta, y en general, a que los recursos públicos no se

inviertan de una manera óptima, lo que repercute en una mayor dificultad para

lograr los objetivos macro de la política social.

Referencias

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http://www.pgrweb.go.cr/scij/http://www.pgrweb.go.cr/scij/

Anexos

Gráfico 1

60.0

65.0

70.0

75.0

80.0

85.0

90.0

95.0

100.0

Total nacionalQuintil 1Quintil 2Quintil 3Quintil 4Quintil 5

% de asistencia

Fuente: Elaboración propia con base en Cuarto Informe Estado de la Educación, 2013.

Gráfico 2

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

TOTALIII Ciclo7ºEduc. Diversificada10°

% de deserción

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Departamento de Estadística del Ministerio deEducación Pública

Gráfico 3

75.0

77.5

80.0

82.5

85.0

87.5

90.0

Total III CicloEducación Diversificada

% éxito escolar

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Departamento de Estadística del Ministerio deEducación Pública

Tabla 1Población beneficiaria y presupuesto ejecutado Programa Avancemos, 2007 - 2013

Año MatrículainicialPoblación

metaEstudiantesbeneficiados

Relaciónbeneficiarios /

matrículainicial

Presupuestoejecutado (*)

Costo porunidad de

impacto (*)

2007 387.493 46.184 52.753 13,61% 8.463.723.500 160.440,61

2008 391.330 48.778 56.125 14,34%14.064.055.50

0 250.584,51

2009 418.185 150.000 165.749 39,64%44.888.260.00

0 270.820,70

2010 426.735 160.000 185.214 43,40%49.516.030.00

0 267.344,96

2011 433.077 160.000 185.314 42,79%47.545.280.51

5 256.566,05

2012 441.296 160.000 181.570 41,14%48.761.347.20

0 268.553,99

2013 449.035 160.000 171.532 38,20% 47.679.446.06 277.962,40

5Fuente: Elaboración propia con base en datos del Centro de Documentación CIRE - IMAS, Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) y Plan Nacional de Desarrollo María Teresa Obregón Zamora, 2011-2014, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN).

(*) En colones corrientes por año (1 USD = 540 colones, tipo de cambio a Agosto 2014).