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Banco Mundial
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía y medio ambiente Informe Final 31 de marzo de 2016 Preparado por: Gregory Cook, Paul Zakkour (Carbon Counts) Sebastián Cepeda, Jacques Clerc, Paulina Calfucoy, Serguey Maximov, José Luis Lima (E2BIZ)
Confidencial
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Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía y medio ambiente
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página iii
ÍNDICE
RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................ IV
1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 1
1.1 Contexto y objetivos .............................................................................................................. 2
1.2 Pauta del informe................................................................................................................... 3
2 COMBINANDO EL IMPUESTO AL CO2 CON OTRAS POLÍTICAS .............................................. 4
2.1 Introducción ........................................................................................................................... 4
2.2 Contexto y metodología ......................................................................................................... 5
2.3 Descripción del sector generación eléctrica. .......................................................................... 9
2.4 Implementación del impuesto al CO2 en el contexto de Chile ............................................. 11
2.5 Análisis y evaluación de las interacciones entre el impuesto y las políticas clave ................ 17
2.6 Evaluación del impuesto ...................................................................................................... 21
3 LECCIONES DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL CON IMPUESTOS AL CARBONO ............. 31
3.1 Introducción ......................................................................................................................... 31
3.2 Impuestos al carbono en el mundo ...................................................................................... 33
3.3 Experiencias internacionales y lecciones para Chile ............................................................. 37
3.4 Asegurar el alineamiento con otras políticas ....................................................................... 38
3.5 Reducir las emisiones de carbono ........................................................................................ 47
3.6 Manejar los impactos sociales y económicos ....................................................................... 54
3.7 Implementar un régimen de cumplimiento ......................................................................... 62
3.8 Evaluar el desempeño en el tiempo ..................................................................................... 69
3.9 Resumen de hallazgos clave ................................................................................................. 72
4 RECOMENDACIONES DE POLÍTICA Y DE ÁREAS DE ESTUDIO ............................................. 75
4.1 Introducción ......................................................................................................................... 75
4.2 Recomendaciones de política .............................................................................................. 76
4.3 Áreas de estudio posterior ................................................................................................... 83
5 REFERENCIAS .................................................................................................................. 85
ANEXO A DEFINICIONES METODOLÓGICAS DE LA ENTREVISTA .................................................. 90
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RESUMEN EJECUTIVO
Contexto
El gobierno de Chile tiene planeado implementar un impuesto al carbono desde el año 2017 como
parte de un paquete de reformas tributarias aprobadas en el año 2014. Este impuesto abarca
principalmente el sector de generación eléctrica, gravando las emisiones de CO2 con USD 5 por
toneladas para todos los establecimientos con capacidad instalada igual o mayor a 50 mega watts
(MW).
Las barreras que se deben superar para llegar a una forma más sustentable de desarrollo, incluyendo
aquellas relacionadas con la reducción de emisiones de GEI, son de naturaleza compleja. No existe
una sola política o medida que pueda asegurar una efectiva reducción de emisiones de GEI y a la vez
hacerse cargo de la problemática de cambio climático. Por esta razón, un número mayor de países a
nivel mundial han introducido una combinación de políticas cuyo objetivo es la mitigación del cambio
climático, incluyendo esquemas para el apoyo a las energías renovables; políticas de eficiencia
energética e instrumentos de “carbon pricing”, como es el caso de los impuestos. En la literatura se
indica que estos esquemas pueden ser combinados efectivamente, pero cabe destacar que pueden
ocurrir interacciones que refuerzan o socavan los esfuerzos de otras políticas. La introducción de un
impuesto al carbono podría generar áreas de superposición e inconsistencia con otras políticas, -
produciendo dobles tributaciones o regulaciones -, las cuales producen ineficiencias sistémicas que
generalmente se traducen en un incremento de costos para lograr el objetivo de la política.
Un número importante de países a nivel mundial ha introducido una combinación de políticas y
medidas de mitigación, incluyendo el uso de esquemas de apoyo a energías renovables, políticas de
eficiencia energética y medidas de carbon pricing. La literatura indica que un paquete de políticas
que incorporan eficiencia energética, políticas de energía renovable, de tecnologías menos emisoras
y de carbon pricing pueden ser efectivamente combinadas. Sin embargo, los elementos de este
paquete pueden interactuar con otras políticas ya sea reforzando los objetivos de éstas o actuando
de forma contraria. La introducción de la política de carbon pricing, podría generar áreas de
superposición e inconsistencia con áreas existentes de la política energética, la cuales pueden
generar ineficiencias sistémicas o incremetos de los costos del sistema con el objeto de lograr los
objetivos de la política.
En este contexto, el programa Partnership for Market Readiness (PMR) del Banco Mundial en
conjunto con el gobierno de Chile contrataron a Carbon Counts y E2BIZ para:
1. Conducir un análisis crítico de las interacciones entre el impuesto al carbono planificado con
las políticas, regulaciones, e instrumentos que gobiernan el sector de la energía y medio
ambiente en Chile, para identificar áreas de conflicto, inconsistencias, superposiciones, etc.;
2. Evaluar la aplicación del impuesto al carbono en otros países, enfocando el análisis en
responder como estos países han aplicado este impuesto en relación con otras políticas de
energía, instrumentos y regulaciones;
3. Desarrollar recomendaciones de política relacionados con el impuesto carbono, para lograr
un paquete integrado de políticas del sector energía y medio ambiente en Chile.
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Para cumplir con estos objetivos, el presente estudio integró el análisis de fuentes secundarias
nacionales e internacionales e información primaria generada a partir de entrevistas a expertos a
nivel nacional, que incluyeron tanto a funcionarios del gobierno como a actores de la industria en
Chile, así como discusiones que se llevaron a cabo con expertos internacionales y profesionales que
son parte de la red PMR.
Análisis crítico del impuesto al carbono y de sus interacciones
Un análisis crítico fue desarrollado para el impuesto al carbono y sus potenciales interacciones con
políticas de energía y medio ambiente, esquemas regulatorios a nivel nacional (ejemplo, política de
eficiencia energética y de renovables) y otros factores relevantes del sector de generación de
electricidad (ejemplo, estructura del mercado energía, matriz primaria). La tabla RE1 resume esta
evaluación y muestra las áreas potenciales de interacción entre el impuesto y la política evaluada,
junto con una evaluación de la consistencia de las interacciones de acuerdo a las siguientes
categorías: i) interacción positiva o inconsistente, ii) inconsistencia, conflicto o interacción negativa,
iii) potencial conflicto o área de incerteza, iv) sin interacción directa.
Tabla RE1 Resumen de interacciones entre el impuesto y otras áreas de la política
Consistencia
con objetivos
de política
Doble
Regulación
Cobertura y
alcance
Señal de
precio
consistente
Requerimientos
MRV
Temas
Administrativos
(Regulador)
Temas
Administrativos
(Regulado)
Control del
Regulador
Aporte a las
contribuciones
nacionales (INDC)
Regulación de
contaminantes
locales
Ley de Energía
Renovable y Energía
2050
Net Billing
Aumento Capacidad
Terminal GNL
Cambio de política
de licitaciones
(bloques horarios)
Interconexión SIC -
SING
Ley de Transmisión
Ley de Equidad
Tarifaria
Ley de Eficiencia
Energética
Otras Políticas de
Eficiencia Energética
Interacción positiva o consistente Sin interacción directa
Potencial conflicto o área de incerteza Inconsistencia, conflicto o interacción negativa
ÁREA DE POTENCIAL INTERACCIÓN O INCONSISTENCIA DEL IMPUESTO
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El análisis indica que el impuesto es consistente con un rango de políticas existentes y en proyecto,
en el área de energía y medio ambiente. Como ejemplo, la Tabla RE2 presenta un resumen de los
elementos claves de interacción usando como categorías de análisis: el nivel de coherencia,
incerteza, e inconsistencia entre el impuesto y cada ámbito de la política.
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Tabla RE2 Elementos clave de interacción
Medio Ambiente
Se encuentran elementos consistentes con las políticas de medio ambiente, que generan
una interacción positiva con estas políticas. Por ejemplo, el impuesto está en línea con las
políticas de mitigación de GEI del país.
Existen incertezas respecto a algunas interacciones debido a que no se ha definido aún
completamente los detalles de la política de mitigación (PANCC).
Potencial inconsistencia entre los objetivos de reducción de contaminantes locales y de GEI,
dado que los sistemas de abatimiento conllevan a una reducción de la eficiencia de las
plantas eléctricas. Por ejemplo, el efecto al utilizar sistemas de control de NOx y SO2 implica
un consumo interno adicional de electricidad de 1,2%-1,5% para países con altos estándares
de control de contaminantes locales (Ecofys, 2006), lo que implica una menor energía
exportada al sistema eléctrico.
Matriz Primaria
Impuesto entrega una señal de costo a las emisiones de CO2, favoreciendo aquellas
tecnologías menos contaminantes.
Existen incertezas respecto a la implementación del sistema MRV, respecto de los detalles del
sistema de reporte, dado que el reglamento no se encuentra publicado. Potenciales
requerimientos de información a importadores de combustible, en el caso que se requiera
usar factores de emisión nacionales.
Existe una inconsistencia relevante, por cuanto los establecimientos que no emiten GEI tienen
que pagar una parte del impuesto al CO2, debido al prorrateo del tributo que se encuentra
por sobre el costo marginal.
Mercado Eléctrico
Impuesto beneficia a las tecnologías renovables por sobre los combustibles fósiles. Esto
ayudaría a aumentar la participación de tecnologías menos contaminantes y que pueden
ayudar a bajar los precios del sistema eléctrico en el largo plazo.
Existen incertezas respecto a las señales de las políticas. Por un lado, varias políticas buscan
reducir el precio de la electricidad, pero sin embargo el impuesto tiene el efecto de
aumentar los precios.
Potencial efecto regresivo del impuesto, dado que aumenta el precio de la electricidad en
los consumidores. Hogares más vulnerables poseen un importante gasto en este ítem, que es
de alrededor de un 5% (INE, 2012).
Demanda
Aumento del precio de la electricidad puede tener como efecto una menor demanda y
mayor viabilidad de medidas de eficiencia energética (EE).
Potenciales incertezas debido a que se encuentra en discusión el proyecto de Ley de EE. No
se sabe la manera en que la ley puede ayudar a mitigar los impactos en los sectores más
vulnerables y que no tienen opciones de implementar proyectos de EE (y por lo tanto ayudar
a mitigar los potenciales impactos económicos del impuesto).
El traspaso directo del costo del impuesto a los consumidores, implica una señal débil de éste
para alterar la demanda, dado que los consumidores poseen pocas opciones para ejecutar
medidas que reduzcan su consumo, especialmente en aquellos hogares más vulnerables.
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Basado en este análisis, se realizó una evaluación del impuesto al carbono y de aquellas políticas de
energía y medio ambiente de acuerdo a tres criterios de evaluación: efectividad ambiental, costo
efectividad y eficiencia y factibilidad (Tabla RE3). Como se puede observar en esta tabla, aún cuando
el nivel del impuesto de 5USD/tCO2 es marginal y que que el resultado del análisis cuantitativo de
(Castalia/KAS,2016) indica que no existe un impacto en las emisiones de CO2, éste impuesto puede
trabajar con otras políticas para lograr sinergias en la mitigación. Así, por ejemplo, por primera vez
se establece un precio a la externalidad negativa asociada a la emisión de GEI para un sector
relevante y al mismo tiempo se avanza en el fortalecimiento de capacidades para el diseño e
implementación del sistema MRV. Se considera que el impuesto es una política coherente, que se
encuentra alineada con la legislación de Chile, el cual en su fase inicial posee un bajo rechazo y una
baja burocracia involucrada para las entidades participantes.
Existen además áreas de incerteza, relacionadas con la implementación del impuesto, situación que
debería cambiar a medida que surjan los reglamentos finales que regulen los sistemas de monitoreo.
Ejemplo de estás incertezas, es la necesidad de evaluar los requerimientos de recursos humanos y
financieros en la Superintendencia de Medio Ambiente, para poder implementar el impuesto. Se
requiere además generar los reglamentos que permitan detallar las metodologías a nivel técnico que
serán usadas para el monitoreo de las emisiones. También existe la necesidad de desarrollar las
regulaciones y procedimientos que detallen las metodologías para el monitoreo de las emisiones,
encontrándose esto en desarrollo.
Existe una incoherencia relevante respecto a la señal de precio que genera el impuesto. Por un lado,
está la posibilidad de que una porción del impuesto sea pagada por unidades no contaminantes que
participan del despacho de energía, debido al esquema de prorrateo diseñado en la ley. Además,
dado que el impuesto no se considera en el despacho de las unidades, su señal no existe para las
unidades emisoras en la operación del sistema1. Finalmente, dado que el costo del impuesto es
traspasado completamente a los clientes (industriales y residenciales), esta señal no genera
respuestas en la demanda, debido a su inelasticidad (-0,27 para el sector residencial y -0,4 para los
sectores industriales). Potencialmente, pueden existir problemas distributivos debido a que el
incremento del precio de la electricidad impacta proporcionalmente en mayor medida a aquellos
sectores más vulnerables que destinan un mayor porcentaje de sus ingresos al ítem energía. Incluso,
en este contexto, no puede existir el reciclaje de los ingresos provenientes del impuesto, ya que de
acuerdo a la ley estos ingresos no pueden ser asignados a propósitos específicos.
1 El impuesto al carbono no es aplicado en el despacho de las unidades, por lo tanto, no afecta el costo marginal del sistema. Para el caso en que existan unidades cuyo costo variable exceda el costo marginal (incluyendo el impuesto), este exceso sobre el costo marginal será prorrateado entre los retiros energía.
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Tabla RE3 Evaluación del impuesto, hallazgos clave
EVALUATION CRITERIA HALLAZGOS CLAVE EVALUACIÓN
Habilidad para lograr
reducción de
emisiones
adicionales
El bajo nivel del impuesto y su diseño probablemente generen u impacto menor en la
mitigación del corto plazo del sector de generación de electricidad y además se espera
que su efecto sea limitado en la reducción de la demanda. Sin embargo, se podrían
esperar efectos en el largo plazo, debido a cambios en las decisiones de inversión y de
expectativas de evolución del impuesto (un mayor nivel).
Coherencia con
otras políticas de
abatimiento
El impuesto entrega por primera vez una señal para reducir GEI en el sector de
generación de electricidad, para que sea tomado en cuenta en los procesos de decisión
económicos. Complementa y apoya los objetivos de otras políticas existentes, como se
pudo apreciar en el apartado anterior.
Alineación con la
estrategia nacional
de GEI
El impuesto permite que el Estado de Chile posea nuevos instrumentos de mitigación,
que en este caso tiene por objetivo un sector relevante respecto de las emisiones de GEI.
Su implementación permitirá al país en el tiempo ampliar el impuesto y el nivel en el
tiempo, reduciendo las barreras de implementación, gracias a que se habrán establecido
Señal de precio
consistente a las
entidades
La señal del impuesto no es óptima, debido a varios factores relacionados con el
mercado eléctrico. Esto incluye situaciones como el potencial pago por parte del
impuesto por parte de unidades no emisoras de GEI; la baja visibilidad de la señal del
impuesto a los generadores y consumidores finales (limitando su respuesta, por ejemplo
para reducir su demanda); y que estos consumidores no tienen opción de elegir
Eficiencia en lograr
los objetivos de la
política
La eficiencia del impuesto puede estar limitada por temas relacionados con la señal de
éste (mirar evaluación anterior). Dada la concentración de mercado de las empresas
generadoras de electricidad, el impuesto es un instrumento eficiente para "carbon pricing,
que entrega una mayor certeza a las decisiones de inversión.
Costos
Administrativos y
Complejidad
Aún cuando existen algunas incertezas respecto al diseño final del MRV, el uso de
sistemas y procedimientos existentes (RETC), permite generar sinergias en el proceso
administrativo, reduciendo la complejidad del sistema para el regulador y los
participantes.
Coherencia con
leyes existentes y
proyectos
Existen algunas incertezas respecto a la coherencia del impuesto, con elementos de la
política del mercado eléctrico, como por ejemplo el objetivo de reducir el precio de la
electricidad. Sin embargo, las políticas que buscan incrementar las alternativas de
generación y la costo-eficiencia de éstas, son coherentes para optimizar el efecto del
impuesto.
Requerimientos
institucionales
Hay algunas incertezas y preocupaciones, respecto a la implementación institucional del
impuesto, debido a los requerimientos financieros y humanos. Esto es particularmente
revelante en el contexto del impuesto a los contaminantes locales, que se encuentra en
desarrollo al mismo tiempo.
Requerimientos
MRV
Debido a que el RETC será usado para el MRV del impuesto, existe claridad respecto a
la forma general de implementación administrativa. Sin embargo, hay incertezas respecto
del proceso técnico y los requerimientos para recoger y verificar los datos, lo cual deberá
ser corregido en el futuro con los reglamentos.
Aceptabilidad por los
grupos afectados
Dado el nivel y alcance del impuesto, y la forma en que fue diseñado, no existe una
mayor oposición por parte de los grupos afectados. La futura aceptabilidad será sujeta a
un manejo adecuado de los problemas distribucionales y que se generen procesos de
consulta con los afectados.
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Evaluación internacional
Un número importante de países a nivel mundial han diseñado e implementado impuestos al
carbono, por lo que varios esquemas de impuesto al carbono están operativos y funcionan hace
varios años, entregando evidencia de sus impactos e interacciones con otras políticas. Estas
lecciones, pueden en muchos casos, mostrar los tipos de trade-offs involucrados en el diseño e
implementación de políticas de carbon pricing, como es el caso de tener que balancear variables
ambientales y económicas de forma óptima y a la vez asegurar la factibilidad política, administrativa
y de aceptación de la comunidad. De esta forma, aun cuando existe un amplio rango de
circunstancias y esquemas, la experiencia de diseñadores de política en la implementación del
impuesto al carbono a nivel internacional entrega lecciones e ideas para evaluar el esquema chileno
e identificar oportunidades de mejora.
Estas experiencias pueden ser agrupadas de acuerdo a los siguientes objetivos:
Asegurar alineamiento con otras políticas
Reducir las emisiones de carbono
Manejar los impactos sociales y económicos
Implementar un régimen de cumplimiento
Evaluar el impacto y la coherencia en el tiempo
La figura RE1 muestra un esquema de cómo estos objetivos se aplican, en el contexto de un ciclo de
tiempo simplificado de buenas prácticas para el diseño, implementación y revisión de las políticas.
Figura RE1 Esquema de diseño, implementación y revisión del impuesto carbono
Asegurar alienamiento con otras políticas
Reducir emisiones de carbono
Manejar impactos sociales y económicos
Implementar un regimen de cumplimiento
Evaluating
performance
PLANIFICACIÓN Y ANÁLISIS
DISEÑO Y DESARROLLO
IMPLEMENTACIÓN
MONITOREO Y REVISIÓN
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Los impuestos al carbono aplicados mundialmente son diversos, varían en su aproximación, en los
sectores que abarcan, gases emitidos, etapas que impactan en la cadena de suministro y en el diseño
de políticas complementarias para mitigar sus efectos potenciales en el sector residencial e
industrial. Estas diversidades de esquemas reflejan las circunstancias y prioridades nacionales, así
como las condiciones que imponen las políticas de energía y cambio climático de los respectivos
países. Como tema relevante, en esta revisión se pudo observar que los impuestos se adaptan en el
tiempo, de acuerdo a las circunstancias y prioridades de cada gobierno. Es por esto que Chile debe
desarrollar su impuesto al carbono de acuerdo a sus prioridades, establecer criterios de evaluación
y monitoreo y mejorar la implementación en el tiempo.
La revisión bibliográfica y la discusión con expertos nacionales e internacionales respecto al diseño e
implementación del impuesto al carbono permitió identificar las lecciones clave que se indican en la
Tabla RE4 a continuación.
Tabla RE4 Resumen de elementos clave de revisión internacional para Chile
Tema Hallazgos iniciales en Chile
Asegurar la
alineación
con otras
políticas
1. En línea con las buenas prácticas, Chile ha puesto en marcha los arreglos
institucionales necesarios para asegurar la coordinación intergubernamental en la
implementación de su impuesto al carbono. Se debería considerar la posibilidad de
definir principios fundamentales para el desarrollo futuro de esta política, con el
objeto de asegurar la coordinación y la coherencia con las otras políticas
relacionadas.
2. A pesar que la señal actual del impuesto no conduzca a una reducción significativa
de las emisiones de GEI en la generación eléctrica en el corto plazo, el efecto
combinado de la política fiscal y la política sobre energías renovables es coherente
y actúa como una base para incentivar aún más la generación de energía baja en
carbono. Sin embargo, hay una incompatibilidad potencial con respecto a la
socialización de los costos para todos los generadores (incluidas las renovables) en
el modelo actual de regulación de tarifas.
3. Debido a que el impuesto sobre el carbono se traspasará íntegramente a los
consumidores, podría existir una limitada respuesta de la demanda en el corto
plazo, por lo que debería considerarse la posibilidad de implementar "incentivos"
adicionales para las empresas y los hogares, o incentivos financieros fiscales para
por ejemplo la implementación de medidas de eficiencia energética.
4. Chile podría beneficiarse del ejercicio de aclarar el objetivo(s) del impuesto y
plantear por qué es necesario este instrumento específico - con el fin de comunicar
claramente su propósito y proporcionar una base para la evaluación del
desempeño futuro de este instrumento.
Reducir
emisiones
5. En concordancia con las buenas prácticas, Chile ha implementado un análisis para
evaluar los impactos de la reducción de emisiones gracias al impuesto al carbono
en el sector eléctrico. Análisis previos podrían ayudar a tarificar el carbono en otros
sectores y fuentes (ej.: minería, transporte) y por ende a optimizar el conjunto de
políticas dirigidas a la mitigación en el largo plazo, apoyando de este modo la
estrategia de Chile relacionada con el Cambio Climático (ej.: PANCC).
6. El impuesto sugerido es relativamente sencillo en su diseño, cobertura y
requerimientos administrativos y la experiencia internacional considera que es un
buen punto inicial para comenzar una transición hacia tarificaciones más amplias y
restrictivas.
7. A pesar que el valor del impuesto inicial es bajo a 5USD por tCO2 (comparado con
otros impuestos a nivel mundial), su aplicación en la oferta de energía (a nivel mid-
stream, en la generación de electricidad) provee una base para generar una
respuesta al precio en el sector de generación y de demanda. Sin embargo, Chile
debe considerar los beneficios de un posterior monitoreo de esta mitigación y la
comunicación asociada de su efectividad medioambiental.
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Tema Hallazgos iniciales en Chile
Manejar
impactos
sociales y
económicos
8. Chile está llevando a cabo un análisis inicial de impacto para evaluar los efectos
distributivos de los usuarios finales. Conforme con las buenas prácticas
internacionales, los resultados de este análisis deben considerar el uso de las
medidas de respuesta apropiadas para asegurar la equidad y que el impacto total
del impuesto no sea regresivo, manteniendo al mismo tiempo la eficacia ambiental.
9. El valor (o monto) del impuesto inicial propuesto es relativamente bajo y limitado en
su cobertura; la experiencia demuestra que este enfoque tiene éxito en la gestión
de una transición hacia una fijación de carbon pricing más estricto en el tiempo.
Cambios previstos en el impuesto, incluyendo tanto el monto como la cobertura,
deberían ser planeados con suficiente antelación para ayudar a las entidades
afectadas a prepararse e invertir en base a esta nueva situación.
Implementar
un régimen
de
cumplimiento
10. Chile debería construir en base a los sistemas de reportes existentes y al mismo
tiempo seguir las buenas prácticas para los sistemas MRV. El RETC entrega una base
sólida a nivel de instalaciones para obtener el consumo de combustibles y reporte
de emisiones. La aplicación de factores de emisión nacional puede ser aplicado al
sistema MRV, información que puede ser accedida fácilmente por parte del SII.
11. Para minimizar la carga administrativa y considerando el diseño propuesto para
Chile, la verificación por parte de terceros es poco probable que sea necesaria,
pero el país podría considerar si es necesario respaldar este esquema con una
fuerte fiscalización y un régimen de multas; particularmente para preparar el futuro
desarrollo de políticas de tarificación del carbono en otros sectores.
12. Se debería considerar generar informes públicos de emisiones anuales a nivel de
instalación. El portal web RETC existente y la información del sitio entregan una base
para esto.
13. Con la obligación de hacer reportes a nivel de la instalación, que existe antes de la
aplicación del impuesto, una futura expansión del instrumento a otras fuentes de
GEI, actividades y/o gases deben ser precedidos por la instalación de un sistema
MRV, el cual de tiempo suficiente para la preparación de los participantes y el
regulador(s).
Evaluar
desempeño
y coherencia
en el tiempo
14. Ajustándose a las buenas prácticas, Chile debería tomar en consideración el
establecer un sistema de evaluación de desempeño y de revisión del esquema del
impuesto sobre el carbono (potencialmente de forma legal), de acuerdo a
objetivos acordados y a criterios de evaluación. Se podrían incluir Informes públicos
anuales que consideren métricas apropiadas que podrían ser complementados con
revisiones periódicas a largo plazo (por ejemplo, 5-7 años) para revisar los
parámetros considerados en el diseño. Estas revisiones deben considerar procesos
robustos de consulta pública para solicitar los puntos de vista de las partes
interesadas y sus experiencias 'en terreno'.
15. Agregaría una evaluación de impacto asociado al impuesto para evaluar los
efectos expost en matería de: i) mitigación, ii) precios energía; iii) efectos
macroeconómicos; y iv) efectos distributivos.
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Recomendaciones de política y de áreas estudio para el futuro
Basado en el análisis presentado previamente, se desarrolló un set de recomendaciones de política
para el impuesto al carbono de Chile para asegurar una mayor consistencia de este instrumento
con otras políticas relevantes en el sector energía y medio ambiente en el país. Para cada
recomendación, se define un objetivo que incluye acciones clave, roles y responsabilidades;
cronograma y pasos siguientes; y desafíos respecto de su implementación.
Estas recomendaciones se resumen en la Tabla RE5.
Tabla RE5 Problema abordado y recomendaciones
Finalmente, se proponen las siguientes áreas de estudios en el futuro:
Estudio para evaluar los efectos combinados del impuesto al carbono y a los contaminantes
locales
Opciones para minimizar los impactos distributivos a los usuarios finales
Serie de estudios para evaluar las opciones del desarrollo de una política de carbon pricing
en Chile
Evaluación y planificación de requerimientos MRV
Estudio para establecer un proceso de revisión y evaluación del impuesto al carbono
Problema abordadoI
s
Falta de claridad acerca de si el impuesto es
primordialmente un ejercicio para recaudar impuestos,
para apoyar los objetivos de la política social y/o una
política de mitigación de GEI
Recomendación 1Clarificar y comunicar los objetivos
específicos del impuesto al carbono
La implementación actual, en la cual una porción del
impuesto es pagado por todos los generadores,
incluyendo aquellos que no emiten GEI, es inconsistente
con la señal del impuesto al CO2
Recomendación 2
Optimizar la eficiencia de la señal
del impuesto al CO2 dentro del
mercado eléctrico
La respuesta de la demanda de electricidad al impuesto,
es limitada debido a la inelasticidad de la demanda y a la
limitada visibilidad de éste, lo cual limita las opciones
costo efectivas de mitigación. Además, existe un potencial
para un impacto regresivo a los usuarios vulnerables.
Recomendación 3
Priorizar políticas para sectores
residenciales e industriales
afectados por el impuesto
Existen incertezas y preocupaciones respecto a la
implementación del impuesto a nivel institucional, dado los
requerimientos financieros y humanos. Por ejemplo se
requiere personal con conocimiento adecuado del sector
de generación y de procedimientos de verificación de
datos.
Recomendación 4
Entregar suficientes recursos a
entidades gubernamentales
encargadas de implementar el
impuesto al CO2
La experiencia internacional demuestra el valor de realizar
análisis extensivos, para explorar las opciones del
desarrollo futuro de un carbon pricing
Recomendación 5
Analizar opciones para una potencial
evolución de políticas de carbon
pricing
La expansión en fases de las políticas de carbon pricing,
con notificaciones por adelantado de alzas en el impuesto
o cambios en la regulación; ayudan a que la industria y los
consumidores planifiquen e inviertan de acuerdo a estos
cambios, mejorando además la aceptabilidad pública.
Recommendation 6
Señalizar con sufiente tiempo
cualquier modificación de las
políticas de carbon pricing
Actualmente no existen planes o requerimientos legales
para evaluar los impactos del impuesto en el tiempo. Chile
debería considerar evaluar estos impactos y una revisión
de la política, de acuerdo a criterios y objetivos
predeterminados.
Recomendación 7
Establecer principios y
procedimientos para una revisión y
evaluación continua
Recomendación
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1 INTRODUCCIÓN
1.1 Contexto y objetivos
Por primera vez en Chile, a partir del 2014 se estableció un precio para la externalidad relacionada
con las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), el cual afectará principalmente al sector de
generación de electricidad, uno de los más importantes emisores a nivel país (25% respecto de las
emisiones totales del inventario 2010, sin contar LULUCF). Esta política permitirá al Estado disponer
de un instrumento adicional que permita ayudar al cumplimiento de las metas de mitigación que se
están estableciendo como parte de los compromisos que el país ha adoptado a nivel internacional y
las políticas de mitigación del cambio climático a nivel nacional. El bajo valor del impuesto que se
está implementado, permitirá disminuir las barreras en el proceso de implementación en
comparación a un escenario en el que se hubiese considerado un valor mayor, y potenciales impactos
(como ejemplo: impactos en el bienestar de los hogares o pérdida de competitividad de sectores
claves tales como el cobre, lo cual podría surgir del aumento de la tarifa de electricidad). Éste es un
punto relevante, por cuanto una ejecución exitosa de este impuesto, puede abrir la puerta hacia
otras políticas de carbon pricing que puedan considerar otros sectores y emisiones.
Dado que esta política se ejecuta en un sector que está altamente relacionado con otros, como por
ejemplo el sector residencial e industrial, su implementación puede generar interacciones con otras
políticas o proyectos de ley. Es por esto, que es relevante poder estudiar las potenciales interacciones
que pueden surgir con las áreas de energía y medioambiente. Cabe destacar que el presente estudio
no evalúa la fuerza que puede existir en esta interacción, sino que se limita a declarar la existencia
de esta situación, la cual puede ser coherente, incoherente o que exista incertidumbre respecto su
naturaleza.
El Banco Mundial, en un trabajo conjunto con el Gobierno de Chile, ha solicitado a Carbon Counts y
E2BIZ analizar la interacción y consistencia del impuesto al carbono planificado para Chile (definido
en la ley 20.780) con las políticas y regulaciones del sector nacional de energía y medio ambiente.
Para la realización de este estudio se desarrollaron tres actividades principales:
Actividad 1: análisis crítico de las interacciones entre el impuesto al carbono y políticas del
sector de energía
Actividad 2: evaluación de los impuestos al carbono aplicados internacionalmente
Actividad 3: recomendaciones de política
En la primera actividad, se procedió a recopilar información sobre las políticas de energía y de
medioambiente que se consideraban relevantes para los propósitos del presente estudio. Luego de
generar este listado, se procedió a investigar las potenciales interacciones que podrían ocurrir entre
el impuesto y estas políticas. Para ello realizaron entrevistas con actores expertos de la industria y a
nivel gubernamental, además de una revisión de documentación. A partir de esta metodología de
recolección y análisis de información, fue posible generar una matriz de interacciones y de evaluación
del impuesto en base a criterios identificados de la literatura especializada en el tema y que son
considerados relevantes para el desarrollo de instrumentos de carbon pricing dentro del diseño de
una política. Éstos son (Antonioli et al., 2014).:
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Efectividad ambiental, entendida como la capacidad de lograr los objetivos y resultados
ambientales del conjunto de las políticas.
Costo efectividad y eficiencia, entendida como los costos y eficiencia con la cual se
consiguen los objetivos y metas de cada política.
Factibilidad, se refiere a la factibilidad de la implementación de la nueva política o de la
continuidad de las políticas existentes.
Para cada una de las políticas relevantes identificadas, se procedió a evaluar su interacción con el
impuesto de acuerdo a los siguientes criterios:
Consistencia con objetivos de la política analizada
Doble regulación
Cobertura y alcance
Señal de precio consistente
Requerimientos MRV
Temas administrativos del regulador y el regulado
Control del regulador
Esta actividad, permitió generar dos productos clave: la matriz de interacciones (Sección 2.5) y la
evaluación del impuesto (Sección 2.6).
Con respecto a la segunda actividad, se procedió a revisar la experiencia internacional respecto de
los impuestos al carbono aplicados internacionalmente. Para ello se procedió a entrevistar a
diseñadores de la política dentro de la red del PMR, en conjunto con una revisión bibliográfica
exhaustiva, lo cual permitió obtener información valiosa de la experiencia internacional.
Finalmente, con la información recopilada en la actividad uno, en conjunto con los resultados de la
actividad dos, se procedió a generar recomendaciones de política que permitan optimizar el
impacto del impuesto y/o mejorar la interacción con el resto de las políticas. Además, se
identificaron líneas de investigación para el futuro que ayuden a profundizar alguna de las
temáticas que no fueron suficientemente abordadas en este trabajo.
1.2 Pauta del informe
Sección 2 contiene el análisis respecto a las interacciones y la coherencia del impuesto con otras
políticas de energía y medioambiente. Además, incluye una evaluación de la política respecto a tres
variables clave: efectividad ambiental, costo-efectividad y eficiencia y factibilidad.
Sección 3 contiene la revisión de la experiencia internacional respecto del impuesto al carbono. Se
incluye una mirada respecto a los impuestos aplicados a nivel mundial, una evaluación de las
experiencias y lecciones de estos esquemas y un análisis de su relevancia para Chile.
Sección 4 contiene las recomendaciones de política generadas a partir de las dos secciones
anteriores. Se desarrollan siete recomendaciones de política que permiten optimizar la política del
impuesto CO2 y/o mejorar la coherencia con otras políticas.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía y medio ambiente
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 4
2 COMBINANDO EL IMPUESTO AL CO2 CON OTRAS POLÍTICAS DE ENERGÍA Y MEDIO AMBIENTE
2.1 Introducción
La implementación de un impuesto al carbono plantea desafíos relevantes en lo referido a la
interacción con el sistema eléctrico y con otras políticas de energía y medioambiente. Esta sección,
presenta un análisis respecto a las interrelaciones que pueden ocurrir al implementar el impuesto
con políticas y proyectos de ley relevantes, referidos a los sectores energía y medio ambiente. Esta
evaluación ha sido llevada a cabo mediante las siguientes acciones:
Discusiones con actores relevantes, para lo cual se procedió a entrevistar funcionarios
públicos de distintas entidades y expertos relacionados con la industria (el listado de
entrevistados y pauta de entrevistas se encuentra en el anexo del documento)
Revisión bibliográfica, la cual permitió corroborar algunas de las opiniones vertidas por
parte de los actores entrevistados anteriormente.
Estás dos informaciones, permitieron generar una matriz de evaluación de las interacciones del
impuesto con las distintas políticas analizadas. Cabe destacar que esta no es una evaluación
cuantitativa, sino que busca establecer potenciales coherencias o incoherencias en la interacción,
que son importantes de ser relevadas. Futuros estudios podrían determinar el impacto de esta
interacción y así determinar si deben ser abordados en una potencial modificación del impuesto.
Además de establecer estas interacciones, se genera una evaluación del impuesto en base a tres
criterios relevantes: efectividad ambiental, costo eficiencia y efectividad y factibilidad. Esta
evaluación permite destacar situaciones en las cuales el impuesto no es óptimo, o que existen dudas
respecto a las situaciones que podrían acontecer, o que haya potenciales problemas en su
implementación.
Esta sección está estructurada de la siguiente manera:
Sección 2.2 presenta el contexto en el que se desarrolla el impuesto y la metodología utilizada para
analizar las interacciones.
Sección 2.3 contiene información respecto al sector de generación eléctrica, que relevante para el
presente informe.
Sección 2.4 presenta la forma en que fue implementado el impuesto y a continuación se presentan
las políticas de energía y medio ambiente, sobre las cuales se analizará la interacción.
Sección 2.5 contiene la matriz de análisis de las interacciones del impuesto con las políticas listadas
anteriormente.
Sección 2.5 presenta la evaluación del impuesto, respecto de las tres variables de análisis:
efectividad ambiental, costo eficiencia y efectividad.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía y medio ambiente
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2.2 Contexto y metodología
Las barreras a superar para realizar la transición hacia una forma más sustentable de desarrollo son
complejas y de diferente naturaleza. No existe una única política o medida que permita garantizar
una mitigación del todo efectiva y que resuelva el problema del cambio climático. Es por esto, que
una combinación de medidas de distinta naturaleza es la estrategia más utilizada por los distintos
estados y partes involucradas para enfrentar el cambio climático. Estas medidas pueden ir orientadas
directamente a la disminución de CO2 o diseñadas con otros objetivos primarios, como por ejemplo,
la reducción del consumo energético, el cual logra disminuir las emisiones como efecto secundario.
Algunos de los tipos de medidas que suelen componer estas combinaciones se muestran en la Tabla
2.1:
Tabla 2.1 Algunas medidas que buscan reducir emisiones de GEI en el sector energía
Costo Explícito Límite de regulaciones Apoyo a tecnologías Información al usuario
Mecanismos de
mercado de carbono
Estándares de
emisiones o de
eficiencia de equipos
Subvenciones a la
instalación de ciertas
tecnologías
Campañas informativas
Impuestos a las
emisiones o a los
combustibles
Financiamiento Público
para Investigación y
Desarrollo
Etiquetado de
productos
El impuesto a las emisiones de carbono corresponde a la primera categoría antes mencionada,
puesto que establece (idealmente) el pago del costo social (externalidad negativa) generadapor un
emisor de CO2 y dependiendo del esquema que se aplica en la transmisión de los cotos a los usuarios
finales, genera incentivos para que éstos implementen medidas para reducir su consumo con el fin
de no incrementar mayormente sus costos logrando disminuir las emisiones como resultado
indirecto.
En la Figura 2.1, se aprecia que, en teoría, el impuesto actúa como promotor de las medidas que se
encuentran cercanas a ser costo-efectivas, pero que no son implementadas pues representan un
costo neto positivo para el privado. El impuesto agrega y hace explícita en la ecuación de análisis del
costo privado las externalidades que tienen las emisiones de carbono, haciendo que las medidas en
cuestión pasen a ser costo-efectivas, no sólo para la sociedad en su conjunto, sino que también para
el privado encargado de su implementación. De acuerdo a la Agencia Internacional de Energía (AIE)
(Hood, 2013), este tipo de políticas son necesarias, para lograr la implementación de medidas de
reducción de emisiones de menor costo neto.
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Figura 2.1 Distintos tipos de políticas necesarias para implementar medidas de mitigación
Fuente: (Hood, 2013)
Las distintas medidas y políticas (planificadas o en funcionamiento) que llevan a cabo los gobiernos
en temas de mitigación y energía pueden tener distintos objetivos, responder a distintos contextos
temporales de diseño e implementación y no siempre estar impulsadas y coordinadas desde la
misma institucionalidad. Esto hace que se puedan presentar interacciones y superposiciones que en
algunos casos pueden ser perjudiciales para el cumplimiento de los objetivos de cada medida en
particular y del objetivo general de la política energética-ambiental.
Las interacciones de un impuesto al carbono con otras políticas pueden ser de distinta índole,
dependiendo del diseño del impuesto y de las políticas, así como de la estructura del mercado en el
cual se aplican. En teoría, el incremento de los precios de la energía debido al impuesto, debiese
potenciar las políticas de eficiencia energética. Al mismo tiempo, el impuesto al carbono debiese
mejorar la competitividad de las energías renovables no convencionales, puesto que sus precios
relativos mejoran en comparación con energías en base a fuentes fósiles que estarían afectas al
impuesto, las que comparativamente disminuirían sus costos al no verse afectas al impuesto. Esto
puede ser apreciado en la Figura 2.2 a continuación.
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Figura 2.2 Esquema básico de interacciones con Eficiencia Energética y Energía Renovable
Con el fin de detectar las posibles interacciones de un impuesto al carbono con otras políticas en
ejecución o desarrollo, el presente trabajo presenta una evaluación en base a tres criterios que se
detallan en la Tabla 2.2, que surgen de la literatura2.
Tabla 2.2 Criterios de evaluación de la interacción de las políticas
Costo efectividad y eficiencia Efectividad Ambiental Factibilidad
Entendidos como los costos y
eficiencia al cual se consiguen
los objetivos y metas de cada
política.
La costo-efectividad es un
objetivo de toda política
pública, por cuanto dada una
meta, una política o
instrumento regulatorio son
costo-efectivos cuando ésta se
cumple a un mínimo costo.
En teoría y en condiciones
ideales, los instrumentos de
incentivo económico son
costo-efectivos, lo cual en
general no ocurre con los
instrumentos de comando y
control.
Entendida como la
capacidad de lograr los
objetivos y resultados
ambientales del conjunto de
las políticas.
Se evalúa la capacidad
efectiva del impuesto de
lograr disminuciones de
emisiones por sobre las que
pudieran lograr otras políticas.
Entendida como factibilidad de
la implementación de la nueva
política (impuesto al carbono) o
de la continuidad de las
políticas existentes.
Se realiza un análisis de la
aceptación del impuesto por
parte de los distintos actores del
mercado, con el fin de asegurar
su factibilidad política y social.
Al mismo tiempo se analiza el
marco institucional, con el fin de
asegurar la factibilidad de
implementación y continuidad
del impuesto.
2 Antonioli et al., 2014
Políticas Eficiencia Energética
Impuesto Carbono
Apoyo al desarrollo de tecnologías renovables
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Para poder implementar este impuesto se requerirá de la participación de diversas instituciones
públicas: Ministerio de Medio Ambiente, Superintendencia de Medio Ambiente, Centros de
Despacho, CNE, Servicio de Impuestos Internos, entre los principales. En la Tabla 2.3 se describen los
roles y la interacción entre los distintos actores en la implementación del impuesto.
Tabla 2.3 Entidades implementadoras e interacción
Institución Rol en implementación
Interacción
con otro
organismo
Tipo interacción
Ministerio del
Medio Ambiente
Determinar anualmente los
establecimientos afectos al impuesto.
Elaboración del reglamento que
contenga los procedimientos
administrativos para la aplicación del
impuesto.
Superintende
ncia de
Medio
Ambiente
Procedimientos
administrativos
para la aplicación
del impuesto.
Superintendenci
a de Medio
Ambiente.
Recibir la información de las emisiones y
certificar éstas en el mes de marzo.
Determinar el sistema de monitoreo y
requisitos de certificación.
Fiscalizar cumplimiento de monitoreo,
registro.
Diseño e implementación de módulo
para registrar emisiones.
Aplicar sanciones en caso de
incumplimientos.
Servicio de
Impuestos
Internos
Enviar información
y antecedentes
para proceder al
cálculo del
impuesto.
Servicio de
Impuestos
Internos
Cálculo de impuesto a pagar por fuente
emisora.
CDEC
CNE
Informe con
cálculo del
impuesto a cada
CDEC.
CDEC
Determinar la reliquidación de
impuestos, pagados por sobre el costo
marginal.
Servicio de
Impuestos
Internos
Envío de
información de
reliquidación de
impuestos.
CNE
Determinar disposiciones de carácter
técnico para la implementación del
impuesto.
CDEC
Regulaciones
respecto del
despacho y la
inclusión del
impuesto
Fuente: (SII, 2014) y (SII, 2015)
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2.3 Descripción del sector generación eléctrica.
Desde el punto de vista regulatorio, el sector eléctrico chileno es un mercado libre, en el cual
participan en su totalidad empresas privadas. Como parte de la demanda eléctrica se distinguen dos
grupos de clientes (Comisión Nacional de Energía, 2011), de acuerdo a la Tabla 2.4.
Tabla 2.4 Tipos de clientes
Clientes Regulados Clientes Libres
Son aquellos usuarios finales de energía
eléctrica cuya potencia conectada es igual o
inferior a 5.000 kW (a partir de 2019).
Para este segmento del mercado tanto la
transmisión como la distribución de energía
poseen características de monopolio natural
desde el punto de vista este tipo de clientes3
y por lo tanto sujeto a regulación de precios.
Este grupo de clientes sólo puede comprar
energía a su distribuidora local.
Son los usuarios finales con potencia conectada
superior a los 5.000 kW. Para este tipo de cliente,
que por su volumen de consumo poseen mayor
capacidad negociadora, se establece libertad
de precios y posibilidad de comprar
directamente a las empresas generadoras.
Los clientes con capacidad conectada entre 500
y 5.000 kW pueden optar a ser clientes libres o
regulados.
Desde el punto de vista de la oferta, el sector del abastecimiento de electricidad está desintegrado
verticalmente en tres segmentos (Generadoras de Chile A.G., 2015), como se indica en la Tabla 2.5.
Tabla 2.5 Segmentos del sector
Generación Transmisión Distribución
Considera las plantas donde se
produce la energía eléctrica.
Es un mercado abierto y
competitivo en donde las
empresas privadas, dueñas de las
plantas de generación, deciden las
inversiones a realizar, tanto en
ubicación, tecnología y tamaño de
las centrales.
Las generadoras recuperan su
inversión por venta de energía con
contratos a largo plazo con
distribuidoras o clientes libres; o
vendiendo a precio spot de
mercado. También pueden recibir
pago por capacidad disponible.
Es el encargado del traslado de la
electricidad desde las fuentes de
generación hacia las distintas
subestaciones de distribución o
consumidores conectados
directamente a la trasmisión.
Es reconocido como un
monopolio natural tanto a nivel
troncal como de sub-transmisión.
Este sistema es desarrollado en
base a planificación centralizada
por redes de uso común y es
adjudicado vía licitaciones.
El acceso al sistema es libre y es
considerado un servicio de uso
público. El retorno para las
inversiones en este sector viene
de los peajes por uso del sistema,
pero está regulado por ley a ser
un 10% sobre la inversión.
Es el encargado de trasmitir y
suministrar la energía a los usuarios
finales de menor consumo,
conocidos como clientes regulados.
Es considerado un monopolio
natural y adjudicado mediante
sistema de concesiones.
Es considerado un servicio de uso
público y tiene la obligación de
entregar suministro a los clientes
regulados en su área de concesión.
Las tarifas cobradas a los clientes
son reguladas, mediante un proceso
tarifario cuatrienal desarrollado por
la CNE.
3 http://www.cne.cl/tarificacion/electrica/
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Desde el punto de vista físico, el sistema eléctrico chileno se subdivide en 4 sistemas separados,
como se observa en la Tabla 2.6.
Tabla 2.6 Principales sistemas eléctricos en Chile
Sistema Descripción
Sistema interconectado del
norte grande (SING)
Es constituido por el conjunto de centrales generadoras y líneas de transmisión
interconectadas que abastecen los consumos eléctricos ubicados en las
regiones XV, I y II del país.
Al año 2015 tiene una capacidad instalada de 4,14 GW. Aproximadamente, el
90% del consumo del SING está compuesto por grandes clientes, mineros e
industriales (clientes libres) y sólo un 10% corresponde a clientes regulados,
comúnmente asociados al sector residencial, el comercio y pequeñas industrias
(CDEC SING, 2015)
Sistema interconectado
central (SIC):
Es constituido por las centrales generadoras y líneas de transmisión
interconectadas que abastecen los consumos eléctricos ubicados en las
regiones II a la X, XIV y RM. El SIC es el mayor de los cuatro sistemas eléctricos y al
año 2015 tiene una capacidad instalada de 15,77 GW, suministrando energía
eléctrica a cerca del 92,2% de la población nacional. En este sistema, la
proporción de clientes libres y regulados es cercana al 50% (CDEC SIC, 2015).
Sistema eléctrico de Aysén
Atiende el consumo eléctrico de la XI Región. Su capacidad instalada alcanza
los 52 MW y es operado por una empresa que integra las actividades de
generación, transmisión y distribución. El 53% de la capacidad instalada
corresponde a mini centrales diésel y el restante a centrales hidráulicas de
pasada y una central eólica (Ministerio de Energía, 2012) (CNE, 2015).
Sistema eléctrico de
Magallanes
Consiste en cuatro subsistemas eléctricos: los sistemas de Punta Arenas, Puerto
Natales, Puerto Williams y Puerto Porvenir, en la XII Región. Posee una capacidad
instalada total de 101 MW, siendo el 100% de tipo térmico (gas natural y diésel).
Al igual que el sistema de Aysén es operado de manera integrada por una
empresa.
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2.4 Implementación del impuesto al CO2 en el contexto de Chile
En la siguiente sección se explica brevemente el alcance y desarrollo del impuesto al CO2
implementado en Chile. Como parte del contexto, se describen las principales características del
impuesto y las principales políticas de energía y medio ambiente relacionadas.
2.4.1 Impuesto al CO2 propuesto
El impuesto al CO2 en Chile es parte de una reforma tributaria, aprobada en septiembre del año 2014
y que corresponde a la Ley 20.780. Esta ley fue creada con el objeto de garantizar la disponibilidad
de recursos permanentes para la implementación de reformas políticas en el país y facilitar el
cumplimiento de los siguientes objetivos: implementar una reforma educacional, disminuir la brecha
de equidad y reducir la elusión y evasión de impuestos (Ministerio de Hacienda, 2015).
El impuesto al CO2 establecido en la ley, corresponde a un valor de 5 USD/ton y es aplicado sobre
aquellos establecimientos cuyas unidades (calderas o turbinas), individualmente o colectivamente,
tengan una potencia igual o mayor a 50MWt. Dentro de los establecimientos que cumplen con estas
características a nivel nacional, se encuentran las unidades generadoras del sector eléctrico y otras
instalaciones industriales. Este impuesto comenzará su aplicación el año 2017. Es decir, a fines del
2017 se calcularán las emisiones del año y se recaudará el impuesto correspondiente el año 2018.
En el sector eléctrico, el valor del impuesto no será considerado en el cálculo del costo marginal del
sistema. Tampoco será considerado en los costos variables de la central al momento del despacho,
por lo que el sistema marginalista y el sistema de despacho se mantendrán inalterados. Se especifica
que para aquellas unidades en que su costo variable más el impuesto sea mayor que el costo marginal
en el momento del despacho, la porción de costo que se encuentra sobre el marginal, será distribuido
entre los generadores que efectúan retiros de energía, a prorrata de sus respectivos retiros. Esto se
indica en la Figura 2.3, en donde el recuadro en línea punteada indica el impuesto que será
prorrateado entre los retiros de energía, debido a que se encuentran sobre el costo marginal. Es
importante remarcar que, en el caso de los prorrateos estos costos serán distribuidos entre todos los
generadores, incluyendo aquellas unidades de energía renovable no convencional.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía y medio ambiente
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Figura 2.3 Repartición del impuesto por sobre el costo marginal
Fuente: (Castalia;KAS, 2015)
2.4.2 Políticas clave y áreas relevantes
Las políticas que serán consideradas en la presente sección son aquellas que resultan relevantes de
analizar dada su posible interacción con el impuesto a las emisiones de CO2, en energía y medio
ambiente. Estas interacciones, en el caso de políticas relacionadas con la producción y uso de energía,
pueden deberse a aspectos relacionados con: la matriz primaria, cambios en la demanda, o en el
mercado eléctrico (Hood, 2013). Para el caso de la parte ambiental, se refiere a regulaciones que
limiten la emisión de contaminantes u otros aspectos que se relacionen con el sector eléctrico.
La política actual de energía del gobierno de Chile, se enmarca en la Agenda de Energía del año 2014,
la cual define las principales prioridades del sector. Muchas de las medidas y políticas planeadas o
llevadas a cabo recientemente, se encuentran dentro de la Agenda de Energía, cuyo enfoque
principal es abordar los desafíos inmediatos, siendo sus principales objetivos:
Reducir los costos marginales del sector eléctrico durante este período de Gobierno en
un 30%.
Reducir los precios de las licitaciones de suministro eléctrico de la próxima década para
hogares, comercios y pequeñas empresas, en un 20% respecto a los precios ofertados
en las últimas licitaciones.
Impulsar el desarrollo de energías renovables no convencionales (ERNC)4 para cumplir la
meta del 20% para el año 2025.
4 Biomasa, Hidraúlica hasta 20 MW, geotérmia, solar, eólica, mareomotriz.
CO2 tax
Mar
gin
al c
ost
(c/
kWh
)
Energy (kWh)
pro-rata distribution
Diesel
Gas
Coal
NCRELarge hydro
The difference between the variable cost (including the tax) and the marginal costs is paid by all system electricity generators pro-rata according to their energy withdrawals
Cmg Cmg
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Desarrollar el uso eficiente de la energía como un recurso energético, para reducir en un
20% el consumo proyectado al 2025.
Como parte de la Agenda de Energía, se desarrolla el año 2015 el proyecto Energía2050, que buscó
construir una política de Estado a largo plazo mediante diversas etapas de trabajo y discusión
participativa.
Se presenta en la Tabla 2.7, el listado de políticas que serán analizadas y su clasificación respecto a
las consideraciones anteriores5.
Tabla 2.7 Políticas relevantes analizadas y su clasificación
Matriz Primaria Demanda de Energía Mercado Eléctrico Ambientales
Ley de energías
renovables (Ley 20.257
y Ley 20.698)
Proyecto de Ley de
Eficiencia Energética
Ley que modifica
política de licitaciones
(Ley 20.805)
Contribución a
reducción de GEI
(Compromiso 20/20 y
INDC)
Ley de Net Billing (Ley
20.571)
PAEE20 y otras
medidas de eficiencia
energética
Interconexión de
sistemas eléctricos (SIC-
SING)
Políticas que regulan
contaminantes locales
(Decreto 13, Planes de
Descontaminación,
Impuesto a los
contaminantes locales)
Ampliación de
terminales de GNL
Proyecto de Ley de
Transmisión
Energía 2050 Proyecto de Ley de
Equidad Tarifaria
En la Tabla 2.8, se presenta una breve descripción de las políticas analizadas:
5 Una política puede tener varios objetivos o impactos indirectos, pero para efectos de la clasificación se consideró el objetivo principal por la cual fue creada.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía y medio ambiente
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Tabla 2.8 Descripción de políticas analizadas e institucionalidad
Política Descripción Institucionalidad
Ley de energías
renovables (Ley
20.257 y Ley
20.698)
Es una modificación a la ley General de Servicios Eléctricos que
establece el compromiso país de generación con ERNC de 20%
en los retiros de energía para el año 2025 de manera incremental.
Constituye una modificación de la Ley 20.257, que establecía un
requerimiento de 10% al año 2020. La implementación de la meta
se establece mediante una obligación hacia los generadores
convencionales con capacidad instalada superior a 200 MW, los
que deberán generar o comprar energía producida a partir de
fuentes no convencionales. Esta ley, además define cuales son las
tecnologías que serán consideradas como ERNC
Ministerio de
Energía
Comisión Nacional
de Energía
Energía 2050
Es un proceso de planificación participativa, cuyo objeto fue
discutir las políticas de energía del país. Dentro de los temas
relevantes está la inclusión de una meta de 70% de energía
renovable para el año 2050.
Ministerio de
Energía
Ley de Net Billing
(Ley 20.571)
Es una modificación a la ley General de Servicios Eléctricos, que
establece el pago por parte de las empresas distribuidoras a
clientes regulados que inyecten excedentes de generación ERNC
menor a 100 kW a la red de distribución.
Ministerio de
Energía
SEC6
Ampliación de
terminales de GNL
Como parte de las medidas de la Agenda de Energía, se planteó
aumentar la capacidad del terminal de regasificación de GNL de
Quintero a 20 MMm3/día. En paralelo, la Empresa Nacional de
Petróleo (ENAP) estudia la posibilidad de construir un tercer
terminal regasificador en la zona centro-sur del país (Economía y
Negocios, 2015). Esto pondrá a disposición del mercado
generador de electricidad una mayor cantidad de gas natural.
Actores Privados
ENAP
Proyecto de Ley
de Eficiencia
Energética
Proyecto de ley que pretende declarar la eficiencia energética
como una política de estado. Tiene líneas de acción para todos
los sectores de consumo. Como resultado de su implementación
se espera alcanzar un ahorro de energía de 20% al año 20257, en
conjunto con el PAEE20. Los mecanismos son aún materia de
discusión, pero se sabe que, para lograr ahorros en los clientes
regulados, se busca desacoplar las utilidades de las empresas
distribuidoras de electricidad de las ventas de energía. En el caso
de los grandes consumidores, el mecanismo que se plantea es la
implementación de sistemas de gestión de energía para estos
actores.
Ministerio de
Energía
Agencia Chilena
de Eficiencia
Energética
PAEE20 y otras
medidas de
eficiencia
energética
El PAEE20 es un plan a mediano plazo que cuenta con 32
medidas, agrupadas por sectores de incidencia: Industria y
Minería (IyM); Comercial, Residencial y Público (CPR); Artefactos;
Leña; Transporte; y Medidas Transversales. Las medidas de los 3
primeros sectores mencionados tienen potenciales impactos en la
demanda por energía eléctrica tanto de clientes regulados como
no regulados.
El plan contempla otras medidas de distinta índole: etiquetado de
equipos, estándares mínimos para equipos, promoción de
sistemas de gestión de energía, entre otros.
Ministerio de
Energía
Agencia Chilena
de Eficiencia
Energética
6 Superintendencia de Electricidad y Combustibles 7 La meta que señala la Agenda de Energía es “Fomentar el uso eficiente de la energía como un recurso energético, estableciendo una meta de ahorro de 20% al año 2025, considerando el crecimiento esperado en el consumo de energía del país para esa fecha”
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Política Descripción Institucionalidad
Ley que modifica
política de
licitaciones (Ley
20.805)
Ley que modifica el sistema con el que se licitan los contratos por
suministro eléctrico desde las generadoras a las distribuidoras que
abastecen a los clientes regulados. El nuevo sistema establece
que las licitaciones deben realizarse de manera anual y que las
distribuidoras deben fijar los contratos con antelación mínima de 5
años, lo que busca aumentar la competencia en las ofertas. Con
esta modificación, los consumidores de energía con potencia
contratada de hasta 5 MW pueden optar a ser clientes regulados
(subiendo el límite existente desde los 2 MW). Con las
modificaciones introducidas en la ley, se espera disminuciones de
precio de contratos de hasta un 20% [25]. En la práctica, la última
licitación (post cambio en la ley) registró un descenso en los
precios de la energía licitada de un 40% con respecto a la
licitación del año 2013 [26].
Comisión Nacional
de Energía
Interconexión de
sistemas eléctricos
(SIC-SING)
Proyecto que busca interconectar los dos principales sistemas
eléctricos chilenos. De acuerdo al Ministerio de Energía [27], la
conexión requiere una línea de 500 kV HVDC de 610 km de largo
y con una capacidad para 1.500 MW. Esta interconexión tiene un
plazo para entrada en operación dentro de los siguientes 54
meses.
Comisión Nacional
de Energía
Actores privados
Proyecto de Ley
de Transmisión
Proyecto de ley enviado al parlamento el pasado mes de agosto
y con aprobación prevista para abril del 2016. Presenta
modificaciones a la segmentación del sistema de transmisión y
agrega la planificación centralizada de expansión para otros
segmentos aparte del sistema troncal.
Para algunos de los segmentos, define la obligación de permitir
conexión al sistema, incluso cuando no exista capacidad técnica
de transmisión. Sin embargo, probablemente los cambios más
relevantes para efectos del análisis realizado en el presente
estudio, son que el pago del uso del sistema de transmisión se
traspasa desde los generadores (quienes pagaban
aproximadamente el 70% del costo de transmisión total) a los
clientes; y que se crea un nuevo coordinador nacional
independiente con personalidad jurídica en remplazo de los
CDEC-SIC y CDEC-SING. Algunas de las funciones de este
coordinador serán las de coordinación de la operación y de las
transferencias económicas (tal como lo realizan en la actualidad
los CDEC). Además, deberá colaborar en el monitoreo de la
competencia en el mercado eléctrico y será el encargado de
realizar las licitaciones para las expansiones del sistema de
transmisión.
Ministerio de
Energía
Comisión Nacional
de Energía
Centro de
despacho
económico de
carga (CDEC)
Proyecto de Ley
de Equidad
Tarifaria
El proyecto de Equidad Tarifaria es un proyecto de ley que busca
por un lado disminuir las tarifas de los clientes regulados en
aquellas comunas que posean centrales de generación de
energía eléctrica (Reconocimiento de la Generación Local) y, por
otro, acotar las diferencias de tarifas eléctricas residenciales entre
las distintas zonas del país (Equidad Tarifaria Residencial), las que
en la actualidad presentan diferencias de hasta un 76% (Cámara
de Diputados de Chile). El reconocimiento a la generación local
corresponde a un descuento en todas las tarifas reguladas de
comunas con alta generación y se financia con recargo en las
tarifas reguladas a consumidores por sobre 180 kWh/mes de
comunas con baja generación. La ley de equidad tarifaria
residencial fija un máximo de 10% de diferencia entre las máximas
tarifas residenciales (BT1) y el promedio de éstas.
Ministerio de
Energía
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía y medio ambiente
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 16
Política Descripción Institucionalidad
Contribución a
reducción de GEI
(Compromiso
20/20 y INDC)
Metas voluntarias de reducción de emisiones para el año 2020 en
un 20% respecto a la línea base proyectada del año 2007. Para el
caso de INDC, se propuso una reducción obligatoria de un 30%
respecto a la intensidad CO2/PIB para el año 2030, con respecto
al nivel del año 2007. Este valor podría llegar a 35%-45% de
reducción, en el caso que se cuente con apoyo internacional
(MMA, 2015).
Ministerio de Medio
Ambiente
Contaminantes
Locales: Planes de
descontaminació
n atmosférica
(Ministerio del
Medio Ambiente,
2014)
Programa que tiene por objetivo el establecimiento de planes de
descontaminación con medidas efectivas para la reducción de
emisiones de contaminantes locales (principalmente de MP2,5)
en las zonas declaradas como saturadas o latentes. Estas
reducciones de emisiones se logran mediante la implementación
de medidas de corto plazo en zonas donde actualmente no
existen planes, pero que cuentan con información de monitoreo
que muestra altas concentraciones de material particulado. En la
actualidad existen 10 planes de este tipo a lo largo del país,
número que pretende aumentarse a 24. Las principales medidas
contempladas en estos planes son la restricción de uso de leña,
eventual paralización de fuentes fijas de emisión e información a
la población sobre riesgos a la salud [32].
Ministerio de Medio
Ambiente
Superintendencia
del Medio
Ambiente
Contaminantes
Locales: Decreto
13 (Ministerio del
Medio Ambiente,
2011)
Establece límites máximos para las emisiones de Material
Particulado (MP), óxidos de Nitrógeno (NOX), Dióxido de Azufre
(SO2) y Mercurio (Hg) de las centrales termoeléctricas en el
territorio nacional con turbinas o calderas de potencia instalada
mayor a 50 MW térmicos (mismas afectas al impuesto de CO2).
Ministerio de Medio
Ambiente
Superintendencia
del Medio
Ambiente
Contaminantes
Locales: Impuesto
a emisiones (Ley
20.780)
Es parte de la misma ley de reforma tributaria que fija el impuesto
a las emisiones de CO2. En este caso, el impuesto grava las
emisiones de contaminantes locales del aire: material particulado
(MP), óxidos de nitrógeno (NOX), dióxido de azufre (SO2). Las
fuentes fijas afectas a este impuesto son aquellas que cuenten
con turbinas o calderas que en su conjunto superen los 50 MW
térmicos instalados (mismas afectas al impuesto de emisiones de
CO2). El cobro del impuesto dependerá de la comuna donde se
localice la instalación afecta y considerará el nivel de dispersión
de los contaminantes en la comuna y un factor por costo social.
Ministerio de Medio
Ambiente
Superintendencia
del Medio
Ambiente
CDEC
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía y medio ambiente
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 17
2.5 Análisis y evaluación de las interacciones entre el impuesto y las políticas clave
En esta evaluación se considera el área de interacción y nivel de consistencia del impuesto con las
políticas relevantes presentadas anteriormente en base a las variables de análisis presentadas en la
Tabla 2.9. Posteriormente se presenta una evaluación del impuesto en función de su costo-
efectividad y eficiencia, efectividad ambiental y factibilidad.
2.5.1 Matriz de interacciones
Para proceder a evaluar las interacciones del impuesto con las políticas relevantes, esto se realizará
en base a las siguientes variables de análisis, indicadas en la Tabla 2.9:
Tabla 2.9 Variables de análisis de la interacción
Variable Descripción
Consistencia con objetivos
de la política analizada
Se analiza si el impuesto posee una interacción consistente con el
objetivo principal de la política analizada. Es decir, si el impuesto
apoya a que se cumplan los objetivos de la política.
Doble Regulación
Corresponde al análisis de si el impuesto genera una doble
regulación, respecto de los objetivos principales de la política
analizada.
Cobertura y Alcance Se refiere a determinar si el impuesto y la política analizada
abarcan los mismos sectores.
Señal de Precio consistente Esta variable corresponde a determinar si el impuesto entrega una
señal de precio que sea consistente en las políticas analizadas.
Requerimientos MRV
Corresponde a analizar si el impuesto es consistente con los
requerimientos de MRV, en el caso que sean necesarios para el
desarrollo de la política analizada.
Temas Administrativos
(Regulador)
Se refiere a si el impuesto genera alguna situación de
inconsistencia/consistencia a la labor del regulador, frente a la
implementación de la política analizada.
Temas Administrativos
(Regulado)
Se refiere a si el impuesto genera alguna situación de
inconsistencia/consistencia a los entes regulados, frente a la
implementación de la política analizada.
Control del regulador Esta variable corresponde a si el impuesto es consistente con los
sistemas de control existentes, para la política analizada.
A continuación, en la Tabla 2.10 se presentan las principales interacciones del impuesto con las
políticas relevantes, en función de las variables claves indicadas anteriormente.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía y medio ambiente
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 18
Tabla 2.10 Área de potencial interacción o inconsistencia del impuesto
La descripción de estas interacciones y la evaluación de éstas, se presenta en la Tabla 2.11, en
conjunto con las razones de la evaluación que recibió anteriormente.
Consistencia
con objetivos
de política
Doble
Regulación
Cobertura y
alcance
Señal de
precio
consistente
Requerimientos
MRV
Temas
Administrativos
(Regulador)
Temas
Administrativos
(Regulado)
Control del
Regulador
Aporte a las
contribuciones
nacionales (INDC)
Regulación de
contaminantes
locales
Ley de Energía
Renovable y Energía
2050
Net Billing
Aumento Capacidad
Terminal GNL
Cambio de política
de licitaciones
(bloques horarios)
Interconexión SIC -
SING
Ley de Transmisión
Ley de Equidad
Tarifaria
Ley de Eficiencia
Energética
Otras Políticas de
Eficiencia Energética
Interacción positiva o consistente Sin interacción directa
Potencial conflicto o área de incerteza Inconsistencia, conflicto o interacción negativa
ÁREA DE POTENCIAL INTERACCIÓN O INCONSISTENCIA DEL IMPUESTO
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Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía y medio ambiente
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 19
Tabla 2.11 Descripción de evaluación de interacción o inconsistencia
Consistencia con objetivos
de política Doble Regulación Cobertura y alcance Señal de precio consistente Requerimientos MRV
Temas Administrativos
(Regulador)
Temas Administrativos
(Regulado)Control del Regulador
Aporte a las
contribuciones
nacionales (INDC)
Consistente con la política
de reducción de GEI
Incerteza debido a los
detalles de la
implementación de INDC
Impuesto sobre uno de los
sectores que genera
mayores emisiones de GEI
Provee una señal de precio
a los GEI del sector, que se
podría conectar con otras
políticas de mitigación
Fácil de construir dado que
se usará sistema existente
(RETC)
Incerteza debido a los
detalles de la
implementación de INDC
Incerteza debido a los
detalles de la
implementación de INDC
Fácil de construir dado que
se usará sistema existente
(RETC)
Regulación de
contaminantes
locales
Consistente con el objetivo
de tener menores
emisiones de
contaminantes locales (gas
natural, renovables)
No hay traslapo entre
regulaciones; se consideran
distintas emisiones y
poseen distintos
requerimientos
Cobertura es casi idéntica
en ambas políticas
Potencial inconsistencia,
incentivo a reducir
contaminantes locales puede
generar mayores emisiones
de CO2 (equipos de
abatimiento)
Fácil de construir dado que
se usará sistema existente
(RETC)
Fácil de construir dado que
se usará sistema existente
(RETC)
Fácil de construir dado que
se usará sistema existente
(RETC); decisión de
inversión más compleja por
ambos impuestos.
Fácil de construir dado que
se usará sistema existente
(RETC)
Ley de Energía
Renovable
Impuesto refuerza la señal
para desarrollar tecnologías
bajas en carbono
Impuesto potencialmente
cambia costo nivelado de
tecnologías, apoyando un
potencial aumento de las
metas de renovables
Ambas políticas
corresponden al sector de
generación
Inconsistencia,potencial
pago de porción del
impuesto al CO2 por parte
de unidades no emisoras
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
Net Billing
El incremento del precio de
la electricidad, podría
fomentar las inversiones en
sistemas distribuidos
No hay traslapo entre
regulaciones; consideran
distintos objetivos
Ambas políticas son del
sector eléctrico, pero para
distintas entidades
El incremento del precio de
la electricidad, podría
fomentar las inversiones en
sistemas distribuidos
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
Aumento
Capacidad
Terminal GNL
Mayor disponibilidad aumenta
posibil idades de mitigación.
Menor precio del gas por mayor
demanda y efecto del impuesto
(carbón versus gas)
No hay traslapo entre
regulaciones; consideran
distintos objetivos
Ambas políticas son del sector
eléctrico; política del aumento
de capacidad abarca además
el sector residencial e
industrial
Mayor disponibilidad aumenta
posibil idades de mitigación.
Menor precio del gas por mayor
demanda y efecto del impuesto
(carbón versus gas)
El MRV del impuesto no esta
completamente determinado;
interacción potencial para
solicitar factores de emisión del
gas natural
Dependiendo del MRV, el
regulador podría requerir
información respecto de
factores de emisión del gas
natural
Regulador podría requerir
información respecto de
factores de emisión del gas
natural
Fácil de construir dado que
se usará sistema existente
(RETC)
Cambio de política
de licitaciones
(bloques horarios)
No completamente consistente.
Licitación busca bajar precios,
pero impuesto los incrementa.
Sin embargo, impuesto beneficia
tecnologías renovables.
Potencial inconsistencia en
la regulación, debido a los
efectos del precio en la
oferta.
Ambas políticas
corresponden al sector de
generación
Consistente. Licitación
busca reducir precio de
electricidad, impuesto
beneficia renovables
respecto a combustibles
fósiles.
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
Incerteza respecto a cómo
los futuros incrementos del
impuesto serán
considerados en
licitaciones futuras
Incerteza respecto a cómo
los futuros incrementos del
impuesto serán
considerados en
licitaciones futuras
El sistema MRV del
impuesto, permite que la
información sea fácilmente
cuantificable y verificable
por el regulador
Interconexión SIC -
SING
Interconexión reduciría el
precio, pero impuesto lo
aumenta. Sin embargo,
fomenta la oferta de
renovables del SING y del
SIC
Potencial inconsistencia en
la regulación, debido a los
efectos del precio en la
oferta.
Ambas políticas
corresponden al sector de
generación
Consistente. Interconexión
aumentará la oferta
disponible y un mejor uso
de la energía renovable
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
Ley de Transmisión
No completamente consistente.
Ley busca bajar precios e
incrementar eficiencia del
sistema, pero impuesto
incrementa precios
Potencial inconsistencia en
la regulación, debido a los
efectos del precio en la
oferta
Ambas políticas
corresponden al sector de
generación
Consistente. Ley busca
incrementar eficiencia y
disponibilidad del sistema;
ayudará a la tecnologías
renovables.
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
Ley de Equidad
Tarifaria
Ley busca reducir diferencias de
precio entre clientes. Sin
embargo impuesto sube precio
de electricidad. No está claro
efecto final.
Potencial inconsistencia en
la regulación, debido a los
efectos del precio en la
oferta. Sin embargo, no
está claro efecto final.
Ambas políticas
corresponden al sector de
generación
Inconsistencia. Ley busca bajar
precio, pero impuesto tiene
efecto opuesto. Consumidores
no pueden elegir empresa de
distribución, con menor
intensidad de CO2.
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
Ley de Eficiencia
Energética
Objetivos consistentes. Sin
embargo dado que es un
proyecto de ley, no se
conocen los detalles finales
de su implementación
Potenciales problemas
distributivos, dado que se
se sabe con certeza si las
medidas EE privilegian los
sectores más vulnerables.
Ambas políticas
corresponden al sector de
electricidad
Limitada visibil idad del
impuesto resulta en efectos
l imitados en la demanda
(efectos regresivos en los
sectores vulnerables). Incerteza
respecto a su implementación
final.
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
Otras Políticas de
Eficiencia
Energética
Consistencia de objetivos,
otras políticas de EE se
hacen cargo de barreras no
económicas
Policies have different
requirements that do not
interact.
Ambas políticas
corresponden al sector de
electricidad
Consistente. Un mayor
impuesto podría ayudar a
generar una mayor
respuesta en la demanda y
en la EE
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No link between the two
policies in this area
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
No hay relación entre las
dos políticas en esta área
ÁREA DE POTENCIAL INTERACCIÓN O INCONSISTENCIA DEL IMPUESTO
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Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 20
Finalmente, se presentan los elementos clave de la interacción en el Recuadro 2.1, indicándose 3
puntos clave por cada tema: uno que se considera coherente, otro en el cual hay incertezas
respecto a su interacción y finalmente uno en el cual se indica que hay una potencial incoherencia.
Recuadro 2.1 Elementos clave de interacción
Medio Ambiente
Se encuentran elementos consistentes con las políticas de medio ambiente, que generan una
interacción positiva con estas políticas. Por ejemplo, el impuesto está en línea con las políticas
de mitigación de GEI del país.
Existen incertezas respecto a algunas interacciones, debido a que no se ha definido
completamente los detalles de la política de mitigación (PANCC).
Potencial inconsistencia entre los objetivos de reducción de contaminantes locales y de GEI,
dado que los sistemas de abatimiento conllevan a una reducción de la eficiencia de las
plantas eléctricas. Por ejemplo, el efecto al utilizar sistemas de control de NOx y SO2 implica un
consumo interno adicional de electricidad de 1,2%-1,5% para países con altos estándares de
control de contaminantes locales (Ecofys, 2006), lo que implica una menor energía exportada
al sistema eléctrico.
Matriz Primaria
Impuesto entrega una señal de costo a las emisiones de CO2, favoreciendo aquellas
tecnologías menos contaminantes.
Existen incertezas respecto a la implementación del sistema MRV, respecto a los detalles,
dado que el reglamento no se encuentra publicado. Potenciales requerimientos de
información a importadores de combustible en el caso que se requiera usar factores de
emisión nacionales.
Existe una inconsistencia relevante, por cuanto las unidades que no emiten GEI tienen que
pagar el impuesto al CO2, debido al prorrateo del impuesto que se encuentra por sobre el
costo marginal.
Mercado Eléctrico
Impuesto beneficia a las tecnologías renovables, por sobre los combustibles fósiles. Esto
ayudaría a tener tecnologías menos contaminantes y que pueden ayudar a bajar los precios
del sistema eléctrico.
Existen incertezas respecto a las señales de las políticas. Por un lado, varias políticas buscan
reducir el precio de la electricidad, pero sin embargo el impuesto tiene el efecto de aumentar
los precios.
Potencial efecto regresivo del impuesto, dado que aumenta el precio de la electricidad en los
consumidores. Hogares más vulnerables poseen un importante gasto en este ítem, que es de
alrededor de un 5% (INE, 2012).
Demanda
Aumento del precio de la electricidad puede tener efecto de una menor demanda y mayor
viabilidad de medidas de EE.
Potenciales incertezas debido a que algunas políticas son proyecto de ley (Ley de EE). No se
sabe la manera en que la ley puede ayudar a mitigar los impactos en los sectores más
vulnerables y que no tienen opciones de implementar proyectos de EE.
El traspaso directo del costo del impuesto a los consumidores, implica una señal débil de éste,
dado que poseen pocas opciones para ejecutar acciones que reduzcan su consumo,
especialmente en aquellos hogares más vulnerables.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 21
2.6 Evaluación del impuesto
A continuación, en la Tabla 2.12 se presentan los hallazgos claves respecto de la evaluación del
impuesto respecto a los tres criterios presentados en la metodología del presente informe.
Tabla 2.12 Evaluación del impuesto, hallazgos clave
A continuación, se desarrolla más en detalle esta evaluación de acuerdo criterios clave: efectividad
medio ambiental, costo efectividad y eficiencia y factibilidad.
EVALUATION CRITERIA HALLAZGOS CLAVE EVALUACIÓN
Habilidad para lograr
reducción de
emisiones
adicionales
El bajo nivel del impuesto y su diseño probablemente generen u impacto menor en la
mitigación del corto plazo del sector de generación de electricidad y además se espera
que su efecto sea limitado en la reducción de la demanda. Sin embargo, se podrían
esperar efectos en el largo plazo, debido a cambios en las decisiones de inversión y de
expectativas de evolución del impuesto (un mayor nivel).
Coherencia con
otras políticas de
abatimiento
El impuesto entrega por primera vez una señal para reducir GEI en el sector de
generación de electricidad, para que sea tomado en cuenta en los procesos de decisión
económicos. Complementa y apoya los objetivos de otras políticas existentes, como se
pudo apreciar en el apartado anterior.
Alineación con la
estrategia nacional
de GEI
El impuesto permite que el Estado de Chile posea nuevos instrumentos de mitigación,
que en este caso tiene por objetivo un sector relevante respecto de las emisiones de GEI.
Su implementación permitirá al país en el tiempo ampliar el impuesto y el nivel en el
tiempo, reduciendo las barreras de implementación, gracias a que se habrán establecido
Señal de precio
consistente a las
entidades
La señal del impuesto no es óptima, debido a varios factores relacionados con el
mercado eléctrico. Esto incluye situaciones como el potencial pago por parte del
impuesto por parte de unidades no emisoras de GEI; la baja visibilidad de la señal del
impuesto a los generadores y consumidores finales (limitando su respuesta, por ejemplo
para reducir su demanda); y que estos consumidores no tienen opción de elegir
Eficiencia en lograr
los objetivos de la
política
La eficiencia del impuesto puede estar limitada por temas relacionados con la señal de
éste (mirar evaluación anterior). Dada la concentración de mercado de las empresas
generadoras de electricidad, el impuesto es un instrumento eficiente para "carbon pricing,
que entrega una mayor certeza a las decisiones de inversión.
Costos
Administrativos y
Complejidad
Aún cuando existen algunas incertezas respecto al diseño final del MRV, el uso de
sistemas y procedimientos existentes (RETC), permite generar sinergias en el proceso
administrativo, reduciendo la complejidad del sistema para el regulador y los
participantes.
Coherencia con
leyes existentes y
proyectos
Existen algunas incertezas respecto a la coherencia del impuesto, con elementos de la
política del mercado eléctrico, como por ejemplo el objetivo de reducir el precio de la
electricidad. Sin embargo, las políticas que buscan incrementar las alternativas de
generación y la costo-eficiencia de éstas, son coherentes para optimizar el efecto del
impuesto.
Requerimientos
institucionales
Hay algunas incertezas y preocupaciones, respecto a la implementación institucional del
impuesto, debido a los requerimientos financieros y humanos. Esto es particularmente
revelante en el contexto del impuesto a los contaminantes locales, que se encuentra en
desarrollo al mismo tiempo.
Requerimientos
MRV
Debido a que el RETC será usado para el MRV del impuesto, existe claridad respecto a
la forma general de implementación administrativa. Sin embargo, hay incertezas respecto
del proceso técnico y los requerimientos para recoger y verificar los datos, lo cual deberá
ser corregido en el futuro con los reglamentos.
Aceptabilidad por los
grupos afectados
Dado el nivel y alcance del impuesto, y la forma en que fue diseñado, no existe una
mayor oposición por parte de los grupos afectados. La futura aceptabilidad será sujeta a
un manejo adecuado de los problemas distribucionales y que se generen procesos de
consulta con los afectados.
Efe
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Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 22
2.6.1 Efectividad Medio Ambiental
El país tiene objetivos respecto a la reducción de emisiones que se traducen en los compromisos
asumidos a nivel internacional frente a la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio
Climático: el compromiso voluntario de reducción de un 20% al 2020 respecto de la línea base 2007
y el INDC presentado en la COP21, cuya meta corresponde a una reducción de un 30% de intensidad
CO2e/PIB respecto a los niveles de 2007, para el año 2030. En el caso de recibir ayuda internacional,
esta meta sería de un 35%-45% de /PIB respecto de los niveles de 2007, para el año 2030 (MMA,
2015).
Habilidad de lograr reducción de emisiones adicionales
En términos del efecto a corto plazo, específicamente en la operación, este impuesto no tiene ningún
efecto en el sistema de despacho, puesto que el valor del impuesto no es añadido en el costo variable
de éste y por lo tanto el orden de mérito de las centrales no cambia. Es decir, no se genera un cambio
en la forma actual de operación del sistema y por lo tanto, no hay un cambio en la emisión de CO2.
Esto es confirmado por la modelación cuantitativa realizada en el sistema eléctrico, la cual demostró
que para un nivel de 5USD por tCO2, y bajo las condiciones de diseño actuales no existen impactos
en la reducción de emisiones de CO2. En el caso que se incorporara el impuesto en el costo variable,
se lograrían reducciones marginales de emisiones, por lo que para lograr un efecto mayor se
requieren valores mayores y que el impuesto sea incorporado dentro de este costo variable
(Castalia/KAS, 2016).
En el mediano plazo, al analizar el parque del SIC y del SING y su edad, se puede observar que es un
parque relativamente nuevo, en el caso del carbón y el gas, se encuentra en su mayoría con una edad
menor a 20 años. Si se compara por ejemplo con el caso de Estados Unidos, en la regulación chilena
no existe un límite de años para la operación de las centrales y la evidencia comparada da cuenta
que, en Estados Unidos operaron centrales hasta con 60 años de vida (EIA, 2011). Con las nuevas
regulaciones de emisiones de Estados Unidos, se espera que se retiren entre 10GW (US EPA) a 72GW
(IER) (IER).
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 23
Figura 2.4 Edad de las centrales a combustible fósil en Chile y Estados Unidos
Fuente: (SYSTEP, 2015) y (EIA, 2011)
Las unidades en base a combustibles fósiles que ya son parte de la capacidad instalada del sistema
enfrentan ventajas respecto de los nuevos entrantes. La principal ventaja, es que poseen una
resolución de calificación ambiental, la cual es difícil de obtener para las centrales nuevas, debido a
los mayores niveles de contestabilidad por parte de la ciudadanía a la instalación de centrales de
generación térmica. Además, estas unidades térmicas que ya están o prontamente estarán
depreciadas cuentan con ventajas en los precios que pueden ofertar para seguir participando en los
procesos de licitación, en donde en Chile no existen licitaciones que discriminan entre centrales
nuevas y antiguas. Dado que el parque es relativamente nuevo aún, las características de la capacidad
instalada actual generan inercia en los niveles de emisión y potencial de mitigación del sistema en el
mediano plazo en la medida que el impuesto al carbono no represente un impacto en la operación
entre unidades con diferentes niveles de emisión ni un impacto significativo en el precio de las
centrales que puedan participar en los procesos de licitación de los próximos 40 años.
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
Menor o Igualque 10
Entre 11 y 20 Entre 21 y 30 Entre 31 y 40 Entre 41 y 50 Entre 51 y 60 Más de 60
MW
Ch
ile
Carbón Cogeneración Diesel Gas
0
50000
100000
150000
200000
250000
Menor o Igualque 10
Entre 11 y 20 Entre 21 y 30 Entre 31 y 40 Entre 41 y 50 Entre 51 y 60 Más de 60
MW
USA
Carbón Gas Petróleo
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 24
En el largo plazo, el efecto sobre las decisiones de inversión en el sistema eléctrico y por lo tanto en
la composición de la matriz, que implique un reemplazo de fuentes fósiles por energías más limpias
parece ser débil, debido al bajo valor del impuesto. Sin embargo, existe incertidumbre respecto a
este efecto, dado que los inversores debiesen evaluar la evolución del impuesto y por lo tanto las
unidades de combustible fósil, debiesen estar sometidas a un riesgo extra, por sobre el resto de las
unidades. Cabe destacar que, si los efectos del cambio climático se acentúan, existiría una mayor
presión política y de la ciudadanía para ejecutar políticas de mitigación en el país y por ende las
unidades contaminantes tendrían mayor presión para realizar acciones.
Respecto al efecto que el impuesto pudiese tener en la demanda, en general se puede esperar que
este efecto sea marginal. Por ejemplo, en el caso de los clientes residenciales, los cuales poseen una
elasticidad de -0,278 para el corto plazo (un año), un aumento de un 4% en las cuentas pudiese
producir una caída en la demanda de electricidad en un 1%. Para el caso de los clientes industriales,
su elasticidad es de -0,409 para el corto plazo, por lo que un aumento de 5% en el precio de la
electricidad, podría causar una reducción de la demanda de un 2%. Existe acuerdo general en que
los clientes regulados y libres debiesen ser inelásticos respecto al cambio del precio de la energía,
por lo que el impuesto no generaría mayores cambios en la demanda eléctrica y por ende no se
producirían importantes reducciones de emisiones asociadas10.
Por lo tanto, en función de los argumentos presentados anteriormente, el impuesto en la forma y el
monto que está establecido, no tiene efecto en el corto plazo y posee incertezas respecto a sus
efectos en el largo plazo, en lo referido a su habilidad para lograr reducción de emisiones adicionales.
Coherencia con otras políticas de abatimiento y alineación con la estrategia nacional de GEI
La implementación de un impuesto al carbono resulta coherente con los lineamientos del país
respecto a sus políticas de mitigación al introducir por primera una señal económica a los emisores
de GEI, respecto de que su externalidad tiene un precio y que éste tiene que ser integrado en sus
decisiones económicas. Este impuesto al CO2 además permitirá al Estado de Chile estudiar de forma
más detallada los efectos, la factibilidad de incorporar otros sectores y un potencial aumento de
nivel, gracias a que ya se tendrá en marcha un sistema asociado. Especialmente crítico es poder
generar la experiencia de contar con un sistema MRV en marcha y que se instalen las capacidades
necesarias para enfrentar los nuevos desafíos que puedan surgir respecto de estas políticas. Por estas
razones, el impuesto claramente es una política coherente y que se alinea con la estrategia de
mitigación del país.
8 Agostini et al, 2009 9 Gómez-Lobo, 2009 10 Los resultados de la modelación cuantitativa asumen una demanda inelástica Castalia/Kas (2016)
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 25
2.6.2 Costo efectividad y eficiencia
En esta parte se analizará el efecto de la señal de precio, la eficiencia para lograr los objetivos de la
política y los costos administrativos y su complejidad.
Señal de precio consistente
En general existen algunas situaciones en las cuales la señal del impuesto no es óptima, entregando
una señal contradictoria a las entidades.
Debido a la forma en que está diseñado el impuesto, podría existir un potencial aumento en los
costos de las energías no emisoras de CO2, en el caso que algunas centrales despachadas, con costos
variables cercanos al costo marginal tengan que pagar el impuesto. De acuerdo a la ley 20.780, en el
caso de que el costo variable de las centrales emisoras, sumado el respectivo impuesto, sea mayor
al costo marginal, la diferencia entre la valorización de sus inyecciones a costo marginal y el costo
variable más el impuesto, será pagada proporcionalmente entre los retiros de energía. Por lo
anterior, podría ocurrir que generadores que no emitan CO2 y que mantengan contratos de
suministro, puedan estar pagando el impuesto de forma indirecta.
El impuesto además posee una baja visibilidad para los generadores, dado que no afecta
directamente su operación en el corto plazo. Los costos asociados al impuesto son traspasados
íntegramente a los clientes libres finales, debido a que los contratos tienen establecidos en sus
cláusulas el traspaso en precio de los cambios regulatorios. A la fecha, las empresas generadoras ya
han iniciado la notificación de estos traspasos a sus clientes.
Para los clientes regulados los efectos varían en diferentes horizontes de tiempo. Para aquellos
procesos licitatorios anteriores a diciembre del año 2014 y cuyos contratos debiesen vencer para el
año 2025, no existen cláusulas de traspaso de costos asociados a cambios regulatorios, por lo que el
impuesto será absorbido por las empresas generadoras que participaron en esos procesos. Para el
caso de los procesos posteriores al 2014, la CNE indicó a las empresas participantes, que las ofertas
debían incorporar el costo del impuesto y que por lo tanto debe ser parte de sus ofertas. Estos nuevos
procesos, incorporan además cláusulas para traspasar futuros incrementos del impuesto a los
clientes, en caso que el impuesto se encuentre por sobre 5 USD/tonCO2 para evitar una
sobreevaluación del riesgo regulatorio por parte de los oferentes. Esto se puede observar en la
licitación SIC 2013/03-2°llamado (CNE), en donde se añade un elemento llamado RIAE (recargo por
impuesto anual de emisiones) a la fórmula del cálculo del precio. Al mismo tiempo, regulatoriamente
como parte de la actualización de los Precios de Nudo Promedio (PNP)11, cuyo valor es determinado
por la CNE para cada empresa distribuidora, existía la posibilidad solicitar una actualización del
cálculo, en el caso en que su variación fuese mayor a un 10% y traspasar esta variación a los
consumidores (SYSTEP, 2011). Actualmente la variación para solicitar una actualización del cálculo
fue disminuida a un 2%, por lo que las potenciales variaciones relevantes de costos u otros factores,
pueden ser traspasados a los consumidores con mayor frecuencia, respecto a la situación anterior,
11 Precios que las empresas concesionarias de servicio público de distribución deben traspasar a sus clientes regulados
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 26
disminuyendo el riesgo asociado a posibles cambios regulatorios para las unidades que participen en
los procesos de licitación posteriores al 2014, reduciendo los riesgos para los inversionistas.
Además, dado que el impuesto se traspasa completamente a los clientes finales, en el caso de los
clientes regulados éstos no tienen opciones para poder reaccionar frente a este incremento del
costo. Dado el sistema de distribución de electricidad de Chile, estos clientes que representan más
del 50% del mercado, no tienen la opción de poder cambiarse a empresas que posean menos
emisiones y por lo tanto un menor costo asociado. Además, dada la inelasticidad de la demanda
frente al precio (ver efectividad medio ambiental), no debiese existir una respuesta que induzca una
reducción en el consumo.
Cabe destacar que una señal consistente con los objetivos del impuesto, es el caso de la licitación
2015/02 que ofertó un tamaño de bloque menor de energía (1200 GWh/año), en el cual las
tecnologías ERNC desplazaron a las ofertas con generación convencional. En esta licitación hay un
caso interesante de estudiar, Guacolda (Carbón) ofertó un valor de 85 USD/MWh para el bloque 4A,
cuyo valor sin el impuesto al CO2 podría haber sido 80,2 USD/MWh (Empresas Eléctricas A.G.). Este
bloque se adjudicó a una eólica 110 GWh/año a un valor de 85 USD/MWh (Empresas Eléctricas A.G.).
Por lo tanto, se podría pensar que efectivamente en los bloques horarios diseñados donde las ERNC
son más competitivas, el impuesto tiene una interacción relevante, al desplazar energía de carbón
por energía renovable, amplificando el efecto de la baja del precio de las tecnologías de ERNC.
Eficiencia en lograr los objetivos de la política.
Uno de los problemas importantes detectados respecto del impuesto, es la poca claridad en lo
referido a la meta medioambiental que persigue. Al analizar la presentación inicial de la ley, en la
cual se encuentra incluido el impuesto, en ninguna parte se hace referencia a las metas medio
ambientales que el impuesto busca lograr. Como se indicó anteriormente, en ese documento inicial
de presentación se pudo establecer que la reforma tenía los siguientes objetivos principales:
financiar la reforma educacional, otras políticas de protección social; mejorar la distribución del
ingreso; incentivar el ahorro y la inversión y medidas que reduzcan la elusión y evasión (Gobierno de
Chile, 2014). Dentro de este mensaje, la mención al tema medio ambiental indica que poseemos una
baja carga de impuestos relacionados con el cuidado al medio ambiente, al ser comparados con la
OECD. Se hace referencia en este mensaje, que el impuesto busca estimular las inversiones en
tecnologías más limpias (Gobierno de Chile, 2014). Sin embargo, no fue posible determinar ninguna
meta u objetivo cuantificable asociado a este impuesto. Esto dificulta el poder evaluar su eficacia y
eficiencia, dado que no es claro el compromiso o expectativa asociado.
A pesar de lo anterior, si consideramos que el objetivo general es buscar reducir emisiones de GEI,
este instrumento parece ser un mecanismo adecuado para este sector. El sector posee pocas
empresas que poseen una alta participación del mercado, como se puede observar en la siguiente
figura. Además, de acuerdo con un estudio de la Fiscalía Nacional Económica, se considera que este
mercado es de carácter oligopólico (FNE, 2014). Por lo tanto, la base fundamental de competencia
para un sistema de permiso de transacciones que opere en este sector, sería difícil de cumplir dadas
las características de concentración del sector.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 27
Figura 2.5 Capacidad instalada relativa en ambos sistemas por empresa
Fuente: (CDEC SING, 2015) (CDEC SIC, 2015)
Costos administrativos y complejidad.
En lo referido a la implementación del impuesto, dados los antecedentes recogidos, el sistema MRV
que se está pensando permitiría generar sinergias con los sistemas que existen actualmente,
reduciendo los costos administrativos para el regulado y el regulador.
Para la implementación del impuesto, se utilizará el registro de emisiones y de transferencia de
contaminantes (RETC)12. Este sistema registra información sobre las emisiones y de transferencias al
medio ambiente de substancias químicas, que potencialmente podrían producir daño al medio
ambiente. Se recogen datos de fuentes móviles (transporte) y fuentes fijas (RETC).
El utilizar un sistema que la mayoría de las empresas afectas al impuesto conoce, permitirá que se
produzcan sinergias y menos errores en el proceso de registro de la información. Además, se reducen
los costos administrativos asociados a levantar otra plataforma, gracias a que se está usando la
infraestructura existente, lo cual permite generar sinergias de costos también. Adicionalmente, no
es necesario capacitar a los usuarios del sistema nuevamente, en lo referido a todas las
funcionalidades del sistema y de ser necesario, éstas serán específicas y acotadas a los
requerimientos de información del impuesto.
Por estas razones, se considera que el uso del sistema existente RETC es una buena solución para la
implementación del impuesto, más aún cuando este sistema fue diseñado para registrar emisiones
de las fuentes fijas, como una parte de su mandato.
No obstante, hay varios elementos de la implementación que representan un desafío importante
en materia institucional, particularmente las referidas a medición/monitoreo y validación. Durante
este año se diseñará un sistema que incluya metodologías, protocolos, guías y manuales que
permitan estandarizar el cómo se mide una tonelada de CO2 y cómo se valida que efectivamente
corresponde a una tonelada. Como bien describen arriba, aunque requiere también de protocolos,
guías, etc., el registro naturalmente debería montarse sobre el actual RETC.
12 http://www.retc.cl/
51%25%
20%
4%
E-Cl Endesa AES GENER Otras
36%
21%
17%
27%
Endesa Colbun AES Gener Otras
SING SIC
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 28
2.6.3 Factibilidad
El análisis de factibilidad considera tres puntos relevantes: coherencia con leyes existentes y
proyectos, requerimientos institucionales y de MRV
Coherencia con leyes existentes y proyectos
Existen incertezas respecto a la coherencia del impuesto con las leyes y proyectos de ley existentes,
como se pudo apreciar en la matriz de interacciones (Tabla 2.9). Estas incertezas vienen del hecho
de que pueden existir situaciones de coherencia positiva o negativa del impuesto. Por ejemplo, el
impuesto es coherente con las políticas de mitigación de GEI, de contaminantes locales y otras
políticas de eficiencia energética, dado que el impuesto ayuda a que se cumplan los objetivos de
éstas. Sin embargo, el impuesto al CO2 y los contaminantes locales, más la nueva ley de transmisión,
implican alzas en las tarifas de los consumidores. El proyecto de ley de eficiencia energética,
específicamente en lo referido al desacople podría implicar un alza (aún no determinada), en el
precio de la electricidad para financiar las acciones de eficiencia energética que se están
contemplando. Es importante indicar que este estudio no busca determinar la fuerza de estas
incoherencias o su potencial efecto, sino que simplemente indicar la existencia de esta situación
contrapuesta.
En lo referido al reciclaje de los recursos para que el impuesto sea coherente con su propósito, de
manera que se puedan vincular estos ingresos al cumplimiento de objetivos ambientales o de
mejoras de procesos productivos del país, esta es una situación poco probable. Dado el esquema de
los impuestos en Chile, los ingresos del impuesto al CO2 por ley no pueden ser asignados previamente
para fines específicos, aun cuando en la formulación de la reforma tributaria, se relacione el impuesto
con el financiamiento de la reforma educacional13. Esto implica que el Estado no puede utilizar esta
recaudación para fines específicos, como el caso de la experiencia internacional de asociar los
impuestos verdes con políticas de fomento para facilitar la adopción de nuevas tecnologías menos
contaminantes, o mejoras en los niveles de eficiencia energética (Prashant Vaze Consulting, 2014).
En Chile, dadas las restricciones legales para asociar gastos específicos para una recaudación
específica, se han desarrollado sistemas informales, como el caso del royalty minero, el cual
consideraba el uso de estos recursos para el desarrollo de un fondo de innovación para la
competitividad, que permitiera la transformación de la estructura productiva del país hacia sectores
de mayor valor agregado o más sofisticados en la cadena de valor. Sin embargo, hoy no existe
claridad si efectivamente la integralidad estos fondos han sido utilizados en innovación, como fue el
propósito inicial del diseño de la ley.
Cabe destacar que el uso de los impuestos para usos específicos no necesariamente puede ser una
situación deseable. Por un lado, es importante poder tener una fuente de ingresos que sea estable y
que permita tener certezas acerca del gasto público en el tiempo. Por otro lado, con esta modalidad
se evitan capturas políticas y solicitudes específicas de parte de los representantes regionales o
13 El uso de estos ingresos para la reforma de educación se refleja en un acuerdo a nivel del parlamento para incrementar este gasto, con ingresos provenientes de la reforma tributaria
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 29
sectoriales, en donde una repartición regional o sectorial no sería una situación deseable para el
desarrollo del conjunto del país (por ejemplo, los procesos mineros que representan un porcentaje
muy relevante del PIB nacional en su mayoría se encuentran en el norte de Chile, mientras que la
mayor parte de la población se encuentra concentrada en el centro-sur del país).
Requerimientos institucionales y de MRV
La implementación del impuesto en Chile, presenta diversos desafíos que las instituciones deben
abordar. Es importante recalcar que a nivel institucional existe un acuerdo en que este impuesto
permitirá al estado de Chile desarrollar capacidades para poder abordar la problemática de las
emisiones de GEI. La implementación actual del impuesto permitirá readecuar y diseñar procesos
institucionales, sin que haya una presión excesiva de los afectados. Al mismo tiempo, su
implementación será monitoreada y evaluada en el mediano plazo, para ver los efectos y las
necesidades de corrección asociadas.
Diversas instituciones deberán involucrarse en la implementación del impuesto, lo cual fue
presentado en la Tabla 2.3 del presente informe, en donde la Superintendencia de Medio Ambiente
posee un rol relevante en la implementación.
Para el caso de esta entidad, el primer desafío corresponde a resolver la falta de recursos que se
necesitan para poder implementar esta ley, debido a que en el proceso de su tramitación y
aprobación no se consideraron los recursos necesarios para que las instituciones se hagan cargo de
estas nuevas tareas y dispongan del personal adecuado. Para la implementación del impuesto se
requiere de personal especializado, que comprenda los temas de emisiones y de generación de
electricidad y que sea capaz de fiscalizar la nueva información que será generada. Además, se
requerirá diseñar y modificar los sistemas informáticos para poder recibir la información por parte
de los emisores. Actualmente, este servicio se encuentra en una situación de stress de
requerimientos, debido a las diversas políticas que se están llevando a cabo y que requieren ser
implementadas (Decreto 13 e Impuesto a los contaminantes locales).
Entre las instituciones de Medio Ambiente y de Superintendencia existe la necesidad de coordinar la
definición que será utilizada, respecto a “establecimiento” y de “unidad fiscalizable”, la cual es
utilizada por la superintendencia para efectos de su labor y por ende en sus sistemas informáticos.
El “establecimiento” tiene su énfasis en lugares fijos, emisiones y unidades físicas. Para el caso de la
“unidad fiscalizable”, esto puede incluir temas de residuos, transporte, en donde el concepto de
“establecimiento” no es suficiente para sus propósitos.
Una potencial incerteza tiene que ver con la determinación de las unidades emisoras que serán
sometidos al impuesto. Pueden existir potenciales problemas de existencia de unidades que no
posean trámites de permisos ambientales, dado que la ley de medio ambiente fue aprobada en 1997
y que, por lo tanto, para unidades anteriores a esa fecha no existen en los registros de la
superintendencia. Otras regulaciones podrían permitir añadir estas unidades antiguas en el sistema,
como por ejemplo el decreto 13, asociado a las centrales termoeléctricas.
A nivel de monitoreo existen incertezas respecto a la forma en cómo será llevado a cabo el proceso,
dado que el reglamento no ha sido publicado. Actualmente algunas empresas tienen sistemas en
línea (CEMS) que se utilizan para el monitoreo de contaminantes locales y que debido al Decreto 13,
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 30
pueden reportar trimestralmente las mediciones de concentración de CO2 (%) (Dato de sistema de
medición) y de TonCO2/MWh (calculado). Cabe destacar que existen empresas que solicitaron utilizar
metodologías de cálculo basadas por ejemplo en estándares de la EPA y que no utilizan CEMS para
su medición, para efectos del Decreto 13
Respecto a la utilización de CEMS para propósitos del impuesto, podrían existir problemas de
periodicidad y continuidad de los datos, que harían que fuese menos fiable el sistema, pero que
podrían ser abordados en el reglamento a desarrollar. Podrían ocurrir fallas asociadas a la falta de
calibración de los equipos, o de no funcionamiento (caso de desperfectos graves del sistema), las que
aun cuando son responsabilidad del emisor, son relevantes para la operación del sistema. Para el
caso de los problemas de calibración, los equipos se pueden someter a pruebas de laboratorio y
hacer que sean validados mediante pruebas certificadas para establecer su confiabilidad. Además,
con respecto a las fallas, el protocolo de medición podría establecer que deban existir unidades de
respaldo validados; procesos de laboratorio certificados en caso que el sistema no funcione, o
procesos de sustitución de datos autorizados debidamente.
Otro tema referido al sistema MRV, tiene que ver con el concepto de cálculo versus estimación. Por
la naturaleza de las mediciones indicadas anteriormente, todos los equipos tienen un rango de error
en sus mediciones, o en el caso de las estimaciones realizadas con factores de emisión, éstos poseen
un rango de variación, dado que no todos los combustibles poseen las mismas características. En esta
área relacionada con el cálculo existe una importante incerteza, por cuánto no se ha generado al
momento la metodología o protocolo de cálculo asociado a las emisiones. Existen importantes
definiciones a tomar, relacionadas con la forma de medición (uso de CEMS o de uso de combustibles
consumidos), factores de conversión de unidades de volumen a energía, de conversión de energía a
emisiones, que requieren ser determinadas y establecidas, antes de la puesta en marcha del
impuesto.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 31
3 LECCIONES DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL CON IMPUESTOS AL CARBONO
3.1 Introducción
Un número importante de países a nivel mundial han diseñado e implementado impuestos al
carbono y sus experiencias pueden entregar lecciones e ideas importantes que pueden ser usadas
para políticas de carbon pricing en Chile. Esta sección presenta una evaluación internacional de
experiencias a nivel mundial, con el objeto de identificar las mejores prácticas que potencialmente
pueden ser replicadas en el modelo de Chile. La evaluación ha sido realizada mediante una
combinación de:
Investigación de escritorio – en la cual se incluyeron fuentes de información tales
como estudios académicos de diseño del impuesto de políticas de cambio climático;
estudios de impacto de política y estudios nacionales realizados y publicados por la
OECD, el FMI, el Banco Mundial y el programa PMR; y
Discusiones con expertos – diseñadores de política y reguladores involucrados en el
diseño y/o implementación de impuestos al carbono en el mundo.
Un número creciente de reportes han sido publicados por la OECD, el Banco Mundial y otras fuentes
en los años recientes que describen las buenas prácticas en el diseño de esquemas de carbon pricing
tales como impuestos al carbono y esquemas de transacción de emisiones (ETS). La evaluación que
se presentará recoge los principios más relevantes de FASTER14 recientemente publicados por la
OECD y el Banco Mundial (OECD/Grupo Banco Mundial, 2015), el cual hace amplias referencias a
experiencias y lecciones aprendidas de políticas de carbon pricing aplicadas internacionalmente, así
como también a un determinado número de esquemas de carbon pricing a nivel de país, llevado a
cabo por la OECD.
Con la ayuda del Banco Mundial, el equipo de consultores trabajó a través de la red de participantes
del PMR para identificar contactos nacionales relevantes, con los cuales se llevó a cabo discusiones
durante noviembre de 2015. Para poder capturar un amplio rango de experiencias internacionales
se seleccionaron varios países (OECD y no OECD), reflejando distintos esquemas de política y de
diseño.
14 Los principios FASTER son: Equidad; Alineación con otras políticas y objetivos; estabilidad y predictibilidad; transparencia; eficiencia y costo-efectividad; y confiabilidad e integridad medio ambiental (OECD/World Bank Group, 2015).
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 32
Tabla 3 Elección de jurisdicciones para las discusiones con expertos de cada país
Jurisdicción Instrumento de Carbon Pricing Fecha de Entrada
Australia Fase de precio fijo del mecanismo del
carbon pricing (CPM) 2012-2014 (derogado)
Columbia Británica
(Canadá) Impuesto al carbono – Ingresos neutrales 2008
Dinamarca Impuesto al carbono 1991
Japón Impuesto al carbono para mitigación 2012
México Impuesto al carbono 2014
Noruega Impuesto al carbono 1991
Sudáfrica Impuesto al carbono 2016 (planificado)
Suecia Impuesto al carbono 1991
Reino Unido Impuesto al carbono y precio base 2013
Los siguientes tópicos fueron usados como base para cada discusión:
Breve contexto respecto de las opciones de diseño del impuesto (procedimientos para
el diseño del impuesto al carbono y su desarrollo; objetivos de la política; nivel del
impuesto; elección de sectores; uso de ingresos, etc.)
Áreas relevantes de la política de energía que interactúan con el impuesto al carbono
(con foco en la eficiencia energética y energía renovable):
Desafíos específicos o conflictos que se experimentaron y pasos que se tomaron para
solucionarlos, incluyendo:
¿Generará el impuesto mitigación en el corto/mediano/largo plazo?
¿Se identificaron impactos adversos y se consideraron medidas para
solucionarlos?
¿Existen ineficiencias o doble regulación con políticas existentes y
regulaciones?
¿Existieron desafíos en el sistema MRV? (roles, procesamiento de los datos y/o
de gestión)
¿Existieron problemas institucionales? (asegurar coordinación efectiva entre el
gobierno/departamentos/reguladores; capacidad institucional)
¿Otras experiencias y lecciones aprendidas?
Esta sección es estructurada de esta manera:
Sección 3.2 entrega una mirada introductoria respecto de los impuestos aplicados a nivel
mundial, incluyendo elementos de su diseño y de cobertura. Sección 3.3 a Sección 3.8,
presentan una evaluación de las experiencias y lecciones aprendidas en la implementación y
su interacción con otras áreas de política de energía y medio ambiente, agrupadas de
acuerdo a temas clave identificados. Al final de cada sección, las lecciones clave se señalan
en conjunto con su relevancia para Chile.Sección 3.9 presenta el resumen de las lecciones
clave y su relación con Chile.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 33
3.2 Impuestos al carbono en el mundo
Los mecanismos de carbon pricing han sido adoptados cada vez más por los gobiernos a nivel mundial
como una herramienta para reducir las emisiones GEI a nivel nacional, regional y local. A junio del
2015, 39 gobiernos nacionales y 23 gobiernos sub nacionales habían implementado o tenían
planificado implementar instrumentos de carbon pricing (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015)
(Figura 3.1). El total de las emisiones GEI en estas jurisdicciones representa más del 22 por ciento de
las emisiones GEI globales, con estos programas cubriendo aproximadamente un 12 por ciento de
las emisiones globales o 7 GtCO2 (WRI, 2015).
Figura 3.1 Instrumentos de carbon pricing a nivel mundial en el 2015
Fuente: Kennedy et al, 2015
A pesar de que el uso de esquemas de Bonos de Carbono (cap-and-trade en inglés) ha crecido
significativamente en la última década y de modo considerable con el establecimiento del Sistema
de Comercio de Emisiones de la Unión Europea (EU ETS) en 2005 y de modo más reciente con los
esquemas sub nacionales operando en Norteamérica y China, existe una mayor experiencia en el uso
de impuestos al carbono. Los más antiguos en funcionamiento son aquellos establecidos por
Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia a comienzos de los 90s. Impuestos nacionales al carbono han
sido establecidos también recientemente en Francia, Islandia, Irlanda, Japón, México, Suiza y el Reino
Unido. Del mismo modo, Columbia Británica ha promulgado un impuesto al carbono a un nivel sub
nacional. Otros esquemas, como el Mecanismo de Precio del Carbono de Australia (CPM), tienen
similitudes con impuestos directos al carbono de los cuales se podría aprender algunas lecciones.
Los impuestos al carbono aplicados a nivel mundial difieren según una extensa variedad de factores
de diseño, incluyendo entre otros, su tasa(s) de impuesto; cobertura de GEI nacional; base de
impuesto y uso del ingreso generado a partir del impuesto (Tabla 3.1).
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 34
Tabla 3.1 Resumen de impuestos al carbono a nivel mundial
Jurisdicción
Fecha de
entrada en
vigencia
Tasa de impuesto
(por tonelada de CO2e) Cobertura GEI
(%) Base de Impuesto Punto de reglamento Uso de ingresos
Moneda local Dólares
Americanos
Finlandia 1990
€35 para combustibles
para calefacción; €60
para combustibles de
transporte líquidos
(2014)
$48; $83 15 Todos los combustibles fósiles
Downstream (usuarios finales
de combustibles)
Aumentar los ingresos del
gobierno
Reducir los impuestos a la
renta
Noruega 1991
25 a 419 NOK
dependiendo del tipo y
uso del combustible
(2014)
$4-69 50 La mayoría de las actividades
fuera del ETS
Upstream (petróleo y
producción) and downstream
(usuarios finales)
Aumentar los ingresos del
gobierno
Suecia 1991 1,076 SEK (2014) $168 25 Uso de combustible fósil fuera
de la EU ETS
Downstream (usuarios finales
de combustibles)
Aumentar los ingresos del
gobierno
Compensar impuestos al
trabajo
Dinamarca 1991 167 DKK (2014) $31 45
Industria y calefacción;
algunos combustibles para
transporte
Downstream (usuarios finales
de combustibles)
40% utilizado para subvención
medioambiental
60% devuelto a la industria
Columbia
Británica 2008
CAD$ 30 en
2013/14 $28 70 Todos los combustibles fósiles
Upstream, excepto para el
gas natural (downstream
recolectado en el punto de
venta minorista)
Diseñado para ser ingreso
neutral por medio de la
reducción de los impuestos a
la renta y créditos
Suiza 2008 60 CHF desde el
2014 $68 30
La industria, electricidad y
construcción (energía)
Downstream (usuarios finales
de combustibles)
Redistribuido a la industria y a
los consumidores;
financiamiento de
construcciones amigables con
el clima
Islandia 2010 1,120 ISK $10 50 Combustibles fósiles líquidos Downstream (usuarios finales
de combustibles)
Aumentar los ingresos del
gobierno
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Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 35
Irlanda 2010 €20 desde Mayo de
2014 $28 40
La mayoría del combustible
fósil utilizado fuera de la EU ETS
Downstream (usuarios finales
de combustibles)
Aumentar los ingresos del
gobierno
Reducir el déficit
Japón 2012
192 JPY en 2014,
aumentando a 289 JPY
en 2016
$2-3 70 Todos los combustibles fósiles Upstream
(Producción e importaciones)
Invertir en energía limpia y
energía eficiente
Reino Unido 2013 Precio base de la EU ETS
£18 en 2015 $29 25 Industria y electricidad
Midstream
(Generación eléctrica) Reducir otros impuestos
México 2014
Mex $10-50
dependiendo del
combustible
$1-4 <40 Combustibles fósiles (Exento el
gas natural)
Upstream (Producción e
importaciones)
Aumentar los ingresos del
gobierno
Francia 2014 €7, aumentando a €22
en 2016 $10; $30
35
(inicialmente)
Combustible fósil utilizado
fuera de la EU ETS
Downstream (usuarios finales
de combustibles)
Financiar planes de transición
energética
Sudáfrica 2016
(planificado)
120 ZAR en 2016 con
aumentos anuales del
10% y reducciones de
tasa de impuesto
$12 80 Todos los combustibles fósiles
Midstream
(Generación eléctrica) y
downstream (usuarios finales)
Presumiblemente, una
reducción en IVA o de
impuesto a la renta
Chile 2017
(planificado) $5 USD $5 42
Combustible fósil utilizado en
la generación eléctrica
Midstream
(Generación eléctrica)
Aumentar los ingresos del
gobierno para inversiones
educacionales y sociales
Australia 2012-2014
(derogado)
$24.15 Dólares
Australianos
desde Julio de 2013
$21.54 60
Industria y electricidad
(energía y emisiones de
procesos)
Midstream
(Generación eléctrica) and
downstream (industria)
Ingreso neutral: reducir el
impuesto a la renta y entregar
dividendo a productores y
consumidores de energía;
financiamiento de programas
de asistencia industrial
Fuente: Adaptado de Kennedy et al, 2015; Grupo del Banco Mundial, 2013; y varias fuentes nacionales
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 36
El diseño específico y el ámbito de los impuestos al carbono son en parte determinados por
circunstancias nacionales o regionales, reflejando por ejemplo las fuentes de emisiones de gases de
efecto invernadero, el estado de desarrollo económico y la mezcla existente de políticas energéticas
y climáticas. El impuesto al carbono no es siempre la única forma para carbon pricing en una
economía. En países europeos, por ejemplo, los impuestos al carbono son utilizados con frecuencia
para apuntar hacia sectores y gases de efecto invernadero no cubiertos por otras normativas de
carbon pricing, tal como la EU ETS. Pueden también, afianzar las políticas existentes para lograr
mayores metas; por ejemplo, el precio base del carbono en Reino Unido fortalece la señal de precio
de la EU ETS, ayudando a alcanzar las metas de reducción de carbono del Reino Unido (Banco
Mundial, 2013). Para otros esquemas- tales como el de impuestos al carbono de Columbia Británica
o Japón – donde no existe ETS, el porcentaje de emisiones nacionales que son cubiertas es mucho
mayor.
El lugar donde es aplicado el impuesto, varía entre diferentes esquemas ya sea cubriendo las
entidades “upstream” (es decir que el tributo es recolectado en el punto de producción o
importación y con frecuencia éste es construido en conjunto con impuestos especiales existentes),
las entidades “mid-stream” (donde se lleva a cabo la conversión de combustibles en electricidad
dentro de planes de generación eléctrica), las entidades “downstream” (corresponde a usuarios
finales de energía como empresas y consumo doméstico), así como también esquemas híbridos de
estas entidades. Los impuestos al carbono también hacen uso de varias excepciones y modificaciones
basadas por ejemplo en el sector, actividades de emisiones de GEI y/o tipos de combustible.
Impuestos al carbono a nivel mundial
Lecciones claves
Los impuestos al carbono aplicados a nivel mundial son diversos; éstos varían
considerablemente según su enfoque, su orientación a distintos sectores y fuentes, gases de
efecto invernadero y distintas etapas en la cadena de suministro. Estos impuestos han
empleado distintas medidas complementarias y de diseño, incluyendo, por ejemplo, aquellas
para manejar los potenciales impactos en el comercio y el consumo doméstico. Ésta
diversidad de opciones en la implementación del impuesto, refleja las circunstancias y
prioridades nacionales, la configuración de la matriz de energía y las políticas domésticas
sobre cambio climático.
Con el tiempo, los impuestos al carbono se adaptan a las circunstancias: a nivel mundial se
observa que los impuestos al carbono no son estáticos, sino que tienden a evolucionar,
adaptándose a las circunstancias y prioridades. Debido a que el desempeño de los impuestos
es evaluado como parte de una constante revisión de las políticas, este proceso de revisión
en general incluye mejoras en la efectividad medioambiental, reducción de la complejidad
administrativa o para garantizar de mejor manera la imparcialidad del esquema.
Importancia para Chile
Chile necesita desarrollar su impuesto al carbono de acuerdo a sus circunstancias y
prioridades nacionales, tomando en cuenta las características del sector energía y sus
patrones de consumo. Existe por lo tanto la necesidad constante de realizar mejoras en su
implementación, como por ejemplo mejoras en la flexibilidad y mantener este proceso bajo
revisión. En la medida que esto ocurre, Chile puede estudiar ejemplos internacionales para
identificar las mejores prácticas que tomen en cuenta sus circunstancias y prioridades (tal
como se muestran resumidas en el resto del presente informe).
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 37
3.3 Experiencias internacionales y lecciones para Chile
A pesar de la amplia gama de circunstancias y escenarios específicos de un país, las experiencias de
los gobiernos en la aplicación de impuestos al carbono pueden proveer enfoques y lecciones para el
diseño e implementación de nuevos esquemas. Igualmente, varios impuestos al carbono han estado
operando por un número importante de años, entregando de este modo una evidencia útil respecto
de su desempeño e interacción con otras políticas. Estos pueden también en muchos casos, mostrar
los tipos de compensaciones involucradas en el diseño de políticas del carbono y su implementación,
por ejemplo, entre el alcance del desempeño óptimo tanto económico como medioambiental,
asegurando a la vez la viabilidad política y administrativa o la aceptación pública. Estas experiencias
pueden ser agrupadas según las siguientes temáticas:
Asegurar alineamiento con otras políticas
Reducir las emisiones de carbono
Manejar impactos sociales y económicos
Implementar un régimen de cumplimiento
Evaluar el desempeño en el tiempo
La Figura 3.2 muestra un diagrama esquemático de cómo estas temáticas aplican en el contexto de
un tiempo de ciclo simplificado de buenas prácticas de diseño, implementación y revisión de
políticas.
Figura 3.2 Diagrama esquemático del diseño, implementación y revisión de políticas de impuesto
Asegurar alienamiento con otras políticas
Reducir emisiones de carbono
Manejar impactos sociales y económicos
Implementar un regimen de cumplimiento
Evaluating
performance
PLANIFICACIÓN Y ANÁLISIS
DISEÑO Y DESARROLLO
IMPLEMENTACIÓN
MONITOREO Y REVISIÓN
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 38
Basándose en la literatura y discusiones con expertos internacionales, las secciones a continuación
presentan las experiencias internacionales y “lecciones aprendidas” respecto del diseño del
impuesto al carbono y su implementación según cada una de las temáticas.
3.4 Asegurar el alineamiento con otras políticas
Asegurar el alineamiento con otras políticas y objetivos conlleva una planificación y coordinación
efectiva de la política. Una pregunta importante al momento de implementar un impuesto al carbono
es ¿Cómo interactúa con las reglas existentes? (Nordhaus y Weisbach, 2009). En la realidad, las
políticas de carbon pricing siempre coexistirán con un conjunto de otras medidas diseñadas para
alcanzar múltiples objetivos sociales. Algunas de estas políticas serán complementarias, apoyando
en el tiempo a lograr reducciones de emisiones más profundas. Otras serán contraproducentes,
debilitando la señal de precio del carbono. La coherencia a lo largo de una gama de políticas es
importante; superponer políticas puede tener méritos por sí mismo, pero también interfiere con los
incentivos del precio del carbono (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015). Por tanto, la alineación de
políticas y objetivos es un principio clave para un carbon pricing exitoso (ibíd.).
3.4.1 Planificar para el alineamiento del carbon pricing con otras políticas
Varias jurisdicciones a nivel mundial han puesto en vigencia acuerdos institucionales para asegurar
la coordinación intergubernamental en el desarrollo de políticas y reglamentos medioambientales.
A nivel institucional, éstas han incluido el desarrollo de nuevos organismos gubernamentales, tales
como el Secretariado de Plan de Acción Climático de Columbia Británica, creado en 2007 para
coordinar planes de acción ambiental por parte de distintos ministerios (OECD, 2013a), o la creación
del Departamento de Energía y Cambio Climático del Reino Unido (DECC).
Para asegurar la alineación exitosa de políticas entre un instrumento nuevo y un marco existente de
políticas y reglamentos; se han adoptado directrices orientadoras para el desarrollo de las políticas,
con la intención de informar a diseñadores de políticas y reguladores. Para ejemplificar podemos
hacer referencia a la evaluación del carbon pricing como una opción de política y su posterior
desarrollo por parte del Gobierno de Australia. A pesar de su derogación en el 2014, el Mecanismo
de Precio del Carbono (CPM), que pasó como ley siendo parte del Clean Energy Futures Package (CEF)
en 201115, provee un estudio de caso de buenas prácticas en el desarrollo y diseño de políticas de
carbono- y respecto de su efectividad medioambiental, como fue evidenciado a través de la
evaluación de su impacto en la reducción de emisiones GEI a nivel nacional.
En la evaluación del predecesor de la CPM, el Esquema de Reducción de Contaminación de Carbono
(CPRS) planificado, el Consejo de Gobiernos Australianos (COAG)16 desarrolló un conjunto de
15 The Clean Energy Future Package fue desarrollado el 10 de Julio del 2011, como un plan detallado para un futuro de
energía limpia. Está compuesto por cuatro elementos claves: introducir un mecanismo de tarificación del carbono;
promover la innovación e inversión en energía renovable; y mejorar la productividad, sustentabilidad y resiliencia del
sector agrícola.
16 El Consejo de Gobiernos Australianos (COAG) actúa como el máximo foro intergubernamental en Australia. El rol del
COAG es promover reformas en políticas que son de relevancia nacional, o que necesitan una acción coordinada por
parte de todos los gobiernos Australianos. Los miembros del COAG son el Primer Ministro, Primeros Ministros de estado y
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Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 39
“principios complementarios” para ayudar a orientar a un amplio número de creadores de políticas
en la revisión y reestructuración de sus actuales medidas de reducción de emisiones y para
determinar si éstos complementaron la introducción prevista del precio del carbono (Recuadro 3.1).
La temática central del documento COAG, es que las políticas adicionales respecto del cambio
climático deben ser complementarias en sus objetivos con el esquema de carbon pricing y
específicamente garantizar que éstas aborden las fallas de mercado, tema que la política de carbon
pricing no hace. Este principio se ve reflejado en la teoría económica, la que sostiene que mientras
el carbon pricing puede generar amplias reducciones rentables de GEI, intervenciones adicionales
(no de mercado) serán requeridas para abordar varias barreras y problemáticas ajenas al mercado.
El documento COAG entrega un contexto de buenas prácticas para la evaluación de políticas de
carbon pricing intergubernamentales e intersectoriales, cuyos principios claves también son
reflejados en las siguientes secciones del informe. Éstas incluyen el requerimiento de que las medidas
complementarias deben adherir a los principios de efectividad y eficiencia (ver Sección 3.5); manejo
de los impactos distributivos derivados del carbon pricing (ver Sección 3.6), seguir el principio de
simplicidad administrativa (ver Sección 3.7) y mantenerse en revisión (ver Sección 3.8).
Recuadro 3.1 Principios complementarios del Consejo de Gobiernos Australianos Principios
Las medidas complementarias deben ser evaluadas sobre la base de los siguientes principios.
1. Las medidas deben estar dirigidas a resolver fallas de mercado, que se cree que no serán
abordados de forma adecuada por el Carbon Pollution Reduction Scheme o que incidan en la
eficacia para impulsar la reducción de emisiones.
- Por ejemplo, fallas en la investigación y desarrollo, problemas de uso común de
infraestructura, asimetrías en el acceso a la información y exceso de poder de
mercado.
Las medidas complementarias deben adherirse a los principios de eficiencia, efectividad,
equidad, simplicidad administrativa y deben someterse constantemente a revisión. Estas
medidas pueden incluir:
a) Medidas dirigidas a fallas de mercado que se cree que no son abordados por el
Carbon Pollution Reduction Scheme.
b) Medidas en donde las señales de precio entregadas por el Carbon Pollution
Reduction Scheme son insuficientes para superar las fallas de mercado que
impiden la adopción de medidas costo-eficientes de reducción.
c) Medidas dirigidas a sectores de la economía donde las señales de precio pueden
no ser un impulsor relevante para la toma de decisiones (ej.: uso de suelo y
planificación).
d) Algunas medidas en (a) o (b) podrían ser transitorias dependiendo de los cambios
en la cobertura o debido a fluctuaciones del precio del carbono.
2. Las medidas complementarias deberían ser estrictamente dirigidas a fallas de mercado
identificadas en los criterios anteriores, siendo estas medidas susceptibles a la intervención
gubernamental. En aquellos puntos donde las medidas son regulatorias, se deberían cumplir los
principios de buena práctica, incluyendo que los beneficios de cualquier intervención
gubernamental deben sobrepasar los costos.
3. Las medidas complementarias podrían ser focalizadas para manejar los impactos del Carbon
Pollution Reduction Scheme en sectores particulares de la economía (por ejemplo, para
abordar asuntos de equidad o desarrollo regional). Cuando este es el caso, este objetivo de no
reducción debe estar en línea con los reglamentos de buena práctica, además que debe ser
claramente identificado y se debe establecer que la medida es el mejor método para alcanzar
el objetivo.
territorio y Primeros Ministros y Presidente de la Australian Local Government Association (ALGA). El COAG es precedida
por el Primer Ministro.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 40
4. Por lo general, cuando las medidas cumplen con los criterios anteriores, éstas deben ser
implementadas a nivel gubernamental ya que se considera que es la entidad más idónea para
implementar la medida. En este proceso, se debe identificar qué nivel del gobierno es
responsable (tal como está definido por la constitución o por la convención/práctica), los
costos de regulación y cumplimiento que serán impuestos a la comunidad y cómo la
implementación de la medida es coordinada o administrada transversalmente en las
jurisdicciones.
Fuente: El Consejo de Gobiernos Australianos, 2008.
El marco de políticas climáticas y de bajo carbono australiano a nivel estatal y federal, existente al
momento de la introducción del esquema, fue modificado y simplificado para asegurar la alineación
a la luz de estos principios. De este modo, dos esquemas de regímenes de comercio de emisiones a
nivel estatal, fueron retirados progresivamente para evitar fijar carbon pricing en las mismas fuentes
GEI y nuevos planes fueron introducidos para consolidar algunos esquemas de eficiencia energética
a nivel federal. El Renewable Energy Target (RET) de Australia, el cual opera desde 2001, no fue
alterado. Si el valor del carbono aumentase en el tiempo, este podría reducir la necesidad de energías
renovables en el largo plazo, sin embargo, se consideró que, para el corto y mediano plazo, la señal
de precio entregada por el CMP complementaría las políticas de energías renovables existentes
(Comunicación personal, ex director del Departamento Australiano de Cambio Climático y Eficiencia
Energética).
Las experiencias ilustran cómo una evaluación apropiada de los impactos potenciales en diversas
áreas legislativas, puede ayudar a reducir el riesgo de resultados no deseados. Por ejemplo, un
funcionario de Dinamarca hace hincapié en la necesidad de evaluar cautelosamente los potenciales
resultados no deseados de la señal de precio del carbono. Se señala a modo de ejemplo, un problema
proveniente de la exención de la biomasa del impuesto nacional al carbono, en que este fuerte
incentivo financiero para el uso de biomasa en la calefacción de zonas urbanas y sistemas eléctricos
ha dado paso a un aumento significativo de la contaminación local y problemas de salud
(Comunicación personal, Ministro de Energía Danés, Servicios y Clima).
3.4.2 Ejemplos de alineación del impuesto con políticas existentes
Las experiencias internacionales respecto de la aplicación de impuestos entregan varios ejemplos de
cómo las interacciones con las áreas legislativas y de reglamentos existentes, han requerido cambios
- tanto para el impuesto planificado y/o para las políticas existentes. Comúnmente, estos cambios
provienen de la necesidad de asegurar la regularidad y complementariedad de los objetivos de las
políticas dentro de un paquete de regulaciones climáticas y de energía; sin embargo, cabe considerar
que otras consideraciones más prácticas han desempeñado un rol. En resumen, varias áreas claves
de posible interacción emergen de las experiencias recolectadas a nivel mundial:
Coordinar los impuestos de carbono con instrumentos fiscales existentes
Combinar los impuestos del carbono con otros esquemas de carbon pricing
Asegurar el alineamiento de políticas de mitigación climática no basadas en el mercado
Estas tres áreas son discutidas a continuación.
Coordinar los impuestos de carbono con instrumentos fiscales existentes
Mientras que los impuestos del carbono fijan explícitamente un precio en la emisión de carbono,
otros instrumentos normativos fijan implícitamente un precio para el CO2. Entre estos, los más
destacados son los impuestos a los productos energéticos, basándose en el volumen o contenido de
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 41
energía de los combustibles, en vez de sus emisiones de CO2. Los impuestos sobre la energía
presentes en los países de la OECD son aplicados a diversas formas de energía, no tan solo a los
combustibles fósiles y pueden ser una potente herramienta para influenciar los patrones de uso
energético (OECD, 2013a). Una encuesta realizada a nivel mundial respecto de los impuestos al
carbono, muestra que la mayoría de los impuestos son aplicados a las emisiones de CO2 resultantes
de la combustión de combustibles fósiles y por lo tanto son comúnmente aplicados al contenido de
carbono presente en los combustibles. Con frecuencia estos coexisten con impuestos específicos
sobre el uso de energía, ej.: Impuestos específicos. Dada las diferencias en las tasas de impuestos y
en el contenido de carbono en combustibles, los impuestos implícitos al carbono resultantes de estos
impuestos pueden diferir de manera relevante entre combustibles (OECD/Grupo del Banco Mundial,
2015).
Diversas jurisdicciones a nivel mundial han buscado coordinar los impuestos al carbono con los
impuestos a la energía existentes. Este es un tema relevante en lo que respecta a la introducción de
impuestos al carbono en países Escandinavos en los años 90, en donde en su lugar existían impuestos
amplios a la energía. Por ejemplo, el impuesto al carbono sueco fue introducido gradualmente desde
1991 y ésta introducción fue coordinada con reducciones en los impuestos a la energía existentes
(Recuadro 3.2). El objetivo detrás de los cambios realizados- y las excepciones de impuestos- fue
abarcar progresivamente la externalidad del CO2 únicamente por medio del impuesto al carbono,
siendo implementado de forma gradual para asegurar una transición manejable, minimizando los
impactos adversos sobre los sectores afectados y el consumo doméstico (ver Sección 3.6 para mayor
discusión). Desde entonces, ha existido una transición continua hacia la implementación de un precio
de carbono más armónico entre los sectores y la orientación de los instrumentos fiscales hacia el
enfoque de “un impuesto, un propósito” para las políticas fiscales (Comunicación personal, Ministro
Sueco de Economía).
Otros ejemplos incluyen cambiar las tasas de impuestos para asegurar la regularidad en la carga
tributaria para uno o más sectores. Por ejemplo, el régimen de impuestos a la energía y de impuestos
al carbono de Dinamarca, consiste en tres impuestos individuales: el impuesto a la energía, el
impuesto al carbono y el impuesto al azufre. El impuesto a la energía, está basado en el contenido
energético del combustible y es recaudado a través de los combustibles fósiles, derivados del
petróleo y carbón. El gas natural es la excepción y por lo tanto su contenido energético no es
considerado. El impuesto al carbono fue introducido en 1992 con un valor de 13 euros por tCO2 y fue
levemente reducido en el año 2005 a 12 euros por tCO2 para que coincidiera con el aumento en el
impuesto a la energía, de modo que la carga tributaria se mantuviese constante (Milne et al, 2009).
Recuadro 3.2 Alineando los impuestos al carbono e impuestos energéticos de Suecia
El sistema sueco de impuestos a la energía fue modificado en 1991 como parte de un amplio
programa de reforma fiscal. Durante los años 80, se le prestó gran atención a la sustitución del
petróleo, por lo que el sistema de impuestos fue diseñado para desalentar el uso del petróleo
(Johansson, 2000). El sistema tributario reformado, se basó en el impuesto al carbono y en el
impuesto a la energía sobre los combustibles, este último no conectado directamente con el
contenido de carbono del combustible. Simultáneamente, mientras el impuesto al carbono era
introducido, los impuestos generales a la energía fueron reducidos al 50% (Energidata Göteborg et
al., 1995).
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 42
Cuando el nuevo sistema tributario fue introducido, la industria fue eximida de los impuestos a la
energía y tuvo que pagar el 50% del impuesto al carbono introducido. Para industrias energo-
intensivas se introdujeron reglas especiales para permitir reducciones futuras del impuesto al
carbono. El efecto total de la reforma tributaria de 1991 en la industria fue reducir los niveles de
impuestos, incluso para algunos combustibles por sobre el 50% (Energidata Göteborg et al, 1995).
No existe un impuesto a la energía o de carbono que se aplique a la producción de electricidad,
pero cabe destacar que los consumidores no industriales deben pagar un impuesto al consumo
de electricidad. El impuesto a la energía sobre los combustibles fósiles, especialmente para el
petróleo y para otros productos derivados, es elevado y por lo tanto actúa fuera del sector
industrial, como un fuerte complemento al impuesto al carbono.
El carbono es por lo tanto tributado directamente por medio del impuesto al CO2, el cual fija un
precio a cada unidad de CO2 emitida, e indirectamente por medio del impuesto a la energía
sobre los combustibles fósiles. El impuesto al carbono ha aumentado desde su introducción en
1991 desde 27 euros, a una cifra actual que bordea los 120 euros por tCO2, la más alta en el
mundo actualmente. Las tasas generales de impuestos (directas e indirectas) sobre combustibles
fósiles y electricidad se encuentran también dentro de las más altas en Europa, siendo el consumo
doméstico y los servicios, los sectores con mayor tributación, incluso más que la industria. La
tributación no varía tan solo en los combustibles fósiles, sino que también en los sectores ya que
existen diversas excepciones, tanto para el impuesto al carbono como para el impuesto a la
energía. Los ingresos provenientes del impuesto al carbono principalmente se obtienen del
consumo doméstico y los sectores de transporte. A pesar del progreso obtenido en una alineación
efectiva para la carbon pricing, esta heterogeneidad en las tasas del impuesto disminuye la costo-
efectividad del instrumento porque las reducciones de emisiones son realizadas en sectores (y
para combustibles fósiles) donde las tasas de impuesto son las más altas y no necesariamente
donde los costos de reducción marginal son los más bajos (Johansson, 2000).
Fuentes: Energidata Götrborg et al, (1995); Johansson (2000); y Comunicación personal, Ministro Sueco de
Economía).
Otros impuestos al carbono han dado paso a reducciones planificadas en la tributación del sector
eléctrico, tal como el impuesto sudafricano al carbono, que ha enfrentado una considerable presión
por parte de la industria, respecto a los potenciales impactos que podría ocurrir debido al aumento
indirecto en los costos. Las propuestas de Sudáfrica planean también la utilización de incentivos
tributarios complementarios para fomentar la adopción de medidas de eficiencia energética
(Recuadro 3.3).
Recuadro 3.3 Combinar el impuesto de Sudáfrica con otros instrumentos fiscales del sector
energético
En 2011, el documento sudafricano National Climate Change Response White Paper describió el
rol del gobierno en el desarrollo e implementación de una serie de medidas legislativas y
estrategias dirigidas a la mitigación y adaptación a los impactos del cambio climático. También
reconocía que una combinación de instrumentos económicos, incluyendo los impuestos al
carbono, ETS e incentivos complementados por medidas legislativas apropiadas, eran esenciales
para impulsar los esfuerzos de mitigación y crear incentivos para las medidas de mitigación en un
amplio espectro de sectores económicos claves. Se planea para el año 2016, la introducción de
un impuesto sudafricano al carbono, el que cobrará 120 ZAR por tonelada de CO2e
(aproximadamente USD 12 per tCO2), cifra que está por sobre las cifras límites, con aumentos
anuales del 10 por ciento en el periodo 2019-2020. Varios detalles han sido incluidos, con el objeto
de disminuir el impacto para la industria. Un valor límite libre de impuesto del 60 por ciento se ha
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 43
propuesto, con un 10 por ciento adicional para emisiones de proceso y otro 10 por ciento
adicional para sectores expuestos al comercio internacional, los que serán gradualmente
retirados.
Sudáfrica tiene un conjunto de otras medidas fiscales para combatir el cambio climático y estas
serán planificadas teniendo en cuenta el impuesto al carbono. Por ejemplo, se ha recaudado un
impuesto a la generación eléctrica no renovable desde el 1° de julio de 2009. La electricidad
generada a partir de energías renovables y procesos de cogeneración son excluidos del cobro.
Para garantizar la tarificación efectiva del carbono y facilitar el cambio estructural que está
ocurriendo en el sector energético, se está considerando un retiro gradual y una reestructuración
del actual impuesto eléctrico.
Del mismo modo, en virtud de los planes actuales, una exención tributaria está considerada
basada en el programa de “Ahorro de Eficiencia Energética” (En Inglés, Energy Efficiency Savings -
EES), beneficio que será entregado hasta Enero del 2020. Esto es visto como un mecanismo
complementario al impuesto al carbono propuesto, incentivando la reducción de emisiones por
parte de los demandantes y reciclando parte de los ingresos del impuesto al carbono por medio
de este incentivo fiscal. El incentivo al impuesto EES está dirigido a abordar de mejor manera los
desafíos relacionados con el cambio climático, por medio de mejoras en el consumo energético y
una revisión de los asuntos relacionados con la seguridad energética. El valor del incentivo (es
decir la exención de impuestos) equivale a un ahorro de 45 centavos por KWh. Se aplica sobre
aquellos contribuyentes, que puedan comprobar la realización de ahorros energéticos a partir de
la implementación de medidas de eficiencia energética.
Fuentes: Tesorería Nacional Sudafricana (2014); Departamento del Medioambiente (2011)
Combinar impuestos al carbono con otros esquemas de carbon pricing
La combinación de los impuestos al carbono con otros esquemas de tarificación al carbono da paso
a la existencia de potenciales regulaciones que se sobrepongan y a la aplicación ineficiente de
múltiples señales de precio para una misma fuente o sector de emisiones. En países donde los
impuestos al carbono están claramente establecidos, otros mecanismos de tarificación han sido
añadidos, tales como el EU ETS. En aquellos casos, los impuestos pueden complementar los mercados
del carbono y actuar conjuntamente u ofrecer una alternativa (Grupo del Banco Mundial, 2013).
Comúnmente, en los países europeos en donde se aplican estos impuestos al carbono, buscan utilizar
otros esquemas de tarificación como un rol complementario a la EU ETS y en el caso de Japón y
Suiza17 estos impuestos al carbono existen en conjunción con un amplio conjunto de otras (ibíd.).
Tal como se mencionó anteriormente, en 1991 Suecia fue uno de los primeros países en introducir
un impuesto al carbono. En ese tiempo, el impuesto cubriría supuestamente todos los sectores, aun
cuando un gran número de ellos se beneficiaron de forma importante, a partir de las bajas tasas de
impuesto. Para evitar la doble regulación, al momento de incorporarse en la EU ETS, el gobierno
decidió eximir del impuesto al carbono a las industrias cubiertas por este esquema. Por consiguiente,
ahora todos los sectores son cubiertos por un precio del carbono, el cual varía entre firmas y sectores,
existiendo algunas actividades eximidas en su totalidad (Jamet, 2011). La mayoría de las emisiones
provenientes del sector de transporte y el sector de consumo doméstico fueron excluidas de la EU
17 Suiza tiene un esquema de plan comercial que comenzó en 2008 con una fase voluntaria de 5 años como una opción alternativa al cobro de carbono en combustibles fósiles. Suiza está actualmente negociando con la Unión Europea para relacionar la ETS Suiza con la EU ETS.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 44
ETS, pero que sin embargo fueron cubiertas por otros impuestos. A pesar de que la producción de
electricidad está cubierta por el EU ETS, este sector no enfrenta impuestos de la energía o al carbono,
pero sí un impuesto especial al consumo eléctrico, el cual es cobrado a los consumidores domésticos
(Mooij et al, 2012). Modificaciones similares fueron adoptadas en el Reino Unido en el año 2010 para
evitar la doble regulación, garantizando que las fuentes de emisiones fuesen eximidas del CRC Energy
Efficiency Scheme, siendo solamente sujetos de los impuestos al Cambio Climático o de la EU ETS.18
Asegurar la alineación con políticas de mitigación climáticas no basadas en el mercado
Para un creciente número de países a nivel mundial, el carbon pricing forma parte un gran conjunto
de políticas, que incluye el uso el de esquemas de apoyo a energías renovables y otros esquemas de
eficiencia energética. El propósito de tal combinación es abordar distintas áreas del potencial de
reducción de GEI (es decir, tecnologías de reducción; fuentes; actividades; sectores; tipos de
instalaciones). La teoría económica demuestra que mientras las políticas energéticas ayudan a
destrabar aquellos ahorros bloqueados por barreras no económicas (ej.: problemas conductuales) y
que el apoyo de políticas de energías renovables reduce el costo de la tecnología en el tiempo, el
carbon pricing puede ayudar a mediar mediante una acción económica en todos los sectores.
No obstante, varios países han enfrentado desafíos al momento de combinar efectivamente los
impuestos al carbono con áreas existentes y/o emergentes de la política climática. Un ejemplo de
esto es el tratamiento de los biocombustibles en relación con el impuesto al carbono en Suecia.
Debido a que el impuesto al carbono es cobrado según el contenido de carbono combustibles fósiles,
los biocombustibles nunca fueron sujetos a tributación. Sin embargo, mientras se implementaba en
el 2009 la Directiva de Fuentes de Energía Renovable, esta introdujo criterios de sostenibilidad para
los biocombustibles, como una condición para no someter a esos combustibles a la tributación de
CO2. A nivel europeo, la Directiva de la UE considera que la ayuda solo puede ser otorgada a
biocombustibles y biolíquidos que sean considerados como sustentables. Hasta ahora, la Comisión
Europea ha considerado que el impuesto sueco al CO2, en lo referido a los biocombustibles es una
ayuda estatal (Åkerfeldt y Hammar, 2015).
Otro hallazgo en el diseño e implementación de la política europea, tiene que ver con la necesidad
de evitar que múltiples políticas aborden las mismas fuentes de GEI ya que esto puede reducir la
eficiencia al momento de aplicar de forma combinada las políticas. Por ejemplo, aplicando los
estándares de emisiones y un impuesto a las emisiones de carbono por instalaciones energéticas o
industriales, se puede limitar la señal del precio del carbono y la opción de elección de oportunidades
de reducción de emisiones. El costo de las políticas aumentaría, sin necesariamente mejorar los
resultados ambientales (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015). Por otro lado, en ocasiones los
reglamentos directos tales como los estándares de emisión y “la mejor tecnología disponible” (BAT
en inglés) son elegidos como opción, haciendo innecesaria la carbon pricing. Por ejemplo, las
instalaciones cubiertas por la EU ETS están eximidas de los estándares de emisiones de CO2 conforme
a la Directiva de Emisiones Industriales de la UE, sin embargo, otras emisiones de las mismas fuentes
son reguladas por la BAT y por estándares de emisiones y no por medio de la tarificación de carbono
18 The CRC Energy Efficiency Scheme es un informe obligatorio de emisiones de carbono, al igual que un esquema de tarificación introducido para abarcar grandes organizaciones públicas y privadas en el RU
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 45
(ibíd.). El uso de diversos tipos de políticas para abordar distintos objetivos, es un tema recurrente y
que surgió en una encuesta sobre la implementación del carbon pricing a nivel mundial.
3.4.3 Balancear lo óptimo con el pragmatismo
Las experiencias recogidas a nivel mundial respecto de diversos esquemas de impuesto al carbono,
enfatizan el equilibrio que debe existir entre alcanzar una combinación óptima de políticas (respecto
de su efectividad medioambiental y/ o eficiencia económica) y asegurar un conjunto viable de éstas.
Por ejemplo, el uso de impuestos a la energía en Suecia, los cuales indirectamente gravan los
impuestos a las emisiones de CO2, a lo cual se agrega el impuesto al carbono, hacen que la señal de
precio sea menos clara para las firmas y el comercio doméstico (OECD, 2011). Originalmente, el
impuesto a la energía fue introducido para aumentar los ingresos del gobierno, sin embargo, es
utilizado actualmente como un instr umento para abordar otros objetivos (Ministro de Economía
Sueco, 2009). Dado que el valor del impuesto a la energía es más alta para el petróleo que para el
gas natural y que el primero posee un mayor contenido de carbono lo cual provoca mayores
emisiones de GEI, indirectamente este impuesto permite abordar el objetivo de reducción de
emisiones de GEI. El tributar por las energías fósiles ayuda por lo tanto a cumplir con la meta nacional
de intensidad energética y además dado que existen varias excepciones relacionadas con los
biocombustibles, este impuesto permite además alcanzar los objetivos relacionados con las energías
renovables (OECD, 2011). El utilizar un instrumento para abarcar diversos objetivos, conlleva el riesgo
de que se pueda perder foco en alguno de ellos. En teoría, sería mejor contar con un instrumento
por objetivo, es decir un impuesto para aumentar los ingresos, otro impuesto uniforme al CO2 para
reducir las emisiones de GEI y uno o varios impuestos para abordar otros contaminantes. Sin
embargo, en la práctica es difícil establecer una clara línea divisoria entre el segundo y tercer
objetivo, debido a que las actividades que generan emisiones de GEI también conllevan emisiones
de otros contaminantes y viceversa (Bollen et al, 2009).
Otro interesante ejemplo sugiere que, en algunos casos, los costos asociados a eliminar la doble
regulación pueden sobrepasar los beneficios. En Dinamarca, la combinación del impuesto al carbono
con la EU ETS ha resultado en que las grandes instalaciones de calefacción urbana e incineración de
residuos sean objeto de ambos esquemas. No obstante, cabe destacar que ha existido poca objeción
ante la aparente doble regulación. Las entidades afectadas parecen haber estado de acuerdo con las
modificaciones actuales, esto en parte debido a las inversiones realizadas en tecnología renovable,
las cuales han ayudado a reducir las emisiones (Comunicación personal, Ministerio Danés de Energía,
Servicios y Clima). Existe también un elemento distributivo: la eliminación del impuesto al CO2 a las
grandes instalaciones sujetas a la EU ETS, podría beneficiar parcialmente a aquellos generadores
relacionados con instalaciones más pequeñas, que no están sujetas a la EU ETS. A pesar de las
discusiones para simplificar y reestructurar el actual sistema, existe un consenso generalizado entre
el gobierno y la industria en conservar estas modificaciones (ibíd.).
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 46
Asegurar el alineamiento con otras políticas
Lecciones claves
Asegurar el alineamiento con otras políticas y objetivos incluye una planificación y
coordinación efectiva de políticas. Varias jurisdicciones a nivel mundial han puesto en
práctica sistemas para garantizar la coordinación intergubernamental respecto del desarrollo
de la carbon pricing. Los principios orientadores específicos han sido documentados y
adoptados por creadores de políticas y reguladores, para asegurar la exitosa coordinación y
eficiencia del diseño y coherencia del carbon pricing (Australia).
Los impuestos al carbono pueden funcionar efectivamente con otras políticas de apoyo hacia
tecnologías de bajas emisiones de carbono, que comúnmente conducen a beneficios en el
suministro energético. La estabilidad entregada por un valor de impuesto al carbono (fijo)
puede también funcionar con otros instrumentos de mercado para reducir el riesgo y
fomentar la inversión, que de otra manera no ocurriría (inversiones en mar abierto de
tecnología CCS en Noruega).
Los impuestos al carbono a menudo coexisten con impuestos específicos para el uso de
energía ej.: impuestos indirectos. Dadas las diferencias en las tasas o valores de impuestos y en
el contenido de carbono de los combustibles, los impuestos implícitos de carbono pueden dar
lugar a complejidades y a señales de precios desarmonizados. Adoptar el enfoque “un
impuesto, un propósito” en normativas fiscales entrega mayor coherencia y una señal más
clara para las empresas y el sector doméstico, que podrían invertir en medidas para reducir las
emisiones de carbono (Suecia).
El carbon pricing puede ser directamente combinada con otros incentivos para maximizar los
cambios conductuales, utilizando el tipo de enfoque efectivo de ‘premio y castigo’ (incentivos
al impuesto de eficiencia energética en Sudáfrica).
El sistema perfecto no es siempre práctico. Existen compensaciones y aspectos prácticos al
momento de querer garantizar coherencia y una alineación legislativa y estas son por lo
general específicas a las circunstancias nacionales (el marco fiscal existente para la energía
en Suecia; o la cobertura del valor del carbono para la industria en Dinamarca).
Relevancia para Chile
En consonancia con las buenas prácticas, Chile ha llevado a cabo modificaciones
institucionales para garantizar la coordinación intergubernamental en el desarrollo de su
impuesto al carbono, escenario que debería continuar. Se recomienda prestar atención a
definir principios claves para el futuro desarrollo de políticas de carbon pricing de modo de
asegurar la coherencia y coordinación de las políticas en curso.
Aunque es poco probable que, en el corto plazo, el valor del impuesto impulse la reducción
de emisiones de carbono por parte del sector de suministro energético, el efecto combinado
del impuesto con políticas de energías renovables actuales es coherente y actúan como base
para futuros incentivos relacionados con la generación eléctrica de baja emisión de carbono.
Sin embargo, existe una potencial inconsistencia respecto de la socialización de costos a
todos los generadores (incluyendo los renovables) dentro del modelo de fijación de tarifas
actual.
Puesto que el impuesto del carbono será traspasado a los consumidores y dado que existe
una limitada respuesta desde la demanda en el corto plazo, debe considerarse la posibilidad
de "incentivos" adicionales para las empresas y los hogares, como por ejemplo incentivos
financieros fiscales o de otro tipo, para apoyar la implementación de medidas de eficiencia
energética.
Chile podría beneficiarse si aclara el/los objetivo (s) del impuesto sobre el carbono y por qué
es necesario este instrumento específico. Esto ayudaría a comunicar con mayor claridad su
propósito y entregaría una base con la cual evaluar el futuro desempeño del impuesto en
función de este/os objetivo(s).
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 47
3.5 Reducir las emisiones de carbono
Los impuestos al carbono que han logrado una implementación exitosa, han conseguido reducciones
cuantificables de emisiones de gases invernadero (OECD, Grupo del Banco Mundial, 2015). La
capacidad de reducir las emisiones puede deberse a un conjunto de factores relacionados con el
diseño, incluyendo el nivel del impuesto al carbono y el esquema de cobertura asociado (gases;
fuentes; sectores).19 Las políticas de carbon pricing son también más eficaces medio-
ambientalmente, para cualquier nivel del impuesto, cuando los sustitutos para actividades con altas
emisiones o productos son fácilmente disponibles a bajo costo (ibíd.). Claramente este aspecto es
específico para cada jurisdicción en donde se aplique el impuesto: la disponibilidad y costos de las
opciones de mitigación varían según los países, regiones y sectores, de acuerdo a un amplio espectro
de factores complejos.
Es por esto, que la aplicación de buenas prácticas para las políticas de carbon pricing conlleva un
análisis previo en el que se identifican: los niveles de mitigación requeridos, los sectores y fuentes
involucradas; y los GEI que pueden ser objeto de una política de señal de precio. Tal análisis, que
generalmente incluye modelos tecno-económicos, puede ser utilizado para optimizar el impuesto al
carbono, así como el conjunto de políticas de mitigación de emisiones de carbono, por ejemplo,
asegurando que diversos instrumentos sean apropiados para las opciones de mitigación de gases de
efecto invernadero. Así mismo, existe la necesidad de garantizar que el impuesto al carbono pueda
generar la mitigación requerida- tanto para justificar su valor (para el regulador y los entes afectos),
su elección (por sobre otros instrumentos) y uso como política medioambiental. Una vez
implementado el impuesto, la experiencia internacional recalca los beneficios que se pueden obtener
al monitorear, evaluar y comunicar la eficacia o ineficacia del esquema. La implementación de esta
evaluación posterior puede permitir la realización de cambios, tanto para el impuesto al carbono y/o
otras áreas políticas afectadas, como también para demostrar los beneficios en mitigación
(información que puede ayudar por ejemplo a reducir las preocupaciones de la industria y el sector
público respecto de impuestos ocultos).
Por consiguiente, esta sección describe experiencias internacionales y de buenas prácticas en
relación al análisis previo y las evaluaciones posteriores de la tributación del carbono. Luego, se
describirán brevemente algunos desafíos y hallazgos encontrados durante el proceso de mejora de
la cobertura de los impuestos al carbono.
19 Esto se debe ya que mientras más detallada sea la cobertura en términos de combustibles y/o sectores, más grande será el alcance para optimizar planes de reducción de emisiones a lo largo de una serie de opcionales rentables disponibles (OECD, 2009). Además, la heterogeneidad de las fuentes cubiertas es relevante para la eficiencia del esquema; mientras más grande sea la discrepancia en los valores de reducción en sectores y firmas, más grande serán los beneficios ofrecidos por la flexibilidad de la tarificación del carbono (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015).
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 48
3.5.1 Análisis Ex-Ante
Varios países han demostrado la utilidad de realizar un análisis ex ante, con el objeto de optimizar el
uso de impuestos al carbono, en combinación con otros instrumentos de política de mitigación,
aplicados a fuentes y sectores. La Figura 3.3 muestra como Noruega ha relacionado sus instrumentos
de impuestos al carbono para diversos sectores. Noruega introdujo un impuesto al carbono en 1991
como una medida costo-eficiente para limitar las emisiones de gases efecto invernadero, con una
cobertura de alrededor de un 60 por ciento de las emisiones de CO2 y un 50 por ciento del total de
emisiones de GEI. Desde entonces, la cobertura de las tasas de impuesto en la industria y sectores
ha estado en constante evolución.20 En Noruega, con la introducción de la comercialización de
emisiones y el posterior nexo con la EU ETS en 2008, el impuesto al carbono ha sido utilizado para
incorporar nuevas fuentes de emisión no cubiertas por este mercado.
Figura 3.3 Vinculación de instrumentos de carbon pricing con fuentes de GEI en Noruega
Fuente: Ministro de Economía de Noruega (2014)
La Figura 3.4 muestra como el carbon pricing ha sido vinculada específicamente con ciertos sectores,
basándose en un análisis económico del potencial de abatimiento. El gráfico muestra el costo
marginal del abatimiento de GEI para diversas fuentes de emisión noruegas. Es posible observar que
los mayores costos están presentes en el sector petrolero y de combustible, en donde el incentivo
combinado del impuesto al carbono, más la comercialización de emisiones ha sido considerada como
el responsable del aumento en inversiones en tecnologías de baja emisión de carbono,
20 El 1° de Enero de 2013, Noruega casi dobló su tasa de impuesto al carbono para el sector petrolero de plataforma continental, de 210 NOK (Corona Danesa) a 410 NOK por tCO2 para financiar tecnologías de energía limpia.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 49
especialmente en el área de CCS (carbon capture and storage) tecnología que es liderada por
Noruega a nivel mundial.
Figura 3.4 Vinculación de instrumentos de carbon pricing con costos marginales de GEI en
Noruega (2014)
Fuente: Ministerio de Economía Noruego (2014)
Un impulsor clave del Mecanismo de Precio del Carbono (CPM) de Australia y su valor, fue la
identificación previa del potencial de mitigación de bajo costo de un conjunto de sectores
(Comunicación personal, ex Director del Departamento de Cambio Climático y Eficiencia Energética
de Australia). En Julio de 2011, la tesorería presentó el siguiente informe: “Strong growth low
pollution: modelling a carbon Price” (SGLP) 21, el cual analizaba en detalle el potencial de mitigación
para distintos carbon pricing, incluyendo en el análisis el uso de medidas legislativas adicionales. Este
modelo fue desarrollado para dar a conocer el diseño de la política y apoyar la discusión pública,
respecto al carbon pricing en Australia. Un conjunto de escenarios exploró diversos objetivos
medioambientales y elementos de diseño para el esquema de tarificación propuesto. Del mismo
modo, se demostró cómo la tarificación permite lograr reducciones adicionales de emisiones,
además de presentar puntos de vista relevantes respecto de los impactos económicos de la
tarificación a nivel global, nacional, regional y doméstico (Tesorería Australiana, 2011).
Un modelo similar fue adoptado por México, para la planificación del impuesto al carbono a los
combustibles fósiles, demostrando entre otras cosas que el precio propuesto resultante podría
implicar un incentivo hacia inversiones adicionales en energía eólica. Este resultado fue un factor
relevante al momento de presentar el impuesto a la industria y el público (Comunicación personal,
Ministerio del Medioambiente y Recursos Naturales de México; SEMARNAT).
21 Actualizado en Septiembre del 2011
million tonnes CO2e
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Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 50
3.5.2 Análisis Ex-Post
Varias jurisdicciones a nivel mundial resaltan los beneficios de evaluar, e informar sobre los efectos
de los impuestos al carbono una vez que entran en vigencia. Los impuestos al carbono y de energía
han estado en funcionamiento por más de una década en cuatro países Nórdicos y Holanda,
entregando una base sólida para evaluaciones posteriores (Milne et al, 2009). Por ejemplo, en Suecia
existe clara evidencia de como el carbon pricing dio paso a un aumento del uso de la biomasa en la
calefacción doméstica y la industria, lo cual ha impulsado el desarrollo de tecnologías de extracción
de biomasa en el sector forestal y la implementación de centrales energéticas más eficientes y de
tecnología de procesamiento de la madera (Johansson, 2000; Mooij et al, 2012).
Estudios gubernamentales dirigidos a cuantificar el impacto de la tarificación en emisiones de energía
y carbono, como el caso del Ministerio de Medioambiente Sueco (1997) el cual fue presentado en el
segundo informe nacional sobre cambio climático, demostró que las emisiones de CO2 en 1995 eran
un 15 por ciento menor a lo que hubiesen sido sin la reforma tributaria. Para el año 2000, se estimó
que las emisiones de CO2 habrían sido un 20 a un 25 por ciento más altas sin esta tributación. Este
estudio atribuía casi un 90 por ciento de la reducción, al renovado sistema de impuestos. En tanto el
10% restante se atribuía a subvenciones de inversión y programas de eficiencia energética. Un
elemento clave en el éxito y aceptación del impuesto al carbono, fue la existencia de un significativo
potencial de reducción de emisiones -con costos menores a la tasa de impuesto -en los sectores
contemplados (Comunicación personal, Ministerio de Economía Sueco).
De forma similar, el gobierno australiano implementó extensos análisis posteriores respecto de la
efectividad del CPM, informando públicamente acerca de una serie de resultados exitosos. Por
ejemplo, reportó que, en los 11 meses siguientes a la introducción del esquema, desde julio de 2012
a mayo de 2013, las emisiones de CO2 del sector eléctrico habían bajado un 7,4 por ciento comparado
con el mismo período entre los años 2011-2012 – lo cual representó un total de reducción de
emisiones de alrededor de 12 millones de tCO2 (Departamento Australiano de Industria, Innovación,
Cambio Climático, Ciencia, Investigación y Educación Superior, 2013).22
Tal como se muestra en la Figura 3.5, la información oficial (en 2013) del Regulador de Energía de
Australia- el Mercado Nacional de Electricidad, demostró que desde la introducción del precio del
carbono, la generación de electricidad ha cambiado de combustibles carbono-intensivo como el
lignito hacia el gas natural y fuentes de energía renovable; la producción de energías renovables
aumentó casi un 30 por ciento y la producción de las siete empresas generadoras más contaminantes
disminuyó en un 14 por ciento (ibíd.). La información también mostró una reducción global en la
demanda; en aquellos 11 meses a mayo de 2013, la cantidad de electricidad enviada al Mercado
Nacional de Electricidad disminuyó un 2,4 por ciento (ibíd.). El efecto general de la respuesta de
generadores y consumidores fue una importante reducción en la intensidad de carbono de la red
eléctrica nacional (Figura 3.6). Estos y otros efectos positivos fueron vinculados al incentivo adicional
entregado por la tarificación explicita del carbono (es decir, a los incentivos de Energía Renovable y
eficiencia energética).
22 Información del gobierno demostró que las emisiones de GEI que habían disminuido considerablemente en el período operativo de la CMP, aumentaron de forma inmediata con su derogación en 2014.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 51
Resultados similares han sido demostrados por el impuesto al carbono de Columbia Británica. Por
ejemplo, el uso de combustibles en Columbia Británica cayó un 16 por ciento en los primeros cinco
años después de la introducción del impuesto de carbono (2008-2013), mientras que aumentó un 3
por ciento en el resto de Canadá (Elgie, 2015). La información registró una reducción de gases
invernadero a pesar del crecimiento de la población de más del 5 por ciento, mientras que en el
mismo período la tasa de desempleo en la localidad estaba por debajo del promedio nacional y el
crecimiento económico levemente por sobre el promedio (OECD, 2013b). Como se mencionó con
anterioridad, el precio del carbono de Noruega se ha vinculado al desarrollo de tecnologías bajas en
emisiones, particularmente en el sector petrolero y de combustible, dando paso a proyectos de
almacenamiento de CO2 en Sleipner and Snøhvit y el reemplazo de turbinas de combustible por otras
de electricidad de bajas emisiones de carbono en sus redes eléctricas (Ministerio de Clima y
Medioambiente, 2014).
Figura 3.5 Generación eléctrica por tipo de combustible (TWh) en Australia antes y después del carbon pricing
Fuente: Regulador de Energía Australiano, 2013
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Figura 3.6 Intensidad de emisiones (tCO2e por MWh suministrado) de la red eléctrica australiana antes y después del carbon pricing
Fuente: Regulador de Energía Australiano, 2013
3.5.3 Balancear lo óptimo con el pragmatismo
Tal como se explicó anteriormente, aumentar el alcance del carbon pricing generalmente ayuda a
optimizar su uso como un instrumento costo-efectivo para la reducción de emisiones. Por ejemplo,
incluir múltiples gases puede reducir significativamente el costo de alcanzar un objetivo en
específico. Sin embargo, en la práctica, para facilitar las tareas administrativas, la mayoría de los
programas a nivel mundial se enfocan en las emisiones de CO2 generadas por el consumo de
combustibles fósiles. Esto puede ser una estrategia viable de transición ya que no es difícil agregar
gases extras en la medida que la capacidad de monitoreo madura (Mooij et al, 2012). Pensando en
la reducción de costos, una cobertura más amplia sería óptima, pero en la práctica no existe un
programa que permita un pleno control (ibíd.). La mayoría de los esquemas actuales están dirigidos
a sectores específicos y no son detallados. La experiencia muestra que políticas más específicas
pueden ser implementadas inicialmente con más facilidad, que mecanismos más extensos los cuales
pueden tener mayores desafíos políticos (ver sección 3.6.1 para mayor detalle). Por lo general, debe
existir cierto balance entre la cobertura de la política y el nivel de ambición. Por ejemplo, mecanismos
de precio más generales (que cubren varios sectores industriales) necesitarán ser menos estrictos en
su fase introductoria que otros mecanismos más específicos (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015).
Este tipo de balance es descrito por Convery et al (2013) en su estudio sobre la experiencia con el
diseño e implementación del impuesto al carbono en Irlanda. En aquel caso, al limitar el impuesto
solo para aquellos sectores fuera de la EU ETS y excluir la mayoría de las emisiones de la agricultura
fue posible introducir un impuesto de 15 euros y luego de 20 euros por tonelada de CO2. Los autores
comentan que, si el impuesto hubiese cubierto todas las emisiones, hubiese sido inevitable que la
tasa hubiese sido menor, o que hubiesen existido múltiples exenciones. En Noruega el uso de
exenciones de impuesto, ayuda a ilustrar parcialmente la siguiente conclusión: a pesar que la
tarificación ha impulsado cambios importantes para el sector petrolero y de combustible, la
rentabilidad del impuesto ha sido considerada por muchos expertos como limitada ya que la
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Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 53
normativa exime total o parcialmente a muchas industrias que utilizan combustibles fósiles,
basándose en cuestiones de competitividad (ver Sección 3.6 abajo).
Reducir las emisiones de carbono
Lecciones claves
Las normativas de carbon pricing son más efectivas, en la medida en que los sustitutos para las
actividades o productos de emisión intensiva están fácilmente disponibles y hayan sido
evaluados para estar disponibles. Es decir, el potencial de mitigación presente en el impuesto
o el paquete de políticas (incluyendo el impuesto al carbono) debe existir (Suecia, Noruega,
Australia, México)
Análisis previos pueden ser utilizados para optimizar el diseño de un impuesto dentro de un
conjunto de políticas de mitigación de carbono, por ejemplo, para garantizar que diversos
instrumentos sean adecuados para las distintas opciones de reducción de gases invernadero
y/o que aquellas entidades sean capaces de reducir sus emisiones (Noruega, Australia,
Suecia). Estos análisis pueden entregar una visión respecto de objetivos y reducciones a largo
plazo, además de ser útiles para probar los impactos en otras áreas legislativas (Australia).
La experiencia sugiere que es mejor empezar con diseños simples y construir sobre éstos en el
tiempo, tanto para aumentar la cobertura como su impacto (incluir más sectores, aumentar la
base de impuesto, las tasas, etc.). Esta podría ser una transición factible para aumentar la
cobertura, debido a que es fácil adicionar gases en la medida que la capacidad de
monitoreo madura (Finlandia, Australia; Sudáfrica). Tomando en consideración los desafíos
políticos (Irlanda, Noruega), puede que sea más fácil implementar políticas más específicas en
etapas iniciales que mecanismos más extensos.
Regular de forma temprana, suele ser el método más sencillo para implementar los impuestos
de carbono, pudiendo construirse en base a acuerdos existentes, minimizando al mismo
tiempo los costos de administración (México, Japón) (ver Implementar un régimen de
cumplimiento). Sin embargo, la señal de precio para los usuarios finales es menos visible y
directa, lo que en la práctica puede limitar su eficacia medioambiental.
Los impuestos al carbono con una implementación exitosa, dan paso a reducciones
cuantificables en la emisión de gases invernadero – al menos en el mediano a largo plazo, o
incluso en el corto. Asimismo, experiencias internacionales recalcan los beneficios de
monitorear la reducción de emisiones y comunicar la efectividad medioambiental del
impuesto luego de implementado (Suecia, Australia, Columbia Británica) (ver también Evaluar
el desempeño en el tiempo).
Relevancia para Chile
En concordancia con las buenas prácticas, Chile ha implementado un análisis para evaluar
los impactos de la reducción de emisiones por parte del impuesto al carbono en el sector
eléctrico (TOR1). Análisis previos adicionales podrían fomentar el carbon pricing en diversos
sectores y fuentes (ej.: minería, transporte) y optimizar el conjunto de políticas dirigidas a la
mitigación en el largo plazo, apoyando de este modo la estrategia de Chile relacionada con
el Cambio Climático (ej.: su INDC).
El impuesto sugerido es relativamente sencillo en su diseño, cobertura y requerimientos
administrativos y la experiencia internacional considera que es un buen punto inicial para
comenzar una transición hacia tarificaciones más amplias y estrictas.
A pesar de que el valor del impuesto inicial es baja, su aplicación en el suministro de energía
(nivel mid-stream, generación de electricidad) provee una base para una respuesta al precio
en sector de generación y demanda. Sin embargo, Chile debe considerar los beneficios de un
posterior monitoreo de esta mitigación y la comunicación asociada de la efectividad
medioambiental.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
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3.6 Manejar los impactos sociales y económicos
Las legislaciones exitosas de impuestos reflejan el principio “quien contamina paga” y contribuyen a
distribuir equitativamente los costos y beneficios, evitando cargas desproporcionadas para grupos
vulnerables (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015). Los impuestos al carbono aumentan los costos
de operación para las industrias y dependiendo del nivel de traspaso de costos a los consumidores,
las boletas de electricidad y precios de productos pueden aumentar para las empresas y hogares.
Estos costos pueden tener impactos sociales adversos y también podrían aumentar los efectos de la
competitividad y/o riesgos de fuga de carbono. Por tanto, si no existen medidas compensatorias para
estos impactos, los impuestos al carbono podrían ser regresivos.
Ejemplos reales muestran como la viabilidad de la introducción de impuestos y su aceptación por
parte de los grupos afectados, están estrechamente vinculados con esfuerzos para evaluar y
posteriormente mitigar los potenciales impactos adversos en la industria y los hogares. Experiencias
internacionales (registradas a la fecha) sobre el desarrollo e implementación del impuesto, denotan
dos opciones generales para manejar tales impactos y al mismo tiempo mantener una política de
tarificación efectiva:
Uso de modificaciones transitorias– incluir aumentos paulatinos de la tasa de impuesto
(asegurando que los incrementos son claros y comunicados con anticipación) y aplicar
exenciones tributarias para manejar los impactos de costo y permitir la adaptación gradual
a la política de carbon pricing, además de planificar inversiones de baja emisión de carbono;
Uso de ingresos del impuesto al carbono– incluir medidas compensatorias para los sectores
y consumidores afectados, generar un ajuste de otras normativas fiscales y crear esquemas
de financiamiento asociados a bajas emisiones de carbono y mitigación climática e iniciativas
rentables de eficiencia energética.
En la siguiente sección, se presentan algunos ejemplos y lecciones aprendidas respecto de ambas
opciones. Cabe señalar que la problemática de fuga de carbono y la competitividad de la industria es
un área extensa y compleja. Por ejemplo, la PMR ha publicado recientemente un informe detallado
sobre las problemáticas que deben enfrentar los legisladores a nivel mundial respecto del diseño y
sus experiencias con estas políticas (Grupo del Banco Mundial, 2015). Se indica que en la siguiente
sección no se abordará este tópico en profundidad, como lo desarrolla el informe del GBM.
3.6.1 Uso de modificaciones transitorias
Las políticas de tarificación ofrecen estabilidad solo si son parte de una estrategia a largo plazo, la
cual introduzca gradualmente los costos de emisión y explique cómo el gobierno garantizará que se
aborden las situaciones imprevistas, mientras al mismo tiempo se mantiene el objetivo de reducir la
emisión de gases invernadero a un bajo precio (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015). Garantizar
esta previsibilidad ayuda a fomentar el apoyo de los entes relacionados y permite que, tanto las
empresas como los consumidores puedan planear sus inversiones y cambios en las operaciones y
consumo de la energía.
Introducir impuestos al carbono a baja escala y expandir progresivamente su cobertura y valor puede
facilitar la transición hacia la carbon pricing, entregando al mismo tiempo señales que fomenten las
inversiones en tecnología limpia (ibíd.). Por ejemplo, el impuesto al carbono de Finlandia, cubría
inicialmente solo la generación de calefacción y electricidad para posteriormente ampliar su
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Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 55
cobertura al transporte y combustibles de calefacción. En Japón, las tasas de impuesto también han
sido gradualmente aumentadas en los diversos sectores. Los factores de emisión del CO2 son
aplicados para cada combustible fósil, de tal modo que la tasa del impuesto por unidad (kilo litro o
tonelada) resulta en una carga tributaria armónica equivalente a 289 JPY por tCO2. Adicionalmente
y para evitar un aumento repentino en la carga tributaria, las tasas están siendo aumentadas en tres
etapas en un período de tres años y medio (Figura 3.7).
Figura 3.7 Aumento de las tasas de impuesto del impuesto para la Mitigación del Cambio Climático en Japón
Fuente: Ministerio de Medioambiente de Japón, 2012
En el caso de Suecia, este país ha adoptado un enfoque similar para introducir su impuesto al
carbono, combinando el aumento en las tasas, en conjunto con bajas tasas para diversos sectores de
la industria que se consideran en riesgo, a causa de los efectos en la competitividad (Figura 3.8). A
través de un sistema gradual, Suecia ha aumentado progresivamente la tasa del impuesto para la
industria durante el periodo 2011- 2015, pasando de un 21 a un 30 por ciento del valor total del
impuesto al CO2 y pasando de un 30 a un 60 por ciento en el año 2015. El gobierno ha anunciado
recientemente su intención de eliminar los menores niveles del impuesto del CO2 para el 1° de enero
de 2016 (Åkerfeldt and Hammar, 2015). Las ambiciosas tasas de Suecia, actualmente las más
elevadas a nivel mundial, han sido posibles gracias a la búsqueda de apoyo desde la industria y al
enfoque de introducción gradual de tasas de impuesto, el cual permite que las compañías se ajusten
y planeen sus inversiones en este nuevo contexto (Comunicación personal, Ministerio de Economía).
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 56
Figura 3.8 Aumento en las tasas de impuesto bajo el sistema al impuesto sueco al carbono
Fuente: Ministerio de Economía Sueco, 2015
El uso de tasas de impuesto progresivas, combinadas con la neutralidad de estos ingresos y la
protección brindada a las familias de bajos ingresos, han sido factores determinantes en el diseño y
que han permitido una amplia aceptación y éxito del impuesto al carbono establecido en Columbia
Británica (Recuadro 3.4). A pesar de que en ese esquema la tasa inicial de impuesto era
relativamente baja, la legislación permitió al gobierno aumentar la tasa en los años siguientes con
una baja oposición política, dado que los aumentos eran claros y que fueron comunicados con
anticipación.
Recuadro 3.4 Implementación gradual del impuesto al carbono en Columbia Británica
En Julio 2008, Columbia Británica implementó la primera reforma tributaria de impuesto a la renta
neutral. Este impuesto se aplica a la totalidad de fuentes de emisión de todos los combustibles
fósiles, además del metano y el óxido nitroso. El impuesto fue introducido con una tasa baja
equivalente a 10 CAD por tCO2. Previo a la introducción del impuesto, se anunció que se
aumentaría a 5 CAD por año, en un periodo de cuatro años hasta el año 2012, año en el que el
impuesto equivaldría a 30 CAD/tCO2. A la fecha no se han realizado otros aumentos y el gobierno
anunció en 2013 que este precio se mantendrá fijo por cinco años más. Cabe destacar que estos
ingresos fiscales son reciclados en su totalidad, por medio de una combinación en recortes de
impuestos corporativos y a la renta, ambos introducidos por fases.
El impuesto está estructurado en base a cinco principios:
1. Neutralidad de ingresos al reducir los impuestos a la renta y al comercio;
2. Implementación gradual para permitir la adaptación de individuos y empresas en un
plazo de cinco años;
3. Protección de familias de bajos ingresos por medio de créditos de impuesto reembolsable;
4. Amplia cobertura de las emisiones producidas por la combustión de combustibles fósiles
en Columbia Británica;
5. Coherencia con otras medidas legislativas para evitar la doble imposición.
La implementación gradual del esquema, combinada con la neutralidad de ingresos y la
utilización de créditos fiscales para proteger a las familias de bajos ingresos, ha garantizado la
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 57
amplia aceptación del esquema por parte de la ciudadanía y su apoyo político. Igualmente,
nulos o leves impactos negativos son atribuibles al impuesto. Por ejemplo, en un artículo publicado
en julio 2011, The Economist comentó que “el nuevo impuesto no ha debilitado la economía de la
provincia, la que ha sido fomentada por los altos valores de la exportación de sus materias primas
a nivel mundial. El desempleo está levemente por debajo del promedio nacional y el crecimiento
moderadamente más alto.” El artículo concluyó que “con motivo de los bajos valores iniciales del
impuesto y la presentación anticipada de los incrementos, las empresas tuvieron tiempo suficiente
para planificar la reducción de su uso de carbono.”
Fuentes: OECD (2013b); The Economist (2011); Demerse et al (2015)
Por último, Sudáfrica ha propuesto umbrales libres de impuesto en los que las empresas no tendrán
que pagar el impuesto al carbono. De acuerdo con las últimas propuestas de Tesorería, el umbral
libre de impuestos será de un 60 por ciento de los pagos de impuestos a recaudar, es decir que las
empresas son responsables de pagar el 40 por ciento restante del total de emisiones. Sectores
relevantes de exportaciones y otros con un limitado potencial para reducir las emisiones (tales como
los sectores productores de cemento, hierro, acero, aluminio y vidrio) poseerán umbrales libres de
impuesto más amplios, llegando incluso a un 90 por ciento. Se pretende retirar esos umbrales luego
del año 2025 o reemplazarlos con umbrales basados en presupuestos específicos de carbono para
cada firma. Se espera que la combinación de umbrales libres de impuesto con un aumento anual de
la tasa de impuesto al carbono, entregue una señal clara del precio del carbono (Tesorería Nacional
de Sudáfrica, 2015).
El tipo de implementación gradual y la utilización de las exenciones descritas, pueden en el corto
plazo poner en riesgo las oportunidades de mitigación. No obstante, si los inversionistas están
seguros que los compromisos respecto de los valores y su cobertura serán mantenidos en el futuro,
la introducción gradual de impuestos puede conducir a mayores inversiones en infraestructuras de
mitigación en el largo plazo (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015).
3.6.2 Uso de ingresos del impuesto al carbono
La distribución del ingreso del impuesto al carbono puede en principio fomentar la eficiencia de la
política, reducir la tendencia regresiva de la carga financiera la cual podría ser distribuida y /o mejorar
la viabilidad y estabilidad política del programa. Sin embargo, aquellos beneficios dependen de cómo
serán utilizados los ingresos del impuesto al carbono.
La Figura 3.9 muestra la variedad de opciones disponibles para los gobiernos respecto de la utilización
de los ingresos del impuesto y su aplicabilidad para alcanzar diversas metas legislativas. Esta figura
indica el tipo de compensaciones que pueden permitir el logro de múltiples objetivos, las cuales
necesariamente reflejarán las prioridades nacionales y regionales, que en ocasiones puede que
tengan poco que ver con las metas de cambio climático. Los países han elegido opciones diversas de
cómo reciclar los ingresos. Suecia y Finlandia han reciclado sus ingresos principalmente para reducir
los impuestos a la renta. Por otra parte, Dinamarca y el Reino Unido han utilizado sus ingresos
principalmente para reducir las contribuciones de seguridad social de los trabajadores y Columbia
Británica ha usado el ingreso esencialmente para disminuir los impuestos a la renta de personas,
corporativos y de empresas pequeñas (Recuadro 3.5).
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
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Figura 3.9 Opciones de uso de ingresos y objetivos de política buscados
Fuente: Kennedy et al, 2015
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Recuadro 3.5 Uso de ingresos del impuesto al carbono en Columbia Británica
Mientras establecían su impuesto al carbono, el gobierno de Columbia Británica contrajo un
compromiso jurídicamente vinculante para devolver todos los ingresos percibidos con el impuesto
al carbono a individuos y firmas mediante recortes de impuesto. Es más, la legislación promulgada
considera reducir un 15 por ciento del sueldo del Ministro de Economía si esta medida no es
llevada a cabo. La neutralidad de ingresos es definida de tal manera que los recortes de
impuestos son iguales o mayores que los ingresos del impuesto al carbono. En la práctica, la
reforma tributaria ha tenido un balance negativo de flujos: la provincia ha devuelto más dinero en
exenciones de impuestos, que lo recolectado durante los primeros cinco años (2008-2013). Se cree
que esto se debe a la promesa indicada anteriormente respecto del sueldo del ministro, dado que
esto ha generado un incentivo para ser conservador en el cálculo de las exenciones tributarias,
pero también se ha dado el caso que los ingresos del impuesto han sido menores a los esperados.
En los años 2012-13, periodo en el que el impuesto alcanzó su máximo valor de 30 CAD, la
provincia proyectó ingresos anuales de 1,2 miles de millones de CAD y gastos tributarios de 1,3
miles de millones de CAD, valor que corresponde a casi un 3 por ciento del presupuesto de 43
miles de millones de CAD (Ministerio de Economía de Columbia Británica, 2012).
Los recortes iniciales de impuestos anunciados el año 2008, incluían (en un plazo de dos años) una
reducción del 5 por ciento en la tasa del impuesto a la renta para los dos primeros tramos
impositivos (aquellos con ganancias menores a 70.000 CAD por año). Al poseer evidencia del
carácter regresivo del impuesto energético, se incluyó además un crédito fiscal para los dos
tramos de más bajos ingresos. Con un valor inicial de 100 CAD por adulto y 30 CAD por niño, el
crédito fiscal se transformó en un pago total único, aunque dependiente de realizar la
declaración de impuestos correspondiente. La tasa general de impuesto a la renta corporativa
fue reducida en dos años, de un 12 a un 10 por ciento, mientras que la tasa para pequeñas
empresas se redujo en tres años de un 4,5 a un 2,5 por ciento. En 2008, se entregó un bono único
relacionado con el cambio climático de 100 CAD por adulto, mediante un pago directo en vez
de una reducción de impuestos. Posteriormente, un estudio encontró que los hogares de bajos
ingresos tenían una mejor situación después del año 2010 ya que el crédito fiscal relacionado con
los hogares de bajos ingresos, era mayor que la cantidad pagada con el impuesto al carbono.
El compromiso de reciclar los ingresos ha sido reconocido como uno de los factores relevantes
para que exista una débil oposición al impuesto al carbono. Sin embargo, mientras que las
medidas de reciclaje incluidas en el impuesto de Columbia Británica han probablemente
ayudado a mejorar su aceptación política, existe un estudio que considera que el pago del bono
de cambio climático para los residentes de la provincia, es un mal intento para disminuir la
oposición pública, generando posiblemente el efecto contrario ya que llamó la atención al
público sobre el nuevo impuesto, al mismo tiempo que entraba en vigencia (Milne et al, 2009).
Fuentes: OECD (2013b); Ministerio de Economía de Columbia Británica (2012); Milne et al (2009).
Es relevante reconocer que algunas estrategias de mejora de eficiencia, como por ejemplo reducir
los impuestos a las empresas, tienen poco impacto para reducir la regresividad y por ende existen
algunos en que algún porcentaje de los fondos van específicamente dirigidos para reducir el impacto
en los hogares (Mooij et al, 2012). El impuesto al carbono de Sudáfrica, por ejemplo, planea una
redistribución igualitaria de los ingresos del impuesto para cada hogar (Tesorería Nacional
Sudafricana, 2014). En este caso, el impuesto al carbono ha sido explícitamente combinado con
metas de desarrollo más amplias: siendo el objetivo del reciclaje actuar como una herramienta para
la redistribución de los ingresos de hogares de altos ingresos y emisiones, hacia hogares de bajos
ingresos y emisiones (ibíd.).
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 60
La introducción del precio del carbono en Australia fue en combinación con un conjunto de recortes
de impuestos, aumentos en beneficios tributarios para las familias y con mayores pensiones y
préstamos para ayudar a trabajadores de bajos y medianos ingresos. Una revisión gubernamental de
estas medidas, en conjunto con el crecimiento en los sueldos y otros pagos gubernamentales,
superaron los aumentos del costo de la vida para hogares de bajos y medianos ingresos hasta marzo
de 2013 (Departamento Australiano de Industria, Innovación, Cambio Climático, Ciencia,
Investigación y Educación Superior, 2013).
Los gobiernos a nivel mundial han respondido en distintas formas a los impactos económicos que la
tarificación al carbono podría tener. Además de la utilización de exenciones de impuesto, varios
gobiernos incluyendo a Dinamarca y el Reino Unido han utilizado exitosamente acuerdos voluntarios
con la industria – generalmente como una medida transitoria- para reducir la carga administrativa
en las empresas y al mismo tiempo incentivar las medidas de mitigación. Por ejemplo, desde 1993
Dinamarca ha reembolsado un porcentaje del impuesto al carbono a varias empresas, pero no de
forma proporcional a sus emisiones. El gobierno danés decretó un 97 por ciento de reducción en los
pagos de los impuestos al carbono para algunas firmas energo-intensivas, de las cuales un 22 por
ciento debían firmar acuerdos para reducir su uso energético, como parte de este beneficio. Desde
2010, las firmas que son parte del sistema EU ETS han sido eximidas del impuesto al CO2 y el resto
paga la totalidad del impuesto (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015).
Otros esquemas han utilizado los ingresos del impuesto para promover el desarrollo de la energía
renovable y de medidas de eficiencia energética. Bajo una política como el impuesto de carbono,
esta estrategia reduce aún más las emisiones (Mooij et al, 2012). En Dinamarca, a pesar de que casi
un 60 por ciento es devuelto a la industria, un 40 por ciento de los ingresos del impuesto es utilizado
para subsidios medioambientales. Australia ha utilizado ingresos del impuesto para apoyar varias
iniciativas de mitigación, tal como lo ha hecho Columbia Británica. De forma similar que el esquema
de Columbia Británica, el impuesto de Suiza es de ingresos neutrales, con casi dos tercios de los
ingresos redistribuidos al público y las empresas, mientras que el tercio restante es invertido en
programas de tecnología y en edificaciones energético-eficiente.
El impuesto de Mitigación de Cambio Climático de Japón ha sido abordado de forma similar para sus
programas de abatimiento. Los ingresos fiscales se estiman en 39,1 miles de millones de JPY para el
primer año (Año Fiscal 2012) y 262,3 miles de millones de JPY para cada año en régimen, posterior al
año fiscal 2016. Estos ingresos son utilizados para implementar distintas medidas de mitigación del
carbono, incluyendo aquellas de ahorro energético, fomento de energías renovables y el uso
eficiente de combustibles fósiles y menos contaminantes. Algunos programas específicos en
desarrollo incluyen:
Promoción de la ubicación en el territorio de empresas con baja emisión e intensivas en el
uso de tecnologías
Instalación de equipos de ahorro energético por pequeñas o medianas empresas
Incorporación de asistencia financiera para gobiernos locales con el objeto de promover
fondos de ahorro energético y de energías renovables – denominados “Green New Deal
Funds” (Ministerio del Medioambiente Japonés, 2012).
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 61
Manejo de impactos sociales y económicos
Lecciones claves
Los ajustes para la transición, incluyendo la inserción gradual de las tasas de impuestos y la
aplicación de exenciones para manejar los impactos en el costo, permiten la adaptación
gradual de las industrias a el carbon pricing y a una adecuada planificación de las inversiones
en medidas de mitigación. También juegan un papel en asegurar la coherencia de los
objetivos legislativos en los contextos fiscales, de política energética y climática en que se
desarrollan (Suecia, Columbia Británica, Japón, Sudáfrica).
Los ingresos del impuesto al carbono pueden ser utilizados para alcanzar una variedad de
objetivos legislativos complementarios, incluyendo el fortalecimiento de la efectividad
medioambiental y el manejo de los potenciales impactos en los sectores económicos y en los
consumidores (Sudáfrica, Australia, Suecia, Noruego, Dinamarca); el ajuste de otras políticas
fiscales y el financiamiento de programas de baja emisión de carbono, de mitigación y de
iniciativas costo-eficientes de eficiencia energética (Australia, Columbia Británica, Japón,
Dinamarca).
El uso de los ingresos del impuesto al carbono puede ser combinado explícitamente con
metas de desarrollo más amplias para conseguir el apoyo político y corregir potenciales
impactos regresivos (Sudáfrica). De forma similar, los impuestos al carbono pueden ser
utilizados para desplazar las políticas fiscales de los impuestos, por ejemplo, para incentivar los
empleos verdes y el crecimiento (Reino Unido, Columbia Británica, Finlandia, Suecia).
Las interacciones del impuesto al carbono con otras áreas de la política energética podrían
dar paso a impactos sociales no anticipados (combustión de biomasa en la urbe en
Dinamarca).
Relevancia para Chile
Chile ha implementado un análisis de impacto para evaluar los efectos distribucionales en
usuarios finales (TOR1). En línea con las buenas prácticas internacionales, los resultados de este
análisis deberían considerar el uso de medidas apropiadas para garantizar la equidad, que el
impacto neto del impuesto no sea regresivo mientras mantiene su efectividad ambiental.
El valor del impuesto propuesto es bajo y limitado en su cobertura; la experiencia demuestra
que este enfoque es exitoso cuando se trata de manejar la transición en el tiempo, hacia un
sistema de carbon pricing más estricto. Las modificaciones para el impuesto, incluyendo
aquellas referidas a su valor y cobertura, deberían ser comunicadas con suficiente
anticipación para ayudar a las entidades afectadas a planear e invertir en función de esta
nueva información.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 62
3.7 Implementar un régimen de cumplimiento
Implementar un sistema de cumplimiento efectivo conlleva la necesidad de contar con un sólido
sistema de monitoreo, reporte y verificación (MRV), que genere los arreglos institucionales
requeridos y una fiscalización apropiada, mientras al mismo tiempo se debe busca evitar la carga
administrativa excesiva y la sobre complejidad del sistema. Esta sección presenta experiencias
internacionales respecto de la implementación de tal sistema, así como también otros desafíos del
mundo real que han debido ser enfrentados durante la implementación del impuesto al carbono.
3.7.1 Sistemas MRV
Los sistemas MRV proveen el eje central para la implementación exitosa de los sistemas de carbon
pricing. Para ganar la confianza de la ciudadanía, es clave desarrollar procesos de recolección de
información que sean completos, consistentes, comparables, precisos y transparentes. De igual
manera, los sistemas MRV representan la base para comprender la efectividad medioambiental de
la política del impuesto y para entregar información sobre las emisiones que permita verificar el
cumplimiento y evaluación de su costo-efectividad (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015).
Las reglas MRV en la EU ETS garantizan la calidad de las emisiones reportadas de forma anual y la
credibilidad de la información subyacente, elementos esenciales para la implementación efectiva del
sistema de transacciones. Los factores de un sistema MRV que han sido señalados como claves para
contribuir a la confianza ciudadana respecto de la efectividad del sistema, incluyen (ibíd.):
El requisito de que todas las instalaciones deben tener un plan de monitoreo aprobado, en
base al cual se monitorean y reportan sus emisiones durante el año;
La existencia de dos reglamentos subyacentes al programa y la confianza en sus méritos
técnicos, que describen las reglas y los procedimientos para el monitoreo de emisiones,
reporte, acreditación y verificación de éstas;
El uso de verificadores acreditados necesarios para revisar y validar los datos y la
información incluida en los informes anuales de emisiones.
El sistema MRV que se requiere para la implementación del impuesto al carbono, varía según los
detalles de cada esquema, debido a diferencias por ejemplo en la cobertura de los GEI, las actividades
y sectores involucrados. Por ejemplo, para países en los que el impuesto al carbono se aplica
únicamente para las emisiones asociadas a la combustión - como Japón, México y varios países
europeos –los enfoques MRV pueden ser relativamente sencillos y por ejemplo vinculados a
procedimientos ya existentes para monitorear e informar las ventas y el consumo de combustible,
incluyendo por ejemplo la información para los impuestos a la energía (ver Sección 3.7.2 abajo). Para
políticas más completas, incluyendo aquellas en proceso de transición a esquemas de comercio de
emisiones, como es el caso de Sudáfrica y Australia, será necesario tener en cuenta consideraciones
más detalladas. Por ejemplo, el sistema MRV para el CPM de Australia, el cual es aplicable a un amplio
rango de actividades y gases, fue abordado según el sistema nacional de informe de emisiones de
gases invernadero, el National Greenhouse and Energy Reporting (NGER) System (Recuadro 3.6).
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
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Recuadro 3.6 Sistema MRV del mecanismo australiano de carbon pricing
El sistema de monitoreo, reporte y verificación (MRV) diseñado para el Carbon Pricing Mechanism
(CPM) de Australia, se basó en el sistema vigente denominado National Greenhouse and Energy
Reporting System (NGERS). El NGERS se estableció en 2007 para introducir un marco nacional único
para reportar y difundir información de las empresas sobre las emisiones de gases de efecto
invernadero, producción energética, consumo de energía y otro tipo de información.
El NGERS es administrado por el Clean Energy Regulator, que también regula el CPM y el
Renewable Energy Target (RET). El Clean Energy Regulator fue establecido en 2011 bajo la Clean
Energy Bill como una autoridad regulatoria independiente que opera fuera del control ministerial.
Como parte de los requerimientos de información del esquema, los establecimientos o grupos
corporativos que cumplan con la obligación de informar sus emisiones, deben presentar al Clean
Energy Regulator (para el 31 de octubre) un informe anual, el cual es publicado el 28 de febrero
del año siguiente. En el informe, la empresa debe entregar información sobre la producción y
consumo energético y de emisiones de gases invernadero. La verificación de la información se
realiza de forma aleatoria por parte del Clean Energy Regulator, realizando para ello auditorías e
inspecciones independientes.
A pesar de que no hay requisitos para la verificación de terceros, en caso de incumplimientos se
aplican sanciones relevantes. En el caso de no cumplir con las reglas del reporte descritas por el
Clean Energy Regulator, se deberán pagar multas de hasta A$220.000 o multas diarias de $A11,
000 por cada día de incumplimiento. Igualmente, se pueden llevar a cabo juicios criminales en
caso de fraude o engaño, con sentencias de hasta diez años de prisión.
Fuentes: El Banco Mundial, 2013; Comunicación personal, ex director del Departamento Australiano de
Cambio Climático y Eficiencia Energética; Gobierno Australiano “Clean Energy Regulator”, 2015
Diversos enfoques de verificación han sido adoptados a nivel mundial, incluyendo entre otros: la
utilización de la auto-certificación; la verificación por parte de terceros y revisiones por parte del ente
regulador. En Suecia, por ejemplo, la autoridad fiscal inspecciona la información de las empresas y
realiza un análisis de riesgo, en el que organizaciones específicas o actividades pueden ser escogidas
para verificar su información y cumplimiento con las políticas. Adicionalmente, se solicita a los
participantes publicar mensualmente sus antecedentes de consumo de combustible (Comunicación
personal, Ministerio de Economía Sueco). El desarrollo de informes públicos es una característica
presente en varios impuestos al carbono a nivel internacional y un número importante de
jurisdicciones a nivel mundial reportan anualmente las emisiones de los participantes y los resultados
de cumplimiento por cobertura, como una estrategia para garantizar la transparencia de su sistema.
La mayoría de los impuestos al carbono aplicados a nivel mundial se basan en la auto-certificación,
debido a que facilitan la administración y reducen el esfuerzo de regulación.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 64
3.7.2 Reducir la complejidad administrativa
La necesidad de reducir la carga administrativa, tanto para los participantes como para los
reguladores, juega un rol importante para garantizar la costo-eficiencia de un impuesto al carbono,
así como su viabilidad política. Experiencias internacionales muestran que este factor debe ser
considerado en el diseño y posterior implementación de un impuesto al carbono. Para los sistemas
MRV y para su fiscalización, un mensaje reiterado de los expertos es tratar de usar en la medida de
lo posible las estructuras existentes. El esfuerzo administrativo puede ser reducido gracias a que se
construye sobre políticas e instituciones existentes (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015).
Los impuestos al carbono pueden ser regulados en diferentes partes de un sistema de energía;
pueden ser controlados directamente (mediante un enfoque “downstream”) o indirectamente
(mediante un enfoque “upstream”), o utilizando una combinación de ambos (Mooij et al, 2012). Las
experiencias de distintos casos a nivel mundial demuestran que, al considerar el objetivo de
simplicidad administrativa, esto llevó a los diseñadores de política a enfocarse en entidades upstream
(ej.: en la refinería, minas, planta procesadora o importadores). Como ejemplo se tiene el caso del
impuesto al carbono establecido recientemente en México, el cual es pagado por los productores
primarios de energía e importadores mayoristas. Dado que esto se limita a un pequeño número de
entidades-siendo todas grandes empresas-los requisitos administrativos son minimizados con varios
procedimientos puestos en marcha para las firmas y el gobierno (Comunicación personal, Ministerio
de Economía y Recursos Naturales de México; SEMARNAT). En este caso el impuesto es calculado
anualmente y pagado al Ministerio de Economía basado en la información de producción de
combustible y aplicando factores de emisión específicos de México. Este enfoque sencillo se basa en
la auto certificación (ibíd.).
Por lo tanto, el enfoque más simple para la carbon pricing, busca regular lo más arriba posible del
proceso, por ejemplo, en el punto de extracción o importación. Todo lo que debe ser monitoreado
corresponde a información que ya están siendo registrada o reportada actualmente: la cantidad de
combustible producido o importado y su contenido de carbono. Sin embargo, la señal de precio del
carbono es removida del usuario final. Aunque en varios sectores y mercados, los costos del impuesto
serán traspasados a los consumidores de energía y a los valores de los productos, aplicar la regulación
directamente en las fuentes de contaminación entrega un incentivo directo para reducir las
emisiones. Sin embargo, el realizar este cambio en la regulación puede añadir complicaciones pues
se requiere regular a un mayor número de entidades y por ende el contenido de carbono de los
productos se torna variable. Por consiguiente, existe la necesidad de alcanzar un equilibrio entre el
doble objetivo de maximizar la señal que entrega el precio y evitar la complejidad del esquema.
Los impuestos al carbono aplicados a abastecedores de combustibles fósiles también reducen los
costos administrativos, haciendo uso de las instituciones existentes conocidas por los participantes
de un sistema MRV. Por ejemplo, los procedimientos desarrollados para eliminar los efectos fiscales,
tales como prácticas para asegurar que los combustibles sean gravados una vez y provisiones para
imponer tasas en importaciones y eximir las exportaciones, son similares a aquellas requeridas para
ejecutar y gestionar un programa de impuesto al carbono (OECD/Grupo del Banco Mundial, 2015).
Los marcos legales de exención impositiva para el registro de los contribuyentes, reembolsos, pagos,
auditoria y disputa de resoluciones pueden también ser adaptados al impuesto al carbono sin
cambios significativos (Metcalf and Weisbach, 2009; Calder, 2015). Más aún, el entrenamiento y
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 65
habilidades de los funcionarios a cargo de estos procesos son idóneos para aplicar un régimen similar
a un impuesto al carbono (Parry et al, 2014).
No obstante, como muchas otras opciones de diseño, esta regulación no es una sencilla elección
binaria. Híbridos del sistema, incluyendo el control upstream de las fuentes y el control downstream
de otras, han demostrado ser opciones populares y cada vez más comunes. Por ejemplo, el impuesto
al carbono de Columbia Británica es aplicado y recolectado upstream, excepto por el caso del gas
natural, el cual es recolectado en el punto de venta minorista. Las superposiciones (doble regulación)
son evitadas por medio de reembolsos o la entrega de exenciones (dentro de la misma categoría) a
aquellos entes susceptibles de estar afectos a una doble tributación (Mooij et al, 2012).
En varios casos a nivel mundial, los impuestos al carbono han sido construidos en base a ajustes del
sistema fiscal vigente. En Suecia, por ejemplo, el impuesto al carbono es cobrado del mismo modo
que el impuesto a la energía, lo cual produce bajos costos administrativos para las autoridades
fiscales y los operadores (Comunicación personal, Ministerio de Economía de Suecia). Este también
es el escenario de Japón (Recuadro 3.7), en donde el impuesto al carbono hace uso del régimen fiscal
vigente para los combustibles fósiles, aumentando simplemente la base del impuesto el cual ahora
toma en cuenta el factor del carbono (Comunicación personal, Ministerio de Medioambiente de
Japón).
Recuadro 3.7 Recolección de impuestos y sistema MRV bajo el impuesto al carbono de Japón
El impuesto al carbono de Japón es aplicado como un componente adicional al sistema de
impuestos a la energía existente, el cual es recolectado en el punto más arriba de la cadena de
suministro de combustible fósil, que se vende en Japón. Los importadores de combustibles fósiles
deben pagar el impuesto (incluyendo el componente adicional de carbono) a las oficinas
aduaneras, según la cantidad de combustible fósil importado y a cada tasa de impuesto
correspondiente al tipo de combustible (ej. petróleo, productos derivados del petróleo, gas
natural y carbón). Entidades nacionales relacionadas con el petróleo, gasolina y carbón deben
pagar también el impuesto a las oficinas tributarias regionales, según la cantidad de combustible
fósil producido y la tasa de impuesto que es aplicable. Este impuesto es traspasado a los usuarios
finales de combustibles fósiles.
Este impuesto al carbono no posee un proceso específico para directamente monitorear,
reportear o verificar la cantidad de emisiones de CO2 producidas de las emisiones de
combustibles fósiles. Las emisiones de CO2 de grandes instalaciones en Japón, son reportadas a los
ministerios relacionados bajo el GHG Emissions Accounting, Reporting, and Publicizing Scheme,
estipulado en la Act on Promotion of Global Warming Countermeasures de 1998 (posteriormente
modificada). Bajo los requisitos de este MRV, los emisores específicos de gases invernadero (ej.
grandes instalaciones) deben calcular e informar sus emisiones a los ministerios correspondientes
(ej. instalaciones industriales al Ministerio de Economía e Industria (METI) en cada año fiscal),
basados en la cantidad de combustible fósil y el factor de emisión de gases invernadero. Los
ministerios receptores de los informes, publican a continuación la cantidad informada de
emisiones de gases invernadero. Bajo estos acuerdos, los ministerios revisan y verifican la exactitud
de las emisiones reportadas y no existe requisito de verificación de terceros.
Fuente: Ministerio de Medioambiente de Japón, 2012; Comunicación personal, Ministerio de Medioambiente
de Japón.
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De modo similar, la administración del impuesto de Columbia Británica al carbono es relativamente
directa, pues es recolectado al mismo tiempo que el resto de los impuestos vigentes (ej. el impuesto
sobre el consumo a carburantes). A la fecha no se han establecido cláusulas para que tributen bienes
importados basándose en sus emisiones generadas, tampoco para reembolsar a los productores de
Columbia Británica por los impuestos al carbono que pagan por los bienes que ellos exportan. Sin
embargo, cabe destacar que son eximidos los combustibles marítimos y de aviación que producirán
emisiones fuera de la provincia (OECD 2013b). Para el caso del gas natural, el impuesto al carbono es
administrado como un impuesto sobre la venta minorista, considerando una exención para cuando
es comprado para la reventa. El esquema utiliza también categorías especiales de contribuyentes
para reducir la carga administrativa y de cumplimiento. Aunque gran parte de los ingresos del
impuesto son recolectados en el punto upstream, estos costos son traspasados a los consumidores
finales de combustibles fósiles- ya que existe un requisito constitucional que exige que la tributación
sea directa. Los informes de impuestos al carbono son obligatorios por ley y preparados anualmente
para los dos años fiscales previos, realizando el regulador una conciliación con los ingresos recibidos
por el impuesto al carbono.
Como ya se ha señalado, la necesidad de lograr la simplicidad administrativa puede conllevar a
sacrificar otros objetivos de la política (ej. efectividad medioambiental). Uno de estos casos, ha sido
el Tributo para el Cambio Climático (CCL), un impuesto a la energía de combustibles fósiles para las
empresas y la administración pública, introducido el 1° de abril de 2001 y recolectado por medio de
los abastecedores de energía.23 Tal como Holdaway (2014) señaló, el CCL cubre un gran número de
usuarios de energía (empresas y de administración pública), mediante un sistema de contabilidad de
bajo costo ya que el MRV está basado en los proveedores. No obstante, y a pesar de la reducida carga
administrativa para estas organizaciones, la señal de precio por sí sola no ha logrado capturar la
atención de las empresas respecto de los ahorros energéticos; esto dado que no es necesario que el
usuario monitoree su uso de energía y que por lo general las boletas de electricidad son pagadas por
departamentos de compra, los cuales no tienen la responsabilidad de reducir el consumo (ibíd.). En
cambio, el CRC Energy Efficiency Scheme, implementado en 2010, para cubrir las fuentes de
emisiones de CO2 que no eran consideradas por el sistema de tarificación, tiene una carga
administrativa mayor de MRV ya que los participantes (de forma individual) deben monitorear y
reportar las emisiones. Por lo tanto, la atención que las empresas prestan a los ahorros energéticos
es mucha más alta- ya que existe un monitoreo y reporte de emisiones, así como una mayor
visibilidad de los costos de subsidio de CRC, los cuales no están "ocultos" en las facturas de energía
como ocurre en el caso del CCL (ibíd.).
3.7.3 Otros desafíos de implementación
Se presenta a continuación algunos casos de experiencia internacional de los gobiernos, en los cuales
se puede observar algunos desafíos prácticos enfrentados con la implementación del impuesto al
carbono.
Por ejemplo, en el caso de Columbia Británica se observó que había un desafío relevante al momento
de determinar las tasas del impuesto para combustibles y carburantes, por ejemplo, para el caso en
23 Se introdujeron exenciones para la electricidad generada a partir de fuentes renovables y la cogeneración de calor y energía (CHP) y para algunos procesos eléctrico-intensivos –ej. electrolisis (DECC, 2015).
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
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que no había un factor de emisiones en el National Inventory Report o que aquellos factores no
reflejaban con precisión las emisiones de la provincia (Columbia Británica, 2015). También
identificaron el desafío que se generaba para el tratamiento de impuestos para la mezcla de
combustibles y la potencial evasión de impuestos para el caso de solventes, lubricantes, pesticidas y
productos similares que contienen combustibles, pero que no son generalmente quemados (ibíd.).
La Tesorería Nacional de Sudáfrica (2014) comentó que el marco legislativo vigente para determinar
los precios de combustibles líquidos (bencina, diésel, parafina y combustible) no permite el traspaso
–de forma total o parcial– del impuesto al carbono presente al nivel de refinería. En cambio, el sector
de electricidad puede traspasar a los usuarios finales el impuesto al carbono. Debido a esta
discrepancia, notaron la necesidad de considerar mecanismos de traspaso del impuesto al carbono,
para garantizar que se mantengan los incentivos apropiados para generar cambios en los patrones
de producción y consumo (La Tesorería Nacional de Sudáfrica, 2014). Esta problemática resalta la
necesidad de generar análisis previos meticulosos y de los potenciales impactos en la mitigación de
las emisiones, por ejemplo, para generar respuestas óptimas del sector de la oferta y/o de la
demanda.
Implementar un régimen de fiscalización
Lecciones claves
El sistema MRV que se requiere para la implementación del impuesto al carbono varía según
los detalles de cada esquema, la cobertura de los gases invernadero, las actividades y los
sectores involucrados. Por ejemplo, para países en los que el impuesto al carbono se aplica
únicamente para las emisiones de combustión - como Japón, México y varios países europeos
–los enfoques MRV pueden ser sencillos y vinculados a procedimientos ya existentes que se
ocupan por ejemplo para monitorear e informar de las ventas y consumos de combustible, o
para los sistemas relacionados con el impuesto a la energía. Para políticas más restrictivas,
incluyendo aquellas en proceso de transición a esquemas de comercio de emisiones, como
es el caso de Sudáfrica y Australia, requieren de consideraciones más detalladas.
Diversos esquemas a nivel mundial tienen diversas cláusulas respecto de la verificación y
fiscalización, reflejado comúnmente a través de acuerdos vigentes a nivel nacional. En
aquellas partes donde no existe el requisito de verificación de terceros, se establece la
aplicación de multas y castigos ejemplares para asegurar el cumplimiento (Australia).
Enfoques (basados en el riesgo) para la fiscalización pueden ser útiles para asegurar el uso
eficiente de los recursos: por ejemplo, el uso de auditorías en las empresas y un análisis de
riesgo, en el cual se identifican organizaciones o actividades específicas que pueden ser
objetos de fiscalización (Suecia).
Los informes públicos son un elemento que existe en varios impuestos internacionales al
carbono, en donde las entidades publican anualmente las emisiones de los participantes y los
resultados de cumplimiento como una estrategia para asegurar la transparencia de sus
sistemas (Suecia, Australia).
La necesidad de reducir la carga administrativa, tanto para los participantes como para los
reguladores, juega un rol importante para garantizar la costo-eficiencia de un impuesto al
carbono, así como su viabilidad política. Un mensaje reiterado de los expertos es tratar de usar en
la medida de lo posible las estructuras existentes. Por ejemplo, los marcos legales de exención
impositiva para el registro de los contribuyentes, reembolsos, pagos, auditoria y disputa de
resoluciones pueden también ser adaptados al impuesto al carbono sin cambios significativos
(Japón, México, Columbia Británica, Noruega). Más aún, el entrenamiento y habilidades de los
funcionarios a cargo de estos procesos son idóneos para ser aplicados en un sistema similar a un
impuesto al carbono
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
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Relevancia para Chile
Chile debería construir en base a los sistemas de reportes existentes y al mismo tiempo seguir
las buenas prácticas para los sistemas MRV. El RETC entrega una base sólida a nivel de
instalaciones para obtener el consumo de combustibles y reporte de emisiones. La aplicación
de factores de emisión nacional puede ser aplicado al sistema MRV, información que puede
ser accedida fácilmente por parte del SII.
Para minimizar la carga administrativa y considerando el diseño propuesto para Chile, la
verificación por parte de terceros es poco probable que sea necesaria, pero el país podría
considerar si es necesario respaldar este esquema con una fuerte fiscalización y un régimen
de multas; particularmente para preparar el futuro desarrollo de políticas de carbon pricing.
Se debería considerar generar informes públicos de emisiones anuales a nivel de instalación. El
portal web RETC existente y la información del sitio entregan una base para esto.
Con la obligación del reporte obligatorio a nivel de la instalación antes de la aplicación del
impuesto, una futura expansión del instrumento a otras fuentes de GEI, actividades y/o gases
deben ser precedidos por la instalación de un sistema MRV, el cual de tiempo suficiente para
la preparación de los participantes y el regulador(s).
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 69
3.8 Evaluar el desempeño en el tiempo
Si bien el objetivo principal de los impuestos al carbono es reducir las emisiones de gases de efecto
invernadero, la mayoría de las políticas de carbono existentes no introducen ningún proceso o
requisitos específicos, que permitan evaluar la eficacia de la política de reducción de las emisiones
(Sumner et al, 2009). La determinación de los impactos globales de un impuesto al carbono puede
ser un reto, debido a que muchos factores pueden afectar a las emisiones globales, incluyendo los
niveles de crecimiento económico y otros programas que han sido diseñados por ejemplo para
abordar los impactos ambientales. Aun así, la medición, seguimiento y evaluación de programas son
importantes para determinar el impacto de la política, sobre todo si las reducciones de emisiones
son el objetivo final (ibíd.).
La sección 3.5.2 describe la importancia de la realización de la evaluación ex post de las reducciones
de emisiones. Si bien este es el objetivo clave, una revisión del desempeño del impuesto sobre el
carbono puede ayudar a evaluar un conjunto más amplio de temas relacionados con la eficacia del
sistema. El establecimiento de revisiones independientes y públicas, ayuda a construir la confianza
de la ciudadanía en los esfuerzos de fijación de carbon pricing. Una vez que el sistema de carbon
pricing entra en funcionamiento, los programas exitosos realizan regularmente revisiones
independientes y públicas del desempeño de la política: por medio del control del progreso hacia el
logro de los objetivos establecidos, la identificación de los posibles efectos no deseados y evaluar si
el rendimiento está alineado con los objetivos de política (OECD / Grupo del Banco Mundial, 2015).
A menudo se necesitan varios años de resultados, para determinar el impacto total de un impuesto
sobre las emisiones. Esto es, porque se necesita tiempo para que las empresas y los consumidores
respondan a la señal del precio del carbono (ibíd.).
La revisión continua del desempeño de los esquemas puede ayudar a proporcionar transparencia,
que a su vez promueve la rendición de cuentas y facilita el perfeccionamiento del programa en el
tiempo. Mooij et al (2012) consideran que es importante proporcionar acceso a los datos para que
revisores externos pueden realizar esas evaluaciones de los objetivos. Llegan a la conclusión que,
para facilitar estas evaluaciones, es necesario facilitar el acceso no sólo a los detalles del programa,
sino también a las diversas medidas de rendimiento tales como los niveles de emisiones para las
fuentes cubiertas (ibíd.). La literatura indica que los impuestos diseñados con este sistema de
seguimiento y que considera ajustes en la marcha pueden ser herramientas eficaces de fijación de
carbon pricing.
Sin embargo, una revisión de la práctica actual muestra que la mayoría de las jurisdicciones en el
mundo no han logrado este nivel de transparencia a la fecha. Por ejemplo, en su revisión exhaustiva
del impuesto sobre el carbono de Irlanda, Convery et al (2013) señalan que una razón relevante de
ser para el impuesto al carbono irlandés, era que iba a estimular nuevos negocios en energías
renovables y eficiencia energética, fomentar la innovación y en general impulsar 'la economía
inteligente’. Concluyeron que este resultado no ha sido evaluado y que por lo tanto esta
problemática debe ser abordada, o que no deben hacerse tales afirmaciones. Este ejemplo muestra
la necesidad de evaluar el rendimiento del instrumento frente a los objetivos políticos establecidos.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
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El impuesto en la Columbia Británica ofrece un caso de estudio de buenas prácticas en la evaluación
del desempeño y cómo esto se puede utilizar para ayudar a determinar si se necesitan cambios en
las políticas. Ese impuesto sobre el carbono ha estado bajo revisión desde 2012, con el fin de evaluar
su impacto medioambiental, económico o en sectores particulares (Grupo del Banco Mundial, 2013).
Por ejemplo, la evaluación del impuesto se puso a disposición para el presupuesto 2013 y generó que
algunas partes interesadas apoyaran un aumento en el impuesto y una ampliación de su ámbito de
aplicación, a todas las emisiones industriales. Otras partes involucradas, incluidas las empresas y las
asociaciones de la industria, expresaron su preocupación sobre el impacto del impuesto sobre el CO2
en su competitividad; éstas solicitaron exenciones fiscales o incluso una reducción o eliminación del
impuesto (ibíd.). Tomando en cuenta las observaciones de las partes interesadas en consideración,
el gobierno anunció en febrero de 2013 que los niveles de impuestos permanecerían sin cambios y
que el alcance no se expandiría para cubrir los sectores adicionales, tales como los procesos
industriales o las emisiones sin combustión. No hubo retrocesos respecto de la neutralidad de los
ingresos y se hicieron algunas concesiones mínimas a las empresas (OECD, 2013b).
Un estudio anterior indicó que el impuesto sobre el carbono se correlacionó con una disminución del
15 por ciento en el consumo de los combustibles sujetos al impuesto y a un PIB más estable, aunque
se reconoció que la causalidad no fue probada y que se requería un periodo más largo de estudio
(Prosperidad Sostenible, 2012). Otros informes del gobierno provincial y análisis académicos
coincidieron en que el consumo de combustibles fósiles de la provincia disminuyó significativamente
más que la media nacional entre 2008 y 2012, con la única excepción del combustible de aviación, el
cual se encuentra exento del impuesto (Columbia Británica Ministerio de Medio Ambiente, 2012;
Elgie y McClay, 2013). Se evaluaron otros beneficios, incluida la gran inversión de Columbia Británica
en vehículos de energía limpia e híbridos (Columbia Británica Ministerio de Medio Ambiente, 2012).
Los estudios económicos de los impuestos también han ayudado a evaluar el impacto del programa.
Por ejemplo, Lee (2011) informa que, aunque el impacto del impuesto a los hogares de menores
ingresos fue compensado inicialmente con los recortes de impuestos y el crédito fiscal para sectores
de bajos ingresos, el aumento del 15 por ciento del crédito fiscal a estos sectores no tuvo un alza
equivalente, dado que el valor del impuesto se triplicó pasando de 10 CAD a 30 CAD por tonelada. El
estudio concluye que el impacto total del impuesto ha sido pequeño pero regresivo, sobre todo
cuando se tiene en cuenta la incidencia de los recortes de impuestos corporativos, los que tenderían
a beneficiar a los inversores más acomodados (OECD, 2013b).
Otros países, entre ellos Australia y Suecia también han llevado a cabo revisiones de sus esquemas,
los que han incluido entre otras cosas: evaluaciones de reducciones de emisiones, cambios en la
oferta y la demanda de energía, el empleo y el desarrollo de tecnologías bajas en carbono (véase,
por ejemplo: Departamento Australiano de Industria, Innovación, Cambio Climático, Ciencia,
Investigación y Educación Superior, 2013).
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 71
Evaluar el desempeño y la coherencia en el tiempo
Lecciones claves
Un modelo de mejora continua basado en la evaluación del desempeño puede permitir que
se hagan cambios - tanto para el impuesto sobre el carbono y/u otros ámbitos políticos
afectados -, así como para demostrar los beneficios de reducción de emisiones del esquema.
Esto a su vez puede ayudar a aminorar las preocupaciones de la industria y del público en
general, en relación con la necesidad de un sistema tributario compensatorio (Suecia,
Australia, Columbia Británica). Sin embargo, la mayoría de los impuestos al carbono existentes
no introducen ningún proceso o sistema para evaluar la eficacia de las políticas en términos
de reducción de emisiones.
La medición, seguimiento y evaluación de programas son importantes para determinar el
impacto del impuesto, sobre todo si las reducciones de emisiones son el objetivo final. Sin
embargo, se necesitan varios años para poder determinar el impacto total de un impuesto
sobre las emisiones ya que toma tiempo para que las empresas y los consumidores logren
responder a la señal del precio del carbono.
Los objetivos establecidos y las métricas de rendimiento deben establecerse claramente
dentro de cualquier revisión de la política y el proceso de evaluación, con el fin de aumentar
la credibilidad del esquema (Irlanda).
Las evaluaciones de desempeño pueden ser herramientas importantes para ayudar a
determinar si se necesitan cambios en la política, como también para dilucidar si los acuerdos
vigentes están funcionando y si están apoyados por las partes interesadas (Columbia
Británica). Las revisiones, que pueden incluir entrevistas respecto de las experiencias de los
participantes, también pueden proporcionar información esencial sobre los problemas y
desafíos de la implementación 'en terreno’, los cuales se pueden corregir o considerar en la
futura expansión de los programas de fijación de precios de carbono.
Relevancia para Chile
Ajustándose a las buenas prácticas, Chile debería tomar en consideración el establecer un
sistema de evaluación del desempeño y de revisión del esquema del impuesto sobre el
carbono (potencialmente de forma legal), de acuerdo a objetivos acordados y a criterios de
evaluación. Informes públicos anuales que incluya métricas apropiadas podrían ser
complementados con revisiones periódicas a largo plazo (por ejemplo, 5-7 años) para revisar
los parámetros considerados en el diseño. Estas revisiones deben considerar procesos robustos
de consulta pública para solicitar los puntos de vista de las partes interesadas y sus
experiencias 'en terreno'.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 72
3.9 Resumen de hallazgos clave
Esta sección resume las principales lecciones de la experiencia internacional aprendidas de la
implementación del impuesto al carbono hasta la fecha. También ofrece algunas reflexiones iniciales
sobre cómo podrían aplicarse estas lecciones para el caso de chile. La actividad siguiente seguirá
desarrollando sobre estas recomendaciones para una potencial aplicación en el esquema actual del
impuesto al carbono de Chile; las cuales serán incluidas en el informe final.
Las lecciones aprendidas y ejemplos de buenas prácticas se presentan a continuación, de acuerdo
con los cinco temas claves que se consideraron en este informe. En primer lugar, cabe destacar que
dos grandes lecciones se pueden extraer de la evaluación:
Los impuestos al carbono aplicados en todo el mundo son diversos: varían
considerablemente en su enfoque ya que están dirigidos a diferentes sectores y fuentes,
diferentes gases y diferentes etapas de la cadena de suministro de energía (Tabla 3.1). Los
impuestos al carbono también han empleado diferentes medidas complementarias y diseños,
incluyendo los que se utilizan para gestionar los posibles impactos sobre las empresas y los
hogares. Esta diversidad refleja las circunstancias y prioridades nacionales, incluyendo la
mezcla actual de políticas de energía y cambio climático.
Los impuestos al carbono se adaptan en el tiempo de acuerdo a las circunstancias: varios
casos en todo el mundo demuestran que los impuestos al carbono no son estáticos, sino que
tienden a evolucionar en el tiempo para satisfacer las prioridades y circunstancias cambiantes.
Cuando se evalúa los resultados como parte de una revisión de esta política, podría implicar,
por ejemplo, la mejora de la eficacia medio-ambiental del impuesto, reducir la complejidad
administrativa o garantizar una mejor equidad del sistema.
Ambas lecciones demuestran un tema transversal respecto de la revisión: al igual que con otras áreas
relacionadas con la formulación de la política ambiental y fiscal, existe la necesidad de equilibrar las
consideraciones de la teoría económica con los factores del mundo real. Una serie de estudios de
casos muestran que los gobernantes se enfrentan a menudo a decisiones con distintas prioridades:
el logro de un esquema económico y / o un esquema de política de medio ambiente optimizado y
que al mismo garantice la aceptabilidad política y social de la política.
Por lo tanto, un mensaje general para Chile es que necesita desarrollar su impuesto al carbono de
acuerdo a sus propias circunstancias y prioridades nacionales y que existe al mismo tiempo la
necesidad de flexibilidad y de mantener bajo revisión esta política. Al hacerlo, el país puede recurrir
a ejemplos internacionales para identificar la mejor manera de abordar estos desafíos.
La Tabla 3.2 proporciona un resumen de los hallazgos iniciales relevantes para Chile, de acuerdo con
cada uno de los temas clave identificados en este informe. Esto proporciona una primera base para
desarrollar recomendaciones de políticas específicas para el impuesto sobre el carbono en el
siguiente capítulo.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
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Tabla 3.2 Resumen de los hallazgos iniciales en Chile
Tema Hallazgos iniciales en Chile
Asegurar la
alineación
con otras
políticas
1. En línea con las buenas prácticas, Chile ha puesto en marcha los arreglos
institucionales necesarios para asegurar la coordinación intergubernamental en el
desarrollo de su impuesto al carbono. Se debería considerar la posibilidad de definir
principios fundamentales para el desarrollo futuro de esta política, con el objeto de
asegurar la coordinación y la coherencia de las políticas en curso.
2. A pesar de que la señal actual del impuesto no conduzca a una reducción
significativa de las emisiones de la generación eléctrica en el corto plazo, el efecto
combinado de la política fiscal y la política sobre energías renovables es coherente
y actúa como una base para incentivar aún más la generación de energía baja en
carbono; sin embargo hay una incompatibilidad potencial con respecto a la
socialización de los costos para todos los generadores (incluidas las renovables) en
el modelo actual de fijación de tarifas.
3. Debido a que el impuesto sobre el carbono se traspasará íntegramente a los
consumidores, podría existir una limitada respuesta de la demanda en el corto
plazo, por lo que debería considerarse la posibilidad de "incentivos" adicionales
para las empresas y los hogares, o incentivos financieros fiscales para por ejemplo la
implementación de medidas de eficiencia energética.
4. Chile podría beneficiarse de realizar un análisis respecto a aclarar el objetivo (s) del
impuesto y plantear por qué es necesario este instrumento específico - con el fin de
comunicar claramente su propósito y para proporcionar una base para la
evaluación del desempeño futuro frente a estos objetivos (s).
Reducir
emisiones
5. En concordancia con las buenas prácticas, Chile ha implementado un análisis para
evaluar los impactos de la reducción de emisiones por parte del impuesto al
carbono en el sector eléctrico. Análisis previos podrían ayudar a tarificar el carbono
en otros sectores y fuentes (ej.: minería, transporte) y por ende a optimizar el
conjunto de políticas dirigidas a la mitigación en el largo plazo, apoyando de este
modo la estrategia de Chile relacionada con el Cambio Climático (ej.: la INDC).
6. El impuesto sugerido es relativamente sencillo en su diseño, cobertura y
requerimientos administrativos y la experiencia internacional considera que es un
buen punto inicial para comenzar una transición hacia tarificaciones más amplias y
restrictivas.
7. A pesar de que la tasa del impuesto inicial es baja, su aplicación en la oferta de
energía (a nivel mid-stream, en la generación de electricidad) provee una base
para generar una respuesta al precio en el sector de generación y de demanda. Sin
embargo, Chile debe considerar los beneficios de un posterior monitoreo de esta
mitigación y la comunicación asociada de su efectividad medioambiental.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
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Tema Hallazgos iniciales en Chile
Manejar
impactos
sociales y
económicos
14. Chile ha llevado a cabo un análisis de impacto para evaluar los efectos distributivos
de los usuarios finales. Conforme con las buenas prácticas internacionales, los
resultados de este análisis deben considerar el uso de las medidas de respuesta
apropiadas para asegurar la equidad y que el impacto total del impuesto no sea
regresivo, manteniendo al mismo tiempo la eficacia ambiental.
15. El valor del impuesto inicial propuesta es relativamente baja y limitada en su
cobertura; la experiencia demuestra que este enfoque tiene éxito en la gestión de
una transición hacia una fijación de carbon pricing más estricto en el tiempo.
Cambios previstos en el impuesto, incluyendo tanto la tasa y la cobertura, deberían
ser planeados con suficiente antelación para ayudar a las entidades afectadas a
prepararse e invertir en base a esta nueva situación.
Implementar
un régimen
de
cumplimiento
16. Chile debería construir en base a los sistemas de reportes existentes y al mismo
tiempo seguir las buenas prácticas para los sistemas MRV. El RETC entrega una base
sólida a nivel de instalaciones para obtener el consumo de combustibles y reporte
de emisiones. La aplicación de factores de emisión nacional puede ser aplicado al
sistema MRV, información que puede ser accedida fácilmente por parte del SII.
17. Para minimizar la carga administrativa y considerando el diseño propuesto para
Chile, la verificación por parte de terceros es poco probable que sea necesaria,
pero el país podría considerar si es necesario respaldar este esquema con una
fuerte fiscalización y un régimen de multas; particularmente para preparar el futuro
desarrollo de políticas de tarificación del carbono.
18. Se debería considerar generar informes públicos de emisiones anuales a nivel de
instalación. El portal web RETC existente y la información del sitio entregan una base
para esto.
19. Con la obligación del reporte obligatorio a nivel de la instalación antes de la
aplicación del impuesto, una futura expansión del instrumento a otras fuentes de
GEI, actividades y / o gases deben ser precedidos por la instalación de un sistema
MRV, el cual de tiempo suficiente para la preparación de los participantes y el
regulador (s).
Evaluar
desempeño
y coherencia
en el tiempo
16. Ajustándose a las buenas prácticas, Chile debería tomar en consideración el
establecer un sistema de evaluación del desempeño y de revisión del esquema del
impuesto sobre el carbono (potencialmente de forma legal), de acuerdo a
objetivos acordados y a criterios de evaluación. Informes públicos anuales que
incluya métricas apropiadas podrían ser complementados con revisiones periódicas
a largo plazo (por ejemplo, 5-7 años) para revisar los parámetros considerados en el
diseño. Estas revisiones deben considerar procesos robustos de consulta pública
para solicitar los puntos de vista de las partes interesadas y sus experiencias 'en
terreno'.
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4 RECOMENDACIONES DE POLÍTICA Y DE ÁREAS DE ESTUDIO
4.1 Introducción
Basado en la información obtenida en los dos capítulos anteriores, se generó un set de
recomendaciones relacionadas al impuesto al carbono, con el objeto de mejorar/optimizar el
propósito del impuesto y a la vez mejorar la interacción con otras políticas analizadas.
Para cada una de las recomendaciones, se generó un análisis respecto a:
El problema que resuelve;
Los objetivos que debiese cumplir;
Una descripción más detallada de la medida;
Acciones clave, roles y responsabilidades;
Próximos pasos y recomendación de implementación;
Desafíos y consideraciones.
El listado de las recomendaciones es el siguiente:
Tabla 4.1 Problema abordado y recomendaciones
Problema abordadoI
s
Falta de claridad acerca de si el impuesto es
primordialmente un ejercicio para recaudar impuestos,
para apoyar los objetivos de la política social y/o una
política de mitigación de GEI
Recomendación 1Clarificar y comunicar los objetivos
específicos del impuesto al carbono
La implementación actual, en la cual una porción del
impuesto es pagado por todos los generadores,
incluyendo aquellos que no emiten GEI, es inconsistente
con la señal del impuesto al CO2
Recomendación 2
Optimizar la eficiencia de la señal
del impuesto al CO2 dentro del
mercado eléctrico
La respuesta de la demanda de electricidad al impuesto,
es limitada debido a la inelasticidad de la demanda y a la
limitada visibilidad de éste, lo cual limita las opciones
costo efectivas de mitigación. Además, existe un potencial
para un impacto regresivo a los usuarios vulnerables.
Recomendación 3
Priorizar políticas para sectores
residenciales e industriales
afectados por el impuesto
Existen incertezas y preocupaciones respecto a la
implementación del impuesto a nivel institucional, dado los
requerimientos financieros y humanos. Por ejemplo se
requiere personal con conocimiento adecuado del sector
de generación y de procedimientos de verificación de
datos.
Recomendación 4
Entregar suficientes recursos a
entidades gubernamentales
encargadas de implementar el
impuesto al CO2
La experiencia internacional demuestra el valor de realizar
análisis extensivos, para explorar las opciones del
desarrollo futuro de un carbon pricing
Recomendación 5
Analizar opciones para una potencial
evolución de políticas de carbon
pricing
La expansión en fases de las políticas de carbon pricing,
con notificaciones por adelantado de alzas en el impuesto
o cambios en la regulación; ayudan a que la industria y los
consumidores planifiquen e inviertan de acuerdo a estos
cambios, mejorando además la aceptabilidad pública.
Recommendation 6
Señalizar con sufiente tiempo
cualquier modificación de las
políticas de carbon pricing
Actualmente no existen planes o requerimientos legales
para evaluar los impactos del impuesto en el tiempo. Chile
debería considerar evaluar estos impactos y una revisión
de la política, de acuerdo a criterios y objetivos
predeterminados.
Recomendación 7
Establecer principios y
procedimientos para una revisión y
evaluación continua
Recomendación
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4.2 Recomendaciones de política
Recomendación 1 Clarificar y comunicar los objetivos específicos del impuesto al carbono
Problema que resuelve
Actualmente existe falta de claridad respecto a si el impuesto es principalmente una política para generar ingresos para financiar otras políticas, o si es una política de reducción de emisiones de GEI. En el capítulo dos, se determinó que no se establecieron metas de mitigación para esta política.
Objetivos Esta recomendación busca establecer las métricas bajo las cuales se puede evaluar el impacto del impuesto largo del tiempo, mejorando la comunicación y transparencia de la política.
Descripción
Establecer los objetivos claramente, ayudará a determinar los principios guía bajo los cuales puede ser exitosamente implementado y desarrollado, un impuesto esta naturaleza. Una clara manifestación de los objetivos, incluyendo el reconocimiento de múltiples objetivos y/o trade-offs, mejorará la transparencia y ayudará a generar apoyos, para un potencial aumento de nivel o de incorporación de otros sectores. El establecer los objetivos de forma clara, permite que se pueda implementar las recomendaciones a nivel internacional, respecto a la transparencia, comunicación y evaluación de los objetivos de la política en el tiempo.
Acciones Clave, roles y responsabilidades
Se debe generar una declaración de parte de las autoridades, respecto de los objetivos y metas que se busca lograr. A continuación, por parte del MMA o del Ministerio de Hacienda, se debe establecer una metodología para evaluar si se están cumpliendo los objetivos de la política (ver Recomendación 7).
Próximos pasos y recomendación de implementación
Se recomienda que esto se realice en el corto plazo, dado que es necesario para poder generar sistemas de medición del impacto de esta política. Se recomienda que se realice esta acción dentro de los próximos seis meses.
Desafíos y consideraciones
Establecer los objetivos luego que la política está aprobada es un desafío, dado que, desde el diseño a la implementación, ocurrieron cambios importantes24, que puede que hayan afectado las consideraciones iniciales. Por lo tanto, aun cuando se encuentre implementado el impuesto, el generar esta discusión permitirá transparentar la expectativa respecto a este instrumento.
C24 Por ejemplo la clarificación de la forma que el impuesto era considerado en los contratos y en el sistema de despacho
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Recomendación 2 Optimizar la eficiencia de la señal del impuesto al CO2 dentro del mercado eléctrico
Problema que resuelve
La forma actual en que está implementado el impuesto, el cual no se encuentra considerado en el despacho de las unidades; o que una parte de este impuesto sea socializado entre unidades no emisoras, constituye una inconsistencia respecto a la señal que el impuesto debiese entregar. Además, su efecto se podría verse disminuido debido a la inercia de la matriz primaria actual del parque de generación, como se indicó el capítulo dos.
Objetivos
Se busca lograr que la señal del impuesto sea más directa respecto a las unidades emisoras de CO2 y que por lo tanto tenga un efecto de corto plazo, en el caso de que se incremente el nivel. Además, se busca optimizar el efecto de mitigación en las licitaciones en el largo plazo.
Descripción
Las recomendaciones de modificación, se dividen en tres partes.
La primera corresponde a incorporar el impuesto como un costo variable en el despacho de las unidades, pero que no altere el costo marginal, como actualmente ocurre. Es decir, mantener el sistema de prorrateo para aquellas unidades que considerando el impuesto sobrepasan el costo marginal.
En esta parte se genera la segunda recomendación ya que este prorrateo debiese realizarse solamente sobre aquellas unidades emisoras de CO2 y no sobre todas las unidades.
Se recomienda además generar licitaciones en el futuro, que discriminen respecto la capacidad antigua y nueva del sistema, como en el caso de Brasil. Esto permitirá que las unidades que se encuentran depreciadas financieramente compitan en iguales condiciones con unidades similares.
Acciones Clave, roles y responsabilidades
Las modificaciones al sistema de despacho y del prorrateo corresponden a la CNE. Se recomienda de todas maneras, realizar un acabado estudio respecto a los impactos que podrían tener las recomendaciones anteriores. Esto debido a que el foco de la recomendación es mejorar la efectividad ambiental del impuesto.
Próximos pasos y recomendación de implementación
Se recomienda que las dos primeras sugerencias se realicen en el corto plazo, de tal manera que el sistema pueda operar con un nivel bajo de impuesto y que por lo tanto se puedan hacer los ajustes necesarios. Esto permitirá que, si en el largo plazo se incremente el nivel del impuesto, su efecto será en el corto plazo ya que se afectará directamente el despacho. Respecto la tercera recomendación, ésta corresponde a una situación que puede ocurrir en el largo plazo, por lo que se sugiere un plazo de implementación mayor.
Desafíos y consideraciones
Esta recomendación podría no ser aceptada por las empresas generadoras de electricidad que posean una importante participación de unidades de combustible fósil, dado que se aumentan los costos asociados. Potencialmente podrían existir efectos de aumento en los precios de la electricidad, respecto de la tercera recomendación.
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Recomendación 3 Priorizar políticas para sectores residenciales e industriales afectados por el impuesto
Problema que resuelve
Debido a la estructura del mercado eléctrico y a la formulación de la política, los costos del impuesto serán traspasados completamente a los usuarios finales. La respuesta de estos usuarios es limitada, debido a la inelasticidad del precio-demanda y a que la señal del impuesto no es visible directamente. Además, los usuarios residenciales no tienen la posibilidad de poder cambiar de proveedor, debido a las características del sistema de distribución chileno. Por lo tanto, la capacidad del impuesto de reducir emisiones en la demanda, se considera limitada y con potenciales impactos directos en aquellos usuarios más vulnerables.
Objetivos Poder reducir los impactos del impuesto a los usuarios más vulnerables, tanto a nivel residencial como industrial (pequeñas empresas).
Descripción
Se recomienda priorizar las acciones de las políticas de eficiencia energética, como por ejemplo la Ley EE, hacia aquellos sectores residenciales e industriales que puedan ser vulnerables a un aumento del precio de la electricidad. Potencialmente se podría:
Subvencionar o entregar créditos blandos para el reemplazo de equipos;
Establecer prioridades de ejecución de política de eficiencia energética en barrios vulnerables, que no necesariamente podrían ser la prioridad de la empresa distribuidora (en un potencial proyecto desacople);
apoyar a las pequeñas empresas con auditorías energéticas y con créditos blandos para la implementación de medidas de eficiencia energética, debido al marco legal imperante, por lo que este tipo de medidas pueden ayudar a mitigar los problemas sociales y de apoyo a la reducción de emisiones.
Acciones Clave, roles y responsabilidades
Las modificaciones y prioridades se deben establecer en la Ley de EE y en las políticas del Ministerio de Energía. Dado que la ley no ha sido publicada y no se conoce su contenido detallado, se genera esta recomendación.
Próximos pasos y recomendación de implementación
Modificar, si así se requiere, las políticas de EE para priorizar los sectores más vulnerables, frente a una potencial alza en el precio de la electricidad.
Desafíos y consideraciones
Esta recomendación podría tener dificultades respecto de determinar aquellas industrias que podrían tener impactos por el precio de la electricidad. Además, si se mantiene el contexto de bajos precios de combustibles fósiles, potencialmente este problema no podría existir. Pero dado que somos un país dependiente en gran parte de la importación de combustibles fósiles, por otro lado, es bueno reducir nuestro consumo, en términos de seguridad de suministro.
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Recomendación 4 Entregar suficientes recursos a entidades gubernamentales encargadas de implementar el impuesto al CO2
Problema que resuelve
Como parte del diagnóstico del presente informe, en su capítulo 2, se obtuvo información respecto a que existen potenciales riesgos en la implementación, asociados a la falta de recursos humanos y financieros para implementar el impuesto al CO2. La indicación de la ley que la Superintendencia debe verificar las emisiones que son sujetas del impuesto, puede implicar una carga importante de trabajo, en un corto tiempo (ciclo de declaración de impuestos ocurre en los primeros meses de cada año y no hay claridad cuando los datos de parte de los emisores van a estar disponibles, luego del cierre del año).
Objetivos Determinar adecuadamente la brecha de recursos necesarios para poder implementar el impuesto y asignarlo a las unidades implementadoras responsables.
Descripción
Frente a la detección de este potencial problema, es importante primero:
Poder dimensionar la necesidad de recursos para la entidad implementadora, que en este caso es la Superintendencia de Medio Ambiente. Esto no solo debe considerar aquellos recursos para la implementación, sino que para la operación del sistema.
A continuación, se debe apoyar la obtención de estos recursos a tiempo, de tal manera que se encuentren disponibles para una implementación y operación adecuada.
Acciones Clave, roles y responsabilidades
El Ministerio de Hacienda en conjunto con la Superintendencia de Medio Ambiente, deben determinar la necesidad de recursos para esta entidad. Además, el Ministerio de Hacienda debe jugar un rol clave en poder apoyar que se puedan obtener estos recursos a tiempo, para una implementación adecuada.
Próximos pasos y recomendación de implementación
Esta es una tarea de suma urgencia, dado que el impuesto se empezará a aplicar el año 2017, para ser cobrado el año 2018, por lo que el tiempo disponible de implementación es corto.
Desafíos y consideraciones
Como se indicaba anteriormente, dado el poco tiempo que resta para implementar el impuesto, el obtener los recursos a tiempo puede ser un desafío relevante para este proceso. Lo segundo está relacionado con que no está determinado, lo que puede significar el proceso de verificación de los datos que tienen que entregar las empresas participantes.
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Recomendación 5 Analizar opciones para una potencial evolución de políticas de carbon pricing
Problema que resuelve
Como primer paso en una política de carbon pricing, el impuesto es limitado en su cobertura y nivel, no existiendo planes oficiales para una futura expansión o evolución. La experiencia internacional indica lo valioso de realizar análisis extensivos, para explorar opciones para un desarrollo futuro de políticas de carbon pricing. Esto puede ayudar a optimizar su rol en la política nacional de mitigación, ayudando al mismo tiempo a que las entidades afectadas puedan planificar adecuadamente (Ver Recomendación 6).
Objetivos
Realizar análisis extensivos de opciones y de potencial evolución del impuesto, como parte de la estrategia de política de carbon pricing para Chile, para ayudar a lograr una mitigación costo-efectiva, que apoye las metas de reducción nacional (ejemplo, el INDC).
Descripción
A series de estudios pueden ser llevado a cabo. Factores claves a analizar incluyen entre otros:
Expansión de la base del impuesto; ampliar la cobertura hacia otros sectores, otros gases de efecto invernadero (COeq) y actividades (incluyendo estudiar si debiesen ser políticas upstream o downstream);
Uso de medidas complementarias (para considerar impactos y potenciales inconsistencias);
Uso de offset (domésticos o internacionales);
Temas relacionados con la transición hacia un sistema de permisos transables y su potencial linkeo con otros mercados;
Escalamientos requeridos al sistema MRV
Acciones Clave, roles y responsabilidades
El Ministerio de Energía en conjunto con Medio Ambiente y Hacienda, deben definir un programa enfocado, modular, que tenga el apoyo del PMR y que considere una consulta a distintos entes. El alcance, la identificación de temas, la evaluación de opciones y el reporte de los hallazgos, debería además considerar un proceso participativo y coordinación entre entidades gubernamentales, que estén en línea con las buenas prácticas de desarrollo de política.
Próximos pasos y recomendación de implementación
El alcance de la evaluación y los estudios a realizar se debiesen definir durante los siguientes 6-12 meses, con estudios iniciales licitados en un periodo de 12-24 meses. Un estudio de opciones de carbon pricing puede ser preparado para consulta, antes de generar un cronograma de instalación de políticas de carbon pricing.
Desafíos y consideraciones
Evaluar las opciones para el desarrollo del carbon pricing en Chile, requerirá tomar decisiones entre situaciones contrapuestas (lograr un esquema políticamente viable no necesariamente es el óptimo de manera económica). Estas necesidades se deben identificar y comunicar dentro de la evaluación de opciones. El desarrollo de una guía de criterios puede ayudar en este proceso (Ver Recomendación 1)
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Recomendación 6 Señalizar con suficiente tiempo cualquier modificación de las políticas de carbon pricing
Problema que resuelve
El impuesto al carbono como fue diseñado tiene un bajo valor inicial y es aplicado sobre un sector. Para que las políticas de carbon pricing jueguen un rol importante en contribuir a las metas de mitigación del país, la señal de precio debe ser fortalecida y su base ampliada. La experiencia internacional demuestra que una implementación por fases, planificada con suficiente antelación ayuda a la industria y a los consumidores a planificar e invertir consecuentemente (para lograr sus reducciones de GEI) y aumenta la aceptación pública. Una implementación paso a paso, ayuda a que se generen lecciones que pueden ser aplicadas para otras etapas.
Objetivos Advertir con suficiente antelación los cambios el impuesto al carbono, para que las entidades puedan planificar e invertir adecuadamente.
Descripción
Basado en el análisis de como una política de carbon pricing podría evolucionar en Chile, podría existir la necesidad de fortalecer, ampliar y/o cambiar el impuesto que actualmente se encuentra implementado (ver Recomendación 5). Esto potencialmente podría incluir un aumento en el precio o cambios en los sectores involucrados. Otros gases de efecto invernadero. Sectores que puedan tener impactos o usuarios finales afectados deberían ser advertidos con antelación, para permitir cambios en las decisiones de inversión y de operación. Estos potenciales cambios deben ser comunicados y presentados a la comunidad, para generar apoyos transversales.
Acciones Clave, roles y responsabilidades
Los ministerios de Energía, Medio Ambiente y Hacienda deben trabajar juntos en un documento de comunicación y de estrategia que comunique esta potencial evolución del impuesto, con acciones e hitos.
Próximos pasos y recomendación de implementación
Señalar los cambios al impuesto – y su potencial evolución a una política más general de carbon pricing- debería realizarse sobre la base de una estrategia/hoja de ruta para Chile (Recomendación 5). Esto debería ser comunicado por el gobierno y con la participación de actores relevantes de la sociedad.
Desafíos y consideraciones
La experiencia internacional muestra el beneficio del apoyo de las entidades para estas medidas, dado que puede existir la posibilidad de cambios en la política o la falta de consistencia hacia las entidades afectadas. Esto es un desafío mayor, que puede ser superado mediante acuerdos transversales a un nivel político. Además, aun cuando comunicar por adelantado genera oposición por parte de las entidades afectadas, no hacerlo genera una oposición mayor, debido a la falta de transparencia.
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Recomendación 7 Establecer principios y procedimientos para una revisión y evaluación continua
Problema que resuelve
Actualmente no existen planes o requerimientos legales para evaluar el rendimiento del impuesto al carbono en el tiempo. La mejor práctica internacional y estudios de caso demuestran que una implementación exitosa del impuesto al carbono (y políticas de carbon pricing), deberían dar consideración a la evaluación de los resultados y a una revisión de la política – potencialmente cambios en la ley-, contra objetivos y criterios de evaluación. Esto es necesario para evaluar la eficacia del impuesto y evaluar cómo puede ser modificado. En el contexto de un desarrollo continuo de la política de carbon pricing, esto es esencial para desarrollar políticas costo-efectivas que no afecten negativamente las entidades.
Objetivos
Los objetivos que debe considerar esta evaluación son:
Identificar si los objetivos de la política están siendo logrados y si no, indicar los factores que pueden ser la causa;
Identificar los cambios requeridos al impuesto y/u otros factores relevantes de la política; y
Comunicar los resultados de la evaluación a las partes interesadas y a la comunidad en general.
Descripción
El alcance de la evaluación debe ser establecida claramente, basado en los objetivos declarados del impuesto (ver Recomendación 1). Métricas adecuadas de medición, criterios de evaluación, deben ser desarrollados en conjunto con una metodología para su monitoreo. Esto podría incluir: (a) GEI reducidos por sector (absoluto, por unidad de energía generada); (b) incrementar el uso de energía renovable y de mejoras de eficiencia energética; (c) impactos sobre las entidades afectadas.
Acciones Clave, roles y responsabilidades
El Ministerio de Energía, Ambiente y Hacienda deben trabajar en conjunto para determinar los términos de referencia para la evaluación y el proceso de revisión.
Próximos pasos y recomendación de implementación
Luego de desarrollar criterios adecuados de evaluación, las métricas relevantes deben ser reportadas anualmente; una revisión sistemática de la política debe ser desarrollada cada 3-5 años.
Desafíos y consideraciones
Determinar métricas adecuadas (distintas a las emisiones de GEI) y cómo pueden ser medidas, requiere consideración adecuada. Una evaluación del rol específico que juega el impuesto al carbono posee desafíos técnicos relevantes y en la ausencia de datos que sean completamente transparentes, puede ser sujeto de críticas públicas.
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4.3 Áreas de estudio posterior
A partir de las áreas de incerteza y de temas específicos que surgieron en el presente análisis, en
conjunto con las recomendaciones de política presentadas anteriormente, varias áreas de estudio se
identificaron. Estas se describen a continuación:
Estudio para evaluar los efectos combinados del impuesto al carbono y a los
contaminantes locales. El presente estudio ha identificado una potencial inconsistencia
en la señal de precio que se entrega a las plantas de generación, debido al efecto
combinado del impuesto al carbono y a los contaminantes locales. Esto es debido a que
las acciones para reducir los contaminantes locales podrían crear emisiones adicionales
de CO2 (asociadas a los equipos del abatimiento). En teoría esto podría crear un
problema de decisión económica, por ejemplo, al tener que decidir entre el nivel del
abatimiento y la cantidad de impuesto óptimo a pagar (en referencia a ambos
instrumentos). Definir si efectivamente esto crea un problema para la implementación
de la política depende de muchos factores y un estudio técnico para evaluar este
potencial problema podría determinar la escala de este y, si se requiere, definir las
opciones que se podrían tomar para solucionarlo.
Opciones para minimizar los impactos distributivos a los usuarios finales. El análisis
identifica varios problemas respecto a la limitada capacidad de los usuarios finales para
responder a la señal entregada por el impuesto, por lo tanto, limitando su efectividad
desde el lado de la demanda. Existen potenciales impactos regresivos para los sectores
vulnerables; un estudio paralelo al presente reporte (Castalia/Kas, 2016) identifica un
impacto en el costo de la electricidad, que afecta al sector residencial en el caso que se
aumenten las tasas de impuesto en el corto y medio plazo25. En el contexto de la ley de
eficiencia energética bajo desarrollo y considerando el rol potencial que el gobierno
puede tener en ayudar a estos sectores para superar las barreras tradicionales asociadas,
este estudio podría buscar opciones que se dirijan hacia estas políticas e identificar
medidas adicionales para minimizar los impactos.
25 El análisis cuantitativo indique que para una tasa de 30 USD por tCO2, las tarifas residenciales promedio se incrementarían en un 7% para el año 2020 y en un 14% para 2030
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Serie de estudios para evaluar las opciones del desarrollo de una política de carbon
pricing en Chile. La experiencia internacional ha demostrado la necesidad un análisis
robusto previo de políticas de carbon pricing, para reducir las emisiones GEI de manera
efectiva. Una serie de estudios podrían por lo tanto ser desarrollados, como parte de una
evaluación coordinada de cómo la política de carbon pricing se puede desarrollar en
Chile. Los factores claves a analizar incluyen:
Expansión de la base del impuesto; ampliar la cobertura y el alcance hacia sectores
adicionales y otras actividades (incluyendo cambios respecto al lugar donde se
introduce el impuesto, upstream o downstream); otros gases de efecto invernadero;
incluir la factibilidad del uso de distintos instrumentos respecto a sectores
específicos (transporte, cobre, etc.).
Uso de medidas complementarias (para mitigar los impactos y potenciales
inconsistencias entre la señal de precio y otras políticas);
El uso de offset para reducir los costos de cumplimiento de metas (domésticos y/o
esquemas internacionales);
ETS (potencialmente linkeable)
Cambios requeridos al MRV (sistemas y aproximación)
Evaluación y planificación de requerimientos MRV: existen algunas incertezas en lo referido
al MRV del impuesto. Aun cuando la etapa inicial de impuesto es relativamente simple en su
diseño y alcance y que existe un sistema instalado de reporte y recolección de datos (RETC),
una evaluación detallada y un plan debería realizarse respecto a los requerimientos del MRV,
de la primera etapa de implementación del impuesto. Esta evaluación debería considerar la
capacidad existente dentro de los departamentos relevantes, e identificar requerimientos
técnicos específicos y recursos necesarios. Éste plan debería incluir entre otros: identificar
desafíos futuros y problemas técnicos que podrían surgir, e indicar como se podrían abordar
(por ejemplo, la definición respecto del uso de factores de emisión, o del uso del sistema de
monitoreo en línea), además de la potencial necesidad de verificación por parte de terceros
y/o revisiones al sistema de cumplimiento, cuando ocurra la expansión del impuesto. Es
importante destacar que estos estudios están en proceso de desarrollarse.
Estudio para establecer un proceso de revisión y evaluación del impuesto al carbono. Cómo
se describió anteriormente, actualmente no existen planes o requerimientos legales que
impliquen evaluar los impactos del impuesto en el tiempo, sin embargo, las buenas prácticas
y la experiencia internacional demuestra la importancia de la evaluación y la revisión de las
políticas, contra objetivos acordados y criterios de evaluación. Este estudio por lo tanto
debería realizarse para establecer un proceso, principios y criterios relevantes de evaluación,
además de desarrollar una metodología acorde con ello. Estudios de buena práctica proveen
una base para el desarrollo de la revisión y criterios que podría incluir: (a) emisiones de GEI
dentro del sector analizado, en términos absolutos, relativos (tCO2 per MWh); (b)
incrementos en el uso de energía renovable y mejoras en eficiencia energética; (c) impactos
en las entidades afectadas; (d) Análisis de efectos macroeconómicos y distributivos.
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 85
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Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 90
Anexo A Definiciones
metodológicas de la
entrevista
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 91
A-1 DEFINICIONES METODOLÓGICAS DE LA ENTREVISTA
A-1.1 Objetivo general de la entrevista
Generar información que complemente el análisis de políticas en el sector energía a nivel nacional a
partir de las opiniones y experiencias de actores relevantes del sector energía en el país acerca del
potencial impacto del impuesto al carbono para el desarrollo actual y futuro del sector energético y
potenciales traslapes (conflictos y sinergias) con otras políticas del sector.
A-1.2 Objetivos específicos
1. Indagar acerca de las opiniones y perspectivas de actores claves de la industria sobre el
desarrollo actual y futuro del sector energía bajo las condiciones impuestas por el impuesto
al carbono en Chile
2. Indagar acerca de potenciales conflictos y/o sinergias con otras políticas relevantes del
sector, en particular, política de energías renovables, eficiencia energética y mitigación de
gases de efecto invernadero.
3. Indagar en posibles barreras para la implementación del impuesto al carbono y potenciales
efectos complementarios
4. Identificar aspectos regulatorios e institucionales críticos para la implementación del
impuesto que representan hoy un desafío y/o oportunidad para el desarrollo del sector
5. Identificar actores relevantes en el proceso de implementación de la política.
A-1.3 Características del instrumento y la evaluación
El impuesto al carbono fue establecido como parte de las reformas al sistema tributario del año 2015,
pero aún no cuenta con un reglamento que permita su puesta en marcha. En este sentido, la
evaluación que ofrecerá este estudio es una evaluación proyectiva. Basada en la opinión
experta/interesada de los actores, para lo cual no existen medios de verificación que permitan
observar empíricamente las respuestas e impacto del impuesto al Carbono en Chile. En este sentido,
el diseño de la muestra resulta particularmente relevante de tal forma que permita aproximarse a
una evaluación y análisis lo más exhaustiva e integral posible.
A-1.4 Diseño muestral
Selección intencionada de actores relevantes del sector público y de la industria.
A-1.5 Listado de entrevistados/as
1. José Tomás Morel
2. Juan Pablo Seebach, Asociación de generadoras
3. Carlos Finat, ACERA
4. Jenny Mager, Profesional oficina Cambio Climático, Ministerio de Medio Ambiente
5. Sebastián Elgueta, Superintendencia de Medio Ambiente
6. Francisco Pinto, Profesional División de información y economía ambiental, Ministerio de Medio
Ambiente
7. Martín Osorio, Jefe Departamento Regulación Económica, CNE
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 92
8. Marcela Palominos, Asesor Macroeconómico, Ministerio de Hacienda
9. Juan Antonio Campos, Profesional, División de prospectiva energética
10. Ángel Caviedes, Profesional, División de prospectiva energética
11. Paula Tassara, Asesor Técnico para el Partnership for Market Readiness, AGCI
12. Marcelo Padilla, Profesional Departamento Eficiencia Energética, Ministerio de Energía
13. Rodrigo Pizarro, Jefe División de información y economía ambiental, Ministerio de Medio
Ambiente
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 93
Análisis de la interacción del impuesto al carbono con las políticas y
regulaciones del sector de energía de Chile
Pauta de entrevistas
Objetivos del estudio
La reforma tributaria llevada a cabo en Chile ha establecido un gravamen de tipo ambiental (Ley
20.780 septiembre 2014), el cual, junto con otras políticas y regulaciones, contribuirá a los esfuerzos
nacionales y mundiales para combatir al cambio climático. El impuesto busca ser un estímulo en la
obtención de una matriz energética más limpia para el país, regulando principalmente a uno de los
sectores con mayor responsabilidad en la emisión de Gases de Efecto Invernadero. Impuestos al
carbono pueden ser combinados de manera efectiva con otras políticas energéticas como promoción
de energías renovables y eficiencia energética. Sin embargo, existen riesgos de potenciales
duplicaciones e inconsistencias, que podrían minar la efectividad, eficiencia y factibilidad de las
políticas.
En este contexto, el Ministerio de Energía, a través de la División de Desarrollo Sustentable y en
coordinación con el Banco Mundial, ha decidido contratar E2BIZ y Carbon Counts para que analicen
la interacción del impuesto al carbono implementado por la Ley 20.780 (Artículo 8), con las políticas
y regulaciones del sector energía en Chile.
Como parte de este estudio, el equipo de investigación busca identificar la opinión de actores
relevantes sobre el desarrollo e implementación del Impuesto al Carbono y su interacción con otras
políticas energéticas en el país. Los resultados de estas entrevistas serán utilizados para identificar
potenciales áreas de superposición e interacción entre las políticas en cuestión lo que permitirá
generar recomendaciones para mejorar la efectividad, eficiencia y factibilidad del impuesto al
carbono y/o de otras políticas relevantes y regulaciones.
Este documento contiene las preguntas de la entrevista semi-estructurada que se aplicará en torno
a los siguientes temas:
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 94
Efectividad ambiental
Costo-efectividad y eficiencia
Factibilidad
Las respuestas serán agregadas y analizadas sin identificar personas o instituciones específica. Éstas
serán tratadas de manera confidencial y no serán publicadas sin previo consentimiento de las
personas entrevistadas.
Información personal
Nombre:
Institución:
(A) Efectividad Ambiental
¿Considera que el impuesto al carbono impulsado por el gobierno contribuirá a la mitigación de
CO2 en Chile?
¿En qué medida este instrumento contribuirá en el cumplimiento de las metas de mitigación
propuestas en el INDC del país al 2025 y 2035? ¿Qué debería suceder para mejorar su impacto?
¿Considera que existen otras alternativas de instrumentos o políticas que pueden ser más
efectivas en reducir las emisiones de CO2 en Chile? ¿Cuáles? ¿Por qué?
(B) Costo efectividad y eficiencia
¿Considera que el impuesto al carbono podría articularse positivamente con los objetivos de la
Agenda de Energía? ¿De qué manera?
¿Qué áreas de conflicto identifica entre el impuesto al carbono y los objetivos de la Agenda de
Energía?
¿Considera que el impuesto al carbono podría articularse positivamente con los objetivos de las
políticas de energía renovables (Ley 20/20, Energía 2050)? ¿De qué manera?
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
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¿Qué áreas de conflicto identifica entre el impuesto al carbono y las políticas de energía
renovables?
¿Considera que el impuesto al carbono podría articularse positivamente con los objetivos de las
políticas de eficiencia energética (Ley de eficiencia energética, Energía 2050)? ¿De qué manera?
¿Qué áreas de conflicto identifica entre el impuesto al carbono y las políticas de eficiencia
energética?
¿Cuáles estimas serán los efectos económicos para el país del impuesto al carbono?
¿Cuáles serían las principales razones de potenciales efectos negativos y positivos?
¿Cuáles estimas serán los efectos en cuanto a la sustentabilidad social y ambiental del desarrollo
energético del país del impuesto al carbono?
¿Cuáles serían las principales razones de potenciales efectos negativos y positivos?
¿Qué medidas o modificaciones deberían realizarse para superar los efectos negativos?
(C) Factibilidad
¿Qué conflictos/oportunidades de articulación entre el impuesto al carbono y regulaciones
vigentes (riesgos de doble regulación, doble penalty) visualiza?
¿Cuáles son los principales desafíos que identificas en la etapa de definición del reglamento que
especificará el esquema de aplicación del impuesto?
¿Qué criterios/propuestas serían relevantes de considerar?
Análisis de la interacción entre el impuesto al carbono de Chile y sus políticas de energía
Carbon Counts y E2BIZ - Confidencial Página 96
¿Qué desafíos/oportunidades visualizas en temas institucionales para la implementación del
impuesto? (coordinación, capacidades técnicas/institucionales, protocolos, Monitoreo, Reporte y
Verificación, etc.)
¿Qué criterios/propuestas serían relevantes de considerar para fortalecer una correcta
aplicación del impuesto?
(D) Consideraciones futuras y otros
¿Cuál sería un mecanismo apropiado para cambiar el impuesto al carbono a lo largo del tiempo?,
¿en línea con la tasa de inflación? ¿asociado a los cambios en los costos sociales de las emisiones
de carbono?, ¿asociado a los cambios de precio internacional del carbono? ¿otro?
¿Hay algún otro elemento o comentario sobre el impuesto al carbono que quisiera compartir con
nosotros?
Carbon Counts Company (UK) Ltd.
web: www.carbon-counts.com
email: [email protected]
Energy to Business (Chile) SPA.
web: www.e2biz.cl
email: [email protected]