análisis comparativo de las reformas del estado
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ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA REFORMA DEL ESTADORealizado como exigencia de la Cátedra Estado y políticas Sociales Especialización en Organización de Servicios de Salud y Obras Sociales Instituto universitario ISALUD
2004Especialidad en Organización de Sistemas de Salud y Obras Sociales Instituto Universitario ISALUD
Lic. Silvia Heckel Ochoteco Odont Ana Duarte Med José Pacayut
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I- INTRODUCCIÓN
El presente trabajo fue realizado como exigencia de la Cátedra Estado y Políticas Sociales, de la Maestría en Sistemas de Salud y Seguridad Social, del Instituto Universitario ISALUD, para cumplir con el objetivo de realizar un análisis comparativo de tres artículos relacionados con la Reforma del Estado.
El grupo de trabajo se abocó a la lectura y discusión de lo planteado en los artículos, realizando un fichaje de los mismos, en forma simultánea se llevó a cabo una selección de nuevo material, utilizando herramientas informáticas y búsqueda bibliográfica.
En esta etapa de selección del tercer artículo primó el criterio de posibilitar la comparación de dos textos referidos a la Reforma en un mismo país, en este caso la Argentina, con la finalidad de establecer algunas categorías comunes de análisis.
Los artículos analizados fueron:
Crónica de un fracaso anunciado. La Segunda Reforma del Estado. Autores: Bozzo, María Cristina; Lopez, Beatriz Hebe, Zapata, Andrea
Reforma del Estado. Autor Sonia Fleury
La reforma del Estado en la Argentina: de la hiperinflación al desempleo estructural, Autor: Daniel García Delgado.
Para cumplir el objetivo del trabajo se utilizó la estructura del cuadro sinóptico sugerido en las consignas, al que se agregó un último apartado en el que seleccionaron algunas variables para utilizarlas como elementos trazadores, que permitieran vincular el análisis de los tres documentos.
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II ANÁLISIS COMPARATIVO
FLEURY (1) BOZZO LOPEZ ZAPATA (2)
GARCÍA DELGADO (3) COMENTARIOS Y/O CONSIDERACIONES
OBJETIVOS Plantear los enfoques teóricos que guían las iniciativas de reformas del Estado, para problematizar acerca de qué hacer con él, después de haberlo reducido.
Analizar las Reformas del Estado producidas en la Argentina en la década del 90, con énfasis en la II Reforma, sus causas, objetivos y razones de su fracaso
Realizar un balance de la I Reforma del Estado en la Argentina en términos de logros y falencias, y visualizar las orientaciones e instrumentos que propone la II Reforma y sus posibles consecuencias.
Los artículos 2 y 3 analizan las Reformas en Argentina en diferentes momentos de su desarrollo. Mientras el artículo 2 explica razones del fracaso de la II Reforma, el 3 realiza conjeturas respecto a sus posibles consecuencias.
HIPOTESIS En aquellos países en los que se dan condiciones para un cambio real en las relaciones de poder la Reforma del aparato administrativo será más profunda y no solamente alcanzará la modernización burocrática
Hipertrofia del Estado como responsable principal de los desajustes del gasto público.
El fracaso de la II Reforma de debió a que la misma se redujo a lograr el ajuste fiscal y sólo en forma secundaria la refuncionalización del aparato administrativo.
La I Reforma intentó brindar una respuesta a la crisis terminal del Estado Benefactor, la situación de emergencia imperante, la influencia de grupos económicos y organismos internacionales y el propio estilo de gobierno, proclive a la concentración de poder.
La II Reforma respondió a un creciente déficit fiscal y un aumento del desempleo estructural.
Las hipótesis planteadas en los tres trabajos son coincidentes ya que permiten aseverar que en América Latina las reformas del Estado no contribuyeron a la solución de los problemas existentes, sino que, por el contrario, profundizaron las diferencias concentrando aún más el poder en determinados grupos económicos y políticos
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FLEURY (1) BOZZO LOPEZ ZAPATA (2)
GARCÍA DELGADO (3) COMENTARIOS Y/O CONSIDERACIONES
DIFERENCIAS Analiza los marcos teóricos para las reformas del Estado, las estrategias e instrumentos utilizados.
Centra el análisis en los conceptos teóricos
Analiza el resultado (fracaso) de la II Reforma del Estado en la Argentina
Centra el análisis en las consecuencias institucionales
Partiendo de un análisis de la I Reforma, analiza lo sucedido hasta el momento en la II y traza posibles escenarios futuros.
Centra el análisis en las consecuencias sociales.
El artículo (3) pone énfasis en analizar la flexibilización laboral como instrumento de la reforma que agrava el problema del desempleo.
SEMEJANZAS Consideran la crisis como resultado de la crisis del Estado
Reconocen la necesidad de reformar el estado
Conciben las Reformas no sólo como transformación del aparato administrativo sino también como cambios en la distribución del poder, el modelo de desarrollo y la inserción en la economía
Establecen como causa del fracaso la falta de objetivos claros y de consenso social
Establecen como condición para el éxito la existencia de condiciones favorables para un cambio en las relaciones de poder.
Lo que el artículo 3 plantea como escenario futuro, el artículo 2 lo refiere como una consecuencia concreta.
El artículo 1 brinda el basamento teórico para comprender lo planteado en los otros artículos.
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FLEURY (1) BOZZO LOPEZ ZAPATA (2)
GARCÍA DELGADO (3) COMENTARIOS Y/O CONSIDERACIONES
EJEMPLOS Respecto de las reformas de salud y de seguridad social en América Latina que han adoptado las perspectivas de separación de funciones y contratación.
Respecto a la Reforma de Nueva Zelandia basada en el control estratégico, privatización, eficiencia gerencial y responsabilidad.
Respecto a la Reforma de Australia basada en el fortalecimiento del servicio público y la valorización de la ciudadanía
Ejemplo de la reducción de estructuras establecidas en Decreto 660/96.
Ejemplo de la reducción del gasto en personal de cada repartición entre 1996 y 1997
Respecto al número de cargos suprimidos en cada jurisdicción de la administración central y descentralizada.
Respecto al número de Secretarías y Subsecretarías antes y después de la reforma en cada jurisdicción.
Respecto al Rol del Estado en un contexto de capitalismo globalizado. Ej: reforma educacional.
Respecto a los rasgos ambiguos y paradojales de la reforma. Ej: DGI crece en importancia y eficacia de las agencias pero aplica una regresividad impositiva.
Respecto del creciente desgaste de la relación entre poder político y económico, generando costos para el primero. Ej: derrota electoral de la Capital Federal
Mientras el artículo 1 presenta frondosos ejemplos de las reformas en diversos países, los otros dos al abocarse al caso Argentina sólo presentan ejemplos relacionados con las medidas o estrategias implementadas.
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FLEURY (1) BOZZO LOPEZ ZAPATA (2) GARCÍA DELGADO (3)
COMENTARIOS Y/O CONSIDERACIONES
CONCLUSIONES La Reforma del estado es una demanda universal, cuya respuesta está condicionada por el enfoque teórico que la guíe.
En América Latina se están experimentando cambios en la gestión pública, tales como transformación de las relaciones Estado / sociedad, y de las formas de administración.
Sin embargo estas experiencias son discontinuas, efímeras experimentales o localizadas.
Respecto a la institucionalización de la Reforma Constitucional de 1994, si bien fue invocada como una de las causas, estuvo totalmente ausente de las iniciativas de la II Reforma.
Faltó vocación política para sancionar leyes que ejecutaran las nuevas instituciones y la reorganización de la Administración Pública planteada en la Constitución.
No ocurrió la consolidación del Estado como organización de 2º Piso.
Se mantuvieron dentro del aparato estatal los resortes para controlar el conflicto social, producto del desequilibrio en la distribución de la riqueza y la exclusión de numerosos grupos sociales.
El proceso reformista en la Argentina, bajo el paradigma del Estado mínimo y caracterizado por la perspectiva de achicar el gasto y equilibrar las cuentas, se basa en la lógica del cierre de caja y lleva a que nada garantice que después de la II no va a venir una III o una IV reforma, haciendo que el costo social sea cada vez mayor y más injusto.Se produce una disociación entre las dimensiones económica, política y social que aumenta la incertidumbre y los costos del modelo.Es probable que un modelo sin consenso social no funcione.
La reformas del Estado en la Argentina respondieron únicamente a la necesidad de producir un ajuste fiscal sin lograr establecer un nuevo pacto de dominio.
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CONCLUSIONES Si se tiene en cuenta la relación entre reforma y un nuevo pacto de dominio se puede reconocer que los procesos regionales no indican una transformación sustancial en las relaciones entre los diferentes agentes y niveles de poder, el alcance de las reformas fue reducido, limitándose a la disminución del aparato administrativo, la descentralización y el establecimiento de nuevas modalidades de relación público / privada.Un balance de las iniciativas de reforma permite visualizar que la mayoría de las medidas no alcanzaron a aumentar las capacidades del Estado para cumplir sus funciones esenciales, por el contrario muchas medidas reformadoras acentuaron los problemas socio económicos preexistentes
El manejo de los subsidios directos es un elemento utilizado domo herramienta asistencialista en términos electorales
Con relación a los aspectos funcionales persistiendo áreas públicas cuya reestructuración resulta deficiente, en particular las vinculadas con el nuevo rol regulador del Estado.
La II Reforma respondió a objetivos tibiamente enunciados y compartidos, si a esto se le suma el escaso consenso social para un nuevo ajuste, se explican las causas de un final con sabor a fracaso.
Se requiere una propuesta que no profundice el modelo sino que lo reoriente Esta reorientación requeriría de cuatro nuevos contratos:
1. con el sistema político
2. con el nuevo establishment local
3. con los organismos internacionales de crédito
4. con la sociedad civil
De este modo se podrían generar condiciones para la reconstrucción de la credibilidad en lo político, el funcionamiento eficiente de la economía y la mayor cohesión social.
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III .- CONSIDERACIONES FINALES
Tras la lectura de los artículos se definieron ejes trazadores que permitieron enriquecer el análisis comparativo de los mismos:
Ideología y Poder
Los tres autores coinciden en afirmar que las Reformas en América Latina se realizaron bajo el paradigma neoliberal, por lo cual se pasó de un modelo estado-céntrico a uno mercado-céntrico.
Lejos de establecerse un nuevo pacto de dominio, lo que en realidad sucedió, fue la concentración de poder en un reducido grupo que detentaba fundamentalmente el poder económico y político. Las decisiones ya no se toman en los Estados nacionales, sino más allá de sus fronteras en las agencias internacionales.
Participación y consenso
El consenso social que existió para realizar la I reforma no se dio como resultado de un incremento en la participación social, por el contrario la situación heredada hizo que se concibiera la reforma como necesidad de evitar males mayores, es por eso que la primera contó con el consenso necesario, (misión histórica); en cambio no sucedió lo mismo con la segunda, cuestionada también por algunas esferas del gobierno.
Durante el proceso la participación social se dio fundamentalmente a nivel local como consecuencia de la descentralización y en las ONGs que asumieron los roles que el Estado había abandonado. Al producirse el descreimiento en el sistema político hubo un fortalecimiento del tercer sector en la producción de espacios de participación y generación de ideas.
La desregulación de la economía, atravesada por hechos poco transparentes, generó en la sociedad, ayudada por los medios de comunicación, una conciencia de la corrupción instalada, lo que promovió un ánimo adverso y la descalificación de la clase política.
Rol del Estado
Si bien se buscó consolidar al Estado Argentino como una estructura de segundo piso que abandone la prestación directa de servicios, fortalezca su papel en áreas esenciales y ejerza un rol regulador; la realidad demostró que esta reforma, enmarcada en la concepción de Estado Mínimo, no logró la concreción de sus objetivos.
El Estado se fue reformando en función de aspectos fiscales y no para consolidar un pacto o instrumento de transformación de la sociedad
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Esta situación trajo aparejado un drástico debilitamiento del Estado en función de los mercados y sólo se produjo la disminución del tamaño (en algunas áreas esenciales) sin consolidar su papel de contralor de las funciones transferidas y garante de la equidad en la distribución de la riqueza.
El descontento social, producto de la concentración del capital y la exclusión de grandes grupos de la población, generó la necesidad de fortalecer el aparato represivo para controlar el conflicto social.
Reforma Administrativa
Si bien la racionalización del aparato administrativo, con la introducción de instrumentos modernizantes y competencias gerenciales, fue uno de los objetivos claves de la Reforma del Estado en la Argentina, la misma se realizó bajo las limitaciones impuestas por la necesidad de reducir el déficit fiscal.
Esto sumado a los intereses de un gobierno que quería la reelección, trajo aparejado una disminución del aparato estatal en las áreas estratégicas y un incremento de las estructuras en las áreas presidenciales, muchas veces sin funciones definidas.
La política de privatizaciones implicó redefinir competencias y términos de intervención estatales, focalizándose en definir marcos regulatorios y asegurar su cumplimiento. Las instituciones relacionadas con la prestación de servicios trasferidos al sector privado, fueron virtualmente disueltas, la falta de inserción en el sector privado de los trabajadores desempleados se sumó a un contexto social en el que la desocupación era un rasgo intrínseco del modelo
Las transferencias a las provincias y municipios de los servicios públicos sociales implicaron de hecho una reducción en la administración central, pero se acompañaron de un crecimiento de las burocracias provinciales.
La Reforma Constitucional invocada como una de las causas del proceso de transformación estructural, estuvo ausente de las iniciativas adoptadas en la II Reforma. Las disposiciones constitucionales buscaban establecer un nuevo equilibrio entre los poderes del Estado, favoreciendo criterios de control, transparencia y legitimación.