análisis costo beneficio de la reforma de la ley orgánica...

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Análisis Costo-Beneficio de la Reforma de la

Ley Orgánica de Ciencia y Tecnología Econ. Enrique González Porras

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INTRODUCCIÓN

La ciencia y tecnología, y mucho más concreto la innovación, invención, investigación, e inversión en todas estas actividades requieren instituciones básicas y esquemas de incentivos bien definidos, como los derechos de propiedad y su debido resguardo y protección.

Joseph Stiglitz destaca que existen tres fuentes de crecimiento de la productividad: el aumento del capi-tal, la mejora del capital humano (la calidad de la población trabajadora) por medio de la educación y de la experiencia y el cambio tecnológico.

Para la teoría económica y para los economistas, la intervención del Estado sólo encuentra justificación ante la existencia de fallas de mercado que podrían llevar a la sociedad a un nivel de bienestar social subóptimo; un uso y asignación de recursos y factores ineficiente; o un exceso o déficit en la produc-ción, oferta y/o consumo de cierto tipo de bienes con efectos externos significativos. Las ideas, el saber, el conocimiento y los bienes intangibles de esta naturaleza suelen presentar dos características propias de los bienes público, a saber:

1.- No cuesta nada que otra persona más disfrute de sus ventajas. Técnicamente, lo anterior significaría que el hecho que un individuo adicional pueda disfrutar del bien en cuestión; implicaría costos margina-les nulos.

2.- Suele resultar complejo o imposible impedir que se disfrute de un bien público puro.

Sin embargo, si el conocimiento, las ideas e innovaciones se suministran gratuitamente, a nadie le com-pensará generarlas o producirlas. Es así como el Estado deberá contribuir con la producción del conoci-miento, a través de dos vías principales no excluyentes ni exhaustivas, la primera, apoyando directa-mente a las actividades de I & D, y la segunda, proveyendo la seguridad y garantía a las personas o em-presas que las producen o generan, que sean compensados por ello.

Sin embargo, no sólo un marco normativo de resguardo de los derechos de propiedad sobre bienes in-tangibles es necesario o la intervención del Estado para coadyuvar, fomentar o financiar al desarrollo del conocimiento básico y científico, sino asimismo resulta posible y en ocasiones deseable políticas públicas adicionales que fomenten las actividades de I & D y el desarrollo de conocimiento, así como sus efectos derrame –knowledge spillover-. En palabras de Joseph Stiglitz, “los derechos de propiedad inte-lectual, con todo lo importantes que son, sólo resuelven en parte los fallos del mercado relacionados con la producción de conocimientos. Son necesarios otros tipos de intervención del Estado”.

ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

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INTRODUCCIÓN

Por ejemplo, Dani Rodrik 5 llama la atención sobre lo que él define como una política industrial ortodoxa que ha solido apostar a tutelar o buscar alcanzar tecnología y conocimiento a través de la inversión extranjera directa y la presión competitiva en modelos de desarrollo basados en exportaciones. Sin embargo, no sólo por razones políti-cas-estratégicas entre países y la protección que hacen de sus empresas y productos, sino por razones económicas; este tipo de enfoque ortodoxo depende enormemente de que existan en los países que lo ponen en práctica dere-chos de propiedad intelectual y su resguardo porque de lo contrario se inhibe la inversión extranjera directa e in-cluso el comercio mutuo (por ejemplo, Brasil experimentó un crecimiento dramático de la inversión extranjera directa que recibió luego de la aprobación de una nueva ley de propiedad industrial en 1996, pasando así de 4,4 billones de dólares en 1995 a 32,8 billones de dólares en el año 2000 6).

Luego, por lo general el tutelaje de la ciencia y la tecnología como medio para contar con el acervo cognitivo que permita a la sociedad y a sus instituciones derramar virtuosamente conocimiento, arte y técnica para entre otros permitir mejorar la productividad, la producción, la calidad de bienes y servicios; no suele ser tan simple como úni-camente aprobar una ley que incorpore en su título y contenido la materia de ciencia y tecnología.

En ese sentido, un país con una precaria estructura jurídica y un peor resguardo de los derechos de propiedad pri-vada en términos generales y sobre activos intangibles y las ideas, derivado de leyes extemporáneas como la Ley de Propiedad Industrial, difícilmente estará enviando señales de incentivo y protección para el desarrollo de estas actividades.

La tecnología constituye un activo corporativo crucial y una de las mayores fuentes de ventajas competitivas por parte de las empresas dentro de cada tipo de industria o sector económico. En los tiempos actuales de rápidos cambios tecnológicos, para las empresas, la tecnología constituye un tema de rango estratégico. De hecho, las de-cisiones en materia tecnológica trascienden, afectan, se relacionan y complementan con otros elementos y funcio-nes corporativas como la manufacturera, la productiva, el mercadeo, las inversiones, las estrategias financieras e incluso con implicaciones internacionales. Su resguardo en consecuencia resulta necesario.

Adicionalmente, algunas tecnologías y sus mejoras, -más allá de procesos de ingeniería específica para productos o procesos productivos específicos- poseen impactos transversales sobre un gran número de sectores económicos, como suele ocurrir en el caso de las telecomunicaciones. Es así como la innovación, desarrollo e inversión en estos sectores, pueden generar efectos directos sobre muchos otros sectores económicos con mejoras potenciales en su productividad.

Por otra parte, el desarrollo de actividades y la formación de laboratorios de investigación y desarrollo (R & D), constituyen estrategias para internalizar los beneficios derivados y la eventual discontinuidad en la tecnología 7. Lo anterior constituye evidencia de la importancia de esquemas de reconocimiento e internalización del producto del esfuerzo y de recursos invertidos en este tipo de actividades y en activos intangibles. Los objetivos de políticas pú-blicas e industriales en ocasiones no se alcanzan de forma directa, sino por medio del diseño de esquemas de in-centivos, por lo que difícilmente son objetivos “decretables”. Más allá, una política pública o más precisamente una política industrial enfocada en incentivar el desarrollo de la ciencia, la tecnología, así como las actividades de innovación, investigación, desarrollo e inversión en estas actividades, suele perfeccionarse por medio de varios instrumentos de política y normativas.


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5 Rodrik Dani: Una Economía: Muchas Recetas. Fondo de Cultura Económica. 2014

6 Sánchez Miralles Samantha: Expropiación de Marca en Venezuela: Particular Enfoque desde el punto de vista del Análisis Económico del Derecho. FUNEDA.

2011.

7 Dodgson Mark, Editor: Technology Strategy and the Firms: Management and Public Policy. Longman Editorial. 1989.

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INTRODUCCIÓN

Tal complejidad suele deberse a que los objetivos de desarrollo continuo, difusión y aplicación del conocimiento científico y tecnológico suelen ser multifactorial. Se remarca esta naturaleza para llamar la atención de que poco se hace aprobando una Ley de eventual fomento y estímulo a la ciencia y a la tecnología si en el Venezuela no exis-ten claramente definidos los derechos de propiedad, especialmente sobre intangibles, ideas, etc.

Ciertos Estados suelen financiar la investigación no sólo de forma indirecta, como sería el caso de las patentes y de las reducciones fiscales, sino alternativamente de forma directa. En el caso de actividades con importantes efectos externos y de dispersión, estas actividades de soporte directo por parte del Estado podrían resultar importantes. Este es el caso de la investigación básica 8. Este tipo de investigación puede aumentar el stock de conocimiento que una sociedad posee. Como en el caso de la investigación y el conocimiento básico resulta más fácil y probable una apropiación, disfrute o disposición del resultado, y paralelamente resulta de mayor dificultad su exclusión, y aun cuando se pudiera no resultaría socialmente deseable del todo por sus eventuales efectos externos significati-vos; se requiere una acción específica por parte del Estado. Por ello algunos economistas aseguran que resulta necesario algún tipo de ayuda directa a la investigación básica si se desea que se le asigne recursos suficientes, en comparación con los incentivos privados a hacerlo 9.

Sin embargo, hay economistas que estiman que la ventaja de las deducciones fiscales en comparación con las asig-naciones directas de recursos consiste en que el Estado no tiene que elegir entre los solicitantes. Asimismo, existen esquemas de deducciones sobre el aumento de las inversiones en investigación, desarrollo, investigación en tecno-logía, etc., consistentes en esquemas que se orientan en garantizar por un lado reducir el costo marginal de las inversiones en estas actividades y por el otro, hacerlo sobre actividades que se habrían realizado de todos modos. Lo anterior imprime corresponsabilidad sobre los proyectos. Desde la perspectiva de las fallas de mercado, los de-fensores de las políticas públicas argumentan que el objetivo de estas políticas no es necesariamente condicionar a la economía a seguir una trayectoria específica, sino identificar simplemente los sectores o áreas en las que po-drían generarse mayores efectos multiplicadores, efectos externos positivos, por lo que sin acciones públicas bien diseñadas no se invertiría lo suficiente en ellas.

Finalmente para esta sección introductora, resulta crucial comprender e incorporarlo a las normativas y a las políti-cas públicas, que sin esquemas de incentivo y resguardo a los esfuerzos e inversiones en investigación, desarrollo e innovación; estas actividades no se realizarán porque no se estaría internalizando los beneficios y los frutos deriva-dos de estos. Lo anterior es preludio para llamar poderosamente la atención lo que expertos en regulación econó-mica, políticas públicas y economía industrial repararían respecto a Venezuela y que sin embargo pocos han seña-lado y denunciado: no podrá existir una política de ciencia, tecnología, innovación, inversión en desarrollo mien-tras exista una regulación y control de precios y de rentabilidad como la existente por medio de la Ley Orgánica de Precios Justos. Este no constituye un tema menor. La literatura especializada en regulación económica recono-ce la falla de gobierno que representa una regulación de rentabilidad que tiene dos efectos perniciosos: el prime-ro, genera incentivos para una contratación y uso ineficientes de los factores productivos, y segundo, desinhibe y retrasa la introducción de nuevas tecnologías. Siendo que uno de los efectos y beneficios de una mejora tecnológi-ca es una mayor productividad con el efecto directo de una disminución de los costos marginales (de hecho, uno de los incentivos en favor de invertir en desarrollo e innovación es lograr costos marginales menores que permitan a la empresa una mejora competitiva en el mercado); una regulación de rentabilidad tiende a generar problemas de falsos positivos señalando y sancionando a las empresas más eficientes –producto de innovaciones y mejoras productivas-.


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8Stiglitz Joseph: La Economía del Sector Público. Tercera Edición. Antoni Bosch Editor. 2000.

9Idem.

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PRINCIPALES ARTÍCULOS MODIFICADOS

A continuación se presentan detalladamente aquellos artículos del Proyecto de Ley de Ciencia y Tecnología, aprobados en primera discusión por la plenaria de la Asamblea Nacional el 09 de agosto de 2016, que resul-

tan de mayor relevancia, impacto económico o incidencia sobre el estímulo a actividades e inversión en innovación, ciencia, tec-nología y desarrollo. Resultaría de suma importancia para el texto normativo que en el artículo 1 sobre el Objeto de la Ley, se haga mención explícita al esquema jurídico de protección a la Propiedad Intelectual (PI).

De igual manera, resulta deseable, como de hecho lo hace el Proyecto de Ley en su artículo 3, recordar que son vinculantes las leyes de la República con aquellos acuerdos internacionales sus-critos por el país, así como sus criterios internacionales referidos a la materia de la Ley. El artículo 6, si bien pudiera pretender tutelar justicia en favor de grupos de interés, así como derechos de propiedad como institu-ción, también debería ponderarse el interés público como suele ocurrir en la búsqueda de balance entre incentivos, justicia y bienestar y efectos derrames por medio de la PI.

Por su parte el artículo 8 resultará positivo en la medida que no sólo reconozca los derechos de PI sino que exija y facilite una actualización de la normativa referida a esa materia en el país. El artículo 37 sobre la proporción de los aportes establece:

1. Dos por ciento (2%) de los ingresos brutos obtenidos, en el caso de empresas que se dediquen a una o varias de las activida-des de las contempladas en la Ley Orgánica de Hidrocarburos y en la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos, así ́como las em-presas que su actividad económica sea una de las contempladas en la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingos y Maquinas Traganíqueles y todas aquellas vinculadas con la industria y co-mercio de especies alcohólicas aptas para el consumo humano y tabaco .

2. Uno por ciento (1%) de sus ingresos brutos obtenidos, en el caso de empresas que se dediquen a las actividades de procesa-miento, distribución y explotación Minera o a la generación, dis-tribución y transmisión eléctrica conforme a las leyes que rigen estas materias.

3. Cero coma cinco por ciento (0,5%) de los ingresos brutos obtenidos cuando se trate de cualquier otra actividad econó-mica empresarial distinta a los contemplados en los numera-les 1 y 2 de este artículo.

Lo señalado en el artículo 37 evidencia el enfoque basado en contribuciones parafiscales y financiamiento público directo del Proyecto de Ley, visión que suele ser riesgosa por lo dis-torsionante o por lo imperfecto que pueda resultar el Estado como identificador de sectores, proyectos y agentes económi-cos con potencial en materia de ciencia, tecnología e innova-ción. Por su parte el artículo 39 sobre las exoneraciones por aportes establece textualmente: “Los sujetos pasivos de la presente ley podrán ser exonerados total o parcialmente por el Ejecutivo Nacional del pago de impuestos establecidos en leyes tributarias, tomando en cuenta los aportes realizados en el marco de la presente ley.” Asimismo el artículo 43 sobre la exención de tributos y gravá-menes aduaneros establece: “El beneficiario de financiamien-to con los aportes y recursos públicos establecidos en esta ley obtendrá́ la exención de tributos y gravámenes aduaneros en los procesos de importación y desembarco aduanero de bie-nes, insumos, reactivos, piezas y componentes a ser utiliza-dos en investigaciones científicas y tecnológicas o en proyec-tos de innovación.”

1 ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

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PRINCIPALES ARTÍCULOS MODIFICADOS 1 ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

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S iendo que las cargas tributarias e impuestos, suelen ser definidos y considerados como distorsionantes por dis-traer recursos de los particulares y de sus actividades de preferencia o/y necesarias hacia las instituciones públicas

o el fisco, podría ser preferible robustecer los señalados mecanis-mos de deducciones en vez de basarse principalmente en un enfo-que “tributario o fiscal” y de financiamiento directo como se ca-racteriza primordialmente este Proyecto de Ley. Sin lugar a duda, para quienes estiman que el Estado constituye un tomador de decisiones imperfecto (sobre quiénes deben ser beneficiados con los fondos públicos directos o para evitar su cap-tura y la corrupción en estas decisiones) disposiciones de deduc-ciones impositivas podrían resultar menos distorsionantes y de mejor gobernanza. Incluso como se asomó en la introducción, alternativamente, subvenciones a las inversiones incrementales garantiza alguna corresponsabilidad por parte de los privados que la acometen, y aplica sobre inversiones que igualmente serían desarrolladas –podrían ser instrumentalizados por medio de Acuerdos Público-Privados. Sin embargo, como lo se mencionará al analizar el artículo 48, el financiamiento público directo puede tener asidero cuando se

trata de la investigación científica básica o con alto efectos externos positivos, así como significativos efectos multiplica-dores.

El artículo 48 sobre los Programas y proyectos con los aportes de esta ley, establece que “la asignación de los recursos pú-blicos se efectuará de acuerdo con los principios de transpa-rencia, competencia, oportunidad y eficiencia, así ́ como so-bre la base de una evaluación técnica y financiera de los proyectos y programas en actividades de ciencia, tecnología e innovación a ser financiados con los aportes, con el propó-sito de alcanzar los objetivos concretos conforme a los pre-ceptos establecidos en esta ley y sujeto al seguimiento y control por las instancias correspondientes y de acuerdo a la normativa legal pertinente.”

Sin embargo, podría resultar preferible que se especificara en el cuerpo normativo que gozarían de preferencia aquellos proyectos de mayor impacto social y económico, en favor del interés público, que tiendan a estar relacionados con tecnolo-gías de amplia y transversal aplicación, investigaciones bási-cas, así como aquellas que tiendan a generar el mayor efecto externo positivo así como efectos derrame.

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ANÁLISIS ECONÓMICO DE LA PROPUESTA 2 ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

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Efectivamente la tecnología, el conocimiento y el capi-

tal humano constituyen elementos en favor del creci-

miento económico y la productividad. Asimismo, pu-

dieran coadyuvar al incremento de la productividad

del trabajo y en consecuencia la remuneración de este

factor productivo.

Así las cosas, los entes ejecutores del financiamiento y

del seguimiento de las políticas que el presente a Pro-

yecto de Ley considera, deben ponderar especialmen-

te que lo que se pretende es crear incentivos en favor

de actividades que por efectos derrames, suelen gozar

de escaso financiamiento y desarrollo privado. Lo an-

terior no implica que el Estado tiene por qué desarro-

llar estas actividades directamente, sino que debe

crear condiciones que incrementen tales actividades

de I & D en favor de la productividad, la calidad y el

desarrollo del país.

Antes de pensar en una normativa referida al financia-

miento y al estímulo a este tipo de actividades debe

tenerse claro como detallaremos infra, que se requie-

ren instituciones económica-jurídicas básicas como los

derechos de propiedad de PI, levantar los perversos

esquemas de desincentivo a la eficiencia como la Ley

Orgánica de Precios Justos y su regulación de rentabi-

lidad, entre otras medidas complementarias.

“ No podrá existir una política de ciencia,

tecnología, innovación, inversión en desa-

rrollo mientras exista una regulación y

control de precios y de rentabilidad como

la existente por medio de la Ley Orgánica

de Precios Justos ”

“La ciencia y tecnología, y mucho más con-creto la innovación, invención, investiga-ción, e inversión en todas estas activida-des requieren instituciones básicas y es-quemas de incentivos bien definidos, como los derechos de propiedad y su debido res-guardo y protección”

“ Resulta crucial comprender e incorporar-

lo a las normativas y a las políticas públi-

cas, que sin esquemas de incentivo y res-

guardo a los esfuerzos e inversiones en

investigación, desarrollo e innovación; es-

tas actividades no se realizarán porque no

se estaría internalizando los beneficios y

los frutos derivados de estos ”

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Un mecanismo de política referida a la tecnología y la innovación, utilizado ampliamente, especialmente a lo largo de Europa son los Sistemas Nacionales de Innovación, cuyo diseño puede responder a dos crite-rios según su alcance. El primero un criterio de alcan-ce restringido, que consistiría incluir en el Sistema Nacional a aquellas organizaciones e instituciones que directamente se encuentran involucradas en actividades de investigación, exploración, invención, innovación, tales como departamentos de I & D, ins-tituciones tecnológicos y universidades. Por su parte el segundo consiste en un enfoque amplio del Siste-ma Nacional de Innovación que incluiría a todas las partes y aspectos de la estructura económica y del entramado institucional que afecte los procesos de aprendizaje, así como los de investigación y explora-ción.

Para operacionalizar el mecanismo del Sistema Na-cional de Innovación, Niosi sugiere que éstos deben estar diferenciados en su diseño y puesta en marcha de acuerdo a:

1.- Tamaño del País: Un país grande podría encon-trarse caracterizado por un sistema más diversificado que el de un país pequeño, lo que simplemente im-plicaría adaptar la dimensión del sistema acorde al caso por caso dependiendo del país y su tamaño.

2.- Papel que Desempeña el País en el Mundo: Si bien esta criterio no debe ser entendido como condicio-nante, la situación actual del país, permite entender en casos exitosos de desarrollo cómo ciertos países se han apalancado en su estatus actual respecto al comercio y la economía mundial, su participación sobre las cadenas globales de valor, y su profundidad y diversificación de su economía interna. De nuevo, lo anterior no limita, que a partir de la situación ac-

tual de un país y su economía, exista una prospectiva respecto a su proceso de innovación y desarrollo.

3.- La Existencia y Naturaleza de Recursos Naturales: El éxito de la petroquímica en los Estados Unidos ha estado relacionado con la existencia de recursos y yacimientos de hidrocarburos, así como el desarrollo de energía nuclear en Francia estuvo condi-cionado a la inexistencia de otra fuentes primarias de energía. Estos ejemplos sirven para destacar la ambigüedad que la dota-ción de recursos puede ejercer en las actividades de I & D. Valga destacar que estos ejemplos constituyen excelentes muestras que los dogmas respecto a la dotación inicial de recursos consti-tuye una miopía de corto plazo, y que los incentivos dinámicos pueden resultar mucho más importantes.

4.- Factores Socio-Culturales: La cultura y los hábitos resultan específicos de cada sociedad, interactuando con las institucio-nes para procesar la información. Los procesos de aprendizaje y de Know-How resultan tan importares como el conocimiento en sí mismo, y podrían ser comunicados o informados a la sociedad toda.

5.- Factores Políticos: estos ejercen efectos sustanciales sobre el entramado y marco institucional del país –papel y alcance del Estado, función y modelo de sistema financiero, sistema educa-tivo- así como sobre la orientación de las políticas.

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Adicionalmente, resulta útil ponderar que en toda cruzada por reducir el gap tecnológico de un país y construir una estructura e infraestructura nacional y endógena generadora de innovación y desarrollo, no debe excluirse, sino por en contrario considerarse como complementaria una política que fomente la transferencia tecnológica. En este sentido, el presen-te proyecto de Ley debe ser complementado por medio de políticas que permitan instrumentar meca-nismos de transferencia directa de tecnologías, entre otras:

1.- Inversión Extranjera Directa: Transferencias direc-tas así como efectos derrames pueden provenir de la inversión extranjera directa en el país. Lo anterior requiere un marco macroeconómico estable, un mar-co institucional mínimo de respecto a los derechos de propiedad y al Estado de Derecho, así como una in-fraestructura y de servicios públicos que faciliten la inversión. No debe descartarse un diseño de política industrial que primeramente considera políticas hori-zontales o transversales que impliquen esquemas de incentivos en favor de la inversión extranjera –luego podría ser analizadas alternativas de política vertical o específicas por sector que requerirán previamente

una evaluación de caso por caso y un esquema de mecanismos que difícilmente sean susceptible de captura-.

2.- Licencias sobre Tecnologías: Aunado a lo expuesto en el nu-meral anterior, se requerirá un entramado legal que resguarde derechos de propiedad intelectual que pudiera facilitar la firma de contratos de transferencia y licencias sobre tecnología y co-nocimientos.

3.- Importación de Equipos, Capital y Tecnología: La importación de maquinarias no sólo exige la formación de los profesionales y técnicos, asimismo puede implicar el desarrollo de conocimien-tos respecto a servicios de mantenimiento, provisión y construc-ción de repuestos o incluso copiar la tecnología. Experiencias como la japonesa donde se acolara el eslogan: “la primera ma-quina importada, la segunda máquina vía producción domésti-ca”, revela una estrategia de ingeniería de reversa.

4.- Entrenamiento y Servicios Técnicos: Los proveedores de tec-nología frecuentemente ofrecen servicios directos a quienes la adquieren. Estos servicios parten desde el diseño y construcción de una planta industrial hasta la formación del personal de la empresa.

5.- Información Pública: Esta fuente de información correspon-de a publicaciones de carácter técnicos como Journals, libros, bibliotecas, conferencias internacionales, etc. Algunas otras fuentes la,constituye los propios proveedores de tecnología, por medio de ferias y esfuerzos de información y divulgación con intereses comerciales.

6.- Educación: Otro vehículo de transferencia lo constituye la formación y entrenamiento tanto formal como informal a través de la educación formal superior, cursos cortos profesionales, o incluso trabajar en empresas con tecnologías específicas. Las políticas educacionales nacionales resultan fundamentales en este sentido.

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Así como hemos reiterado a lo largo del presente docu-mento, difícilmente el fomento y el tutelaje de la ciencia y la tecnología como actividades con potenciales efectos derrame, incremento de la productividad, innovación en favor de la reducción de costos, la generación de ideas y conocimiento básicos como bien público, y una mayor participación en el valor agregado en las cadenas de valor sean domésticas o globales, no se logra con una simple normativa, sino con una serie de normativas y políticas públicas que terminan perfeccionando una política públi-ca en favor de la ciencia, la tecnología y las actividades de I & D.

En este sentido, las políticas educativas resultan igual-mente importantes para este propósito. Para que un país pueda desarrollar una industria y actividades relaciona-das con la tecnología se requiere que existan un conjunto de políticas educativas. En la mayoría de las políticas edu-cativas puestas en marcha a nivel mundial, suele instru-mentarse primeramente en que el Estado establezca una serie de medidas para que la población tenga acceso a la educación. Lo anterior suele ser atendido a través de dos políticas, cuyo diseño e instrumentalización basada en incentivos e incluso ponderando la competencia en la medida de lo posible, así como un buen nivel de accoun-tability en el uso de recursos públicos consisten en:

1.- Educación obligatoria hasta una edad determinada (en el hemisferio occidental suele significar educación hasta los 16 años).

2.- Subvenciones parciales o totales a través de un mode-lo mixto de escuelas públicas y privadas, prestándose especial atención en el diseño de mecanismos de subven-ciones concertadas o mecanismos de competencia por el mercado (por ejemplo, alternativamente podría ser utili-zado un sistema de vouchers como política de acceso y de transferencias que imprima eficiencia económica en el uso de los recursos públicos).

Dando continuidad con esta educación obligatoria, los países suelen construir una educación más especializada, representada en una formación más profesional, tanto técnica de corto plazo, como profesional de largo plazo.

La Formación Profesional de corto plazo, suele finalizar antes de los 20 años de la persona, otorgando capacidades y herramientas cognoscitivas y técnicas medias para poder ejercer una profesión. Por su parte los Estudios Universitarios de largo plazo, que finali-zan a partir de los 21 años de la persona, facilitan una serie de ca-pacidades y herramientas más teóricas que la Formación Profesio-nal.

Una sociedad que pretenda expandir la generación de valor agre-gado y base su estructura productiva en la manufactura y la indus-tria –por su encadenamiento vertical de valor y demandante de servicios profesionales intensivo en conocimiento- resultará funda-mental que los diferentes títulos educativos técnicos, superiores y universitarios, se encuentren orientadas a futuro y funcionales para desarrollar una política industrial y tecnológica.

Para fortalecer la inserción laboral, profesional y técnica, así como los efectos derrames y la transferencia de tecnologías, suele resul-tar igualmente importante atender dos elementos:

1.- Debe desarrollarse redes de colaboración interinstitucional entre la educación, las universidades y las empresas.

2.- El aprendizaje de idiomas, especialmente relacionados con cen-tros y regiones generadoras de conocimiento y tecnologías.

La colaboración interinstitucional resulta básica porque finalmente quien demandará y “consumirá” el resultado de los servicios edu-cativos son las unidades económicas y productivas, por lo que para que el despilfarro de recurso sea mínimo, la readaptación no sea necesaria y la absorción sea inmediata y eficiente, aguas arriba y aguas abajo debe haber coordinación entre centros educativos y las empresas.

El estado de arte del conocimiento suele ser divulgado en ciertos idiomas que constituyen el primer costo o barrera de acceso a los mismos. En este sentido, se requiere que los profesionales y técni-cos posean esta prima habilidad para acceder a tal fuente de cono-cimiento.

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COSTOS Y BENEFICIOS 3 ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

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La asignación de los recursos públicos se

efectuará de acuerdo con los principios

de transparencia, competencia, oportuni-

dad y eficiencia, así ́ como sobre la base

de una evaluación técnica y financiera de

los proyectos y programas en actividades

de ciencia, tecnología e innovación a ser

financiados con los aportes, con el propó-

sito de alcanzar los objetivos concretos

conforme a los preceptos establecidos en

esta ley y sujeto al seguimiento y control

por las instancias correspondientes y de

acuerdo a la normativa legal pertinente.

“

”

Siendo que la ciencia, la tecnología, la innovación y el desarrollo tienen incidencia sobre la productividad y siendo

que está última constituye un bien público; las políticas públicas de fomento de estas actividades se enfocan a incre-

mentar el bienestar social por medio de la eficiencia, ahorro de costos, disminución de los costos marginales, el in-

cremento de la producción y el mejoramiento de la calidad de los bienes, servicios y de la vida en general.

Más en concreto, los stakeholders de las organizaciones que conforman al Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e

Innovación serán beneficiarios directos del financiamiento público.

Sin embargo, en la medida que el Sistema sea financiado preponderantemente por la vía parafiscal y a través del

levantamiento de fondos vía tributos parafiscales distorsionantes, se estará produciendo redistribución de rentas y

excedentes, que salvo que se garantice su efecto social neto positivo resultaría inocua esta política pública sobre el

bienestar social.

Por ello, como se asoma en las conclusiones del presente análisis económico de la norma, resultará preferible meca-

nismos alternativos de incentivos menos distorsionantes, así como mecanismos de accountability y de competencia

por el mercado por estos fondos que impriman eficiencia a la norma y a sus efectos.

Artículo 48

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COSTOS Y BENEFICIOS 3 ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

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Artículo 48

Un análisis costo beneficio además de identificar aque-llos afectados por la acción pública, proyecto social o privado bajo análisis o escrutinio; debe saber diferen-ciar entre efectos redistributivos de aquellos quede tos de eficiencia económica o de incidencia en el creci-miento sobre el bienestar social y la riqueza.

Adicionalmente y de forma muy específica para el tema de I & D, existen numerosos efectos netos positivos –creación de valor y riqueza- así como costos netos que son privadamente valorados e incluso internalizados por medio de mejoras en remuneraciones basadas en incrementos de productividad –tanto para el factor trabajo como capital- así como efectos externos que no suelen ser valorados privadamente y que sin embargo suelen justificar el diseño de una acción pública o nor-mativa que lo fomente.

Incluso debe ponderarse el hecho que al valorar costos versus beneficios, en ocasiones los costos financieros son más directos de valorar y ubicar que los beneficios –por el hecho que los costos suelen presentarse princi-palmente en la forma pecuniaria, mientras que los be-neficios no necesariamente, de hecho la satisfacción del conocimiento por parte de la mano de obra cualificada no tiene por qué relacionarse con intereses o expresio-nes monetarias-. Asimismo, los tiempos en que se incu-rre en los costos y aquellos en los cuales se reportan los beneficios no tienen por qué coincidir. De hecho, en el caso de actividades de inversiones y actividades de I & D, y educación-conocimiento suele existir un descalce natural –tanto para el caso de los efectos privados co-mo las externalidades-. Por ejemplo, el sacrificio que realiza el joven estudiante apartándose del mercado de trabajo para formarse implica costos directos de la edu-cación en el corto plazo -para proveerla y acceder a la misma- así como el costo de oportunidad de potencia-les ingresos inmediatos en el mercado laboral; mientras que los beneficios son de mediano plazo. La misma lógi-ca la destaca Snell para el caso que el Gobierno financie actividades de educación o de I & D, destacando que a pesar del descalce intertemporal, los efectos netos re-

sultarían positivos en favor del fisco por aumentar la base im-positiva producto de un aumento de la productividad, la gene-ración de riqueza. Snell destaca que en los países en vías en desarrollo suele presentarse mayores tasas de retorno de aquellas actividades de formación, educación y adquisición de conocimiento; lo que puede justificar esfuerzos en el diseño de políticas públicas. Sin embargo, en ocasiones mucho más importante resulta el diseño de la política, que esté basada en competencia y con suficientes mecanismos de accountability.

Un tema que queremos reiterar a lo largo del presente docu-mento es que por lo general se justifica una acción pública, por ejemplo por medio de una normativa, cuando producto de una actividad se generan significativos efectos externos no internalizados por los agentes económicos y que sin embargo repercuten notablemente sobre el bienestar social. Este po-dría ser el caso de aquellas actividades de I & D, ciencia, edu-cación y tecnología, por ejemplo relacionada con conocimien-tos básicos considerados un bien público. Sin embargo, en la actualidad Venezuela enfrenta una situación típica de falla de Gobierno y de mal diseño de una regulación, que no sólo im-plica costos privados sobre agentes económicos específicos, sino igualmente una lesión al bienestar social.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

U n aporte sustantivo de este análisis al tema de políti-cas públicas respecto a la ciencia, la tecnología, la innovación y el desarrollo consiste en remarcar que el acervo normativo nacional se encuentra en deuda

con la disposición Constitucional del artículo 98 para la actualiza-ción y desarrollo de una norma de protección a la Propiedad Inte-lectual.

Asimismo, la Ley Orgánica de Precios Justos debe ser derogada por su disposición de regulación de rentabilidad, ya que la misma constituye un gravísimo disuasivo a cualquier inversión en inno-vación, desarrollo o adquisición de nuevas tecnologías.

Por otra parte, un esquema de estímulo e incentivos en favor de las inversiones y proyectos relacionados con la materia del Pro-yecto de Ley basado en deducciones tributarias más que en el levantamiento parafiscal de fondos y luego inversión directa po-dría resultar menos distorsionante y de mejor gobernanza.

Considerar en el artículo 19 sobre la constitución del patrimonio de CONACIT la posibilidad de transferencias públicas de fondos provenientes de la privatización de empresas expropiadas en manos del Estado cuya naturaleza es la producción de bienes privados de consumo privado y sobre las cuales no existe argu-mento ni razón social para que se encuentren en manos del Esta-do.

Valorar la incorporación explícita en el Proyecto de Ley, de la posibilidad de diseñar políticas públicas en favor de la crea-ción de clusters, parques industriales y el mejoramiento de los ya existentes, apoyo a proyectos que impliquen mejoras de eficiencia a lo largo de cadenas de valor de significativo peso relativo sobre el PIB e incluso el desarrollo de joint ventures y acuerdos entre empresas para el desarrollo, innovación o desarrollo de estándares previa evaluación antimonopolio que valide un efecto neto social positivo.

Mecanismos de subastas de competencia por el mercado, pa-ra optar por los fondos públicos, cuando existan varios pro-yectos equivalentes o sobre el desarrollo de proyectos respec-to a una misma innovación; imprimiría eficiencia y mejores términos con efectos sociales positivos.

Podría ser incorporada una disposición que considere a la Su-perintendencia Antimonopolio como instancia pública consul-tiva y de apoyo para el seguimiento y diseño de propuestas de políticas públicas en la materia. El nivel de especialización en economía industrial y en competencia de este ente adminis-trativo le confiere la cualidad de poder ser una poderosa ins-tancia de consultiva.

4 ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

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Elaborado por Economista Enrique González Porras

Economista, Universidad Central de Venezuela

Master en Economía Industrial

Elaborado en Septiembre 2016

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El Centro de Divulgación del Conocimiento Económico (CEDICE) tiene como objetivo principal

la búsqueda de una sociedad libre, responsable y humana. Las interpretaciones, ideas o

conclusiones contenidas en las publicaciones de CEDICE deben atribuirse a sus autores y no

al instituto, a sus directivos, a su personal académico o a las instituciones que apoyan sus

proyectos y programas. CEDICE considera que la discusión de las mismas puede contribuir a la

formación de una sociedad basada en la libertad y la responsabilidad.

Esta publicación puede ser reproducida, parcial o totalmente, siempre que se mencione el

origen, autor de la misma y sea comunicación a nuestra institución.


SEPTIEMBRE 2016

Este documento es parte de un proyecto financiado por la Unión Europea elaborado por

Cedice. Las opiniones que esta publicación expresa no reflejan necesariamente las opiniones

de la Comisión Europea.

“Las diferencias en los

descubrimientos que hacen los

hombres dependen del

diferente uso que hacen de sus

facultades”

John Locke, Ensayo sobre el

entendimiento humano, 1960.

análisis costo beneficio de la reforma de la ley orgánica...

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