analisis y gestion de politicas public as part 2a[2]

8/2/2019 Analisis y Gestion de Politicas Public as Part 2a[2]

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Captulo 9

La implementacin de las polticas pblicas

El anlisis de la implementacin de las polticas pblicas es probablementeel que mejor refleja la complejidad y riqueza de matices de las mismas. Esta fasedel policy cycle conecta directamente a los actores pblicos del APA, los gru-pos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terciarios (beneficiados o afec-tados). As, en esta etapa, es esencial analizar la interaccin entre actores a fin decomprender el buen o mal funcionamiento de una poltica pblica en la prctica.

Veremos aqu, ante todo, el concepto implementacin (9.1) a la luz de lateora clsica y de sus evoluciones recientes (9.2). En un segundo momento, de-finiremos de manera operacional los productos resultantes de esta etapa, es decir,los planes de accin (9.3) y los productos administrativos (9.4). Por ltimo, a tra-

vs del anlisis de algunos procesos tpicos de implementacin examinaremos lasrelaciones entre los diferentes tipos de actores implicados en la poltica a fin deidentificar los factores de xito o fracaso de sta (9.5).

9.1. Definicin de la implementacin

Es necesario definir de manera precisa el concepto implementacin deuna poltica pblica dado que este trmino se utiliza de una manera ms o menosextensa segn el pas y/ o las escuelas de ciencias administrativas o polticas deque se trate. Los autores anglosajones recurren a la nocin de implementationpara designar todas las actividades de ejecucin de una legislacin (Pressman-Wildavsky, 1973). Este trmino, que en Alemania tambin se utiliz en el senodel Forschungsverbund Implementation politischer Programme (vase Boh-nert y Klitzsch 1980), engloba en la implementacin todo proceso poltico-ad-ministrativo que surja de una decisin parlamentaria.

La definicin que defendemos no incluye la totalidad de la fase post-parla-mentaria. Entendemos la implementacin como el conjunto de procesos que, trasla fase de programacin, tienden a la realizacin concreta de los objetivos de una

poltica pblica. En consecuencia, esta definicin no incluye la creacin regla-mentaria por parte de las autoridades gubernamentales y administrativasde los

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PPA y los APA a travs de rdenes o de simples decisiones gubernamentales.Desde nuestro punto de vista, aunque estas actividades se desarrollen en la fasepost-parlamentaria (o after a bill becomes law de acuerdo a la expresin ame-ricana) es necesario distinguir analticamente entre la fase de programacin(de decisin, que incorpora tambin aspectos de despliegue reglamentario) y lafase de implementacin (o puesta en prctica concreta) de una poltica pblica.A pesar de la orientacin parcialmente similar de estas dos fases del ciclo de unapoltica pblica, los actores siguen con frecuencia estrategias diferentes en cadauna de ellas (Kaufmann 1983: 32). De hecho, en toda poltica pblica, cualquieraque sea el sistema institucional del pas o de la institucin pblica descentralizadaen la que se desarrolle, puede identificarse la etapa diferenciada de la ejecucinen la prctica, de las normas legales y reglamentarias que regulan la interven-cin estatal.

As, nuestra definicin de la implementacin se acerca a las nocin depuesta en prctica o de ejecucin que generalmente se utilizan en el lenguaje co-tidiano de las administraciones pblicas. Sin embargo, debemos sealar ante todoque esta fase no es meramente automtica o simplemente interna a la adminis-tracin. La implementacin tal como la acabamos de definir no incluye exclusi-vamente la produccin de todo tipo de actividades concretas (sobre todo los actosadministrativos), sino tambin todos los procesos concernientes a la planificaciny que son necesarios para llevar a cabo dichas actividades de ejecucin. Nos re-ferimos a los planes de accin, dado que estos fijan prioridades en el tiempo, enel espacio y entre los grupos sociales para la aplicacin del PPA59. Efectivamente,

una vez que estn disponibles estructuras, recursos y procedimientos de coordi-nacin entre actores pblicos y privados, el siguiente paso de toda poltica pblicadebe ser el establecimiento de los mecanismos adecuados para que se produzcael cambio postulado.

En resumen, definimos la implementacin como el conjunto de decisionesy acciones:

llevadas a cabo por actores pblicos, paraestatales y privados que perte-necen al Acuerdo de actuacin Poltico-Administrativo (APA);

enmarcadas por un Programa de actuacin Poltico-Administrativo (a tra-vs de un conjunto de normas legislativas y reglamentarias ms o menosflexibles y favorables a los intereses de diversos actores) que regula lasreglas institucionales especficas a la poltica en cuestin, y

realizadas con la intencin de crear, influenciar o controlar:1. la constitucin de una red de accin pblica (en el sentido de la ex-

presin policy network; vase Clivaz 1998) que estructure los contac-

180 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

59. Bardach (1977) define implementation como el proceso de ensamblaje de elementos que re-querido para conseguir la produccin de un especfico impacto programado



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tos entre la administracin formalmente competente (APA), otros servi-cios administrativos implicados, los grupos-objetivo, los beneficiarios fi-nales y los grupos terciarios,

2. la concepcin de una estrategia de implementacin bajo la forma deplanes de accin (producto 4), que tengan en cuenta los anlisis actuali-zados del problema poltico a resolver, particularmente en lo que con-cierne a su distribucin social (o funcional), espacial (o geogrfica) ytemporal. La produccin de tales planes se organiza de manera cada vezms formal a travs de ejercicios de planificacin codificados (por ejem-plo, plan de tratamiento de residuos conforme a la ley de 1992 en Fran-cia, planes de proteccin de espacios naturales conforme a la directivaNatura 2000 en Espaa, planes de medidas contra la contaminacinatmosfrica de 1985 en Suiza) y

3. las decisiones (o los trabajos previos a las mismas) y acciones concretas,ya sean generales o individuales, que se destinan directamente a los gru-pos-objetivo (outputs: productos y/o prestaciones administrativas; pro-ducto 5), por ejemplo, las autorizaciones administrativas para laexplotacin de instalaciones industriales.

Conforme a esta definicin de la implementacin, aplicable a cualquierpoltica pblica en cualquier sistema poltico, los tres tipos de actividades iden-tificadas en las lneas precedentes, permiten analizar el contenido sustantivo einstitucional de la implementacin de una accin pblica. Por otra parte, de esta

manera se toman en cuenta los dos puntos que a continuacin mencionamos.Por un lado, el proceso de implementacin slo se da por terminado tras laproduccin de decisiones y acciones directamente destinadas a los grupos-obje-tivo identificados (outputs). Ello implica que dicho proceso se caracteriza siem-pre por las interacciones entre actores pblicos y privados. Estos intercambiosacostumbran a generar negociaciones en las que, en ocasiones, organizaciones nogubernamentales o grupos de presin sectoriales son los intermediarios de losintereses y posiciones de los actores sociales. Contrariamente a la fase de pro-gramacin, la cual (excepcionalmente) puede llevarse a cabo sin que se esta-blezca ningn contacto directo con (determinados grupos de) la sociedad civil,la etapa de implementacin se dirige, por definicin, a actores externos al sub-sistema poltico-administrativo. Consecuentemente, los productos y las presta-ciones administrativas (outputs) sirven como punto de partida para evaluar laconformidad de la implementacin con el contenido sustantivo del PPA.

Por otro lado, ningn PPA, ni siquiera el ms concreto y bien elaborado,puede reemplazar o predeterminar en su totalidad la implementacin. El quenuestra definicin limite explcitamente el rol del PPA a un marco de referencia(esencial pero no exhaustivo) obedece a nuestra intencin de subrayar que lasnormas legislativas y reglamentarias contenidas en el mismo constituyen, en re-lacin a la implementacin, un conjunto ms o menos pertinente de reglas del

juego que distribuyen las posiciones y los recursos de los diferentes actores in-

EL MODELO DE ANLISIS 181



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volucrados en el juego de la implementacin (implementation game segn laexpresin de Bardach, 1977). Antes de la etapa de implementacin, aun cuandolas reglas estn claramente establecidas, el juego propiamente dicho aun no se hainiciado. Adems, un gran nmero de procesos de implementacin reposan enmodalidades de interaccin entre actores cuya posicin es relativamente inde-pendiente de una poltica pblica particular, dado que estn organizados en fun-cin de reglas institucionales generales (aplicables a todas las polticas pblicas)y/o de otras preocupaciones de carcter regional o local. Sin embargo, la apari-cin de una nueva legislacin puede modificar las redes de accin preexistentes,incluso los mismos APA, al, por ejemplo, introducir nuevos actores que ante-riormente se haban excluido, o dar a algn otro ms peso del que anteriormentetena. Un buen ejemplo de ello ha sido las nuevas posibilidades que se ofrecen alas organizaciones de proteccin del medioambiente o de los consumidores, alaceptarse que puedan interponer un recurso jurdico en el marco de las polticaspblicas respectivas, o lo que ocurre con la nueva configuracin del escenario de

juego y de actores que crea la reciente Directiva del agua fijada por la UE . Esnecesario tener siempre presente que son excepcin las polticas pblicas que secrean desde cero, y que por tanto originan acciones y redes de accin pblicacompletamente nuevas. Una poltica pblica por nueva que sea, deber integrarse,abrirse camino o al menos tomar en consideracin las estructuras organizacio-nales, procedimientos y relaciones entre actores preexistentes (como recordba-mos anteriormente hablando del concepto path dependency propuesto por laeconoma institucional).

9.2. Teora clsica de la implementacin y evoluciones recientes

La investigacin que se ha venido en denominar como clsica en el m-bito de la implementacin ha partido del llamado dficit de implementacin. Undficit que aparecera al comparar, por un lado, los productos y los efectos realesde una poltica pblica (outputs e impactos u outcomes) y, por el otro, los ele-mentos sustantivos previstos en los Programas de actuacin Poltico-Administra-tivos. Desde esta perspectiva, el inters de los investigadores se acercara al de losactores poltico-administrativos (sobre todo a nivel federal/ central), para quienestales dficit son la expresin de disfunciones en la implementacin y no un cues-tionamiento de los instrumentos de intervencin y de los objetivos que, en la ma-yora de los casos, ellos mismos han formulado durante el proceso deprogramacin de la poltica pblica (PPA), y que por tanto, dan por supuesto queestaban correctamente formulados.

Sin embargo, desde los anlisis de implementacin, nos alejamos de la pers-pectiva de los legisladores y juristas tradicionales que tendan a considerar la im-plementacin como una funcin puramente ejecutiva, casi automtica omecnica. Como muestran un gran nmero de investigaciones empricas, estaantigua concepcin daba por supuesta una gran capacidad de la ley para influir




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y guiar a la administracin en la puesta en prctica de las decisiones polticas yadministrativas. Los estudios empricos (Knoepfel, 1979, p.23) han tratado deexplicar, de una manera ms precisa, la calidad de los productos y de los efectosde las polticas pblicas. Para ello, han utilizado las siguientes cuatro dimensio-nes como factores explicativos (Mayntz 1980):

La estructura de los programas a implementar (o Programa de ac-tuacin Poltico-Administrativo segn nuestra terminologa): La nocinde estructura de un programa no se limita a los simples contenidos sus-tantivos de las polticas pblicas. Por el contrario, las primeras investi-gaciones (Mayntz 1980, Knoepfel y Weidner 1980, Weidner y Knoepfel1983) se esforzaron en caracterizar las diferentes posibilidades que exis-ten para expresar la intencin del legislador (por ejemplo, grado de pre-cisin, margen de maniobra de que disponen los actores administrativosfederales/ centrales o descentralizados) y las diferentes modalidades oinstrumentos de intervencin escogidas (por ejemplo, obligaciones o pro-hibiciones, transferencias financieras, informaciones, etc.) o los ajustesinstitucionales predeterminados en tales legislaciones (vase 8.1 la partecorrespondiente al PPA).

El sistema administrativo de la implementacin60 (o Acuerdo de ac-tuacin Poltico-Administrativo segn nuestra terminologa): el recono-cimiento de las caractersticas diferenciales de las autoridades polticas y

de las organizaciones administrativas a cargo de la implementacin comofactor explicativo de la calidad de las intervenciones estatales es, sinduda, la principal innovacin de las investigaciones clsicas en estembito. As, se subray la necesidad de concebir las organizaciones ad-ministrativas como conjuntos de actores participantes en una red de inter-acciones que incluye otros actores e instituciones (interorganizational orintergovernmental networks). A partir de entonces, se sugiri que es pre-cisamente la capacidad de gestionar las redes de accin pblica lo que, engran medida, impulsa positivamente los procesos de implementacin.Gracias a la contribucin de, entre otras, la teora de la accin colectiva(Olson 1965) y de la sociologa de las organizaciones (Crozier 1977), di-chos anlisis no se limitaron a los actores pblicos, sino que incluyeronlas interacciones ente los agentes administrativos y los grupos sociales in-teresados (vase el captulo 8.2 en lo tocante al APA).

El peso econmico, poltico y social de los grupos-objetivo: la capacidadde un ciudadano para ejercer influencia en relacin a una intervencinestatal que le va a afectar vara segn la composicin del tejido socioe-


60. Implementation machine, Bardach (1977), Implementationsstruktur , es decir, el conjunto deunidades administrativas a cargo de la implementacin (Mayntz 1980).



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conmico, poltico y cultural en el que se integra esa determinada per-sona. Su posicin puede, de tal modo, ser dominante o marginal; estaravalada por otros grupos sociales o ser, por el contrario, rechazada porotros actores pblicos y privados. Adems, los grupos-objetivo a los quese dirigen los instrumentos de una poltica pblica pueden formar partede un grupo de presin cuya cooperacin se requiere para la realizacinde la poltica en cuestin y/ o de otras polticas pblicas a las que quizsse les confiere una gran importancia. Desde otra perspectiva, el peso deun ciudadano vara en funcin de la responsabilidad que la opinin p-blica y los actores pblicos le confieran en el mbito del problema p-blico a resolver. Por ltimo, su posicin tambin variar en funcin de suubicacin: al margen de los factores que acabamos de mencionar, la ca-pacidad de negociacin de una persona-objetivo variar segn est si-tuada o no en las zonas de ms alta presin del problema (por ejemplo,una empresa industrial tendr dificultades para negociar flexibilidad res-pecto a una orden de saneamiento en materia de contaminacin atmos-frica si se encuentra en una zona en la que la contaminacin rebasa conmucho los valores admisibles).

Las variables denominadas de situacin tienen asimismo influenciasobre la posicin de los grupos-objetivo frente a la intervencin pblica ypueden ampliar o reducir su margen de maniobra durante las negociacio-nes propias a la fase de implementacin. Estas variables vienen definidas

por eventos externos, modificaciones del contexto econmico y social,perturbaciones de carcter coyuntural, etc., e intervienen independiente-mente de la voluntad de los actores que participan en el juego. Por ejem-plo, el alza del precio del petrleo (debida a las crisis petrolferas de 1973y 1978/79) reforz en su momento la posicin de los actores pblicos quellevaban a cabo una poltica de ahorro de energa y de utilizacin racionalde esos recursos energticos frente a grupos-objetivo que mostraban unacierta reticencia a tal postura. Asimismo, la posicin de los actores variaral comparar de manera sincrnica y en funcin de las variables denomi-nadas estructurales, las diferentes zonas en las que ha de llevarse a cabola implementacin. En efecto, algunas investigaciones han mostrado ele-mentos como el peso relativo de los actores, o las reglas institucionales queregulan las relaciones de propiedad o los derechos polticos constitucio-nales (por ejemplo la exclusin de los extranjeros en ciertas polticas p-blicas) se manifiestan de manera ms o menos constante.

Estos cuatro grupos de factores entendemos afectan la calidad de las pres-taciones de las polticas pblicas, y por tanto las incorporaremos en nuestro an-lisis. No obstante, conviene recordar diversas crticas formuladas al respecto. Enlos aos 80, desde la ciencia poltica tradicional se cuestion la investigacinclsica en el mbito de la implementacin. Se argumentaba que se sobreesti-




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maban las polticas pblicas a cambio de subestimar lo poltico, es decir las lu-chas de poder y las caractersticas ms globales del desarrollo de las sociedadespostindustriales61. Por otro lado, desde la investigacin emprica se aportaron dosmodificaciones de gran envergadura a su concepcin inicial de la ejecucin de laspolticas pblicas.

De la visin top-down a la perspectiva bottom-up: la mayora de los au-tores estn de acuerdo en la crtica que Hjern (1978), Hjern y Hull (1983), ascomo Barrett y Fudge (1981 a/ b) enunciaron por vez primera, en el sentido deque la perspectiva de arriba a abajo (top-down) no permite incorporar lasaportaciones surgidas de los procesos sociales y polticos, aportaciones no pre-vistas en los PPA. No es un tema menor, ya que dichos procesos no deberan que-dar al margen del anlisis ni ser considerados como simples obstculos a unaimplementacin eficaz. Los partidarios de una perspectiva de abajo a arriba(bottom-up) consideran que los citados procesos sociopolticos no previstos,son la expresin de que un PPA idntico puede suscitar esperanzas, reacciones yestrategias divergentes segn los intereses de los actores pblicos y privados in-volucrados en el juego. No siempre es la mala fe lo que lleva a un actor local, su-

jeto a todo tipo de obligaciones sociales, econmicas y poltico-administrativas,a servirse o a instrumentar un PPA de manera distinta a la prevista por el legis-lador62. Por ejemplo, en Suiza se ha podido constatar que algunos municipiosutilizan la poltica de proteccin civil (subvenciones para la construccin de re-fugios antinucleares) con fines de poltica deportiva, cultural, etc. (utilizando losrecursos para la construccin de salas denominadas polivalentes, tiles para

gimnasia o espectculos) (vase Terribilini 1999). En Espaa hay muchos ejem-plos de cmo ciertas polticas y decisiones de la Unin Europea acababan im-plementndose de manera creativa, buscando conectar las previsiones deBruselas con las necesidades concretas del territorio donde ellas acababan im-plementndose.

A fin de clarificar conductas y motivaciones reales de estos actores,la perspectiva bottom-up propone que toda investigacin acerca de laimplementacin tome como punto de partida el sistema de actores debase (vase la tabla 7). As, el analista debe concentrarse en el compor-tamiento real de los grupos-objetivo a los que se dirige una poltica p-blica y en las interacciones reales entre estos grupos y los otros actoresverdaderamente implicados (APA, beneficiarios finales y dems gruposimplicados). La definicin de implementacin que aqu proponemos, in-corpora esta crtica cuando entiende que los PPA establecen bsicamenteun marco de juego, pero no marcan rgidamente un proceso.


61. Vanse por ejemplo las contribuciones presentadas en el congreso de la Asociacin de CienciasPolticas de la Repblica Federal de Alemania que, en el mes de octubre de 1984, se consagraron a este debate.

62. Como as sugieren los primeros trabajos de Sabatier y Mazmanian 1979, que tienen el significativottulo de The conditions of effective implementation: A guide to accomplishing policy objectives



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Del concepto implementacin al de implementation game: Tras ana-lizar de manera diacrnica diversos procesos de implementacin, Bar-dach (1977) propuso reorientar de manera general la investigacin eneste campo. Anticipndose a las crticas acerca del carcter demasiadogubernamental del modelo top-down, Bardach, en su obra The im-

plementation game, propone la metfora del juego para atraer la aten-cin de los investigadores sobre los actores que interactuan, cuales son losretos que consideran, como construyen sus estrategias y sus tcticas, losmedios que usan para entrar en el debate, las reglas que establecen (quefijan las condiciones para interactuar) y las reglas del fair play (queestablecen los lmites a partir de los cuales se entra en el fraude o la ile-galidad). Dicho autor tambin insiste acerca de las caractersticas de lasinteracciones entre los actores-jugadores y sobre el grado de incerti-dumbre tolerable en relacin al resultado final ( outcomes ) (Bar-


Tabla 7: Diferencias entre las visiones top-down y bottom-up en la implementacin

de una poltica pblica

Enfoque de implementacin

Punto de partida del anlisis

de la implementacin de la

poltica pblica

Proceso para la identificacin

de los principales actores de

la poltica pblica

Criterios de evaluacin de la

calidad de la implementacin

de la poltica pblica

Interrogante fundamental

(para la gestin de las polti-

cas pblicas)

Visin Top-down(Sabatier & Mazmanian, 1979)

Decisiones de las autoridadespoltico-administrativas (PPA,planes de accin)

Desde arriba, y a partir del sec-tor pblico, hacia abajo, y haciael sector privado

Regularidad (conformidadlegal) del proceso de implemen-tacin Eficacia: grado de realizacinde los objetivos formales delPPA

Qu modalidades (estructurasy procedimientos) de imple-mentacin deben utilizarse a fin

de garantizar el mayor grado derealizacin de los objetivos ofi-ciales?

Visin Bottom-up

(Hjern & Hull, 1982)

Actividades de la red de imple-mentacin a nivel local (APA,red de accin pblica)

Desde abajo (street-level ac-tors), hacia arriba, considerandode manera simultnea los actores

pblicos y privados

No tiene criterios claramentedefinidos a priori Evaluacin del grado de parti-cipacin de los actores involu-crados Evaluacin del nivel de con-flicto de la implementacin

Qu interacciones entre los ac-tores pblicos y privados de unared de accin pblica deben to-

marse en cuenta durante la im-plementacin para que sta seaaceptada?

Fuente: Adaptado a partir de Sabatier (1986:33)



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dach 1977 :56). La nocin metafrica de la implementacin como juego,permite, entre otras cosas llevar la atencin del analista sobre aquellosque no quieren participar en el juego, sobre los motivos de su abstencio-nismo, y sobre aquellos que piden que se modifiquen las reglas del juegopara poder entrar en el mismo (Bardach 1977 :56).

Esta manera de concebir la implementacin, pone de relieve el hecho deque los actores de una poltica pblica se encuentran inmersos en un procesocompetitivo, no slo en lo que respecta a la distribucin de los recursos, sinotambin respecto a la distribucin de la capacidad de definir y redefinir las reglasdel juego a lo largo del mismo. El actor (pblico o privado) que logra (re) defi-nir las reglas del juego y que, de este modo, puede servirse de una poltica p-blica en su propio inters (en algunos casos con otros actores) es capaz deinfluenciar considerablemente la implementacin. As, desde esta perspectiva, elreto principal consistira en ocupar la posicin de quien define, interpreta y mo-difica las reglas institucionales del juego (fixer of the game).

Este enfoque, conduce pues a relativizar la imagen ideal-tpica de la im-plementacin como proceso fundado en la intencin de los actores de ejecutardeterminado contenido sustantivo de un PPA, de manera ms o menos mecnicao impersonal. Asimismo, ello obliga a reconsiderar la concepcin de la progra-macin y de la implementacin como dos etapas claramente diferenciadas y acuestionar la supremaca legtima de los actores pblicos sobre los actores pri-vados, tanto econmicos como sociales.

La definicin de implementacin que aqu proponemos parte parcialmentede la ptica propusta por Bardach. A pesar de su indiscutible originalidad al atraerla atencin del analista hacia la totalidad de los actores (y no exclusivamentehacia los actores pblicos), este enfoque est muy basado en el contexto nortea-mericano, y debe ser redimensionado desde la perspectiva de la realidad europea.En Europa hay tradiciones fuertemente enraizadas en relacin al rol primordialde la funcin pblica y al contenido de las decisiones sustantivas e instituciona-les tomadas de manera democrtica durante la programacin de una poltica p-blica (PPA y APA). En los Estados Unidos, por el contrario, el proceso derule-making (es decir, la produccin de reglas por parte de las agencias inde-pendientes en base a un procedimiento de inspiracin judicial) se sita entre ellaw-making (es decir, la programacin clsica) y la implementation (esdecir, la implementacin clsica). Ello no quiere decir que debamos limitar elanlisis a esta ltima fase (sobre todo cuando en Europa empiezan a aparecermuchas agencias ms o menos reguladoras, siguiendo el modelo norteameri-cano). Consideramos que para entender de manera correcta los procesos de im-plementacin debemos incorporar el anlisis de la fase de programacin. En losprximos prrafos y desde esta perspectiva, discutiremos los planes de accin(producto 4) que constituyen un nexo directo entre los PPA y los resultados de suaplicacin (outputs, producto 5).




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9.3. Planes de accin (Producto 4)

Definimos los planes de accin (no necesariamente observables como ele-mentos formales diferenciados en todas las polticas pblicas) como el conjuntode decisiones consideradas como necesarias para la produccin coordinada y

puntual de productos, servicios o prestaciones administrativas (outputs) y que,en determinadas circunstancias, pueden haberse parcialmente establecido de an-temano por el PPA. As, los planes de accin fijan las prioridades tanto para laproduccin de las acciones concretas como para la asignacin de los recursos re-queridos para tales decisiones y acciones administrativas. Dado que constituyenla etapa intermedia entre el PPA y los actos formales de implementacin, dehecho se convierten en verdaderos instrumentos de gestin de las polticas p-blicas.

Un gran nmero de leyes federales en Suiza, de leyes de las Cortes Gene-rales en Espaa o leyes de la Asamblea Nacional en Francia, as como las inter-venciones financieras de la Unin Europea en el mbito de los fondosestructurales, exigen a los niveles subestatales, tales como las regiones o los go-biernos locales, que elaboren planes o programas a fin de poder optar al otorga-miento de subvenciones. Tal es el caso en el mbito del desarrollo econmico(por ejemplo, la elaboracin, por parte de las regiones, de un plan de desarrolloen el marco de la poltica europea de apoyo a este tipo de esferas territoriales).Eso mismo ocurre en el mbito de las infraestructuras (por ejemplo, la creacinde un plan para la construccin de carreteras nacionales y regionales), as como

tambin (y cada vez con ms frecuencia) en el mbito del medioambiente (porejemplo, planes de proteccin del aire, de lucha contra el ruido, de administra-cin de las zonas hmedas, de eliminacin de residuos). En lo que concierne aldesarrollo urbano, el proceso de planificacin tiene un carcter ms tradicional,adoptando la forma de planes directores, planes de urbanizacin. Por ltimo, po-demos decir que los contratos (o mandatos) de prestacin elaborados en elmarco de la Nueva Gestin Pblica en Suiza, los contrat de ville en Francia,o, por ejemplo, los contratos-programa en muchas universidades espaolas, pue-den asimilarse a los planes de accin conforme a la definicin que hemos for-mulado aqu.

El anlisis de estos ejercicios de planificacin permite distinguir los planesde accin de otros actos intermedios de implementacin. Desde nuestra pers-pectiva, el plan de accin debe interpretarse como un producto individual y abs-tracto que permite establecer un nexo entre las normas generales y abstractas delPPA, y los actos individuales y concretos de implementacin. Un plan de estetipo se distingue de las actividades intermedias de implementacin de algunas po-lticas pblicas (sobre todo en materia de afectacin de los suelos) que se defi-nen como un producto general y concreto (pero que en ocasiones tambin sedenomina plan, como en los casos de los planes que determinan los usos delsuelo).




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Todos estos trabajos de planificacin que tradicionalmente encontramos enlas polticas infraestructurales o de desarrollo urbano tienen en comn el ser an-teriores a la produccin de actos finales de implementacin. En este sentido, tie-nen por objetivo definir secuencias temporales y responder a dos preguntas:Cul es (la distribucin de) la presin que genera el problema y, por tanto, a qugrupos-objetivo y beneficiarios finales de la accin estatal deberan ofrecrselesprioritariamente las prestaciones de la poltica pblica? Cul es el coste de la im-plementacin y, en consecuencia, qu autoridades poltico-administrativas debendisponer de qu recursos para que el problema pblico pueda resolverse de lamejor manera posible a partir de las prioridades de accin establecidas? (vase

Flckiger 1998).La determinacin de los ritmos mencionados puede llevarse a cabo desdeuna perspectiva funcional (de acuerdo al tipo de actividades que se someten auna intervencin estatal), temporal (en funcin del corto, mediano o largo plazos),espacial (conforme a zonas geogrficas) o social (segn las fronteras de los gru-pos socioeconmicos considerados). La determinacin de prioridades, sobre todoen el caso de las polticas reguladoras, est en relacin con la decisin de acep-tar, durante cierto tiempo, dficit parciales de implementacin para algunos gru-pos-objetivo. La naturaleza de los privilegios (y, como consecuencia, lasdiscriminaciones) que surgen de tal proceso pueden depender de presiones pol-ticas, de una acentuacin del problema en determinados sectores o regiones o, in-cluso, de disposiciones del propio PPA.

Es necesario subrayar que, en ocasiones, los planes de accin no surgen delinterior de la administracin pblica. En efecto, si bien fijan las prioridades deaccin, no por ello son jurdicamente obligatorios en la forma en que se ponenen prctica las intervenciones estatales en la sociedad civil. En otras palabras,los planes de accin no crean derechos jurdicos subjetivos a favor de los grupos-objetivo o de algunos beneficiarios finales. A pesar de que un grupo social puedaaparecer en un plan de accin como prioritario (por ejemplo desempleados j-venes y sin formacin profesional, personas que han estado mucho tiempo en elparo), dicho grupo social no puede interponer un derecho a gozar antes que otros


Tabla 8: Calificacin de los productos PPA, PA y actos formales de implementacin

conforme al tipo de dimensin jurdica

Dimensin jurdica General Individual

Abstracta Normas del PPA Plan de accin

Concreta Acto intermedio de Actos formales de

implementacin (por ejemplo, implementacin

plan de usos del suelo) (outputs)



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grupos sociales (por ejemplo desempleados de edad avanzada y profesionalmentecalificados) las prestaciones pblicas previstas en el PPA. En este sentido, losplanes de accin permiten a los actores pblicos manejar a su manera la imple-mentacin de la poltica pblica en cuestin sin por ello tener obligaciones jur-dicas respecto a los actores privados a los que se destina la poltica.

Sin embargo, en la actualidad constatamos, particularmente en Francia y encontados casos en Espaa, una tendencia a introducir actividades de planificacinabiertas a los grupos-objetivo, a los beneficiarios finales y a los grupos terciarios.Diversos planes de intervencin de la administracin pblica en los mbitos deldesarrollo econmico, de la proteccin del medioambiente, del desarrollo ur-bano, etc. se someten a una consulta obligatoria con los interesados en el marcode procesos ms o menos abiertos. Esta tendencia se debe, entre otras cosas, a quelos grupos objetivo y los beneficiarios finales han reivindicado su derecho a par-ticipar en la definicin de las prioridades de implementacin, aludiendo a las pre-visiones de los planes de accin y, por tanto, consiguiendo llegar a generar laproduccin de acciones concretas de implementacin. La creciente influencia delnivel europeo en ciertas polticas refuerza esta tendencia, ya que la frgil capa-cidad de Bruselas para seguir la implementacin de sus propias polticas (quecon frecuencia le lleva a recurrir a la obligacin de establecer planes de accinformales, como fue el caso de las polticas relacionadas con los fondos estructu-rales) queda compensada con el poder contar con ojos y orejas de lo que re-almente ocurre, gracias a la presencia de grupos sociales interesados en la efectivaimplementacin de los procesos de consulta y de las medidas previstas (vese al

respecto, por ejemplo, los efectos en la poltica hidrolgica de la reciente direc-tiva europea sobre el agua).La grfica 19 presenta de manera esquemtica la lgica discriminatoria de

todo plan de accin. Particularmente, muestra que un plan de accin determinaprioridades para la implementacin y que, en consecuencia, generalmente no per-mite cubrir todo el conjunto del campo de aplicacin de los objetivos sustantivosdel PPA, lo que lleva en la prctica a dficits de implementacin de alguna ma-nera previstos y legitimados. Adems, los actos producidos concretamente nocubren necesariamente la totalidad del mbito de implementacin definido en elplan de accin. As, es posible que determinado grupo social y/o zona geogrfica,contrariamente a lo establecido en el plan de accin, no se vea afectado, en el pe-rodo previsto, por las medidas de la poltica pblica (dficit imprevistos). Al es-tudiar la extensin emprica del permetro de los actos finales de implementacin(outputs), podemos identificar eventuales dficits de implementacin resultantesde discriminaciones explcitas en el plan de accin o de una aplicacin imperfectade este ltimo.

Los planes de accin deben basarse en conocimientos suficientes acercade la evolucin temporal de las actividades de implementacin a fin de garan-tizar la utilizacin eficiente de los recursos administrativos. En ciertas ocasio-nes, las medidas seleccionadas y los recursos asignados contribuyen unos msque otros a resolver el problema pblico dada la disponibilidad de los grupos-




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objetivo a cambiar su conducta. La reflexin econmica acerca de la utilidadmarginal de la accin pblica tiene aqu un papel decisivo. En efecto, el inte-rrogante que se nos plantea es cmo puede el Estado, a travs de la inversin endeterminados medios, alcanzar la mayor eficiencia en la asignacin de recursos(en el sentido del ptimo de Pareto o de Hicks-Kaldor) para la solucin del pro-blema. As, en primer lugar, han de identificarse los grupos-objetivo cuyo cam-bio de comportamiento verdaderamente contribuye a resolver el problema




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pblico. En segundo lugar, hay que examinar qu grupo-objetivo manifiesta lamayor disponibilidad a cambiar su conducta (por ejemplo, los sectores en losque de todas maneras tiene lugar un nuevo ciclo de inversiones, o los grupos-objetivo que pueden soportar econmicamente un cambio en su conducta). Porltimo, en una tercera etapa, es necesario distinguir para qu grupo-objetivo larelacin costes administrativos de una intervencin versus efectos esperados dela misma, es relativamente la ms baja. As, la planificacin de las accionescomprende reflexiones prospectivas acerca de su eficacia (relacin entre efec-tos y objetivos ) y su eficiencia en la asignacin de recursos (relacin entre losefectos y los recursos) (vase en el captulo 10 los criterios de evaluacin deuna poltica pblica).

En la prctica, segn nuestra experiencia, es la designacin de los grupos(momentneamente) discriminados, y no la de los grupos privilegiados, la que re-viste una importancia capital. Cuando las autoridades regionales ejecutan las po-lticas nacionales, podemos observar que ests son aplicadas de maneraincremental. Por regla general, al principio se concentran en los grupos-objetivocuyo cambio de conducta es fcil de anticipar, que tiene los menores costes ad-ministrativos posibles, y que mayor contribucin generan a la solucin del pro-blema. Por ejemplo, en la poltica ambiental, las grandes industrias son losprimeros grupos-objetivo a los que se destina la poltica, mientras que las pe-queas y medianas empresas, temporalmente y aunque sea a costa de un ciertodficit de implementacin, se mantienen (temporalmente) fuera. Se presentanprioridades anlogas en el marco de la proteccin contra el ruido (conforme a la

importancia de la poblacin expuesta a los daos) o en la poltica de transportespblicos (segn la importancia de las nuevas poblaciones conectadas). Dada laimportancia de las discriminaciones (en ocasiones muy profundas) que se danen esta fase, es necesario observar en qu medida stas discriminaciones son deldominio pblico y se debaten polticamente.

A fin de facilitar y sistematizar el estudio emprico de los planes de accin,es recomendable tener en cuenta los cuatro elementos operacionales que abor-daremos en los prrafos siguientes. Sin embargo, hemos de subrayar que estas di-mensiones, aplicables a todo plan de accin, no se excluyen mutuamente, sinoque se complementan. De hecho, slo analizndolas simultneamente lograre-mos identificar el contenido sustantivo e institucional de este producto.

a) Planes de accin explcitos (incluso formales) o implcitos

Como ya hemos indicado, un plan de accin generalmente reviste la formade un documento interno que no establece una relacin jurdica entre las autori-dades poltico-administrativas y los grupos-objetivo (los cuales, en consecuencia,no gozan a travs de este medio de nuevos derechos subjetivos). Independiente-mente de ese principio, un plan de accin puede ser ms o menos explcito. Elhecho de que se declare como oficial y que sea conocido por todos los actores(pblicos y privados) de la poltica pblica en cuestin, deberamos suponer que




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acabe teniendo una influencia positiva en su grado de realizacin. Por el contra-rio, podemos suponer que un plan de accin implcito o casi secreto, ejercer unfrgil poder de presin sobre los diferentes servicios administrativos a cargo desu aplicacin, para que se produzca un cumplimiento realmente efectivo.

Sin embargo, como hemos dicho, podemos constatar una creciente tenden-cia a la organizacin formal de tales planes de accin como elementos que per-miten generar consenso durante la etapa de implementacin efectiva de la polticapblica (produccin de outputs). El grado de formalidad de la actividad de pla-nificacin se va convirtiendo as en un criterio pertinente para el anlisis de talesplanes.

b) Grado de apertura. Planes de accin abiertos o cerrados

Al grado de formalidad podemos agregarle el grado de apertura de la acti-vidad de planificacin. El establecimiento de prioridades entre diferentes espa-cios o grupos sociales puede ser objeto de actividad interna por parte de un soloactor o bien, por el contrario, estar abierto al conjunto de los actores pblicosimplicados e incluso a los grupos-objetivo, beneficiarios finales y grupos tercia-rios. Como ya hemos mencionado, esta apertura, que permite debate poltico, seda cada vez con mayor frecuencia.

c) Grado de discriminacin. Planes de accin embudo

versus planes regadera

Por definicin, un plan de accin debe fijar prioridades y, en consecuencia,ser discriminatorio. Sin embargo, su grado de discriminacin respecto a las di-mensiones temporal, geogrfica y social puede ser ms o menos elevado. Es po-sible que establezca plazos de aplicacin o perodos de referencia claros para laproduccin de los actos de implementacin (por ejemplo, plan anual versus planplurianual). Dichas fechas lmite garantizan a los grupos-objetivo definidos comoprioritarios cierto nivel de previsin (incluso pseudo derechos ganados, porejemplo en el caso de las polticas de subvenciones). Asimismo, las fronteras delas zonas geogrficas designadas como prioritarias pueden ser ms o menos cla-ras y ms o menos estables (como ha ocurrido con la clasificacin de regiones enEuropa en relacin a los objetivos de los Fondos estructurales). Por ltimo, si ladiscriminacin se lleva a cabo en funcin de las caractersticas socioeconmicasde las personas-objetivo entonces los criterios de elegibilidad pueden tambinser muy estrictos o, por el contrario, dejar a los actores de la implementacin unmargen de apreciacin ms amplio. Por ejemplo, los planes de subvenciones a lasregiones desfavorecidas son, por regla general, altamente discriminatorios (pla-nes embudo, que obligan a pasar por el esquema previamente previsto) mientrasque los planes de ayuda a las empresas lo son mucho menos (planes regadera, quebuscan afectar a cuantos ms actores posibles).




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d) Planes de accin con menor o mayor (re) estructuracin del APA

Un plan de accin tiene como primer objetivo concretar el alcance del con-tenido sustantivo del PPA de la poltica pblica en cuestin. Para hacerlo, debeproceder a una definicin precisa de los actores participantes en el APA de suimplementacin. Si la aplicacin del programa legislativo y reglamentario im-plica de facto una colaboracin entre diferentes organizaciones administrativas,organizaciones paraestatales y actores privados, as como entre diversos nivelespblicos (central, regional y local), generalmente ser necesario fijar una deli-mitacin de aquellos actores cuyas acciones deben imperativamente coordinarseen la etapa de implementacin. Dicha delimitacin se da a travs de la constitu-cin de una red de accin pblica especial (vase el captulo 9.1, primera etapade la implementacin). Desde esta perspectiva institucional, un plan de accinpuede interpretarse como ms o menos selectivo. Los planes de accin ms se-lectivos son aquellos que estructuran ms all de los elementos fijados por elPPA y el APA inicialeslas interacciones entre los actores responsables (porejemplo, bajo la forma de organizacin del proyecto); por el contrario, losmenos selectivos no fijan ninguna nueva regla organizacional ni procedimentalparticular para el APA a cargo de la implementacin (por ejemplo los pagos di-rectos en el mbito agrcola y las contribuciones de compensacin ecolgica quecon frecuencia estn a cargo de estructuras administrativas generales).

e) Nivel de claridad en la afectacin de recursos

Como ya hemos subrayado, la elaboracin de los planes de accin se basaen reflexiones estratgicas acerca de la eficacia y la eficiencia de la poltica p-blica. Tericamente, se trata de invertir los recursos administrativos explotableso de reciente asignacin (por ejemplo un presupuesto extraordinario y personalsuplementario) de forma que permita resolver la mayor parte del problema. Elloimplica que los planes de accin establezcan claramente, para la fase de imple-mentacin, qu recurso(s) est(n) a disposicin de qu actor(es). Tal proceso deafectacin de recursos constituye ms un arbitraje poltico entre los intereses delos diferentes actores (por ejemplo, un conflicto entre servicios administrativos,entre niveles de decisin, etc.) que un ejercicio tcnico de optimizacin de cos-tes. Por ello, es pertinente que el analista estudie si un plan de accin particularcrea un vnculo formal entre el uso de determinado recurso por parte de deter-minada administracin y la implementacin de una medida particular para ungrupo-objetivo prioritario o, si por el contrario, no se formula ningn vnculo ex-plcito entre la utilizacin de los recursos disponibles y los campos de accin de-signados como prioritarios. Evidentemente, el alcance del plan de accin essensiblemente inferior en este ltimo caso, ya que todo queda condicionado a lacoyuntura poltica y presupuestaria.

En conclusin, subrayemos que un plan de accin representa un verdaderoinstrumento para el manejo de una poltica pblica, si, y slo si, se formula de ma-




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nera explcita, procede a discriminaciones claras en un marco temporal determi-nado, estructura las tareas y las competencias de cada actor perteneciente al APAy conecta los recursos administrativos asignados (de manera suplementaria) condecisiones y actividades especficas. Si bien podemos afirmar que este tipo deplanes de accin son una garanta para la gestin coherente y puntual de la im-plementacin, tambin debemos decir que, en cambio, tienden a evidenciar antetodos los actores las discriminaciones (temporales) concretamente operadas. Portanto, su formulacin presupone que los responsables poltico-administrativosdebern legitimar la seleccin de prioridades y arrostrar los costes polticos queeste tipo de decisiones conlleva, y ello sin duda limita en cierta manera su posi-ble discrecionalidad posterior. De hecho, la fase de elaboracin de los planes deaccin no tiene lugar en el interior de la asamblea legislativa sino al nivel de lasautoridades ejecutivas, lo cual, dada la menor visibilidad poltica, permite si asse quiere un mayor margen de maniobra.

Por ltimo, es importante sealar que en Suiza y, ms recientemente, enFrancia y Espaa, como en muchos otros pases europeos, las reorganizacionesadministrativas han llevado a parlamentos, gobiernos o, incluso, ministerios aintroducir los contratos o mandatos denominados de prestacin. Este tipos deinstrumentos o acuerdos de relacin entre diferentes organismos administrativoso entre actores pblicos, paraestatales o privados (o privatizados) pueden consi-derarse como planes de accin en la medida en que concreten selectivamente lasprestaciones previstas. En estos documentos se pacta la asignacin de recursos,sobre todo financieros, bajo la forma de montos presupuestarios otorgados a los

actores de la implementacin; tambin estipulan los mecanismos de participa-cin para la poblacin, as como la evaluacin de las prestaciones.

9.4. Los actos de implementacin (Producto 5)

Nosotros definimos los actos formales de implementacin (outputs63) deuna poltica pblica como el conjunto de productos finales de los procesos pol-tico-administrativos que, como resultado de su implementacin, se destinan de

manera individual a las personas que forman parte de los grupos-objetivo pre-

vistos. Los actos finales comprenden los productos administrativos que, tanto laadministracin como los otros rganos ( paraestatales y privados) a cargo de eje-cutar las tareas pblicas, destinan de manera directa a los grupos-objetivo. Talesproductos los constituyen decisiones y actos administrativos64 de todo tipo (au-torizaciones condicionadas, prohibiciones individuales, aprobaciones, etc.), otor-


63. A fin de evitar un exceso de anglicismos, en este libro utilizamos los trminos outputs, pro-ducto final, actividades administrativas de implementacin y segn las circunstanciasprestaciones ad-ministrativas como sinnimos.

64. Definidos en Suiza en el art. 5 de la Ley del 20 de diciembre de 1968 acerca del proceso adminis-trativo (RS 172.021). En Francia y en Espaa acostumbran a darse en forma de actos administrativos.



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gamiento de recursos financieros (subvenciones, exoneraciones fiscales), actosde percepcin pecuniaria (por ejemplo, impuestos directos, multas), interven-ciones de inspeccin y control, prestaciones directas (por ejemplo, controles sa-nitarios, verificaciones financieras, servicios educativos o de cuidado),actividades de consulta o medidas organizativas. Adems de estos actos forma-les, existen, en la prctica, una multitud de actos informales (vanse los prrafossiguientes).

Los actos de implementacin se caracterizan por crear una relacin di-recta y especfica (sobre todo en el caso de los actos formales y de naturaleza

jurdica) entre las personas que constituyen los grupos-objetivo de la polticapblica y las instancias pblicas a cargo de la implementacin de la misma. Enmuchos casos, estos actos tambin tienen efectos tangibles sobre los benefi-ciarios finales y sobre los grupos terceros. El derecho procesal administrativoconfiere a los grupos-objetivo y (cada vez con ms frecuencia) a los benefi-ciarios finales y a terceros afectados, derechos y obligaciones de participaciny cooperacin. Es importante entender que la propia limitacin de recursos conque cuentan las administraciones, impide que slo en ciertas ocasiones se lle-gue a servir o sancionar (a tiempo y/o al mismo tiempo) a todos los grupos-ob-

jetivo de la poltica en cuestin. Cuando, como ocurre con frecuencia, no logranese impacto generalizado, se habla de dficits de implementacin (temporalesy/ o territoriales) que se derivan, al menos parcialmente, de los planes de ac-cin adoptados (vase 9.3).

Los actos de implementacin pueden considerarse y analizarse desde dis-

tintas perspectivas. Los juristas se concentran en examinar en qu medidaexiste conformidad entre las disposiciones contenidas en el PPA y los planesde accin (anlisis de conformidad legal). En cambio, el analista de polticaspblicas, generalmente trata de analizar un conjunto de outputs, y ello no siem-pre resulta fcil. Probablemente es el analista quien debe reconstruir que sepretenda conseguir y si finalmente se ha conseguido. Una buena definicin delos productos a obtener, acostumbra a ser til en procesos de reorganizacin delas administraciones, ya que orienta de manera ms directa sus estructuras yprocedimientos hacia la mejora de la calidad (organizacin de la administra-cin en funcin de los productos y no en funcin de las leyes; orientando lasactividades hacia un determinado proyecto de servicio), lo que sin duda per-mite una mejor gestin de las administraciones pblicas (Schelder 1995: 13,47, 127ss).

Las instancias pblicas tienen un papel primordial en la formulacin de losactos formales de implementacin (outputs). De ellas depende en gran parte laconsecucin de los resultados previstos por la poltica pblica. Los rganos deejecucin pueden influir de manera significativa en la aplicacin concreta deuna poltica segn el uso que hagan del margen de maniobra de que dispongan.Por ello, no es sorprendente que dichos actos despierten el inters de las ins-tancias de vigilancia y que gran cantidad de leyes exijan la presentacin de in-formes de actividad que permitan determinar cualitativa y/o cuantitativamente




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los actos formales de implementacin. Esta obligacin de informar facilita elcontrol de las actividades de implementacin ya que los informes pueden ser-vir como base a su monitorizacin. Todo ello contribuye a que se vayan pro-duciendo informes que expliciten el grado de implementacin efectivo, y deesta manera se abre la posibilidad de establecer un benchmarking entre unida-des administrativas de diferentes entornos y, a travs de ello, mejorar su fun-cionamiento (Knoepfel, 1997).

Las actividades de las instancias ejecutoras tienen tambin un papel decisivoen la implementacin de las reglamentaciones que se destinan directamente apersonas privadas. El nivel de respeto de una norma depende esencialmente delos controles efectuados en este sentido, as como de las eventuales sancionesaplicadas para hacerla respetar (por ejemplo, controles policacos en relacin alos lmites de velocidad en las carreteras y multas elevadas en caso de infrac-cin).

El anlisis de los actos de implementacin requiere generalmente el contarcon una gran cantidad de datos. Para proceder a la elaboracin de perfiles de out-puts de implementacin de una poltica pblica determinada, se pueden tomaren consideracin las siguientes dimensiones:

a) El permetro de los actos de implementacin finales (=existencia)

Esta dimensin establece un nexo directo entre las prioridades que fija elPlan de accin y los actos realmente producidos, incorporando las dimensiones

de espacio y tiempo, comparndolas con lo que eran las previsiones del plan deaccin. Al proceder a una comparacin de este tipo, se podrn establecer loseventuales dficits de implementacin y distinguir entre aquellos ya previstos ylos que resultan de una ejecucin con lagunas (implementacin incompleta). Aspueden descubrirse escenarios de implementacin con lagunas u orificios opermetros desviados. Dicho de otra forma, el analista puede identificar las ac-ciones no realizadas, al comparar los perfiles de la implementacin real y la re-querida por el PPA y el Plan de accin.

Por ejemplo, las medidas para la moderacin del trfico pueden concen-trarse en ciertos barrios, a pesar de que dichos lugares no sean necesariamente losque sufren los mayores costes (ruido, contaminacin, accidentes) derivados de ladensidad circulatoria (Terribilini 1999), y de ello resulta un permetro desviadoachacable al plan de accin. En cambio, un permetro igualitario es el que esta-blece una administracin usando un gravamen fiscal de todas las personas fsi-cas y jurdicas establecidas en su territorio. Por otro lado, los casos en los que serenuncia a la intervencin pblica debido a presiones polticas o a la falta de re-cursos (personal, financiero, etc.) constituyen ejemplos de perfiles con lagu-nas, en los que se deja de lado a grupos-objetivo especficos. Lo mismo ocurrecuando los controles policacos se abandonan durante la poca de carnaval, ocuando no se persigue judicialmente a los que trafican con drogas de las deno-minadas suaves.




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b) Outputs con mayor o menor contenido institucional

Tal como el PPA o el PA, el acto formal de implementacin (output) puedecontener, fuera de su aspecto sustantivo (cmo resolver el problema?), ele-mentos ms o menos importantes de carcter institucional (qu actores, en basea qu reglas del juego y con qu recursos se supone contribuirn a la solucin delproblema?). A fin de resolver de manera sostenible un problema colectivo, unnmero cada vez mayor de polticas pblicas se dotan de mecanismos de controly seguimiento de sus efectos. Dichos mecanismos requieren de una red de acto-res implicados en dicha actividad de seguimiento. Podemos observar la creacinde comisiones de vigilancia plural, de observatorios dotados de comits estrat-gicos compuestos por una multitud de actores que representan a los servicios p-blicos, a los grupos-objetivo y a los beneficiarios finales; o bien la creacin deredes de comunicacin cuyo objetivo consiste en interpretar los datos que arrojala medicin de los efectos de una prestacin (por ejemplo, la comparacin entrelos datos obtenidos una vez que una gran obra de infraestructura se encuentra ensu fase de explotacin y aquellos pronosticados por el estudio de impacto am-biental previo a su construccin).

Una vez ms, y segn la hiptesis central de investigacin que propone-mos, los elementos institucionales pre-estructurarn la siguiente etapa de la po-ltica en cuestin. En la fase que nos ocupa, ello equivale a la formulacin de uneventual enunciado evaluativo acerca de los impactos y los efectos (en trminosde solucin del problema) de la poltica de que se trate (vase captulo 10). Prin-

cipalmente, sern los actores que teman haber perdido posiciones en lo que res-pecta al contenido sustantivo del acto de implementacin quienes, a travs deuna intervencin sobre los contenidos institucionales del mismo, buscarn re-servarse una posicin clave en el interior de las estructuras de vigilancia y eva-luacin.

c) Actos formales o informales

Una vez que los outputs efectivamente producidos se han identificado y or-ganizado en perfiles, el estudio emprico deber explicitar el grado de formali-dad jurdica de tales actividades administrativas. Esta dimensin operacionalreviste gran importancia dado que afecta tanto los costes de produccin (que sonms elevados en el caso de los outputs formales) como las modalidades de ne-gociacin y su contenido institucional. Las decisiones administrativas general-mente incluyen una clusula referente a la potencial interposicin de un recurso,lo cual abre a los grupos-objetivo (y, eventualmente, a los beneficiarios finales,por ejemplo en los casos de los proyectos infraestructurales) la ltima fase (ju-dicial) de su produccin y de su seguimiento. Es importante sealar que, debidoa las razones que acabamos de mencionar, la administracin prefiere muchasveces, usar actos informales (por ejemplo una informacin telefnica, que no senotifica oficialmente y que no puede dar lugar a la interposicin de un recurso ju-




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dicial, para informar a un administrado acerca de si su solicitud de subvencin,permiso de construccin, etc. tiene posibilidades de xito), que no utilizar actosformales de gran relieve.

d) Actos intermedios y finales

En los prrafos precedentes consideramos los actos finales como uno de losdos productos a explicar en la fase de implementacin. Sin embargo, a ttulo in-dicativo, sealaremos que ciertos actos slo tienen un carcter intermedio (actosinternos a la administracin, que no se destinan aun a los grupos-objetivo; actosgenerales y concretos por ejemplo un plan director de desarrollo urbanoquerequieren aun de una individualizacin o concrecin posterior para realmenteoperacionalizar una poltica pblica). En ocasiones, dichos actos intermedios re-sultan importantes para comprender la naturaleza de los actos finales (destinadosdirectamente a los individuos que componen los grupos-objetivo) pero, en nin-gn caso, deben confundirse unos con otros (Knoepfel et al. 2000:15).

e) Coherencia del contenido de los actos finales de una poltica pblica

Con frecuencia, los grupos-objetivo de una poltica pblica se someten demanera simultnea a diversas intervenciones pblicas que tienen por objetivoorientar de manera conjunta su conducta. De ah que nos parezca pertinente ana-lizar en qu medida las diferentes acciones generadas en el interior de una sola

poltica pblica resultan coherentes y se refuerzan mutuamente. La falta de co-herencia puede reducir notablemente el alcance sustantivo de una poltica p-blica.

Como ejemplo de outputs con coherencia interna podemos citar la obliga-cin de sanear una industria, que se acompaa de una ayuda financiera para el sa-neamiento; la obligacin de disponer de un seguro contra enfermedades, que seacompaa de una subvencin a las primas para las familias de bajos ingresos, ola clausura de los lugares pblicos en los que se consume droga, acompaadapor la creacin de locales de tratamiento de drogodependientes con programas deprescripcin de metadona o herona bajo control mdico. Por el contrario, en-contramos un bajo nivel de coherencia en establecer limitaciones de velocidad enlas carreteras si no se acompaan de controles policacos para evitar las even-tuales infracciones, o en la obligacin de separar la basura sin que exista un sis-tema individual o colectivo para recoger los residuos una vez clasificados.

f) Coordinacin con los actos de otras polticas pblicas

La cuestin de la coherencia de los actos de implementacin se presenta demanera aun ms evidente cuando estos provienen de diferentes polticas. Tambinen este caso un nivel insuficiente de coordinacin durante la implementacin de-bido, por ejemplo, a un APA demasiado cerrado o a un plan de accin poco es-




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tructurador, obstaculizar la induccin del cambio de conducta que se espera ob-tener de parte de los grupos-objetivo.Por ejemplo, subvenciones dirigidas a integrar en los edificios medidas para

economizar consumos energticos (poltica energtica) durante un perodo de re-cesin econmica (poltica coyuntural basada en un programa de impulso al sec-tor de la construccin) indica un alto grado de coordinacin externa. En cambio,el subvencionar la produccin agrcola (que incentiva el uso de fertilizantes na-turales o qumicos) y la introduccin de medidas de lucha contra la contamina-cin de las aguas (provocada por los fertilizantes agrcolas utilizados) indica unbajo nivel de coordinacin. Lo mismo podramos decir del programa de promo-cin del consumo de vino del pas, junto con las medidas de poltica sanitariatendentes a reducir el consumo del alcohol.

Un buen registro sobre los actos de implementacin presupone una claradefinicin previa de los (individuos que componen los) grupos-objetivo a los quedichos actos se destinan. Conforme a los principios del estado de derecho quedeben observar las administraciones, los grupos-objetivo se definen normalmenteen el PPA en tanto que personas (fsicas o jurdicas) a quienes las autoridadespueden acordar derechos o imponer obligaciones a fin de llevar a cabo los obje-tivos buscados, o cuyo comportamiento debe poder modificarse a travs de otrasactividades administrativas. Al analizar los procesos de implementacin, ha de te-nerse en cuenta que las polticas no solamente producen actos de implementacin,sino que tambin se traducen en trminos de efectos. Los anlisis que se limitana los actos formales o informales (outputs), sin tener en cuenta los impactos

(sobre los grupos-objetivo) y los efectos (sobre los beneficiarios finales) son in-completos y corren el riesgo de confundir las prestaciones con los efectos de unapoltica pblica. Por ello dedicaremos el captulo siguiente a la evaluacin de losimpactos y los resultados (outcomes) de una poltica pblica. Anticipndonos aesta cuarta etapa del ciclo de una poltica pblica, en los prrafos siguientes dis-cutiremos acerca de las interacciones existentes entre los actores pblicos, losgrupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terceros durante la imple-mentacin de una poltica pblica.

9.5. Procesos: actores, recursos e instituciones movilizadas

Resulta evidente que todo anlisis de una poltica pblica debe estudiar demanera precisa la situacin de los grupos-objetivo dado que, definitivamente, elxito o fracaso de la solucin del problema tratado depende de su (cambio de)conducta. Consideramos que el enfoque metodolgico del denominado anlisisrelacional es el apropiado para identificar las interacciones entre los actores p-blicos del APA, los grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terce-ros. Esta metodologa busca situar cada tipo de actor en su entorno social eidentificar las fuerzas polticas, sociales y econmicas a las que est expuesto, ascomo la intensidad de las relaciones que se crean entre los diferentes actores en




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funcin de sus intereses y recursos respectivos. Se trata, pues, de centrarse en lasinterdependencias y coaliciones potenciales entre los actores. El grfico 20 pre-senta, de manera muy esquemtica, las principales relaciones entre los actores im-plicados en la implementacin de una poltica pblica.

En los prrafos siguientes, presentaremos las principales relaciones y coa-liciones posibles entre los actores (segn la numeracin indicada entre parnte-sis en el grfico 20), as como la influencia potencial de stas sobre los productosy los efectos de la poltica pblica de que se trate.

1) De las relaciones bilaterales entre la administracin y los grupos-objetivoa la inclusin de las otras partes involucradas

La densidad de relaciones entre la administracin a cargo de la implemen-tacin y los grupos-objetivo proviene simplemente del hecho de que los actos deimplementacin se destinan a las diferentes personas fsicas y jurdicas cuya con-ducta debe modificarse. A partir de la introduccin del habeas corpus en167965, todas las legislaciones que regulan los procesos administrativos recono-


65. Esta Acta fue redactada por el Parlamento britnico en reaccin a la peticin de derechos (1628).Proclama, entre otros, el derecho de los ciudadanos a ser escuchados por la autoridad antes de que sta tomeuna decisin que les concierne.



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cen el derecho a ser escuchado66

. En base a estas disposiciones, se desarrollan enla prctica mltiples procesos de intercambio entre las autoridades poltico-ad-ministrativas y los grupos-objetivo (intercambios de informacin y recursos, me-diaciones, negociaciones, trueques, etc.). Es por ello que los grupos-objetivoresultan interlocutores privilegiados de los actores pblicos de una poltica. El de-recho a ser escuchado se ha ido convirtiendo en una ventaja importante para losgrupos-objetivo en el juego de la implementacin en aquellos pases que reco-nocen la primaca del Estado de derecho.

Recordemos que hasta finales de los aos 60, el eje de relacin entre la ad-ministracin y los grupos-objetivo era casi el nico puente existente entre los ac-tores de la implementacin y los actores sociales. Esta frmula oculta el hechode que en muchas polticas pblicas los llamados interesados representan slouna pequea porcin de los ciudadanos a los que (potencialmente) concierne elasunto. Desde esta visin restrictiva, en las polticas urbansticas slo seran con-siderados como interlocutores los propietarios de terrenos afectados.

A principios de los aos 70, las crecientes demandas de participacin, em-piezan a cuestionar esta relacin restringida y excluyente, buscando una mayorintervencin en las instancias en las que se llevaban a cabo las negociacionesentre la administracin y los grupos objetivo. El conflicto se desarroll sobretodo en algunas polticas pblicas (por ejemplo, desarrollo urbano, proteccindel medioambiente, defensa de los consumidores, salud pblica, polticas mili-tares), y poco a poco ha ido teniendo impacto en el conjunto del proceso legis-lativo. La expresin terceras partes, o la de otros intereses afectados van

haciendo su aparicin en la escena poltico-administrativa. Los parlamentos ytambin los tribunales comienzan a reconocerles un estatuto de parte en losprocesos administrativos as como el derecho a la interposicin de recursos en loslitigios como expresin de intereses generales, y sin que sean implicados di-rectos. Esta apertura ha llevado hacia una estructura de negociaciones triangula-res que podemos asimilar al tringulo de base entre la administracin, losgrupos-objetivo y los beneficiarios finales (vase el captulo 3.4). Esta arenatriangular ha ido reemplazando rpidamente la antigua relacin bilateral afec-tando a un nmero cada vez mayor de estructuras y de procesos de implementa-cin de la totalidad de las polticas pblicas. La aparicin de esta estructuratriangular ha modificado sensiblemente la posicin de los grupos-objetivo res-pecto a los actores pblicos. Dicha posicin se ha debilitado ya que, en muchoscasos, esas otras partes representan intereses contrarios a los de los grupos-objetivo.


66. Vase, en el caso suizo, el artculo 29 de la Ley federal sobre el proceso administrativo del 20 dediciembre de 1968 (RS 172.021): Las parte tienen el derecho a ser escuchadas . En Espaa



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2) Las relaciones de poder en el interior de los grupos-objetivo:competencia y auto-vigilancia

Se ha apuntado que uno de los lmites de las perspectivas neomarxista, sis-tmica o neocorporativista consiste en que con frecuencia ven a los grupos-obje-tivo como un conjunto homogneo cuyos miembros estn motivados por interesesidnticos. Sin embargo, la realidad social y poltica parece apuntar a lo contrario.Existen relaciones de poder de carcter competitivo entre los grupos-objetivo dela mayora de las polticas (por ejemplo, entre las distintas empresas o entidadesa las que se destinan las polticas sociales, coyunturales, ambientales o de pro-teccin del trabajo; existe tambin competencia entre los propietarios inmobilia-rios e, incluso, entre las diferentes categoras de desempleados). Si bien es ciertoque durante la fase de programacin de una poltica pblica estos actores se re-nen en asociaciones y grupos de inters relativamente homogneos, llegada laetapa de la implementacin, esta solidaridad deja paso con frecuencia a un me-canismo de auto-vigilancia o de competencia. En el plano jurdico, este autocon-trol, motivado por una rivalidad (econmica) entre los distintos subgrupos de losgrupos-objetivo, ha encontrado expresin en el recurso de los competidores con-tra las decisiones destinadas a una empresa especfica o en relacin a un contratopblico (segn las reglas de la Organizacin Mundial del Comercio). El compe-tidor puede invocar una violacin del principio de igualdad de trato aduciendo quelas condiciones acordadas a la empresa en cuestin son ms favorables que las quese le imponen a l (veamos la constante tensin entre proveedores de telefona

mvil en muchos pases, en relacin a la regulacin de sus actividades, tarifas, olos conflictos en torno a las ayudas para las lneas areas de bajo coste, etc.).La posicin de las personas fsicas o jurdicas pertenecientes al grupo-ob-

jetivo depender tambin de las relaciones de competencia presentes en los di-ferentes espacios de la implementacin (vase el captulo 9.2 en lo que conciernea la teora clsica de la implementacin). Las estructuras monopolistas u oligo-plicas resultarn ms favorables que una estructura atomizada. Por otro lado, elgrado de rivalidad interna afecta la posicin del grupo-objetivo en su conjuntofrente a la administracin, la cual, en el caso de una estructura monopolista, nopuede esperar que funcionen los mecanismos de autocontrol.

3) Relaciones conflictivas ente los grupos-objetivo y los beneficiarios finales:del conflicto arbitrado por el Estado a las soluciones contractuales

En la mayor parte de las polticas pblicas, los grupos-objetivo no son si-multneamente los beneficiarios finales (existe una excepcin a este principiocuando los poderes pblicos intervienen para proteger a las personas contra losefectos negativos de sus propias conductas). Los beneficiarios se definirn enfuncin del problema pblico que la poltica pretende resolver, dado que sonellos quienes al final mejorarn su situacin de partida. As, por ejemplo, las dis-posiciones en cuanto a la afectacin, volumen o esttica de un edificio, incorpo-




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radas en forma de condiciones necesarias para obtener un permiso de construc-cin, no tienen como objetivo principal causar problemas al propietario, sino,evidentemente, proteger a los vecinos y contribuir al desarrollo armnico de unpueblo o una ciudad. Y por tanto en el inters del conjunto de sus habitantes.Asimismo, un saneamiento de instalaciones industriales impuesto a una empresaa fin de aumentar la seguridad de los trabajadores o proteger el medioambiente,tiene como objetivo fundamental proteger a los trabajadores o a quienes residencerca de la empresa. En el caso de algunas polticas sociales tienen, adems delos grupos objetivo, otros beneficiarios finales (por ejemplo, en el caso de la po-ltica de lucha contra el consumo de drogas, existen otros beneficiarios finalesadems de los drogodependientes, por ejemplo, los vecinos de los espacios p-blicos en los que se consumen estupefacientes). En general, podramos decir quecuanto ms severas son las obligaciones impuestas a los grupos-objetivo, ms seprotegen los intereses de los beneficiarios finales. As, a medida que la polticase programa y se implementa, los poderes pblicos actan como rbitro en losconflictos entre estos dos tipos de actores. Esta interpretacin evidencia los efec-tos de redistribucin (entre los grupos sociales) que toda poltica pblica genera,con sus ganadores y perdedores (Knoepfel 1986).

El fortalecimiento de la posicin de los beneficiarios finales que acabamosde describir lleva, en mltiples casos, a soluciones contractuales. La solucin dealgunos conflictos se negocia directamente entre los beneficiarios finales y losgrupos-objetivo, incluso en los casos en los que una intervencin pblica era in-existente (Weidner 1997). De hecho, asistimos cada vez con mayor frecuencia a

la creacin de mecanismos compensatorios entre estos dos tipos de actores. Di-chos mecanismos revisten muchas veces la forma de contratos. Los vecinos quehabitan en las proximidades de las centrales nucleares reciben primas de riesgo.Los potenciales inconvenientes generados por una instalacin de tratamiento deresiduos se compensan otorgando una reduccin en el precio del servicio para loshabitantes del municipio en el que se localiza la instalacin, etc. (Kissling-Nf etal. 1998; Aguilar-Font-Subirats, 1999).

4) Apoyo de los afectados a los grupos-objetivo y de los beneficiadosa los beneficiarios finales

Tal como afirmamos en el captulo correspondiente a los actores, adems delos grupos-objetivo que originan el problema pblico a resolver y los beneficia-rios finales que son quienes sufren los efectos negativos de dicho problema, tam-bin es necesario incluir en el anlisis los actores a los que la implementacin dela poltica pblica impacta de manera indirecta. A pesar de que la intervencin es-tatal no les est destinada de manera prioritaria, estos grupos pueden ver comose modifica su situacin (econmica o de otro tipo), sea positivamente (en el casode los terceros beneficiados), o de manera negativa (en el caso de los tercerosafectados). Segn la evolucin de su nueva situacin y conforme a su capacidadpara organizarse, los actores indirectamente impactados van a implicarse en la




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programacin y/ o en la implementacin de la poltica a travs de la formacinde coaliciones naturales que unen, por un lado, a los grupos-objetivo con losterceros afectados negativamente , y por otro, a los beneficiarios finales y a losterceros beneficiados. Es necesario subrayar que los actores indirectamenteimpactados pueden ser muy poderosos desde un punto de vista econmico o po-ltico (segn el nmero de sus miembros, sus recursos financieros, su apoyo po-ltico, etc.), hasta el punto que pueden llegar a resultar ms influyentes que losactores a los que directamente se destina la poltica.

Por ejemplo, si los grupos-objetivo de la poltica ambiental son los conta-minadores (industriales, artesanales, agrcolas domsticos o pblicos), los bene-ficiarios finales sern todos aquellos cuyo medioambiente resulta afectado por lasmltiples fuentes de contaminacin de una regin, mientras que los beneficiadosson los productores que desarrollan nuevas tecnologas menos contaminantes lascuales pueden comercializar ms fcilmente entre los grupos-objetivo (acercadel desarrollo sostenido del eco-business, vase Benninghof et al. 1997) y losafectados son los productores que ya no pueden comercializar sus antiguas tec-nologas contaminantes.

Toda vez que los afectados por los actos impuestos a los grupos-objetivo hanentrado en el juego, la posicin de estos ltimos frente a la administracin ofrente a los beneficiarios finales puede verse reforzada. Esta constelacin se pro-duce con mucha frecuencia con las medidas fiscales impuestas a los productoreso comerciantes con la intencin de que estos ltimos las incorporen en sus pre-cios, lo que resulta perjudicial para los consumidores (coalicin de oposicin de

comerciantes y consumidores). Existen situaciones similares en procesos de clau-sura de bares locales (con retirada de la autorizacin), el cierre de un centro deasistencia mdico (en una zona rural), o la no-renovacin de un maestro de es-cuela muy apreciado por los alumnos y los padres de estos. En tales casos, ob-servamos con frecuencia una movilizacin de solidaridad entre losgrupos-objetivo y un crculo ms o menos amplio de personas perjudicadas. Su-brayemos que ello lleva en ocasiones a coaliciones polticas poco comunes: pro-pietarios y arrendatarios, comerciantes y consumidores, empresas productorasde electricidad y grupos ambientalistas (en el caso de la liberalizacin del mer-cado de la electricidad) etc. Una reflexin idntica puede aplicarse a las coali-ciones que aparecen entre los beneficiados y los beneficiarios finales de unapoltica pblica.

5) Apoyo de los beneficiados y oposicin de los afectados respectoa los actores pblicos

El apoyo o la oposicin de los terceros beneficiados y afectados no se limitaa los actores sociales. En la realidad podemos observar con frecuencia contactosdirectos entre stos y los actores pblicos del APA, as como tambin con otrosactores poltico-administrativos a los que tienen fcil acceso y de quienes espe-ran intervengan con firmeza ante los actores del APA.




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Un ejemplo lo pueden constituir las empresas del eco-business, (que aca-bamos de presentar como ejemplo de beneficiados en el marco de una normali-zacin ambiental rigorosa) las cuales refuerzan sus investigaciones einnovaciones e invitan al Estado a declarar que sus productos anticontaminantesson el avance tecnolgico que debe instalarse en la totalidad de las empresascontaminantes de determinado sector.

6) Oportunidades y obstculos derivados de las variables de situaciny estructurales

Como ya hemos visto en el anlisis clsico de la implementacin (captulo9.2), la posicin de los grupos-objetivo puede modificarse sensiblemente a causade eventos coyunturales (o variables de situacin) que intervienen repentina-mente y que estn fuera de todo control por parte de los actores pblicos o pri-vados involucrados en la implementacin de una poltica pblica. La autoridadpoltico-administrativa facilitar la rpida concesin de autorizaciones de cons-truccin en una localidad afectada por una catstrofe (por ejemplo, inundaciones,avalanchas, incendios) aceptando una serie de excepciones que nunca seran po-sibles en tiempo normal. En cambio, algunas catstrofes tecnolgicas o gravesatentados, a pesar de que tengan lugar en el extranjero, acaban provocando el re-forzamiento de controles en empresas consideradas peligrosas (por ejemplo elefecto Tchernobyl en el mbito de la poltica energtica en materia nuclear;vase Czada 1991), o en instalaciones ms susceptibles de atentados (en aero-

puertos o medios de transporte masivos despus de eventos de alcance mundial...)A pesar del juego de los actores y los cambios en las variables de situacin,la posicin de los grupos-objetivo en el interior de una poltica pblica seguirestando fuertemente (pre) determinada por su poder poltico, econmico, o social.Posiciones que se definen en mayor medida por los elementos estructurales de lasociedad civil en general, que por una sola poltica pblica. En un pequeo mu-nicipio probablemente no se atrevern a cambiar la calificacin urbanstica de losterrenos del mayor contribuyente fiscal en contra de sus intereses, an cuandodicha medida, en razn de la poltica de desarrollo urbano, pudiera ser necesaria.O, en otro ejemplo, si es la comunidad de refugiados quien lanza una alerta con-tra la emanacin de gases txicos de la nica empresa de la localidad, cuyo pro-pietario es adems alcalde del Ayuntamiento, lo ms probable es que no llegue aproducir movilizacin alguna en el tringulo de base que hemos descrito lneasarriba. En definitiva, si bien es cierto que las polticas pblicas y el juego de ac-tores tienen como objetivo resolver problemas pblicos, sera ilusorio pensar quea travs de estas polticas pueden eliminarse totalmente las causas y situacionesestructurales presentes en dichos problemas. Debemos sealar que esas varia-bles de situacin y estructurales no slo afectan la posicin de los actores priva-dos, sino tambin la de los actores pblicos que forman parte del APA.




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Captulo 10

La evaluacin de las polticas pblicas y de sus efectos

El objetivo de una poltica pblica es resolver un problema social definidopolticamente como un tema que es competencia de la esfera pblica (vase ca-ptulo 7). Una vez programada e implementada (captulos 8 y 9) la poltica de-bera ser objeto de una evaluacin sistemtica. Al estudiar esta ltima etapa delciclo de una poltica pblica, nos deberamos concentrar en los efectos genera-dos por las medidas emprendidas por los poderes pblicos. Concretamente, setrata de identificar si los grupos-objetivo seleccionados modificaron efectiva-mente su conducta (qu impactos?), y si gracias a ello la situacin de los bene-ficiarios finales, que en un principio se consider problemtica, mejor realmente(qu outcomes?). En suma, la evaluacin de una poltica pblica pretende exa-minar empricamente la validez del modelo causal en el que sta se fundamenten su proceso de elaboracin. En consecuencia, lo que buscamos es saber si lateora de la accin en la que basaba la poltica tena fundamento, y el grado deaplicacin real finalmente alcanzada.

Abordaremos ahora los enunciados evaluativos de los efectos de la polticapblica, que constituyen en el itinerario propuesto, el sexto producto a explicar enel mbito de las polticas pblicas. Definiremos primero de manera operacional losimpactos producidos por los cambios de conducta de los grupos-objetivo, ascomo los outcomes, que describen los efectos reales inducidos sobre los bene-ficiarios finales (10.1). En funcin de esas dos variables, presentaremos los cincocriterios generalmente aplicados para evaluar los efectos de una poltica pblica:efectividad, eficacia, eficiencia en la asignacin de recursos, pertinencia y eficien-

cia productiva (10.2). Estas dos etapas preliminares nos permitirn posteriormenteidentificar la forma y el contenido de los diversos enunciados evaluativos que pue-den observarse en la realidad poltico-administrativa (10.3). En el cuarto apartadoidentificaremos los principales actores de la fase de evaluacin, sus juegos direc-tos e indirectos, as como los recursos y las instituciones movilizados durante el pro-ceso de produccin de los mencionados enunciados evaluativos (10.4)67.

67. Una parte de este texto est tomada de los captulos correspondientes en Bussmann, Klti, Knoep-fel 1998 ( en donde pueden encontrarse informaciones histricas, conceptuales y metodolgicas ms ampliasacerca de la evaluacin de polticas pblicas y que no hemos incluido en el presente captulo)



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10.1. Definicin de los efectos de una poltica pblica

Mientras que lo que hemos denominado actos formales de implementacin(outputs) hacen referencia a los productos finales de los procesos poltico-ad-ministrativos (es decir los resultados tangibles de la implementacin), los im-pactos y los outcomes se refieren a los efectos reales que en el terreno socialproduce una poltica pblica (no es lo mismo disponer del nmero de visitas a uncentro de planificacin familiar, o lo que es lo mismo, cuantas personas han acu-dido al mismo, que comprobar si ha descendido o no el nmero de embarazos nodeseados en la comunidad, que era de hecho el objetivo de la poltica de planifi-cacin familiar). Llegados a ese punto, se trata de examinar empricamente lapertinencia de las hiptesis de intervencin (los grupos-objetivo reaccionaroncomo se haba previsto?) y de causalidad (se mejor la situacin de los benefi-ciarios finales gracias a las actuaciones previstas en la poltica?). A fin de facili-tar el anlisis emprico de dichos efectos, es importante tener en cuenta lasdimensiones operacionales que permiten identificar y calificar los impactos y losoutcomes de una poltica pblica.

10.1.1. IMPACTOS (OBSERVABLES EN LOS GRUPOS-OBJETIVO)

Definimos los impactos de una poltica pblica como el conjunto de cam-bios de conducta de los grupos-objetivo que pueden imputarse directamente a la

entrada en vigor de los Programas de actuacin Poltico-Administrativos (PPA),de los Acuerdos de actuacin Poltico-Adminitrativo (APA), de los planes de ac-cin y de los actos formales de implementacin (outputs) que los concretan, sinimportar si dichas modificaciones de conducta son o no las deseadas As, los im-pactos representan los efectos reales de las polticas pblicas en los grupos-ob-

jetivo: la implementacin de la poltica pblica ha generado los cambios (mso menos sostenidos) de conducta deseados?. Habran cambiado de no haberseproducido la intervencin pblica?. La respuesta a este interrogante indica enqu medida el instrumento de intervencin aplicado para llevar a cabo una pol-tica pblica (en funcin de un APA determinado) ha resultado adecuado para im-pulsar el cambio de conducta previsto. Por tanto, lo que se quiere estudiar son losefectos directos que tienen los actos de implementacin sobre los grupos-obje-tivo definidos como causantes del problema pblico a resolver.

Como bien sabemos, segn los principios propios de un estado de dere-cho, los grupos-objetivo deberan definirse ya desde los (elementos operacio-nales de los) PPA. Sin embargo, el nmero y la magnitud de los cambios deconducta observables slo raramente corresponden a lo que se esperaba. Ocu-rre lo mismo por lo que respecta a los objetivos que se fijan de manera ms con-cretaen los planes de accin y en los actos formales de implem

analisis y gestion de politicas public as part 2a[2]

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