amparo en revisiÓn 573/2016 recurrentes: · 2017. 6. 5. · amparo en revisiÓn 573/2016 3 oficial...

AMPARO EN REVISIÓN 573/2016 RECURRENTES: **********

VISTO BUENO SR. MINISTRO

MINISTRO PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO SECRETARIO: ALEJANDRO CASTAÑÓN RAMÍREZ SECRETARIA AUXILIAR: BRENDA MONTESINOS SOLANO

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día…

V I S T O S, para resolver, los autos del amparo en revisión

573/2016, interpuesto por **********, por conducto de su autorizado

**********; y,

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Demanda de amparo. Mediante escrito presentado el

cinco de septiembre de dos mil catorce, en la Oficina de

Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de

Chihuahua, con sede en Ciudad Juárez, **********, por conducto de su

representante común **********, demandaron el amparo y la protección

de la Justicia Federal, en contra de las autoridades y por los actos que a

continuación se precisan:

Autoridades Responsables:

1. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

2. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.

3. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.

AMPARO EN REVISIÓN 573/2016.

2

4. Secretario de Gobernación.

5. Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

Actos reclamados:

De la Cámara de Diputados y Cámara de Senadores del

Congreso de la Unión:

a) La discusión, aprobación, y expedición del artículo

Vigésimo Octavo del Decreto por el que se reforman, adicionan

y derogan diversas disposiciones en materia financiera, y se

expide la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras,

publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de enero

de dos mil catorce, específicamente, el artículo 81-B, tercer

párrafo, y Trigésimo, fracción XIII, de las disposiciones

Transitorias de la Ley General de Organizaciones y Actividades

Auxiliares del Crédito.

b) La discusión, aprobación y expedición del artículo 29,

fracción XXVI del Decreto por el que se reforman, adicionan y

derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos,

publicado en el Diario Oficial de la Federación el once de

diciembre de dos mil trece.

Del Presidente Constitucional de los Estados Unidos

Mexicanos:

a) La promulgación del artículo Vigésimo Octavo del Decreto

por el que se reforman, adicionan y derogan diversas

disposiciones en materia financiera y se expide la Ley para

Regular las Agrupaciones Financieras publicada en el Diario

AMPARO EN REVISIÓN 573/2016

3

Oficial de la Federación el diez de enero de dos mil catorce,

específicamente, el precepto 81-B, tercer párrafo, y el numeral

Trigésimo, fracción XIII, de las disposiciones Transitorias.

b) La promulgación del artículo 29, fracción XXVI, del Decreto

por el que se reforman, adicionan y derogan diversas

disposiciones de la Ley Federal de Derechos, publicada en el

Diario Oficial de la Federación el once de diciembre de dos mil

trece.

Del Secretario de Gobernación:

a) El refrendo del artículo Vigésimo Octavo del Decreto por el

que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones

en materia financiera y se expide la Ley para Regular las

Agrupaciones Financieras, publicada en el Diario Oficial de la

Federación el diez de enero de dos mil catorce,

específicamente, el artículo 81-B, tercer párrafo, y el precepto

Trigésimo, fracción XIII, de las disposiciones Transitorias de la

Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del

Crédito.

b) El refrendo del artículo 29, fracción XXVI del Decreto por el

que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones

de la Ley Federal de Derechos, publicado en el Diario Oficial de

la Federación el once de diciembre de dos mil trece.

Del Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de

Valores.


4

a) El primer acto de aplicación del artículo 81-B, tercer

párrafo, y Trigésimo, fracción XIII, de las disposiciones

Transitorias de la Ley General de Organizaciones y Actividades

Auxiliares del Crédito, publicada en el Diario Oficial de la

Federación el diez de enero de dos mil catorce.

b) El primer acto de aplicación del artículo 29, fracción XXVI,

del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan

diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos,

publicado en el Diario Oficial de la Federación el once de

diciembre de dos mil trece.

Preceptos constitucionales que contienen los derechos

fundamentales violados. Las quejosas invocaron como derechos

fundamentales violados, los contenidos en los artículos 1, 14 y 31,

fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

relataron los antecedentes del caso y formularon los conceptos de

violación que estimó pertinentes.1

SEGUNDO. Admisión, trámite y resolución del amparo.

Mediante auto de nueve de septiembre de dos mil catorce, el Juzgado

Sexto de Distrito en el Estado de Chihuahua, admitió a trámite la

demanda de amparo bajo el número **********; asimismo, solicitó a las

autoridades responsables sus respectivos informes justificados y señaló

fecha para la audiencia constitucional.2

Seguidos los trámites procesales correspondientes, el Juzgado

Sexto de Distrito en el Estado de Chihuahua, el nueve de febrero de dos

mil quince, celebró la audiencia constitucional y dictó sentencia

1 Cuaderno del juicio de amparo indirecto **********. Fojas 2 a 80. 2 Ibídem. Folios 200 a 202.


5

terminada de engrosar el ocho de mayo siguiente, en la que resolvió

sobreseer el juicio de amparo solicitado. 3

TERCERO. Interposición y trámite del recurso de revisión.

Inconforme con esa resolución, por escrito presentado el veintidós de

mayo de dos mil quince, en la Oficina de Correspondencia Común de los

Juzgados de Distrito en el Estado de Chihuahua, con sede en Ciudad

Juárez, ********** autorizado de **********, interpuso recurso de revisión.

Posteriormente, mediante escrito presentado el doce de agosto de

dos mil quince, ante la Oficialía de Partes del Juzgado Sexto de Distrito,

con sede en Ciudad Juárez, Chihuahua, **********, en representación de

**********, se desistió del recurso de revisión. Desistimiento que fue

ratificado mediante comparecencia de dieciocho de agosto siguiente.

Por acuerdo de veinticuatro de agosto de dos mil quince, el

Tribunal Colegiado del Decimoséptimo Circuito, admitió a trámite dicho

medio de impugnación y lo registró bajo el número **********.4

Mediante proveído de veinticuatro de noviembre de dos mil quince,

dicho órgano colegiado admitió el recurso de revisión adhesiva

interpuesto por el Presidente de la República.5

Seguidos los trámites de ley, en sesión de doce de mayo de dos

mil dieciséis, el Tribunal Colegiado del conocimiento dictó resolución que

culminó con los siguientes puntos resolutivos6:

“PRIMERO. Queda firme la sentencia recurrida, que sobreseyó en el juicio de amparo, respecto de los actos

3 Ibídem. Folios 289 a 313.

4 Toca del amparo en revisión **********. Folios 23 a 25. 5 Ibídem. Folio 92. 6 Ibídem. Folios 127 a 169.


6

y las autoridades precisados en el resultando primero, al haber desistido del recurso de revisión interpuesto por **********, de acuerdo a lo expuesto en el considerando segundo de esta sentencia. SEGUNDO. En la materia del recurso, este tribunal colegiado carece de competencia legal para conocer del recurso de revisión en lo principal, así como de la revisión adhesiva interpuesta por el Presidente de la República, respecto del problema de constitucionalidad del precepto combatido que subsiste en dicho recurso, conforme a lo expuesto en el considerando sexto de esta ejecutoria. TERCERO. En consecuencia, con testimonio de esta resolución y disco compacto que la contenga, remítanse a la Suprema Corte de Justicia de la Nación los autos del juicio de amparo indirecto **********, del índice del Juzgado Sexto de Distrito en el Estado de Chihuahua, con residencia en esta ciudad, y los relativos al presente toca, para que en ejercicio de su jurisdicción tenga a bien decidir en relación con el problema de constitucionalidad de la norma reclamada.”

CUARTO. Trámite del amparo en revisión ante esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación. Por acuerdo de dos de junio de dos

mil dieciséis, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación acordó asumir la competencia originaria para que este Alto

Tribunal conociera del recurso de revisión principal interpuesto por las

quejosas **********, así como de la adhesión al recurso formulada por

el Presidente de la República, y en atención a que en sesión privada

de ocho de febrero de dos mil dieciséis, el Pleno de esta Suprema

Corte determinó la creación de diversas comisiones derivadas de la

Comisión 68, a cargo del Ministro Eduardo Medina Mora I., entre ellas

la número 78, asignada al Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo, para

supervisar y aprobar la elaboración de los proyectos en los que

subsiste temas de constitucionalidad , entre otros: “Derechos por

servicios prestados por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores en


7

la expedición de dictamen técnico en materia de lavado de dinero”,

ordenó reservar el turno del asunto, sin que ello implicara la

suspensión del procedimiento, hasta en tanto este Máximo Tribunal

emita criterio acerca del problema central abordado.

En sesión privada de trece de junio de dos mi dieciséis, el Pleno

de este Alto Tribunal acordó que los asuntos asignados a las

Comisiones Fiscales de Secretarios de Estudio y Cuenta, incluida la

número 78, se resolvieran por la Sala de la adscripción del Ministro

encargado de cada una de ellas; por lo cual, previo dictamen, mediante

acuerdo de veintiuno de abril de dos mil diecisiete, el Presidente de la

Primera Sala ordenó el avocamiento del asunto, y su devolución a la

Ponencia correspondiente, a fin de que formulara el proyecto de

resolución y se diera cuenta de él a esta Primera Sala.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente

recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en los artículos 107,

fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, 83 de la Ley de Amparo; y 21, fracción II, inciso a), de la Ley

Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y conforme a lo previsto

en el punto tercero, en relación con la fracción III del punto Segundo del

Acuerdo General Plenario 5/2013, que aparece publicado en el Diario

Oficial de la Federación del veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez

que se interpone en contra de una sentencia dictada por un Juez de

Distrito, en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto,

en el que se reclamó, particularmente, la inconstitucionalidad del

artículo 29, fracción XXVI, de la Ley Federal de Derechos, así como

los diversos preceptos 81-B y Trigésimo Transitorio, fracción XIII,


8

de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del

Crédito.

Cabe señalar que en virtud de lo acordado por el Tribunal Pleno en

sesión privada de trece de junio de dos mi dieciséis, se estableció que

los asuntos asignados a las Comisiones Fiscales de Secretarios de

Estudio y Cuenta se resuelvan por la Sala de la adscripción del Ministro

encargado de cada una de ellas. Por ello, en el presente caso se surte la

competencia de esta Primera Sala, toda vez que el asunto forma parte

de la Comisión de Secretarios de Estudio y Cuenta número 78

“Derechos Federales 2014”, asignada al Ministro Jorge Mario Pardo

Rebolledo, integrante del mencionado órgano colegiado.

SEGUNDO. Oportunidad de los recursos de revisión. No es

necesario verificarla, toda vez que el Tribunal Colegiado del

Decimoséptimo Circuito, analizó la oportunidad tanto del recurso de

revisión principal como de la revisión adhesiva, concluyendo que su

presentación fue oportuna.

TERCERO. Cuestiones necesarias para resolver el asunto. A

continuación se sintetizan los argumentos atingentes a las cuestiones

medulares planteadas en la controversia traída a revisión,

principalmente en lo que respecta a la constitucionalidad de la norma

impugnada:

1. En la demanda de garantías la quejosa planteó, medularmente,

lo siguiente:

1.1. En su primer concepto de violación las quejosas alegaron

que los artículos 81-B y Trigésimo Transitorio, fracción XIII, ambos



9

Crédito, resultan violatorios de la garantía de irretroactividad de la

ley, prevista en el numeral 14 de la Constitución Federal.

Señalaron que lo anterior es así, toda vez que, otorgan efectos

retroactivos, al supeditar una autorización previamente otorgada, a

un elemento novedoso y de fondo que no se contemplaba en la

legislación que le antecedió, siendo que ya se había adquirido un

derecho bajo el imperio de tal ley.

Explicaron que la legislación que lleve implícita consideraciones,

requisitos o elementos de fondo de determinados actos jurídicos

no podrá ser aplicada a actos realizados bajo una ley anterior, sin

que dicha situación de actualizarse traiga aparejada una violación

a la garantía de irretroactividad de las normas. Es decir, la nueva

ley no le puede restar eficacia jurídica a un acto anterior, al

requerir nuevas condiciones, elementos o requisitos de exigencia o

bien de legalidad, que al momento de su emisión o constitución la

ley que lo regía no los contemplaba.

Manifestaron que la nueva disposición aplicable a los centros

cambiarios, incluye un nuevo elemento de eficacia de la

autorización para operar como centro cambiario, es decir, se

establece como “requisito de fondo” el contar con un dictamen

técnico expedido por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores,

requisito que resulta novedoso al incidir en el derecho adquirido de

la anterior autorización.

Apuntaron que si dicho dictamen técnico resulta hoy un elemento

que no era concebido bajo el auspicio de la legislación vigente

hasta antes del diez de enero de dos mil catorce, es inconcuso que

se modifica la eficacia jurídica de un acto preexistente con una


10

norma posterior, lo cual insiste, está prohibido por la Constitución

Federal.

Señalaron que los requisitos previstos por la ley anterior, no

establecían que la autorización para operar como centro cambiario

fuera otorgado por tiempo determinado, ni que se requiriera para

su obtención un dictamen técnico, el cual previera un costo

adicional por concepto de derechos, como en la actualidad si lo

previene la norma hoy tildada de inconstitucional.

Adujeron que si ya se constituyeron como centros cambiarios y

obtuvieron su autorización bajo los supuestos del artículo 81-A de

la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del

Crédito (hoy modificado) y, por tanto, tal prerrogativa –

autorización- fue reconocida por la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público, y con base en estos supuestos les fue otorgado el

carácter de centros cambiarios, tal situación no puede ser

considerada de otra manera que como derechos adquiridos, que

no pueden verse afectados por la aplicación de una norma

posterior que limite o modifique en forma negativa tales derechos.

Insistieron en que si el texto del numeral 81-A de referencia,

vigente hasta antes del diez de enero de dos mil catorce establecía

que para operar como centros cambiarios se debía cumplir con

algunas formalidades, dentro de las cuales NO se encontraba la de

contar con un dictamen técnico ante la Comisión Nacional

Bancaria y de Valores como condicionante para seguir teniendo tal

carácter y mucho menos que la autorización de trato fuera

supeditada a un tiempo determinado, resulta por demás claro que

el nuevo texto de las normas reclamadas, imprime efectos

retroactivos en su perjuicio.


11

De ahí que, afirmaron que las normas combatidas resultan

violatorias de la garantía de irretroactividad de las leyes, respecto

a aquellos gobernados que les fue concedida una autorización, ya

sea por parte de la Comisión Nacional Bancaria o por la Secretaría

de Hacienda y Crédito Público, para fungir como centros

cambiarios, como es su caso, en tanto que bajo la nueva norma

tienen que cumplir con un requisito o elemento de fondo adicional

a los que ya habían cumplido con anterioridad para obtener la

autorización, esto para seguir teniendo el carácter de centro

cambiario, y más aún, se les impone una barrera de tiempo para

que sigan operando.

Señalaron que el artículo Trigésimo, fracción XIII, de las

Disposiciones Transitorias de la Ley General de Organizaciones y

Actividades Auxiliares del Crédito, transgrede el artículo 14

constitucional, al disponer que a los centros cambiarios que hayan

obtenido su registro antes de la entrada en vigor de las normas

controvertidas, sólo contarán con un plazo de doscientos cuarenta

días naturales contados a partir de la entrada en vigor de las

mismas, para obtener su renovación mediante la representación

del dictamen técnico, lo cual resulta inconstitucional al no sujetar a

dichos centros a presentar su renovación en un plazo de tres años,

como fue dispuesto para los centros cambiarios que solicitaran su

autorización en una fecha posterior a la entrada en vigor de la

normas señaladas.

Explicaron que lo anterior, trae como consecuencia que dicha

norma sea retroactiva en su perjuicio, pues afecta derechos que ya

habían sido previamente otorgados bajo el amparo de una ley


12

anterior, sujetando a un plazo menor la obligación de obtener la

renovación de su registro.

Manifestaron que el argumento de inconstitucionalidad estriba en

que a los centros cambiarios que ya contaban con una

autorización otorgada por tiempo indefinido se les obligue a

realizar la renovación de la autorización en doscientos cuarenta

días naturales contados a partir de que las normas reclamadas

hayan entrado en vigor, y no en tres años.

Al respecto, solicitan que el amparo debe otorgarse para el efecto

de que los impetrantes de garantías no deban presentar su

renovación a su registro hasta dentro del plazo de tres años

contados a partir de la entrada en vigor de la citada reforma al 81-

B reclamado.

1.2. En su segundo concepto de violación las quejosas

señalaron que el numeral 81-B, tercer párrafo, de la Ley General

de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, así como

el diverso artículo Trigésimo, fracción XIII, Transitorio, de dicha ley,

resultan violatorios del principio de igualdad previsto por el

precepto 1 de nuestra Carta Magna, al otorgar una distinción a los

centros cambiarios que se constituyan después de la entrada en

vigor de dicha norma, respecto de aquéllos que ya estaban

constituidos antes de ésta.

Refirieron que del mencionado precepto 81-B, se advierte que, en

primer término, los centros cambiarios deberán obtener cada tres

años la renovación de su registro para operar como tal, para lo

cual será necesario que se cuente con el dictamen técnico

favorable a que se refiere dicha disposición. Además, el artículo


13

Trigésimo Transitorio de dicha ley, establece una regla de

excepción respecto del periodo de renovación de la autorización,

señalando que aquellos centros cambiarios que hayan obtenido

antes de la entrada en vigor de las normas hoy reclamadas, su

registro ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, tendrán

la obligación de renovar su registro en un plazo no mayor a

doscientos cuarenta días, contados a partir del día siguiente al que

entre en vigor la referida norma.

Argumentaron que de lo anterior, deriva la transgresión al referido

principio de igualdad, al establecerse dos plazos diferentes para la

renovación de sus registros a sujetos que cuentan con la misma

calidad de centros cambiarios y los cuales deberán de cumplir

exactamente con los mismos requisitos y/o formalidades para la

obtención o renovación de su registro.

Explicaron que ello es así, puesto que las quejosas (centros

cambiarios ya constituidos) al igual que los centros cambiarios que

se constituyan de forma posterior a la entrada en vigor de las

normas tildadas de inconstitucionales, se encuentran en igualdad

de condiciones y derechos frente a la autoridad, pues no existe

diferencia entre ambos, respecto a su calidad jurídica,

operaciones, constitución u obligaciones frente al órgano

regulador, por lo que, las normas reclamadas otorgan una

distinción desmedida, ilógica, injustificada e invariablemente

inconstitucional entre ellos.

Adujeron que del simple análisis que se haga al dictamen de la

Cámara de Diputados de esa reforma, se advierte que en ningún

momento el legislador justificó ni motivó de manera objetiva y


14

razonable el trato diferenciado que haría la disposición transitoria

entre los nuevos centros cambiarios y los que ya venían operando.

1.3. En su tercer concepto de violación las quejosas señalaron

que el artículo 29, fracción XXVI, de la Ley Federal de Derechos,

viola los principios de proporcionalidad y equidad tributaria

previstos en el numeral 31, fracción IV, de la Constitución Federal.

Adujeron que lo anterior es así, toda vez que, se ordena que se

aplique un monto que no va en relación con el costo del servicio

que les presta la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, esto

es, del derecho en controversia no se advierte una correlación del

servicio prestado por dicha Comisión con el servicio proporcionado

por ésta.

Manifestaron que además, la norma reclamada no señala los

criterios para diferenciar en mayor o menor medida el servicio que

la Comisión Nacional Bancaria y de Valores presta o prestará para

realizar el supuesto estudio, trámite y, en su caso, emisión o

renovación del dictamen técnico en materia de prevención,

detención y reporte de actos, omisiones u operaciones que

pudiesen ubicarse en los supuestos de los artículos 139, 148 Bis o

400 Bis, del Código Penal Federal, puesto que –a su parecer-

cumplen de manera total con sus obligaciones en materia de

“lavado de dinero” que se impone a este tipo de giros, siendo que

de manera trimestral se envían reportes a dicha Comisión, de

manera anual se presenta una auditoria por un ente externo, para

que dictamine sobre el correcto cumplimiento de las obligaciones

fiscales y, por si fuera poco, se paga ya un derecho por inspección

anual.


15

Afirmaron que, no se grava en mayor medida a quienes más se

benefician o quienes obtienen un mayor aprovechamiento de la

citada actividad como centro cambiario, puesto que no se podrá

comparar respecto a los servicios de inspección, estudio, trámite,

entre otros, que pretende prestar la Comisión Nacional Bancaria,

las diversas operaciones que realice un centro cambiario que

tenga sólo una sucursal, como aquél que tenga veinte sucursales,

o bien, un centro cambiario que anualmente sólo lleve a cabo mil

operaciones de compra venta de divisas contra aquél que

anualmente realice un millón de operaciones.

Insistieron en que del artículo 29, fracción XXVI, de la Ley Federal

de Derechos, no se desprende una justificación material de la

actividad que llevará a cabo la referida Comisión para realizar el

cobro en la cantidad que prevé, es decir, la cantidad de $20,000.00

(veinte mil pesos 100/00 moneda nacional) no atiende al costo que

le genera a la Comisión la emisión de un dictamen técnico, siendo

que los centros cambiarios deben de otorgarle una serie de

documentos para tales efectos. Máxime que para que un derecho

cumpla con el principio de proporcionalidad, la tasa o tarifa para

determinar su cobro debe atender al costo que represente para el

Estado proporcionar el servicio de que se trate y/o debe atender al

beneficio que obtenga el usuario.

Refirieron que la legislación impugnada no señala que actividades

concretas realizará la Comisión Nacional Bancaria a través del

servicio por el que se paga el derecho, pues no refiere que su

personal se trasladará como se dijo anteriormente al lugar físico

donde se encuentran los centros cambiarios, para cerciorarse de

que se cumplan con las obligaciones en materia de prevención de


16

lavado de dinero, si se aplican las políticas que se tienen para este

tipo de giros, entre otras.

Señalaron que, en el caso, el monto que se eroga por las

prestaciones del servicio, no grava en la medida del beneficio

obtenido por el particular en relación con el servicio. Pues quien

más se beneficie del servicio debe pagar más que quien menos se

beneficie del mismo, ya que no es lo mismo para la Comisión

Nacional Bancaria y de Valores el revisar y tramitar una renovación

de registro del dictamen técnico de un centro cambiario que tenga

un volumen desorbitado de operaciones de compra venta de

divisas, y en montos que sobrepasan los límites establecidos para

la prestación de reportes, o bien que genere operaciones con

personas que sean de alto riesgo por su estatus y que generen

una serie de reportes adicionales, que aquellos centros cambiarios

que no realicen casi operaciones y que por políticas internas sólo

hagan operaciones de compra venta de divisas hasta ciertos

montos y se abstengan de realizar estas con personas que sean

consideradas de alto riesgo.

Adujeron que de todo lo anterior, se advierte que las normas

reclamadas, lo que efectivamente gravan no es el servicio

prestado por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, por lo

que no cumple con el principio de proporcionalidad contributiva,

pues en la forma que se determina la base para gravar el tributo no

se cumplen los extremos siguientes:

a) Que el monto del derecho se fije en función del costo del

servicio prestado; y,

b) Que proporcional o cualitativamente se grave en mayor

medida a quienes más se benefician (debido a un mayor


17

aprovechamiento) de un determinado servicio, que quienes

obtengan un servicio menor.

Manifestaron que sobre diversos derechos de trámite de

inspección, se cobran cantidades muy inferiores a las que se les

pretende cobrar, es decir, que existen otros dictámenes que

generan el pago de derechos para los beneficiarios, y que

requieren de una mayor complejidad por el uso de distintas

maquinarias especializadas, estudios especializados y demás

acciones que en el caso que nos ocupa no se requieren y, sin

embargo, se tiene respecto a estos un cobro en mucho menor

cuantía que el derecho que se impugna, situación que deja al

relieve lo irreal, lo inequitativo y desproporcional del mismo.

Insistieron en que la norma tildada como inconstitucional no

señala, en primer lugar, el objeto y la actividad o “función

administrativa” a desempeñar por parte de la Comisión Nacional

Bancaria y de Valores (Estado), así como la manera en que se

individualizará este cobro respecto a los sujetos que sean objeto

de él, es decir, para aquellos que realizan un solo tipo de

operación de aquellos que realizan varios tipos, o bien de aquellos

que hacen mil operaciones al año de los que hacen un millón, para

dar justificación al monto a cobrar.

2. El Juez Sexto de Distrito en el Estado de Chihuahua, emitió

sentencia, en la que sostuvo, sustancialmente las siguientes

consideraciones:

2.1. En el considerando quinto, analizó las causales de

improcedencia hechas valer por el Presidente de la República y

determinó sobreseer el juicio de amparo en términos del artículo


18

63, fracción V de la ley de la materia, por actualizarse la causal de

improcedencia prevista en la fracción XII del artículo 61 de la Ley

de Amparo, toda vez que la parte peticionaria de derechos

fundamentales no acreditó que los actos que reclama, afecten un

derecho consagrado a su favor por la Ley de Amparo.

Lo anterior, porque señaló que los artículos 81-B, tercer párrafo y

trigésimo, fracción XIII, de las Disposiciones Transitorias, ambos


Crédito, así como el arábigo 29, fracción XXVI, de la Ley Federal

de Derechos, reclamados como inconstitucionales tiene el carácter

de heteroaplicativos y la parte quejosa no allegó medios de

convicción idóneos que acreditaran fehacientemente, que a la

fecha de presentación de su demanda de amparo, hayan obtenido

dictamen favorable derivado del inicio de los trámites para su

gestión, dentro de los doscientos cuarenta días naturales contados

a partir de la vigencia de la Ley General de Organizaciones y

Actividades Auxiliares del Crédito, para que se les renovara su

registro y aunado a ello, tampoco se advirtió que hayan efectuado

el pago del derecho federal generado con motivo del inicio de la

tramitación del procedimiento de renovación referido, ante la

Comisión Nacional Bancaria y de Valores, a que se refiere la

fracción XXVI, del artículo 29, de la Ley Federal de Derechos, esto

es, no se advierte que se haya efectuado el entero de los

$20,000.00 (doscientos mil pesos M.N.), con motivo de la solicitud

del inicio del referido trámite de renovación del dictamen

reclamado.

Además, precisó que ni aun ante la inminencia de la aplicación de

las citadas normas legales, resultaría procedente el juicio de

garantías, porque antes de que exista el acto de aplicación del


19

ordenamiento reclamado, éste no produce ninguna afectación a los

intereses jurídicos del quejoso.

3. Los razonamientos esenciales que interesan al caso, contenidos

en los agravios hechos valer por los recurrentes, son los que se

sintetizan a continuación.

3.1. Agravios formulados en la revisión interpuesta por la parte

quejosa:

En su primer agravio (en realidad es el único), las recurrentes

señalan que la sentencia recurrida viola los artículos 14 y 16

constitucionales, al determinar sobreseer el juicio de garantías

presentado por las quejosas, porque se actualizó la causal de

improcedencia prevista por el numeral 61, fracción XXIII, en

relación con el diverso 6 de la Ley de Amparo, toda vez que bajo la

óptica del A quo, los amparistas no acreditaron que el acto

concreto de aplicación de las normas reclamadas no afectaron un

derecho consagrado a su favor o de manera más simple, que con

el acto de aplicación señalando no se resentía ningún perjuicio.

Señalan que es incorrecto e inconstitucional, pues si bien es cierto

las normas tildadas de inconstitucionales tienen carácter de

heteroaplicativas, puesto que se requiere un acto de autoridad o

alguna actuación equiparable que concrete sus efectos jurídicos

para que surta efectos en la esfera jurídica de los gobernados,

cierto también lo es que, en el caso, no es necesario que dicho

acto provenga de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para

que deparara un perjuicio a los amparistas, sino como en el caso,

el acto provino del cumplimiento que las quejosas hicieron de la


20

norma de la que se duelen, por lo que en todo momento se

acreditó por parte de las impetrantes el derecho violentado.

Refieren que resintieron un perjuicio con motivo del primer acto de

aplicación, pues los artículos 81-B, tercer párrafo y Transitorio

Trigésimo, fracción XIII de la Ley General de Organizaciones y

Actividades Auxiliarse del Crédito, que se tildan de

inconstitucionales, revisten en perjuicio del quejoso una

consecuencia por su incumplimiento, como lo es, el que se

desconozca de pleno derecho el carácter de centro cambiario que

les había sido otorgado de manera previa e indefinida por la

autoridad competente.

Aducen que de no acogerse a la norma, la sanción implícita en

dichas normas le causarían no sólo molestias sino consecuencias

irreparables, como lo serían la pérdida del registro, por lo que la

solicitud del dictamen técnico, reviste del acto concreto de

aplicación el cual causa un perjuicio a las recurrentes, como lo es

el desconocerse la vigencia de la autorización que previamente

había sido otorgada, habida cuenta de que con el inicio de dicha

solicitud, se está dando comienzo al procedimiento de renovación

de registro para operar como centro cambiario, situación a que son

constreñidos por la norma con la finalidad de evitar los efectos

coercitivos de dichas normas.

Señalaron que antes del inicio de la vigencia de las normas antes

referidas, gozaban de una autorización para operar como centro

cambiario al amparo de una ley vigente, sin que la expedición de la

citada autorización estuviera sujeta a ninguna vigencia, es decir,

fue expedida de manera “indefinida”, lo cual hace patente el hecho

de que los impetrantes de garantías gozaban de un “derecho


21

adquirido” previamente mediante la citada autorización y que al

sujetar a un plazo de doscientos cuarenta días a renovación de su

registro, conllevó a que el primer acto con el que inició la citada

renovación se constituyó materialmente como el primer acto de

aplicación que actualizaba la violación que se alegó referente a

desconocer los efectos y derechos adquiridos en esa autorización,

es decir, con dicho acto, se actualizó el perjuicio para los

impetrantes de garantías.

Por lo que, manifiestan que en todo momento acreditaron el

perjuicio que les causó las normas tildadas de inconstitucionales,

puesto que con la entrada en vigor de tal normativa se les afectó

su garantía de irretroactividad de la ley al haber acreditado en

primer término que son centros cambiarios y en segundo, al probar

que se acota la vigencia de su autorización “indefinida” a un plazo

de doscientos cuarenta días contados a partir del inicio de la

vigencia de aquellas.

Mencionan que para la procedencia del juicio de amparo que fue

interpuesto por ellas, y en el cual se reclaman normas que

establece un servicio por parte del estado el cual implica el pago

de un derecho para obtener tal beneficio, será necesario acreditar

que, cuando menos, se ha solicitado la actuación del Estado para

la prestación del servicio de que se trate lo que, en el caso,

consideran actualizado con la solicitud de expedición del dictamen

técnico para solicitar la renovación del registro como centro

cambiario, con lo cual señalan el ilegal actuar del Juez de la causa,

porque no se requiere que se haya pagado el derecho

correspondiente para que se actualice el perjuicio para acudir al

juicio de amparo, o bien, que se haya dado respuesta ya sea

positiva o negativa a la solicitud de renovación, siendo sólo


22

necesario para acreditar el perjuicio, por tanto, el que se acreditara

la solicitud del dictamen técnico, habida cuenta que este se

considera el primer paso para la renovación del registro del centro

cambiario, y bajo tal tamiz, la sujeción de las recurrentes a las

normas tildadas de inconstitucionales.

Por tanto, señalan que el A quo pretende constreñir el perjuicio

causado por las normas reclamadas, a que se hubiere negado o

aceptado la solicitud de renovación, siendo que en la especie el

perjuicio se acredita con la solicitud antes señalada.

Dicen que tienen interés jurídico suficiente para imponerse de los

actos y normas reclamadas, ya que al tener la calidad de centros

cambiarios y que esa calidad esté sujeta al cumplimiento dentro

del plazo previsto por las normas tildadas de inconstitucionales de

la solicitud de un dictamen técnico ante la Comisión Nacional

Bancaria y de Valores para la renovación de su registro, genera un

perjuicio para estos, al supeditar o modificar una autorización que

ya había sido otorgada de manera indefinida por las autoridades

competentes “derechos adquiridos” a cumplir con un nuevo

requisito de fondo para conservar tal carácter, y que dicho requisito

fuera retroactivo para las impetrantes, lo cual resulta contrario a las

garantías individuales a las cuales son sujetos.

Argumentan que no le asiste razón al juez, en el sentido de que la

solicitud del dictamen técnico, que se señaló como acto concreto

de aplicación, no le depara perjuicio a los impetrantes, y no sería

sino hasta la culminación del trámite, que los numerales 81-B,

tercer párrafo y transitorio trigésimo, fracción XIII de la Ley General

de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, pues de

ser así se hablaría de que el acto que se tilda de inconstitucional


23

serían actos consumados de un modo irreparable, pues al

renovarse la autorización no tendría sentido los efectos del amparo

si la autoridad eliminó la vigencia indefinida que tenía la

autorización previa, y, por el otro lado, si el trámite se rechazara y

hubieran transcurrido los doscientos cuarenta días de los que

habla la disposición transitoria, las recurrentes ya no tendrían el

carácter de centros cambiarios para poder acudir en defensa de un

derecho que sólo está dirigido a ellos y no a otras personas.

Mencionan que el Juez no analizó que el artículo 29, fracción XXVI

de la Ley Federal de Derechos, obliga a los centros cambiarios a

pagar un derecho por el estudio, trámite y emisión del dictamen

técnico, por ello, para reclamar su inconstitucionalidad por medio

del juicio de amparo, es necesario para acreditar la procedencia de

aquél, que cuando menos, se ha solicitado la expedición de una

licencia, permiso o su revalidación, sin que sea necesaria la

acreditación por parte de las quejosas de la exhibición del pago de

tales derechos, pues con la sola solicitud de renovación del

dictamen técnico actualiza la posibilidad de acudir al juicio de

garantías.

3.2. Agravios formulados en la revisión adhesiva interpuesta por la

autoridad responsable Presidente de la República:

En el primer agravio, manifiesta que resulta inoperante el agravio

en el cual la parte quejosa argumenta que el juez A quo violó sus

garantías individuales y derechos humanos, contenidos en los

artículos 14 y 16 constitucionales, toda vez que los jueces de

distrito no pueden transgredir derechos humanos cuando están

analizando un juicio de amparo.


24

En su segundo agravio, señala que procede confirmar la

sentencia recurrida, toda vez que las recurrentes no demuestran el

primer acto de aplicación del artículo Trigésimo, fracción XIII de las

Disposiciones Transitorias, en relación con el artículo 81-B, párrafo

tercero de la Ley General de Organizaciones y Actividades

Auxiliares de Crédito, de conformidad con el artículo 61, fracción

XII de la Ley de amparo en relación con el diverso 63, fracción V,

por lo cuales no acreditan el haberse colocado en las hipótesis

normativas.

Esto, porque carecen de interés jurídico para reclamar la

constitucionalidad de los numerales impugnados, toda vez que de

las documentales exhibidas, no demuestran que hayan solicitado

la renovación de su registro ante la Comisión Nacional Bancaria y

de Valores, a que alude el artículo transitorio referido, dentro de los

doscientos cuarenta días siguientes a la entrada en vigor.

En su tercero agravio, establece que procede confirmar el

sobreseimiento decretado en la sentencia de ocho de mayo de

dos mil quince, en virtud de que las quejosas no acreditaron el acto

de aplicación del artículo 29, fracción XXVI de la Ley Federal de

Derechos. Ello, porque no acreditaron con documento fehaciente

el pago correspondiente de la solicitud de dictamen técnico que

emite la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, por lo cual es

inconcuso que no se llevó a cabo el acto de aplicación de la norma

impugnada, por tanto, no se afectó la esfera jurídica de las

recurrentes.

En su cuarto agravio, aduce que procede decretar el

sobreseimiento en el presente juicio de amparo, toda vez que las

recurrentes carecen de interés jurídico para impugnar los artículos


25

81-B, tercer párrafo y el artículo Trigésimo Transitorio de la Ley

General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito, en

virtud de que ya no tienen la calidad de centros cambiarios. En ese

sentido, las quejosas al señalar que cuentan con registros

previamente otorgados por la Administración General de Servicios

al Contribuyente del Servicio de Administración tributaria, para

operar como centros cambiarios de manera indefinida, no implica

la constitución de un derecho, en virtud de que dichas

autorizaciones no puede surtir efectos legales, toda vez que dichos

registros o permisos han sido revocados, al no haber sido

renovados dentro del plazo establecido.

Expuso como quinto agravio, que procede sobreseer el juicio de

garantías, con fundamento en el artículo 61, fracción XXIII, en

relación con el 77 de la Ley de Amparo, pues de permitir a las

recurrentes seguir operando con el carácter de centros cambiarios,

constituiría un derecho a favor que no está previsto en las normas

reclamadas.

Lo anterior, porque las quejosas solicitan el amparo para que

puedan continuar realizando sus operaciones con la calidad de

centros cambiarios, al amparo de una autorización que ya no está

vigente, al haber sido revocada por ministerio de ley, al no haber

solicitado la renovación de su registro de conformidad con el

artículo Trigésimo Transitorio de la Ley General de Organizaciones

y Actividades Auxiliares de Crédito, y en consecuencia de

concederse el amparo, se estaría permitiendo que las sociedades

quejosas operen como centros cambiarios o transmisores de

dinero sin la autorización conducente, sin tener la calidad de

centros cambiarios, y más aún sin contar con las medidas mínimas

requeridas para prevenir operaciones ilícitas, con lo cual se estaría


26

permitiendo la posible consumación o continuación de delitos o de

sus efectos.

En su agravio sexto, establece que procede sobreseer en el juicio

con fundamento en los artículos 61, fracción XXIII, 63, fracción V,

en relación con el diverso 108, fracción VIII, todos de la Ley de

Amparo, ante la falta de conceptos de violación respecto del

artículo vigésimo octavo de la Ley para Regular las Agrupaciones

Financieras, toda vez que, las quejosas no vierten razonamiento

alguno a partir del cual pueda estimarse válidamente que esgrime

verdaderos conceptos de violación al no señalar porqué el artículo

referido le cause perjuicio.

En el agravio séptimo, señala que son inoperantes los conceptos

de violación de las recurrentes hechos valer en su demanda de

garantías, pues parten de premisas falsas para controvertir la

constitucionalidad del artículo 81-B, párrafo tercero, en relación

con el Trigésimo Transitorio, fracción XIII dela Ley General de

Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito. Esto, porque

parten de la premisa de que tiene la calidad de centros cambiarios,

cuando en realidad ya no por habérseles revocado dicho registro,

por ministerio de ley; en consecuencia, debe negarse el amparo.

En el octavo agravio, menciona que resulta inoperante lo

argumentado por las quejosas, toda vez que para impugnar el

artículo 29, fracción XXVI de la Ley Federal de Derechos, parte de

una situación particular e hipotética, ya que considera que frente a

otras sociedades financieras el servicio que se preste será

variable, en atención a que habrá quienes cuenten con mayor

tamaño, número de operaciones o de clientes.


27

En su noveno agravio, aduce que son inoperantes los conceptos

de violación de las quejosas, pues parten de una premisa falsa

para controvertir la constitucionalidad del artículo 29, fracción XXVI

de la Ley Federal de Derechos, en virtud de que señalaron que la

emisión o renovación del dictamen técnico se trata de un servicio

de naturaleza compleja, tratándose éste en realidad de un servicio

simple.

En el décimo agravio, dice que es infundado el argumento de las

quejosas en el sentido de que el numeral 81-B, párrafo tercero y el

artículo Trigésimo Transitorio, fracción XIII, de la Ley General de

Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, resultan

violatorios de la garantía de irretroactividad.

Manifiesta que el contenido del artículo 81-B, fracción VI, de la Ley

General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, no

genera una afectación a los derechos adquiridos antes de la

entrada en vigor de dicha norma, ya que no se afectan los

supuestos y consecuencias producidos durante la vigencia de la

norma anterior, puesto que con la reforma no se desconoce la

naturaleza y existencia jurídica de los centros cambiarios

constituidos con anterioridad a la entrada en vigor y que estuvieron

regulados por la ley que regía en ese momento, sino que sólo

sujeta a las personas morales que se constituyan como centros

cambiarios, a partir de su vigencia, a las nuevas normas o reglas.

Aduce que no se afectan derechos adquiridos, pues las

instituciones que ya existían no adquirieron, por ese solo hecho, el

derecho a mantener indefinidamente el mismo régimen vigente en

la fecha que se constituyeron, ya que el legislador no está

impedido para introducir nuevas normas o modificar o derogar las


28

existentes de acuerdo con las necesidades que demande la

sociedad.

Refiere que las personas morales que ya contaban con el carácter

de centros cambiarios y a efecto de que continuaran realizando

sus operaciones con el mismo, no dependía de la obtención de un

dictamen técnico favorable, establecido en el artículo 81-B párrafo

tercero de la Ley General de Organizaciones y Actividades

Auxiliares de Crédito, sino de haber solicitado la renovación del

registro ante la comisión Nacional Bancaria y de Valores. Por

tanto, quienes no renovaron su registro, ya no tienen la calidad de

centros cambiarios, al ser revocado por ministerio de ley.

En su décimo primero agravio, menciona que es infundado el

argumento de las recurrentes al señalar que el artículo 81-B,

párrafo tercero y el artículo trigésimo transitorio, fracción XIII, de la

Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del

Crédito, viola la garantía de igualdad.

Señala que es inconcuso que las quejosas parten de una errónea

apreciación al aducir que las normas reclamadas violan la garantía

de igualdad, al no encontrarse en igualdad de circunstancias, en

virtud de que ya no son centros cambiarios, porque no renovaron

su registro en términos de la ley reclamada, por lo que a la fecha

de su interposición de demanda sólo son consideradas como

personas morales constituidas como sociedad anónima. Por lo que

no se encuentran en el mismo plano de igualdad que aquellas

personas morales que sí realizaron su solicitud de renovación de

registro ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores dentro de

los doscientos cuarenta días naturales antes de la entrada en vigor

del artículo impugnado.


29

Aduce que contrario a lo sostenido por las quejosas para la

renovación del registro como centros cambiarios, no es necesario

un dictamen técnico favorable emitido por la Comisión Nacional

Bancaria y de Valores, sino que bastaba con que se hubiera

solicitado tal renovación en términos del artículo Trigésimo

transitorio, de la Ley General de Organizaciones y Actividades

Auxiliares de Crédito, lo cual no ocurrió, por lo que no puede existir

comparación alguna respecto a los centros cambiarios que

constituyen por primera vez, o bien los que sí realizaron la

renovación de su registro a tiempo.

En su décimo segundo agravio, apunta que resultan infundadas

las afirmaciones de la quejosa, en el sentido de que el artículo 29,

fracción XXVI, de la Ley Federal de Derechos, viola la garantía de

proporcionalidad y equidad tributaria, toda vez que, el costo del

servicio prestado por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores,

para el estudio, trámite y, en su caso, emisión o renovación del

dictamen técnico, es igual para todos los casos, sin importar el

tamaño de la entidad, el número de operaciones o clientes, de ahí

que contrario a lo señalado en la demanda de amparo, no se trata

de ver el volumen de la información que cada entidad solicitante

tenga, sino de cubrir los requisitos que la propia ley y disposiciones

de carácter general establecen para tal efecto.

4. El Tribunal Colegiado del Decimoséptimo, en su resolución de

doce de mayo de dos mil dieciséis, determinó:

4.1. En su segundo considerando, tuvo a la quejosa **********,

por desistida del recurso de revisión interpuesto; y, en

consecuencia, dejó firme la sentencia emitida en el juicio de


30

amparo, por lo que a ella concierne.

4.2. En su tercer considerando, declaró firme el sobreseimiento

respecto de los actos reclamados al Presidente de la Comisión

Nacional Bancaria y de Valores, por falta de impugnación.

4.3. En su cuarto considerando, determinó fundado el agravio

expuesto por las recurrentes, en el cual señala a la solicitud del

dictamen técnico como el acto concreto de aplicación que le causa

perjuicio.

Lo anterior, porque advirtió que los dispositivos legales tildados de

inconstitucionales son de carácter autoplicativo, porque a

diferencia de lo estimado por el juez de Distrito, imponen una

obligación de hacer todos los contribuyentes que se encuentren

autorizados para fungir como centros cambiarios; lo anterior, ya

que desde el momento en que entró en vigencia el decreto de

referencia existe su obligación de solicitar el dictamen técnico

referido, sin que sea necesario un acto concreto de aplicación por

parte de la autoridad competente, pues los particulares por el solo

hecho de haberse constituido como tales están sujetos a los

lineamientos establecidos en la Ley General de Organizaciones y

Actividades Auxiliares del Crédito; sin embargo, refirió que, aunque

dicha norma sea de carácter autoaplicativo, los sujetos pueden

combatirla también con motivo de su primer acto de aplicación.

En ese sentido, dijo, que en el caso las recurrentes reclamaron

dichos dispositivos en su carácter de heteroaplicativos, a través de

las solicitudes de expedición de dictámenes técnicos ante la

Comisión Nacional Bancaria y de Valores, así como, el hecho de

quedar plenamente acreditado que son centros cambiarios


31

legalmente constituidos, y los oficios de autorización expedidos por

el Servicio de Administración Tributaria, de los que se desprende

que las recurrentes son centros cambiaros e iniciaron el trámite

correspondiente a la renovación de su registro dentro del pazo

establecido por la norma, y, en consecuencia, era inconcuso que

su autorización para operar como centros cambiarios a la fecha de

presentación de su demanda de amparo, aún se encontrara

vigente, por lo que las disposiciones reclamadas sí causaban

perjuicio en su esfera jurídica.

Por otro lado, adujo que, en lo relativo a su interés jurídico para

combatir por la vía constitucional el artículo 29, fracción XXVI, de

la Ley Federal de Derechos, también quedó acreditado en autos

con los comprobantes de solicitud de dictamen técnico realizado

en el Sistema Interinstitucional de Transferencia de Información

(SITI), dentro del plazo concedido por la fracción XIII del artículo

Trigésimo transitorio de la Ley General de Organizaciones y

Actividades Auxiliares del Crédito; de los cuales se advirtió que las

contribuyentes tuvieron que anexar a las citadas solicitudes

diversos documentos, entre los que se encuentran, los

comprobantes de pago de derechos por concepto de solicitud de

dictamen técnico.

Manifestó que no obstante que las recurrentes no presentaron

dichos comprobantes de pago respectivos del derecho

correspondiente, expedidos por la institución bancaria relativa; lo

cierto era que al anexar a su demanda de amparo las solicitudes

de dictamen técnico, se advirtió que forzosamente realizaron las

erogaciones correspondientes, pues se observa que uno de los

documentos que deben anexar a tal solicitud, es el comprobante

de pago de derechos.


32

Determinó que las disconformes demostraron la afectación a su

esfera jurídica, en relación con el artículo 29, fracción XXVI, de la

Ley Federal de Derechos, por lo que, procedió a levantar el

sobreseimiento decretado.

Expuso que era infundado todo lo argumentado por la autoridad

responsable en su informe de justificación, respecto de las

causales de improcedencia, porque las recurrentes sí contaban

con interés jurídico y demostraron haberse colocado en las

hipótesis de las normas reclamadas.

Tuvo como infundado lo expuesto por la responsable, en el

sentido de que procedía sobreseer en el juicio, con fundamento en

los artículos 61, fracción XXIII, en relación con el 108, fracción VIII

y 63, fracción V, todos de la Ley de Amparo; ello, ante la falta de

conceptos de violación respecto del artículo Vigésimo Octavo de la

Ley para Regular las Agrupaciones Financieras, porque de la

demanda advirtió que no expresaron argumentos lógicos jurídicos

por los cuales controvirtieran a aquél, habida cuenta que en

materia de constitucionalidad de leyes la causa de pedir es

insuficiente para desvirtuar la presunción de su constitucionalidad.

Lo anterior, porque aun cuando no destinaron un apartado

específico para combatir dicho dispositivo y con independencia

que la demanda de amparo debe verse en su contexto como un

todo; se tuvo que sí expresaron argumentos señalando las

diversas razones por las cuales consideraron que los artículos

impugnados son inconstitucionales, exponiendo diversos

argumentos para sustentar su planteamiento y de los cuales se

apreció la causa de pedir.


33

4.4 En su quinto considerando, consideró inoperantes los

agravios de la revisión adhesiva, porque advirtió que no son más

que una mera reiteración de los argumentos que hizo valer en su

informe con justificación, en relación a que en el caso se

actualizaban dichas causas de improcedencia, lo que de suyo las

tornaba ineficaces; se impone decir que si lo que pretende la

disconforme era reforzar sus argumentaciones respecto de que en

el caso sí se patentizan aquéllas, por economía procesal, el

tribunal consideró que debía estarse a lo resuelto en el

considerando inmediato anterior.

4.5. En su sexto considerando, se declaró legalmente

incompetente para conocer del recurso de revisión principal y su

adhesiva, en cuanto a la constitucionalidad de la norma

impugnada; y, en consecuencia, reservó jurisdicción a esta

Suprema Corte para conocer de los aspectos constitucionales

planteados.

QUINTO. Estudio de fondo. En virtud de que el Tribunal

Colegiado revocó el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito, la

materia del presente asunto se circunscribe al análisis de los conceptos

de violación en los que las quejosas sostienen la inconstitucionalidad de

los artículos 81-B, y Trigésimo Transitorio, fracción XIII, de la Ley

General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, así

como el diverso 29, fracción XXVI, de la Ley Federal de Derechos,

vigentes para dos mil catorce, por transgredir los principios de

irretroactividad de la ley, igualdad y proporcionalidad tributaria.

Previo al análisis de los argumentos hechos valer, esta Primera

Sala considera conveniente destacar algunos antecedentes relevantes


34

de la regulación a las instituciones financieras identificadas como

centros cambiarios.

I. ANTECEDENTES NORMATIVOS.

I.1. El veintiocho de enero de dos mil cuatro, fue adicionado a la

Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, el

artículo 95 Bis7, en el cual se estableció que las personas que realizaran

las actividades a que se refería el artículo 81-A8 del mismo

ordenamiento y los transmisores de dinero en términos de las

disposiciones de carácter general emitidas por la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público, estaban obligados, entre otros, a establecer

medidas y procedimientos para prevenir, detectar y reportar actos,

omisiones y operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio

o cooperación de cualquier especie para la comisión del delito previsto

7 “Artículo 95 Bis.- Las personas que realicen las actividades a que se refiere el artículo 81-A y los transmisores de dinero, en términos de las disposiciones de carácter general que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, escuchando la previa opinión del Servicio de Administración Tributaria, estarán obligadas, en adición a cumplir con las demás obligaciones que les resulten aplicables, a: I. Establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión del delito previsto en el artículo 139 del Código Penal Federal o que pudieran ubicarse en los supuestos del artículo 400 Bis del mismo Código, y II. Presentar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto del Servicio de Administración Tributaria, reportes sobre: a. Los actos, operaciones y servicios que realicen con sus clientes y usuarios, relativos a la fracción anterior, y b. Todo acto, operación o servicio, que pudiesen ubicarse en el supuesto previsto en la fracción I de este artículo o que, en su caso, pudiesen contravenir o vulnerar la adecuada aplicación de las disposiciones señaladas en la misma, que realice o en el que intervenga algún miembro del consejo de administración, administrador, directivo, funcionario, empleados, factor y apoderado. (…).” 8 “Artículo 81-A.- No se requerirá la autorización a que se refiere el artículo anterior cuando única y exclusivamente se realicen con divisas las operaciones siguientes: I. Compra y venta de billetes así como piezas acuñadas y metales comunes, con curso legal en el país de emisión, hasta por un monto equivalente no superior a diez mil dólares diarios de los Estados Unidos de América por cada cliente; II. Compra y venta de cheques de viajero denominados en moneda extranjera, hasta por un monto equivalente no superior a diez mil dólares diarios de los Estados Unidos de América por cada cliente; III. Compra y venta de piezas metálicas acuñadas en forma de moneda, hasta por un monto equivalente no superior a diez mil dólares diarios de los Estados Unidos de América por cada cliente, y IV. Compra de documentos a la vista denominados y pagaderos en moneda extranjera, a cargo de entidades financieras hasta por un monto equivalente no superior a diez mil dólares diarios de los Estados Unidos de América por cada cliente. Estos documentos sólo podrán venderlos a las instituciones de crédito y casas de cambio; (…).”


35

en el artículo 139 del Código Penal Federal o que pudiera ubicarse en

los supuestos del diverso 400 Bis del mismo Código.

Asimismo, se facultó al Servicio de Administración Tributaria,

como órgano desconcentrado de la citada Secretaría, para requerir y

recabar la información relativa, supervisar, vigilar e inspeccionar y, en su

caso, sancionar a las personas que realizaran las actividades a que se

refiere el artículo 81-A –dentro de las que podemos ubicar a los centros

cambiarios- y los transmisores de dinero; ello, considerando los

compromisos adquiridos por nuestro país, principalmente los adoptados

al seno del Grupo de la Acción Financiera sobre Blanqueo de Capitales

(GAFI), quien ha expandido su misión para incluir el combate al

financiamiento al terrorismo y evitar ser objeto o conducto de

operaciones con recursos que procedan o representen el producto de

una actividad ilícita o que pretendan financiar actos terroristas.

De conformidad con lo anterior, la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público publicó en el Diario Oficial de la Federación del catorce

de mayo de dos mil cuatro, la Resolución por la que se expiden las

Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 95 Bis de

la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito

aplicables a las personas que realicen las operaciones a que se refiere

el artículo 81-A del mismo ordenamiento9 y la Resolución por la que se

9 “CAPITULO I OBJETO Y DEFINICIONES Primera.- Las presentes Disposiciones tienen por objeto establecer, conforme a lo previsto en el artículo 95 BIS de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, las medidas y procedimientos mínimos que las personas que realicen las operaciones a que se refiere el artículo 81-A del mismo ordenamiento deberán observar, para prevenir, detectar y reportar los actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión del delito previsto en el artículo 139 del Código Penal Federal, o que pudiesen ubicarse en los supuestos del artículo 400 Bis del mismo ordenamiento legal. (…) Trigésima Quinta.- Los Sujetos Obligados deberán presentar al SAT, en la Administración Local de Asistencia al Contribuyente que corresponda a su domicilio fiscal, un aviso mediante el formato oficial que para tal efecto se establezca, en el que informen que debido a las actividades que realizan, se ubican en el supuesto del artículo 81-A de la Ley que contendrá lo siguiente:


36

expiden las Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo

95 Bis de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del

Crédito aplicables a los denominados transmisores de dinero por dicho

ordenamiento10.

En lo que al caso interesa, de acuerdo con la disposición

Trigésima Quinta de las Resoluciones mencionadas, los sujetos

obligados debían presentar al Servicio de Administración Tributaria un

aviso mediante el formato oficial que para tal efecto se establecería, en

el que informaran que debido a sus actividades se ubicaban en el

supuesto del artículo 81-A de la Ley de la materia, o en su caso, en el

del 95 Bis.

El primero de septiembre de dos mil cuatro, en la regla 2.9.19 de la

Tercera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal

para ese año, se dio a conocer la forma oficial RC Aviso sobre

centros cambiarios y transmisores de dinero dispersores en el Anexo

1, Rubro A, numeral 1, para los efectos de lo dispuesto por las citadas

I. Denominación o razón social del Sujeto Obligado; II. Nombre del propietario o en su caso de los principales accionistas; III. Domicilio en el que se encuentran sus oficinas, agencias, locales, establecimientos o sucursales en las que realicen Operaciones; IV. Nombre de los administradores o factores; V. Copia de su Cédula de Identificación Fiscal, y VI. Las actividades que realizan por las que se ubiquen en el supuesto del artículo 81-A de la Ley. El aviso señalado en el primer párrafo de esta Disposición deberá ser presentado dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha en que los Sujetos Obligados comiencen a realizar las actividades a que se refiere el artículo 81-A de la Ley. En los términos señalados en el primer párrafo, los Sujetos Obligados deberán dar aviso de las modificaciones a la información mencionada en las fracciones anteriores o cuando han dejado de realizar las actividades a que se refiere el artículo 81-A de la Ley, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha en que se presenten dichas circunstancias. Esta información deberá ser actualizada por lo menos una vez al año, con la secuencia que la Secretaría determine que habrán de seguir los Sujetos Obligados.” 10 “CAPITULO I OBJETO Y DEFINICIONES Primera.- Las presentes Disposiciones tienen por objeto establecer, conforme a lo previsto en el artículo 95 BIS de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, las medidas y procedimientos mínimos que los Transmisores de Dinero deberán observar, para prevenir, detectar y reportar los actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión del delito previsto en el artículo 139 del Código Penal Federal, o que pudiesen ubicarse en los supuestos del artículo 400 Bis del mismo ordenamiento legal. (…).”


37

disposiciones; la vigencia de forma fue prorrogada el treinta de mayo de

dos mil cinco y modificada el trece de junio del mismo año.

Por último, el diez de febrero de dos mil seis se publicó la

Resolución por la que se expiden las reglas para el llenado del formato

oficial para presentar el aviso señalado en la resolución por la que se

expiden las disposiciones de carácter general publicadas el catorce de

mayo de dos mil cuatro.

En la regla 1 de dicha Resolución se definen como centros

cambiarios a las personas que realicen las operaciones a que se refiere

el artículo 81-A de la Ley General de Organizaciones y Actividades

Auxiliares del Crédito y por transmisores de dinero dispersores, las

personas que habiendo recibido por cualquier medio en el territorio

nacional derechos o recursos en moneda nacional o divisas, los entrega

a otra persona con la que tiene establecida una relación contractual,

para que ésta los entregue al beneficiario designado.

I.2. La ley en estudio fue reformada y adicionada, mediante

Decreto publicado el tres de agosto de dos mil once, a través del cual

se hicieron importantes cambios en la regulación a los centros

cambiarios, a saber:

a) Hasta antes de esta reforma, los centros cambiarios no

requerían autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

para operar; sin embargo, a partir de la modificación al artículo 81-A11 y

11 “ARTICULO 81-A.- Exclusivamente las sociedades anónimas organizadas de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de Sociedades Mercantiles, que se encuentren registradas como centro cambiario ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en términos de lo dispuesto en el artículo 81-B de esta Ley, podrán realizar, en forma habitual y profesional, cualesquiera de las operaciones siguientes: (…).”


38

la adición de los diversos 81-B12, 81-C y 81-D13 de dicho ordenamiento,

aquéllos debían cumplir determinados requisitos para obtener un

registro ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, que incluso,

podría declarar la cancelación del mismo en caso de que la sociedad

autorizada no cumpliera con lo dispuesto en la normatividad aplicable.

Según la exposición de motivos, las modificaciones citadas

obedecieron al crecimiento desmedido de los centros cambiarios, la

implicación y complejidad de sus actividades y operaciones.14

12 “ARTICULO 81-B.- Para operar como centro cambiario, así como transmisor de dinero, las sociedades anónimas deberán organizarse de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de Sociedades Mercantiles, así como registrarse ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para lo cual deberán ajustarse a los requisitos siguientes: I. Que, tratándose de centros cambiarios, su objeto social sea exclusivamente la realización, en forma habitual y profesional, de las operaciones a que se refiere el artículo 81-A de esta Ley. En el caso de transmisores de dinero, el objeto social no estará limitado a la realización de las operaciones a que se refiere el artículo 81-A Bis de esta Ley, con excepción de lo dispuesto en el artículo 81-A de la misma Ley. En el caso de centros cambiarios, estas sociedades deberán agregar a su denominación social la expresión "centro cambiario". Por su parte, los transmisores de dinero deberán incluir en cualquier propaganda y anuncio, la referencia de que se trata de un "transmisor de dinero". II. Que, en sus estatutos sociales, se prevea que, en la realización de su objeto, la sociedad deberá ajustarse a lo previsto en la presente Ley y en las demás disposiciones aplicables. III. Que cuenten con establecimientos físicos destinados exclusivamente a la realización de su objeto social. IV. Que acompañen a su solicitud la relación e información de las personas que directa o indirectamente pretendan mantener una participación en el capital social del centro cambiario o transmisor de dinero a registrar, la cual deberá contener el monto del capital social que cada una de ellas suscribirá. V. Que, dentro de los tres días hábiles siguientes a que la sociedad de que se trate haya inscrito en el registro señalado en el artículo 128 de la Ley General de Sociedades Mercantiles la transmisión de cualquiera de sus acciones por más del dos por ciento de su capital social pagado, den aviso a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores de dicha transmisión. (…).” 13 “ARTÍCULO 81-D.- La Comisión Nacional Bancaria y de Valores, previa audiencia de la sociedad interesada, podrá declarar la cancelación del registro a que se refiere el artículo 81-B de esta Ley, en los siguientes casos: I. Si la sociedad de que se trate efectúa operaciones en contravención a lo dispuesto por esta Ley o a las disposiciones que emanen de ella; II. Si la sociedad no realiza las operaciones para las cuales le fue otorgado el registro a que se refiere el artículo 81-B de la presente Ley; III. Si sus administradores han intervenido en operaciones que infrinjan las disposiciones de esta Ley o las que deriven del artículo 95 Bis de la misma, y IV. Si la sociedad de que se trate, por conducto de su representante legal, así lo solicita.. (…).” 14 Exposición de motivos de la reforma a la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito de tres de agosto de dos mil once: “Problemática Los Centros Cambiarios y los Transmisores de dinero pasaron de 631 instituciones en el tercer trimestre de 2005 a 2,612 instituciones en el segundo trimestre de 2007. Estudios realizados por el Servicio de Administración Tributaria (SAT) han indicado que los Centros Cambiarios y los Transmisores de dinero han crecido a una tasa anual del 51.0% y según sus estimaciones habrán para el 2010 aproximadamente 9,360 instituciones de este tipo. Este incremento desmedido ha sido incentivado principalmente por la falta de una autorización por parte de la SHCP, según la información


39

b) Las funciones de supervisión, inspección, vigilancia y en su

caso sanción, con respecto a las obligaciones de los centros cambiarios

y transmisores de dinero que tenía a su cargo el Servicio de

Administración Tributaria, fueron otorgadas a la Comisión Nacional

Bancaria y de Valores, estableciéndose en las disposiciones

transitorias un plazo para dicho cambio, de doscientos cuarenta días

naturales contados a partir de la fecha de entrada en vigor del decreto

(cuatro de agosto siguiente).15

c) Además se estableció que las sociedades que pretendieran

registrarse como centros cambiarios o transmisores de dinero, en

términos de lo dispuesto por el artículo 81-B adicionado, dentro del

mencionado plazo deberían efectuar el registro correspondiente todavía

presentada por la Administración General de Auditoría Fiscal Federal del Servicio de Administración Tributaria (SAT). El SAT también ha señalado su preocupación con respecto a que posiblemente los Centros Cambiarios y los Transmisores de Dinero no han cumplido o han cumplido de manera mínima, con los reportes de operaciones indicados con anterioridad, por lo que hay un latente riesgo por incumplimiento que en un futuro pudiera afectar a las instituciones que laboran en el mercado cambiario. Ante esto se ha detectado una problemática importante en el mercado cambiario específicamente en el mercado al menudeo, debido principalmente a que en este sector intervienen diversos participantes: Los Bancos Comerciales son autorizados por la SHCP y se regulan mediante la Ley de Instituciones de Crédito, son reglamentadas en su operación por el Banco de México (Banxico) y supervisadas por la CNBV. Las Casas de Cambio son sociedades anónimas que realizan en forma habitual y profesional operaciones de compra, venta y cambio de divisas incluyendo las que se lleven a cabo mediante transferencias o transmisión de fondos, con el público dentro del territorio nacional, autorizadas por la SHCP, reglamentadas en su operación por el Banxico y supervisadas por la CNBV. Los Centros Cambiarios por el contrario, no son autorizados por la Secretaría de Hacienda y no son regulados, ni supervisados por las autoridades financieras antes mencionadas. (…).” 15 Disposiciones Transitorias del Decreto de tres de agosto de dos mil once: “ARTÍCULO SEGUNDO.- Las facultades que a través del presente decreto se otorgan a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en materia de centros cambiarios y transmisores de dinero, quedarán conferidas a la propia Comisión, una vez transcurridos doscientos cuarenta días naturales contados a partir de la fecha de entrada en vigor este Decreto. ARTÍCULO TERCERO.- Durante el plazo mencionado en el Artículo Segundo Transitorio anterior, el Servicio de Administración Tributaria continuará ejerciendo las funciones de supervisión, inspección, vigilancia y en su caso sanción, con respecto a las obligaciones a cargo de los centros cambiarios y transmisores de dinero establecidas en las disposiciones de carácter general a que hace referencia el artículo 95 Bis de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito. Con objeto de ejercer las citadas facultades y realizar los procedimientos correspondientes, el Servicio de Administración Tributaria podrá llevar a cabo visitas de inspección a los domicilios, locales

o establecimientos de los citados centros cambiarios y transmisores de dinero. (…)”


40

ante el Servicio de Administración Tributaria, en lugar de la Comisión

Nacional Bancaria y de Valores.16

d) También se contempló un plazo de noventa días para aquellas

personas que hubiesen presentado el Aviso previsto en las

disposiciones generales a que se refería el anterior artículo 95 Bis de la

ley de la materia, a efecto de que, una vez constituida la sociedad

anónima en los términos y requisitos del nuevo decreto, presentaran

nuevamente el aviso correspondiente para, en su caso, obtener el

registro a que se refiere el artículo 81-B del mismo; de igual forma

debían hacerlo quienes ya contaran con un registro para realizar las

actividades de centro cambiario y transmisor de dinero, en ambos casos,

el nuevo registro sería autorizado aún por el Servicio de Administración

Tributaria.17

16 “ARTÍCULO QUINTO.- Asimismo, dentro del plazo mencionado en el Artículo Segundo Transitorio anterior, las sociedades que pretendan registrarse como centros cambiarios o transmisores de dinero en términos de lo dispuesto por el artículo 81-B, que se adiciona por virtud de este Decreto, deberán efectuar el registro correspondiente ante el Servicio de Administración Tributaria, en lugar de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Los demás actos que los particulares deban realizar frente a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en términos de los artículos 57, 81-B y 81-C, incluidos en el presente Decreto, deberán realizarse frente al Servicio de Administración Tributaria, en lugar de dicha Comisión, y producirán los mismos efectos que los previstos en dichos artículos o derivados de estos.” 17 “ARTÍCULO SEXTO.- Las personas que hubiesen presentado el Aviso previsto en la Resolución por la que se expiden las reglas para el llenado del formato oficial para presentar el aviso que señala la Resolución por la que se expiden las Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 95 Bis de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito aplicables a las personas que realicen las operaciones a que se refiere el artículo 81-A del mismo ordenamiento y la Resolución por la que se expiden las Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 95 Bis de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito aplicables a los denominados transmisores de dinero por dicho ordenamiento, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 10 de febrero de 2006, contarán con un plazo de noventa días naturales a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, para que, una vez constituida la sociedad anónima de que se trate en términos del presente Decreto, presenten nuevamente el aviso correspondiente para, en caso procedente, obtener el registro a que se refiere el artículo 81-B de este Decreto, el cual será otorgado por el Servicio de Administración Tributaria. Asimismo, aquellas personas morales y físicas que con anterioridad a la entrada en vigor del presente Decreto hayan presentado el referido Aviso y obtenido cada una más de un registro con objeto de realizar las actividades a que se refiere el párrafo anterior, contarán con el plazo de noventa días señalado en el párrafo anterior para que, una vez constituida la sociedad mercantil de que se trate o haber modificado los estatutos y objeto social de la sociedad ya constituida para cumplir con lo dispuesto por el presente Decreto, presenten el aviso correspondiente para obtener, en caso procedente, el registro a que se refiere el artículo 81-B del mismo, que será otorgado por el Servicio de Administración Tributaria. Hasta en tanto se cumpla el citado plazo de noventa días o se efectúe el registro conforme a lo previsto en los párrafos anteriores del presente artículo, lo que ocurra primero, las personas que hubiesen presentado el aviso señalado en los mismos, y que hayan venido operando como transmisores de dinero o realizando las operaciones a que se refiere el artículo 81-A de la Ley


41

e) Finalmente, en el Octavo Transitorio se estableció que, una vez

cumplido el plazo de doscientos cuarenta días, las sociedades que se

encontraran registradas como centros cambiarios o transmisores de

dinero ante el Servicio de Administración Tributaria quedarían

registradas, por ministerio de Ley, ante la Comisión Nacional Bancaria y

de Valores.18

I.3. El diez de enero de dos mil catorce, se publicó en el Diario

Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman, adicionan y

derogan diversas disposiciones en materia financiera y se expide la Ley

para Regular las Agrupaciones Financieras, en cuyo artículo Vigésimo

Octavo fue reformado, entre otros, el diverso 81-B y adicionado el 86

Bis, de la Ley de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito,

con lo que se modificaron los requisitos para operar como centro

cambiario, además de que se contempló un régimen transitorio para

aquéllos que ya venían operando como tal; cuestiones cuya

constitucionalidad se combaten en el presente asunto y constituyen

nuestra materia de estudio.

II. ESTUDIO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS

ARTÍCULOS 81-B Y TRIGÉSIMO, FRACCIÓN XIII, DE LAS

DISPOSICIONES TRANSITORIAS, DE LA LEY GENERAL DE

ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DE CRÉDITO.

II.1. PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY.

General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito antes de la entrada en vigor del presente Decreto, podrán continuar realizando, durante dicho periodo, las actividades a que se refieren los artículos 81-A y 95 Bis de la citada Ley vigentes hasta el día anterior a la entrada en vigor del presente Decreto.” 18 “ARTÍCULO OCTAVO.- Una vez cumplido el plazo a que se refiere el Artículo Segundo Transitorio

anterior, las sociedades que se encuentren registradas como centros cambiarios o transmisores de dinero ante el Servicio de Administración Tributaria quedarán registradas, por ministerio de Ley, ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.”


42

Como se puede advertir en la síntesis contenida en el punto 1 del

considerando tercero de esta resolución, en su primer concepto de

violación las quejosas argumentaron, esencialmente, que las

disposiciones tildadas de inconstitucionales violentan en su perjuicio el

principio de irretroactividad de la ley, pues no regulan la actividad de los

centros cambiarios sino que introducen una figura de “renovación” de

una autorización, con un requisito de fondo, como lo es el dictamen

técnico emitido por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores,

alterando con ello un régimen que ya había sido otorgado previamente,

modificando derechos adquiridos o supuestos y consecuencias de éstos.

Para estar en posibilidad de calificar las alegaciones en el sentido

de que las normas impugnadas modifican derechos adquiridos o

supuestos y consecuencias de éstos y, por ende, el principio de

irretroactividad de la ley, resulta conveniente revisar el contenido de las

mismas; así el artículo 81-B de la Ley General de Organizaciones y

Actividades Auxiliares de Crédito establece:

“Artículo 81- B.- Para operar como centro cambiario y como

transmisor de dinero, las sociedades anónimas deberán organizarse de

conformidad con lo dispuesto por la Ley General de Sociedades

Mercantiles, así como registrarse ante la Comisión Nacional Bancaria y

de Valores, para lo cual deberán ajustarse a los requisitos siguientes:

I. Que, tratándose de centros cambiarios, su objeto social sea

exclusivamente la realización, en forma habitual y profesional, de las

operaciones a que se refiere el artículo 81-A de esta Ley. En el caso de

transmisores de dinero, el objeto social no estará limitado a la

realización de las operaciones a que se refiere el artículo 81-A Bis de

esta Ley, con excepción de lo dispuesto en el artículo 81-A de la misma

Ley.

En el caso de centros cambiarios, estas sociedades deberán agregar a

su denominación social la expresión "centro cambiario". Por su parte,

los transmisores de dinero deberán incluir en cualquier propaganda y

anuncio, la referencia de que se trata de un "transmisor de dinero".


43

II. Que en sus estatutos sociales se prevea que, en la realización de su

objeto, la sociedad deberá ajustarse a lo previsto en la presente Ley y

en las demás disposiciones aplicables.

III. Que cuenten con establecimientos físicos destinados

exclusivamente a la realización de su objeto social.

IV. Que acompañen a su solicitud la relación e información de las

personas que directa o indirectamente pretendan mantener una

participación en el capital social del centro cambiario o transmisor de

dinero a registrar, la cual deberá contener el monto del capital social

que cada una de ellas suscribirá.

V. Que, dentro de los tres días hábiles siguientes a que la sociedad de

que se trate haya inscrito en el registro señalado en el artículo 128 de la

Ley General de Sociedades Mercantiles la transmisión de cualquiera de

sus acciones por más del dos por ciento de su capital social pagado,

den aviso a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores de dicha

transmisión.

VI. Que cuenten con el dictamen técnico favorable a que se refiere

el artículo 86 Bis de la presente Ley.

VII. Que presenten la información adicional que le requiera la Comisión

Nacional Bancaria y de Valores mediante disposiciones de carácter

general.

Las sociedades a las que se les hubiere otorgado el mencionado

registro deberán presentar a la Comisión Nacional Bancaria y de

Valores los datos de su inscripción ante el Registro Público de

Comercio, en un plazo que no deberá exceder de quince días hábiles

contados a partir del otorgamiento del mismo.

En todo caso, dichas sociedades deberán obtener cada tres años la

renovación del registro a que se refiere este artículo, en términos de

las disposiciones de carácter general que para estos efectos emita la

Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para la cual será necesario,

al menos, obtener el dictamen referido en la fracción VI.

Tratándose del registro a que se refiere el primer párrafo de este

artículo, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores determinará,

mediante disposiciones de carácter general, qué información será

pública, debiendo darle difusión a través de su página electrónica en

Internet. El registro contendrá anotaciones respecto de cada centro

cambiario o transmisor de dinero, que podrán referirse, entre otras, a la

suspensión de operaciones, los procedimientos de clausura y a la

suspensión o cancelación de los contratos a que se hace referencia en

los artículos 64 y 95 Bis de esta Ley, así como a la cancelación del


44

registro para operar como centro cambiario o como transmisor de

dinero, conforme a lo establecido en el artículo 81-D de esta Ley.”

Por otra parte, el diverso 86 Bis del mismo ordenamiento,

contempla:

“Artículo 86 Bis. Los centros cambiarios y transmisores de dinero

deberán tramitar ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores,

previo a su registro, la emisión de un dictamen técnico en materia

de prevención, detección y reporte de actos, omisiones u

operaciones que pudiesen ubicarse en los supuestos de los

artículos 139, 148 Bis o 400 Bis del Código Penal Federal. Para tales

efectos, la Comisión emitirá disposiciones de carácter general en las

que se incluyan, entre otros, el procedimiento y plazos para la solicitud,

realización de observaciones y resolución otorgando o negando el

dictamen o, en su caso, su renovación.

A la solicitud respectiva se deberá acompañar lo siguiente:

a) Documento de políticas, criterios, medidas y procedimientos internos

que pretendan utilizar;

b) La designación de las estructuras internas que funcionarán como

áreas de cumplimiento en la materia;

c) Manifestación bajo protesta de decir verdad de que cuentan o se

encuentran en proceso de implementar un sistema automatizado que

coadyuve al cumplimiento de las medidas y procedimientos que se

establezcan en las disposiciones de carácter general a que se refiere el

artículo 95 Bis de la presente Ley, y

d) Lo demás previsto en las citadas disposiciones de carácter general.

Para la renovación de dicho dictamen la Comisión Nacional

Bancaria y de Valores considerará el cumplimiento que dichas

sociedades den a lo dispuesto por el artículo 95 Bis de la presente

Ley, así como a las disposiciones de carácter general que de éste

deriven.

En caso de que la solicitud de la sociedad de que se trate no sea

resuelta en los plazos establecidos en las citadas disposiciones, se

entenderá que fue resuelta en sentido positivo.”

Como se advierte de las disposiciones transcritas, a partir del diez

de enero de dos mil catorce, se modificó la Ley de Organizaciones y


45

Actividades Auxiliares del Crédito, en lo relativo a la regulación de los

centros cambiarios y los transmisores de dinero, a fin de establecer

nuevos requisitos para obtener su registro –que hace las veces de una

autorización- ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en

específico, se estableció la obligación de obtener un dictamen técnico

emitido por dicho organismo, en materia de prevención, detección y

reporte de actos, omisiones u operaciones que pudiesen ubicarse en los

supuestos de los artículos 139, 148 Bis o 400 Bis del Código Penal

Federal.

Esto es, la finalidad del dictamen de referencia es prevenir y

detectar actos y operaciones que pudieran implicar la comisión de los

delitos de terrorismo, terrorismo internacional y operaciones con

recursos de procedencia ilícita19, que prevén dichos preceptos y su

19 CÓDIGO PENAL FEDERAL: “Artículo 139.- Se impondrá pena de prisión de quince a cuarenta años y cuatrocientos a mil doscientos días multa, sin perjuicio de las penas que correspondan por otros delitos que resulten: I. A quien utilizando sustancias tóxicas, armas químicas, biológicas o similares, material radioactivo, material nuclear, combustible nuclear, mineral radiactivo, fuente de radiación o instrumentos que emitan radiaciones, explosivos, o armas de fuego, o por incendio, inundación o por cualquier otro medio violento, intencionalmente realice actos en contra de bienes o servicios, ya sea públicos o privados, o bien, en contra de la integridad física, emocional, o la vida de personas, que produzcan alarma, temor o terror en la población o en un grupo o sector de ella, para atentar contra la seguridad nacional o presionar a la autoridad o a un particular, u obligar a éste para que tome una determinación. II. Al que acuerde o prepare un acto terrorista que se pretenda cometer, se esté cometiendo o se haya cometido en territorio nacional. Las sanciones a que se refiere el primer párrafo de este artículo se aumentarán en una mitad, cuando además: I. El delito sea cometido en contra de un bien inmueble de acceso público; II. Se genere un daño o perjuicio a la economía nacional, o III. En la comisión del delito se detenga en calidad de rehén a una persona.” “Artículo 148 Bis.- Se impondrá pena de prisión de quince a cuarenta años y de cuatrocientos a mil doscientos días multa, sin perjuicio de las penas que correspondan por otros delitos que resulten: I. A quien utilizando sustancias tóxicas, armas químicas, biológicas o similares, material radioactivo, material nuclear, combustible nuclear, mineral radiactivo, fuente de radiación o instrumentos que emitan radiaciones, explosivos o armas de fuego, o por incendio, inundación o por cualquier otro medio violento, realice en territorio mexicano, actos en contra de bienes, personas o servicios, de un Estado extranjero, o de cualquier organismo u organización internacionales, que produzcan alarma, temor o terror en la población o en un grupo o sector de ella, para presionar a la autoridad de ese Estado extranjero, u obligar a éste o a un organismo u organización internacionales para que tomen una determinación; II. Al que cometa el delito de homicidio o algún acto contra la libertad de una persona internacionalmente protegida; III. Al que realice, en territorio mexicano, cualquier acto violento en contra de locales oficiales, residencias particulares o medios de transporte de una persona internacionalmente protegida, que atente en contra de su vida o su libertad, o


46

obtención es indispensable para obtener el registro para operar como

centro cambiario requisito que, como lo aducen las recurrentes, no se

contemplaba hasta antes de la reforma en análisis.

En ese sentido, para los centros cambiarios que a la fecha de

entrada en vigor del decreto venían operando como tal, se estableció un

régimen transitorio en los siguientes términos:

“Disposiciones Transitorias

ARTÍCULO TRIGÉSIMO.- En relación con las modificaciones a que se

refieren los Artículos Vigésimo Octavo y Vigésimo Noveno de este

Decreto, se estará a lo siguiente:

(…)

XIII. Los centros cambiarios y los transmisores de dinero que a la

entrada en vigor de este Decreto se encuentren registrados ante la

Comisión Nacional Bancaria y de Valores, gozarán del plazo de

doscientos cuarenta días naturales contados a partir del día

siguiente a aquél en que entre en vigor el presente Decreto, para

IV. Al que acuerde o prepare en territorio mexicano un acto terrorista que se pretenda cometer, se esté cometiendo o se haya cometido en el extranjero. Para efectos de este artículo se entenderá como persona internacionalmente protegida a un jefe de Estado incluso cada uno de los miembros de un órgano colegiado cuando, de conformidad con la constitución respectiva, cumpla las funciones de jefe de Estado, un jefe de gobierno o un ministro de relaciones exteriores, así como los miembros de su familia que lo acompañen y, además, a cualquier representante, funcionario o personalidad oficial de un Estado o cualquier funcionario, personalidad oficial u otro agente de una organización intergubernamental que, en el momento y en el lugar en que se cometa un delito contra él, los miembros de su familia que habiten con él, sus locales oficiales, su residencia particular o sus medios de transporte, tenga derecho a una protección especial conforme al derecho internacional.” “Artículo 400 Bis. Se impondrá de cinco a quince años de prisión y de mil a cinco mil días multa al que, por sí o por interpósita persona realice cualquiera de las siguientes conductas: I. Adquiera, enajene, administre, custodie, posea, cambie, convierta, deposite, retire, dé o reciba por cualquier motivo, invierta, traspase, transporte o transfiera, dentro del territorio nacional, de éste hacia el extranjero o a la inversa, recursos, derechos o bienes de cualquier naturaleza, cuando tenga conocimiento de que proceden o representan el producto de una actividad ilícita, o II. Oculte, encubra o pretenda ocultar o encubrir la naturaleza, origen, ubicación, destino, movimiento, propiedad o titularidad de recursos, derechos o bienes, cuando tenga conocimiento de que proceden o representan el producto de una actividad ilícita. Para efectos de este Capítulo, se entenderá que son producto de una actividad ilícita, los recursos, derechos o bienes de cualquier naturaleza, cuando existan indicios fundados o certeza de que provienen directa o indirectamente, o representan las ganancias derivadas de la comisión de algún delito y no pueda acreditarse su legítima procedencia. En caso de conductas previstas en este Capítulo, en las que se utilicen servicios de instituciones que integran el sistema financiero, para proceder penalmente se requerirá la denuncia previa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en ejercicio de sus facultades de fiscalización, encuentre elementos que permitan presumir la comisión de alguno de los delitos referidos en este Capítulo, deberá ejercer respecto de los mismos las facultades de comprobación que le confieren las leyes y denunciar los hechos que probablemente puedan constituir dichos ilícitos.”


47

solicitar la renovación de su registro. Transcurrido dicho plazo sin

que se cumpla con ello, las sociedades de que se trate perderán su

carácter de centro cambiario o transmisor de dinero por ministerio de

ley.

(…).”

Así, a los centros cambiarios y los transmisores de dinero que ya

se encontraban registrados ante la Comisión Nacional Bancaria y de

Valores, se les otorgó un plazo de doscientos cuarenta días naturales a

partir de la entrada en vigor del Decreto en estudio, para solicitar la

renovación de su registro, para lo cual de conformidad con las nuevas

disposiciones debían tramitar y obtener el dictamen técnico a que se ha

hecho alusión, con la consecuencia de perder su registro por ministerio

de ley, en caso de no cumplir con ello.

Al respecto las quejosas consideran que ello viola derechos

adquiridos y altera supuestos y consecuencias de éstos y, por ende, el

principio no retroactividad de la ley, alegato que resulta infundado

como se demostrará a continuación.

Respecto de dicho principio, contenido en el artículo 14

Constitucional, esta Suprema Corte ha sostenido que la irretroactividad

que prohíbe el precepto mencionado, se encuentra referida tanto al

legislador, por cuanto a la expedición de leyes, así como a las

autoridades que las aplican a un caso determinado y para determinar si

existe o no retroactividad, ha acudido a la TEORÍA DE LOS DERECHOS

ADQUIRIDOS y a la TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA

NORMA.

a) En la primera de ellas, se distingue entre dos conceptos, a

saber, el de derecho adquirido que lo define como aquél que implica la

introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una


48

persona, a su dominio o a su haber jurídico y, el de expectativa de

derecho, el cual ha sido definido como la pretensión o esperanza de

que se realice una situación determinada que va a generar con

posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido

constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde a algo

que en el mundo fáctico no se ha materializado. Por consiguiente,

sostiene que si una ley o acto concreto de aplicación no afecta derechos

adquiridos sino simples expectativas de derecho no se viola la garantía

de irretroactividad de las leyes prevista en el artículo 14 de la

Constitución Federal.20

Conforme a ello, una ley es retroactiva cuando modifica o destruye

en perjuicio de una persona los derechos que adquirió bajo la vigencia

de la ley anterior, toda vez que éstos ya entraron en el patrimonio o

en la esfera jurídica del gobernado, y no cuando se aplica a meras

expectativas de derecho.

b) Ahora bien, por lo que se refiere a la teoría de los componentes

de la norma, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, parte de la idea

de que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia,

en el que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose así, los

derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, que los

destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercer aquéllos y de

cumplir con éstas.21

20 Corrobora lo anterior la Tesis 2ª. LXXXVIII/2001, de la Novena Época, sustentada por la Segunda Sala, cuyo criterio se comparte, visible en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIII, Página 306, cuyo rubro es: “IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS.” 21 Jurisprudencia número 87/97, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VI, Noviembre de 1997, Página 7, cuyo rubro y texto son: “IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA.”


49

Lo antes expuesto, pone de manifiesto que para estar en

posibilidad de determinar si una disposición normativa es violatoria de lo

dispuesto por el artículo 14 de la Constitución General de la República,

con base en la teoría de los componentes de la norma, es menester

tener en cuenta los distintos momentos en que se realiza el supuesto o

supuestos jurídicos, la consecuencia o consecuencias que de ellos

derivan y la fecha en que entra en vigor la nueva disposición.

Por tanto, de conformidad con las teorías admitidas por este Alto

Tribunal, para analizar el tema de irretroactividad de la ley, resulta que

una norma es inconstitucional cuando trata de modificar o alterar

derechos adquiridos o supuestos jurídicos y consecuencias de éstos que

nacieron bajo la vigencia de una ley anterior, lo que no sucede cuando

se está en presencia de meras expectativas de derecho o de situaciones

que aún no se han realizado, o consecuencias no derivadas de los

supuestos regulados en la ley anterior, pues en esos casos, sí se

permite que la nueva ley las regule.

Precisado lo anterior, conforme a la primera de las teorías

mencionadas, se debe determinar si en el presente caso, las normas

que establecen la obligación de contar con el dictamen técnico a que se

refiere el artículo 86 Bis de la ley de la materia, como requisito para

operar como centro cambiario y para obtener, cada tres años la

renovación del registro ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores

son violatorias de derechos adquiridos.

Para ello debemos considerar que esta Suprema Corte de Justicia

de la Nación ha sostenido, en diversos precedentes, el criterio de que

los particulares no tienen derechos adquiridos a que las condiciones

regulatorias de aprovechamiento de un servicio o de bien, con motivo de

un contrato administrativo, concesión, permiso administrativo o cualquier


50

de naturaleza similar, se mantengan intactas frente a las competencias

regulatorias y de dirección del Estado, por lo que, las condiciones de

explotación de las actividades económicas no conforman un ámbito

material sobre el cual pueda proyectarse el principio de no

retroactividad.22

En la especie, cabe recordar que conforme al artículo 25 de

nuestra Constitución Federal, corresponde al Estado velar por la

estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero para

coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento

económico y el empleo, además es el encargado de planear, conducir,

coordinar y orientar la actividad económica nacional y llevar a cabo la

regulación y fomento de las actividades que demande el interés

general.23

Esto es, el Estado no sólo tiene la obligación de vigilar el sano

desarrollo del sistema financiero, sino además tiene amplias facultades

de dirección económica (tanto legislativas, administrativas y regulatorias)

reconocidas constitucionalmente en las actividades económicas de los

particulares y no existe sustento constitucional para que los particulares

se opongan a la rectoría del Estado sobre la base de un derecho

adquirido a la inmutabilidad regulatoria.

22 Sirve de apoyo a dicha afirmación el criterio sostenido en la tesis de esta Primera Sala 1a. III/2017 (10a.), Décima Época, consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 38, Enero de 2017, Tomo I, página 394, de rubro: “SOCIEDADES ANÓNIMAS BURSÁTILES QUE TIENEN AUTORIZACIÓN GUBERNAMENTAL PARA OPERAR EN DICHO MERCADO. NO TIENEN UN DERECHO ADQUIRIDO A LA INMUTABILIDAD REGULATORIA, FRENTE A LOS PODERES DE DIRECCIÓN ECONÓMICA DEL ESTADO.” 23 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: “Artículo 25. (…) El Estado velará por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero para coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo. El Plan Nacional de Desarrollo y los planes estatales y municipales deberán observar dicho principio. El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución. (…).”


51

Así, por ejemplo, en materia de concesiones administrativas, esta

Primera Sala ha establecido que los títulos de las mismas contienen

cláusulas contractuales que otorgan ventajas económicas a los

concesionarios, las cuales sí pueden integrar el contenido de derechos

adquiridos sobre los cuales se proyecta el principio de no retroactividad;

sin embargo también incluyen cláusulas de naturaleza regulatorias, las

cuales “consisten en las estipulaciones que determinan las condiciones

de la concesión y se encuentran vinculadas al marco legal que

regula los términos generales de las concesiones a los que deberán

sujetarse los concesionarios y los cuales podrá modificar el Estado,

atendiendo a decisiones que importen intereses de la colectividad, de

manera que cuando se reforma la legislación relativa, se modifican

igualmente los términos de las condiciones reglamentarias del título de

concesión, sin que para ello sea necesario el consentimiento del

gobernado, porque sería tanto como pretender convenir con éste,

reformas a la Constitución, a las leyes o a los reglamentos respectivos,

lo cual es jurídicamente inadmisible.”24

Sobre estas bases, si bien es cierto, como lo señalan las

recurrentes que el registro para operar como centro cambiario no tiene

la misma naturaleza jurídica de una concesión administrativa, pues su

actividad no implica ejercer un servicio público delegado

constitucionalmente al Estado o una actividad a través de la cual se

explote algún bien de dominio público, lo cierto es que, se trata de una

actividad cuyo ejercicio tiene impacto en el sistema financiero y las

finanzas públicas, por lo que, es el Estado el que debe regular las

condiciones de su funcionamiento a fin de tutelar el interés público. 24 Tesis aislada LXXVII/2005 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 297 del Tomo XXII (agosto de 2005) del Semanario Judicial de la Federación, de rubro: “CONCESIÓN ADMINISTRATIVA. LAS MODIFICACIONES A SUS CLÁUSULAS REGULATORIAS EN VIRTUD DE REFORMAS A LA LEGISLACIÓN RELATIVA, AL NO AFECTAR DERECHOS ADQUIRIDOS DEL CONCESIONARIO NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE RETROACTIVIDAD DE LEYES.”


52

En este sentido, la obtención de dicho registro es un acto

administrativo que está sujeto al marco regulatorio establecido en las

leyes financieras respectivas (como la Ley del Mercado de Valores y la

Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito); por

lo que, si a través de una reforma legislativa o reglamentaria, el Estado

consideró necesario modificar las condiciones regulatorias de los

centros cambiarios, derivado de decisiones que importen el interés

público, no se afectan derechos adquiridos de los mismos, por tres

razones fundamentales: la primera porque el registro de los mismos está

sujeto a la legislación relativa, que simplemente codifica los términos

generales de su operación; la segunda, porque dicha normatividad se

encuentra sujeta a reformas y modificaciones, según lo exija el interés

público y la tercera, porque precisamente por esa dinámica legislativa y

administrativa, esos derechos no pueden ni deben entrar o conformar el

patrimonio del concesionario.

Conforme a ello, debe concluirse que respecto de aquellos actos

administrativos que otorgan autorizaciones, permisos o incluso,

registros –como en el caso- para operar en el mercado cambiario, no

pueden dar nacimiento a derechos adquiridos, pues no son un bien que

ingrese al patrimonio del contribuyente, ya que las leyes, variables de

tiempo en tiempo, pueden regular las actividades de los particulares

para proveer al bien común.25

De ahí que, esta Primera Sala estima que la argumentación las

quejosas es infundada, porque pretenden oponer al legislador un

derecho adquirido en un ámbito regulatorio, como es el marco legislativo

25 Sirve de apoyo lo sostenido en la tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1790 del Tomo LXVIII del Semanario Judicial de la Federación (quinta época), de rubro: “FARMACEUTICOS, LIMITACIONES A LAS ACTIVIDADES DE LOS (LEGISLACION DE YUCATAN).”


53

regulador del mercado cambiario y no sobre beneficios patrimoniales

obtenidos al amparo de los actos administrativos.

Así, en virtud de que el registro obtenido por las recurrentes para

operar como centro cambiario no creó derechos adquiridos a la

inmutabilidad regulatoria del mismo, las modificaciones sufridas en virtud

de la reforma al artículo 81-B de la Ley General de Organizaciones y

Actividades Auxiliares del Crédito, no violan el principio de

irretroactividad de la ley que tutela el artículo 14 constitucional.

Por otro lado, conforme a la teoría de los componentes de la

norma, podemos advertir que el artículo 81-B de la ley de la materia

tildado de inconstitucional es una norma simple, compuesta por los

siguientes elementos: A) el supuesto, que es la solicitud del registro

para operar como centro cambiario cumpliendo ciertos requisitos y B)

la consecuencia, que sería su obtención.

En ese escenario, el supuesto y la consecuencia del artículo

citado vigente hasta el diez de enero de dos mil catorce, se

materializaron al amparo de la ley anterior, esto es, las quejosas

obtuvieron su registro como centro cambiario ante la Comisión

Nacional Bancaria y de Valores, cumpliendo los requisitos previstos

para ello, en ese momento; de ahí que, la modificación a los requisitos

para obtener dicho registro no está afectando ni el supuesto ni su

consecuencia ya consumada, por el contrario, la modificación de los

requisitos opera hacia el futuro, pues una vez que se realicen los

supuestos de la norma vigente, esto es, que se cumplan los requisitos

que ésta prevé, se producirá la consecuencia derivada de ello, que es

obtener el registro al amparo de las nuevas disposiciones.


54

Máxime que no se están desconociendo, a través de la reforma

impugnada las operaciones realizadas por los centros cambiarios

registrados con anterioridad ante la Comisión Nacional Bancaria y de

Valores, por el contrario, se está otorgando un plazo –en el artículo

Trigésimo Transitorio, fracción XIII, de la Ley en estudio- para que

sigan operando como tal, a pesar de no haber reunido los requisitos

vigentes para ello, periodo de tiempo en el que deberán ajustarse a las

nuevas disposiciones si desean obtener nuevamente el registro

respectivo.

Derivado de lo anterior, este órgano colegiado advierte que, toda

vez que los artículos 81-B y Trigésimo Transitorio, fracción XIII, de la

Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito,

no afectan derechos adquiridos, ni supuestos y sus consecuencias,

materializados al amparo de la norma anterior, no son violatorios del

principio de no retroactividad de la ley.

II.2. PRINCIPIO DE IGUALDAD.

En el segundo concepto de violación, señalaron que el numeral

81-B, tercer párrafo, de la Ley General de Organizaciones y Actividades

Auxiliares del Crédito, así como el diverso artículo Trigésimo, fracción

XIII, Transitorio, de dicha ley, resultan violatorios del principio de

igualdad previsto por el precepto 1 de nuestra Carta Magna, al otorgar

una distinción a los centros cambiarios que se constituyan después de la

entrada en vigor de dicha norma, respecto de aquéllos que ya estaban

constituidos antes de ésta.

Ello, principalmente, porque establecen dos plazos diferentes para

la renovación de sus registros a sujetos que cuentan con la misma

calidad de centros cambiarios y los cuales deberán de cumplir


55

exactamente con los mismos requisitos y/o formalidades para la

obtención o renovación del mismo.

A fin de resolver la pretensión de las recurrentes, debe recordarse

que el principio de igualdad, como límite a la actividad del legislador, no

postula la paridad entre todos los individuos, ni implica necesariamente

una igualdad material o económica real, sino que exige razonabilidad en

la diferencia de trato, como criterio básico para la producción normativa.

Así, del referido principio derivan dos normas que vinculan

específicamente al legislador ordinario: por un lado, un mandamiento de

trato igual en supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista un

fundamento objetivo y razonable que permita darles uno desigual y, por

el otro, un mandato de tratamiento desigual, que obliga al legislador a

establecer diferencias entre supuestos de hecho distintos cuando la

propia Constitución las imponga. De esta forma, para que las diferencias

normativas puedan considerarse apegadas al principio de igualdad es

indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de

acuerdo con estándares y juicios de valor generalmente aceptados, cuya

pertinencia debe apreciarse en relación con la finalidad y efectos de la

medida considerada, debiendo concurrir una relación de

proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.

En efecto, la definición del principio de igualdad formulada por esta

Primera Sala en la jurisprudencia 1a./J. 46/2016 (10a.), de rubro:

“IGUALDAD. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL DE ESTE PRINCIPIO.”26,

exige como requisito previo para llevar a cabo un juicio de igualdad,

26 Jurisprudencia 1a./J. 46/2016 (10a.), Décima Época, Primera Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 34, Septiembre de 2016, Tomo I, página 357.


56

proporcionar un término de comparación, parámetro o medida a partir

del cual se juzgará si existe o no una discriminación.27

Por ende, el primer paso para proceder a verificar el cumplimiento

del principio de igualdad tributaria es la elección del término de

comparación. Incluso, la aportación del término o parámetro de

comparación resulta ser un requisito indispensable para que puedan ser

analizados los argumentos formulados por el quejoso en sus conceptos

de violación, so pena de estimarlos inoperantes.28

Una vez propuesto un término de comparación, en segundo lugar

debe analizarse si la diferencia de trato existente se justifica, para lo cual

la Primera Sala de esta Suprema Corte ha señalado cuales son los

criterios para determinar si el legislador respeta o no el principio de

igualdad en general, en la jurisprudencia 1a./J. 55/2006, de rubro:

“IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR

RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL”.29

Conforme a lo expuesto, en la especie, resulta imprescindible

verificar si el término de comparación sugerido por las recurrentes es

adecuado para poder llevar a cabo un juicio de igualdad y si existe o no

un tratamiento diferenciado que, en su caso, se encuentre justificado de

conformidad con el criterio antes referido.

Como ha quedado de manifiesto en el considerando anterior, las

quejosas alegan, en lo fundamental, que conforme artículo Trigésimo

27 En este sentido es aplicable el criterio sostenido por esta Primera Sala al resolver el amparo en revisión 820/2011, en sesión de ocho de febrero de dos mil doce, por unanimidad de votos. 28 Jurisprudencia 1a./J. 47/2016 (10a.), Décima Época, Primera Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 34, Septiembre de 2016, Tomo I, página: 439, de rubro: “IGUALDAD. SON INOPERANTES LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN LOS QUE SE ALEGUE VIOLACIÓN A DICHO PRINCIPIO, SI EL QUEJOSO NO PROPORCIONA EL PARÁMETRO O TÉRMINO DE COMPARACIÓN PARA DEMOSTRAR QUE LA NORMA IMPUGNADA OTORGA UN TRATO DIFERENCIADO.” 29 Jurisprudencia 1a./J. 55/2006, Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XXIV, Septiembre de 2006, página: 75.


57

Transitorio, fracción XIII, del Decreto impugnado, los centros

cambiarios que se encontraban registrados ante la Comisión

Nacional Bancaria y de Valores, gozarán de un plazo de doscientos

cuarenta días naturales a partir de la entrada en vigor del mismo, para

solicitar la renovación de su registro o de lo contrario, lo perderán por

ministerio de ley. En tanto que los centros cambiarios de nueva

creación, registrados conforme al tercer párrafo del artículo 81-B de la

Ley en análisis, vigente a partir del diez de enero de dos mil catorce,

deberán obtener la renovación de dicho registro cada tres años, en

términos de las disposiciones de carácter general que para esos efectos

se emitan.

Así tenemos que, el término de comparación propuesto por las

recurrentes está en función del plazo que dichos centros cambiarios

tienen para renovar su registro, pues los que lo hayan obtenido antes de

la reforma impugnada tendrán sólo doscientos cuarenta días para ello,

mientras que los que lo obtengan una vez que ésta entró en vigor,

gozarán de tres años para solicitar su renovación, lo cual, a su entender,

viola el principio de igualdad ante la ley.

Sin embargo, esta Primera Sala advierte que dicho parámetro de

comparación no es adecuado, en la medida en que versa sobre

supuestos de hecho que no son homologables, pues las sociedades que

ya contaban con el registro ante la Comisión Nacional Bancaria y de

Valores para operar como centros cambiarios no se sometieron a las

nuevas medidas de vigilancia –las contempladas en el artículo 81-B

impugnado-, sino que lo obtuvieron al amparo de las disposiciones

anteriores a la reforma de diez de enero de dos mil catorce; de ahí que,

no se encuentran en la misma situación que aquéllas que obtuvieron su

registro al amparo de las nuevas disposiciones y que forzosamente

tuvieron que cumplir con los nuevos requisitos, incluido el dictamen


58

técnico a que se refiere el artículo 86 Bis de la Ley General de

Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito.

Derivado de lo anterior, resultan infundados los argumentos de

las quejosas, pues los grupos que compara no se encuentran en un

plano de igualdad sobre el que pueda alegarse un tratamiento

discriminatorio.

Es decir, tal como se explicó en la primera parte del presente

considerando (II.1), es cierto que tanto los centros cambiarios

registrados previamente a la reforma en estudio, como los de reciente

creación deben sujetarse a las nuevas disposiciones establecidas en el

artículo 81-B de la Ley de la materia; no obstante ello, el legislador

concedió, mediante el artículo Trigésimo Transitorio, fracción XIII, del

Decreto impugnado, un plazo que consideró pertinente para que

aquéllos que ya venían operando conforme a las reglas anteriores se

regularizaran, cumpliendo con las disposiciones aplicables vigentes, lo

que precisamente, los coloca en una situación diversa a los centros

cambiarios constituidos al amparo de estas últimas, mismos que ya

cumplieron con los nuevos requisitos, dentro de ellos el multicitado

dictamen técnico.

En corolario a lo anterior, los artículos 81-B y Trigésimo

Transitorio, fracción XIII, del Decreto impugnado, no transgreden el

principio de igualdad, tutelado por el artículo 1º constitucional.

III. ESTUDIO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO

29, FRACCIÓN XXVI DE LA LEY FEDERAL DE DERECHOS.

Para estar en posibilidad de calificar los argumentos esgrimidos

por las quejosas en su tercer concepto de violación, es conveniente


59

identificar la naturaleza jurídica del derecho previsto en el artículo

reclamado y la teoría constitucional desarrollada por esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación en torno a dichas contribuciones.

Los derechos se encuentran legalmente definidos en el Código

Fiscal de la Federación, en su artículo 2°, párrafo primero y fracción IV,

que establece:

“Artículo 2.- Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera: (…) IV. Derechos son las contribuciones establecidas en Ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado. (…)”.

En el mismo tenor, la Ley Federal de Derechos vigente, señala en

el primer párrafo de su artículo 1°, lo siguiente:

“Artículo 1.- Los derechos que establece esta Ley, se pagarán por el

uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación,

así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de

derecho público, excepto cuando se presten por organismos

descentralizados u órganos desconcentrados y en este último caso,

cuando se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas

en esta Ley. También son derechos las contribuciones a cargo de los

organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos

del Estado.

Los derechos por la prestación de servicios que establece esta Ley

deberán estar relacionados con el costo total del servicio, incluso el

financiero, salvo en el caso de que dichos cobros tengan un carácter

racionalizador del servicio.


60

(…).”

De ello deriva que el legislador ha establecido dos clases de

derechos: a) las contribuciones cuyo presupuesto de hecho se actualiza

cuando el particular recibe los servicios que presta el Estado en sus

funciones de derecho público (derechos por servicios) y, b) cuando se

trata de contribuciones cuyo presupuesto de hecho se actualiza cuando

el particular aprovecha los bienes del dominio público de la Nación

(derechos por uso o aprovechamiento de bienes del dominio

público).

Ahora bien, aunque las normas legales antes reproducidas no

señalen expresamente que los derechos son contraprestaciones, de su

redacción se advierte que cuando el Estado permita el uso o explotación

de bienes del dominio público o preste un servicio público, los

contribuyentes pagarán derechos por dicha permisión o por la recepción

del servicio, lo que en esencia, significa que se trata de una

contraprestación, porque a cambio de la cantidad que se paga, el

particular obtiene un beneficio o servicio concreto determinado.

Otros aspectos relevantes de su conceptualización, los podemos

advertir en la jurisprudencia de rubro “DERECHOS TRIBUTARIOS POR

SERVICIOS. SU EVOLUCIÓN EN LA JURISPRUDENCIA.”30, en la que

se destaca: a) La causa generadora de los derechos reside en la

recepción de un beneficio concreto en favor de ciertas personas,

derivado de la realización de obras o servicios; b) La relación que surge

entre el servicio estatal y el derecho que se paga, puesto que lo que se

cubre por el derecho debe estar acorde a lo que se recibe por parte del

Estado en su función de derecho público y, c) Los derechos por

servicios son contribuciones que tienen su causa en la recepción de la

30 Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, IV, Julio de 1996, Tesis: P./J. 41/96,Página:17.


61

actividad estatal individualizada, concreta y determinada, con motivo de

la cual se establece una relación singularizada entre el Estado y el

usuario que justifica el pago del tributo.

A los elementos destacados, se suma otro igual de importante, que

es la relación existente entre el usuario y la administración estatal,

de donde se sigue que, en cada caso específico, será conveniente

analizar cuál es la naturaleza de la relación jurídica que subyace en la

obligación de pago, pues dependiendo de ello y de la índole de las

atribuciones que desarrolla el respectivo órgano estatal al prestar el

servicio que genera la correspondiente obligación de pago, se podrá

advertir si surge dentro de un vínculo en el que el Estado acude

investido de imperio o si bien tiene su origen en una relación de

coordinación entre el Estado y los gobernados.31

III.1. NATURALEZA JURÍDICA DEL DERECHO IMPUGNADO.

En el caso, el texto del artículo reclamado, establece el pago de

derechos por algunos de los servicios que presta la Comisión Nacional

Bancaria y de Valores:

Ley Federal de Derechos: “ARTICULO 29.- Por los siguientes servicios que presta la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, se pagarán derechos conforme a las siguientes cuotas: (…) XXVI. Por el estudio, trámite y, en su caso, emisión o renovación del dictamen técnico en materia de prevención, detección y reporte de actos, omisiones u operaciones que pudiesen ubicarse en los

31 Resulta aplicable la tesis aislada 2a. CCX/2002, de la Novena Época, emitida por la Segunda Sala, misma que esta Sala comparte, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XVII, Enero de 2003. Página: 727, de rubro: “DERECHOS POR SERVICIOS. PARA DETERMINAR SI TIENEN ESA NATURALEZA LAS PRESTACIONES PATRIMONIALES CUYA OBLIGACIÓN DE PAGO ESTÁ VINCULADA CON UN DETERMINADO ACTO DEL ESTADO, ES NECESARIO ANALIZAR LA RELACIÓN JURÍDICA AL SENO DE LA CUAL SURGE LA REFERIDA OBLIGACIÓN.”


62

supuestos de los artículos 139, 148 Bis o 400 Bis del Código Penal Federal, que soliciten los centros cambiarios, transmisores de dinero y sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas para obtener su registro: $20, 000. (…).”

En específico, uno de los derechos que se adicionó en la reforma

publicada a la Ley Federal de Derechos el once de diciembre de dos mil

trece, es el que se pagará por la emisión del dictamen técnico de la

Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en materia de prevención,

detección y reporte de actos, omisiones u operaciones que pudieren

actualizar los delitos de terrorismo, terrorismo internacional y

operaciones con recursos de procedencia ilícita (artículos 139, 148 Bis o

400 Bis del Código Penal Federal).

La emisión de dicho dictamen obedece la obligación de los centros

cambiarios y transmisores de dinero de obtenerlo, como uno de los

requisitos necesarios para poder operar como tales y registrarse ante la

mencionada Comisión Nacional Bancaria, de conformidad con el artículo

81-B de la Ley General de Organizaciones y Actividades del Crédito.

Ahora bien, como se explicó previamente en esta ejecutoria, por

mandato constitucional, corresponde al Estado velar por la estabilidad

de las finanzas públicas y del sistema financiero.

Derivado de dicha obligación constitucional, se creó la Comisión

Nacional Bancaria y de Valores, como un órgano desconcentrado de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con autonomía técnica y

facultades ejecutivas en términos de su Ley especial, con el objeto de

supervisar y regular, en el ámbito de su competencia, a las entidades

integrantes del sistema financiero mexicano, a fin de procurar su

estabilidad y correcto funcionamiento, así como mantener y fomentar el


63

sano y equilibrado desarrollo de dicho sistema en su conjunto, en

protección de los intereses del público.

Además la Comisión de referencia también supervisa y regula a

las personas físicas y morales cuando realicen actividades previstas en

las leyes relativas al sistema financiero.

Así, puede advertirse que la contraprestación que se paga por el

estudio, trámite y, en su caso, emisión o renovación del dictamen

técnico de referencia, es un derecho por la prestación de un servicio

público, pues constituye el desarrollo de una actividad estatal

individualizada y concreta, con motivo de la cual se establece una

relación entre el Estado –investido de imperio- y el usuario, que justifica

su pago.

La naturaleza del derecho de que se trata cobra relevancia, pues si

bien, se rige por los principios tributarios consagrados en el artículo 31,

fracción IV, constitucional, lo cierto es que el presupuesto de su

actualización tiene notas distintivas que traen como consecuencia que

para verificar su apego a dichos principios, deba atenderse a parámetros

diversos de los que rigen a los impuestos, como se explicará más

adelante. 32

III.2. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.

De la síntesis contenida en el considerando tercero de esta

ejecutoria, se puede advertir que si bien en su tercer concepto de

violación las quejosas sostienen que el artículo 29, fracción XXVI, de la

32 Así lo estableció el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las jurisprudencias P./J. 2/98, de la Novena Época, consultable en el Semanario Judicial de la Federación Tomo VII, enero de 1998, página 41, de rubro y texto: “DERECHOS POR SERVICIOS. SU PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD SE RIGEN POR UN SISTEMA DISTINTO DEL DE LOS IMPUESTOS.”


64

Ley Federal de Derechos viola los principios de proporcionalidad y

equidad tributaria, sus argumentos van dirigidos a demostrar la

transgresión únicamente del primero de dichos principios, por lo que, el

estudio se realizará a la luz del mismo.

Al respecto, señalan en esencia que la cantidad de $20,000 (veinte

mil pesos, moneda nacional) prevista para el pago del derecho no está

justificada, pues no existe ningún parámetro que indique cual es la

especialización del servicio que amerita esa cuota y no una más baja,

además de que para su cuantificación debió tomarse en cuenta que el

importe cobrado debe ser mayor en términos tanto cuantitativos como

cualitativos para aquéllos que se beneficien en mayor proporción de un

servicio particular divisible, que para los que obtengan un beneficio

menor, por ejemplo, no puede ser el mismo costo en relación con la

emisión del dictamen técnico de un centro cambiario que sólo tenga una

sucursal a otro que tenga un mayor número de sucursales.

Dichos argumentos resultan infundados, al tenor de las siguientes

consideraciones:

En cuanto a los derechos por la prestación de un servicio público,

esta Suprema Corte ha considerado que la proporcionalidad, en

principio, radica en la razonable relación que debe existir entre el costo

del servicio y la tarifa o cuota aplicable por su prestación, de manera que

permita al Estado la recuperación del costo del servicio prestado.33

En este sentido, al resolver la contradicción de tesis 312/2010, en

sesión de veinticinco de septiembre de dos mil doce, el Tribunal Pleno

estableció que, tratándose de este tipo de derechos, el hecho 33 Jurisprudencia P./J. 3/98, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: VII, Enero de 1998, página: 54, de rubro: “DERECHOS POR SERVICIOS. SUBSISTE LA CORRELACIÓN ENTRE EL COSTO DEL SERVICIO PÚBLICO PRESTADO Y EL MONTO DE LA CUOTA.”.


65

imponible consiste en la prestación de un servicio, que es susceptible

de ser dividido en unidades de consumo o uso y siempre que puedan

ser asignados a los sujetos pasivos en virtud de ciertos parámetros de

asignación, esto es, que puede ser cuantificado el costo al menos en un

individuo.

Ahora bien, es necesario que se tome en consideración que para

poder prestar el servicio de que se trata, el Estado debe desarrollar una

serie de actividades, para lo que requiere una estructura administrativa,

operativa y funcional, lo que conlleva a incurrir en diversos costos, que

son los que se deben individualizar atendiendo al uso o consumo de

cada sujeto, porque ello es lo que hace que sea un servicio divisible.

Ello si se toma en cuenta que para poder prestar el servicio de que

se trata el aparato estatal genera ciertos costos de tipo directo (son los

destinados de forma inmediata al aparato administrativo que va a llevar

a cabo el servicio público) e indirecto (no están destinados de forma

inmediata al centro final de la prestación del servicio, pero son costos

que deben medirse como indirectos porque influyen de tal forma a éste).

Así, para individualizar el costo del servicio, en virtud de que no

existe la obligación impuesta por ley de llevar un registro que

proporcione información respecto del costo exacto, expresado en

cantidades numéricas, que le genera al Estado la prestación de un

servicio en concreto y toda vez que en términos de lo sostenido por este

Alto Tribunal es necesario que exista una razonabilidad entre el costo

del servicio y la cuota que se cobra, por lo tanto, la única forma en

que es posible medir el costo del servicio para efecto de poder

individualizarlo, será mediante parámetros de razonabilidad relacionados


66

con el tipo del servicio y las actividades que desarrolla el Estado para

prestarlo. 34

Para ello, la distinción del tipo del servicio permitirá determinar si el

indicador que individualiza el costo del servicio, debe reflejar o no una

graduación en el uso.

El servicio simple se podrá identificar cuando las actividades que

realiza el Estado para la prestación directa del servicio, —que le

generan un costo directo— son constantes, esto es, que las actividades

no se ven modificadas debido al objeto del servicio, siempre son las

mismas, por ejemplo, la solicitud de una copia certificada.

Es así que tratándose de un servicio simple, la intensidad de su

uso se ve reflejada, por la actualización del hecho imponible. De tal

manera, el análisis de razonabilidad dependerá de que el parámetro

para individualizar el costo del servicio sea fijo, sin reflejar una

graduación en la intensidad, ya que lo que determina el aumento en el

uso estaría en las veces en que se actualice el hecho imponible, de esta

manera pagará más aquel que se ubique más veces en el supuesto de

34 Es ilustrativa la tesis Plenaria P. V/2012 (10a.) Décima Época, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XV, Diciembre de 2012, Tomo 1, página: 227, de rubro y texto: “DERECHOS POR SERVICIOS. APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS DE RAZONABILIDAD. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que los principios tributarios de proporcionalidad y equidad contenidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de derechos por servicios, deben analizarse en función de la correlación entre la cuota a pagar y el costo del servicio de que se trate, a través de criterios de razonabilidad y no de cuantía, ya que para el caso de servicios divisibles prestados por el Estado, el equilibrio entre el costo del servicio y la cuota a pagar debe efectuarse mediante el establecimiento de criterios razonables, conforme a los cuales desde un análisis cualitativo, se verifique que la individualización del costo se efectúa en función de la intensidad del uso del servicio. En este sentido, el análisis de razonabilidad consiste en verificar que la unidad de medida utilizada para individualizar el costo del servicio, esto es, el referente, se relacione con su objeto y que el parámetro individualice los costos en función de la intensidad del uso, lo que conlleva a que pague más quien más utilice el servicio. Por su parte, para el análisis del parámetro debe identificarse si el tipo de servicio es simple o complejo, para con ello determinar si en la cuota debe existir o no una graduación; así, los servicios simples son aquellos en los que las actividades que desarrolla directamente el Estado para prestarlos no se ven modificadas por su objeto, mientras que en los complejos las actividades directamente relacionadas con la prestación del servicio varían con motivo de las características de su objeto; en este sentido, en el primer caso el parámetro no debe reflejar una graduación en la intensidad, pues el aumento en el uso está determinado por las veces en que se actualice el hecho imponible, mientras que en el segundo el parámetro debe reflejar la graduación en la intensidad del uso.”


67

causación del servicio, es decir, es un pago cuantitativamente mayor

pero no progresivo.

El servicio complejo se podrá identificar cuando varían las

actividades que realiza el Estado, —que están relacionadas

directamente con la prestación del servicio, que le generan un costo

directo—, en función del objeto del servicio. Esto es así, porque las

actividades que están previamente establecidas en un procedimiento, se

ven influenciadas en su intensidad de uso, por las características del

objeto del servicio.

En el caso de un servicio complejo la intensidad de su uso estará

reflejada por el objeto, es así que el análisis de razonabilidad dependerá

de que el parámetro refleje la graduación en la intensidad del uso,

atendiendo al objeto del servicio, por ejemplo la supervisión en los

programas de concurso, que se cobran por cada hora o fracción.

De tal manera, dependiendo del tipo de servicio, ya sea simple o

complejo, se podrá determinar si el parámetro para individualizar el

costo, debe reflejar una graduación en la intensidad del uso.

Para distinguir en el tipo de servicio cuyo estudio nos ocupa, es

pertinente identificar las actividades que la Comisión Nacional Bancaria

y de Valores desarrolla a fin de emitir el dictamen técnico en materia de

prevención, detección y reporte de actos, omisiones u operaciones que

pudiesen ubicarse en los supuestos de los artículos 139, 148 Bis o 400

Bis del Código Penal Federal.


68

Conforme a lo establecido en el artículo 86 Bis de la Ley General

de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito35 que exige la

obtención del citado dictamen, se faculta a la propia Comisión para

emitir disposiciones de carácter general que establezcan el

procedimiento, plazos para la solicitud, observaciones y resolución

otorgando o negando el mismo.

En las referidas disposiciones36, se estableció que los sujetos

obligados presentarán la solicitud para la emisión del dictamen técnico

35 “Artículo 86 BIS.- Los centros cambiarios y transmisores de dinero deberán tramitar ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, previo a su registro, la emisión de un dictamen técnico en materia de prevención, detección y reporte de actos, omisiones u operaciones que pudiesen ubicarse en los supuestos de los artículos 139, 148 Bis o 400 Bis del Código Penal Federal. Para tales efectos, la Comisión emitirá disposiciones de carácter general en las que se incluyan, entre otros, el procedimiento y plazos para la solicitud, realización de observaciones y resolución otorgando o negando el dictamen o, en su caso, su renovación. A la solicitud respectiva se deberá acompañar lo siguiente: a) Documento de políticas, criterios, medidas y procedimientos internos que pretendan utilizar; b) La designación de las estructuras internas que funcionarán como áreas de cumplimiento en la materia; c) Manifestación bajo protesta de decir verdad de que cuentan o se encuentran en proceso de implementar un sistema automatizado que coadyuve al cumplimiento de las medidas y procedimientos que se establezcan en las disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 95 Bis de la presente Ley, y d) Lo demás previsto en las citadas disposiciones de carácter general. Para la renovación de dicho dictamen la Comisión Nacional Bancaria y de Valores considerará el cumplimiento que dichas sociedades den a lo dispuesto por el artículo 95 Bis de la presente Ley, así como a las disposiciones de carácter general que de éste deriven.”. 36 Las “Disposiciones de carácter general para la obtención del dictamen técnico de los centros cambiarios, transmisores de dinero y sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas”, fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de abril de dos mil catorce y modificadas el treinta de septiembre de dos mil dieciséis, y establecen en cuanto a los requisitos de la solicitud: “Artículo 4. Los Sujetos Obligados deberán ingresar a la sección denominada "Solicitud de Dictamen Técnico" en el portal del SITI utilizando la clave de usuario y contraseña que obtenga, en términos de lo contenido en el Instructivo para la tramitación de la emisión del Dictamen Técnico por medio del SITI. La solicitud a que se refiere el presente artículo deberá contener la información siguiente: I. Respecto del representante o apoderado legal: a) Nombre completo y sin abreviaturas. b) CURP y RFC. c) Número telefónico, compuesto por lada, número y, en su caso, extensión, así como su correo electrónico. d) Número y fecha del instrumento público en el que conste su representación legal. Número de fedatario y entidad federativa en la que se expidió el instrumento público donde conste su representación legal. II. Denominación o razón social del Sujeto Obligado. III. Respecto de la persona que fungirá como Oficial de Cumplimiento: a) Nombre completo y sin abreviaturas. b) CURP y RFC. IV. Respecto de cada una de las personas que conformarán el Comité de Comunicación y Control: a) Nombre completo y sin abreviaturas. b) CURP y RFC.


69

mediante el procedimiento de tramitación vía electrónica a través del

Sistema Interinstitucional de Transferencia de Información, utilizando

para ello los formatos autorizados por la propia Comisión, adjuntando la

información y documentación referente a los datos de identificación de la

entidad y a las medidas y procedimientos que deberá adoptar para dar

cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 95 Bis37 de la ley de la

En el supuesto de aquellos Sujetos Obligados que en términos de las Disposiciones de carácter general emitidas por la Secretaría, no se encuentren obligados a constituir y mantener el referido Comité, deberán informar dicha situación. V. Cuestionario que permita verificar que tanto las políticas de identificación y conocimiento de sus usuarios o clientes, así como los criterios, medidas y procedimientos internos que adopten los Sujetos Obligados se ajustan a lo previsto en las Disposiciones de carácter general emitidas por la Secretaría. Recibida la solicitud para la emisión de Dictamen Técnico, la Comisión emitirá el acuse de recibo electrónico correspondiente, a que se hace referencia en el artículo 9 de las presentes disposiciones.” “Artículo 5.- El Sujeto Obligado deberá enviar junto con la solicitud de emisión de Dictamen Técnico a través de los formatos que para tal efecto dé a conocer la Comisión en el apartado electrónico del SITI, lo siguiente: I. Los documentos en los que el Sujeto Obligado desarrolle sus respectivas políticas de identificación y conocimiento del cliente o usuario, así como los criterios, medidas o procedimientos que deberá adoptar, para dar cumplimiento a lo previsto en las Disposiciones de carácter general emitidas por la Secretaría. II. El comprobante que al efecto emita la institución bancaria en el que conste que el Sujeto Obligado realizó el pago por concepto de estudio, trámite y, en su caso, emisión o renovación del Dictamen Técnico. III. El instrumento público a que se refiere el inciso d) de la fracción I del artículo 4 de las presentes disposiciones. IV. Identificación oficial del representante o apoderado legal. V. La manifestación bajo protesta de decir verdad relativa a que cuenta con el sistema automatizado a que se refieren las Disposiciones de carácter general emitidas por la Secretaría, tratándose de Sofomes E.N.R., o bien que cuentan con él o que se encuentran en proceso de su implementación en caso de centros cambiarios y transmisores de dinero, precisando el plazo en el que tal sistema quedará implementado; en ningún caso dicho plazo podrá ser posterior a la fecha de solicitud de su registro. VI. El cuestionario, debidamente llenado por el Oficial de Cumplimiento, con relación a: 1) Que conoce las responsabilidades y obligaciones derivadas del cargo que ocupará. 2) Que no se desempeña como Oficial de Cumplimiento en otro Sujeto Obligado. 3) Que formará parte del Comité de Comunicación y Control, en caso de contar con este último. 4) Que cuenta con experiencia y conocimientos en materia de PLD/FT. 5) Que es funcionario del Sujeto Obligado y que no forma parte de las áreas comerciales u operativas de este. 6) Que no ha sido sentenciado por delito grave o patrimonial. 7) Que no está inhabilitado para ejercer el comercio o para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público, o en el sistema financiero mexicano, así como no haber sido concursado en los términos de los ordenamientos aplicables o declarado como quebrado sin que haya sido rehabilitado. VII. En su caso, el consentimiento para que la Comisión publique para fines estadísticos en su portal de internet, la información relacionada al cumplimiento normativo en materia de PLD/FT.” 37 Artículo 95 BIS.- Las sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas, los centros cambiarios y los transmisores de dinero, en términos de las disposiciones de carácter general que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con la previa opinión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, estarán obligados, en adición a cumplir con las demás obligaciones que les resulten aplicables, a: I. Establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos previstos en los artículos 139 ó 148 Bis del Código Penal Federal o que pudieran ubicarse en los supuestos del artículo 400 Bis del mismo Código;


70

materia, así como a las disposiciones de carácter general que de éste

deriven, emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.38

Aunado a lo anterior, se advierte como hecho notorio que la

Comisión Nacional Bancaria y de Valores, dio a conocer el cuatro de

abril de dos mil catorce, un instructivo para solicitar la emisión del

Dictamen Técnico en materia de Prevención contra el Lavado de Dinero

y Financiamiento al Terrorismo a que se refieren los Artículos 86 bis y

87-P de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del

Crédito.39

Del contexto normativo descrito, esta Primera Sala advierte que,

en términos generales, las actividades que realiza la Comisión Nacional

Bancaria y de Valores, para la emisión del dictamen técnico en análisis

comprenden:

1. Recepción de la solicitud de dictamen técnico por parte de la

entidad interesada (acuse de recibo).

II. Presentar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, reportes sobre: a. Los actos, operaciones y servicios que realicen con sus clientes y usuarios, relativos a la fracción anterior, y b. Todo acto, operación o servicio, que pudiesen ubicarse en el supuesto previsto en la fracción I de este artículo o que, en su caso, pudiesen contravenir o vulnerar la adecuada aplicación de las disposiciones señaladas en la misma, que realice o en el que intervenga algún miembro del consejo de administración, administrador, directivo, funcionario, empleados, factor y apoderado. III. Registrar en su contabilidad cada una de las operaciones o actos que celebren con sus clientes o usuarios, así como de las operaciones que celebren con instituciones financieras. (…) Las sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas, los centros cambiarios y los transmisores de dinero, en términos de las disposiciones de carácter general previstas en el primer párrafo de este artículo, deberán conservar, por al menos diez años, la información y documentación a que se refiere el inciso c) del párrafo anterior, sin perjuicio de lo establecido en éste u otros ordenamientos aplicables. (…).” 38Las “Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 95 Bis de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito aplicables a los centros cambiarios a que se refiere el artículo 81-A del mismo ordenamiento” fueron publicadas el diez de abril de dos mil doce y modificadas el treinta y uno de diciembre de dos mil catorce, veintinueve de diciembre de dos mil quince y nueve de marzo de dos mil diecisiete. 39 Documento que puede ser consultado en la página web de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores https://www.gob.mx/cnbv/acciones-y-programas/avisos-centros-cambiarios-pld-ft


71

2. Revisa, analiza y verifica la autenticidad de la información y

documentación relativa a:

a) Políticas de identificación y conocimiento de sus usuarios

o clientes, así como criterios, medidas y procedimientos

internos que adopten los sujetos obligados. Según el

instructivo, existe un cuestionario relativo a dichos criterios o

procedimientos con que deberá contar la sociedad, mismos que

deben estar asentados en su Manual, y serán revisados y

cotejados por la Comisión a fin de constatar que cumplen con

los requisitos legales.

b) Instrumento público que acredita al representante legal del

sujeto obligado.

c) Que el sujeto obligado cuente con el sistema automatizado

a que se refieren las “Disposiciones de carácter general para

la obtención del dictamen técnico de los centros cambiarios,

transmisores de dinero y sociedades financieras de objeto

múltiple no reguladas”, o bien que se encuentran en proceso de

implementación.

d) Perfil del Oficial de Cumplimiento.

e) Identificación del representante o apoderado legal del

sujeto obligado.

f) Comprobante de pago por concepto de estudio, trámite y,

en su caso, emisión o renovación del dictamen técnico. De

conformidad con el artículo 29, fracción XXVI, de la Ley Federal

de Derechos, el pago de derechos por la emisión del dictamen


72

es realizado por una sola ocasión, por lo que, si la entidad es

prevenida y no desahoga el requerimiento en los términos

solicitados, se desecha su solicitud y tiene derecho a tramitarlo

nuevamente hasta en tanto le sea emitido, sin que tenga que

volver a realizar un nuevo pago.

g) En caso de renovación de registro, que el sujeto obligado

acredite la atención de observaciones, recomendaciones,

acciones y/o medidas correctivas emitidas por la Comisión, en

materia de prevención de lavado de dinero.

3. En caso de que la solicitud, documentación e información

enviadas no cumplan con los requisitos establecidos en las

Disposiciones o que exista alguna inconsistencia en las mismas, la

Comisión notifica al sujeto obligado tal situación, previniéndolo por

única ocasión para que subsane los errores u omisiones dentro del

plazo de diez días hábiles, contados a partir del día hábil siguiente al

que surta efecto la notificación.

Como se adelantó, de no desahogar dicha prevención en los

términos y plazos señalados, su solicitud será desechada, sin perjuicio

de que quedarán a salvo sus derechos para presentar una nueva para el

mismo fin.

Por tanto, el plazo para la emisión del Dictamen Técnico se

suspenderá hasta en tanto el sujeto obligado no subsane el

requerimiento y se reanudará al día hábil siguiente a aquel en que el

Sujeto Obligado haya entregado la información, así como en su caso, la

documentación requerida por la Comisión.


73

4. Emisión del dictamen técnico. En el supuesto de que la

solicitud de emisión o renovación de dictamen técnico enviada por el

sujeto obligado cumpla con los requisitos establecidos en las

Disposiciones generales y el Instructivo, la Comisión emitirá la

resolución en sentido positivo a través de una notificación en su buzón

dentro del Sistema Interinstitucional de Transferencia de Información.

Derivado de lo anterior, se advierte que para obtener el dictamen

técnico de referencia, las entidades deberán cumplir puntualmente las

diversas normas aplicables en materia de prevención de lavado de

dinero y financiamiento al terrorismo y, es la Comisión Nacional

Bancaria y de Valores la facultada para verificar dicho cumplimiento,

previo a que las solicitantes puedan operar como centro cambiario, en el

caso.

En ese sentido, la actuación de la Comisión, conlleva un

despliegue administrativo de actividades e implementación de sistemas

que le permitan revisar y verificar la autenticidad de la información que le

proporcionan los centros cambiarios; no obstante ello, el servicio público

que desarrolla es de carácter simple, pues el actuar del órgano

desconcentrado es constante, esto es, no se modifica en función del

sujeto que solicite el servicio, ni en función del objeto.

Así, el actuar del órgano estatal no se relaciona con las

operaciones en concreto de cada centro cambiario o entidad solicitante

del dictamen técnico, sino que está en función de la verificación de la

idoneidad de los mecanismos, procedimientos, manuales e incluso

personal de las entidades, dentro de los parámetros fijados por la ley,

para detectar operaciones de riesgo en materia de lavado de dinero y

financiamiento al terrorismo.


74

De ahí que, no asiste razón a las recurrentes cuando alegan que

entre mayor número de sucursales tenga un centro cambiario, se

beneficia en mayor grado del servicio público, por lo que, en la

cuantificación del derecho se debió tomar en cuenta esa circunstancia;

ello pues como se explicó, la actividad administrativa desplegada por la

Comisión Nacional Bancaria y de Valores es exactamente la misma,

independientemente del tamaño de la entidad solicitante, por lo que, la

individualización de su costo no tenía que reflejar una graduación en la

intensidad del uso del mismo, por el contrario, debía ser fijo, pues en el

caso el aumento en el uso está en función de las veces en que se

actualice el hecho imponible (la emisión del dictamen).

En el mismo orden de ideas, resulta infundado el argumento de

las quejosas en el que señalan que el importe cobrado por el derecho no

guarda relación con la actividad desarrollada por la Comisión, por lo que,

es desproporcional, sin que la sola especialización del servicio prestado

justifique la cuota de veinte mil pesos establecida para el mismo.

Ello es así, pues este Alto Tribunal ha establecido que, atendiendo

al hecho de que los costos que despliega el Estado para prestar los

servicios públicos son de difícil cuantificación por los factores

inmanentes en su ejecución, el análisis que se efectúe de la relación

entre el costo del servicio y la cuota a pagar es conforme a parámetros

de razonabilidad y no de cuantía.

Esto es, en el caso, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores

posee toda una estructura administrativa y operativa, para estar en

posibilidad de emitir el dictamen técnico en análisis, misma que conlleva

costos para el Estado, que no pueden ser valorados de forma

cuantitativa por este órgano jurisdiccional.


75

Lo anterior, pues si bien la medida en la intensidad de uso de un

servicio público está directamente relacionada con el aumento de costo

total del servicio, el análisis de razonabilidad que al efecto se haga es

cualitativo, y no cuantitativo, en el sentido de que la variación en el

uso, genere mayores costos.

De ahí que, como se explicó, al tratarse de un servicio simple, la

individualización de su costo debe ser fija para todos los usuarios del

servicio, sin que tenga que reflejarse una graduación en el monto.

Aunado a ello, la elección de la unidad de medida conforme a la

cual se individualiza el costo y cómo se aplica éste, es parte de la

libertad de configuración de la que goza el legislador, pues en el caso de

normatividad con efectos tributarios, la intensidad del análisis

constitucional debe ser poco estricta, con el fin de no vulnerar la libertad

política del legislador en campos como el económico, en donde la propia

constitución establece una amplia capacidad de intervención y

regulación diferenciada del Estado.40

En corolario a lo anterior, al haber resultado infundados los

conceptos de violación en el sentido de que los artículos 81-B y

Trigésimo Transitorio, fracción XIII, de la Ley General de Organizaciones

y Actividades Auxiliares del Crédito y 29, fracción XXVI, de la Ley

Federal de Derechos, vigentes para dos mil catorce, resultan violatorios

de los principios de irretroactividad de la ley, igualdad y proporcionalidad

tributaria, conforme a las consideraciones que anteceden, lo procedente

es negar el amparo y protección de la justicia federal.

40 Resulta aplicable la jurisprudencia 1a./J. 84/2006 de la Novena Época, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: YXXIV, Noviembre de 2006, página: 29, de rubro: “ANÁLISIS CONSTITUCIONAL. SU INTENSIDAD A LA LUZ DE LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICO Y DE DIVISIÓN DE PODERES.”


76

QUINTO. Revisión Adhesiva. Finalmente, se estima necesario

precisar que, atendiendo al sentido de esta resolución, la revisión

adhesiva de la autoridad responsable debe declararse sin materia,

conforme a la jurisprudencia emitida por esta Primera Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro es del tenor literal

siguiente: “REVISIÓN ADHESIVA. DEBE DECLARARSE SIN

MATERIA AL DESAPARECER LA CONDICIÓN A LA QUE SE

SUJETA EL INTERÉS DEL ADHERENTE.”41

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege **********,

en contra de los artículos 81-B y Trigésimo Transitorio, fracción XIII, de

la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito y

29, fracción XXVI, de la Ley Federal de Derechos, vigentes para dos mil

catorce.

SEGUNDO. Se declara sin materia el recurso de revisión

adhesiva.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos a

su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente como

asunto concluido.

En términos de lo previsto en los artículos 3° fracción II, 13, 14 y 18, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadran en esos supuestos normativos.

41 Jurisprudencia 1a./J. 71/2006. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXIV. octubre de dos mil seis. Página 266.

amparo en revisiÓn 573/2016 recurrentes: · 2017. 6. 5. · amparo en revisiÓn 573/2016 3 oficial...

Documents