viviendas misión sueños compartidos
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AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Contenido
1- Objeto .................................................................................................................................................................................. 2 2- Alcance ................................................................................................................................................................................ 3
2.1-Procedimientos aplicados ................................................................................................................................................. 8 2.2- Limitaciones al alcance .................................................................................................................................................. 11 2.3- Colaboración de los entes consultados .......................................................................................................................... 12 2.4- Demoras registradas en el acceso a la documentación ................................................................................................. 13
3-Aclaraciones Previas ........................................................................................................................................................... 15 3.1-Descripción General ....................................................................................................................................................... 15 3.2-Módulo Legal .................................................................................................................................................................. 19 3.3- Módulo Técnico ............................................................................................................................................................. 43 3.4-Módulo Gestión .............................................................................................................................................................. 57
4-Observaciones...................................................................................................................................................................... 88 4.1- Observaciones del Módulo Legal ................................................................................................................................... 88
4.1.1- Observaciones generales ...................................................................................................................................... 88
4.1.2- Observaciones específicas .................................................................................................................................. 120
4.2- Observaciones del Módulo Técnico ............................................................................................................................. 132 4.2.1- Observaciones generales .................................................................................................................................... 132
4.2.2- Observaciones específicas .................................................................................................................................. 149
4.3- Observaciones Módulo Gestión ................................................................................................................................... 156 4.3.1 - Observaciones Generales ................................................................................................................................... 156
4.3.2 - Observaciones Específicas ................................................................................................................................. 168
4.3.3- Observaciones resultantes del análisis del flujo de fondos ................................................................................... 172
4.3.4- Observaciones sobre los procedimientos de adjudicación, escritura, hipoteca y recupero de cuotas ................... 178
5- Análisis del descargo ..................................................................................................................................................... 185 6-Recomendaciones .............................................................................................................................................................. 186 7- Conclusiones ..................................................................................................................................................................... 195
GERENCIA DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS DE FONDOS NACIONALES
DEPARTAMENTO DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS A MUNCIPIOS, CABA Y SECTOR PRIVADO
2
INFORME DE AUDITORÍA
FUNDACIÓN MADRES DE PLAZA DE MAYO - MISION SUEÑOS COMPARTIDOS
– GESTIÓN TRANSFERENCIAS -
Señor
Ministro de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
Arq. Julio De Vido
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen de la gestión de
los fondos públicos que fueran destinados a obras desarrolladas en el marco del Programa
Misión Sueños Compartidos de la Fundación Madres de Plaza de Mayo.
1- Objeto
Evaluar la asignación, gestión y aplicación de los fondos públicos nacionales
transferidos o abonados en forma directa o a través de otras jurisdicciones (provinciales o
municipales) a la Fundación Madres de Plaza de Mayo, particularmente los destinados al
Programa Sueños Compartidos, para la construcción de viviendas, obras públicas de interés
social, infraestructura y equipamiento, adquisición de muebles y todo otro objeto del
programa mencionado en el que la citada Fundación tuvo participación por sí, por terceros o
asociada a terceros. Período a auditar: Ejercicio 2005 al primer cuatrimestre de 2011
inclusive1.
1 Resulta oportuno consignar que el relevamiento se ha ajustado a lo establecido por la Oficina de Actuaciones
Colegiadas OAC - AGN, en su Memorando 551/06 el cual indica que el período a auditar, en las auditorías de
gestión, deberá abarcar hasta el mes inmediato anterior al de la fecha de iniciación efectiva de los trabajos, la
cual se produjo en el 01/10/2011. Asimismo, en los casos que así lo ameritaban, se estimó oportuno señalar el
estado de situación al momento del cierre de las tareas.
3
2- Alcance
El examen fue realizado de conformidad con las Normas de Auditoría Externa de la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por Resolución N° 145/93, dictada en
virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley 24.156.
En función del objeto de auditoría, con el propósito de obtener conclusiones que
tuviesen suficiente nivel de certeza y pudiesen ser generalizables al conjunto, respecto del
total de obras financiadas con fondos nacionales en los que la Fundación Madres de Plaza de
Mayo, a través del Programa Misión Sueños Compartidos, tuvo participación por sí, por
terceros o asociada a terceros, se trabajó con una muestra integrada por seis obras
seleccionadas por la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas del Congreso
Nacional (CPMRC) a la que se le sumaron cuatro obras más:
Cuadro N° 1
Ezeiza
Tigre Barrio El Garrote
Rosario Barrio Travesía (Toba)
Presidencia Roque Sáenz Peña
Santa Sylvina
CABA Villa 15
La Rubita
Barrio del Carmen (Pacará)
Barrio Don Bosco Etapa I y II
CABA Castañares
Fuente: Elaboración propia.
Para definir el conjunto de casos a relevar se consideraron inicialmente dos variables
que caracterizaron el universo auditado: la cantidad de convenios suscriptos y los metros
cuadrados convenidos, según la jurisdicción en la cual se ejecutaron las obras, pero al no
haber una correlación entre ambas variables fue necesario contemplar además otros factores
tales como la etapa en que se convino la obra y características de la Unidad Ejecutora Local,
combinadas con una afectación eficiente de los recursos materiales y humanos asignados para
llevar a cabo la tarea de auditoría.
Obras seleccionadas por la CPMRC Obras sumadas por la AGN
4
Por ejemplo, como se muestra en el cuadro N° 1, la Jurisdicción CABA pese a
ubicarse como la segunda jurisdicción que registra la mayor cantidad de metros cuadrados a
construir, los concentra en dos convenios, en cambio en el caso del Chaco, los metros
cuadrados se distribuyen en una mayor cantidad de convenios.
En relación a las etapas en que se ejecutaron las obras se distinguieron dos períodos en
función de cuál fue la Unidad Ejecutora Nacional: Subsecretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda ó Subsecretaría de Obras Públicas.
Respecto a la Unidad Ejecutora Local, debe tenerse en cuenta que en el caso de las
obras localizadas en las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Río Negro los convenios
fueron suscriptos entre el Gobierno Nacional y diferentes Municipios, por lo que no tuvieron
injerencia los Gobiernos Provinciales. Diferente es el caso de Chaco, Santiago del Estero y
Misiones donde los convenios fueron suscriptos por cada Gobierno Provincial. Además, por
su carácter de Ciudad Autónoma, las obras desarrolladas en CABA tienen sus
particularidades.
A continuación se muestran por jurisdicción la cantidad de convenios suscriptos con
los metros cuadrados y la cantidad de viviendas convenidas a fin de facilitar la percepción de
la magnitud de cada obra.
Cuadro N° 2
Jurisdicción Convenios suscriptos Metros cuadrados convenidos
Viviendas convenidas (1)
Cantidad % Cantidad % Cantidad %
Buenos Aires 11 30,56 111.300 27,89 1.303 27,39
Chaco 12 33,33 88.407 22,15 1.228 25,81
CABA 3 8,33 90.059 22,57 991 20,83
Santa Fe (2)
1 2,78 33.638 8,43 500 10,51
Santiago del Estero 4 11,11 63.369 15,88 444 9,33
Misiones 2 5,56 4.542 1,14 156 3,28
Río Negro 3 8,33 7.774 1,95 135 2,84
Total 36 100 399.089 100,00 4.757 100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la SOP.
(1) La variación en la relación metros cuadrados / cantidad de viviendas convenidas se debe a las
diferentes tipologías de viviendas utilizadas. (2)
En la obra de santa Fe se Convino ejecutar 500 viviendas en dos etapas, siendo la primera de 256.
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Gráfico N° 1
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la SOP.
En el siguiente cuadro se muestra la relación entre el total de viviendas convenidas en
el marco del Programa Misión Sueños Compartidos por el Gobierno Nacional y las diferentes
jurisdicciones y las seleccionadas.
Cuadro N° 3
Total Seleccionadas
Almirante Brown Ministro Rivadavia 326 -
Ezeiza Ezeiza 84 84
Barrio Cina-Cina 305 -
Barrio El Garrote 288 288
Barrio San Pablo 300 -
1303 372
Castañares Villa Cartón 780 780
Viila 20 Villa 20 43 -
Villa 15 Villa 15 168 168
991 948
Avia Terai Avia Terai 108 -
La Rubita La Rubita 102 -
Los Frentones Los Frentones 104 -
P.R. Sáenz Peña P.R. Sáenz Peña 148 148
Resistencia Villa Rubita 500 500
Santa Sylvina Santa Sylvina 86 86
Villa Bermejito Villa Bermejito 80 -
Villa Berthet Villa Berthet 100 -
1228 734
Colonia San Isidro 50 -
Colonia San Isidro (2º Etapa) 106
156 -
Bariloche Barrio 10 De Diciembre 135 -
135 -
Rosario Barrio Travesia 500 256
500 256
Barrio Don Bosco (1º Etapa) 232 232
Barrio Don Bosco (2º Etapa) 144 144
Villa Del Carmen (Pacará) 68 68
444 444
4.757 2.754 57,89
Santiago
del E
ste
ro
100,00
Subtotal Santiago del Estero
Chaco
59,77
Subtotal Río Negro
Santa
Fe 51,20
Subtotal Santa Fe
Jurisdicción Localidad ObraViviendas
Seleccionadas
/ Jurisdicción
(En %)
Total general
Santiago del
Estero
Subtotal Buenos Aires
Buenos A
ires
Río
Negro
-
Subtotal Chaco
Mis
iones
Colonia San Isidro -
Subtotal Misiones
28,55 Tigre
CA
BA
95,66
Subtotal CABA
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la SOP.
6
En términos de fondos nacionales destinados al desarrollo de las obras del Programa
Misión Sueños Compartidos, según surge de la documentación aportada por la SOP y la
relevada en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 8, Secretaría N°16,
a continuación se expone el detalle de los importes de los convenios relevados y su relación
respecto del total de fondos convenidos.
Cuadro N° 4- Total de importes comprometidos por el Gobierno Nacional
Concepto Monto convenido %
Hospitales y Centros Sanitarios $ 68.108.130,00 5,26
Viviendas y mejoramientos $ 1.227.110.837,00 94,74
Total $ 1.295.218.967,00 100,00
Fuente: documentación relevada en la SOP y en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 8, Secretaría N°16.
Cuadro N° 5- Importes de los Convenios relevados
Convenio Monto
CABA – Castañares (Convenio original + ampliación) $ 193.064.500,98
CABA - Villa 15 $ 57.784.632,00
Ezeiza $25.825.200,18
Chaco- La Rubita 500 viviendas (Convenio addendado + Infraestructura y obras complementarias) $ 127.036.575,35
Santa Sylvina 86 viviendas $ 36.567.104,36
P.R Sáenz Peña 148 viviendas $ 39.351.751,64
Tigre - El Garrote 288 viviendas $ 47.163.707,00
Rosario - Barrio Toba 500 viviendas $ 104.276.987,22
SDE - Villa del Carmen $ 7.551.427,20
SDE - Barrio Don Bosco 1° Etapa $ 80.634.521,80
SDE - Barrio Don Bosco 2° Etapa $ 60.053.679,59
Total $ 779.310.087,32
Fuente: Documentación aportada por la SOP.
Cuadro N° 6-Relación entre importes comprometidos y relevados
Concepto Monto convenido
Monto convenido seleccionado
Monto total convenido /
seleccionado
Hospitales y Centros Sanitarios 68.108.130,00 - -
Viviendas y mejoramientos 1.227.110.837,00 $ 779.310.087,32 63,51%
Total 1.295.218.967,00 $ 779.310.087,32 60,17%
Fuente: documentación relevada en la SOP y en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 8, Secretaría N°16.
7
Considerando lo efectivamente transferido, la relación entre los montos pagados y
relevados es la siguiente:
Cuadro N° 7
Convenio relevado Monto Pagado por Gobierno Nacional
(En $)
CABA - Castañares 151.945.754,94
CABA - Villa 15 32.378.040,41
Chaco- La Rubita 500 viviendas (Convenio addendado + Infraestructura y obras complementarias)) 119.580.085,13
Santa Sylvina 86 viviendas 22.896.232,28
P.R Sáenz Peña 148 viviendas 16.409.378,17
Tigre - El Garrote 288 viviendas 22.070.682,70
Rosario - Barrio Toba 500 viviendas 29.674.144,09
El Carmen 7.541.427,29
Don Bosco 1º Etapa 80.404.804,57
Don Bosco 2º Etapa 31.832.743,99
Ezeiza 25.825.200,92
Total pagado por convenios relevados 540.558.494,49
Total transferido por obras del Programa Misión Sueños Compartidos según SSOP 765.000.000,00
Relación entre total pagado relevado / total pago 70,66%
Fuente: Documentación aportada por la SOP / Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados, que contó con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nación, el 8/06/2011.
En resumen, el relevamiento efectuado por la AGN abarcó:
Cuadro N° 8
Fuente: Elaboración propia.
8
2.1-Procedimientos aplicados
A fin de abordar el objeto de auditoría, se definieron tres dimensiones de análisis,
integradas por un conjunto de aspectos a relevar, con el propósito de obtener resultados
comparables:
Desde el Módulo Legal se identificó y analizó el marco normativo en el cual se
desarrollaron las obras a auditar a fin de determinar:
a. La regularidad legal con que se obtuvieron, aplicaron y gestionaron los fondos
transferidos.
a.1- El marco legal nacional comprendió las siguientes normas:
Ley N° 24.156 de Administración Financiera (LAF).
Ley 13.064 de Obras Públicas Nacionales;
Decreto 1.023/01, Régimen de Contrataciones del Estado.
Decreto 1.295/02, sobre Metodología de re-determinación de precios de contratos
de obra pública.
Circular 1/2006- Secretaría de Obras Públicas (SOP), sobre circuitos para la
aprobación de transferencias, su liquidación y pago.
Resoluciones 268/07 y 267/08 – Ministerio de Planificación Federal Inversión
Pública y Servicios (MINPLAN), sobre rendición de cuentas.
Convenio Marco del año 2005-Programa Federal Plurianual de Construcción de
Viviendas, Convenios Particulares de Financiación y Convenios Únicos de
Colaboración y Transferencia, firmados por las jurisdicciones auditadas y donde
la FMPM fue la Contratista de Obra.
9
Convenio suscripto entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
(MTEYSS) y la Fundación Madres de Plaza de Mayo (FMDPM) Nº 41 del
22/05/2008, con sus dos (2) Protocolos Adicionales.
Convenio suscripto entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y
la Fundación Madres de Plaza de Mayo Nº 142 del 30/12/2010.
Ley 20.744 Contrato de trabajo y sus modificaciones.
Ley 24.557 Riesgo de Trabajo, y su Decreto Reglamentario 334/96, con sus
modificatorias.
Ley 22.250 Estatuto de la Industria de la Construcción.
Ley 19.587 Higiene y Seguridad Laboral, con su Decreto Reglamentario 911/96 y
modificaciones.
Ley 23.660 Obras Sociales y sus modificaciones.
Decreto 1567/74 Seguro de Vida Obligatorio.
Programa Federal de Empleo.
Ley 24.013 Nacional de Empleo y Seguridad Social.
Resoluciones MTEYSS N°: 802/2004; 45/06, 914/2007, 2186/2010.
a.2- Normativa sub nacional aplicable al desarrollo de las obras seleccionadas en cada
jurisdicción.
Leyes de Obras Públicas de las Provincias de Buenos Aires, Santiago del Estero,
Santa Fe, Chaco y Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Leyes Orgánicas Municipales de las Provincias de Buenos Aires y Santa Fe.
El detalle del marco normativo aplicado en cada obra relevada se encuentra
desarrollado en el Anexo V del presente Informe.
b- Las obligaciones asumidas por las partes. Análisis del vínculo contractual entre la
constructora de la obra y el ente contratante.
c- Formas de contratación, normativas de control, ejecución y rendición de cuentas.
10
d- Cumplimiento de las obligaciones de las partes respecto del Convenio suscripto por
el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEYSS) y la Fundación
Madres de Plaza de Mayo.
Desde el Módulo Técnico el análisis incluyó los siguientes aspectos:
a. Relevamiento de la normativa técnica aplicable a la obra.
b. Relevamiento de la tipología de vivienda construida.
c. Análisis de las características del sistema constructivo utilizado en la obra.
d. Relevamiento de aspectos correspondientes a las etapas de inicio, desarrollo y
finalización de cada obra.
e. Relación de los plazos de ejecución convenidos y efectivos.
f. Comparación entre el costo convenido de las viviendas, según el sistema
constructivo utilizado, y el correspondiente a otros sistemas constructivos.
Desde el Módulo de Gestión se abordaron los siguientes aspectos:
a. Relación entre los montos convenidos y los efectivamente transferidos.
b. Relevamiento del circuito administrativo de las transferencias y del cronograma de
desembolsos del Gobierno Nacional a cada Jurisdicción.
c. Determinación de los pagos efectuados por la Jurisdicción a la Fundación Madres
de Plaza de Mayo.
d. Seguimiento del flujo de fondos desde la transferencia producida por el Gobierno
Nacional hasta la aplicación de los fondos.
e- Relevamiento de las pólizas de caución, mediante el análisis de las órdenes de
pago a fin de constatar si habían sido contratadas y estaban vigentes o, en caso
contrario, si se habían aplicado las retenciones correspondientes.
e. Análisis de las rendiciones de cuentas.
f. Relevamiento de los procedimientos de adjudicación, escritura, hipoteca y
recupero de cuotas.
11
En el relevamiento de cada obra en particular se realizaron procedimientos específicos
a fin de completar las tareas planificadas, los cuales son detallados en el Anexo I del presente
Informe.
2.2- Limitaciones al alcance
En la obra CABA –CASTAÑARES, pese a los requerimientos formulados por la
AGN tanto a la Secretaría de Obras Públicas (SOP) como al Instituto de Vivienda de la
Ciudad (IVC)2 el equipo de auditoría no tuvo acceso a la totalidad de la documentación
técnica de la misma. La auditoría desde la perspectiva del módulo técnico sólo tuvo acceso a
la siguiente documentación parcial: Convenios, trámite de englobamiento parcelario,
Expedientes de Pago tramitados por la Unidad Ejecutora Nacional donde constan los
certificados de avance de obra y visita a la obra por parte del equipo de auditores.
La documentación técnica relevante a la que no tuvo acceso la AGN se resume en los
siguientes ítems:
Planos de Obra Nueva registrados en la Dirección General Fiscalización Obras
Civiles - DGFOC
Planos de ejecución de obras (Planos de Replanteo)
Planos ejecutivos de instalaciones generales, (Eléctrica, cloacas, agua potable, gas
natural, redes externas (nexos), etc.
Plano de detalle que informen las diferentes tipologías de unidades y su ubicación
como así cantidades de cada una.
Presupuestos detallados por tipología de vivienda.
Planos generales de implantación
Libros de Órdenes de servicio, para verificar secuencia de mandamientos en obra y
su cumplimiento.
2 Nota AGN dirigida al IVC: N° 1303/12-P, respondida por Nota N° 13193-IVC-2012; Nota AGN dirigida a la SSOP N°
02/13- GCTFN respondida por Nota 193/13-SSOP.
12
Sin estos documentos es imposible verificar técnicamente dimensiones de locales,
esquemas básicos de circulaciones, medidas mínimas reglamentarias, y aspectos propios de la
gestión técnica del proyecto.
La situación verificada ha dado lugar a la observación específica 4.2.2.1 del presente
Informe.
2.3- Colaboración de los entes consultados
En el desarrollo de esta auditoría se ha contado con la colaboración de todos los entes
consultados, a excepción del Banco Central de la República Argentina (BCRA). Este Banco,
amparándose en el secreto bancario, no puso a disposición del equipo de auditoría la
información referida a las cuentas bancarias de la Fundación Madres de Plaza de Mayo -las
cuales, en su mayor proporción, están compuestas por fondos de origen público-, ni el informe
que elaboró sobre dichas cuentas- a pedido del Juzgado Nacional en lo Criminal y
Correccional Federal N° 5 Secretaría 9, en el marco de la causa 6522/2011 caratulada
“Schoklender Sergio y otros, s/ Defraudación contra la administración pública, encubrimiento
art. 278 del Código Penal”-, a cuyo contenido accedió la prensa escrita.
La colaboración brindada por los Juzgados Nacionales en lo Criminal y Correccional
Federal N° 5, Secretaría N° 9 y Juzgado N° 8, Secretaría N°16, permitió en el caso del primer
Juzgado, acceder al Informe elaborado por los técnicos del Banco Central, que fue utilizado
como procedimiento alternativo para completar la información necesaria para reconstruir el
flujo del dinero en los términos que se exponen en el 3.4.6 y 4.3.3 del presente Informe.
En el caso del Juzgado Nacional N° 8 se obtuvo documentación relacionada con el
accionar de las Unidades Ejecutoras Nacionales y Locales, así como información de los
movimientos de las cuentas bancarias de la Fundación que recibieron fondos provenientes del
Programa Misión Sueños Compartidos e imágenes de los comprobantes de los movimientos
de las mismas.
Cabe aclarar que en el caso del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional
Federal N° 5, si bien se comunicó que se encontraba disponible la documentación, hubo
13
casos en los que el equipo de auditoría no pudo acceder a la misma. Entre la documentación
de la FMDPM a la que no se tuvo acceso se incluyen libros societarios, los estados contables
y la documentación respaldatoria de los mismos. El procedimiento de compulsa de la
documentación se realizó durante todo el año 2012 y comienzos del 2013, resultando ser muy
complejo en virtud del procesamiento de la causa con procedimientos de allanamientos,
investigaciones y comparecimientos, acotando y restringiendo los horarios de compulsa, con
además de un significativo volumen de documentación acumulada, lo cual impactó en los
tiempos de auditoría provocando demoras en las tareas de la misma.
2.4- Demoras registradas en el acceso a la documentación
El acceso a documentación necesaria para el desarrollo de las tareas registró demoras
que impactaron en el plazo de ejecución originalmente previsto del proyecto de auditoría.
En el caso de la Secretaría de Obras Públicas- SOP- que tiene bajo su dependencia a
las dos Subsecretarías que actuaron como Unidades Ejecutoras Nacionales en el marco de las
transferencias efectuadas por el Gobierno Nacional para financiar las obras del Programa
Misión Sueños Compartidos (SSDUV y SSOP)- la obtención de respuesta a los
requerimientos llegó a insumir 3 meses. Tal fue el caso de la Nota P-AGN 987/11 presentada
el 27/09/20113 cuya respuesta, tras entregas parciales, la SOP terminó de completar el
09/01/2012.
La Secretaría de Empleo –SE-MTEYSS- respondió el pedido de información de la
AGN 5 meses después de haber sido formulado: La Nota P-AGN 11974 fue presentada ante el
citado organismo el 05/12/2011 y fue respondido por la SE-MTEYSS el 06/04/2012.
Por su parte, la Administración Federal de Ingresos Públicos – AFIP, según el
caso, demoró de 2 meses y medio a 6 meses en presentar las respuestas a los requerimientos
de información formulados por la AGN:
3 Notas P-AGN: 1198/11 y 1318/11. 4 Notas P-AGN relacionadas: 02/2012 y 54/2012.
14
El pedido formulado mediante Nota Nº 1191-P-AGN del 02/12/2011 fue respondido
de modo fraccionado. Para lograr que se completara la respuesta la AGN debió emitir 4
Notas5, pudiendo cerrar el procedimiento 6 meses después (el 12/06/2012).
Para otro pedido de información realizado a dicha Administración, la obtención de la
respuesta insumió 2 meses y medio: la Nota 825-P-AGN presentada el 08/08/2012, tras haber
sido reiterada por Nota Nº 922/12, fue respondida por la AFIP el 26/10/2012.
Sobre tercer requerimiento formulado mediante Nota Nº 1322-P-AGN el 14/11/2012,
tras reiteraciones6 y pedidos de prórroga, fue respondido por la citada Administración el
27/02/2013, esto es, 3 meses y medio después de haberse realizado.
Las tareas de auditoría se desarrollaron entre los meses de septiembre de 2011 y abril
de 2013.
5 Notas P-AGN relacionadas: 57/12; 141/12; 231/12 y 476/12. 6 Notas P-AGN relacionadas: 1432/12 y 13/13.
15
3-Aclaraciones Previas
3.1-Descripción General
Los distintos convenios celebrados entre el Gobierno Federal y las jurisdicciones
provinciales o municipales abarcados por esta auditoría, se encuadran en el objetivo
específico del Gobierno Nacional de instrumentar políticas públicas de fomento destinadas a
satisfacer necesidades habitacionales básicas experimentadas por sectores de la comunidad
que se encuentran en situación de alta vulnerabilidad y riesgo social7, a cuyo efecto se han
diseñado programas y subprogramas que apuntan a la construcción de viviendas y/o al
mejoramiento del hábitat urbano, obras de infraestructura y complementarias.
En línea con ello, tal como lo informa en su página Web http://www.vivienda.gov.ar la
Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda ha venido desarrollando desde el año 2003
una serie de Programas Federales que nacieron “(…) de una decisión de política activa del
Estado Nacional que busca resolver de manera definitiva el problema del crecimiento, del
empleo, la inclusión social y la equidad.
Estos programas pretenden la disminución del déficit habitacional existente en el país,
facilitando el acceso a una vivienda digna y a diferentes soluciones de infraestructura
básica, para lograr una mejor calidad de vida para todos los argentinos.
Los proyectos que se ejecutan incluyen la participación de las organizaciones
comunitarias, cooperativas y demás instituciones, para cubrir de manera integral
las deficiencias de integración social existentes.8(…)”
7El nivel de riesgo de la población, se estima sobre la base de indicadores que miden variables socio-económico-culturales, biológicas y otras en las cuales ya se ha demostrado fuerte asociación con resultados deficitarios. El concepto de riesgo es netamente probabilístico, ya que el
alto o bajo riesgo se asocia con alta o baja posibilidad de que suceda un daño. (Definición obtenida de la Dirección de Estadística e
Información de Salud – Ministerio de Salud de la Nación). 8http://www.vivienda.gov.ar/programas.php
16
Los programas de vivienda informados en la página son9:
Programa Federal de Reactivación de Obras del FONAVI I y II
Programa Federal de Solidaridad Habitacional
Programa Federal de Construcción de Viviendas
Programa Federal de Villas y Asentamientos Precarios
Programa Federal Plurianual de Construcción de Viviendas
Programa Federal Mejor Vivir
Programa Federal de Emergencia Habitacional
Programa Mejoramiento de Barrios
Programa de Provisión de Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Básico
Programa de Desarrollo Social en Áreas Fronterizas del NO y NE Argentinos I y II
Programa de Viviendas Cáritas
Fondo Nacional de la Vivienda.
Las obras desarrolladas por la Fundación Madres de Plaza de Mayo, inicialmente, se
enmarcaron dentro de uno de los Programas Federales de Viviendas: El Programa de Villas y
Asentamientos Precarios.
La Fundación enmarcó ese emprendimiento en un Programa que denominó Misión
Sueños Compartidos10
al cual definió como “(…) un proyecto integral de inclusión social,
laboral, educativa y cultural, donde: la construcción de viviendas se entiende como un
sistema general de urbanización, el trabajo como herramienta de reinserción, la educación
como derecho inalienable de todos, y la cultura como formadora central del ideario humano
(…)” sustentado con fondos aportados por el Plan Federal de Viviendas.11
Por su parte, las autoridades nacionales lo han definido, como un “…programa
enmarcado dentro de lo que es la obra pública como factor de inclusión social…”.12
9http://www.vivienda.gov.ar/index.php 10 Conforme surge del Estatuto de la FMDPM – Título I: Denominación, objetivos institucionales, duración, domicilio legal. Artículo Segundo, inc. II., las tareas desarrolladas por la Fundación Madres de Plaza de Mayo en el marco de la Misión Sueños compartidos encuentra
sustento en uno de los objetivos que la Fundación definió para sí: El de tender “al mejoramiento de las condiciones de vida de los
ciudadanos” 11“Misión Sueños Compartidos”- Documento elaborado por la Fundación Madres de Plaza de Mayo e incluido en expedientes de obras
convenidas tramitados por la SSOP. 12Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados, que contó con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nación, el 8/06/2011.
17
La tarea de construcción de viviendas desarrollada en el marco de ese Programa
comenzó en el mes de octubre del año 200613
, diez meses después de haber sido aprobada la
personería jurídica de la Fundación por parte de la Inspección General de Justicia (IGJ)14
.
Las circunstancias en las que el Gobierno Nacional comenzó a suscribir convenios
para financiar las obras en el año 2007, fueron descriptas por el Subsecretario de Desarrollo
Urbano y Vivienda (SSDUV), dependiente de la Secretaría de Obras Públicas (SOP) del
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MINPLAN):
“…El programa del que se está hablando empieza (…), con una presentación de la
ciudad, donde requiere financiamiento a partir de un programa que ya venía desarrollando
con la Fundación Madres de Plaza de Mayo. Nosotros le pedimos que este programa se
encuadrara dentro de los programas que nosotros manejábamos, porque no podíamos crear
un programa ad hoc para esa Fundación.
Por lo tanto, esto se encuadra dentro del entonces subprograma -hoy programa- de
Villas y Asentamientos Precarios…”15
En los Convenios Marco del Programa Federal (CMP) de Villas y Asentamientos
Precarios que la SSDUV- MINPLAN suscribió con las diferentes jurisdicciones16
se definió
como objeto el de “…dar solución a problemas de urbanización de villas, asentamientos
precarios y conglomerados urbanos con alto nivel de deterioro y/o hacinamiento, donde
viven en condiciones de alto riesgo amplios sectores de la sociedad…”17
.
También indicaban que, para el logro del objetivo planteado, los proyectos que se
desarrollaran tenían que estructurarse conforme a las siguientes líneas programáticas del
Programa Federal:
13 Ídem nota al pié 2. 14 Según consta en la documentación suministrada por la IGJ, la Fundación Madres de Plaza de Mayo fue autorizada a funcionar con carácter
de persona jurídica mediante Resolución 1.357/2005- IGJ del 26/12/2005. 15Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados, Op. Cit. 16CMP - 08/08/2008celebrado entre SSDUYV e IPDUVChaco; CMP 22/08/2008 suscripto por SSDUV e IPVU Santiago del Estero. En
términos similares se expresa el CMP - 28/11/2006firmado por MINPLAN, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y los Municipios de
la Cuenca del Río Reconquista entre los que se encuentra el de Tigre. 17 Ídem nota anterior, Cláusula Segunda.
18
Cuadro Nº 9
Ejecución de viviendas nuevas en terrenos aptos, dentro o en cercanías del asentamiento, que permitan la apertura de la vía pública, el esponjamiento
18 de las manzanas futuras y la
disminución de los niveles de hacinamiento.
Recuperación de las viviendas existentes, en un esquema de consolidación de sectores a recuperar a través del mejoramiento y/o ampliación de las viviendas existentes.
Integración urbana plena del sector a través de las obras centrales de infraestructura que requieran.
Fuente: Convenios Marco del Subprograma Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios.
Estas líneas programáticas, a su vez, han sido replicadas en idénticos términos en los
Convenios Marco que la propia Fundación suscribió con la Municipalidad de Tigre
(30/06/2009) y con la de Ezeiza (18/09/2009).
18 El esponjamiento es un mecanismo que permite adecuar el trabajo de reordenamiento físico de las villas o asentamientos precarios que se
encuentran condiciones de extrema densidad poblacional. De esa manera, se empieza a construir en los espacios no habitados aún. Una vez
construidas las primeras viviendas nuevas se muda a los habitantes de algunas casas precarias, se demuelen las que quedan deshabitadas para ganar nuevos espacios donde construir, y así sucesivamente.
Reintegración urbano
social
LÍNEA PROGRAMÁTICA FINALIDAD
Consolidación y renovación urbana
Obras de infraestructura
19
3.2-Módulo Legal
El análisis del marco legal ha permitido identificar tres tipos de actores principales:
La Unidad Ejecutora Nacional.
La Unidad Ejecutora Local.
La empresa constructora.
Asimismo, en el caso de las obras de La Rubita (Chaco), El Garrote (Tigre),
Castañares (CABA), Villa del Carmen (Santiago del Estero) y Barrio Toba / Travesía
(Rosario), se constató que Asociaciones Vecinales tuvieron diferentes grados de interrelación
con las autoridades locales y la Fundación en el marco de las obras construidas.
3.2.1-Unidad Ejecutora Nacional
Del análisis del conjunto de casos relevados en el marco del proyecto de auditoría,
resulta posible distinguir dos etapas en la gestión de las obras convenidas por parte del
Gobierno Nacional, con la intervención sucesoria de dos Subsecretarías (Subsecretaría de
Desarrollo Urbano y Vivienda y Subsecretaría de Obras Públicas) dependientes de la
Secretaría de Obras Públicas (SOP) del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública
y Servicios (MINPLAN), en el carácter de Unidades Ejecutoras Nacionales (UEN)
traspasándose las responsabilidades de una a otra en el desempeño de las tareas derivadas de
las obligaciones asumidas por el Gobierno Nacional en los sucesivos convenios suscriptos con
las distintas jurisdicciones. Este traspaso se plasmó obra por obra en diferentes fechas a lo
largo del año 2009, para lo cual se firmaron las respectivas Actas Acuerdo entre las
autoridades Nacionales y la Local, salvo en el caso de las obras desarrolladas en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, donde sólo firmaron las autoridades nacionales.
20
Gráfico Nº 2
Fuente: Documentación relevada en expedientes suministrados por la SOP.
Cuadro N° 10- Fecha de cambio de la Unidad Ejecutora Nacional
JURISDICCIÓN OBRA TRASPASADA
FECHA SIGNATARIOS DE LAS ACTAS ACUERDO
CHACO
Todas las del Programa Misión Sueños Compartidos localizadas en Chaco
25/03/2009 SOP – SSOP - IPDUV
SANTIAGO DEL ESTERO
Todas las del Programa Misión Sueños Compartidos localizadas en Santiago del Estero
25/03/2009 SOP – SSOP – IPVU
CABA Villa 15
16/09/2009 SSOP y SSDUV Castañares
TIGRE
Todas las del Programa Misión Sueños Compartidos localizadas en Tigre
30/11/2010 SSDUYV - SSOP y el Municipio de Tigre
Fuente: Documentación relevada en expedientes suministrados por la SOP.
Este punto ha sido desarrollado en la observación 4.1.1.1 del presente informe.
3.2.2- Reglamento particular
Mediante la Resolución 268/07 del MINPLAN publicada el 14/05/07, se estableció,
entre otros aspectos, que las Unidades Ejecutoras de Programas y Entidades cuyos
SSDUYV SSOP
SOP
MINPLAN
2006 –2009 2009 - 2011
UEN
Período
21
presupuestos incluyesen créditos en los incisos 5 - Transferencias - Transferencias a
Gobiernos Provinciales y/o Municipales y 6 - Activos Financieros-, destinados a la atención
de programas o acciones de carácter social, debían dictar en un plazo perentorio los
reglamentos particulares que considerasen necesarios en el marco de cada programa que se
estuviese ejecutando en su órbita, los cuales debían facilitar, clasificar y clarificar las
acciones vinculadas con la transferencia de recursos públicos a las provincias y municipios,
y/u otros entes.
El plazo de noventa (90) días corridos estipulado por esa Resolución fue extendido a
180 días corridos, también contados a partir de su fecha de publicación, por la Resolución
267/08 del MINPLAN publicada el 15/04/08.
Mientras que en el caso de la SSDUV la gestión y financiación de los Convenios se
hizo a través del Programa Presupuestario 46-Programa Federal de Urbanización de Villas y
Asentamientos Precarios, la SSOP lo hizo a través del Programa 50- Formulación,
Programación, Ejecución y Control de Obra Pública.
Lo relevado respecto de los reglamentos particulares se encuentra en el punto 4.1.1.2
del presente Informe.
3.2.3- Circuito administrativo para la aprobación, liquidación y pagos de transferencias en
el ámbito de la Unidad Ejecutora Nacional
El circuito administrativo aplicado para el caso de las obras convenidas objeto de esta
auditoría ha sido el definido por la Circular 1/2006 – SOP. El Anexo I de dicha Circular
establece que la tramitación de la aprobación de una transferencia en virtud de un convenio,
debe realizarse en oportunidad del primer desembolso, sin perjuicio de resolver en el mismo
acto, si no se hubiera resuelto en oportunidad anterior, la ratificación del convenio
respectivo19
.
19Ver Anexo II- Circuitos administrativos para la aprobación, liquidación y pagos de transferencias en el ámbito de la SOP, del presente Informe.
22
El funcionamiento de la metodología de financiamiento de obras de infraestructura
habitacional y equipamiento comunitario que cuentan con financiamiento del Gobierno
Nacional es el siguiente20
:
La Jurisdicción- Provincia o Municipio, según el caso- solicita, ya sea a
través de la SSDUV o de la SSOP, el financiamiento para un determinado proyecto.
Una vez acordado técnicamente el proyecto de la obra y el plan de
inversiones (a través de una curva de inversión), se suscribe entre la Subsecretaría
correspondiente y la Jurisdicción, un convenio específico de transferencia destinado a su
financiamiento.
Suscripto el Convenio, la Jurisdicción en su carácter de comitente, de
corresponder, lleva adelante el proceso de licitación, adjudicación y contratación de las
obras en el marco de la legislación local que la rige. Cabe aclarar que, en algunos casos,
las obras puedan desarrollarse, entre otros, a través del sistema de administración.
Ratificado el Convenio mediante Resolución de la SOP, el Gobierno
Nacional procede a la transferencia del anticipo financiero convenido.
Una vez suscripto el Contrato de Obra entre el comitente y el contratista, la
Unidad Ejecutora Local abona al contratista el anticipo financiero.
Los pagos siguientes se instrumentan por transferencia del Gobierno Nacional
en forma directa a la Jurisdicción, remitiéndose los montos correspondientes, en función
de los avances de obra certificados y la correspondiente presentación de la rendición de
cuentas de los fondos transferidos, siendo la Jurisdicción la encargada de abonarle a la
contratista.
En el Anexo II del presente Informe se incluyen los circuitos de aprobación de la
transferencia y de liquidación y pago de la misma, tal como los define la Circular 1/06-
SOP.
20Nota SOP Nº 453/2011 dirigida al Subsecretario Legal del MINPLAN suministrada por el Juzgado Criminal y Correccional Federal Nº 5 – Secretaría 9, en el marco de la Causa Nº 6522/2011 que se tramita en el mismo.
23
3.2.4-Unidad Ejecutora Local (UEL)
En tres de las jurisdicciones donde se desarrollaron las obras también se registraron
cambios de Unidad Ejecutora que se plasmaron con posterioridad al traspaso producido a
nivel nacional.
Cuadro N° 11
CHACO Todas las del Programa Misión Sueños Compartidos localizadas en Chaco
IPDUV Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda
MIOSPYMA (10/06/09)Ministerio de Infraestructura, Obras, Servicios Públicos y Medio Ambiente
UEPE (15/07/09) Unidad Ejecutora de Obras y Programas Especiales
SANTIAGO DEL ESTERO
Todas las del Programa Misión Sueños Compartidos localizadas en Santiago del Estero
IPVU Instituto Provincial de Vivienda y Urbanismo
DPS (09/11/09) Dirección de Proyectos Sociales– Jefatura de Gabinete del Gob. Provincial
IPVU (23/082012)*
CABA Villa 15
IVC Instituto de Vivienda de la Ciudad
CBASSE (02/03/2010)** Corporación Bs. As. Sur SE.
-
Castañares IVC - -
TIGRE Barrio El Garrote
SIPUYGA Secretaría de Inversión Pública, Urbanismo y Gestión Ambiental
- -
ROSARIO Barrio Toba (Travesía) SPV Servicio Público de la Vivienda
- -
Fuente: Documentación relevada en las jurisdicciones visitadas.
*Se toma como referencia la fecha de firma de las Actas Complementarias al Convenio de Reformulación Contractual.
**Fecha de la nota del IVC aportada al equipo de auditoría por la CBASSE, donde el Instituto le requiere a la Corporación que la obra fuese incluida entre las que desarrollaban en forma conjunta por estar el predio localizado en jurisdicción de la CBASSE en el marco del programa PROSUR Hábitat.
Cabe aclarar que, en los casos de las obras ejecutadas en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, la situación verificada ha sido diferente:
Las facultades que tuvo la Corporación Buenos Aires Sur SE, como comitente fueron
acotadas respecto de las que tuvieron las UEL de las otras jurisdicciones. Ello surge del
JURISDICCIÓN OBRA UEL 2 UEL 1 UEL 3
24
propio CUCYT suscripto entre la SSOP y la CBASSE, el cual en su Cláusula Octava
determina que “(…) tal como surge del Acta Acuerdo celebrada con fecha 13 de junio de
2008, suscripta por la SUBSECRETARÍA DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA, el
INSTITUTO DE VIVIENDA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES, la FUNDACIÓN DE
MADRES DE PLAZA DE MAYO y refrendada por el Sr. MINISTRO DE PLANIFICACIÓN
FEDERAL, INVERSIÓN PÚBLICA Y SERVICIOS (…)”. De “La administración y ejecución
de la “OBRA”, será responsable exclusivo, a todos los efectos que de ella resulten, la
mencionada Fundación.”
Por su parte, en la obra de Castañares, el Instituto de la Vivienda de la Ciudad no
actuó como comitente y colaborador sino que solamente lo hizo como colaborador de la
Unidad Ejecutora Nacional.
3.2.5 - Convenios y Contratos suscriptos
3.2.5.1- Características de los Convenios y Contratos
Las dos etapas que resulta posible distinguir en función de las Subsecretarías que
asumieron el rol de Unidad Ejecutora Nacional se caracterizan por la diferente modalidad del
vínculo contractual entre la UEN, la UEL y la FMDPM.
En efecto, en la etapa inicial, en la que la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda actuó como UEN la secuencia era la siguiente:
25
Cuando la Subsecretaría de Obras Públicas asumió el rol de UEN, se reemplazó al
Convenio Marco y al Particular por un Convenio Único que excluía como partes firmantes a
la Fundación Madres de Plaza de Mayo y a la Asociación Vecinal pertinente.
Cabe aclarar que en los casos de las obras de Tigre – El Garrote y CABA –
Castañares, no hubo Contrato de Obra Pública.
Esta situación ha sido observada en el punto 4.1.2.3 del presente Informe.
3.2.5.2- Ítems incluidos en los Convenios y Contratos suscriptos
A continuación se describen los aspectos comunes y diferenciales de los convenios de
financiación de obras suscriptos por la SSDUV: Convenios Particulares de Financiación
(CPF) y por la SSOP: Convenios Únicos de Colaboración y Transferencia (CUCYT).
Cuadro Nº 12 - Aspectos Comunes:
Ítem Descripción
Sistema de contratación
Por el sistema de ajuste alzado. A los efectos del Pago y el valor de la obra vinculado a su financiamiento
Inicio de la obra El plazo de ejecución comienza a computarse a partir de la firma del Acta de Inicio
Metodología para la rendición de cuentas
Resulta de aplicación el Reglamento General para la Rendición de Cuentas de Fondos Presupuestarios Transferidos a Provincias y Municipios y/u otros Entes, aprobado por Resolución Nº 267/2008-MINPLAN. Para el caso del último certificado a ser presentado, la Unidad Ejecutora Nacional se estipuló que la rendición del mismo debía concretarse dentro de los 30 días de haberse producido la transferencia correspondiente. Transcurrido dicho plazo, la rendición sería considerada incumplida. En caso de incumplimiento, la Unidad Ejecutora Local debía reintegrar al Estado Nacional los montos no rendidos.
Controles Nación
La Unidad Ejecutora Nacional podía realizar las auditorias técnicas y financieras que considere convenientes por medio del organismo que designe a tal fin, sin perjuicio de las tareas inherentes a cargo de la Unidad Ejecutora Local.
26
Ítem Descripción
Controles Unidad Ejecutora Local
La Unidad Ejecutora Local debía realizar los Pagos, Certificaciones de Obra y Rendiciones de Cuentas siendo la Comitente de la Obra. (*)
Fuente: Elaboración propia a partir de los Convenios Marco, Convenios Particulares de Financiación y Convenios Únicos de Colaboración y Transferencia, de las obras relevadas.
(*) En el caso de las obras desarrolladas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires incluidas en el relevamiento:
Obras Castañares y Villa 15 -dado que fueron las UEN las que actuaron como comitentes, el IVC y la
CBASSE SE- sólo colaboraron en la realización de los pagos, control de avance de obra y rendición de
cuentas de los pagos realizados.
Cuadro Nº 13 - Aspectos Diferenciales
Ítem SSDUV: CPF SSOP: CUCYT
Partes Firmantes
La SSDUV, la Unidad Ejecutora Local, la Fundación Madres de Plaza de Mayo y una Asociación civil del barrio beneficiado.
La SSOP y la Unidad Ejecutora Local únicamente.
Rol de la UEL como comitente de la obra convenida
Actúa según los términos del CPF, el Convenio Marco y el Contrato de Obra celebrado con la Fundación como Contratista responsable de la Obra.
Lo hace según los términos del CUCYT; no existiendo un Convenio Marco aplicable ni la determinación de la Contratista.
Procedimiento selección de la constructora
El Convenio Particular consigna a la Fundación como contratista para la ejecución de la obra.
No determina procedimiento de selección a seguir para la selección de la constructora.
Modificaciones de la obra
En ningún caso se reconocerán ni se admitirán variaciones de costos, ni adicionales, ni reajustes de ninguna naturaleza, a excepción únicamente de las eventuales redeterminaciones de precios reconocidos por la SSDUV. Se considerará como base para el cálculo, la fecha de firma de los convenios.
Prevén dicha posibilidad y, aunque no implicasen alteraciones al monto del contrato de obra o requerimientos adicionales de financiamiento por parte de la UEL, debían ser autorizados por la SSOP.
Plazo de ejecución
De 12 a 24 meses. 12 meses.
Cronograma de desembolsos
Anticipo financiero del 15% del monto convenido.
El anticipo se abonaba una vez cumplimentada la presentación de las pólizas de anticipo y caución por incumplimiento de contrato.
-
Los restantes desembolsos se efectuarían:
Por certificaciones mensuales, de acuerdo al avance de obra real, registrado al momento de proceder a la cancelación de los
Por certificaciones mensuales, en el transcurso de los primeros CINCO (5) días hábiles de cada mes, que acreditase la
27
Ítem SSDUV: CPF SSOP: CUCYT
certificados correspondientes, con sujeción al plan de trabajos y curva de inversión.
efectiva ejecución y medición de la “OBRA”. El certificado debía ser presentado, aun en caso que la “OBRA” no hubiere registrado avance y debía estar acompañado de la correspondiente rendición de cuentas del monto transferido con el certificado anterior.
Seguros
La constructora debía presentar los siguientes seguros: Seguro de caución por cumplimiento de contrato. En caso de corresponder Seguro de Caución por Fondo de Reparo. Los exigidos por las Leyes Laborales vigentes para proteger al personal en relación de dependencia, especialmente los de accidentes de trabajo, que deberán incluir cláusulas de “no repetición. Seguro contra riesgo de incendio por un monto equivalente al del contrato donde la CBASSE debía figurar como beneficiaria. Seguro de responsabilidad civil: por daños a terceros.
No son consignados en los CUCYT.
Los seguros a contratar eran especificados en los respectivos Contratos de Obra Pública.
Responsabilidad ante la UEN por la obra
La Fundación en su condición de constructora
La UEL, incluso por el mantenimiento y conservación posterior.
Cesión / Transferencia del Convenio
Está prohibida la cesión o transferencia en forma parcial o total del Convenio, sin la aprobación previa y expresa, por escrito de la SSDUV.
No está previsto.
Fuente: Elaboración propia a partir de los Convenios Marco, Convenios Particulares de Financiación y Convenios Únicos de Colaboración y Transferencia, de las obras relevadas.
3.2.5.3- Denuncia sobre falsificación de documentos que pone en riesgo de nulidad al
Convenio Particular de Financiación de la obra CABA- Castañares.
Por el mencionado Convenio el Gobierno Nacional comprometió fondos públicos por
un monto de pesos ciento noventa y tres millones sesenta y cuatro mil quinientos con noventa
y ocho centavos ($193.064.500,98).
El equipo de auditoría relevó en sede judicial el expediente N° 12.768/2008, con autos
caratulados “denuncia sobre Falsificación de documentos y otros” que tramitaba ante el
Juzgado Criminal y Correccional Federal: N° 4, Secretaría. 7, por el cual representantes de la
Asociación Civil “Las Esperanzas de un Cambio” que figuran como firmantes en el
Convenio Particular de Financiación del Programa Plurianual de Construcción de Viviendas
28
de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Secretaría de Obras Públicas de la
Nación denunciaron la falsificación de su firma.
Dicha Causa fue transferida de juzgado y acumulada con la Causa Nº 6522/2011,
caratulada “Schoklender Sergio y otros s/defraudación contra la Administración Pública,
encubrimiento art. 278 del CP”, que tramita ante el Juzgado: Criminal y Correccional Federal
Nº 5, Sec. 9.
De la documentación relevada, no surge que ni la SSDUV ni la SSOP hayan tomado
medidas ratificatorias o reparadoras de la legalidad del instrumento que le diera origen a la
obra: El Convenio Particular de Financiamiento.
De comprobarse que el Acto Administrativo (Convenio Particular de Financiación-
Obra 780 Viviendas) es inválido o nulo, la magnitud del perjuicio habrá que ponderarla
considerando los fondos públicos comprometidos para la financiación de la obra.
3.2.5.4- Adjudicación de las obras a la empresa constructora
Tanto la Ley Nacional de Obras Públicas 13.064 (modificada por el Decreto Delegado
N° 1023/2001), en su art. 9° como los regímenes jurídicos provinciales específicos, exigen
que el adjudicatario de una obra pública sea seleccionado por el procedimiento de la
Licitación Pública.
Asimismo, en concordancia con lo dispuesto por la normativa nacional, este criterio es
sostenido tanto en el Convenio Marco del 11/08/2005-Programa Federal Plurianual de
Construcción de Viviendas21
como en el en el Reglamento Particular del Programa Federal de
Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios, el cual al referirse a la no objeción
financiera establece que el “…ENTE EJECUTOR” una vez realizada la correspondiente
licitación remitirá a la SUBSECRETARIA DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA la
solicitud de no objeción financiera, en base a una memoria descriptiva en carácter de
21 Convenio suscripto el 11/08/2005 entre el MINPLAN y las Jurisdicciones Provinciales (Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz,
Santa Fe, Santiago del Estero, Tierra del Fuego, y Tucumán) y la CABA, con el objeto de una política nacional de acceso a la vivienda,
mediante el cual la Nación se comprometió al financiamiento plurianual no reintegrable para la construcción en todo el país de trescientas mil (300.000) unidades de vivienda.
29
declaración jurada, donde se consignará : Fecha de apertura de la Licitación; monto
aprobado según no objeción para licitar…”.22
Los casos en que resultaron aplicados los regímenes provinciales fueron:
Para las obras desarrolladas en los Municipios de Ezeiza y Tigre: Ley Orgánica de
las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires – Art. 133 y la Ley 6.021 de
Obras Públicas vigente en la Provincia de Buenos Aires, resulta de aplicación
supletoria para la solución de todos los aspectos de obra pública que no estén
expresamente contemplados en la Ley Orgánica de Municipalidades23
.
Para las obras localizadas en la Provincia del Chaco: Ley 4.990 de Obra Públicas
Provincial.
En el caso de las obras emplazadas en Santiago del Estero: Ley 2.092 de Obras
Públicas Provincial.
En la obra de Rosario: Ley de la Provincia de Santa Fe N° 2756/39 y sus
modificatorias, Ley Orgánica de las Municipalidades y Decreto – Ordenanza Nº
19975 / 1957 de Contabilidad de la Municipalidad de Rosario y sus modificatorias.
Cabe aclarar que en el caso de las obras emplazadas en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, se aplicó el régimen jurídico nacional.
De la información relevada tanto en la SOP como en las diferentes jurisdicciones
surge que las contrataciones realizadas para las obras relevadas fueron realizadas en forma
directa, sin procedimientos de Licitación Pública ni justificativos dentro de la Ley de Obra
Públicas aplicable en cada caso que avalasen administrativamente la Contratación de la
FMDPM para dichas obras.
La contratación de la empresa constructora reviste importancia y ha sido observado en
el punto 4.1.1.3 del presente Informe, toda vez que la figura del co-contratante estatal juega
un papel preponderante en el logro de los objetivos perseguidos y la Licitación Pública no es
un mero requisito formal.
22Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios. Ítem 2.1.6.3. 23 LOM- Artículo 149°: (Texto según Decreto - Ley 9117/78).
30
3.2.6- Desvinculación de la Fundación Madres de Plaza de Mayo en su carácter de
constructora
De acuerdo a lo relevado por el equipo de auditoría en las diferentes jurisdicciones, la
desvinculación de la Fundación de las obras que venía ejecutando en carácter de constructora
se produjo a partir del mes de julio del año 2011.
En los casos de los Municipios de Ezeiza y Tigre y de las Provincias de Chaco y
Santiago del Estero la desvinculación se plasmó en Convenios de Reformulación Contractual
o de Rescisión de obra, según el caso, y las obras las continuó la jurisdicción por
administración.
En cambio, en los casos de la obra de CABA – Castañares y de Rosario, además de
resolverse la situación a partir de marzo del año 2012 (8 meses después que los otros casos) la
obra fue cedida por la Fundación a empresas privadas.
El único caso que, al momento de la visita por parte del equipo de auditoría, el
21/05/2012 se encontraba en situación de indefinición tras producirse la paralización de la
obra por parte de la FMDPM, en el mes de Julio de 201124
, era el de la obra de CABA – Villa
15.
Cuadro N° 14
Jurisdicción Fecha Modo de desvinculación Continuidad de la obra
Ezeiza 08/07/2011 Convenio de Reformulación Contractual Por administración.
Santiago del Estero 08/07/2011 Convenio de Reformulación contractual Por administración. (*)
Tigre 15/07/2011 Convenio de Rescisión Por administración. (*)
Chaco 27/07/2011 Rescisiones de los Contratos de Obra Pública mediante resoluciones emitidas por el MIOSPYMA del Chaco.
Por administración. (*)
CABA - Castañares 29/03/2012 Convenio de Cesión de obra entre la FMPDM y la Empresa SENTRA S.A., autorizado por la SSOP
25
A cargo de la empresa SENTRA SA
Rosario 03/05/2012 Convenio de Cesión del Contrato de Obra Pública entre la FMDPM y la firma PECAM S.A, aprobado por el Municipio
26.
A cargo de la firma PECAM SA.
24 Esta fecha surge de la presentación efectuada por la CBASSE ante la SSOP mediante Nota 593/2011, el 03/08/2011y del reporte elaborado
por el Inspector de Obra el 04/01/2012. 25
Mediante Nota SSOP N° 1448/2011 le comunicó al Fideicomiso “Ni un Paso a Atrás” que actuaba en representación de la FMDPM que no
encontraba objeciones que presentar ante la voluntad de la FMDPM (comunicada por nota del 15/09/2011) “de contratar la finalización de la obra a la empresa que ofrezca las mayores garantías y condiciones satisfactorias, que surja de la compulsa privada de ofertas
encarada a esos efectos, la cual se encuentra en vías de ejecución” 26El Convenio fue aprobado el 18/05/2012 mediante el Decreto Municipal de Rosario Nº 1.180 y ratificado por el Concejo Municipal
mediante Decreto 37.593, el 14/06/2012.
31
Jurisdicción Fecha Modo de desvinculación Continuidad de la obra
CABA – Villa 15 - Situación indefinida al 21/05/2012 -
Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada en las jurisdicciones. (*) Situación al momento de la visita, por parte del equipo de auditoría. En el caso de Ezeiza la obra se encontraba prácticamente terminada.
Lo detectado respecto de este aspecto ha sido observado en el punto 4.1.2.1
3.2.7- Creación del Fideicomiso “Ni Un Paso Atrás”
El 18/08/2011 la Fundación Madres de Plaza de Mayo firmó la creación del
Fideicomiso “Ni Un Paso Atrás”, al cual le cedió la administración completa de la Fundación
y todos los créditos a cobrar por la totalidad de las obras que tenía en curso, determinando
como Fiduciario a FIDEGLOB S.A. y abriendo una cuenta del fideicomiso para el depósito de
los fondos que percibirían por las obras.
Las partes firmantes en el Fideicomiso fueron la Fundación Madres de Plaza de Mayo
como Fiduciante y FIDEGLOB S.A. como Fiduciario.
El objeto del Fideicomiso se encuentra en el art. 2.1 del Contrato de Fideicomiso
que expresa: “la Administración Completa de la Fundación, la percepción de todos los
ingresos correspondientes al Fiduciante (la Fundación) entre ellos, los derechos de cobro
sobre los contratos y/o convenios vigentes y los que se devenguen en el futuro que integran
los bienes Fideicomitidos, aplicando los mismos al pago de: i) las compras de materiales e
insumos requeridos para la producción de la fábrica de paneles constructivos; ii) las
obligaciones preexistentes contraídas por el Fiduciante, iii) y todos los gastos inherentes al
funcionamiento y administración del giro completo e integral del Fiduciante”.
En cuanto a los Bienes Fideicomitidos, el documento suscripto expresa en su art. 2.2
que “son los derechos de cobro que en este acto cede y transfiere el Fiduciante derivados de:
1-Contratos de consultoría con cooperativas, Municipios y Provincias;
2-Contratos de Asesoramiento técnico;
3-Convenios para el Suministro de Materiales para la Construcción de Viviendas;
4-Convenio con Corporación del Sur;
5- Los Derechos de Cobro y/o fondos que un tercero decidiera ceder al Fideicomiso;
32
6-Todos aquellos derechos de cobro vinculados a contratos o convenios que con el
mismo objeto sean instrumentados en el futuro por el Fiduciante;
7-Todos los cánones presentes o futuros que pudiera tener el Fiduciante a causa de la
concesión, locación o gerenciamiento de la planta de producción o cualquier otro
contrato a título oneroso que suscriba, los cuales reemplazarían a los créditos
provenientes de los contratos de suministro, consultoría y asesoramiento indicados
precedentemente;
8-Cualquier clase de ingreso, que por cualquier razón registre la Fundación”.
En todos los casos, el Fideicomiso se presentó ante jurisdicciones y, en algunos
reclamó pagos por diferentes conceptos.
Los pagos realizados al Fideicomiso “Ni Un Paso Atrás” han sido desarrollados en la
observación 4.3.2.6 del presente Informe.
Respecto del Fiduciario, el 12/12/2012, el equipo de auditoría efectuó una consulta
sobre bajas de oficio en la página Web de la AFIP, obteniendo como resultado que la Clave
Única de Identificación Tributaria (CUIT) 30-71005259-6 de FIDEGLOB S.A. había sido
cancelada de acuerdo a lo establecido por la RG 3.358/12-AFIP27
emitida el 06/08/2012.
La Resolución aclara que la cancelación de la CUIT no obsta el ejercicio de las
facultades de verificación y fiscalización que competen a la AFIP, ni implica liberación de las
obligaciones materiales y formales a cargo de los sujetos alcanzados, las que deberán ser
cumplidas en la medida que correspondan.
27 La Resolución 3.358/12- AFIP dispuso la cancelación de la (CUIT) de las sociedades comerciales regularmente
constituidas y de los contratos de colaboración empresaria, que no hayan solicitado el alta en impuestos y/o regímenes, o
que no hayan efectuado presentaciones de declaraciones juradas o que, habiéndolas presentado, no registren ventas,
ingresos, ni empleados en relación de dependencia, declarados. A los efectos fiscales, los “sujetos alcanzados” pasan a ser
“sujetos no inscriptos” en tanto que la AFIP DGI no rehabilite la CUIT del contribuyente.
33
3.2.8- Convenio suscripto entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y la
Fundación Madres de Plaza de Mayo
3.2.8.1-Descripción del Convenio
En el marco de las actividades desarrolladas por el Programa Misión Sueños
Compartidos, el MTEYSS y la Fundación firmaron dos Convenios, con el objeto de
implementar acciones de fortalecimiento del empleo y la capacitación laboral:28
►El Convenio Nº 41 de fecha 22/05/2008, que tuvo 2 (dos) protocolos adicionales:
El Protocolo Nº 01 de fecha 05/01/2009 (extendió el plazo de vigencia del
Convenio por 12 meses a contar a partir del mes de enero de 2009); y
El Protocolo Nº 02 de fecha 04/01/2010 (extendió el plazo de vigencia del
Convenio por otros 12 meses a contar del mes de enero de 2010).
► El Convenio Nº 142 de fecha 30/12/2010, con un plazo de vigencia de 12 meses
contados desde el 01/01/2011.
Forma en que se materializó el objeto del Convenio: El MTEYSS abonaba a los
trabajadores ocupados en las obras del Programa Misión Sueños Compartidos una ayuda
económica mensual no remunerativa equivalente a $ 600, a partir del 01/06/2008, la cual sería
deducida por la FMDPM de la remuneración de la primera quincena del período mensual
correspondiente.
Conforme a lo convenido, el pago de esta ayuda económica no remunerativa era
ordenado cada mes por la Secretaría de Empleo (SE), en base a la nómina de trabajadores que
la FMDPM debía informar antes del día 20 de cada mes anterior al de pago en soporte papel e
informático, incluyendo las eventuales novedades de altas y bajas que se produjeran. Dicha
Secretaría tuvo a su cargo la implementación, seguimiento y evaluación de las acciones
previstas en este Convenio29
.
28Convenio 41 suscripto entre el MTEYSS y la FMDPM – Considerandos in fine. 29Convenio 41/2008 suscripto entre el MTEYSS y la FMDPM – Cláusula Novena.
34
El pago a cada trabajador se concretaba a través de un sistema de pago directo e
individualizado y de carácter intransferible.
Población alcanzada: trabajadores del sector de la construcción, dependientes de la
FMDPM, que se desempeñan en la construcción de barrios de viviendas familiares y edificios
de uso comunitario que la citada Fundación desarrolla en diferentes asentamientos urbanos en
el marco del Programa Misión Sueños Compartidos.
En el proyecto para la construcción de barrios de viviendas familiares y edificios de
uso comunitario la Fundación tomó en cuenta cuatro criterios de ocupación:
Gráfico Nº 3:
Fuente: Convenio N° 41/2008 suscrito entre el MTEYSS y la FMDPM
Al momento de la suscripción del Convenio 41/08, el beneficio alcanzó a 947
personas. Al suscribirse el Convenio N° 142/10 el beneficio se extendió a 4.273 trabajadores.
35
Requisitos exigibles a la Fundación Madres de Plaza de Mayo
Por la Cláusula Quinta de los convenios suscriptos la FMDPM se comprometió a:
Según la misma cláusula, el incumplimiento de cualquiera de estas especificaciones
por parte de la FMDPM provocaría la caducidad del beneficio otorgado, sin perjuicio de las
acciones legales que correspondiesen destinadas a obtener el reembolso por parte del
empleador, de los montos percibidos indebidamente.
Asimismo, la cláusula sexta el Convenio preveía que en el caso de detectarse que
alguno de los beneficiarios, se encontrara percibiendo prestaciones por desempleo (Ley
24.013), prestaciones dinerarias del Seguro de Capacitación y Empleo, del Programa Jefes de
Hogar o cualquier otro beneficio que prevea transferencias dinerarias, el pago se suspendería
de inmediato.
La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) era la encargada de
detectar las incompatibilidades que pudieren existir30
, en tanto que la Secretaría de Empleo
tenía a su cargo la implementación, seguimiento y evaluación de las acciones previstas en el
30Convenio Nº 41/2008 MTEYSS – FMDPM, Cláusula Séptima.
Abonar a los trabajadores, el suplemento de dinero necesario para la categoría del CCT aplicable.
Cumplir con todas sus obligaciones laborales y previsionales.
No disminuir la dotación total del personal registrado en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones- SIJP al momento de la presentación de su solicitud.
Abstenerse de suspender personal y/o reducción de jornada durante el período de inclusión de los trabajadores en el convenio.
36
convenio y estaba facultada para dictar las normas complementarias y aclaratorias que fueran
necesarias para la mencionada implementación31
.
A fin de dar cumplimiento a los compromisos asumidos en el marco de lo convenido
con el MTEYSS, la Fundación debía arbitrar los medios tendientes a:
Inscribir la nómina de los trabajadores ante el REGISTRO DE LA INDUSTRIA DE
LA CONSTRUCCION (IERIC) y ante los ORGANISMOS DE LA SEGURIDAD
SOCIAL.
Denunciar datos filiatorios de los trabajadores y número de CUIL.
La ejecución de los Convenios suscriptos entre el MTEYSS y la Fundación le implicó
al Gobierno Nacional la erogación de $53.467.800 (pesos cincuenta y tres millones
cuatrocientos sesenta y siete mil ochocientos), que en función de la cantidad de beneficios
pagados se distribuyeron del siguiente modo:
Cuadro Nº 15
Jurisdicción Pagado
Monto % % Acumulado
CABA $ 22.558.800,00 42,19 42,19
Chaco $ 11.793.000,00 22,06 64,25
Buenos Aires $ 10.684.200,00 19,98 84,23
Santiago del Estero $ 5.214.000,00 9,75 93,98
Santa Fe $ 898.200,00 1,68 95,66
Otras jurisdicciones $ 2.319.600,00 4,34 100,00
Total Abonado $ 53.467.800,00 100,00 -
Fuente: Datos aportados por SE – MTEYSS.
Tal como surge del cuadro, el 95,66% de las prestaciones se concentraron en las
jurisdicciones en las cuales el equipo de auditoría relevó obras.
31Convenio Nº 41/2008 MTEYSS – FMDPM Cláusulas Novena y Décima.
37
Gráfico Nº 4
Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por SE – MTEYSS.
En cuanto a la distribución del total erogado a lo largo del período analizado, el año
2010 es el que concentró la mayor cantidad de pagos.
Cuadro N° 16
Jurisdicción Pagado por año
(En $) Total (En $)
2.008 2.009 2.010 2.011
Buenos Aires 3.000,00 1.080.000,00 5.746.800,00 3.854.400,00 10.684.200,00
CABA 3.149.400,00 6.069.000,00 8.283.000,00 5.057.400,00 22.558.800,00
Chaco - 1.552.200,00 5.603.400,00 4.637.400,00 11.793.000,00
Santa Fe - 3.000,00 301.200,00 594.000,00 898.200,00
Santiago del Estero - 415.800,00 2.889.600,00 1.908.600,00 5.214.000,00
Otras Jurisdicciones - 346.800,00 1.170.000,00 802.800,00 2.319.600,00
Total En $ 3.152.400,00 9.466.800,00 23.994.000,00 16.854.600,00 53.467.800,00
En % 5,90 17,71 44,88 31,52 100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por SE – MTEYSS.
38
Gráfico N° 5
Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por SE – MTEYSS
En cuanto a la cantidad de trabajadores empleados por la Fundación a lo largo del
período 2008 – mayo 2011 se ha contabilizado un total de 7.119 personas que, en algún
momento trabajaron en las obras, con la siguiente distribución:
Cuadro N° 17
Jurisdicción Total %
CABA 2.462 34,58
Chaco 1.796 25,23
Buenos Aires 1.726 24,24
Santiago del Estero 569 7,99
Rosario 240 3,37
Otras Jurisdicciones 326 4,58
Total 7.119 100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por SE – MTEYSS
3.2.8.2- Obligaciones asumidas por las partes en los Convenios y Contratos suscriptos para
desarrollar las obras de construcción de viviendas, en relación a los trabajadores
contratados para tal fin.
En el siguiente cuadro se muestra la situación verificada en cada una de las obras
relevadas.
39
Cuadro N° 18
Situación verificada en los Convenios (CPF / CUCYT), Contratos de Obra Pública / Convenios de Cooperación (CCIYAT)
Jurisdicción
La Fundación se asumió como única y exclusiva responsable por el cumplimiento
de todas las normas laborales, previsionales, de seguridad social, de higiene y
seguridad en el trabajo, impositivas, entre las más relevantes.
La UELse comprometió a cooperar activamente con la tarea del MTEYSS en cuanto
a la fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral y de la seguridad social.
- La Rubita32
- B° Villa del Carmen33
- Tigre – El Garrote34
No se consignan las obligaciones de las partes en la materia.
- Ezeiza35
,
- Santa Sylvina
- P. R. Sáenz Peña36
La Fundación se asumió como única y exclusiva responsable por el cumplimiento
de todas las normas laborales, previsionales, de seguridad social, de higiene y
seguridad en el trabajo, impositivas, entre las más relevantes.
No se consigna compromiso alguno de la UEL.
-Barrio Don Bosco Etapas
1 y 237
-Rosario - Barrio Travesía
-Castañares
Fuente: CPF, CUCYT, COP, CCIYAT, Ley 6021 de la Provincia de Buenos Aires.
Particular mención merece lo ocurrido en el caso de la obra CABA Villa 15, donde si
bien originalmente en el Pliego Único de Condiciones Particulares suscripto entre la CBASSE
y la FMDPM el 13/04/2010 se consignó que el pago de cada certificado mensual de obra
estaba condicionado a la previa presentación por parte de la Fundación de los comprobantes
de depósitos por aportes al sistema de seguridad social y el fondo de desempleo
correspondientes al mes precedente al de los trabajos certificados, así como seguros
obligatorios y demás disposiciones que rigen la materia (Ítem 2-Personal afectado a la obra –
Sub-ítem 2.2- Salarios), por Resolución Nº 101 de la Presidencia de la Corporación CBASSE
(PCBAS) del 07/04/2011, este requisito fue dejado sin efecto.
32Convenios Particulares de Financiación suscritos entre la SSDUV, la FMDPM, el IPDUV y la “Asociación Civil
Soberanía” para la construcción de viviendas y obras complementarias – Cláusula vigésimo cuarta. 33CPF SSDUV, FMDPM, Asociación Vecinal “Madres Unidas Bº. Sargento Cabral Nº1, IPVU Cláusula Vigésimo Cuarta. 34 CPF: SSDUV, FMDPM, la Asociación Civil “FUNDAE”, la Municipalidad de Tigre y el IPV de la Provincia de Buenos
Aires Cláusulas Décimo Segunda y Vigésimo Cuarta. 35En el caso de la obra de Ezeiza resulta aplicable en carácter supletorio la Ley 6021 de Obras Públicas de la Provincia de
Buenos Aires, Artículo 60 Inciso c) “Cuando el contratista infrinja a las leyes del trabajo en forma reiterada” ello le da
derecho a la Provincia a rescindir el Contrato de Obra. 36En el caso de las obras de Santa Sylvina y P. R. Sáenz Peña resultaba de aplicación supletoria la Ley Provincial 4.990 de
Obra Pública, que en su Artículo 70 indica que “…El incumplimiento de la legislación laboral, previsional y de cobertura
por parte del contratista, se considerará falta grave y dará derecho al organismo a descontar de los certificados los
montos respectivos y la reiteración de la falta dará lugar a sanciones, pudiendo llegar a la rescisión del contrato. de tales
situaciones se comunicara al Registro de Constructores de Obras Públicas de la Provincia del Chaco”. 37Convenio de Cooperación Institucional y Asistencia Técnica firmado el 13/03/2009 por el IPVU y la FMDPM - Cláusula
Séptima.
40
En los considerandos de dicha Resolución es de mencionar el Dictamen emitido por la
Asesoría Legal y Técnica de la CBASSE, que indica que la Corporación era “una simple
administradora de los fondos aportados y las obras contratadas por la Subsecretaría de
Obras Públicas” - MINPLAN, “(…) en el marco del Convenio Único de Colaboración y
Transferencia” (13/04/2010), “(…) por lo que no sería de aplicación ninguna de las hipótesis
de solidaridad laboral” anteriormente referidas.
3.2.8.3- Verificaciones realizadas respecto al cumplimiento de las obligaciones laborales,
sociales y previsionales y criterios de selección de los trabajadores de las obras
Con relación al Convenio 41/08, protocolos adicionales 1 y 2 del mismo y 142/10
celebrados entre la FMDPM y el MTEYSS se efectuaron verificaciones a efectos de
determinar el cumplimiento por parte de la Fundación de las obligaciones laborales, sociales y
previsionales y, en cuanto a los criterios de selección, si se presentaron situaciones de
incompatibilidad respecto de la condición de estar desocupado, si estaban percibiendo las
prestaciones por desempleo previstas en la Ley Nº 24.013, o prestaciones dinerarias previstas
por otros Programas Nacionales, Provinciales o Municipales de empleo o de capacitación
laboral, la edad de los trabajadores y la proporción de hombres y mujeres38
.
Para ello a partir de los listados de trabajadores que percibieron la ayuda económica en
el período auditado (Ejercicio 2005 al primer cuatrimestre de 2011 inclusive) aportados por la
Secretaría de Empleo (SE), se le requirió la información pertinente a una serie de entidades la
cual fue homogeneizada en una base de datos que permitió efectuar las consultas previstas.
Las entidades consultadas fueron:
- Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
- Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES).
- Instituto de Estadísticas y Registro de la Industria de la Construcción (IERIC).
- Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT)39
.
38Respecto del criterio de contratar personas discapacitadas no se hicieron constataciones por no contar la base suministrada
con información al respecto. 39 Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) depende de la Secretaría de Seguridad Social del MTEYSS.
41
- Superintendencia de Seguros de Salud (SSS)40
.
Cabe aclarar que para hacer las verificaciones se consideró el universo completo de
trabajadores de la Fundación que intervinieron en todas las Jurisdicciones en donde se llevó
adelante la MISION SUEÑOS COMPARTIDOS.
En las observaciones 4.1.1.4 y 4.1.1.5 se expone lo relevado en torno al cumplimiento
de las obligaciones laborales, sociales y previsionales por parte de la Fundación.
En el caso del criterio de contratar personas entre 18 años y la edad jubilatoria, su
cumplimiento sólo se corroboró mediante los números de CUIL de los trabajadores
consignados en las bases informáticas suministradas por el MTEYSS y ANSES, que fue la
información a la que tuvo acceso el equipo de auditoría.
Los demás resultados obtenidos, respecto al cumplimiento de los otros criterios, han
sido desarrollados en la observación 4.1.1.6 del presente Informe.
40 Superintendencia de Servicios de Salud (SSS) es un organismo descentralizado del Ministerio de Salud.
42
3.2.9- Síntesis de aspectos legales relevados
A continuación se expone sintéticamente el resultado de las verificaciones practicadas
desde la perspectiva del análisis legal, a partir del cual se formularon las observaciones que se
exponen en el punto 4.1 del presente Informe.
Cuadro N° 19
Aspectos administrativos ¿Existía Regulación
legal?
¿Se cumplió? ¿Se tomaron medidas correctivas?
Unidad Ejecutora Nacional con incumbencia en materia habitacional
SI Parcialmente NO
Procedimiento de solicitud por la Unidad Ejecutora Local (UEL) del financiamiento
SI SI No aplica
Procedimiento de selección de contratista etapa SSDUV y SSOP
SI NO NO
Procedimiento de rendición de cuentas SI Parcialmente NO
Contrato de Obra Pública con la contratista SI Parcialmente NO
Procedimiento de pago por avance de obra SI Parcialmente NO
Cobertura de seguros de la contratista SI Parcialmente NO
Sistema de ejecución de la obra (ajuste alzado) SI SI No aplica
Controles de los aportes de los trabajadores de la FMDPM por las UEN y UEL
SI NO NO
Controles a la fundación por parte del IERIC, AFIP, ANSES y SRT
SI SI No aplica
Controles para verificar el cumplimiento de los criterios de ocupación consignados en el Convenio 41/2008 suscripto entre el MTEYSS y la Fundación
SI NO NO
Fuente: Elaboración propia a partir de las verificaciones practicadas.
43
3.3- Módulo Técnico
3.3.1-Características del sistema constructivo utilizado en la obra
El Sistema Constructivo con el que se construyeron la tabiquería y las paredes de las
viviendas se denomina Emmedue (M2) y es propiedad de la empresa de origen italiano
Cassaforma S.A., contando con Certificado de Aptitud Técnica (C.A.T.)41
y constancia
emitida por la comercializadora Cassaforma42
de la cesión del derecho de uso a la Fundación.
El Emmedue es un sistema abierto (adaptable a cualquier tipo de diseño), basado en la
utilización de paneles interiores y exteriores portantes43
, compuestos por dos mallas de
alambre de acero que encierran placas de poliestireno expandido44
(lo que otorga resistencia
térmica y acústica), sobre los que se proyecta el concreto de cemento manual o
mecánicamente de unos 3 cm. de espesor.
Ello les da rigidez y los convierte en portantes, además de proveer aislación hidrófuga
e ignífuga45
.
Las terminaciones son iguales a la construcción tradicional en tipo y material. Admite
cerramientos y aberturas de cualquier modelo comercial, en tanto que para los techos y
entrepisos se utilizan los mismos paneles reforzados y capa de compresión.
En términos de los tiempos de ejecución de las obras, el rendimiento según el sistema
utilizado, sólo para el levantamiento de panelería (paredes) en una superficie de 68,36 m2 (que
es la superficie promedio de las viviendas relevadas) sin tener en cuenta las fundaciones ni la
panelería de cubierta, y considerando una cuadrilla compuesta de modo similar y una jornada
laboral de 8 horas, es el siguiente:
41Disp. DTP No. 2809 - Dirección de Tecnología y Producción – SSDUV del 17/12/2009 con vencimiento el 17/10/2012. 42 Información relevada en obras visitadas por el equipo de auditoría. 43Revista Vivienda S.R.L.: Vivienda, la Revista de la Construcción N° 592, edición Noviembre 2011. 44Material que se conoce comúnmente con el nombre comercial de “Telgopor”. 45 En rigor no se debería clasificar el Sistema Emmedue entre los de prefabricación, ya que los paneles son un insumo de obra
que se prepara en taller y no un material en sí mismo, siendo la obra húmeda -el revoque proyectado que se prepara y se
coloca in situ-, el material que termina de darle al panel la característica de muro o tabique portante (estructural).
44
Cuadro N°20
Sistema constructivo Composición de la cuadrilla
Jornadas necesarias
Emmedue 2 oficiales, 1 medio oficial y
3 ayudantes 13
Tradicional Racionalizado 2 oficiales y 3 ayudantes 32
Fuente: Manual del Sistema Emmedue y "Cómputos y Presupuestos. Manual para la Construcción de Edificios". Mario Chandías y Enrique N. Fernández. 18va. Edición, Buenos Aires, Librería y Editorial Alsina.
En cuanto a la duración de las tareas en función de las competencias de la mano de
obra, las equivalencias son las siguientes:
Horas de Oficial: El Sistema Emmedue equivale a 40,63% del Sistema
Tradicional Racionalizado.
Horas de Ayudante, el Sistema Emmedue equivale a 44,83% del Sistema
Tradicional Racionalizado.
Las ventajas del uso del sistema constructivo se resumen en que calculado en volumen
de obra para el mismo tiempo de ejecución, el Sistema Emmedue es más rápido que el
Sistema Tradicional Racionalizado y que con muy poca capacitación los operarios pueden
aplomar paneles, colocar las instalaciones y proyectar el revoque resistente, frente a los
sistemas tradicionales que requieren de mayor número de oficiales y medio-oficiales.
Además, el Sistema Emmedue permite contratar mano de obra de ambos sexos, ya que
no se trabaja con elementos pesados ni se requiere gran fuerza física.
3.3.2-Tipologías de las viviendas
Dado que los paneles tienen la propiedad de ser autoportantes el Sistema Emmedue
permite construir en altura, dependiendo la cantidad de pisos del pertinente cálculo de
estructuras y de los Códigos de Planeamiento o Urbano-Ambientales de cada jurisdicción
donde se halla emplazada la obra.
La muestra relevada incluyó tanto viviendas unifamiliares como multifamiliares.
45
Cuadro Nº 21
En el siguiente cuadro se muestran las tipologías de viviendas de las obras relevadas,
en términos de cantidad y tipo de dormitorios.
Cuadro N° 22
Fuente: Convenios y Contratos.
Considerando una superficie promedio de 68,36 m2del conjunto de tipologías de
vivienda de las obras de la muestra, se las comparó con las del Programa Plurianual de
Construcción de Viviendas y las del Programa Techo Digno, resultando ser las del Programa
Misión Sueños Compartidos de mayor superficie: 35,82% y 19,78 %, respectivamente.
46 Son Unidades Funcionales de tres dormitorios de mayor superficie. 47 Al no contar con información del I.V.C. ni la S.O.P. se infiere que se trata de viviendas de 3 dormitorios. 48 Son 96 viviendas nuevas y mejoras en 72 ya construidas. Se toman solamente las viviendas nuevas. 49El Convenio Original, por 500 Viviendas en La Rubita, tenía un plazo de 19 meses. 50 Conforme a lo convenido la ejecución de la obra se haría en dos etapas, comprendiendo la primera 256 Viviendas.
Obra Tipologías de Vivienda
1 Dorm. 1 Dorm. Discap.
2 Dorm. 2 Dorm. Discap.
3 Dorm. 3 Dorm. Discap.
3 Dorm. Numerosos
46
Total Obra
Ezeiza - - - - 84 - - 84
Tigre 42 4 100 7 56 4 75 288
Castañares - - - - 78047
- - 780
Villa 15 - - - - 96 - - 9648
La Rubita (70) 49
- - 22 - 44 4 - 70
P.R. Sáenz Peña (220)46
- - 69 - 14- 11 - 220
Santa Sylvina (70)46
- - 22 - 44 4 - 70
P.R. Sáenz Peña (148) - - 86 - 6- 2 - 148
Santa Sylvina (86) - - 26 - 52 8 - 86
Rosario50
- - 96 9 151 - - 256
Villa del Carmen - - 32 2 32 2 - 68
Don Bosco 1ª Etapa - - 96 4 123 9 - 232
Don Bosco 2ª Etapa - - 52 - 8- 12 - 144
Totales 42 4 6-1 22 1.742 56 75 2.542
46
Cuadro Nº 23
Tipología Superficie Promedio
MSC
Superficie Programa Plurianual
Superficie Techo Digno
1 Dormitorio 47,66 m2
44 m2 55 m2
1 Dormitorio discapacitados 47,66 m2
2 Dormitorios 62,64 m2
2 Dormitorios discapacitados 7-,45 m2
3 Dormitorios 71,22 m2
3 Dormitorios discapacitados 75,38 m2
3 Dormitorios numerosos 1-3,5- m2
Superficie MSC promedio 68,36 m2 - -
Relación e/ superficie de viviendas MSC y las de Programas Federales de Vivienda
35,82% 19,78%
Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada.
3.3.3- Plazo de ejecución de la obra.
3.3.3.1- Plazos convenidos
El plazo de ejecución de cada una de las obras incluidas en la muestra, conforme
surge de la documentación contractual ha sido el siguiente:
Cuadro N° 24
Fuente. Elaboración propia a partir de la documentación contractual relevada.
El control del avance físico de una obra incluye la evaluación del normal
desenvolvimiento de las tareas de la obra en cuanto al ritmo de las mismas.
A tal fin, resulta posible aplicar una serie de herramientas y procedimientos, tales
como:
51El Convenio Original por 500 Viviendas en La Rubita tenía un plazo de 19 meses. Las obras P.R. Sáenz Peña 220
viviendas, la Rubita 70 viviendas y Santa Sylvina, 70 viviendas, son producto de la relocalización de las 500 viviendas.
Obra Cantidad de obras
Plazo Original
CABA – Castañares; Tigre; P.R. Sáenz Peña (220)
51
3 24 meses
Don Bosco (E1); La Rubita (70); Villa del Carmen; Santa Sylvina(70); Ezeiza; Rosario- Bº Travesía; CABA - Villa 15; Santa Sylvina(86); Sáenz Peña (148); Don Bosco (E2)
10 12 meses
Total 13 -
47
El Plan de Inversiones que planifica este ritmo.
Los Certificados de Obra donde se expresa el avance real de la misma.
Las inspecciones periódicas de la obra.
El Libro de Órdenes y Pedidos donde deben anotarse todas las novedades de la
obra, inclusive los atrasos y las sanciones que correspondan.
Las causas que justifican retrasos en obra pueden ser:
Climáticas:
Lluvias: para justificar días caídos por lluvias, la Contratista debe
presentar a la Inspección el parte de Lluvias que emite mensualmente el Servicio
Meteorológico Nacional. La Inspección de Obra decide si corresponde extender el
plazo de ejecución de la obra y en cuántos días.
Caso Fortuito:
Puede resultar que se presenten dificultades en la ejecución misma de la
obra que justifiquen la extensión del plazo, por ejemplo: diferente capacidad portante
en varios puntos del terreno que obliguen al re-cálculo de las fundaciones.
Fuerza Mayor:
Falta notoria de materiales en el mercado.
Demora en la entrega de insumos que deban ser preparados en taller.
Demora en la entrega de materiales.
Huelgas.
Ejecución:
Tareas extracontractuales solicitadas por la contratante.
Las causas que originen retrasos deben ser consignados en el Libro de Órdenes de
Servicio.52
52J.V. Rivarola-M.E. Meoli: Tratado de Arquitectura en relación al Derecho. Contratos, Derechos, Dirección en la
construcción de edificios – Ed. Zanetti, Año 1960:“Normas clásicas para las Cláusulas Generales de Ajuste Alzado
Riguroso Total” –Cláusula 133: “(…)En este libro de órdenes quedará asentado el reclamo sobre la calidad de los
materiales, cuando ella no sea la estipulada en el contrato, y la orden de retirarlos del obrador en un plazo perentorio; la
protesta si los métodos o errores del trabajo no aseguran – a juicio del director de la obra – la terminación en las
condiciones o en el plazo convenidos; la exigencia de deshacer lo mal hecho y la indicación sobre la forma correcta de
ejecutar aquello que no haya sido bien entendido en su especificación, o que no se hubiere especificado textualmente
detallado; la corrección de lo que al ser ejecutado resultó diferente de lo previsto en plano; etc.”
48
La observación a la que dio lugar el resultado de este análisis se encuentra en el punto
4.2.1.6 del presente Informe.
3.3.4- Libros de Actas y Órdenes de Servicio
En el Libro de Actas y Órdenes de Servicio se debe dar orden de comienzo a cada una
de las tareas de la obra, indicando la documentación –planos, especificaciones técnicas- a
utilizar en cada caso53
. También deben constar las inspecciones realizadas por el Comitente y
Dirección de Obra.
El Pliego de Cláusulas Generales para la Licitación y Contratación de Obras
Públicas, aplicado por las Unidades Ejecutoras Nacionales indica que tanto el Libro de
Órdenes de Servicio que por escrito imparta la Inspección; como el Libro de Notas de Pedido
del contratista; constituyen documentación accesoria al contrato de obra54
. Lo que se asienta
en dichos libros debe cumplir los siguientes requisitos: deberá ser cronológicamente
consignado por escrito y el libro tendrá que ser foliado, sellado y rubricado por el comitente,
que la Inspección o contratista (según el caso) guardará en la obra.
Lo verificado respecto de este punto se encuentra desarrollado en el punto 4.2.1.7 del
presente informe.
3.3.5- Costo de las viviendas
Para el análisis del costo de las viviendas resulta pertinente desarrollar aspectos
básicos del sistema de contratación utilizado.
La base del sistema jurídico-económico de ejecución de obra por ajuste alzado relativo
es: una obra total por un precio global.
En este sistema está admitida la variación de precios (en menos: desagio; en más:
mayores costos, por redeterminación de precios55
) y la variación de proyecto (en menos:
disminución, en más: demasía56
).
53Manual del Ejercicio Profesional de la Arquitectura del Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo (CABA) - MEPA
A-202. 54Pliego de Cláusulas Generales para la Licitación y Contratación de Obras Públicas- Artículo 36, 64 y 65. 55La redeterminación de precios en el caso de las obras públicas se rige por el Decreto No. 1295/2002. 56Las demasías – o trabajos adicionales- se tratan como contratos “dentro del contrato”, es decir que se especifican, se
presupuestan y se liquidan separadamente.
49
En el caso de la obra pública para vivienda de interés social, existe un precio tope
por unidad de superficie ($/m2) y en las licitaciones no son admitidas las ofertas que
excedan ese límite.
Con este sistema también se admite el acopio de materiales, que consiste en la
compra por adelantado de los materiales que no fraguan y/o no tienen vencimiento, con el fin
de fijar su precio.
Estos materiales deben guardarse en la obra. De existir acopio, debe suscribirse un
acta. El desacopio (fijación de los materiales acopiados a la obra) puede hacerse de manera
global (un porcentaje fijo en cada certificado) o mediante una certificación especial que
contemple por porcentajes de incidencia en el rubro acopiado57
.
El dinero que se entrega al contratista con cada certificación tiene el carácter de
adelanto por la obra total y el pago total se concreta al final de la obra, junto con la recepción
definitiva, al final del plazo de garantía58
.
En los certificados de obra los ítems son desglosados con su porcentaje de incidencia
en el total de la obra, y su valor “por unidad técnica” - metro; metro cuadrado; metro cúbico;
litro; unidad - o “global”, como corresponde al espíritu del sistema, ya que –conceptualmente-
en cada certificación se liquida el total de la obra realizada hasta ese momento.
En las obras relevadas los ítems correspondientes a las obras de infraestructura, no
aparecen desglosados sino con valores globales en los presupuestos y certificados de avance
de las obras, por lo que resultó imposible realizar un costeo de las obras de infraestructura que
permitiese identificar qué y cómo se computó y presupuestó cada uno de esos ítems.
Según el Programa Federal de Construcción de Viviendas, la incidencia de la
Infraestructura de Servicios y Obras Complementarias debe ser menor al 20 % del precio de
las viviendas.
En los casos de redes frentistas y de nexos de agua, cloaca o gas se dispondrá de un
quince por ciento (15%) del valor de la vivienda como monto tope financiable”59
.
57El Ajuste Alzado también admite que el Contratista principal celebre subcontratos con otros Contratistas. En esos casos el
Contratista Principal es responsable por los trabajos realizados por el o los Subcontratista(s) y el pago a los Subcontratistas
es responsabilidad del Contratista principal. 58También está permitido que el Contratista principal celebre subcontratos con otras empresas. En estos casos el Contratista
principal es responsable por los trabajos realizados por el subcontratista. El pago a los subcontratistas es responsabilidad
del Contratista principal. 59Del Reglamento del Programa Techo Digno, punto 2.7.2.1
50
En tanto que para el Sistema Tradicional Racionalizado, promediando los datos de la
Cámara Argentina de la Construcción (CAC)60
, la Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda
(SSDUV)61
, el Cuaderno de Cabecera62
y el Manual del Ejercicio Profesional de la
Arquitectura (MEPA)63
, la incidencia de las Instalaciones es de 14,51%.
En el siguiente cuadro se muestra la incidencia que tuvo la infraestructura sobre el
monto total convenido para obra. La infraestructura a la que se hace referencia es
exclusivamente la propia del frente de las viviendas: Instalación eléctrica, de agua fría y
caliente, de gas y cloacal.
Cuadro N° 25
Obra Incidencia
(En %)
Castañares. 9,84
Barrio Don Bosco 1ª Etapa. 4,81
Tigre. 16,84
La Rubita, 70 Viviendas. 13,23
Sáenz Peña, 220 Viviendas. 11,04
Villa del Carmen. 9,70
Santa Sylvina, 70 Viviendas. 13,22
Ezeiza. 7,89
Rosario. 4,50
Villa 15. 6,60
Santa Sylvina, 86 Viviendas. 10,40
Sáenz Peña, 148 Viviendas. 11,03
Barrio Don Bosco 2ª Etapa. 3,77
Promedio 9,45%
Fuente: Producción propia a partir de los datos de la certificación.
De lo expuesto surge que:
Se cumplió con la exigencia del Programa Federal de Construcción de Viviendas y el
Programa Techo Digno.
La incidencia de las instalaciones de las obras incluidas en la muestra sobre el monto
total convenido resultó ser un 34,87% menor que una obra de similares características
construida con el Sistema Tradicional Racionalizado.
Los resultados del análisis de los costos de construcción de las viviendas se encuentran
expuestos en el punto 4.2.1.5 del presente Informe.
60 Fuente: “Cómputos y Presupuestos”. Arq. Mario E. Chandías. 18ª. Edición. Editorial Alsina, Buenos Aires. ISBN: 950-
553-119-2. 61 Fuente: www.cnvivienda.org.ar/nuevo/notas/revista32/subsecretaria32.pdf 62 Fuente: “Cuaderno de Cabecera”. Arq. Carlos Virasoro. Editorial Revista Vivienda, 1978, Buenos Aires. 63 Fuente: MEPA. Documentos A-406 Y a-407. Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo (C.A.B.A.).
51
3.3.6 - Aspectos relevados de las obras
A efectos del análisis se han contemplado los aspectos que comprendidos desde la
etapa inicial de la obra hasta su finalización, tomando en cuenta los “Estándares Mínimos de
Calidad para Viviendas de Interés Social”- Revisión 2-6, definidos por la Subsecretaría de
Desarrollo Urbano y Vivienda, los cuales fueron declarados expresamente conocidos y
consentidos por cada una de las Unidades Ejecutoras Locales y la FMDPM al firmar el
Contrato de Obra Pública64
, así como los parámetros propios de la construcción con este tipo
de sistemas.
En el documento “Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social”
(en adelante, EMCVIS) se definen parámetros básicos vinculados a:
La Elección del Terreno.
El Diseño Urbano.
El Diseño del Conjunto Habitacional.
La Vivienda (en particular).
La habitabilidad.
La durabilidad.
Asimismo, contiene especificaciones técnicas básicas referidas a rubros de la obra en
los cuales tradicionalmente se detectaron problemas de la calidad constructiva.
La metodología utilizada en la visita a las obras ha sido la aplicada habitualmente en
las auditorías de planes de vivienda. Para el desarrollo de esta tarea el equipo de auditores es
acompañado por representantes de la Unidad Ejecutora Local, de la inspección de obra, a los
que en algunas ocasiones pueden sumarse representantes de organizaciones sociales y/o de los
vecinos a los cuales les han asignado las viviendas.
En primer lugar, se efectúa una recorrida por todo el predio donde están localizadas las
viviendas y los edificios comunitarios, a fin de poder apreciar los aspectos externos de las
64En los casos de las obras de CABA- Castañares y Tigre - Barrio El Garrote ello surge de las características técnicas de las
viviendas estipuladas por el Programa de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios, en el marco del cual se
suscribieron los respectivos Convenios Particulares de Financiación de las obras.
52
construcciones, aperturas de calles, las conexiones de nexo de instalaciones y todo otro
aspecto que hace al emplazamiento del complejo habitacional.
En segundo lugar, el arquitecto del equipo selecciona al azar una serie de viviendas a
las cuales se ingresa para hacer el relevamiento de los aspectos constructivos internos.
En caso que la obra no esté terminada se incluyen en el relevamiento viviendas que se
encuentren en diferente grado de ejecución.
Se toman fotografías del conjunto y del exterior e interior de las viviendas.
En la siguiente matriz se muestran los diferentes aspectos relevados en las obras, las
situaciones de riesgo que podrían ocurrir en caso de su incumplimiento y lo detectado en las
obras relevadas por el equipo de auditoría.
Para ello se tomó como fuente de referencia: la normativa vigente en materia de Obra
Pública Nacional y de cada una de las jurisdicciones analizadas, los Convenios y Contratos de
Obra; la Documentación Técnica (planos, planillas, especificaciones técnicas: Manuales del
Sistema Emmedue; y “Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social”-
SSDUV); los Libros de Órdenes y Servicios; los Certificados de avance de Obra; las Notas
cursadas por la AGN y lo relevado en las visitas a las obras que compusieron la muestra.
En primer lugar se listaron los aspectos relevados y seguidamente se definieron las
posibles situaciones de cumplimiento.
Para las situaciones de incumplimiento, a fin de dimensionarlas, se tuvo en cuenta si se
trataba de una deficiencia reversible (reversibilidad) y su alcance (si se registró en parte de las
obras o en todas).
En el siguiente cuadro se muestran las situaciones posibles:
Cuadro Nº 26
Situación Tipo de deficiencia
Alcance
Se cumplió - En todas las obras
Se incumplió
Es reversible En parte de las obras
En todas las obras
Es irreversible (*) En parte de las obras
En todas las obras Fuente: elaboración propia a partir de lo relevado y de lo estipulado por las normas que regulan la construcción de las viviendas incluidas en la muestra. (*) Dentro de la categoría de “Es irreversible”, se consideraron a aquellas situaciones cuya modificación implicaría demoler lo ya construido o cualquier otra medida que por su alto costo resultase impracticable.
53
Posteriormente, a las duplas compuestas por las variables alcance y reversibilidad se
les asoció los posibles “niveles de debilidad”, así como las consecuencias que puede acarrear
el incumplimiento de ese aspecto.
Cuadro Nº 27
Situación / reversibilidad Nivel de debilidades
Cumplido Nulo
Incumplido en parte de las obras - Reversible Bajo
Incumplido en todas las obras- Reversible Mediano
Incumplido en parte de las obras - Irreversible Alto
Incumplido en todas las obras - Irreversible Muy Alto
Fuente: elaboración propia a partir de lo relevado.
Definido el esquema de análisis y volcados los resultados en una grilla, se efectuó un
análisis de frecuencia que permitió analizar la distribución de los casos según la categoría
“Situación / Reversibilidad” y determinar qué “nivel de debilidad” agrupaba la mayor
cantidad de casos, cuyo resultado se muestra a continuación.
54
Cuadro N° 28
Aspecto
En parte de las obras
En todas las obras
Riesgos asociados en caso de incumplimiento
Re
ve
rsib
le
Irre
ve
rsib
le
Re
ve
rsib
le
Irre
ve
rsib
le
1- Estudiar la situación de Dominio del terreno donde se construirían las obras.
1 - - -
Construcción en Suelo Ajeno.
Incumpliendo de los requisitos para la obtención del Certificado de No Objeción Técnica.
2- Evaluación de las Características Intrínsecas del terreno.
- 1 - -
Desconocimiento de la topografía, de la probable necesidad de realizar grandes movimientos de suelo, de la medianería, de posibles construcciones a demoler.
3- Estudio De Suelos - 1 - - Mala elección del Sistema de Fundaciones. Riesgo estructural. En suelos permeables ruina de las fundaciones.
4- Proyecto de Implantación según las Características del Terreno
- - - - Cumplido.
5- Proyecto de Tipologías de acuerdo con la composición social de los adjudicatarios
- - 1 - Hacinamiento, venta de las viviendas, divisiones internas de los dormitorios.
6- Presentación del Cálculo de Estructuras
- - - 1 Ruina de la Obra. Fisuras en las paredes. Descalce de las carpinterías. Filtraciones.
7- Producción de la Documentación Técnica
- - - - Cumplido.
8- Confección de Presupuestos por Análisis de precios
- - - 1 Imposibilidad de determinar el costo real de la obra.
9- Confección del Plan de Trabajo con arreglo a calendario
- - - 1 Imposibilidad de control del cumplimiento de los plazos de la obra y de la entrada y salida de gremios.
10- Preparación de la Logística de la Obra
- - - 1 Falta de materiales. Atraso en el cumplimiento de los plazos.
11- Obtener los Certificados de Factibilidad e Impacto en los Servicios Públicos.
- - - 1
Mala apreciación de las posibilidades de obtención de servicios. Carencia de previsión en el Programa presupuestario. Mala apreciación de la necesidad de Nexos.
12- Trámites ante los Colegios / Consejos Profesionales.
1 - - - Imposibilidad de ejercicio del poder de policía sobre la matrícula y la documentación.
13- Trámites ante los Organismos Municipales.
1 - - -
Falta de control del proyecto con arreglo a normas municipales. Falta de registro de la obra, como consecuencia imposibilidad de tramitar el final de obra y escriturar.
14- Resolución de la Accesibilidad.
1 - - - Imposibilidad de acceso de los habitantes, de la recolección de residuos, ambulancia, bomberos y policía.
15- Razonable realización del Movimiento de Suelos / Nivelación.
- 1 - - Encarecimiento indebido de la obra. Mala resolución de la escorrentía.
16- Construcción de la Infraestructura de Nexos antes de
1 - - - Viviendas terminadas imposibles de habitar por falta de servicios.
55
Aspecto
En parte de las obras
En todas las obras
Riesgos asociados en caso de incumplimiento
Re
ve
rsib
le
Irre
ve
rsib
le
Re
ve
rsib
le
Irre
ve
rsib
le
la finalización de las Viviendas
17- Diseño del Esponjamiento. - 1 - - Imposibilidad de construir. Necesidad de relocalización de la obra.
18- Contrato de Seguridad e Higiene.
- 1 - - Desconocimiento de siniestros por parte de las prestadoras de seguros A.R.T.
19- Correcto Uso del Libro de Órdenes y Servicios.
- - - 1 Deficiencia en el seguimiento de la secuencia de obra. Pérdida de oportunidad de intimación y sanciones al Contratista.
20- Obtención De copias de los Partes diarios de la FMDPM.
- - - 1
Deficiencia en el seguimiento de la secuencia de obra. Pérdida de oportunidad de intimación y sanciones al Contratista. Imposibilidad de control de la cantidad de personal en obra. Imposibilidad de fundamentar el pedido de prórrogas.
21- Labrado de Actas de Acopio. - - - - Cumplido.
22- Cálculo de la Redeterminación de Precios.
- 1 - - Imposibilidad de control de la corrección de lo que se solicita. Indeterminación del costo total de la obra.
23- Inspección de las Obras que quedan ocultas.
- 1 - - Filtraciones. Roturas en el caso de necesitar reparaciones.
24- Realización de Inspecciones con frecuencia regular.
- - - 1 Ausencia de control sobre todos los componentes de la obra.
25- Certificaciones. - - - - Cumplido.
26- Verificación del Montaje del Sistema Constructivo.
- - - - Cumplido.
27- Construcción de la Platea de fundación de Hormigón Armado de acuerdo al estudio de suelos.
- 1 - - Riesgo estructural. En suelos permeables ruina de las fundaciones. Ruina de la obra.
28- Control de la aplicación del revoque resistente.
- - - - Cumplido.
29- Capacitación de la Mano de Obra.
- - - - Cumplido.
Total 5 8 1 8 -
Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación suministrada por la SOP y las UEL y las visitas a las obras.
Tal como surge del cuadro sobre un total de 29 aspectos analizados, 22 presentaron
debilidades tratándose en la mayoría de los casos de deficiencias irreversibles.
56
Gráfico N° 6
Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación suministrada por la SOP y las UEL y las visitas a las obras.
En el Anexo VI del presente Informe se expone la matriz de resultados, que sirvió de
orientación para formular las observaciones de este módulo.
57
3.4-Módulo Gestión
3.4.1- Detalle de los Convenios objeto de auditoría
Según la documentación analizada por el equipo de auditoría en relación a los fondos
transferidos por el Gobierno Nacional para la ejecución de las obras objeto de esta auditoría
en las distintas Jurisdicciones, fueron tres los Programas presupuestarios del Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios – MINPLAN a los cuales se le imputaron
los montos convenidos:
Programa 43 - Desarrollo de la Infraestructura Habitacional "TECHO DIGNO"
Programa 46 - Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios
Programa 50 - Formulación, Programación, Ejecución y Control de Obras Públicas.
A continuación se expone el detalle de los montos convenidos por cada obra, así como
la imputación presupuestaria:
Cuadro N° 29
OBRAS VIVIENDAS CONVENIDO PROG. ACT. UEN % de la muestra Por obra Por
Programa
Infraestructura Chaco - 12.904.329,69 43 1
SSDUV
0,29% 0,29%
46 1 1,15%
33,01% CABA - Castañares 780 193.064.500,98 46 1 24,83%
Tigre 288 47.163.707,00 46 1 6,07%
Villa del Carmen - SDE 68 7.551.427,20 46 1 0,97%
CABA - Villa 15 168 57.784.632,00 50 5
SSOP
7,43%
66,70%
Don Bosco 1ra. Etapa - SDE 232 80.634.521,80 50 5 10,37%
Don Bosco 2da. Etapa - SDE 148 60.053.679,59 50 5 7,72%
Ezeiza 84 25.825.200,18 50 5 3,32%
La Rubita (500 Relocalización) Chaco 500 114.132.245,58 50 5 14,68%
P.R Sáenz Peña (148) Chaco 148 39.351.751,64 50 5 5,06%
Rosario 256 104.276.987,22 50 5 13,41%
Santa Sylvina (86)Chaco 86 36.567.104,36 50 5 4,70%
TOTAL 779.310.087,24 100,00% 100,00%
Fuente: Convenios, certificados de avance y SIDIF.
En el siguiente cuadro se exponen los montos convenidos detallados por rubro.
58
Cuadro N° 30
Barrios / Rubros Viviendas Obras
Complem. Equipamiento
Social Equipamiento Comunitario
Infraest. Provisoria
Infraestr. de Nexos
TOTAL
CABA
CABA Villa 15 29.308.032,00 4.449.600,00 10.789.000,00 44.546.632,00
(mejoras) 6.516.000,00 6.722.000,00 13.238.000,00
Castañares 188.697.229,83 4.367.271,15 193.064.500,98
Buenos Aires
Ezeiza 19.694.025,12 2.520.000,00 2.257.995,06 1.353.180,00 25.825.200,18
Tigre 40.561.506,79 6.602.200,20 47.163.706,99
Santiago del estero
Villa del Carmen
7.551.427,20 - - - - 7.551.427,20
Don Bosco 1º etapa
36.289.021,22 3.720.622,56 3.584.960,99 4.957.600,00 32.082.317,03 80.634.521,80
Don Bosco 2º etapa
23.396.199,69 6.591.650,00 14.994.829,90 - 15.071.000,00 60.053.679,59
Santa Fe Rosario 63.667.668,48 8.841.603,52 11.239.590,00 13.163.254,72 7.364.870,50 104.276.987,22
Chaco - La Rubita –
Relocalización
P.R. Sáenz Peña (220)
40.332.814,89 8.391.909,24 6.486.367,01 55.211.091,14
La Rubita (70) 10.707.872,58 2.849.229,04 1.336.858,09 14.893.959,71
Campo de Tiro (70)
13.794.356,11 870.000,00 1.079.641,31 15.743.997,42
Sta Sylvina (70)
15.333.984,29 4.053.536,58 1.880.249,39 21.267.770,26
Avia Terai (70) 15.333.984,29 2.464.558,64 2.121.213,89 19.919.756,82
Chaco
P.R. Sáenz Peña (148)
29.412.370,64 3.392.980,50 6.546.400,50 39.351.751,64
Santa Sylvina (86)
17.989.849,12 13.679.920,10 4.897.335,15 36.567.104,37
TOTAL 552.070.342,25 35.702.134,10 32.639.476,08 32.077.375,95 18.120.854,72 108.699.904,22 779.310.087,32
Fuente: Convenios firmados entre el Gobierno nacional y las Jurisdicciones
3.4.2- Circuito administrativo y transferencias – Cronograma de desembolsos
Conforme a las verificaciones practicadas, y de acuerdo a lo estipulado tanto en los
Convenios Particulares de Financiación como en los Convenios Únicos de Colaboración y
Transferencia la modalidad de desembolso del monto del total a transferir para cada obra fue
la siguiente:
15%: Anticipo financiero.
85%: Por certificaciones mensuales de acuerdo al avance de obra real registrado al
momento de proceder a la cancelación de los certificados correspondientes; con
sujeción a Plan de Trabajos y Cronograma de Inversiones anexado al Convenio.
59
En todos los casos, al producirse la cancelación de cada certificado se descontó del
total del mismo la parte proporcional del anticipo financiero.
En aquellas obras en las que se firmaron Convenios Particulares de Financiación
existía una cláusula que establecía que no se efectuarían pagos por aquellas certificaciones de
obra que superasen el plan de trabajos y cronograma de inversiones presentados por la
Fundación previsto para un período determinado.
El criterio antes mencionado es el establecido en los convenios de todas las obras
objeto de esta auditoría salvo en el caso de la obra del Municipio de Tigre donde el Convenio
Particular de Financiación, que establece que los montos a transferir son los del Anexo II del
Convenio: Cronograma de Inversión de Obra.
En el siguiente cuadro se muestra la relación entre lo convenido y lo transferido para
cada una de las obras.
Cuadro N° 31
Obras Convenido Transferido % Pendiente
CABA
CABA Villa 15 44.546.632,00 19.140.040,41 42,97% 25.406.591,59
(mejoras) 13.238.000,00 13.238.000,00 100,00% -
Castañares 193.064.500,98 151.945.754,94 78,70% 41.118.746,04
Buenos Aires Ezeiza 25.825.200,92 25.825.200,92 100,00% -
Tigre 47.163.706,99 22.070.682,70 46,80% 25.093.024,29
Santiago del Estero
Villa del Carmen 7.551.427,20 7.541.427,29 99,87% 9.999,91
Don Bosco 1º etapa 80.634.521,80 80.404.804,57 99,72% 229.717,23
Don Bosco 2º etapa 60.053.679,59 31.832.743,99 53,01% 28.220.935,60
Santa Fe Rosario 104.276.987,22 29.674.144,09 28,46% 74.602.843,13
Chaco - La Rubita - Relocalización
La Rubita -viviendas 95.503.012,16 90.320.560,34 94,57% 5.182.451,82
La Rubita - infraestructura
12.904.329,69 11.500.369,34 89,12% 1.403.960,35
La Rubita - Obras Compl
18.629.233,50 17.759.155,45 95,33% 870.078,05
Chaco P.R. Sáenz Peña (148) 39.351.751,64 16.409.378,17 41,70% 22.942.373,47
Santa Sylvina (86) 36.567.104,36 22.896.232,28 62,61% 13.670.872,08
TOTAL - 779.310.088,05 540.558.494,49 - 238.751.593,56
Fuente: Convenios, Expedientes de Pago UEN y SIDIF.
60
Del análisis de la documentación relevada se han detectado distintos tipos de
inconsistencias en las transferencias realizadas por el Gobierno Nacional a cada una de las
distintas Jurisdicciones que son tratadas en el punto 4.3 del presente Informe:
Cálculo de los desembolsos que no se ajustan a lo establecido en los
Convenios.
Cálculo del monto a transferir sin la aplicación de un criterio uniforme para la
misma obra.
Errores matemáticos en la determinación de los montos a transferir.
Transferencias realizadas por montos superiores a los establecidos en los
Cronogramas de Inversión.
Imputación presupuestaria a un Programa que no estaba a cargo de la gestión
de la obra.
3.4.3- Pagos efectuados por cada jurisdicción a la Fundación
En el Cuadro N° 32 se muestran los montos abonados a la FMDPM por cada una de
las obras:
Cuadro N° 32
Obras Convenido Pagado a FMDPM % Pendiente
CABA
CABA Villa 15 44.546.632,00 19.140.040,46 42,97% 25.406.591,54
(mejoras) 13.238.000,00 13.238.000,00 100,00% -
Castañares 193.064.500,98 159.285.436,25 82,50% 33.779.064,73
Buenos Aires Ezeiza 25.825.200,92 17.587.717,40 68,10% 8.237.483,52
Tigre 47.163.706,99 20.338.545,09 43,12% 26.825.161,90
Santiago del estero
Villa del Carmen 7.551.427,20 7.558.927,90 100,10% -7.500,70
Don Bosco 1º etapa 80.634.521,80 80.263.817,85 99,54% 370.703,95
Don Bosco 2º etapa 60.053.679,59 31.832.743,86 53,01% 28.220.935,73
Santa Fe Rosario 104.276.987,22 29.110.210,42 27,92% 75.166.776,80
Chaco - La Rubita - Relocalización
La Rubita -viviendas 95.503.012,16 89.111.791,02 93,31% 6.391.221,14
La Rubita - infraestructura
12.904.329,69 10.403.065,49 80,62% 2.501.264,20
La Rubita - Obras Complementarias
18.629.233,50 17.759.035,73 95,33% 870.197,77
Chaco P.R. Sáenz Peña (148) 39.351.751,64 8.994.496,64 22,86% 30.357.255,00
Santa Sylvina (86) 36.567.104,36 15.087.466,42 41,26% 21.479.637,94
TOTAL 779.310.088,05 519.711.294,53 66,69% 259.598.793,52
Fuente: Convenios y órdenes de pago efectuadas por las jurisdicciones
61
Del análisis de la documentación relevada se han detectado distintos tipos de
inconsistencias en los pagos efectuados por las distintas jurisdicciones a la Fundación Madres
de Plaza de Mayo, tales como:
Certificaciones y pagos por periodos inferiores al establecido en los convenios, que es
de un mes.
Errores formales en la confección de facturas y en la correlatividad de las mismas
presentadas por la Fundación.
Doble juego de certificados de avance de obra unos para recibir los fondos de la SOP y
otros para abonar a la Fundación.
Falta de retención del SUSS al efectuar los pagos.
No se han tenido a la vista las pólizas de caución correspondiente al Fondo de Reparo.
Las mismas son desarrolladas con mayor detalle en el capítulo de observaciones del
presente Informe.
3.4.4- Cierre Financiero entre las Jurisdicciones y la Fundación
Al mes de diciembre del año 2012, cuatro jurisdicciones habían realizado un cierre
financiero con la FMDPM:
Provincia del Chaco– Resoluciones del MYOSPYMA del 08/03/2012.
Provincia de Santiago del Estero – Convenio de Reformulación Contractual y
Addenda al mismo, 23/08/2012.
Municipio de Ezeiza– Convenio de Reformulación Contractual y Addenda al mismo
del 05/12/2011.
Municipio de Tigre- Convenio de Rescisión del 15/07/2011.
62
Cuadro N° 33 Cierre Financiero Provincia del Chaco
Obra Resolución MYOSPYMA
Crédito a favor de FMDPM
(En pesos)
Abonado (En pesos)
Saldo a favor de FMDPM (En pesos)
La Rubita Vivienda, Infraestructura y Obras Complementarias
0134/12 134.451.000,41 119.954.361,08 17.496.639,33
Santa Sylvina 86 viviendas 0119/12 16.150.908,45 17.409.178,89 - 1.258.270,44
P.R. Sáenz Peña 148 viviendas
0121/12 11.032.071,29 10.305.320,02 726.751,27
Fuente: Información suministrada por la UEPE.
El monto del crédito a favor de la FMDPM por La Rubita incluye la redeterminación
de precios por las 500 viviendas por $ 18.025.764.19 que no fueron aprobados por la SOP. El
dictado de la resolución aludida fue posterior a la visita a la obra por parte del equipo de
auditoría.
Cuadro N° 34 Cierre Financiero Provincia de Santiago del Estero
Concepto Don Bosco 1° Etapa
Don Bosco 2° Etapa
Saldo pendiente de devolución del anticipo financiero 40.538.31 4.971.197.21
Saldo no recuperado correspondiente al 17% del prorrateo de gastos incurridos por la FMDPM proporcional al avance físico no ejecutado
- -5.634.416.38
Maquinarias y materiales varios -400.000.00 -
Trabajos adicionales -7.865.656.39
Pagos de quincenas, aguinaldos y liquidaciones finales efectuados por cuenta de la FMDPM
4.848.808.08 -
Total a favor de la FMDPM 3.376.310.00 663.219.17
Fuente: Actas complementarias al Convenio de Reformulación Contractual suscriptas el 23/08/2012
63
Cuadro N° 35 Cierre Financiero Municipio de Ezeiza
Concepto Importe
Saldo pendiente de devolución del anticipo financiero 1.319.185.96
Saldo no recuperado correspondiente al 17% del prorrateo de gastos incurridos por la FMDPM proporcional al avance físico no ejecutado
-1.495.067.32
Maquinarias y materiales varios -109.340
Paneles puestos en Obra no certificados -1.328.332.80
Total a favor de la FMDPM 1.613.554.16
Fuente: Actas complementarias al Convenio de Reformulación Contractual suscriptas el 05/12/2011
Cuadro N° 36 Cierre Financiero Municipio de Tigre
Concepto Importe
Obra Barrio El Garrote Viviendas Certificado 22 (saldo) -465.753,98
Obra Barrio El Garrote Viviendas Certificado 23 -255.379,31
Obra Barrio El Garrote Viviendas Certificado 24 -1.685.419,38
Obra Barrio El Garrote Viviendas Certificado 25 -350.073,07
Anticipo Financiero Obra Barrio El Garrote Viviendas 4.309.166,32
Total a favor del Municipio 1.552.540,58
Fuente: Convenio de Rescisión.
En relación a este punto se ha desarrollado la observación 4.3.1.3
3.4.5-Saldos Pendientes de Devolución del Anticipo Financiero
Las Jurisdicciones abonaron en concepto de Anticipo Financiero el 15% del monto
convenido. Conforme a lo estipulado en los respectivos Convenios, ese anticipo se iba
descontando con el pago de cada uno de los certificados de avance, de tal manera que con el
pago del último certificado se devolvía el total del anticipo financiero.
Ante la paralización de las obras por parte de la FMDPM existían saldos de anticipos
financieros que debían ser devueltos por la Fundación a la Jurisdicción.
En el Cuadro N° 37 se muestra esta situación.
64
Cuadro N° 37
OBRA CONVENIDO ANTICIPO ABONADO
ANTICIPO DESCONTADO
PENDIENTE DE DEVOLUCION
ÚLT. CERT.
EZEIZA 25.825.200,18 3.873.780,03 2.407.152,35 1.466.627,68 CERT. 14
INFRAESTRUCT. CHACO 12.904.329,00 1.935.649,35 1.725.055,42 210.593,95 CERT. 11
CHACO 500 RELOC 114.132.245,58 14.325.451,81 13.410.901,59 914.550,22 CERT. 27
SANTA SYLVINA 36.567.104,36 5.485.065,65 3.072.558,81 2.412.506,84 CERT. 12
P. R. SAENZ PEÑA 39.351.751,64 5.902.762,74 199.680,42 5.703.082,32 CERT. 7
ROSARIO 104.276.987,22 15.641.548,08 2.376.822,73 13.264.725,35 CERT. 12
TIGRE 47.163.707,00 7.074.556,05 7.074.556,05 - CERT. 24
CABA 57.784.632,00 6.681.995,00 2.198.478,64 4.483.516,36 CERT. 13
EL CARMEN 7.551.427,20 1.132.714,05 1.132.714,05 - CERT. 12
DON BOSCO 1º ETAPA 80.634.521,80 12.095.178,27 12.029.755,82 65.422,45 CERT. 13
DON BOSCO 2º ETAPA 60.053.679,59 9.008.051,94 4.027.886,89 4.980.165,05 CERT. 16
CASTAÑARES 193.064.500,98 22.791.704,51 16.797.907,62 - CERT. 48
TOTAL 779.310.086,55 105.948.457,48 66.453.470,39 33.501.190,22 -
Fuente: Elaboración Propia, a partir de los datos relevados.
En los casos de las obras de Ezeiza, Chaco y Santiago del Estero, si bien existieron
cierres financieros en los que fueron tomados los saldos pendientes del anticipo financiero, los
mismos se utilizaron para cancelar conceptos no autorizados por el Gobierno Nacional, como
ser redeterminaciones de precios u obras adicionales no previstas.
En el caso de la Obra de Castañares, no se tomó el saldo pendiente debido a que la
obra sigue en ejecución a través de la transferencia del contrato de obra.
Este punto es desarrollado en la observación 4.3.1.3 del presente Informe.
65
3.4.6- Flujo del Dinero.
El seguimiento del flujo del dinero a través de las cuentas bancarias se ha realizado
considerando como fecha de corte la correspondiente al último pago realizado por el Gobierno
local a la FMDPM.
Este seguimiento permite distinguir dos fases:
›Fase I: Las transferencias de fondos desde el Gobierno Nacional al Gobierno
Provincial o Municipal.
›Fase II: Las transferencias de fondos desde Gobierno Provincial / Municipal a las
cuentas bancarias de la Fundación, en su carácter de empresa constructora
(Fase II - Etapa 1), y el destino de los mismos (Fase II - Etapa 2).
3.4.6.1-Resumen de Fase I y Fase II / Etapa I para las obras bajo estudio.
En el Cuadro N° 38 se presenta el balance de flujos de dinero ingresado en las cuentas
de los distintos estados Sub Nacionales y los pagos realizados en el marco de las obras del
Programa Misión “Sueños Compartidos” incluidas en la muestra.
66
CUADRO N° 38 Balance del flujo de dinero ingresado en las cuentas de los Estados Sub Nacionales
Estado Subnacional Organismo Obra Fondos
Recibidos por las Jurisdicciones
Pagos a la FMDPM
SUSS AE Otros pagos a
terceros
Otros (Reparo
Gtías, OGI, IIBB)
Total Pagado
Municipalidad de Ezeiza Municipio 84 Viv – Ezeiza 25.825.200,92 15.249.390,57 287.811,46 0,00 2.050.515,37 0,00 17.587.717,40
Provincia del Chaco MIOSP Infraestructura 11.500.369,34 10.134.569,00 164.837,19 103.659,30 0,00 0,00 10.403.065,49
Provincia del Chaco MIOSP/IPD
UV 500 Viv - La Rubita 90.320.560,34 86.231.000,32 1.591.915,94 885.212,38 0,00 403.662,38 89.111.791,02
Provincia del Chaco MIOSP 146 Viv - Sáenz Peña
16.409.378,17 8.893.007,88 66.147,05 35.341,71 0,00 0,00 8.994.496,64
Provincia del Chaco MIOSP 86 Viv - Santa Silvina
22.896.232,28 14.784.768,57 198.943,81 103.754,04 0,00 0,00 15.087.466,42
Provincia del Chaco MIOSP Obras adicionales 17.759.155,45 15.395.109,93 366.922,20 177.590,30 0,00 1.819.413,30 17.759.035,73
Municipalidad de Tigre Municipio Barrio "Garrote" 22.070.672,30 19.613.698,78 659.776,16 0,00 0,00 65.070,15 20.338.545,09
Municipalidad de Rosario IDVU Barrio "Travesía" 29.674.144,13 28.942.567,38 0,00 0,00 0,00 167.643,04 29.110.210,42
Prov. de Sgo del Estero IPVU / DPS 68 Viv. Villa del Carmen
7.541.427,20 7.473.974,35 0,00 0,00 0,00 84.953,55 7.558.927,90
Prov. de Sgo del Estero IPVU / DPS 232 Viv. Don Bosco I 80.404.804,71 80.099.629,91 0,00 0,00 0,00 164.187,94 80.263.817,85
Prov. de Sgo del Estero DPS 144 Viv Don Bosco II 31.832.743,86 31.832.743,86 0,00 0,00 0,00 0,00 31.832.743,86
CABA Corp. B.
Aires Sur SE 96 Viv. - Villa 15 32.378.040,42 30.986.374,42 809.177,64 0,00 0,00 582.488,40 32.378.040,46
CABA IVC 780 Viv Castañares 151.945.754,94 133.698.704,01 5.701.395,36 0,00 18.802.366,31 1.082.970,57 159.285.436,25
Totales de Fase I para las obras analizadas 540.558.484,06 483.335.538,98 9.846.926,81 1.305.557,73 20.852.881,68 4.370.389,33 519.711.294,53
Fuente: Información presentada por los estados sub nacionales, movimientos de cuentas presentados por distintas entidades financieras y elaboración propia
67
En el Cuadro N° 39, se presenta el detalle de los pagos realizados a la FMDPM y la cuenta en la que efectivamente ingresó
el dinero.
CUADRO N° 39 - Detalle de ingresos en el marco del Programa “Misión Sueños Compartidos” por cuenta
Estado Subnacional Organismo Obra Período Pagos a la FMPM BAPRO BNA CREDICOOP NBCH BSE Bco CiudadNo ingresados en
cuentas de la FMPM
Información no
disponible
Municipalidad de Ezeiza MUNICIPIO 84 Viv - Jose María Ezeiza Mar/2010 - May/2011 $ 15.249.390,57 $ 7.237.794,53 $ 8.011.596,04 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00
Provincia del Chaco IPDUV Ant. Financieros IPDVU Dic/2008 - Dic/2008 $ 9.508.452,03 $ 0,00 $ 0,00 $ 4.750.000,23 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 4.758.451,80 $ 0,00
Provincia del Chaco MIOSP Infraestructura Chaco Abr/2010 - Mar/2011 $ 8.198.919,58 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 7.328.669,24 $ 0,00 $ 0,00 $ 870.250,34 $ 0,00
Provincia del Chaco MIOSP 500 Viv - La Rubita Set/2009 - Jul/2011 $ 78.658.197,71 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 74.881.346,38 $ 0,00 $ 0,00 $ 3.776.851,33 $ 0,00
Provincia del Chaco MIOSP 146 Viv - Saenz Peña Nov/2010 - 05/2011 $ 8.893.007,88 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 7.393.007,88 $ 0,00 $ 0,00 $ 1.500.000,00 $ 0,00
Provincia del Chaco MIOSP 86 Viv - Santa Silvina May/2010 - Jul/2011 $ 14.784.768,57 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 7.964.255,56 $ 0,00 $ 0,00 $ 6.820.513,01 $ 0,00
Provincia del Chaco MIOSP Obras adicionales May/2011 - Jul/2011 $ 15.395.109,93 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 15.395.109,93 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00
Municipalidad de Tigre MUNICIPIO 284 Viv - Villa Garrote Feb/2009 - May/2011 $ 19.613.698,78 $ 6.312.489,36 $ 5.782.200,38 $ 0,00 $ 0,00 $ 741.584,34 $ 6.777.424,70 $ 0,00
Municipalidad de Rosario MUNICIPIO 256 Viv - Barrio Travesía Abr/2010 - Ago/2011 $ 28.942.567,38 $ 28.942.567,38 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00
Cuidad Aut. De Buenos Aires Coorp. Buenos Aires Sur 96 Viv. Villa 15 Jun/2010 - Dic/2011 $ 30.986.374,42 $ 28.202.640,01 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 2.783.734,41 $ 0,00
Prov. de Sgo del Estero IPVU / DPS 68 Viv. Villa del Carmen Ene/2009 - Ago/2010 $ 7.473.974,35 $ 5.535.075,77 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 736.142,45 $ 1.047.760,53 $ 154.995,60 $ 0,00
Prov. de Sgo del Estero IPVU / DPS 232 Viv. Don Bosco I Abr/2009 - Abr/2011 $ 80.099.629,91 $ 75.690.213,42 $ 1.661.248,91 $ 0,00 $ 0,00 $ 2.238.013,13 $ 0,00 $ 510.154,45 $ 0,00
Prov. de Sgo del Estero DPS 144 Viv Don Bosco II Nov/2010 - 05/2011 $ 31.832.743,86 $ 29.482.023,61 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 2.350.720,25 $ 0,00
Cuidad Aut. De Buenos Aires IVC Castañares May/2007 - Ago/2011 $ 133.698.704,01 $ 98.861.502,72 $ 0,00 $ 9.654.800,33 $ 0,00 $ 0,00 $ 1.172.419,01 $ 18.064.961,15 $ 5.945.020,80
$ 483.335.538,98 $ 280.264.306,80 $ 15.455.045,33 $ 14.404.800,56 $ 112.962.388,99 $ 3.715.739,92 $ 8.997.604,24 $ 41.590.632,34 $ 5.945.020,80
Fuente: Elaboración propia a partirde la información presentada por los organismos sub-nacionales, los movimientos de cuentas presentados por las distintas entidades financieras y, los informes de BCRA dispuestos por el Juzgado Nº5
DESTINO DE LOS FONDOS
Totales de FASE II / Etapa I para todas las obras bajo analisis
68
CUADRO N°40 - Distribución porcentual de los ingresos por cuenta
Cuentas Monto Recibido Porcentaje
BNA - 59953449/09 $ 15.455.045,33 3,20%
BAPRO - 54961/3 $ 280.264.306,80 57,99%
NBCH - 35970/1 $ 112.962.388,99 23,37%
CREDICOOP - 62308/2 $ 14.404.800,56 2,98%
BSE - 1201145/47 $ 3.715.739,92 0,77%
Ciudad - 43069/8 $ 8.997.604,24 1,86%
Terceros $ 41.590.632,34 8,60%
No Identificados $ 5.945.020,80 1,23%
Total Pagado a la FMDPM $ 483.335.538,98
Fuente: Elaboración propia
Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación recopilada.
GRAFICO N° 7 Distribución porcentual de los ingresos por cuenta
Fuente: a partirde la información presentada por los organismos sub-nacionales, los movimientos de cuentas presentados por las distintas entidades financieras y, los informes de BCRA dispuestos por el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Nº5 - Secretaría
El detalle de los pagos realizados por los Estados Sub Nacionales que no han sido
ingresados en cuentas de la FMDPM se presenta en el Cuadro N° 41.
69
CUADRO N° 41- Detalle de pagos realizados por los Estados Sub Nacionales que no ingresaron en cuentas de la FMDPM
Obra Concepto Modalidad Nro.
Comprobante Fecha en extracto
Importe Observaciones
Chaco / Infraestructura Cert. N° 5 ( Complem.) Transferencia / Cta. 147580/3 - NBCH N/A 13/08/2010 870.250,34 Rentas de la Provincia del CHACO
Chaco / La Rubita Ant 1 Bis Cheque /Cta. 1423404 6281110 03/12/2008 2.352.006,03 Cuenta 49982/62 de la sucursal 85 del BNA
Chaco / La Rubita Ant Fin 1 Bis Com Cheque /Cta. 1423404 6281110 03/12/2008 563.352,95 Cuenta 49982/62 de la sucursal 85 del BNA
Chaco / La Rubita Ant Res 5106 Inf 05/12/2008 4.225,95 No Identificado
Chaco / La Rubita Ant Res 5107 Viv Cheque /Cta. 1423404 6281113 11/12/2008 356.080,53 No Identificado
Chaco / La Rubita Ant Res 5107 Viv Cheque /Cta. 1423404 6281113 11/12/2008 1.482.786,42 No Identificado
Chaco / La Rubita Certificado N° 9 Transferencia / Cta. 147580/3 - NBCH N/A 03/06/2010 3.776.851,33 MIOSP de la Provincia del CHACO
Chaco / Saenz Peña Ant. Financiero Final Transferencia / Cta. 147580/3 - NBCH N/A 26/11/2010 1.500.000,00 MIOSP de la Provincia del CHACO
Chaco / Santa Silvina Ant. Financiero Parcial Transferencia / Cta. 147580/3 - NBCH N/A 22/10/2010 5.485.065,65 Rentas de la Provincia del CHACO
Chaco / Santa Silvina Certificado N° 4 Transferencia / Cta. 147580/3 - NBCH N/A 22/02/2011 1.335.447,36 Rentas de la Provincia del CHACO
CABA / Villa 15 Certificado Nº 11 Cheque / Cta. 42794/0 - CIUDAD 31231658 23/08/2011 877.901,50 Al momento de la realización del pago ya se había constituido el Fideicomiso "Ni un paso atrás" y probablemente esta Persona Jurídica haya sido el beneficiario
CABA / Villa 15 Certificado Nº 12 Cheque / Cta. 42794/0 - CIUDAD 31231659 29/11/2011 905.188,22
CABA / Villa 15 Certificado Nº 13 Cheque / Cta. 42794/0 - CIUDAD 31231662 01/12/2011 1.000.644,69
Sgo. del Estero / Villa del Carmen Certificado Nº 1 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA
52974333 N/I 6.336,13 No Identificado
Sgo. del Estero / Villa del Carmen Certificado Nº 1 Comp Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA 52974407 15/09/2009 9.355,73 No Identificado
Sgo. del Estero / Villa del Carmen Certificado Nº 2 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA 52974430 11/09/2009 19.272,71 No Identificado
Sgo. del Estero / Villa del Carmen Certificado Nº 3 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA 54246674 09/11/2009 44.102,26 No Identificado
Sgo. del Estero / Villa del Carmen Certificado Nº 4 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA 54247336 18/12/2009 37.063,46 No Identificado
Sgo. del Estero / Villa del Carmen Certificado Nº 5 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA 54247337 18/12/2009 38.865,31 No Identificado
Sgo. del Estero / Don Bosco etapa I
Certificado Nº 1 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA
52974429 11/09/2009 81.750,82 No Identificado
Sgo. del Estero / Don Bosco etapa I
Certificado Nº 2 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA
54246788 09/11/2009 127.567,42 No Identificado
Sgo. del Estero / Don Bosco etapa I
Certificado Nº 3 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA
54247236 16/12/2009 117.577,89 No Identificado
Sgo. del Estero / Don Bosco etapa I
Certificado Nº 4 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA
54247335 18/12/2009 183.258,32 No Identificado
70
Obra Concepto Modalidad Nro.
Comprobante Fecha en extracto
Importe Observaciones
Sgo. del Estero / Don Bosco etapa II
Certificado Nº 1
51775868 26/01/2011 2.350.720,25 Primer endoso Pablo Schoklender - 2do endoso Asociación Mutual Valle de Lerma : 3071040173/6
CABA / Castañares Anticipo Financiero obra Castañares
Transferencia N/A 02/05/2008 14.134.987,12 Cuenta Credicoop:18550001014435/8 - Cancelación de Préstamo con cesión de derechos de cobro
CABA / Castañares Certificado Nº 9 Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378705 07/04/2009 484.052,22 Antártica Argentina SA - Banco Supervielle
CABA / Castañares Certificado Nº 10 Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378708 05/05/2009 757.984,07 No Identificado
CABA / Castañares Certificado Nº 12 Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378716 06/07/2009 982.671,27 No Identificado
CABA / Castañares Certificado Nº 12 Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378717 06/07/2009 479.568,84 No Identificado
CABA / Castañares Certificado Nº 13 Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378720 28/07/2009 1.225.697,87
No Identificado
Total no ingresado en cuentas de la FMDPM 41.590.632,66
Fuente: elaboración propia.
En el análisis de FASE II / Etapa I sobresalen los $ 41.590.632.66 que representan el 8,60 % de los fondos pagados a la
FMDPM, cuyo cobro efectivo no ha podido constatarse en cuentas de su titularidad. Existe la posibilidad, que los mismos hayan sido
endosados a terceros, tal como se detectó en el pago del Certificado Nº 9 de la obra Castañares, en donde el cheque fue depositado en
cuenta de la firma Antártica Argentina SA, según consta en el informe que el BCRA remitió al Juzgado Nacional en lo Criminal y
Correccional Nº 5.
Aparte de los pagos no ingresados en cuentas de la Fundación, el equipo de auditoría no ha podido determinar el destino
de $5.945.020,80 por no disponer de la información bancaria necesaria (Año 2007). Cabe remarcar que dichos movimientos operaron
con anterioridad al año 2008 momento inicial del proyecto de auditoría para la determinación del “Flujo del dinero”. El detalle de
dichos movimientos se presenta en el Cuadro N° 42.
71
CUADRO N° 42 – Movimientos no identificados por falta de información
Concepto ModalidadNro
Comprobante
Fecha de débito
en extractoImporte
Anticipo Financiero s/Covenio Pago por Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29369838 15/05/2007 $ 1.888.819,57
Anticipo Financiero s/Covenio Pago por Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378574 21/09/2007 $ 574.800,00
Anticipo Financiero s/Covenio Pago por Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378575 27/09/2007 $ 781.545,98
Anticipo Financiero s/Covenio Pago por Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378599 09/11/2007 $ 296.829,59
Anticipo Financiero s/Covenio Pago por Transf. / Cta. 9121/7 - CIUDAD N/A 21/12/2007 $ 1.724.400,00
Certificado Nº 1 Parcial Pago por Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378586 05/10/2007 $ 678.625,66
$ 5.945.020,80Total no identificado
Movimientos
bancarios
anteriores a l
perìodo
auditado
Fuente: Elaboración propia a partir de los relevamientos realizados para determinar la Fase II / Etapa I de cada obra
3.4.6.2- Resultados del relevamiento de la Fase 2 Etapa 2.
El insumo utilizado para la determinación del destino final de los fondos
administrados por la FMDPM ha sido el detalle de los movimientos realizados sobre sus
cuentas en conjunto con las imágenes digitalizadas de los cheques y comprobantes
(transferencias, depósitos, entre otra documentación) vinculadas a la operatoria.
Las fuentes de información para desarrollar este punto han sido las siguientes:
Banco de la Nación Argentina (en adelante BNA): Archivos de movimientos e
imágenes digitales de las cuentas bajo análisis radicadas en sus sucursales.
Oficios del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 8 -
Secretaría N°16: Archivos de movimientos e imágenes digitales de las cuentas
bajo análisis radicadas en otras entidades bancarias.
Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N°5 - Secretaría N° 9:
Informes que le fueran entregados por el Banco Central de la República Argentina
(BCRA) al Juzgado con el “Resultado de sus Análisis” sobre las cuentas
involucradas en la “Ruta del Dinero” de los fondos del Programa “Misión Sueños
Compartidos” en el marco de la causa “Schoklender y otros s/ defraudación contra
administración pública, encubrimiento art. 278 CP.-Expediente 6522/2011”.
Consulta sobre la actividad declarada ante la AFIP por personas físicas y
jurídicas.
72
El equipo de auditoría no tuvo acceso a la documentación de respaldo de los gastos de
la Fundación, razón por la cual en el análisis de flujo del dinero se avanzó todo lo que
permitió la información disponible.65
La documentación relevada permitió identificar 8 cuentas bancarias que registraron
movimientos de fondos provenientes de la financiación, por parte del Gobierno Nacional, de
las obras del Programa Misión Sueños Compartidos.
Las cuentas bajo análisis, todas de titularidad de la FMDPM y los insumos disponibles
para su estudio, se detallan en el Cuadro N° 4366
.
Cuadro Nº 43 -Universo de cuentas relevadas y situación del pedido de información al cierre de
la auditoría
Tipo y Número BancoArchivo de
Movimientos
Imágenes digitales
de los comprobantes
Extracto de
Mov. de
cuenta
Pedidos adicionales
solicitados a las
Entidades
Informe del
BCRA
0 Si
CA. 43069/8 CIUDAD Si Si No Si Si
CC. 1201145/47 BSE Si Si No
Si Si
CAE. 35970/1 NBCH Si Si No Si Si
CC. 15977528 CREDICOOP Si Si No
CC. 10623802 CREDICOOP Si Si No
Si 0 Si
CA. 409.69/42 BNA Si Si Si
Si No
Cuentas de la Fundación
CC. 53.449/09 BNA Si Si Si Si Si
0 No
CC. 54.961/3 BAPRO Si Incompleta
Fuente: Elaboración propia a partir de datos relevados.
A partir de los insumos disponibles, el equipo de auditoría, desarrolló la siguiente
línea de análisis en el Proceso de Relevamiento, para cada una de las cuentas bajo estudio: En
primer lugar se realizó un análisis exhaustivo siguiendo la técnica del análisis de “PARETO”,
que consiste en determinar la menor muestra que asegure una adecuada representatividad en
sus resultados. A tal fin se determinó el espacio muestral de trabajo, tomando los
movimientos mayores a $ 10.000 y controlando que la muestra relevada superara en promedio
el 90 % de los montos del Flujo de Fondos analizado.
65 Asimismo, la Fundación Madres de Plaza de Mayo fue allanada en mes de junio de 2011 en el marco de la causa
6522/2011 que tramitaba en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 5, Secretaría N°9. 66 El extracto de movimientos de cuenta, no reemplaza al archivo de movimientos solicitado, ya que este último contiene una
gran cantidad de información necesaria para la determinación del origen y destino de los fondos girados.
73
Sin perjuicio de lo enunciado en el párrafo anterior, se incorporaron al análisis varios
movimientos de montos inferiores al punto de corte, que por su singularidad requirieron la
atención de este equipo de auditoría.
Se determinaron dos muestras: “PARETO de Créditos” y “PARETO de Débitos” que
han permitido la determinación del origen y destino del flujo de fondos bajo estudio con un
adecuado nivel de detalle.
Ambos resultados, obtenidos a partir del análisis propio de la información recibida,
han sido completados con datos extractados de los informes que realizaron los técnicos del
BCRA, sobre los movimientos de cada cuenta, con el objeto de minimizar el porcentaje de
movimientos sin identificación.
Análisis de los créditos:
En primera instancia se identificó el origen de los fondos con el mayor nivel de detalle
posible, a partir del procesamiento de los archivos recibidos y la inspección visual de las
imágenes digitales disponibles.
Luego de dicha identificación se agruparon los movimientos de crédito según la
siguiente tipificación:
Fondos recibidos en el marco del Programa “Misión Sueños Compartidos”:
Incluyen los fondos girados a la FMDPM por los distintos estados Sub Nacionales.
Otras cuentas de la FMDPM: Ingresos de dinero en las cuentas bajo análisis,
radicadas en distintas entidades del sistema financiero.
Depósitos de relevancia para la auditoría: Personas físicas que han realizado
depósitos en efectivo en distintas cuentas de la FMDPM, en reiteradas oportunidades
y por montos de relevancia, acreditaciones cuyo origen son Compañías Financieras,
Sociedades de Bolsa y/o Compañías Agropecuarias.
Otros pagos del Estado: Ingresos provenientes del Gobierno Nacional, Estados Sub
Nacionales y Organismos Descentralizados, que no han podido ser encuadrados
dentro del marco del Programa “Misión Sueños Compartidos”.
74
Otros particulares identificados: Agrupando movimientos de distintas personas
físicas y/o jurídicas que no guardan especial relación con las obras bajo análisis, ni
han sido observados en los expedientes de la causa que lleva adelante el Juzgado
Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N°5 - Secretaría N° 9.
Ingresos no relevados o no identificados: Movimientos fuera de la muestra tomada
o movimientos que perteneciendo al espacio muestral determinado, no han podido
ser identificados por falta de información.
La FMDPM, en el período 02/01/2008 a 30/09/2011, recibió créditos en sus cuentas por
la suma de $ 1.207.177.331,54 y este equipo ha podido determinar el origen del 98,39 % de
los movimientos, constituyendo una muestra representativa del universo bajo estudio.
La distribución de dichos movimientos se detalla en el Gráfico N° 8.
GRAFICO Nº 8
Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada.
En los cuadros siguientes se detalla la composición de cada uno de los rubros en que
fueron agrupados los ingresos en las cuentas de la FMDPM.
75
CUADRO N° 44 - Fondos provenientes del Programa “Misión Sueños Compartidos” por
estado Sub Nacional que lo administró.
Estado Sub Nacional Monto
CABA $ 154.274.884,50
Municipalidad de Almirante Brown $ 21.349.765,39
Municipalidad de Ezeiza $ 16.040.837,93
Municipalidad de Rosario $ 28.942.567,38
Municipalidad de San Carlos de Bariloche $ 1.817.698,18
Municipalidad de Tigre $ 124.969.122,25
Provincia de Misiones $ 970.000,00
Provincia de Rio Negro $ 3.458.200,83
Provincia de Santiago del Estero $ 119.140.779,15
Provincia del Chaco $ 252.149.488,51
Unidad Ejecutora Provincial del PSFYDEPA $ 25.606.070,52
Total $ 748.719.414,64
Fuente: Elaboración propia
CUADRO N° 45 - Depósitos de relevancia para el proyecto de auditoría.
Tipificación Importe
Créditos provenientes de empresas Agropecuarias $ 11.462.087,60
Depositantes frecuentes de Efectivo $ 11.184.551,70
Movimientos Automáticos $ 5.760.357,48
Personas físicas y jurídicas investigadas en la causa $ 4.034.444,81
Créditos provenientes de empresas Financieras $ 266.940,00
Total $ 32.708.381,59
Fuente: Elaboración propia
CUADRO N°46 – Fondos Provenientes de Otros Pagos del Estado
Descripción Monto
Tesorería General de la Nación $ 17.222.610,12
Secretaria de Hacienda $ 9.387.165,92
Tesorería General de Prov. BA $ 5.609.209,84
INSSJP $ 1.495.110,81
MECYT $ 26.208,14
Total "Otros Pagos delEstado" $ 33.740.304,83
Fuente: Elaboración propia a parti r del relevamiento rea l izado
76
CUADRO N° 47 – Fondos Provenientes de Otros Particulares
Origen Importe
Oscar Alejo Zamora $ 11.122.278,60
TELAM Sociedad del Estado $ 2.011.091,10
Fiduciaria del Norte - Fideicomiso Pavimentos MIOS $ 1.921.344,17
Universidad Nacional de San Martin $ 1.804.810,00
Obra social Empleados de Comercio $ 813.413,71
CIC Construcciones SA (CUIT 30-710568495) $ 617.904,35
Movimiento de Ajuste interno $ 543.356,11
Cheque Rechazado compensado con debito $ 405.769,26
Marina de Trento ( CUIT 30-69286993-8) $ 262.348,81
PRESTAMO $ 250.000,00
José Antonio Cachafeiro ( CUIT 20-111195464) $ 230.400,00
KEUMNI SA ( CUIT 30-707528458) $ 173.911,00
RED VIAL SA $ 135.182,00
PDVS Argentina $ 124.500,00
Devolución de la comisión rechazo de fondos $ 111.394,55
Banco de Inversión y Comercio Exterior $ 30.000,00
Otros Beneficiarios $ 38.478.742,54
Total $ 45.903.076,50
Fuente: Elaboración propia
Análisis de los débitos:
Finalizado el análisis de los ingresos, se realizó similar actividad con el “PARETO
de Débitos” y luego de la identificación de los movimientos con el mayor nivel de detalle
posible, se procedió a su clasificación según la siguiente tipificación:
Otras cuentas de la Fundación: Agrupando los movimientos de pagos de cheques
o transferencias que desde la cuenta bajo análisis han sido girados en distintas
cuentas de la FMDPM en el sistema financiero.
Pagos relacionados a la gestión de obras: Agrupando bajo esta clasificación al
giro de fondos cuyos beneficiarios son empresas ligadas a la construcción,
aseguradoras, transportistas, proveedores de insumos empresariales y pago de
haberes, entre otras actividades relacionadas a la gestión empresarial.
Pagos a personas físicas y jurídicas de relevancia para la auditoría: bajo este
ítem se agruparon los movimientos cuyos beneficiarios figuran como imputados en
la causa radicada en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal
77
N°5 - Secretaría N° 9, giros de fondos repetidos a empresas Mutuales, Sociedades
de Bolsa, Financieras en general y/o Agropecuarias. Adicionalmente se clasificaron
con esta característica, pagos de embargos, regularizaciones impositivas, pagos a
funcionarios públicos y otros movimientos que por su singularidad el equipo de
auditoría consideró apropiado incluir en el análisis. Asimismo, se han agrupado
dentro de esta clasificación pagos realizados de manera repetida y montos
relevantes, desde distintas cuentas de la FMDPM a personas físicas que no
presentan relación con la gestión de las obras.
Otros particulares identificados: En esta categoría se agruparon movimientos de
pagos a distintas personas físicas y/o jurídicas que no guardan especial relación con
las obras bajo análisis. Se incluyen en la misma los movimientos automáticos
administrados por las Entidades Financieras donde se radicaron las cuentas.
Egresos no relevados o no identificados: Movimientos fuera de la muestra
tomada o movimientos que perteneciendo al espacio muestral determinado no han
podido ser identificados por falta de información.
Del análisis de los débitos surge que la FMDPM giró $ 1.203.570.923,97, de los
cuales el equipo de auditoría ha podido determinar el destino de $ 1.069.200.579,93 que
totalizan el 88,34 % de los débitos siendo la muestra analizada, representativa del universo. El
detalle de la distribución de los débitos se observa en el Gráfico N° 9.
GRAFICO Nº 9
Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada.
78
En los Cuadros N° 48 y 49 se detalla la composición de cada uno de los rubros en
que fueron agrupados los egresos de las cuentas de la FMDPM.
CUADRO Nº 48- Pagos relacionados a la gestión de obra
Beneficiario Importe
Pago de Haberes $ 258.924.448,32
Cementos Avellaneda SA $ 62.607.018,30
ROGIRO ACEROS S.A. $ 16.351.967,23
POLIOBRAS S.A. $ 12.996.205,55
BAR METAL S.R.L. $ 9.556.502,49
Interacción ART SA $ 9.362.745,02
IMR Acuerdos OSPECON $ 7.465.385,06
Adm. Federal de Ingresos Públicos $ 5.655.245,89
AFIP $ 5.167.042,13
TALSIUM SA $ 4.763.533,75
CORRALON M Y C LOS PRIMOS SRL $ 4.327.911,10
LOBAR S.A. $ 4.134.040,52
CIALOS S.A. $ 3.501.650,35
Otros Beneficiarios $ 111.433.477,36
Total $ 516.247.173,07 Fuente: Elaboración propia
A continuación se detallan aquellos pagos realizados por la Fundación que, al no haber
tenido el equipo de auditoría a la vista la documentación de respaldo de los mismos, no
resultó posible determinar el concepto pagado. Por lo que si bien, atento a la actividad con la
que figuran inscriptos en la AFIP, no resultan asociables a la gestión de obra, no se han
formulado observaciones.
79
CUADRO N° 49 - Detalle de pagos a particulares que por su actividad no resultan asociables a la gestión de la obra
Beneficiario Importe
Poyecto Santiago SRL $ 2.238.787,00
Servir' C SA $ 2.061.495,76
Procter & Gamble Arg. SC $ 1.556.505,08
Bco de la Pcia de Buenos Aires $ 1.276.402,17
Impade SA $ 903.991,00
Gran Buenos aires Rayos X SA $ 835.871,00
Osvaldo Héctor Della Savia $ 808.131,30
Lucía Rosa Zanetti $ 776.857,47
Centro de Servicios Hospitalarios SA $ 729.210,56
Patroc y Asociados $ 640.053,94
Alejandro E Rosemberg $ 616.028,80
GRUPO KING SRL $ 612.500,00
Matías Osvaldo Marasco $ 533.654,09
Otros Beneficiarios $ 45.444.539,37
Total $ 59.034.027,54
Fuente: Elaboración propia
En el Cuadro N° 50 se incluyen los tipos de pagos y montos cuyo análisis se desarrolla
en el punto 4.3.3.1 del presente informe.
CUADRO N° 50 - Resumen de giro de fondos observados
Tipificación de Movimientos Importe
Giros de fondos a Empresas Agropecuarias $ 100.565.644,76
Pagos a personas Físicas y Jurídicas vinculadas a la causa penal $ 52.149.459,86
Pagos frecuentes a personas físicas $ 31.212.221,97
Giros de fondos a Empresas Bursátiles, Financieras, Cooperativas y Mutuales $ 22.286.127,46
Pagos a Funcionarios Públicos $ 225.000,00
Total $ 206.438.454,05 Fuente Elaboración propia a partir de los datos relevados
Con los insumos disponibles, este equipo de auditoría ha arribado a los resultados
acumulados que se detallan en el Cuadro N° 51, para las 8 cuentas bajo estudio de titularidad
de la FMDPM.
80
CUADRO Nº 51 Resultados Acumulados del análisis de cuentas de la FMDPM en el sistema Financiero – 02/01/2008 a 30/09/2011.
Total IngresosIngresos x Sueños
Compartidos
Otros pagos del
EstadoOtras cuentas Fundación
Otros
particulares
identificados
Depositos de
relevancia para
la Auditoría
Titulares no
identificadosTotal Egresos
Pagos asociados a
la gestion de obras
Otras cuentas de
la Fundacion
Otros particulaes
identificados
Movimientos de
relevancia para el
Proyecto de Auditoría
Titulares no
identificados
$ 84.033.553,16 $ 68.315.639,33 $ 748.134,00 $ 11.333.874,00 $ 1.264.079,83 $ 766.940,00 $ 1.604.886,00 $ 84.033.859,86 $ 22.272.043,31 $ 50.737.545,19 $ 1.143.714,70 $ 269.600,00 $ 9.610.956,66
100,00% 81,30% 0,89% 13,49% 1,50% 0,91% 1,91% 100,00% 26,50% 60,38% 1,36% 0,32% 11,44%
$ 1.884.120,65 $ 0,00 $ 0,00 $ 1.884.000,00 $ 20,65 $ 0,00 $ 100,00 $ 1.883.984,52 $ 1.872.669,72 $ 0,00 $ 11.236,15 $ 0,00 $ 78,65
100,00% 0,00% 0,00% 99,99% 0,00% 0,00% 0,01% 100,00% 99,40% 0,00% 0,60% 0,00% 0,00%
$ 707.148.566,70 $ 374.843.932,71 $ 16.881.547,35 $ 260.212.392,08 $ 37.760.979,62 $ 15.498.605,11 $ 1.951.109,83 $ 703.162.401,41 $ 375.170.361,72 $ 19.823.613,50 $ 48.478.457,39 $ 156.395.008,60 $ 103.294.960,20
100,00% 53,01% 2,39% 36,80% 5,34% 2,19% 0,28% 100,00% 53,35% 2,82% 6,89% 22,24% 14,69%
$ 58.840.137,86 $ 30.306.082,71 $ 5.635.417,98 $ 6.150.547,95 $ 1.149.893,65 $ 5.760.357,48 $ 9.837.838,09 $ 58.826.975,56 $ 6.591.411,64 $ 22.905.865,58 $ 2.830.891,62 $ 18.615.379,03 $ 7.883.427,69
100,00% 51,51% 9,58% 10,45% 1,95% 9,79% 16,72% 100,00% 11,20% 38,94% 4,81% 31,64% 13,40%
$ 50.669.339,61 $ 16.188.952,16 $ 193.989,20 $ 25.471.041,98 $ 661.025,25 $ 3.477.035,00 $ 4.677.296,02 $ 50.700.999,91 $ 23.479.605,51 $ 4.591.300,00 $ 2.064.707,60 $ 16.223.823,82 $ 4.341.562,98
100,00% 31,95% 0,38% 50,27% 1,30% 6,86% 9,23% 100,00% 46,31% 9,06% 4,07% 32,00% 8,56%
$ 263.190.268,62 $ 243.285.199,40 $ 0,00 $ 14.151.255,18 $ 1.921.344,15 $ 3.590.444,00 $ 242.025,89 $ 263.342.278,80 $ 72.611.720,32 $ 171.815.601,00 $ 1.904.092,97 $ 3.205.642,60 $ 13.805.221,91
100,00% 92,44% 0,00% 5,38% 0,73% 1,36% 0,09% 100,00% 27,57% 65,24% 0,72% 1,22% 5,24%
$ 17.791.029,17 $ 3.323.803,26 $ 0,00 $ 7.406.000,00 $ 2.465.478,60 $ 3.615.000,00 $ 980.747,31 $ 17.802.366,91 $ 13.864.838,00 $ 900.000,00 $ 2.465.478,60 $ 350.000,00 $ 222.050,31
100,00% 18,68% 0,00% 41,63% 13,86% 20,32% 5,51% 100,00% 77,88% 5,06% 13,85% 1,97% 1,25%
$ 23.620.315,77 $ 12.455.805,07 $ 10.281.216,30 $ 85.000,00 $ 680.254,75 $ 0,00 $ 118.039,65 $ 23.818.057,00 $ 384.522,85 $ 10.707.000,00 $ 135.448,51 $ 11.379.000,00 $ 1.212.085,64
100,00% 52,73% 43,53% 0,36% 2,88% 0,00% 0,50% 100,00% 1,61% 44,95% 0,57% 47,77% 5,09%
$ 1.207.177.331,54 $ 748.719.414,64 $ 33.740.304,83 $ 326.694.111,19 $ 45.903.076,50 $ 32.708.381,59 $ 19.412.042,79 $ 1.203.570.923,97 $ 516.247.173,07 $ 281.480.925,27 $ 59.034.027,54 $ 206.438.454,05 $ 140.370.344,04
100,00% 62,02% 2,79% 27,06% 3,80% 2,71% 1,61% 100,00% 42,89% 23,39% 4,90% 17,15% 11,66%
CC. 54.961/3 BAPRO
Cuenta de la Fundación
CC. 53.449/09 BNA
CA. 409.694/2 BNA
CC. 10623802 CREDICOOP
CC. 15977528 CREDICOOP
CAE. 35970/1 NBCH
CC. 1201145/47 BSE
CA. 43069/8 CIUDAD
Total por rubro
81
Análisis del Balance de Flujos de Fondos
Una vez finalizado el análisis detallado de los movimientos de créditos y débitos con
su correspondiente tipificación, se construyó para cada cuenta, un Balance de Flujos que
permite hacer el seguimiento de los fondos recibidos por la Fundación y su aplicación. Para
simplificar la exposición del flujo de fondos, se excluyeron los movimientos intra-fundación,
dado que los mismos carecían de relevancia en función del objeto de esta auditoría.
En el Cuadro N° 52 se presenta a modo resumen el total de Créditos y Débitos
segregados por tipos de movimientos.
CUADRO N° 52 - Resumen de Movimientos – Detalle Inicial
Ingresos Monto (en $) Distribución (%)
Egresos Monto (en $) Distribución (%)
Total Ingresos 1.207.177.331,54 100,00
Total Egresos 1.203.570.923,97 100,00
Ingresos x Sueños Compartidos 748.719.414,64 62,02
Pagos asociados a la gestión de obras 516.247.173,07 42,89
Otros pagos del Estado 33.740.304,83 2,79
- - -
Otras cuentas Fundación 326.694.111,19 27,06
Otras cuentas de la Fundación 281.480.925,27 23,39
Otros particulares identificados 45.903.076,50 3,8
Movimientos de relevancia para la Auditoría 206.438.454,05 17,15
Depósitos de relevancia para la Auditoría 32.708.381,59 2,71
Titulares no identificados 140.370.344,04 11,66
Titulares no identificados 19.412.042,79 1,61
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos relevados.
Del cuadro anterior surge que existe una asimetría entre los movimientos de Ingresos y
Egresos “Intra - Fundación”. Habiéndose relevado el total de las operaciones pasivas de
titularidad de la FMDPM en el período bajo análisis, la suma algebraica de dichos créditos y
débitos debería resultar igual a “0”, sin embargo hay una diferencia de $ 45.213.185,92.
Dicho monto sólo puede ser extractado de los débitos agrupados en la categoría
“Titulares no identificados”. Por lo tanto igualando Débitos y Créditos “Intra - Fundación” y
82
eliminando los mismos por no tener relevancia en el análisis, una primera simplificación del
modelo es la que se refleja en el Cuadro 53.
CUADRO N° 53
Resumen de Movimientos neteados los movimientos “Intra - Fundación”.
Ingresos Monto (en $) Distribución (%)
Egresos Monto (en $) Distribución (%)
Total Ingresos 880.483.220,35 100
Total Egresos 876.876.812,78 100
Ingresos x Sueños Compartidos 748.719.414,64 85,04
Pagos asociados a la gestión de obras 516.247.173,07 58,87%
Otros pagos del Estado 33.740.304,83 3,83
- - -
Otros particulares identificados 45903076,5 5,21
Otros particulares identificados 59.034.027,54 6,73%
Depósitos de relevancia para la Auditoría 32708381,59 3,71
Movimientos de relevancia para la Auditoría 206.438.454,05 23,54%
Titulares no identificados 19.412.042,79 2,21
Titulares no identificados 95.157.158,12 10,85%
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos relevados.
Restados los movimientos Intra- Fundación, el monto total de ingresos pasa a ser de
$880.483.220,35 donde el 85,04 % de dichos créditos tienen su origen en fondos provenientes
del Programa “Misión Sueños Compartidos”, dicho porcentaje se eleva al 88,87 % de los
ingresos, si adicionamos a los fondos provenientes de dicho programa los créditos recibidos
por “Otros Pagos del Estado”.
En el siguiente Diagrama se expone el Flujo de Fondos detallando los distintos
“Movimientos de Relevancia para el Proyecto de Auditoría” según la categoría en la que
fueron agrupados. El mismo incluye el cálculo del “Superávit/Déficit Primario” surgido de
la diferencia entre los fondos ingresados a través del programa antes mencionado y el pago
asociado a la gestión de obras.
83
DIAGRAMA N°1. - Flujo de Fondos
85,04%58,87%
6,73%
2,20 %
Movimientos de relevancia
Para el Proyecto de Auditoría
$ 206.438.454,05 (23,54%)
5,95%
10,85%
Fondos en el marco de
“Sueños Compartidos”
S 748.719.414,64
Pagos asociados a la
gestión de obras
$ 516.247.173,07
Movimientos no relevados o
relevados no identificados
$ 19.412.042,79
Movimientos no
identificados
$ 95.157.158,12
Personas físicas y
jurídicas
investigadas en la
causa penal
$ 52.149.459,86
Balance primario (movimientos
asociados a la gestión de obras)
Superávit Primario
$ 232.472.241,57(Conformado por los fondos
provenientes de “Sueños Compartidos
que exceden a los pagos asociados a
la gestión de obras)
Balance de flujos para todas las
cuentas (No incluye movimientos Intra - Fundación FMPM)
Saldo Analizable (Conformado por el superávit primario y los ingresos
no provenientes de “Sueños Compartidos”)
$ 364.236.047,28
Otros Particulares
$59.034.027,54
3,56%
Pagos repetidos
a personas
físicas
$31.212.221,97
3,71%Créditos de relevancia para el
Proyecto de auditoría
$ 32.708.381,59
5,21 %Otros Particulares
$ 45.903.076,50
3,83 %Otros Pagos del Estado
$ 33.740.304,83
11,47%
2,54%
Giros de fondos
a Empresas
Agropecuarias
$100.565.644,76
Giros de fondos a
empresas Financieras,
Mutuales y Bursátiles
$ 22.286.127,46
0,02%
Pagos a funcionarios de Est.
Sub Nacionales.
$ 225.000,00
Fuente: elaboración propia.
84
3.4.7-Rendición de cuentas
La Resolución N° 267/2008 MINPLAN, establece que las rendiciones deben ser
presentadas dentro de los 30 días de haberse recibido el monto del certificado anterior, caso
contrario corresponde aplicar el procedimiento de los art. 5 y 6 que prevé que cuando se
incumpla el proceso de rendición de cuentas dentro de los plazos previstos de rendición, la
Unidad Ejecutora del Programa debe informar dicha situación a la Secretaría de la cual
depende e iniciar una serie de acciones que incluyen la interrupción y / o retención en forma
automática de la transferencia de fondos.
Ello está en línea con lo establecido tanto en los Convenios Particulares de
Financiación y como en los Convenios Únicos de Colaboración y Transferencia, en las cuales
prevé el reembolso de la totalidad de los fondos transferidos y no rendidos al Gobierno
Nacional.
3.4.8- Pólizas de caución.
Con relación al Fondo de Reparo los Convenios establecen que la Jurisdicción debe
retener al momento de efectuar el pago de cada uno de los certificados un 5% por este
concepto o existe la opción que la empresa constructora presente una póliza de caución.
En relación a este punto se ha desarrollado en el presente Informe la Observación
4.3.1.4.
3.4.9- Procedimientos de adjudicación, escritura, hipoteca y recupero de cuotas
Al momento de las visitas realizadas por el equipo de auditoría a las obras incluidas en
la muestra, si bien las mismas no estaban totalmente completadas, se constató la entrega de
viviendas en las Provincias del Chaco y Santiago del Estero y en las dos ejecutadas en
CABA, según el siguiente detalle:
85
Cuadro N° 54
Obra Cantidad de viviendas
Convenidas Entregadas Entregadas / Convenidas
Chaco - La Rubita 70 70 100,00%
Chaco - Santa Sylvina (1° Etapa) 70 70 100,00%
Santiago del Estero – Villa del Carmen 68 68 100,00%
Santiago del Estero – Don Bosco (1° Etapa) 232 232 100,00%
Chaco - P.R. Sáenz Peña (1° Etapa) 220 121 55,00%
CABA - Castañares 780 240 30,77%
CABA - Villa 15 96 12 12,50%
Chaco - Santa Sylvina (2° Etapa) 86 - -
Chaco - P.R. Sáenz Peña (2° Etapa) 220 - -
Santiago del Estero – Don Bosco (2° Etapa) - -
Municipio Tigre – Barrio El Garrote 288 - -
Municipio Ezeiza – 84 Viviendas 84 - -
Municipio de Rosario – Barrio Travesía (1° Etapa) 256 - -
Fuente: Elaboración propia a partir de los convenios y constataciones realizadas.
En el Anexo VII del presente informe se presentan de modo resumido los aspectos que
han sido analizados en las obras incluidas en la muestra de auditoría, en tanto que las
deficiencias detectadas son desarrolladas en el punto 4.3.4.1 del presente informe.
86
3.4.10- Debilidades detectadas y frecuencia de las mismas
En el Cuadro N° 55 se listan las debilidades detectadas en las obras incluidas en la muestra de auditoría que han dado lugar
a las observaciones relacionadas a la gestión de los fondos transferidos que se desarrollan en el punto 4.3 del presente Informe.
Cuadro N° 55
Debilidades de detectadas
CA
BA
C
asta
ña
res
CA
BA
V
illa
15
Ezeiz
a
Tig
re E
l G
arr
ote
Ro
sari
o
CH
– L
a r
ub
ita (
70)
CH
- S
an
ta S
ylv
ina
(70)
CH
-P
RS
Peñ
a (
220)
CH
-S
an
ta S
ylv
ina
(86)
CH
- P
RS
Peñ
a (
148)
SD
E-
Villa
de
l C
arm
en
SD
E D
on
Bo
sco
E1
SD
E D
on
Bo
sco
E2
Falta de gestión respecto de los saldos a favor producidos ante la paralización de la obra de la obra por parte de la Fundación
- X - - - - - - - - - - -
Falta de constancia de la presentación por parte de la FMDPM de la póliza de caución en concepto de garantía por ejecución de contrato.
- X - - - - - - - - - - -
Carencia de constancia de presentación por parte de la FMDPM de la póliza de caución en concepto de fondo de reparo en las distintas certificaciones, e inacción de las respectivas Jurisdicciones a fin de realizar las retenciones correspondientes.
- - X - - X X X X X X X -
Retención del Fondo de Reparo existiendo una póliza de caución por el mismo concepto
- - - X - - - - - - - - -
Debilidades en el accionar de la UEN ante las demoras en la que incurrió la jurisdicción en la presentación de las rendiciones de cuentas
- X X X - X X X X X X X X
Omisión de realizar la retención del SUSS según RG 4052 de la AFIP
- - - - X X X X - - X X X
Situaciones en las que pese al cambio de Unidad Ejecutora Nacional la liquidación de las transferencias a la Provincia las siguió realizando la SSDUV.
- - - X - - - - - - X - -
87
Debilidades de detectadas
CA
BA
C
asta
ña
res
CA
BA
V
illa
15
Ezeiz
a
Tig
re E
l G
arr
ote
Ro
sari
o
CH
– L
a r
ub
ita (
70)
CH
- S
an
ta S
ylv
ina
(70)
CH
-P
RS
Peñ
a (
220)
CH
-S
an
ta S
ylv
ina
(86)
CH
- P
RS
Peñ
a (
148)
SD
E-
Villa
de
l C
arm
en
SD
E D
on
Bo
sco
E1
SD
E D
on
Bo
sco
E2
Inconsistencia en la transferencia de fondos por parte de la Unidad Ejecutora Nacional
- - - X - X X X X X X X -
Inconsistencias en los pagos efectuados por la Jurisdicción a la Fundación.
- - X - X X X X - - X X -
Inconsistencias económico - financieras al producirse el traspaso de la ejecución de la obra tras la desvinculación de la Fundación en su carácter de constructora
- - X X X - - - - - X X X
Debilidades en los procedimientos de adjudicación, escritura, hipoteca y recupero de cuotas.
- X - X - X X X X X X X X
Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados obtenidos por el equipo de auditoría.
88
4-Observaciones
4.1- Observaciones del Módulo Legal
4.1.1- Observaciones generales
4.1.1.1-Por decisión de la Secretaría de Obras Públicas (SOP) a partir del año 2009 la
Subsecretaría de Obras Públicas – SSOP, que no es reconocida por la propia
SOP como la autoridad nacional en materia habitacional, reemplazó a la
Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV) como Unidad
Ejecutora Nacional de las obras desarrolladas en el marco del Programa Misión
Sueños Compartidos que eran financiadas con fondos nacionales.
En primer lugar, resulta pertinente señalar que este cambio- que se plasmó caso por
caso mediante la suscripción de Actas Acuerdo no existiendo un acto administrativo que
abarcase a la operatoria en general- sólo comprendió a los conjuntos habitacionales
construidos por la Fundación Madres de Plaza de Mayo, quedando excluidos del traspaso
aquellos proyectos de construcción de viviendas donde tuvieron intervención otras ONGs
tales como Tzedakáó y Cáritas, entre otras.
En respuesta a lo requerido por la AGN67
respecto a los fundamentos que justificasen
la actuación de la SSOP en carácter de Unidad Ejecutora Nacional en la construcción de
viviendas, la Secretaría de Obras Públicas indicó que adoptó la decisión porque estimó
conveniente el cambio, sin explicitar las razones que respaldaron esa decisión y que lo hizo en
el marco de sus competencias68
.
En los considerandos de las diferentes Actas Acuerdo se indicó que la SOP consideró
a la SSOP competente en razón de la función de “Asistir al Señor Secretario de Obras
Públicas en la ejecución de la política nacional de obras públicas” fijada por el Decreto
1142/2003.
Así, las obras pasaron de estar bajo la órbita de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano
y Vivienda que tiene entre sus objetivos la coordinación y supervisión de la ejecución de las
políticas habitacionales fijadas por la Secretaría de Obras Públicas, contando con la
infraestructura, la experiencia y calificación de sus recursos humanos en la ejecución y el
67 Nota AGN 177/12-P, respondida mediante Nota SOP del 22/05/2012. 68Decreto 1.142/03.
89
control de proyectos de construcción de viviendas69
, a otra que para el desarrollo y
seguimiento de estas nuevas tareas, el 04/09/2009 emitió la Disposición Nº 39-SSOP, por la
cual creó un grupo de trabajo “ad hoc”70
.
Pese a lo expuesto, la SSOP mediante la Circular Nº1/2009, se atribuyó facultades
similares a las que el Decreto 1.142/2003 definió como propias de la SSDUV.
Durante el período en que la SSDUV actuó como UEP (2006 – 2009), gestionó las
obras a través del Programa 46 – Urbanización de Villas y Asentamientos que “(…) está
dirigido a resolver la situación habitacional en villas y asentamientos precarios, a partir de
la regulación dominial, el tendido de infraestructura básica (agua, cloacas, electricidad, y
gas), la apertura de calles internas y la construcción de viviendas para permitir la apertura
de la red vial y/o reemplazar viviendas cuyas características las hacen irrecuperables”71
.
Con el traspaso, las obras pasaron a ser gestionadas por el Programa 50-
Formulación, Programación, Ejecución y Control de Obra Pública, cuyo objetivo es
“(…) la ejecución de obras de infraestructura (…)” tales como: “(…) obras de mejoramiento
de circulación urbana, ampliación, terminación o refacción de la infraestructura social
básica (salud, educación y cultura), construcción y/o ampliación de desagües pluviales,
mejoramiento y/o construcción de pavimento urbano, obras de alumbrado público”72
.
Resulta oportuno señalar que en las Decisiones Administrativas de Distribución de
Recursos correspondientes a los Presupuesto 2009 y 2010, para el Programa 46 se
consignaron Metas y Producción Bruta a alcanzar, detalle que no figura en el Programa 50.
Por otra parte, en el caso de los convenios que suscribió la SSOP dejó de contarse con
un Convenio Marco producto del cual las obras convenidas formaban parte del Programa
Federal de Viviendas, con las implicancias que ello tiene en términos de evaluación del logro
de las metas previstas en materia habitacional y afectación eficaz de los recursos disponibles.
En el Cuadro N° 56 se exponen los principales objetivos que el Decreto 1142/2003 le
asignó a la SSDUV y a la SSOP, así como las que definió para sí la SSOP por la Circular
1/2009.
69Decreto. Nº 1.142/2003 / Res. 1.012/2009-SOP. 70 Según las Decisiones Administrativas de Distribución de Recursos correspondientes a los presupuestos 2009 y 2010, la
dotación de personal para desarrollar la totalidad de las actividades del por el P- 50 era de 38 personas. 71 D.A.D.R. - Presupuesto del Ejercicio Fiscal 2009 – Jurisdicción 56– Programa 46 - Descripción del Programa. 72 Decisión Administrativa Nº 2 de Distribución de Recursos correspondiente alos Presupuestos 2009 y 2010.
90
Cuadro Nº 56 OBJETIVOS ASIGNADOS POR EL DECRETO 1142/2003 Acciones asumidas por
la SSOP (Circular Nº1/2009 –SSOP)
SSDUV SSOP
Asistir al Secretario de la SOP en la elaboración, realización y financiación de políticas y programas habitacionales y de desarrollo urbano del sector público nacional, provincial o municipal destinados a la población de bajos recursos con alguna capacidad de ahorro.
Asistir en la coordinación y la fiscalización de la ejecución que realicen el Estado Nacional, las provincias, municipios y el Gobierno de la CABA, en lo concerniente a los planes de vivienda y el planeamiento urbano, acorde con el régimen de asentamiento humano que establezca la política de ordenamiento territorial.
Coordinar la ejecución de las políticas habitacionales que haya fijado la SOP y supervisar su ejecución.
Intervenir en la promoción del desarrollo de técnicas y sistemas de construcción de viviendas y obras para el desarrollo de los asentamientos humanos.
Intervenir en la elaboración de los pliegos de bases y condiciones para llamados a concursos y/o licitaciones así como también en los procesos licitatorios para la ejecución de obras o contrataciones de programas habitacionales y de asentamiento humano, que se efectúen con motivo de las acciones vinculadas al área de su competencia.
Intervenir en la elaboración de proyectos y en la realización y financiación de obras de urbanización, de infraestructura de servicios, de equipamiento comunitario y obras complementarias destinadas al desarrollo de programas de desarrollo urbano y vivienda del sector público nacional, provincial o municipal.
Integrar el Consejo Nacional de la Vivienda y coordinar las acciones derivadas de los objetivos enumerados.
Asistir al Secretario de la SOP en la elaboración y ejecución de la política nacional de obras públicas y proponer el marco regulatorio relativo al manejo de las obras públicas no hídricas y viales, vinculando y coordinando la acción de las demás jurisdicciones y organismos intervinientes en la problemática de las áreas de su competencia.
Asistir en la aprobación de los pliegos de bases y condiciones para llamados a concurso y/o licitaciones, como también intervenir en los procesos licitatorios o contrataciones directas que se efectúen con motivo de las acciones vinculadas al área de su competencia, hasta su finalización.
Coordinar los estudios para la actualización de la normativa vigente, en lo referente a modalidades operativas, aptitud técnica de equipos, seguros, régimen de tarifas, cánones, aranceles y tasas y toda otra normativa vinculada con las acciones de su competencia.
Ejercer las funciones de Autoridad de Aplicación de las leyes que regulan el ejercicio de las actividades de su competencia.
Entender en todo lo relacionado con el Registro Nacional de Constructores y de Firmas Consultoras de Obras Públicas.
Intervenir en la legislación, reglamentación y fiscalización de los sistemas de reajuste del costo de las obras, los trabajos públicos o de saldos de deudas a cargo de la Administración Nacional.
Celebrar convenios con las Provincias, Municipios y/u otras entidades para el desarrollo e implementación de los programas y acciones de su competencia.
Ejercer el contralor del accionar de la D. N. de Vialidad.
Intervenir en el Fideicomiso de Infraestructura Vial, creado por el Decreto Nº 1.377/2001 y participar en lo atinente a las obras realizadas a través del Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional, creado por la Ley N° 24.855.”
Acciones para la
Reintegración Urbana
y Social: consistente en la construcción de nuevas viviendas, en sectores libres dentro de las villas o terrenos cercanos, que permitan la baja de la densidad (el esponjamiento), la apertura de calles y espacios públicos o la liberación de nuevos sectores para la construcción de sucesivas etapas de viviendas nuevas.
Políticas de
Consolidación:
consistente en el mejoramiento, ampliación y readecuación de lotes y de viviendas precarias existentes, que permitan la conformación de manzanas y el abastecimiento de su correspondiente infraestructura.
Políticas para el desarrollo de infraestructura urbana y social: consistente en la provisión de los servicios básicos de las viviendas nuevas o consolidadas y el equipamiento comunitario necesario para el desarrollo, no sólo de la población propia sino también de las necesidades del entorno social, satisfaciendo las necesidades y fomentando la integración.
Fuente: Decreto 1.142/2003 / Circular 1/2009-SSOP.
91
Con relación al cambio de Unidad Ejecutora Nacional, resulta oportuno señalar
diferentes situaciones específicas verificadas en tres obras:
En el caso de la obra CABA – Villa 15, en el Dictamen que precedió a la
ratificación por parte de la SOP del Convenio Único suscripto entre la SSOP y la Corporación
Buenos Aires Sur, la Dirección General de Asuntos Jurídicos del MINPLAN confirmó la
incumbencia de la SSDUV en materia habitacional al indicar:
“(…) En relación a esta nueva obra proyectada y el consecuente convenio, se señala
que, el Señor Secretario a quien se le somete su ratificación, merituará darle nueva
intervención a la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, en orden a sus
competencias específicas.”73
En el caso de la obra Santiago del Estero - Barrio Don Bosco Primer Etapa, el
expediente por el cual se tramitó el financiamiento de la misma fue gestionado- hasta 15 días
después de haberse firmado el Convenio Único de Colaboración y Transferencia- por la
Dirección Nacional de Arquitectura (DNA), dependiente de la SSOP, pasando la actuación
por las áreas de Pliegos y Coordinación Técnica de la citada Dirección, según consta en la
hoja de ruta del expediente74
. Por lo cual en esa primera instancia ni siquiera actuó el grupo de
trabajo ad hoc creado por la SSOP mediante Disposición 39/2009 para encargarse de las
tareas que le fueron traspasadas respecto de la totalidad de las acciones y obligaciones
asumidas por el Gobierno Nacional en torno a las obras del Programa Misión Sueños
Compartidos.
La responsabilidad primaria de la DNA definida por, el Decreto 1.142/2003 en su
Anexo II evidencia que esta dependencia no tiene incumbencia en los programas de vivienda:
“(…) Entender en la planificación, dirección y control de las actividades
destinadas a la restauración, conservación, preservación, mantenimiento,
construcción y reciclaje de los monumentos y lugares históricos e inmuebles
fiscales, como también de la administración de obras solicitadas por los
organismos o reparticiones del ESTADO NACIONAL. (…)”.
73 Dirección General de Asuntos Jurídicos - MINPLAN: Dictamen 24321 del 04/06/2010. 74 Consulta online realizada a la página Web Servicios FICI – MECON.
92
En el caso de la obra Tigre – El Garrote, la SSOP actuó como UEN antes de
haberse formalizado el traspaso mediante Acta Acuerdo suscripta por la SSDUV, la SSOP y
el Municipio de Tigre el 30/11/2010.
No obstante la fecha indicada en el Acta mencionada, el 03/02/2009 la SSDUV ya
había remitido a la SSOP, mediante Nota –SO1: 0010320/2009, todas las actuaciones
vinculadas a los Proyectos de la FMDPM para continuar con los trámites correspondientes.
Entre las actuaciones enviadas se encontraba la del Barrio El Garrote indicando a esa fecha
un avance físico del 0% y un monto transferido de pesos ocho millones doscientos veintidós
mil quinientos treinta y uno con 40/100 ($ 8.222.531.40) existiendo un saldo pendiente de
pesos treinta y ocho millones novecientos cuarenta y un mil ciento setenta y cinco con 60/100
($ 38.941.175.60).
En el período transcurrido entre el 03/02/2009 (fecha de la nota de remisión de las
actuaciones desde las SSDUV a la SSOP) y al mes de octubre 2009 la revisión de las
rendiciones de cuenta presentadas por el Municipio, la autorización del pago y la gestión del
mismo fueron efectuadas por la SSDUV.
A partir del certificado N° 6 correspondiente al periodo 11/2009, las dos primeras
tareas pasaron a ser realizadas por la SSOP, aunque la gestión de pago la continuó haciendo la
SSDUV, aún después de haberse formalizado el traspaso.
Finalmente, resulta oportuno mencionar que con posterioridad al alejamiento de la
Fundación como constructora de obra, el equipo de auditoría detectó que se firmaron
contratos para construir, en los predios donde estaban localizadas las obras relevadas, nuevas
viviendas y obras de infraestructura faltantes, en los que la SSDUV actuó como UEN,
volviendo de este modo a la modalidad original.
Ello se ha verificado en los siguientes casos:
Convenio Particular celebrado el 23/09/2011, entre SSDUV, IPV Buenos Aires y el
Municipio de Tigre, por la construcción de 180 Viviendas.
Convenio Particular celebrado el 19/10/2011, entre la SSDUV y el Municipio de
Tigre destinado a la Obra de nexos de Infraestructura y Obras complementarias en
el Barrio El Garrote.
93
4.1.1.2- La SSOP actuó en carácter de UEN sin tener aprobado el respectivo Reglamento
Particular del Programa bajo el cual se gestionaron las obras.
Conforme surge de la documentación suministrada por la SOP75
, el 14/04/2008 la
Coordinación General de Obras por Convenio de la SSOP inició la tramitación del expediente
S01:0130656/2008 mediante el cual fue elevado a consideración del Subsecretario de Obras
Públicas el Proyecto de Reglamento Particular.
Como resultado de la consulta efectuada online en la página Web del Servicio FICI –
MECON76
, se detectó que al 05/03/2013 el expediente continuaba en trámite, encontrándose
desde 11/06/2012 en el Gabinete de la Subsecretaría de Obras Públicas, por lo que la demora
a ese entonces ya superaba los 4 años.
Con la falta de aprobación del citado Reglamento, la SSOP persistía en el
incumplimiento del Art. 2 de la Res. 268/07 modificada por la Res. 267/08, que ya había sido
observado en el Informe de Auditoría sobre “Transferencias de Fondos Nacionales a
Municipios en el marco del Programa 50” aprobado por Res. 46/2010 - AGN.
En cuanto al Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y
Asentamientos Precarios aplicado en el ámbito de la SSDUV, el mismo fue aprobado por
Resolución Nº 1.012/2009-SOP del 18/05/2009, fecha en la que ya había pasado a la órbita de
la SSOP la gestión de las acciones pertinentes de las obras de las Provincia del Chaco y
Santiago del Estero y el Municipio de Tigre.
75 Información puesta a disposición del equipo de auditoría mediante Nota N° 161/12 SOP recibida en la AGN el 18/05/2012. 76 Consulta efectuada en la página Web: http://expedientes.mecon.gov.ar/finddoc2/finddoc/VerExpediente
94
4.1.1.3- La construcción de viviendas se adjudicó a la Fundación Madres de Plaza de
Mayo en forma directa, sin sustentación legal válida, afectando los principios de
libertad de concurrencia de oferentes, igualdad de oportunidades a los mismos,
publicidad de los actos y transparencia en los procedimientos, principios que
deben regir en todo proceso de contratación del Estado, así como la obtención de
las condiciones más ventajosas para el interés público.
Tanto la Ley Nacional N° 13.064 de Obras Públicas y modificatorias, como los
regímenes jurídicos provinciales exigen como principio general que el adjudicatario de una
obra pública sea seleccionado por el procedimiento de Licitación Pública.
La licitación pública no es el único procedimiento de selección del contratista estatal,
sino uno de los procedimientos.
Son los ordenamientos jurídicos del derecho positivo los que establecen su prevalencia
pero admitiendo como excepción que se recurra a los otros procedimientos (licitación privada
o contratación directa), fijando, expresa y taxativamente, los supuestos en que procede, sea
en razón del monto de la contratación o de otras circunstancias particularmente especificadas.
En el caso de la contratación directa, si bien es permitida para ciertos casos, al ser una
excepción a la regla de la Licitación Pública, debe ser interpretada, como señalan Fiorini y
Mata77
, en forma restrictiva cada vez que se pretenda utilizarla, aportándose las pruebas
concluyentes de que concurren las razones de excepción.
Examinando los distintos regímenes, tanto el nacional como los locales, a los efectos
de individualizar las causales previstas que justifican la prescindencia de la licitación y el
recurso a la contratación directa del co-contratante estatal, se puede señalar, en líneas
generales, lo siguiente:
1.- Cuando el monto de la contratación no supere un tope determinado, que
generalmente se actualiza.
2.- Cuando se trate de adicionales por trabajos no previstos en una obra en
ejecución dentro de un porcentaje preestablecido.
3.- Por probadas razones de urgencia o circunstancias imprevistas que
demanda una pronta ejecución.
77Fiorini, Bartolomé y Mata, Ismael: “Licitación pública. Selección del contratista estatal”. Buenos Aires, 1972, pág. 27.
95
4.- Por razones de reserva o seguridad del Estado.
5.- Cuando hubiere fracasado una licitación pública realizada, por falta de
proponentes o inconveniencia o inadmisibilidad de las ofertas presentadas.
6.- Las contrataciones entre organismos estatales.
7.- Cuando resulte esencial o determinante la capacidad técnica, artística,
científica, la habilidad o la destreza o la experiencia de quien ejecuta los trabajos o
cuando exista amparo reconocido en patentes o privilegios o conocimientos poseídos
por una sola persona.
La normativa no efectúa distinciones a los efectos del cumplimiento del requisito
esencial de la licitación pública, fundadas en la mayor o menor magnitud y/o complejidad de
la obra de que se trate, ya que a lo que se apunta es a que se respete el principio de la
concurrencia y exista para el órgano estatal la posibilidad cierta de comparar ofertas y de
optar por la que se estima que es la mejor, sobre la base de criterios que deben apuntar a la
mayor objetividad y transparencia de la evaluación en materia de idoneidad, antecedentes y
experiencia de los proponentes y precio cotizado.
Por su parte, el régimen de contratos de la Administración Pública Nacional,
establecido por el Decreto Delegado N° 1.023/2001, que alcanza, con las limitaciones del
caso, al contrato de obra pública, en su art. 15 fija un criterio de selección al exigir que la
adjudicación deberá realizarse a favor de la oferta más conveniente para el organismo
contratante, teniendo en cuenta el precio, la calidad, la idoneidad del oferente y demás
condiciones de la oferta.
La seleccionabilidad es básica en aras del interés público comprometido de forma tal
que la prescindencia, en casos concretos, de la regla de la licitación pública, debe ajustarse a
los supuestos previstos para que sea procedente.
La conveniencia no se limita a los casos en que haya mediado un procedimiento
competitivo entre los oferentes interesados. Ella también alcanza a los supuestos en que se
contrate en forma directa, lo que no obvia la obligación del comitente de justificar la
conveniencia de la elección.
96
Tal como expresa Mó78
, el Estado debe formalizar los contratos con quien o quienes
demuestren el máximo de garantías de cumplimiento.
Por su parte, la Ley 24.156 de Administración Financiera establece el principio de
responsabilidad en la gestión de las contrataciones previsto en el artículo 3, conjuntamente
con idéntico artículo del Decreto Nº 1023/2001, por el cual los Funcionarios Nacionales
tienen la obligación de rendir cuenta de su gestión y son responsables de las contrataciones
que autoricen, aprueben o gestionen.
También resulta aplicable al caso el artículo 18 del Decreto Nº 1023/2001, que
establece que “la comprobación de que en un llamado a contratación se hubiera omitido los
requisitos de publicidad y difusión previa, en los casos en que la norma lo exija, o formulado
especificaciones o incluido cláusulas cuyo cumplimiento solo fuera factible por determinado
interesado u oferente, de manera que el mismo este dirigido a favorecer situaciones
particulares, dará lugar a la revocación inmediata del procedimiento, cualquiera fuere el
estado del trámite en que se encuentre, y a la iniciación de las actuaciones sumariales
pertinentes.”
El análisis de los documentos relevados por el equipo de auditoría permite reconstruir
un patrón de comportamiento en cuanto al compromiso del Gobierno Nacional a financiar las
obras desarrolladas por la Fundación Madres de Plaza de Mayo a través del Programa Misión
Sueños Compartidos previo a la suscripción de los respectivos Convenios de financiación de
las obras.
Respecto a las jurisdicciones que firmaron Convenios Particulares de Financiación con
la SSDUV- (CABA-Castañares, Chaco-La Rubita, Tigre-El Garrote y Santiago del Estero -
Villa El Carmen) la adjudicación directa a la Fundación Madres de Plaza de Mayo se
encuentra plasmada en tales Convenios.
En las jurisdicciones en que las obras fueron financiadas mediante Convenios Únicos
de Colaboración y Transferencia suscriptos con la SSOP, la contratación de la Fundación
Madres de Plaza de Mayo, se realizó por Contratos de Obra Pública (COP) habiéndose
constatado las siguientes situaciones:
78Mó, Fernando. “Régimen Legal de las Obras Públicas”, Buenos Aires, 1977 pág. 168
97
Cuadro N° 57
Situación Obra
Cantidad Denominación
Sólo constaba el COP 3 CABA -Villa 15; SDE– Barrio Don Bosco Etapas 1 y 2
El COP había sido ratificado por la jurisdicción mediante acto administrativo, sin constar justificación alguna respecto al procedimiento de contratación implementado
3
Bs. As.– Ezeiza; Chaco- Santa Sylvina y P.R. Sáenz Peña
El COP había sido ratificado por la jurisdicción mediante acto administrativo por el que, además, se justificaba el procedimiento de contratación adoptado, pero la justificación era deficiente conforme al marco regulatorio aplicable al caso
1 Santa Fe- Rosario- Barrio Travesía
Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada en las jurisdicciones visitadas.
A continuación se reproduce lo expresado por las jurisdicciones:
Entre la documentación suministrada por el Juzgado Criminal y Correccional Federal
Nº 8 Secretaría N° 16, Causa N° 6204/2011, se encuentra un documento titulado “Informe
del Contador” del Municipio de Ezeiza que forma parte de la documentación que acompaña a
la respuesta a un Requerimiento de Información y Antecedentes realizado por dicho Juzgado
al Municipio. En el citado Informe se señaló que por ser un sistema único de construcción y
ante la posibilidad de solucionar el problema social planteado, el Municipio “(…)acepta los
lineamientos de los Organismos Nacionales y Madres de Plaza de Mayo y realiza una
Ordenanza convalidando en todos sus términos el Convenio Único de Colaboración y
Transferencia, Convenio Marco de Colaboración entre la Municipalidad de Ezeiza y la
Fundación Madres de Plaza de Mayo, Contrato de Obra Pública (…)”
“La Provincia del Chaco no podría haberse apartado del Proyecto Constructivo
conforme a la aprobación técnica que se hacía desde la Nación mediante el prototipo
aprobado, ya que únicamente era y es ofrecido por la Fundación “Madres de Plaza de
Mayo”. De allí, que la excepción a la licitación pública resultara procedente dentro del
marco normativo y fáctico citado.”
Chaco
Ezeiza
98
“(…) en todo el procedimiento de aprobación de los aspectos técnicos del proyecto y
sistema constructivo de viviendas en las que participa la Fundación (…) como ejecutora de
las mismas no interviene en absoluto la Provincia del Chaco a través de ningún organismo,
limitándose a la suscripción del Convenio Único de Colaboración y Transferencia” entre la
SSOP dependiente de la SOP y la Provincia del Chaco; “la contrata respectiva y la
intervención de la UEPE en la verificación de los aspectos técnicos ya referenciados.”
“(…) la intervención de la Provincia en cuanto a la asignación de los fondos para la
ejecución de las obras de viviendas realizadas por la Fundación (…) se vea constreñida a
una mera intermediación a su destinatario final que es quien ejecuta la obra – Fundación
Madres de Plaza de Mayo- conforme a los anticipos financieros y los desembolsos mensuales
sujetos a las certificaciones que acrediten la efectiva ejecución de la obra.” 79
En el caso específico de la obra de La Rubita 500 viviendas, en los considerandos el
Convenio Particular por el cual se aprobó la financiación de la obra 500 viviendas “La
Rubita” se expresa:
“Que en tal sentido LA FUNDACIÓN ha presentado un plan de acción a
fin de llevar adelante obras de urbanización denominada “LA RUBITA” para
la construcción de las QUINIENTAS (500) Viviendas requeridas por LA
ASOCIACIÓN, dicho plan fue presentado ante LA SUBSECRETARIA, que lo ha
considerado financiable en el marco del PROGRAMA PLURIANUAL DE
CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS-“SUBPROGRAMA FEDERAL DE
URBANIZACIÓN DE VILLAS Y ASENTAMIENTOS PRECARIOS”.
“La contratación se realizó por “Contratación Directa” con la Fundación Madres de
Plaza de Mayo por tratarse de fondos asignados específicamente a tal fin”80
.
Al respecto, el Convenio Particular de Financiación para la Construcción de 288 viviendas en
el Barrio El Garrote en la cláusula vigésimo segunda señala que “(…) LA SUBSECRETARÍA
79Presentación del Gobernador de la Provincia del Chaco ante el Juzgado Nacional Criminal y Correccional Federal N° 8. 80Respuesta, mediante nota sin número de fecha 30/03/2012, del Municipio de Tigre al requerimiento efectuado por la AGN
mediante Nota N° 1061/11-P.
Tigre
99
será la única y exclusiva responsable por la financiación de la obra a la que se refiere el
presente Convenio.”
En este caso no se evidenció la existencia de un Contrato de Obra firmado entre la
Fundación Madres de Plaza de Mayo y el Municipio. Por lo tanto, el vínculo entre el
Municipio (comitente de la obra) y la Fundación (constructora) se rigió sólo por el convenio
Particular de Financiación para la construcción de las viviendas firmado por la SSDUV, el
Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda - IPDUV; la Fundación Madres de Plaza
de Mayo; el Municipio de Tigre y la Asociación Civil “Fundación de Asistencia Educativa”
(FUNDAE).el 12/12/2008.
“Es necesario aclarar que esta iniciativa se podrá concretar gracias al
financiamiento comprometido por el Gobierno Nacional, a través de la participación de la
Fundación Madres de Plaza de Mayo, con el proyecto “Misión Sueños Compartidos”, para
lo cual se hace necesario proceder a la contratación de esta entidad, previa aprobación del
Plan de Detalle y de la Modalidad de Contratación (…)” por parte del Concejo Municipal81
.
En los considerandos del Contrato de Obra Pública firmado entre la CBASSE y la
FMDPM se expresó que la firma del Contrato de obra se hacía “(…) en el marco del proyecto
Sueños Compartidos de Inserción Social y Laboral, promovido por la” FMDPM y el
CUCYT, firmado entre la CBASSE y la SSOP, “mediante el cual se impone la obligación
por parte de dicha SUBSECRETARÍA de contratar en forma directa a LA FUNDACIÓN para
acceder al financiamiento de la obra que tiene por finalidad la urbanización del predio
objeto del presente instrumento(…).”
A diferencia de los otros Convenios que la SSOP suscribió con diferentes
jurisdicciones con el fin de financiar las obras, en la Cláusula Octava del CUCYT SSOP-
81Ante Proyecto de Ordenanza “Plan de Detalle Barrio Travesía Primera Etapa, Modalidad de Contratación de Obra,
Cuerpo 2: Documentación a elevar a la SSOP para la no objeción técnica y financiera - Título: Viviendas”, presentado por
la Intendencia de Rosario al Consejo Municipal de esa ciudad.
Rosario
CABA - Villa 15
100
CBASSE82
(13/04/2010) expresa que: “Tal como surge del Acta Acuerdo celebrada con fecha
13/06/2008, suscripta por la” SSDUV, el IVC-CABA, la FMDPM y refrendada por el Sr.
MINISTRO” del MINPLAN “la administración y ejecución de la “OBRA”, será responsable
exclusivo, a todos los efectos que de ella resulten, la mencionada Fundación.” Nada señala el
CUCYT respecto al mantenimiento y posterior conservación de la obra.
En la Cláusula Segunda del Acta Acuerdo del 13/06/2008 anteriormente citada, se
indica que la Fundación se comprometía a presentar la documentación correspondiente al
Proyecto ante la SSDUV, quien tendría a su cargo, previa evaluación técnica y legal, la
aprobación de su financiamiento y encomendar la obra a la Fundación.
Aludiendo a la misma Acta Acuerdo el apoderado de la FMDPM el 25/02/2010
presentó ante el IVC una nota, que consta en el expediente iniciado por la SSOP83
el
16/09/2009, donde además de manifestar su interés en ejecutar la obra de mejoras en la Villa
15 recuerda la vigencia de la citada Acta Acuerdo y expresa “…Nos consta que es voluntad
del” MINPLAN “financiar dicho proyecto, tal como queda expresado en el Acta Acuerdo
mencionada, siendo resorte de la jurisdicción solicitar a dicho Ministerio por medio de la”
SSOP dicha financiación.
Resulta oportuno consignar que, mediante nota N° 8/2011 la SSOP84
le aclaró a la
CBASSE que “…la incorporación de la mencionada Fundación fue producto que la misma
ya estaba desarrollando tareas en el área involucrada por acuerdos anteriores con el
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, siendo lógico, por el sistema constructivo utilizado
que dicha entidad continúe con las tareas…”.
82La actuación de la Corporación Buenos Aires Sur SE - CBASSE se debió a que el IVC, en el marco del Convenio General
de Mandas vigente entre el IVC y la Corporación, le requirió que la solicitud efectuada por la Fundación para dar inicio a las
obras Acordadas el 13/06/2008 fuese incluida entre las obras que se desarrollaban en forma conjunta, dado que la titularidad
de las tierras donde se habían ejecutado y se ejecutarían las obras, era ostentada por el Gobierno de la Ciudad, siendo
asimismo jurisdicción de la CBASSE en el marco del programa PROSUR HABITAT. 83 Expediente S01:0381332/2009 – Fojas 29 y 30. 84 Esta Nota forma parte de un intercambio de misivas entre la SSOP y la CBASSE enviadas con motivo de laparalización de
la obra, el 15/12/2011.
101
Conforme surge de la documentación relevada, la FMDPM fue seleccionada como
contratista en forma directa por el Gobierno Nacional85
.
El Convenio Particular de Financiación lo suscribió la SSDUV junto con la
Fundación, el Instituto de Vivienda de la Ciudad -IVC y la Asociación Civil “Las Esperanzas
de un Cambio”86
. En este caso la SSDUV actuó como comitente, en tanto que el IVC lo hizo
como colaborador de la SSDUV.
Señala el Convenio CPF:
“(…) Dichas viviendas una vez finalizadas y habiendo tenido lugar la recepción final
de la Obra por parte de LA SUBSECRETARÍA, serán entregadas por el IVC al fin de que el
mismo las adjudique de acuerdo a la normativa vigente, en base al plan de adjudicación de
viviendas que será presentado ante EL IVC por LA ASOCIACIÓN …”87
“(…) El IVC designará el personal que efectuará el control y medición respecto única
y exclusivamente al grado de Avance de la Obra, lo que no implica una validación técnica
respecto de la calidad, estabilidad, seguridad o funcionalidad de lo ejecutado por LA
FUNDACIÓN”.88
.
También aclara que la SSDUV abonaría a la Fundación el monto convenido para la
ejecución de la obra “(…) por intermedio del IVC (…)” para lo cual dicho Instituto requeriría
de la SSDUV “(…) expresas instrucciones y por escrito para proceder al pago de dichos
certificados”89
.
El mecanismo de firmar un acuerdo con el IVC a los fines del control de certificados y
pago de los mismos, no obsta a considerar que es un Contrato Administrativo Nacional.
85 En el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en virtud de lo establecido en la cláusula transitoria tercera de la
Ley N° 70, se encuentra vigente el Régimen de Obras Públicas prescripto por la Ley Nacional N° 13.064 y sus
modificatorias, la cual establece que el procedimiento de elección del contratista como principio general debe ser realizado
por Licitación Pública. 86Cabe aclarar que los representantes de la Asociación Civil asentaron una denuncia penal por falsificación de documento
público que tramita en el Juzgado Criminal y Correccional Federal N° 5 Secretaría 9 87 Convenio Particular de Financiación SSDUV / FMDPM/ IVC y Asociación Civil “Las Esperanzas de un Cambio del
26/03/2008- Cláusula Segunda. 88 CPF Op. Cit. – Cláusula Séptima. 89 CPF Op. Cit. – Cláusulas Tercera y Octava.
CABA - Castañares
102
La doctrina90
ha expresado al respecto que el Estado Nacional en estos contratos queda
involucrado por la concurrencia, en mayor o menor medida, de los siguientes factores: 1) por
la forma de financiar la obra (posibilitada por el aporte emanado de manera preponderante del
Tesoro Nacional); 2) por su destino (recayendo el objeto del convenio sobre la mejora de un
bien del dominio público, a lo que cabe agregar, “nacional”; 3) por el contralor que ejercería
de los bienes; 4) por la supervisión, inspección y contralor tanto en el aspecto técnico cuanto
en el administrativo; 5) por la posibilidad de iniciar las acciones legales que correspondieren
cuando, por causas que no le fueran imputables, se suspendieran o se paralizaran los trabajos
contratados; 6) por la intervención del Tribunal de Cuentas (actualmente, de los órganos de
control pertinentes); 7) por las demás atribuciones que pueda poseer fuera de las
mencionadas.
Otra cláusula que aclara el rol del IVC es la referida a la rendición de cuentas. En la
Cláusula Décimo Quinta el CPF indica que la Fundación debía presentar mensualmente una
rendición de cuentas ante el IVC, que a su vez debía remitir a la SSDUV, que demostrase el
uso dado a los fondos transferidos y aclara que en caso que “…La Fundación no dé
cumplimiento en tiempo y forma a dicha obligación, los montos no rendidos deberán ser
reintegrados por La Fundación al Estado Nacional…”.
También aclara el CPF que la SSDUV era la única y exclusiva responsable por la
financiación de la Obra convenida91
.
Así, el rol del Instituto de la Vivienda fue el de agente de control de avance de obra, y
pago de certificados, no siendo el “dueño” o “comitente” de la obra por lo cual careció del
control administrativo de la misma durante toda la ejecución del convenio.
Al igual que en el caso de la obra emplazada en Villa 15, el Convenio nada indica
respecto al mantenimiento y posterior conservación de la obra.
90 Corte Suprema de Justicia, Fallo “Schirato, Gino c. Gobierno Nacional-Ministerio de Cultura y Educación- y otra”; fallos
304:490 (15.04.82). 91CPF Op. Cit. – Cláusula Vigésimo Cuarta.
103
El Tribunal de Cuentas de la Provincia de Santiago del Estero, mediante el Dictamen
N°249/09 de la Sala II del, se expidió en los siguientes términos:
“Este Honorable Tribunal ha sentado criterio en cuanto a los Convenios firmados
entre Nación y Provincia en los cuales se establezcan Condiciones Específicas y los Fondos
son aportados por fuera del Presupuesto Provincial. Es de destacar que en el caso óbice de
estudio, la Provincia a través del IPVU cumple únicamente con una función de Coordinación
y Seguimiento Técnico de la obra, tal como surge de los Convenios Marcos y documental
obrantes (…) siendo decisión Superior por parte de la Nación quién aporta la Financiación
para tal fin, el que la obra sea ejecutada por la Fundación Madres de Plaza de Mayo”.
Asimismo, en el caso de las Obras de Don Bosco, la contratación directa parte desde
los antecedentes de las obras, ya que la fue la propia FMDPM quien presentó el 16/01/2009,
tres meses antes de firmarse el Convenio Único de Colaboración y Transferencia (CUCYT),
una nota92
a la Jefatura de Gabinete de Ministros del Gobierno de Santiago del Estero en la
cual, al manifestar la intención de la Fundación de suscribir en forma inmediata el CUCYT,
expresó que la FMDPM estaba llevando adelante el Programa Sueños Compartidos, “(…)
junto con el Gobierno Nacional y el de la Provincia de Santiago del Estero, específicamente
respecto del conjunto habitacional a construirse en el predio denominado Don Bosco, en la
Capital de esa Provincia.”
Las justificaciones aportadas por las jurisdicciones respecto a la contratación directa
de la Fundación, también hicieron mención a otros argumentos, tales como:
92 Tramitada por Expediente NOTA JG Nº 0028- Código: 127 del año 2009.
Santiago del Estero
104
Cuadro N° 58
Argumento Jurisdicción
›El presupuesto de la obra no excedía el monto máximo
establecido para licitación privada
Chaco (Santa Sylvina 86 Viviendas y P.R. Sáenz Peña 148 viviendas)
›Se trataba de trabajos de urgencia reconocida u obedecía a circunstancias imprevistas que demandaba una inmediata ejecución
Ezeiza, Chaco(Santa Sylvina 86 Viviendas y P.R. Sáenz Peña 148
viviendas)
›Se trataba de un sistema único de construcción Ezeiza, Chaco.
›Manifestación de una Asociación Civil de su intención de
que se encomiende a LA FUNDACIÓN la construcción
Tigre, Santiago del Estero (Obra Barrio Villa del Carmen)
Fuente: elaboración propia a partir de la documentación relevada.
De los argumentos esgrimidos surge que:
En cuanto a la excepción del procedimiento de licitación pública “por tratarse de
un presupuesto que no excedía el máximo establecido, para la licitación privada”, a
continuación se muestran los casos de las obras de Santa Sylvina 86 viviendas y P.R. Sáenz
Peña 148 viviendas, emplazadas en la Provincia del Chaco:
Cuadro N° 59
Montos
Obra
Santa Sylvina (86 viviendas)
P.R. Sáenz Peña (148 viviendas)
Monto Contrato $ 36.567.104,36 $ 39.351.751,64
Monto límite definido por Decreto P. 1.257/10 $ 1.200.000,00 $ 1.200.000,00
Supera el límite decretado 30,47 veces 32,79 veces
Fuente: Convenios CUCYT, COP / Decreto provincial 1.257/10
Este supuesto en la práctica no se verificó, situación que también fue advertida por el
propio Gobierno de la Provincia del Chaco el que, en su respuesta al oficio que le cursara el
Juzgado Nacional Criminal y Correccional N° 893
, manifestó que los incisos del art. 22 de
la Ley de Obras Públicas de la Provincia Nº 4.990, aludidos en las resoluciones ministeriales
que aprobaron las contrataciones directas (a y d) estaban mal consignados.
93 Respuesta de oficio de fecha 25/07/2011 presentada por la Gobernación de la Provincia del Chaco ante el Juzgado
Criminal y Correccional Federal N° 8 Secretaría N° 16.
105
En dicha presentación señaló que se trataba de “…un error en la mención del
inciso correspondiente de la norma y que la correcta hermenéutica, determina que la
aplicable sea el inc. b) de la ley de Obras Públicas que consagra la excepción al
procedimiento licitatorio cuando (…) no hagan posible la concurrencia, por resultar
determinantes para la adjudicación, la capacidad artística o técnico-científica, la destreza o
habilidad o experiencia particular del posible adjudicatario de la obra, o porque éste se
encuentre amparado legalmente por patentes, privilegios, o cuando los conocimientos para la
ejecución sean poseídos por una sola persona o entidad…”
En cuanto a la urgencia planteada, no se evidenciaron circunstancias de fuerza
mayor o hechos imprevisibles.
En el caso de la obra de Ezeiza, no obstante la urgencia argumentada por el Municipio,
transcurrieron tres meses desde el momento en que se firmó el Contrato de Obra Pública y se
presentó la solicitud de financiamiento de la obra ante la SSOP.
Asimismo, el estado de situación de vulnerabilidad del 10% de los hogares del
municipio que se encontraban en bajas condiciones de habitabilidad, más la situación
suscitada por las dificultades financieras de la Sociedad Civil Viviendas Marítimas Argentinas
invocados en el “Informe del Contador” del Municipio de Ezeiza, no son argumentos para
sustentar válidamente una contratación directa, siendo que la medición de la situación de
habitabilidad de las viviendas fue la realizada por el Censo Nacional de Población del año
2001 y que dicha Sociedad Civil- que había sido autorizada a implantar un complejo
habitacional en el año 1.992 mediante la Ordenanza Municipal N° 3.860 en el predio donde
finalmente se emplazó la obra del Programa Sueños Compartidos,- se encontraba Concursada
desde el año 1.99894
, por lo que se trataba de una situación de larga data.
En el caso de las obras del Chaco, aplica la misma explicación respecto al error de
consignación del inciso brindada ante el Juzgado Criminal y Correccional Federal N° 8 por la
Gobernación, que se detalló anteriormente.
La “exclusividad” que se plantea respecto del contratista para ser elegido no
permite determinar una correcta justificación, atento que el sistema constructivo con el que se
construyeron las viviendas: “Emmedue” también era utilizado por otras empresas
94 Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Comercial N° 6 – Secretaría N° 12 – Consulta de Causas.
106
constructoras. Como resultado de una búsqueda por Internet, el equipo de auditoría ha
encontrado que existen otras empresas que publicitan construcciones de viviendas con el
mismo sistema, tales como Polipanel, Tecnocasa, Innstaconst S.R.L. y PyK Construcciones.
En el caso de Tecnocasa, en su página Web ofrece alternativas para la construcción de
viviendas sociales, consignando que como “aporte a la economía de la localidad, se ocupará
mano de obra del lugar, capacitando al personal en nuevas tecnologías, supervisados por los
oficiales y profesionales” de la empresa95
.
Además, la Fundación Madres de Plaza de Mayo no tenía antecedentes como empresa
constructora mas allá de las obras desarrolladas en el marco del Programa Misión Sueños
Compartidos, siendo que la entidad se constituyó como tal el 26/12/200596
.
En cuanto a la excepción planteada respecto a la posibilidad de contratar
directamente cuando se trate de obras realizadas por cooperativas o asociaciones de
vecinos, circunstancia prevista por los ordenamientos jurídicos locales97
, tampoco puede ser
considerado un argumento válido ya que en los Convenios relevados se indica que la
Asociación Civil solicitó que fuese la Fundación Madres de Plaza de Mayo la constructora,
pero no realizó la obra.
En los Considerandos del Convenio de Tigre – Barrio El Garrote se indica que:
“(…) los habitantes del asentamiento Barrio Almirante Brown “Villa El Garrote”
(…) se han nucleado en una entidad intermedia denominada “Asociación Civil”,
manifestando su intención de que se encomiende a LA FUNDACIÓN la construcción (…)” de
las 288 viviendas.
95 Ver www.tecnocassa.com.ar/sociales/ / www.innstaconst.blogspot.com / www.pykconstrucciones.com.ar 96 Resolución 1.357/2005 – IGJ aprobatoria del trámite de constitución de la Fundación. 97En el caso de Tigre es una circunstancia que está prevista en el artículo 132 del Decreto Ley N° 6.769/58 y sus
modificatorias –Ley Orgánica de las Municipalidades–: Se podrá contratar directamente, cuando: “a) Se contrate con
reparticiones oficiales y entidades en las que el Estado tenga participación mayoritaria. b) Se trate de obras de costo
cubierto, contratadas por beneficiarios y empresas constructoras, por las que no se imponga contribución a los vecinos no
adherentes. c) Se trate de obras de infraestructura realizadas por cooperativas o asociaciones de vecinos. d) Su justiprecio
no exceda el monto establecido en el artículo 133 primer párrafo. e) Se trate de trabajos de urgencia reconocida u
obedezcan a circunstancias imprevistas que demandaren una inmediata ejecución. f) Se haya realizado una licitación y no
haya habido proponentes o no se hubieren hecho ofertas convenientes. g) Se contrate entre vecinos, empresas constructoras
la ejecución de las obras referidas en el último párrafo del artículo 60°, siempre que no excedan el volumen ni el plazo y se
satisfagan los recaudos que seguidamente se indican. Las excepciones que determinan los incisos c) y g) precedentes sólo
podrán ser autorizadas siempre que los vecinos lo peticionen en forma expresa y se cuente con la adhesión del sesenta (60)
por ciento, como mínimo, de los beneficiarios de las obras”.
En el caso de Santiago del Estero, la Ley N° 2092 de Obras Públicas Provincial y sus modificatorias establece en su Art. 9º g)
Cuando la Administración, por motivos de oportunidad o conveniencia debidamente fundados, contrate con cooperativas,
consorcios vecinales o cualquier entidad de bien público debidamente reconocida, la realización de obras que sean de la
finalidad específica de estas entidades.
107
Por su parte en el caso de la obra del Barrio Villa del Carmen de Santiago del Estero,
según consta en el Convenio Particular de Financiación firmado entre la SSOP, el IPVU y la
FMDPM, el argumento en el cual se fundamentó la contratación directa de dicha entidad
como constructora fue que los habitantes del asentamiento “PACARA” de la Ciudad de
Santiago del Estero, agrupados en una entidad intermedia denominada Asociación de
Fomento Vecinal “Madres Unidas Barrio Sargento Cabral Nº 1”, manifestaron su intención de
que se encomendara a la Fundación la construcción de 68 Viviendas en Villa del Carmen;
para lo cual la FMDPM había presentado un plan de acción a fin de llevar adelante las obras
de urbanización que la SSDUV había considerado financiable en el marco del Programa
Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios98
.
Asimismo, en cuatro de las obras relevadas (Rosario- Barrio Toba, CABA – Villa 15,
Santiago del Estero – Don Bosco Etapa I y Santa Sylvina) la propia constructora (la
Fundación) confeccionó las Memorias Descriptivas de los Proyectos de obra99
que
acompañaban las presentaciones de los gobiernos locales para obtener la no objeción técnica,
constituyendo un documento fundamental para la Unidad Ejecutora Nacional a fin de
determinar si el proyecto es financiable.
Por lo expuesto ha quedado de manifiesto que las autoridades nacionales autorizaron
el financiamiento de proyectos de construcción de complejos habitacionales en distintas
provincias y municipios para cuya ejecución se contrató en forma directa a la FMDPM, sin
exigirle al contratante explicitase previamente y por escrito las razones que fundamentaron
dicho proceder, y que expusiese los elementos de juicio que demostrasen la conveniencia de
la propuesta de la Fundación.
La falta de objeción por parte de la Unidad Ejecutora Nacional respecto al
procedimiento instrumentado colisiona con los principios esenciales que vertebran el régimen
de contrataciones financiadas con fondos públicos: transparencia en los procedimientos,
promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes, publicidad
98 Convenio Particular de Financiación suscripto por la SSDUV, la FMDPM, el IPVU y la Asociación de Fomento Vecinal
Madres Unidas del Barrio Sargento Cabral N°1, del 01/10/08 - Considerandos. 99 En los respectivos expedientes de la Unidad Ejecutora Nacional obran los respectivos documentos con el logo de dicha
entidad
108
de los actos, igualdad de tratamiento entre oferentes y responsabilidad de los agentes y
funcionarios públicos que autoricen, aprueben o gestionen las contrataciones.
4.1.1.4- La Fundación incumplió las obligaciones de pago de aportes y contribuciones de
la Seguridad Social, situación que no fue denunciada por los organismos que
poseen responsabilidades de control.
Los aportes retenidos a los dependientes que trabajaban en las obras y las
correspondientes contribuciones patronales no fueron ingresados en la AFIP por parte de la
FDMPM, situación que podría llegar a configurar un ilícito penal.
Pese a que el organismo recaudador otorgó a la Fundación un plan de facilidades de
pago por un total de 108 cuotas, con un monto consolidado de pesos ciento cuarenta y seis
millones novecientos catorce mil trescientos sesenta y cinco ($ 146.914.365.00) en
concepto de recursos de la seguridad social no depositados, correspondiente al personal
dependiente que se desempeñaba en todas las obras encaradas por el Programa Misión Sueños
Compartidos, la situación no fue regularizada. Conforme lo informado por AFIP, el 19/07/12
operó la caducidad del plan y dicha Administración realizó la liquidación de la caducidad del
mismo.
Según surge de la documentación aportada por la AFIP, con fecha 12/09/2012
presentó una nota sin número a la Fundación a efectos de informarle que de las constancias
obrantes en esa Administración Federal, no surgía que se hubiese dado cumplimiento al
ingreso de la deuda remanente, por lo que se le intimó a que en un plazo de 15 días de
recibida la notificación, ingresara “las sumas adeudadas, calculadas al 21/10/2011 (…), con
más los accesorios que correspondan hasta la fecha de su efectivo pago, sin perjuicio de las
multas derivadas de la aplicación de la Resolución General N° 1566 -AFIP100
, cuando dichas
100 RG N° 1566 - CAPITULO D – MORA EN EL PAGO DE APORTES Y CONTRIBUCIONES
ART. 8º.- Infracción establecida en el artículo 15, punto 1, inciso c), de la Ley Nº 17.250 y sus modificaciones (1.1.):
a) Mora de hasta 10 días posteriores al plazo de vencimiento general: 0,10% del total omitido, por cada día de mora.
b) Mora de entre 11 y 30 días posteriores al plazo de vencimiento general: 5% del total omitido.
c) Mora de entre 31 y 60 días posteriores al plazo de vencimiento general: 10% del total omitido.
d) Mora de entre 61 y 90 días posteriores al plazo de vencimiento general: 20% del total omitido.
e) Mora de más de 90 días posteriores al plazo de vencimiento general: 30% del total omitido.
- Reducción de las sanciones
ART. 9º.- Se reducirán las multas indicadas en el artículo anterior, en cada uno de sus incisos, cuando:
109
omisiones se refieran al S.U.S.S., debiendo comunicar la fecha, monto y lugar de pago, en la
dependencia donde se encuentra inscripto”. La nota finaliza indicando que la falta de
cumplimiento por parte de la Fundación daría lugar al cobro del total adeudado por la vía
judicial.
El 27/02/2013 la AFIP mediante nota sin número entregó a la AGN copia certificada
de la liquidación de caducidad del plan “Mis Facilidades N° E-578179”, así como el detalle
de cómo quedó constituida la deuda de la Fundación. En base a la información aportada por la
Administración se expone a continuación el estado de situación:
Cuadro N° 60
Concepto Monto (En Pesos)
Deuda Impaga al 21/10/2011 110.689.735,98
Intereses resarcitorios al 28/02/2013 estimados por AGN 93.224.608,14
Subtotal 203.914.344,12
Multa por el RG N°1566 - Art. 8 inc e) del 30% sobre el total omitido 33.206.920,79
Total 237.121.264,91
Fuente: Elaboración propia en base a los datos aportados por la AFIP.
La Subsecretaría de Obras Públicas (SSOP), la Secretaría de Empleo (SE) / Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social (MTEYSS) y las autoridades provinciales / municipales, según
el caso, conforme sus respectivas responsabilidades, no adoptaron medida alguna ante el
incumplimiento de las obligaciones de pago de aportes y contribuciones de la Seguridad
Social en el que incurrió la Fundación.
Resulta oportuno consignar que el financiamiento de las obras desarrolladas en el
marco del Programa “Sueños Compartidos de Inserción Social y Laboral” de la FMDPM se
fundamentó en el diagnóstico realizado por el Gobierno Nacional y expresado en la Circular
1/2009 de la SSOP donde se señala que “una de las causas más importantes de exclusión que
sufren mayoritariamente los habitantes de asentamientos sin tejido urbano consolidado, es la
falta de oportunidades de trabajo estable y remunerado dentro del sistema formal (…)”, por
a) El ingreso se produzca con posterioridad al plazo de vencimiento general, pero:
1. Con anterioridad a que los aportes y contribuciones adeudados sean intimados por parte de esta Administración
Federal: a un quinto de su valor.
2. Dentro del plazo fijado en la intimación que efectúe esta Administración Federal: a un tercio de su valor.
b) El contribuyente y/o responsable que haya impugnado el acta de inspección o de intimación de la deuda, según
corresponda, si desiste del recurso y regulariza la situación con anterioridad al dictado de la primera resolución (7.1.) o
consiente la misma, dentro del plazo de 10 días contados a partir de su notificación: a la mitad de su valor.
110
lo que “en atención a esa realidad, habría que darle prioridad a los proyectos que
contemplen el desarrollo de actividades laborales, con todas las condiciones y características
de trabajos formales (…)”.
En el mismo sentido, el Subsecretario de Obras Públicas de la Nación, en su
presentación ante la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano de la Cámara de
Diputados del Congreso Nacional expresó que:
“Uno de los aspectos más importantes por los cuales el Gobierno Nacional ha
prestado atención a lo que han planteado cada una de las jurisdicciones junto con la
Fundación Madres de Plaza de Mayo es que se trata de un programa enmarcado dentro de lo
que es la obra pública como factor de inclusión social”101
y la Fundación en el documento
que elaboró para presentar el Programa Misión Sueños Compartidos indica que: “la forma de
organización del trabajo que hemos propuesto y puesto en marcha en los barrios donde se
llevan a cabo los Sueños Compartidos es comunitaria, inclusiva y dignificante (…) porque les
permite a cientos de trabajadores agremiarse, obtener un salario en blanco y realizar una
actividad digna y gratificante …”102
.
En lo atinente a la SSOP, resulta oportuno aclarar que uno de los ítems que
determinaba el monto de los fondos a transferir en el marco del Convenio Único de
Colaboración y Transferencia era el de “mano de obra”.
Según lo estipulado por el Reglamento General para la Rendición de Cuentas de
Fondos Presupuestarios Transferidos a Provincias, Municipios y/u otros Entes - Artículo 6,
inciso a) ítem 3: “En caso de verificarse el incumplimiento, la máxima autoridad del
Ministerio y/o de la Secretaría de la cual depende la Unidad Ejecutora actuante, cuando lo
estime procedente, deberá: interrumpir y/o retener en forma automática la transferencia de
fondos en la medida en que se constate la utilización de los fondos transferidos en destinos
distintos al comprometido, cualquiera fuera la causa que lo origine”.
Además, en las Bases Generales para la Licitación y Contratación de Obras Públicas
aplicado por ambas Subsecretarías dependientes de la SOP y que se encuentran expresamente
consignadas como documentación que integra los Contratos de Obra Pública de las obras de
101Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados, que contó
con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nación, el 8/06/2011. 102 Documento elaborado por la FMDPM que acompaña la Memoria descriptiva del Proyecto que fue presentada ante la
SSOP para tramitar el financiamiento de la obra Barrio Toba de Rosario.
111
Ezeiza, CABA -Villa 15, Rosario y Don Bosco Etapa 1 y 2 y Villa del Carmen de Santiago
del Estero se indica que “El contratista (…) dará cumplimiento a todas las obligaciones
legales o emergentes de esas convenciones en materia de cargas sociales. El pago de cada
certificado mensual de obra estará condicionado a la presentación conjunta, por el
contratista, de los comprobantes de depósitos por aportes previsionales y fondo de desempleo
correspondientes al mes precedente al de los trabajos certificados (…)”103
.
A ello se suma que de la documentación relevada no surge que al momento de evaluar
la capacidad técnica y financiera del proponente- conforme a lo estipulado en las mencionadas
Bases Generales para la Contratación de las Obras de las respectivas UEN104
- se haya
considerado como elemento de juicio el Certificado Fiscal para Contratar, que es el
documento por el cual se habilita para actuar como proveedor del Estado Nacional, a aquellos
sujetos que han cumplido con sus obligaciones impositivas, aduaneras y de los Recursos de la
Seguridad Social105.
En cuanto a la SE y el MTEYSS, los convenios suscriptos entre el Ministerio y la
Fundación consignan que ésta se comprometía a cumplir con todas sus obligaciones laborales,
sociales y previsionales respecto de cada trabajador incluido. (Cláusula Quinta- Inciso 2 del
Convenio N° 41), que la SE era la encargada de la implementación, seguimiento y evaluación
de las acciones previstas en el marco del Convenio (Cláusula Novena), y que sin perjuicio de
otros remedios legales que pudieran corresponder, el MTEYSS podía suspender la ejecución o
rescindir el convenio, en caso de incumplimiento de las obligaciones asumidas por la
Fundación que no fueran imputables a razones de fuerza mayor o caso fortuito y/o aquellas
previstas en la normativa aplicable que ambas partes declararon conocer y aceptar. (Cláusula
Décimo Segunda).
Consultada la Secretaría de Empleo respecto de las medidas arbitradas tendientes a
fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones laborales, sociales y previsionales, mediante
103Pliego de Cláusulas Generales para la Licitación y Contratación de Obras Públicas, Capítulo III Personal Obrero- Artículo
69: Salarios. 104 Pliego de Cláusulas Generales para la Licitación y Contratación de Obras Públicas- Capítulo III – Proponentes - Artículo
13: Capacidad técnica y financiera: “La capacidad técnica se establecerá indistintamente: 1) mediante los antecedentes que
las empresas registren ante el licitante, 2) por certificados que acrediten que han ejecutado en forma satisfactoria trabajos
análogos a los licitados y 3) por cualquier otro medio que el licitante juzgue conducente.
La capacidad financiera resultará de los elementos de juicio que obren en poder del licitante, de los que aporten los mismos
proponentes o de información suministrada por establecimientos bancarios o comerciales de notoria seriedad.
Los proponentes deberán presentar el Certificado Fiscal para Contratar (…)” 105Fuente: RG 1814/05 AFIP. / http://www.afip.gob.ar/genericos/guiavirtual/consultas_detalle.aspx?id=327941
112
Nota SE-MTEYSS sin número del 30/03/2012, informó que, “(…) en virtud del Pacto
Federal del Trabajo, son las jurisdicciones provinciales y el Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires los que tienen competencia para verificar el correcto pago que la
Fundación debía hacer a sus trabajadores en relación de dependencia (…)” y que “(…)
desde el MTEYSS se verificaba que existiera la declaración mensual en AFIP y/o la
existencia de clave de alta temprana en el sector de la actividad de construcción”.
Respecto de los controles efectuados sobre las nóminas presentadas por la Fundación
de los trabajadores, que fueron incorporados a los proyectos, la SE señaló que eran remitidas
“(…) para los controles a ANSES en el marco de un programa ad-hoc, en el cual se informa
CUIT de la Fundación y realiza los siguientes controles con la base del Sistema Integrado
Previsional Argentino (S.I.P.A.):
Verifica mensualmente si el trabajador ha tenido Declaración Jurada o aporte por el
CUIT de la Fundación a partir del Inicio de la relación informada. En caso positivo aprueba
la liquidación del beneficiario con un código establecido, si no tiene DDJJ o aportes durante
dos meses, se lo aprueba con otro código distinto y al tercer mes sin DDJJ o aportes le
rechaza la liquidación, por lo tanto no se realiza pago alguno”106
.
Además de este incumplimiento, de acuerdo a lo informado por la ANSES107
, 16 de
los trabajadores que, de acuerdo con lo informado por la Fundación al MTEYSS se
desempeñaron en las obras relevadas, no estaban incluidos en las Declaraciones Juradas
previsionales (Formulario 931 – AFIP).
El Pacto Federal de Trabajo108
aludido señala en su parte declaratoria lo siguiente:
“… Que esta especial atención que requieren los sectores mencionados (sectores más
vulnerables o insuficientemente protegidos de la sociedad, como son los trabajadores no
registrados, los niños y los discapacitados, asegurando también la igualdad de oportunidades
para las mujeres) no debe ser asumida independientemente por cada jurisdicción, sino que se
106 Nota SE-MTEYSS sin número del 30/03/2012. 107 Nota N° 19487/11- GAYT-ANSES en respuesta al requerimiento de la AGN formulado mediante Nota N° 1192/11-P. 108 Pacto federal de Empleo suscripto el 29/07/1998 por el Presidencia de la Nación, MTEYSS, Ministerio del Interior y los
representantes de las provincias de Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa,
Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe,
Santiago del Estero, Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, Tucumán y del Gobierno de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires.
113
impone la cooperación y coordinación de esfuerzos y funciones para alcanzar el objetivo
común sobre la base de igualdad de oportunidades y homogeneidad de las regulaciones.
Que la observancia del cumplimiento de la normativa laboral, si bien es un deber
irrenunciable de los gobiernos, no garantiza por sí misma el éxito en la lucha contra la
reiteración de procedimientos y conductas contrarias a la naturaleza social del trabajo,
resultando entonces necesaria la adopción de medidas adicionales que contribuyan a instalar
una conciencia colectiva acerca de la importancia de proteger el trabajo en todas sus formas,
extendiendo a todos los trabajadores los deberes, derechos y beneficios de los sistemas de la
seguridad social”.
En cuanto a las Unidades Ejecutoras Locales, en la etapa en que la UEN era la
SSDUV en todos los casos quedaba expresamente indicado en los Convenios Particulares de
Financiación que la Fundación se asumía como única y exclusiva responsable por el
cumplimiento de todas las normas laborales, previsionales, de seguridad social, de higiene y
seguridad en el trabajo, impositivas etc. y por su parte, -salvo en el caso de la obra de CABA-
Castañares- el resto de las jurisdicciones asumieron el compromiso de cooperar activamente
con la tarea del MTEYSS en cuanto a la fiscalización del cumplimiento de la legislación
laboral y de la seguridad social.
De hecho, en el caso de las obras el Chaco se encontraron Órdenes de Servicio
recordándole a la Fundación que la presentación del Formulario AFIP 931 debía hacerse antes
de cobrar los certificados de obra109
, aunque esas acciones no fueron sostenidas en el tiempo.
Cuando la SSOP pasó a ser la Unidad Ejecutora Nacional dejó de consignarse en los
Convenios las obligaciones derivadas la normativa laboral y previsional que debía asumir la
Fundación en su carácter de empleadora, así como el compromiso de colaboración con las
tareas de fiscalización de las Unidades Ejecutoras Locales con el MTEYSS.
Sin perjuicio de lo consignado en el Pacto Federal del Trabajo (ratificado por Ley
25.212 – 24/11/99) respecto a la responsabilidad de las jurisdicciones en cuanto al control del
cumplimiento de la normativa laboral y aplicación del régimen sancionatorio, en los
convenios celebrados entre el MTEYSS y la Fundación en 2008 (Convenio N° 41) y 2010
109 Santa Sylvina (70): Orden de Servicio N° 13 del 30/05/2011; La Rubita (70): Orden de Servicio N° 4 del 01/03/2010;
Orden de Servicio N° 10 del 10/05/2010: Reclama el cumplimiento de las Órdenes de Servicio anteriores; Santa Sylvina (86):
Orden de Servicio N°1 del 30/11/2010 y N° 2 del 15/12/2010. Reclama el cumplimiento de la Orden de Servicio anterior.
114
(Convenio N° 42) -para acordar una ayuda económica de $600 mensuales a los trabajadores,
que la Fundación deducía de los haberes que debía pagar- se estableció expresamente como
requisito que la Fundación cumpliera con todas las obligaciones laborales y previsionales y su
incumplimiento acarreaba la caducidad del beneficio otorgado y el derecho a exigir el
reembolso de lo percibido indebidamente (Cláusula Quinta - Convenio N°41)”
Consecuentemente, no sólo se incumplió el objetivo central de los proyectos
financiados por el Gobierno Nacional de brindar a los trabajadores un empleo en condiciones
totalmente legales apuntando a su integración social a través del trabajo genuino,
evidenciando que se han presentado debilidades en la provisión de lo conducente a la mejor y
más efectiva protección del trabajador de acuerdo con el mandato contemplado en el artículo
14 bis de la Constitución Nacional110
, sino que además teniendo las facultades, herramientas e
información disponible, quienes tenían la obligación de suspender la ejecución de los
respectivos Convenios no lo hicieron.
4.1.1.5- La Fundación Madres de Plaza de Mayo incurrió en incumplimientos a la Ley
22.250, que regula los depósitos al fondo de cese laboral que debe hacer el
empleador y a la Ley 24.557 de Riesgos del Trabajo.
En lo que respecta al cumplimiento, por parte de las empresas constructoras, de la
obligación de ingresar los aportes al fondo de cese laboral establecidos por la Ley 22.250, el
IERIC informó que efectuó fiscalizaciones a la Fundación en el período que abarca desde el
30/03/2009 al 23/06/2011, incluyendo en el relevamiento las obras desarrolladas en las
provincias de Chaco, Misiones, Río Negro y Santiago del Estero. Como resultado de las
mismas constató que se habían producido infracciones a los artículos 12, 13, 15 y 28 de la
Ley 22.250 por las cuales resolvió aplicarle a la Fundación una multa de un millón
cuatrocientos ochenta y cuatro mil ciento veinte pesos $1.484.120,00111
.
A continuación se expone un diagrama donde se grafican los incumplimientos.
110Tal como se expresa en los considerandos del Convenio 41 suscripto entre la Fundación y el MTEYSS. 111 Resolución IERIC N° 32.771 del 11/06/12.
115
Diagrama N° 2 Incumplimientos de la FMDPM a la Ley de Riesgos del Trabajo
Fuente: IERIC.
En cuanto a lo Informado por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo- SRT112
, la
Fundación declaró personal en relación de dependencia de manera ininterrumpida desde mayo
2006 hasta noviembre 2011, a través del mecanismo que para tal fin define la AFIP.
Del historial de cobertura suministrado por la SRT surge que la Fundación careció de
cobertura para los períodos:
Antes del 06/2006.
Entre el 17/10/2008 y el 21/01/2009.
A partir del 02/08/2011.
112 Nota SRT Nº 8788/11 del 28/12/11enviada en respuesta a la Nota de la AGN N° 1196/11 – P del 02/12/11.
116
Cuadro N° 61
FUNDACION MADRES DE PLAZA DE MAYO – CUIT 30-70947163-1 Historial de cobertura según el Registro de Contratos que administra la SRT
Compañía Póliza Período
Cía. QBE 33499 01/06/06 – 30/06/08.
Cía. Interacción
28511 01/07/08 – 17/10/08
29251 21/01/09 – 15/12/09
30201 16/12/09 – 02/08/11
Fuente: Nota Nº 8788/11-SRT.
Ante la falta de pago, el Decreto PEN 334/96 en su artículo. 18, punto 2 establece que
“La omisión por parte del empleador del pago de dos (2) cuotas mensuales, consecutivas o
alternadas, o la acumulación de una deuda total equivalente a dos (2) cuotas, tomando como
referencia la de mayor valor en el último año, facultará a la aseguradora a extinguir el
contrato de afiliación por falta de pago.”
Consecuentemente la SRT intimó a la FMDPM a tomar cobertura en dos
oportunidades y con fecha 24/03/2011 se la intimó al pago por falta de cobertura (cuota
omitida, artículo 28, apartado 3 de la ley 24557, reglamentado por el art. 17 del Decreto PEN
Nº 334/96), por un monto total de pesos un millón ciento veintinueve mil quinientos
setenta con 13/100 ($ 1.129.570,13), deuda que poseía con el Fondo de Garantía
administrado por la SRT. No habiéndose registrado pago alguno a la intimación cursada el
29/08/2011 se procedió a emitir el Certificado de Deuda N° 4199/2011con el fin de impulsar
el correspondiente cobro judicial. Previo al inicio de las acciones judiciales y habiendo
observado la Superintendencia que la deuda al Fondo de Garantía se había incrementado
producto de la falta de cobertura que mantenía el empleador, no existiendo riesgo de
prescripción, la SRT realizó una nueva intimación de pago con el fin de agrupar en un mismo
reclamo la totalidad de la deuda. Así, el 18/08/2012 cursó la Intimación de Pago N°
61468/2012, por un monto total de $ 4.723.250, sobre la cual al 20/05/2013 la SRT no había
recibido descargo alguno113
.
113 Información aportada por la SRT mediante Nota N° 7715/2013 del 20/05/2013 en respuesta a la Nota AGN N°360/13-P.
117
En los expedientes por los cuales las respectivas Unidades Ejecutoras (nacionales y
locales) tramitaron las obras del Programa Misión Sueños Compartidos relevadas por la AGN,
no consta que se hayan efectuado consulta alguna al IERIC o a la SRT a fin de determinar si
la Fundación, en su carácter de constructora, cumplía con la normativa vigente.
4.1.1.6 -Del conjunto de trabajadores declarados ante la Secretaría de Empleo por la
Fundación, se detectaron situaciones que indican el incumplimiento de los
criterios de selección de personas desocupadas y en igual proporción de hombres
y mujeres para trabajar en las obras.
Uno de los cuatro criterios centrales, adoptado por la Fundación para contratar los
trabajadores que se iban a desempeñar en las construcciones, y que fueron incluidos en los
Considerandos del Convenio N° 41 como condición para otorgarles la ayuda económica
mensual no remunerativa, era: absorber mano de obra desocupada de los asentamientos en los
cuales levantan las obras.
A partir de la homogenización de la información suministrada por la Secretaría de
Empleo, la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP); Administración Nacional de
Seguridad Social (ANSES); Instituto de Estadísticas y Registro de la Industria de la
Construcción (IERIC); Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) y Superintendencia de
Seguros de Salud (SSS), se detectaron las siguientes situaciones del conjunto de trabajadores
afectados a las obras desarrolladas en las jurisdicciones relevadas.
Resulta oportuno aclarar que en este análisis se consideraron la totalidad de
trabajadores que, conforme a lo que la Fundación declaró ante la SE, se desempeñaron en las
jurisdicciones incluidas en la muestra de casos de esta auditoría, sin distinguir por tipo de
obra.
A continuación se presentan los casos detectados que al momento de ejecución de las
obras en la jurisdicción presentaban incompatibilidad con el criterio de ser mano de obra
desocupada.
118
Cuadro Nº 62 CHACO EZEIZA ROSARIO TIGRE CABA SANTIAGO DEL
ESTERO
93 Monotributistas
1 Autónomo
23 Estaban registrados simultáneamente bajo la CUIT de otro empleador (*)
4 Monotributistas, 3 con monotri-buto social
3 Estaban registrados simultáneamente bajo la CUIT de otro empleador(*)
94 Monotributistas
4 Autónomos
57 Estaban registrados simultáneamente bajo la CUIT de otro empleador(*), 4 en relación de dependencia de una mutual y/o cooperativa de trabajo u otra
57 Monotributistas
57 Estaban registrados simultáneamente bajo la CUIT de otro empleador(*)
20 Monotributistas 21 Monotributistas
5 Estaban registrados simultáneamente bajo la CUIT de otro empleador(*), 1 en relación de dependencia de una mutual y/o cooperativa de trabajo u otra
Fuente: Elaboración propia a partir de lo informado por Notas 13288-1561/2011-2, 13288-1561/2011-5 Y 13288-1561/2011-16-AFIP / N° 19487/11- GAYT-ANSES / N°1242/11-P Y N° 204/12-P-INAES / / S/N° del 03/04/2012 – SE- MTEYSS
(*) De la información no surge si los pagos eran efectuados por pertenecer a algún programa o si prestaban servicios en relación de dependencia para dos o más empleadores.
En cuanto al criterio de contratar hombres y mujeres en similar proporción, según lo
expresado por el Subsecretario de Obras Públicas en su presentación ante la Comisión de
Vivienda y Ordenamiento Urbano de la Cámara de Diputados del Congreso Nacional:
“(…) los recursos que fueron transferidos a las jurisdicciones están puestos en
ladrillos, en la obra; en ladrillos o, en este caso, en paneles, porque la tecnología de la
que hablamos es la de paneles. Y este no es un detalle menor, porque nos permiten
tener un promedio superior al 25 por ciento de mujeres afectadas a los obradores de la
construcción.
Este no es un tema menor. Recuerden que uno de los grandes problemas que
existen es que en estos asentamientos altamente vulnerables tenemos muchas familias
que están prácticamente solventadas con el trabajo o las changas de la jefa de familia.
En estos casos no solamente se le da un trabajo digno, sino que se está profundizando
la capacitación dentro del propio programa, que es lo que nos traen justamente la
jurisdicción junto con las Madres de Plaza de Mayo. Esto permite, entre otras cosas, la
incorporación de mujeres que no tendrían posibilidad de desarrollar un trabajo, desde
el punto de vista formal, si no tuviéramos la aplicación de un programa de estas
119
características. Por eso es que hice tanto hincapié en la obra pública utilizada como
factor de inclusión social”114
.
Sin embargo, del análisis de las nóminas presentadas por la Fundación a la SE surge
que ese porcentaje tampoco se respetó.
Para analizar la distribución entre hombres y mujeres se partió de considerar que de
haberse respetado la proporcionalidad en cada obra, la suma agregada por jurisdicción debía
arrojar una distribución similar.
Cuadro Nº 63
Jurisdicción Hombres Mujeres Total % Mujeres s/total
CABA 1.880 582 2.462 23,64
Chaco 1.489 307 1.796 17,09
Buenos Aires 1.567 159 1.726 9,21
Santiago del Estero 472 97 569 17,05
Rosario 210 30 240 12,50
Otras Jurisdicciones 278 48 326 -
Total 5.896 1.223 7.119 17,18
Fuente: Elaboración propia a partir de las nóminas de personal afectado a las obras presentadas por la FMDPM ante la SE.
Tal como se muestra en el Cuadro N° 63, la mayor participación de mujeres se dio en
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires donde alcanzaron una proporción del 23,64% sobre
total de empleados.
114Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados, que contó con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nación, el 8/06/2011.
120
4.1.2- Observaciones específicas
4.1.2.1- En las obras de CABA Villa 15, Barrio Travesía- Rosario y El Garrote- Tigre la
desvinculación de la Fundación Madres de Plaza de Mayo de las obras presentó
deficiencias.
En el caso de la obra CABA - Villa 15, el contenido de los documentos
contractuales suscriptos por la SSOP y la CBASSE impidió la determinación
clara de las responsabilidades de las partes para definir el modo en que se
reencauzaría la obra.
Al limitarse las facultades administrativas de la Jurisdicción local, en este caso la
Corporación Buenos Aires Sur S.E., se desnaturalizó la normativa vigente prevista en los
acuerdos preexistentes, tal como el Reglamento del Subprograma Federal de Urbanización
Villas y Asentamientos Precarios; por la cual se le reconocen a las jurisdicciones sub-
nacionales plenas facultades vinculadas con las autonomías de las Provincias o Municipios.
Así, los gobiernos locales se constituyen en Unidades Ejecutoras Locales ejerciendo la
administración y ejecución de las obras, en carácter de comitentes con las contratistas de
obras asumiendo la responsabilidad de implementar los controles administrativos pertinentes.
A ello se suma que el Convenio al otorgarle la administración y ejecución de la obra a
la Fundación, no especificó en quién recaía el mantenimiento y conservación posterior de la
misma.
Esta situación se verificó al darse la situación de tener que decidir respecto a la
continuidad de la obra ante su paralización.
Al respecto, la cláusula Décima del CUCYT indica que “…La SUBSECRETARÍA” y
los representantes de la “CORPORACIÓN” que al efecto se designen, darán cumplimiento al
presente convenio único de colaboración y transferencia, quedando facultados para resolver
las cuestiones que se susciten en su implementación…”.
Cuando la FMDPM paralizó la ejecución de la obra se generó un intercambio de notas
entre la Corporación Buenos Aires Sur SE y la Subsecretaría de Obras Públicas por el cual
ninguna de las partes firmantes del CUCYT asumía las facultades de resolver la
desvinculación de la Fundación.
121
La situación de incertidumbre generada respecto al completamiento de la obra- tras su
paralización en el mes de julio de 2011- persistía al momento de la visita a la jurisdicción por
parte del equipo de auditoría en el mes de junio 2012.
En el caso de la obra del Barrio Travesía de Rosario ante la paralización de la
obra, la continuidad del Proyecto transitó un plazo de indefinición de un año.
La secuencia de los hechos comienza el 03/05/2011, con la suscripción por parte de la
FMDPM y el Municipio de Rosario de un Convenio de Cesión por parte de la Fundación a
favor de la Municipalidad de los derechos conferidos por la Comisión Nacional de Tierras
para el Hábitat Social (que le había entregado a la Fundación un predio), para la prosecución
de las tramitaciones inherentes a las tareas de urbanización y regularización dominial
previstas en barrios humildes de la ciudad Rosario, entre los que se encontraba el Barrio
Travesía115
.
En el mes de junio de 2011 la ejecución de la obra quedó totalmente paralizada116
.
A partir de entonces, la Municipalidad de Rosario recibió dos Cartas Documentos (en
adelante CD):
- El 05/09/2011, la Fundación le envió la CD N° 131361700, comunicando que el
18/08/2011, había cedido todos los derechos de cobro al Fideicomiso, FIDEGLOB
SA “NI UN PASO ATRÁS”, e informando los datos completos legales y domicilio,
pertinentes.
- Una semana después, el 12/09/2011, el FIDEICOMISO FIDEGLOB SA, le envió
CD (N° 220443462) mediante la cual la intimaban a que, en el plazo perentorio de 72
horas de recibida la misma, la Municipalidad abonase la suma de pesos diecisiete
millones setecientos veintisiete mil ochenta y siete con 83/100 ($ 17.727.087,83) en
concepto de crédito a favor de la Fundación, debiendo efectuar el depósito bancario
en la cuenta corriente a nombre del Fideicomiso de Administración “Ni un paso
Atrás” radicada en el Banco de la Nación Argentina.
115 A consecuencia del Convenio de Cesión, y con el fin de posibilitar completar la primera etapa del proyecto ya iniciada, el
16/11/2012, mediante Ordenanza 8.988 el Municipio aprobó un Plan de Detalle Complementario. 116 Se toma como fecha de referencia la de emisión del último certificado de avance de obra, que fue el 31/05/2011.
122
Ante esta última Carta Documento, la Municipalidad de Rosario, actuó del siguiente
modo:
- El 15/09/2011, le envió a FIDEGLOB SA la CD N 986139057, desconociendo
tanto al Fideicomiso, por entender que el Municipio no había sido notificado del
nombre de la persona fiduciaria del Fideicomiso de Administración “Ni Un Paso
Atrás”, como a la suma reclamada.
- El 16/09/2011, le envió a la SSOP, la CD N° 986140333, solicitándole que le
informara oficialmente y de manera fehaciente, como se implementaría la
continuidad de las obras contractualmente comprometidas, los plazos de
reanudación, los mecanismos de realización y la instrumentación jurídica con que se
daría continuidad al proyecto, requiriéndose que la misma contase con la aprobación
explícita de la SOP. En la mencionada CD la Municipalidad transcribió la respuesta
que le había enviado al Fideicomiso “Ni Un Paso Atrás”, como así también la CD,
recibida por parte del mencionado Fideicomiso.
- El mismo 16/09/2011, le envió a la Fundación la CD N° 986139065, cuyo tenor
era similar al de la CD enviada a la SSOP.
La situación de incertidumbre generada respecto a la finalización completa de la obra
encontró solución de continuidad prácticamente un año más tarde, el 19/06/2012, mediante la
ratificación por el Decreto del Concejo Municipal Nº 37.593 del Convenio suscripto entre la
Municipalidad de Rosario y la Fundación de Madres de Plaza de Mayo mediante el cual esta
última le cedió y transfirió a la empresa PECAM SA el Contrato de Obra Pública que había
celebrado con la Municipalidad de Rosario el 02/03/2010. (Decreto N 1.180 del 18/05/2012).
Es decir transcurrió un año sin que exista ningún tipo de definición sobre: la
continuidad o no del proyecto, la rescisión o cesión del contrato con la FMDPM y la
aplicación de sanciones por el incumplimiento o la ejecución de las pólizas de caución que
garantizaban la ejecución de la obra.
Así la obra quedó expuesta al deterioro producto de la falta de terminación, uso y de
mantenimiento, según el caso, y al peligro siempre presente que se produzcan intrusiones en
las viviendas.
123
En cuanto a la obra del Barrio El Garrote, ante la suspensión de la actividad de
obra en el mes de julio 2011 por parte de la FMDPM planteándole al Municipio
de Tigre la imposibilidad de continuar con la ejecución de los Convenios
suscriptos por las diferentes obras que estaban desarrollando en el marco del
Programa Misión Sueños Compartidos, se suscribieron una serie de documentos
que finalmente liberaron a la Fundación de la responsabilidad asumida como
contratista de la obra.
En primer término el Municipio y la Fundación firmaron un Convenio de Rescisión de
la Obra el 15/07/2011, ante la imposibilidad manifestada por la Fundación de continuar con la
ejecución de todos los Convenios suscriptos con el Municipio117
, que incluyó la rescisión de
los contratos de obra pública suscriptos entre las partes que se encontraban vigentes y la
desvinculación de la Fundación de aquellos Convenios Particulares de Financiación que había
suscripto y continuaban vigentes118
.
Dicho Convenio liberó de responsabilidad a la Fundación Madres de Plaza de Mayo,
al dejar sin efecto las Cláusulas del Convenio Particular, por las cuales asumía la
responsabilidad de Contratista de la Obra.
Esta liberación de responsabilidad que genera el Convenio de Rescisión, constituye un
instrumento idóneo para excusarse la FMDPM ante reclamos por incumplimiento del
Convenio lo que podría derivar en un perjuicio para el Estado Nacional y el Municipio.
Posteriormente se firmó una Addenda al Convenio Particular de Financiación para la
construcción de 288 viviendas en el El Garrote entre la SSDUV, el IPV de la Provincia de
Buenos Aires y el Municipio de Tigre el 10/08/2011 -que en sus considerandos hace
referencia al Convenio de Rescisión- donde se pauta cómo se reencauzará la obra.
117
Por ese Convenio se rescindieron el Convenio marco de Cooperación entre la Municipalidad y la Fundación
(30/06/2009); Contratos de Obra Pública Barrio Cina Cina por movimiento de suelo y equipamiento e
infraestructura (30/06/2009); Contrato de Obra Pública Red Cloacal barrio San Pablo (29/12/2009); Contrato
de Obra Pública SUM Barrio Almirante Brown (24/05/2010); Contrato de Obra Pública SUM Barrio San Pablo
(24/05/2010). (Cláusula Primera del Convenio de Rescisión) 118
Los Convenios Particulares Financiación de los cuales se desvinculó la Fundación fueron: CPF – para la
construcción de infraestructura en el Barrio San Pablo; CPF – para la construcción de 300 viviendas en el
Barrio San Pablo; y CPF – para la construcción de 288 viviendas en el Barrio Almirante Brown “Villa El
Garrote”, los tres suscriptos el 12/12/2008.
124
Asimismo, en el Artículo primero de dicha Addenda se modificaron y dejaron sin
efecto todas aquellas cláusulas del CPF en que tenían intervención la Fundación Madres de
Plaza de Mayo y la Asociación Civil FUNDAE.
4.1.2.2 En las obras de Barrio Travesía – Rosario y El Garrote – Tigre las obras fueron
construidas sin haberse resuelto la situación dominial del predio.
La obra de Rosario comenzó a ejecutarse antes de haberse acordado con la
Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat Social la entrega a la Fundación
del predio que tenía bajo su órbita.
Según el Acta de Inicio la obra comenzó el día 22/04/2010, en tanto que recién el
22/04/2011 se firmó el Acta Acuerdo entre la Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat
Social “Padre Carlos Múgica” (CNTHS) dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros,
la Dirección Provincial de Vivienda y Urbanismo de la Provincia de Santa Fe, la
Municipalidad de Rosario y la Fundación Madres Plaza de Mayo, mediante la cual la CNTHS
se comprometió a consolidar el destino del predio que fuera afectado a su órbita de gestión,
mediante Acta de Directorio Nº 55 de la Empresa Ferrocarril General Belgrano SA ubicado en
la Ciudad de Rosario, denominado Playa Sorrento119
.
Por el Acta Acuerdo mencionada, la CNTHS le hizo entrega de la tenencia de los
inmuebles a la Fundación, a efectos de iniciar las tareas de urbanización, facultándola a
autorizar el ingreso de las empresas y organismos y programas nacionales y provinciales con
competencia en la materia120
. Por su parte, la FMDPM se comprometió a preservar y proteger
los inmuebles, quedando facultada para realizar todas las acciones necesarias en tal sentido,
en tanto que la Provincia y la Municipalidad prestaron autorización en el marco de sus
competencias para que la Fundación iniciara el proyecto de urbanización, y mejoramiento del
hábitat social, con la consiguiente construcción de viviendas121
.
119 Predio designado como Línea Santa Fe-Rosario- Ramal 11, Plano IGB N° 448, Sector Norte, Fracción 219 parte y
Fracción 220 parte, entre el Km 162+042.30 y el límite de la propiedad colindante con vías del Ferrocarril General
Bartolomé Mitre, con una superficie de 146.000 mts2. 120 Acta Acuerdo entre la CNTHS, la Dirección Provincial de Vivienda y Urbanismo de la Provincia de Santa Fe, la
Municipalidad de Rosario y la FMDPM – Cláusula Sexta. 121 Acta Acuerdo anteriormente citada – Cláusula Segunda.
125
Corresponde señalar además que el 03/05/2011 la Fundación cedió a favor de la
Municipalidad los derechos conferidos por la CNTHS para la prosecución de las
tramitaciones inherentes a las tareas de urbanización y regularización dominial del predio.
Así es que la autorización para la utilización del predio se dio un año después del
comienzo de las tareas en la obra, fecha en que, si se hubieran cumplido los plazos, la misma
debía haber estado finalizada.
En el caso de la obra de El Garrote, a la fecha de la visita al Municipio, por
parte del equipo de auditoría (20/03/2012), no se había perfeccionado la
transferencia del inmueble, encontrándose aún en proceso de compra.
De acuerdo a lo establecido en el Convenio Marco del 28/11/2006 en el art 5° en sus
partes pertinentes dice: “Los proyectos serán elaborados por los Municipios y luego elevados
a la SSDUV para su aprobación. Dichos proyectos deberán reunir las siguientes condiciones
(…) inc. b):”La situación dominial de los terrenos debe estar resuelta o debe garantizarse su
regularización antes de concluirse las obras (…)”.
Con fecha 04/06/2009 se firmó un Convenio entre la Municipalidad de Tigre y la
Administración de Infraestructuras Ferroviarias SE (ADIF), titular del inmueble, en el que se
acordó el traspaso de la propiedad, a título oneroso y la entrega del uso precario del inmueble
donde se construiría la obra 288 viviendas Barrio El Garrote.
Es de destacar que tanto el Convenio Particular de Financiación de fecha 12/12/2008
como el inicio de la obra 05/05/2009, fueron anteriores al Convenio antes mencionado.
Por lo expresado, tanto el Estado Nacional como los Municipio analizaron y aprobaron
la factibilidad de la obra, firmaron el correspondiente Convenio de Financiación e iniciaron la
obra sin regularizar la situación dominial ni garantizar, en el caso específico de la obra del
Municipio de Tigre, su regularización contrariando lo establecido en el Convenio Marco
respecto a que es condición para la aprobación de los proyectos.
Asimismo, esta falta de regularización, implica también la imposibilidad de proceder a
la escrituración de las viviendas, generando una situación de incertidumbre en los
adjudicatarios de las viviendas respecto de su dominio definitivo.
126
4.1.2.3-De la documentación relevada y los requerimientos de información enviados,
tanto a la SOP y a las Unidades Ejecutoras Locales, surge que en los casos de las
obras CABA- Castañares y Tigre – El Garrote no fue firmado el Contrato de
Obra Pública entre la Fundación Madres de Plaza de Mayo y el comitente.
En ambos casos sólo se firmó el Convenio Particular de Financiación, siendo éste el
instrumento legal que regló la realización de la obra.
Además, en el caso específico de la obra de Castañares de la documentación relevada y los
requerimientos de información enviados tanto a la UEN como al IVC, que el comitente no fue
el IVC sino la SSDUV.
Así, el compromiso de ejecución de las respectivas obras por parte de la Fundación
figura consignada en los Convenios Particulares de Financiación.
El Art. 21 de la Ley 13.064 de Obras Públicas ordena que:
“Entre la administración pública y el adjudicatario se firmará el contrato
administrativo de obra pública (…)”; lo que impone la obligación de formalizar el acuerdo de
voluntades mediante instrumento escrito que ha de ser firmado entre las partes.
Asimismo, por el Art. 24 agrega que “Los contratos quedarán perfeccionados con el
cumplimiento de los preceptos enunciados en los precedentes artículos, sin necesidad de
otros trámites (…)”, es decir, cuando se firma el instrumento respectivo por el cual las partes
de la convención documentan el acuerdo de voluntades.
Esta cuestión tiene trascendencia para la contabilidad pública, pues su
perfeccionamiento fija la oportunidad en que deben inscribirse en los registros escriturales de
la contabilidad del Estado las obligaciones contraídas respecto a aspectos tales como los
plazos de Ejecución de Obra y calidad de la misma, entre otras.
Al margen de las consecuencias jurídicas que puedan aparejar la razón de su entidad,
este hecho sumado a la contratación directa de la contratista también observada en el presente
Informe, adquiere relevancia en términos del debido cumplimiento de los principios que rigen
la contratación de obra pública.
127
4.1.2.4–En las obras de Ezeiza y Rosario, la secuencia seguida en la firma de los
documentos contractuales difirió de la prevista formalmente por la SOP.
La SOP cuenta con una metodología formalmente definida que regula el
procedimiento a seguir para la firma de convenios de obras de infraestructura habitacional y
equipamiento comunitario que cuentan con financiamiento del Gobierno Nacional.
Los pasos a seguir son los siguientes:
1) La provincia o municipio, presenta la solicitud de financiamiento de la obra.
2) La Subsecretaría emite la no objeción técnica y financiera.
3) Se firma el Convenio entre la Subsecretaría y la jurisdicción.
4) Cumplidas estas etapas previas, la Jurisdicción, en su carácter de comitente,
se encuentra en condiciones de llevar adelante y en el marco de la legislación local
que la rige, el proceso de licitación, adjudicación y contratación de las obras.
En el cuadro se muestra la secuencia seguida en las obras de Ezeiza y Barrio Travesía
de Rosario:
Cuadro Nº 64
Secuencia
s/ Normativa SOP
Metodología Secuencia verificada en las obras
Ezeiza Barrio Travesía
1 La provincia o municipio, presenta la solicitud de financiamiento de la obra
2 1
2 La Subsecretaría emite la no objeción técnica y financiera
3 3
3 Se firma el Convenio (CUCYT) entre la Subsecretaría y la jurisdicción
4 4
4 Aprobado el financiamiento, la Jurisdicción lleva adelante, el proceso de licitación, adjudicación y contratación de las obras
1 2
Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada
Conforme surge de las verificaciones realizadas en ninguno de los expedientes de las
obras consta que la SOP haya adoptado medida alguna ante la falta de apego a los
procedimientos reglados por parte de la SSOP.
128
4.1.2.5- Para el caso de la obra CABA- Villa 15, en un mismo Convenio la SSOP se
comprometió a financiar costos de obras ya realizadas por un monto pre-
determinado sobre base incierta y obras nuevas, condicionando el financiamiento
de las nuevas viviendas a la “verificación” que hiciese la CBASSE.
La Cláusula Tercera del Convenio Único de Colaboración y Transferencia expresa
literalmente que “(…) La Subsecretaría, ad referéndum del Señor SECRETARIO DE OBRAS
PÚBLICAS del MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN FEDERAL, INVERSIÓN PUBLICA Y
SERVICIOS y sujeta a disponibilidad presupuestaria, se compromete a financiar las obras ya
ejecutadas, correspondientes a las primeras 72 viviendas, por un monto de (…) $13.238.000,
las cuales deberán ser verificadas por parte de la “CORPORACIÓN” en un plazo no
superior a los QUINCE (15) días de suscripto el presente, y la ejecución de 96 viviendas
nuevas, por un monto de (…) ($44.546.632), de lo que resulta un monto total de hasta (…)
$57.784.632 (…)”.
El Acta de Reconocimiento de Trabajos Ejecutados fue suscripta entre la SSOP, la
CBASSE y la Fundación el 26/04/2010, en tanto que el Convenio Único de Colaboración y
Transferencia (CUCYT) y el Contrato de Obra Pública (COP), fueron firmados diez días
antes, el 13/04/2010, por lo que la SSOP se comprometió a financiar el 100% de una obra
realizada con anterioridad sin dejar constancia documentada de haber realizado las
verificaciones pertinentes, por ejemplo, que el equipamiento social y las mejoras de las 72
viviendas las hubiese aportado efectivamente la Fundación Madres de Plaza de Mayo.
Fechado el mismo día que el CUCYT y el COP, obra también entre la documentación
relevada un Memorando interno de la SSOP originado en el Acta Acuerdo de traspaso de las
acciones y obligaciones asumidas por la SSDUV a favor de la SSOP, en el cual se informa el
resultado del análisis de la documentación obrante en el expediente por el cual se tramitó la
obra de Villa 15. En el ítem 6 del mismo se señala que entre la documentación se adjunta el
detalle de las mejoras introducidas tanto en el interior de las viviendas como las
correspondientes a infraestructura, obras complementarias y tareas y obras anexas por un
monto idéntico al consignado en el CUCYT y que, “(…) analizada la descripción de lo que se
129
menciona como mejoras introducidas a la obra se desprende que en realidad son obras de
completamiento y provisión de equipamiento para posibilitar la habitabilidad de las mismas,
encontrando que el valor planteado está dentro de los valores normales de mercado con
relación a los trabajos descriptos...”
Es decir, se trata de un análisis de documentación pero no de verificaciones
practicadas in situ por parte de la SSOP. Cabe aclarar que tampoco consta en el expediente
una rendición documentada de los gastos que la SSOP se comprometió a financiar, previo
reconocimiento.
Con posterioridad a la suscripción del Acta de Reconocimiento de Trabajos
Realizados, la SOP ratificó el CUCYT suscripto por la Subsecretaría mediante Resolución N°
482 del 15/06/2010.
Al respecto, el artículo 4° de la Ley 13.064 señala que:
“(…) Antes de sacar una obra pública a licitación pública o de contratar
directamente su realización, se requerirá la aprobación del proyecto y presupuesto
respectivo, por los organismos legalmente autorizados, que deberá ser acompañando del
pliego de condiciones de la ejecución, así como de las bases del llamado a licitación a que
deban ajustarse los proponentes y el adjudicatario, y del proyecto de contrato en caso de
contratación directa. La responsabilidad del proyecto y de los estudios que le han servido
de base, caen sobre el organismo que los realizó.
En casos excepcionales y cuando las circunstancias especiales lo requieran, el
Poder Ejecutivo podrá autorizar la adjudicación, sobre la base de anteproyectos y
presupuestos globales, los que tendrán el carácter de provisional por el tiempo necesario
para que se preparen y aprueben los documentos definitivos…”
En el caso de reconocimiento de los trabajos ejecutados, dada su propia condición de
ya realizados, no cabía la posibilidad de “…autorizar la adjudicación, sobre la base de
anteproyectos y presupuestos globales…”, provisionales.
130
4.1.2.6-En el Contrato de Obra Pública firmado entre el Municipio de Ezeiza y la
Fundación, aparece consignado el número de expediente, el contenido de
cláusulas y referencias al Convenio Único de Colaboración y Transferencia que
fuera suscripto entre el Municipio y la SSOP con posterioridad.
El Contrato de Obra Pública en su parte introductoria, consigna que la
Municipalidad y la Fundación convenían en celebrar “(…) el Contrato de Obra en el marco
del Convenio de Cooperación Institucional y Asistencia Técnica y el Expediente
S01:0494647/2009 en el cual la Subsecretaría de Obras Públicas de la Nación, concede a la
Municipalidad de Ezeiza los fondos para la intervención en el ámbito del Municipio del
Proyecto “Sueños Compartidos” de Inserción Social y Laboral, promovido por la
Fundación Madres de Plaza de Mayo (…), según el proyecto oportunamente presentado a
la Subsecretaría y que forma parte del expediente mencionado”.
El Contrato de Obra Pública entre la Municipalidad de Ezeiza y la FMDPM fue
suscripto en el mes de septiembre de 2009 (sin consignar día), en tanto que el Convenio
Único de Colaboración y Transferencia entre la citada Municipalidad y la SSOP fue firmado
meses más tarde, el 4 de diciembre del mismo año.
El expediente S01:0494647/2009 por el cual se tramitó el financiamiento de la obra
de Construcción de 84 Viviendas en Ezeiza, fue iniciado por la SSOP el 27/11/2009.
Dado que el Sistema ComDoc II de gestión administrativa de expedientes otorga una
numeración única, correlativa y automática para cada expediente iniciado, no existe una razón
lógica que sustente que en el Contrato de Obra Pública firmado en septiembre aparezca
consignado un número de expediente que se inició tres meses más tarde.
131
4.1.2.7-En el Convenio de Reformulación Contractual suscripto el 08/07/2011 entre la
Municipalidad de Ezeiza y la Fundación no consta información esencial referida
a las responsabilidades del contratista, al grado de avance de obra, al avalúo, la
liquidación de los trabajos y materiales, y al nivel de avance financiero de la
misma.
A raíz del mencionado Convenio de Reformulación, la Fundación dejó de ser la
contratista de la obra (pasando a ser un proveedor y asesor técnico de la misma), asumiendo el
Municipio la administración y ejecución de la obra sin haber rescindido el Contrato de Obra
Pública oportunamente firmado entre ambas partes.
A su vez, no se regularon aspectos vinculados al deslinde de las responsabilidades por
vicios redhibitorios y/o por fallas de materiales de obra, quedando la Municipalidad vinculada
a los mismos en caso de presentarse dichas eventualidades.
Resulta pertinente señalar que al momento de visitar la obra, a cuatro meses de
haberse firmado el mencionado Convenio de Reformulación, tampoco constaba en las
actuaciones del Municipio ni de la SSOP la documentación atinente a la toma de posesión de
la obra (acta), inventario, avalúo y liquidación de los trabajos y materiales, ni sobre el estado
financiero de la obra a la fecha de la firma.
La información mencionada anteriormente conforma elementos de respaldo en el
marco del retiro del contratista que tenía a su cargo la obra. Ello surge de la aplicación
analógica del artículo 62 de la Ley de Obra Pública de la Provincia de Buenos Aires.
Además, el equipo de auditoría tampoco tuvo constancia de la existencia de otros
documentos que diesen cuenta de la información mencionada.
132
4.2- Observaciones del Módulo Técnico
4.2.1- Observaciones generales
4.2.1.1 Las Unidades Ejecutoras Nacionales otorgaron la No Objeción Técnica a las
solicitudes de financiamiento de las obras relevadas, sin que se hubiesen
completado requisitos exigibles.
En la descripción del funcionamiento de la metodología de financiamiento de obras de
infraestructura habitacional y equipamiento comunitario que cuentan con financiamiento del
Gobierno Nacional efectuado por la SOP122
se menciona como condición para la suscripción
entre la Subsecretaría correspondiente y la Jurisdicción de un convenio específico de
transferencia destinado al financiamiento de las obras solicitadas, que se deben obtener las
pertinentes aprobaciones técnicas del proyecto presentado.
Conforme surge del Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de
Villas y Asentamientos Precarios123
, las jurisdicciones deben presentar la “Solicitud de
Aptitud Técnica” con carácter de Declaración Jurada.
De la documentación suministrada tanto por las UEN como por las UEL al equipo de
auditoría, surge que fueron completados deficitariamente o que no se completaron los
siguientes requisitos:
Estudio de Impacto Ambiental y de impacto en los servicios:
La obra del Barrio El Garrote – Tigre, fue la única donde se constató la existencia de
un informe completo de impacto ambiental, en tanto que los estudios de prefactibilidad y
factibilidad de los servicios se realizaron parcialmente en todas las obras de la muestra,
excepto en la obra de Chaco - Santa Sylvina – 86 viviendas.
A su vez, se registraron casos como el del Municipio de Tigre que presentó estos
estudios con posterioridad a la firma del Convenio y al inicio de obra.
La falta de estos estudios trae como consecuencia el desconocer la capacidad de carga
del sitio en cuanto a: densidad habitacional; factibilidad de suministro de agua potable;
122Nota SOP Nº 453/2011 dirigida al Subsecretario Legal del MINPLAN suministrada por el Juzgado Criminal y
Correccional Federal Nº 5 – Secretaría 9, en el marco de la Causa Nº 6522/2011 que se tramita en el mismo. 123Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios Punto 2.6.1.1- No
Objeción Técnica.
133
tratamiento de efluentes; suministro de electricidad; recolección de residuos; equipamiento
urbano (Salud, Educación); seguridad; accesibilidad, incluyendo el transporte público
necesario.
Respecto a los servicios de infraestructura específicamente, de no haber previsión y
certezas de provisión, pueden convertirse en onerosos y exceder los presupuestos originales.
Especificaciones de las condiciones técnicas de no inundabilidad y capacidad
portante del terreno donde se emplazará la obra:
La verificación de la platea es el estudio que determina la relación correcta entre el
espesor de la placa de hormigón y las armaduras de una platea con las cargas sobre la misma
y la capacidad portante del terreno.
El equipo de auditoría sólo tuvo acceso a los estudios de suelo correspondientes a las
obras localizadas en Santiago del Estero (Villa del Carmen y Barrio Don Bosco) y a la del
Barrio El Garrote – Tigre, con las siguientes particularidades:
El estudio sobre la verificación de la platea de fundación que la Municipalidad
de Tigre suministró a la AGN, está referido a una obra de similares características que la del
Barrio El Garrote, pero localizada en el Barrio “Los Piletones” - CABA, por lo que la
verificación de la platea no tuvo en cuenta el Estudio de Suelos realizado por la Empresa
INGESOL para el emplazamiento de Tigre.
Cabe destacar que el terreno donde se emplazó la obra del Barrio El Garrote es
inundable y tuvo que ser rellenado y compactado por indicación de la empresa que hizo dicho
estudio.
Al estar referida a otro emplazamiento, el documento presentado es improcedente para
validar lo actuado respecto de las fundaciones en el barrio Almirante Brown "El Garrote",
más allá de que las mismas sean aptas y suficientes para transmitir las cargas de los edificios
ya construidos al terreno, aspecto comprobado empíricamente.
En cuanto las obras del barrio Don Bosco Etapas 1° y 2° de Santiago del
Estero, pese a que, los estudios preliminar de suelos y de suelos para la cisterna,
desaconsejaron el uso de fundaciones superficiales, la constructora fundó con plateas, que son
un sistema de fundación superficial, sin que la inspección de obra haya detenido los trabajos
134
ni haya exigido un cálculo de estructuras para las fundaciones con arreglo al citado estudio de
suelos.
De acuerdo con los informes del estudio de suelos, y la experiencia constructiva en
barrios aledaños con la misma composición de suelos con el paso del tiempo es altamente
probable que se produzcan daños estructurales por descensos diferenciales de las plateas de
fundación, los que serán transmitidos a los paneles provocando fisuras, y a las cubiertas
causando deformaciones que permitirán la entrada de agua.
4.2.1.2-Las obras fueron construidas sin haberse completado los trámites municipales
pertinentes.
Para toda obra de construcción de viviendas resulta exigible el cumplimiento de una
serie de trámites municipales.
El visado de los planos y la verificación de que el arquitecto esté habilitado para
ejercer por parte del Consejo de Arquitectos de la jurisdicción local son condiciones sine qua
non para iniciar los trámites municipales.
La relevancia del cumplimiento de estos trámites se evidencia en los respectivos
Contratos de Obra Pública, en los cuales la Fundación asumía el compromiso de presentar
ante la Unidad Ejecutora Local los proyectos ejecutivos de las obras debidamente visados por
la Municipalidad. El cumplimiento de esta exigencia era condicionante para efectivizar el
primer desembolso e incluso en el caso de la obra La Rubita de la Provincia del Chaco, por
ejemplo, daba lugar a la rescisión automática del contrato por culpa de la Fundación, quien
consecuentemente debería responder por los daños y perjuicios ocasionados a la UEL.
En el Cuadro N° 65 se exponen los trámites municipales a cumplimentar:
135
Cuadro Nº 65
Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada en las respectivas jurisdicciones.
Al finalizar los trabajos objeto del contrato (sea que este abarca a la obra total o una
parte de la misma), el contratista debe dar aviso a la dirección de obra. Esto se hace
habitualmente en el Libro de Órdenes y Servicios.
Luego de notificarse la dirección de la obra, se debe labrar el Acta de Final de Obra,
entre el comitente, la dirección de obra y el contratista. Este acto es importante porque a partir
de él se comienza el trámite de pedido de Inspección Final de Obra a los organismos de
control municipal, requisito para habilitar la obra y poder escriturar las viviendas. Además,
paralelamente, el comitente hace la recepción provisional de la obra y comienza a correr el
plazo de garantía.
En las obras de la muestra es recurrente la falta de la documentación municipal
registrada. En los únicos casos en los que se encontraron antecedentes de haber iniciado los
trámites municipales fue en la obra de 68 viviendas en Villa del Carmen (Pacará) en Santiago
del Estero, aunque luego fueron interrumpidos y en la Provincia del Chaco, donde el Consejo
Profesional de Agrimensores, Arquitectos e Ingenieros de la Provincia –primera instancia de
Trámites municipales a cumplimentar
Antes de iniciar la obra:
Visado de la documentación de la obra ante el Consejo Profesional de Arquitectos de la jurisdicción.
Registro de la documentación de la obra en la Municipalidad correspondiente.(Planos de replanteo, de detalles, las especificaciones técnicas, etc., además de la mensura del terreno y el proyecto de loteo para proceder a la subdivisión).
Trámites de inicio de obra (varían de acuerdo a la jurisdicción que se trate) en la Municipalidad correspondiente.
Trámite para el uso de agua de obra. Trámite para el uso de electricidad y fuerza motriz de obra. Certificados de factibilidad para los servicios del conjunto.
Al terminar la obra:
Presentación del plano conforme a obra y pedido de inspección final de obra ante la Municipalidad.
136
la cadena de trámites- informó a la AGN que retuvo la documentación por falta de pago de los
derechos.
Esta situación implica que las viviendas entregadas y habitadas en cada localización
que no cuentan con trámite alguno, ni con inspección final de obra, ni están registradas en el
catastro municipal, no tienen existencia administrativa, ni pueden ser escrituradas.
4.2.1.3- Entre la documentación técnica de todas las obras no se halló constancia de la
existencia de los respectivos planes de trabajo ajustados al calendario.
La ausencia del Plan de Trabajos ajustada al calendario124
, que refleje el avance de la
obra día por día, genera dificultades para:
Monitorear del ritmo de los trabajos de acuerdo con los plazos contractuales.
Controlar junto con las mediciones de la obra si las liquidaciones reflejan el avance
mensual real de la obra y el ajuste al Plan de Inversiones a fin de determinar la coherencia
entre avance físico y avance financiero de la obra.
4.2.1.4-Los presupuestos de obra carecen de apertura en los ítems lo cual dificulta el
cálculo de costos.
En ninguna de las obras relevadas se presentó ante la UEN, bajo la modalidad de
presupuesto por inventario, los costos desagregados de cada uno los diferentes rubros que las
integraron.
Si bien en el sistema jurídico-económico por Ajuste Alzado la ausencia de
presupuestos detallados no es determinante (se paga un precio global por la obra total) éstos
son una herramienta útil para el control de la composición de los costos por unidad de
superficie ($/m2). El identificar qué y cómo se computó y presupuestó cada uno de esos
ítems, hubiese permitido compararlos con precios reales de mercado facilitando la evaluación
de la razonabilidad de los precios cotizados a los fines de una aplicación eficiente de fondos.
124Se suele representar de forma gráfica con diagramas de barras concatenadas, llamados Diagramas de Gantt.
137
4.2.1.5- En el 76,92% de las obras incluidas en la muestra el valor del metro cuadrado de
las viviendas superó el costo fijado por el Programa Techo Digno.
Al respecto, en su alocución ante la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano de
la Cámara de Diputados del Congreso Nacional, el Subsecretario de Desarrollo Urbano y
Vivienda señaló que:
“El valor del metro cuadrado es el valor del metro fijado para todas las viviendas que
se llevan adelante en los programas federales; es el mismo valor. Difiere el valor de la casa
solamente por la superficie. (…) tenemos un precio tope y (…) no existe sobrecosto porque el
costo de la vivienda es el costo del Programa Techo Digno, que, trasladado a villas, se toma
por metro cuadrado porque la vivienda es para cada una de las familias que nosotros
conocemos, y entonces tienen una superficie distinta y por eso se toma el valor del metro
cuadrado y no el valor de la casa.”125
En línea con esa afirmación, a fin de comparar el costo puro de construcción de las
viviendas en función del sistema constructivo el equipo de auditoría no consideró la
infraestructura urbana, el “kit social”, ni el equipamiento comunitario.
La comparación del costo del m2 se efectuó en base a los valores en el mes de
comienzo de cada una de las obras incluidas en la muestra de los siguientes sistemas
constructivos:
Emmedue (costo promedio y específico de la obra).
Tradicional racionalizado con estructura de hormigón armado126
.
El del Programa Techo Digno.
El del Programa Plurianual de Construcción de Viviendas.
En el Cuadro N° 66 se exponen los costos de vivienda relevados, consignándose para
cada caso la fuente de información consultada.
125 Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados del
Congreso Nacional que contó con la asistencia de los titulares de la SSDUYV y la SSOP de la Nación, el 08/06/2011. 126A los efectos del cálculo se contemplaron “Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social”- Revisión
2006 definidos por MINPLAN / SOP / SSDUYV.
138
Cuadro N° 66 - Comparación de costos de vivienda por metro cuadrado, entre los diferentes
sistemas constructivos
Fuente: (1) Vivienda, Revista de la Construcción: Nº 561/2009/; 565/2009; 576/10; 581/2010; 592/2011. (2) Datos de montos financiables por el Programa Techo Digno que integra el Programa Federal de Construcción de Viviendas (ex - plurianual). (3) Convenios firmados por el Gobierno Nacional con las respectivas jurisdicciones para la construcción de las obras seleccionadas. Fuente: Elaboración propia a partir de datos relevados.
De lo expuesto surge que, salvo en los casos de las obras de CABA – Villa 15, Barrio
El Garrote – Tigre y Barrio Villa del Carmen de Santiago del Estero, en el resto de las obras
el valor del metro cuadrado construido por la Fundación mediante el Sistema Emmedue
superó el valor tope fijado por el Programa Techo Digno, llegando a superarlo en el caso de
la obra de Santa Sylvina 70 viviendas en un 41,92%.
Asimismo, la comparación del costo del metro cuadrado construido por la FMDPM
con el sistema Emmedue respecto de otros sistemas constructivos de viviendas también
evidencia valores más onerosos en el 53,84% de las obras respecto del metro cuadro del
sistema tradicional racionalizado y en el del Programa Plurianual de en 61,54% de las obras
en relación al valor fijado por el Programa Plurianual de Construcción de Viviendas.
127 El cálculo del costo del m2 en la obra de Castañares fue calculado por aproximación debido a la falta de acceso a la
información técnica. No obstante y para establecer un valor relativo, de acuerdo a un análisis parcial con los elementos
obrantes en los antecedentes de la muestra aportados por el IVC, se tomó como referencia un ítem del Cómputo y
Presupuesto original, que nos dio un estimado aproximado de la superficie de las viviendas.
Obra Inicio $/m2 FMDPM
$/m2 Tradicional
Racionalizado (1)
$/m2 Programa
Techo Digno (2)
$/m2 Programa Plurianual de
Construcción de Viviendas (3)
Castañares127
06/2008 2.520,06 1.979,56 2.401,82 2.247,27
Don Bosco 1ª Etapa 04/2009 1.983,59 2.179,03 1.705,45 1.836,36
Tigre 05/2009 2.225,76 2.187,42 2.260,00 2.372,73
La Rubita 70 Viviendas 07/2009 2.336,10 2.312,67 1.709,09 1.838,64
Sáenz Peña 220 Viviendas 07/2009 2.062,10 2.312,67 1.709,09 1.838,64
Villa del Carmen 08/2009 1.610,55 2.280,35 1.778,18 1.911,36
Santa Sylvina 70 Viviendas 09/2009 2.534,24 2.292,52 1.785,45 1.920,45
Ezeiza 04/2010 2.722,83 2.435,66 2.529,09 2.656,82
Rosario 05/2010 2.649,05 2.578,83 2.036,36 2.190,91
Villa 15 07/2010 2.369,13 2.659,62 3.121,82 2.984,09
Santa Sylvina 86 Viviendas 11/2010 2.340,34 2.732,11 2.154,55 2.318,18
Sáenz Peña 148 Viviendas 11/2010 2.272,44 2.732,11 2.154,55 2.318,18
Don Bosco 2ª Etapa 12/2010 2.307,09 2.760,41 2.167,27 2.331,82
139
Fuente: Elaboración propia a partir de datos relevados.
4.2.1.6- Si bien el plazo de obra convenido fue incumplido en 10 de las 13 obras incluidas
en la muestra, las UEL no aplicaron las sanciones previstas y tampoco la UEN
hizo uso de las facultades de control de obra que se reservó en los respectivos
Convenios de Financiación suscriptos.
Del total de obras analizadas sólo las de Villa del Carmen, Santa Sylvina (70) y P.R.
Sáenz Peña (220) fueron ejecutadas en el plazo convenido.
En el Cuadro N° 68 se exponen las fechas de final de obra esperado, el grado de
avance cuando se formalizó la desvinculación de la Fundación como constructora y en el
momento en que la Auditoría visitó la obra.
Cuadro N° 67 - Comparación porcentual del Sistema Emmedue con el Sistema Tradicional racionalizado, el Programa Techo Digno y el Plurianual de Construcción de Viviendas
Obra Tradicional
Racionalizado (%)
Programa Techo Digno
(%)
Programa Plurianual de Construcción de
Viviendas Castañares.
+27,30 +4,92 +12,14
Don Bosco 1ª Etapa
-8,97 +16,31 +8,02
Tigre
+1,75 -1,52 -6,19
La Rubita 70 Viviendas
+1,01 +36,69 +27,06
Sáenz Peña 220 Viviendas
-10,83 +20,65 +12,15
Villa del Carmen
-29,37 -9,43 -15,74
Santa Sylvina 70 Viviendas
+10,54 +41,94 +31,96
Ezeiza
+11,79 +7,66 +2,48
Rosario
+2,72 +30,09 +20,91
Villa 15
-10,92 -24,11 -20,61
Santa Sylvina 86 Viviendas
-14,34 +8,62 +0,96
Sáenz Peña 148 Viviendas
-16,81 +5,49 -1,96
Don Bosco 2ª Etapa
-16,42 +6,45 -1,06
140
Cuadro N° 68
Obra Fecha Final de obra
convenido
Avance a la fecha de
final de obra convenido
Avance de obra
Certificado por FMDPM
Al momento de la auditoría
Último mes Avance Fecha Avance
Villa del Carmen jul-11 99,97% jul-11 99,97% sep-12 100,00%
Santa Sylvina(70) sep-10 96,05% may-11 100,00% nov-11 100,00%
P.R. Sáenz Peña (220) may-11 95,41% may-11 98,28% nov-11 98,28%
Don Bosco (E1) abr-10 88,65% jul-11 88,65% sep-12 95,00%
La Rubita (70) jul-10 78,01% may-11 94,47% nov-11 100,00%
Ezeiza may-11 53,15% jul-11 65,95% oct-11 85,00%
Don Bosco (E2) jul-11 44,71% jul-11 44,19% sep-12 50,00%
Tigre – El Garrote may-11 39,18% jul-11 40,05% mar-12 45,00%
CABA - Castañares jun-10 33,95% may-12 70,79% dic-12 70,00%
Santa Sylvina(86) jul-11 33,27% jul-11 33,27% nov-11 35,00%
CABA - Villa 15 jul-11 29,97% jul-11 32,89% jun-12 35,00%
Rosario – Bº Travesía abr-11 15,20% abr-11 15,20% mar-12 16,00%
P.R. Sáenz Peña (148) jul-11 13,38% ago-11 28,73% nov-11 30,00%
Fuente: Elaboración propia a partir de Convenios, Contratos y Certificados relevados.
Si en vez de analizarse los avances de obra a la fecha en que se había convenido su
finalización (final teórico) se considera el momento de emisión del último certificado por
parte de la Fundación, puede agregarse al grupo anterior la obra de La Rubita (70),
persistiendo, igualmente una alta proporción de obras sin finalizar.
A fin de poder apreciar el estado de situación de las obras al momento de emitir la
Fundación el último certificado, las mismas fueron agrupadas en cinco categorías de análisis:
Cuadro Nº 69
Avance de obra a la fecha del último
certificado (En %)
Obras
Cantidad % Denominación
80 a 100 5 38,46 Santa Sylvina (70); Villa del Carmen; P.R. Sáenz Peña (220); La Rubita (70); Don Bosco (E1)
60 a 79 2 15,38 CABA-Castañares; Ezeiza
40 a 59 2 15,38 Don Bosco (E2); Tigre- El Garrote
20 a 39 3 23,08 Santa Sylvina (86); CABA-Villa 15, ; P.R. Sáenz Peña (148)
0 a 19 2 15,38 Rosario - Bº Travesía
Total 13 100 -
Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada.
141
Gráfico N° 11
Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada.
Resulta difícil encontrar justificativos válidos a los constantes atrasos de obra y el
ritmo lento de los trabajos, dadas las condiciones ventajosas en que se contrataron las obras:
Anticipo Financiero del 15%.
Ayuda económica del Ministerio de Trabajo.
Permiso de uso del Sistema Constructivo.
Producción de los Paneles.
Personal de la zona donde se construyen las obras.
De la documentación relevada en cada una de las obras no surge que ante estos
incumplimientos se hubiesen aplicado apercibimientos o sanciones.
Tampoco la Unidad Ejecutora Nacional hizo uso de la facultad de realizar las tareas de
supervisión de la obra, que no requerían de autorización, permiso o cualquier manifestación
de voluntad por parte del Gobierno Local, que se reservó en los respectivos Convenios
suscriptos con el fin de financiarlas.
142
4.2.1.7- La debilidad de los controles de las obras por parte de las Unidades Ejecutoras
Locales y las Nacionales es un rasgo que caracterizó a todas las obras incluidas en
la muestra.
En cuanto a las Unidades Ejecutoras Locales, en todas las obras relevadas, aunque se
verificó que la empresa constructora incurría en incumplimientos, la frecuencia en que fueron
visitadas por la inspección y asentadas las órdenes de servicio fue esporádica e irregular.
No se labraron las actas de inspección de las obras, ni órdenes de comienzo de las
tareas, ni indicaciones sobre la ejecución de las tareas de obra, ni apercibimientos a la
FMDPM sobre el ritmo lento de las tareas, como así tampoco se aplicaron las sanciones que
correspondían: suspensión y, eventualmente, expulsión, conforme lo establece a Ley N°
13.064 de Obras Públicas Nacional que tiene su correlato en las leyes Provinciales.
Del análisis de las copias de los Libros de Órdenes y Servicios entregadas por las
Unidades Ejecutoras Locales surge que no se utilizaron como corresponde.
Por ejemplo, en el caso de las obras relevadas en la Provincia del Chaco, pese a las
irregularidades detectadas, entre una y otra entrada en los libros de órdenes y servicios hubo
lapsos de hasta 8 meses. Por su parte, en la obra del Barrio Travesía de Rosario, de los libros a
la vista, surgió una secuencia desordenada en lo que respecta a su confección, ya que están
materializados todos en un mismo documento de obra, a saber: Notas de Pedido, Libro de
Comunicaciones y Órdenes de Servicio.
En el caso extremo de las obras emplazadas en la Provincia de Santiago del Estero el
Instituto Provincial de Vivienda y Urbanismo - IPVU informó a la AGN, por nota del
19/09/2012, que no se habilitó un libro de Órdenes y Servicios, y que la dirección y control de
la obra se hacía verbalmente con presencia continua en obra de personal profesional.
En el Cuadro N° 70 se expone la frecuencia con que las inspecciones de obra de las
Unidades Ejecutoras Locales realizaron anotaciones en los Libros de Órdenes y Servicios, por
lo que se infiere que la concurrencia de los inspectores a las obras fue irregular.
143
Cuadro Nº 70
Obra Inspecciones de la Unidad
Ejecutora Local
Castañares - CABA Sin datos
Barrio Travesía - Rosario Presencia constante en Obra
Tigre
Frecuencia Irregular
La Rubita (70)
P.R. Sáenz Peña (148) y (220)
Santa Sylvina (70) y (86)
Ezeiza
Villa 15 - CABA
Villa del Carmen
Presencia en obra según funcionarios Don Bosco 1ª. Etapa
Don Bosco 2ª. Etapa
Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada en las jurisdicciones.
Cabe destacar que las mediciones de obra se hicieron mensualmente, salvo en las
obras del barrio Don Bosco en Santiago del Estero en la que se cumplieron de forma
totalmente irregular.
Por otra parte, en ninguna de las obras se labraron actas de inspección de las mismas
por parte de organismos de control municipal, ni de las empresas prestatarias de servicios
públicos, ni de la SOP y/o sus Subsecretarías dependientes que actuaron como Unidades
Ejecutoras Nacionales: SSDUV y SSOP.
En este sentido, resulta oportuno reseñar lo manifestado por el titular de la SSOP el en su
presentación ante la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano del Congreso Nacional el
08/06/2011:
“Nosotros creamos una comisión ad hoc que tenía como objetivo hacer un
seguimiento desde la Subsecretaría de Obras Públicas, en forma precisa, de todos los
aspectos técnicos de la obra”. (…) “Los controles cotidianos (…) forman parte de quien
firma el contrato (las jurisdicciones) y se obliga a realizar determinadas tareas con respecto
a la otra parte, que es la contratista.”128
Lo verificado denota una insuficiencia en el control por parte de las citadas instancias
respecto del ritmo de los trabajos y la calidad de los mismos, además de la falta de ejercicio
128 Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados del
Congreso Nacional, oportunamente citada.
144
de autoridad para sancionar a la constructora por los retrasos y la falta de cumplimiento de
trámites municipales y de legislación laboral.
La consecuencia directa de la situación detectada, ha sido el manejo discrecional de la
obra por parte de la constructora.
A continuación se expone lo indicado por el Artículo 50 de la Ley 13.064 respecto de
los casos en que la administración nacional tiene derecho a la rescisión del contrato y lo
verificado por el equipo de auditoría:
Inciso a):“Cuando el contratista se haga culpable de fraude o grave negligencia o
contravenga las obligaciones y condiciones estipuladas en el contrato.”
Inciso b): “Cuando el contratista proceda a la ejecución de las obras con lentitud, de modo
que la parte ejecutada no corresponda al tiempo previsto en los planos de trabajo y a juicio
de la administración no puedan terminarse en los plazos estipulados." (...)En este caso
“deberá exigirse al contratista que ponga los medios necesarios para acelerar los trabajos
hasta alcanzar el nivel contractual de ejecución en el plazo que se le fije y procederá a la
rescisión del contrato si éste no adopta las medidas exigidas con ese objeto”.
Inciso c) “Cuando el contratista se exceda del plazo fijado en las bases de licitación para la
iniciación de las obras. Dado el caso “se podrá prorrogar el plazo si el contratista demostrase
que la demora en la iniciación de las obras se ha producido por causas inevitables y ofrezca
cumplir su compromiso. En caso de que no proceda el otorgamiento de esa prórroga, o que
concedida ésta el contratista tampoco diera comienzo a los trabajos en el nuevo plazo fijado,
el contrato quedará rescindido con pérdida de la fianza.”
Se constató: Ausencia del Libro de Órdenes y Servicios, falta de Actas de Inspección; e incumplimiento de los Plazos Contractuales.
Se constató: Aún en las obras en que se le solicitó por medio del Libro de Órdenes y Servicios que acelerara el ritmo de las obras, la FMDPM no lo hizo.
Se constató: En las obras en que la FMDPM se excedió del Plazo, no presentó justificación válidamente sustentada.
145
Inciso d) “Si el contratista transfiere en todo o en parte su contrato, se asocia con otros para
la construcción o subcontrata, sin previa autorización de la administración.”
Inciso e) “Cuando el contratista abandone las obras o interrumpa los trabajos por plazo
mayor de ocho días en tres ocasiones, o cuando el abandono o interrupción sean continuados
por el término de un mes”.
4.2.1.8- Salvo en el caso de la obra del Barrio Travesía de la ciudad de Rosario, el diseño
de las viviendas no se hizo en función de las características de los grupos
familiares destinatarios de las mismas.
En su presentación ante la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano de la
Cámara de Diputados del Congreso Nacional129
el Subsecretario de Desarrollo Urbano y
Vivienda ratificó la citada condición al señalar que:
“En el caso de las villas, como no podemos generar hacinamiento -justamente la
función de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda consiste en trabajar sobre el
déficit habitacional, y el hacinamiento es una consecuencia de él-, tenemos la obligación de
129Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados que contó
con la asistencia de los titulares de la SSDUYV y la SSOP de la Nación, el 08/06/2011.
Se constató: En la obra Castañares - CABA, la SSOP aprobó por nota la cesión la obra que el fideicomiso “Ni un Paso Atrás”, sin tener derecho a hacerlo, ya había hecho a la empresa SENTRA S.A.
Se constató: Si bien la FMDPM interrumpió los trabajos en las obras por plazos continuados por el término de un mes o más, las únicas UEL que rescindieron o reformularon los Contratos fueron: los Municipios de Tigre y Ezeiza y las Provincia del Chaco y Santiago del Estero.
146
construir viviendas de acuerdo con el grupo familiar. Si hay dos hijos del mismo sexo, la casa
puede tener dos dormitorios; si son de diferente sexo, deben ser tres…”
Conforme surge de las constataciones sobre planos e in situ efectuadas por el equipo
de auditoría, en general, el diseño de las viviendas partió de la unidad de 1 dormitorio a la que
conceptualmente se le iban agregando más dormitorios, según las necesidades que surgían de
los censos que debían realizarse en los asentamientos a reemplazar, por lo que las viviendas
resultantes no tienen ninguna diferencia proyectual con las de los distintos programas de
viviendas de interés social que se vienen construyendo en el país desde mediados del siglo
XX.
Se utilizaron copias de los mismos planos generales, de replanteo, de instalaciones y
de detalle para cada tipología de vivienda unifamiliar y edificio multifamiliar y se las dotó del
mismo equipamiento sin tener en cuenta la pertenencia cultural de los adjudicatarios ni la
implantación geográfica de los conjuntos.
El único proyecto de tipologías de vivienda de las obras de la muestra que presenta
alguna originalidad es el del Barrio Travesía (“Toba”) en Rosario, provincia de Santa Fe,
donde los proyectos de las viviendas fueron realizados por la Municipalidad de Rosario,
adaptándolos a las costumbres e idiosincrasia de la comunidad Toba, (Qom) que eran los
destinatarios, como por ejemplo se contempló la construcción de patios interiores comunes a
un grupo de viviendas.
El proyecto de urbanización del barrio se basó en las premisas de “Integración”
“Cumplimiento de las normas vigentes y Standard de urbanización”, “Conformación de un
paisaje urbano variado y heterogéneo” y “Definición de las viviendas de acuerdo a las
necesidades detectadas en el censo”130
, que realizaron la Dirección Provincial de Pueblos
Originarios y el SPV de la ciudad de Rosario, integrando el asentamiento a la ciudad por
medio del trazado de calles.
130“Proyecto Integral de Urbanización Barrio Travesía. Memoria descriptiva del proyecto urbanístico.” Municipalidad de
Rosario.
147
4.2.1.9- En prácticamente un tercio de las obras relevadas la cantidad de viviendas
construidas para discapacitados fue menor a la indicada en el Convenio Marco
del Programa Plurianual de Construcción de Viviendas.
El Convenio Marco del Programa Plurianual de Construcción de Viviendas fue
suscripto el 11/08/2005 por el Gobierno Nacional, a través del MINPLAN, la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y las Provincias con el objeto de “(…) dar solución al problema
habitacional de sectores desprotegidos de la sociedad en los centros poblacionales con más
fuerte déficit de viviendas, con especial énfasis en la población con Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI)”.131
Al referirse a la distribución de los cupos de viviendas indica que “(…) Los proyectos
deberán prever como mínimo un CINCO POR CIENTO (5%) de viviendas para
discapacitados, cumpliendo con la reglamentación de la (SSDUV)”.
En el Cuadro N° 71 se expone el porcentaje de viviendas para discapacitados
contemplado en cada una de las obras de la muestra:
Cuadro N° 71
Obra Total
Viviendas Viviendas
Discapacitados %
Santa Sylvina (86) 86 8 9,30
Don Bosco 2ª. Etapa 144 12 8,33
Villa del Carmen 68 4 5,88
La Rubita (70) 70 4 5,71
Santa Sylvina (70) 70 4 5,71
Don Bosco 1ª. Etapa 232 13 5,60
Tigre. 288 15 5,21
P.R. Sáenz Peña (220) 220 11 5,00
Rosario 256 9 3,52
P.R. Sáenz Peña (148) 148 2 1,35
Ezeiza. 84 0 0 Villa 15 96 0 0 Castañares 780 Sin datos Sin datos
Fuente: Convenio de financiación para cada obra y cálculos propios sobre la documentación recibida.
131 Convenio Marco del Programa Plurianual de Construcción de Viviendas (11/08/2005) – Cláusula Primera.
148
Del análisis del cuadro precedente surge que no se cumplió lo establecido en el
Convenio Marco sobre cantidad de viviendas para discapacitados en las siguientes obras:
Barrio Travesía - Rosario, P.R. Sáenz Peña (148), Ezeiza y CABA – Villa 15.
El equipo de auditoría tampoco ha tenido a la vista documentación alguna que dé
cuenta de la práctica de controles por parte de dependencias del Gobierno Nacional tendientes
a verificar el cumplimiento de lo indicado en el Convenio Marco.
4.2.1.10- De la documentación provista por las autoridades nacionales y jurisdiccionales
no surge evidencia que se haya controlado el cumplimiento por parte de la
Fundación de las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo.
La obligatoriedad del cumplimiento de la legislación vigente en materia de seguridad
e higiene en el trabajo por parte de la constructora se halla previsto en la Ley Nacional de
Obras Públicas y en sus réplicas jurisdiccionales, en el Pliego de Cláusulas Generales para la
Licitación y Contratación de Obra Pública132
y en la demás documentación contractual, en
tanto que la fiscalización de su correcta implementación está indicada en el Reglamento
Particular del Programa Federal de Villas y Asentamientos Precarios133
.
Como resultado del análisis de la documentación suministrada por las distintas
instancias y de las verificaciones practicadas en las obras surge que sólo en la obra del Barrio
“El Garrote” - Tigre, existen instrucciones en los libros de obra referida a la seguridad e
higiene de las obras. De todos modos en la visita a obra el equipo de auditoría pudo observar
andamios sin los correspondientes sistemas de seguridad.
Por otra parte, con posterioridad al retiro de la Fundación en su carácter de
constructora, se detectaron situaciones que evidencian la falta de cumplimiento de esas
normas.
A continuación se reseñan, a modo ilustrativo, dos situaciones detectadas por el equipo
de auditoría en las visitas a las obras:
132Pliego de Cláusulas Generales para la Licitación y Contratación de Obra Pública - Artículo 51. 133Reglamento Particular del Programa Federal de Villas y Asentamientos Precarios Punto 1.3.3.1
149
Obra Barrio “El Garrote” - Tigre Obra Barrio Don Bosco 2° Etapa - SDE
Andamios sin elementos de seguridad, próximos a una instalación precaria de electricidad.
Personal trabajando en la colocación de una cubierta: sin cascos, guantes, gafas o arneses de seguridad ni cabo de vida en la construcción.
4.2.2- Observaciones específicas
4.2.2.1- La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación (SSDUV) y el
Instituto de Vivienda de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires convinieron134
que
el IVC asumiría la responsabilidad de controlar y medir el avance de obra
CABA- Castañares sin asegurarse de contar dicho Instituto con las herramientas
básicas para desempeñar dicha acción.
Al efectuar el requerimiento al IVC, que en similares términos la AGN le hizo a las
diferentes Unidades Ejecutoras Locales vinculadas al desarrollo de las obras incluidas en la
muestra, el IVC respondió135
que de acuerdo a lo establecido en las Cláusulas Segunda,
Séptima y Décimo Sexta del Convenio Particular de Financiación antes mencionado, “el IVC
efectúa el control y medición respecto única y exclusivamente al grado de avance de la obra y
que está encargado de realizar las adjudicaciones de las viviendas una vez entregada la obra
por la Subsecretaría”, por lo que la información técnica de la obra que fue solicitada por la
134 Convenio Particular de Financiación del 26/03/2008 suscripto por la SSDUV, la FMDPM y la Asociación Civil “Las
Esperanzas de un Cambio”. 135 Nota.AGN dirigida al IVC: N° 1303/12-P, respondida por Nota N° 13193-IVC-2012
150
AGN “(…) no es competencia de este organismo. Entendemos que el órgano competente es la
Subsecretaría de Vivienda de la Nación”.
Consiguientemente, el equipo de auditoría le remitió el requerimiento junto con la
respuesta del IVC a las dos Unidades Ejecutoras Nacionales vinculadas a la obra: la SSDUV y
SSOP136
.
El requerimiento fue respondido por la SSOP indicando que “Muchos de los puntos
solicitados no son competencia de la Subsecretaría de Obras Públicas, sino del organismo
ejecutor (FMDPM) y del IVC, por ser jurisdicción de aplicación y titular del dominio de los
terrenos”.
Así es que ni el IVC ni la UEN contaban con la siguiente documentación de la obra
Planos ejecutivos,
Planos de replanteo,
Planos conforme a obra. (Generales y Particulares por tipología),
Planilla de Locales,
Planos de Proyectos de redes generales de servicio (nexos)
Libros de Órdenes de Servicio y Notas de Pedido
Análisis de Precios
Actas de inicio de Obra
Actas de Replanteo
Actas de Inspección
Actas de Recepción Provisoria
Sin estos documentos es imposible verificar técnicamente dimensiones de locales,
esquemas básicos de circulaciones, medidas mínimas reglamentarias, y demás aspectos
propios del proyecto, ni verificar, ni asentar sobre base cierta los avances de obra.
La situación descripta no sólo denota debilidades en los controles técnicos que se
debieron practicar sobre la contratista, sino que también afectan el apego al cumplimiento de
sus obligaciones por parte de los funcionarios públicos.
136 Notas AGN N° 01/13-GTFN y 02/13- GCTFN dirigidas a la SDDUV y SSOP respectivamente. El requerimiento fue
respondido por Nota 193/13-SSOP.
151
4.2.2.2- En la obra del Barrio El Garrote – Tigre, las viviendas terminadas no pudieron
ser entregadas por la falta de infraestructura de nexos.
La entrega de los edificios terminados no se pudo concretar debido a que no está
realizada la infraestructura para la conexión de los servicios de gas, electricidad, agua y
cloaca entre las viviendas y la red troncal de los mismos.
Recién el 19/10/2011, tres meses después de haberse suscripto el Convenio de
Rescisión entre el Municipio y la Fundación, se suscribió el Convenio Particular de
Financiación de nexos y obra complementaria.
Esta imprevisión no sólo impide dar solución habitacional a los vecinos estando las
viviendas terminadas sino que trae aparejado la posibilidad de la toma de las viviendas y el
deterioro de las mismas.
4.2.2.3- En la documentación de la obra del Barrio Travesía de Rosario no constaba la
memoria del cálculo estructural, ni el predimensionado de la estructura.
Del relevamiento realizado no surge la constancia de realización de ese cálculo tanto
para los cimientos como para la estructura cubierta.
La realización de esos cálculos y su constancia en el expediente de la obra es
condicionante para asegurar la correcta ejecución y estabilidad posterior de la obra.
4.2.2.4- Se verificaron anomalías en la ejecución de la obra Barrio Travesía de Rosario.
Como resultado de la inspección de la obra realizada por el equipo de auditoría se
detectó:
Deficiente escurrimiento pluvial en los patios comunes de las viviendas, (varios de
ellos se encontraban inundados y con agua estancada formando efecto pileta), esta
falencia, más allá de la deficiencia en la construcción, conlleva a que el agua filtre por
152
debajo de la platea resistente de hormigón armado generando asentamientos que al
trasladarse a fisuras que tenga la misma comprometerán al resto de la construcción.
Se detectaron filtraciones de agua dentro de las viviendas.
Se observaron revoques de distinta edad en algunos muros (proyección de hormigón
de alta resistencia), que han generado fisuras en los mismos de difícil resolución.
Este problema llevará a una incorrecta terminación de los acabados finales
(revestimientos plásticos), generando fisuras y grietas de difícil resolución.
Hay tendidos de instalaciones realizadas a destiempo, con la consecuente rotura
posterior de la panelería tanto de tabiques como de entrepiso.
Al igual que en el caso anterior, resulta imposible restituir con el arreglo la situación
original del panel y del revestimiento de alta resistencia.
4.2.2.5- En las obras Santa Sylvina 86 viviendas y P.R. Sáenz Peña 148 viviendas
localizadas en la Provincia del Chaco y en la del Barrio El Garrote de Tigre, se
detectaron falencias respecto al cartel de obra.
En las obras Santa Sylvina 86 y P.R. Sáenz Peña 148 viviendas el cartel de obra no era
el reglamentario137
donde debe constar la información referida a: Autor(es) del Proyecto y sus
datos / Responsable(s) de la dirección de obra y sus datos / Representante técnico /
Indicadores urbanísticos / Tipo de obra / Superficie a construir / Monto y financiación / Plazos
/ número de CUIT de la Empresa Constructora; el número de IERIC; el nombre de la ART.
En el caso de la obra de Tigre no se visualizó el cartel de obra.
137 El Decreto Provincial 2552/05 del 30/11/2005 establece para todo el ámbito de la Administración Pública Provincial, sus
Organismos Autárquicos y Descentralizados que ejecuten obras públicas en el marco de la Ley Nº 4.990 u otras de aplicación
específica en los mismos, el uso obligatorio el cartel de obra que individualice la misma.
Asimismo, los carteles deben diseñarse con arreglo a lo dispuesto en la Ley 25.188 Nacional de Ética Pública respecto a la
publicidad de los actos de Gobierno.
153
4.2.2.6- En la obra Santa Sylvina 86 viviendas de la Provincia del Chaco, se utilizaron
para la instalación eléctrica materiales, que por las características de la
construcción, no son apropiados.
En la visita a la obra, se verificó que para la instalación eléctrica se utilizaban caños
corrugados. Dado el grado de avance de las demás obras no pudo constatarse si ello también
ocurrió en las mismas.
El inconveniente que surge de la utilización de este tipo de caños en un sistema de
construcción en el que se proyecta hormigón a presión sobre ellos, es que se corre el riesgo de
aplastamiento y cambio de su sección original con la consiguiente imposibilidad de hacer
pasar los cables de la instalación eléctrica por dentro.
4.2.2.7- En la obra Santa Sylvina 86 viviendas se detectó la existencia de dos certificados
para el mes de Abril de 2011 con diferentes avances de obra en varios rubros y
en la certificación final, no habiéndose salvado el error en la documentación.
Si bien el avance de la obra al momento de la recepción provisoria pudo verificarse en
campo como coincidente con la certificación, aparecen 10 certificados para 9 meses de obra,
lo cual está reñido con la reglamentación vigente, donde se establece que la certificación será
mensual.
Esta situación evidencia la falta de un adecuado control por parte de la UEPE y de la
SOP, que dieron curso a la certificación sin realizar objeción alguna.
154
4.2.2.8- De la información relevada no consta que en las obras emplazadas en la
Provincia del Chaco que fueron incluidas en la muestra se hayan contratado
seguros de todo riesgo de construcción138
.
Pese a constituir una obligación especificada en los respectivos convenios de
financiación, esta situación se verificó en todas las obras relevadas.
Al no estar la obra asegurada contra incendio, por ejemplo, se corre el peligro de
pérdida total en caso de producirse el siniestro, con el consiguiente costo económico que ello
implica.
4.2.2.9- En el caso de la obras de Don Bosco 1° Etapa de Santiago del Estero y de CABA
- Castañares la modalidad de certificación de obra difirió de lo estipulado en el
Convenio Único de Colaboración y Transferencia.
En el caso de la obra Don Bosco 1° Etapa, al igual que en las otras obras desarrolladas
en Santiago del Estero, la Cláusula 4ª del Convenio Único de Colaboración y Transferencia de
la obra Don Bosco 1° Etapa establece que la medición y certificación de la obra sería
mensual, aunque la obra no hubiese registrado avance.
La medición y certificación mensual, también se halla indicada en las Bases Generales
de Contratación de las Obras de la SSOP139
, que es parte integrante del Contrato de Obra
Pública suscripto entre la Jurisdicción y la Fundación y en el caso específico de esta obra, en
la Ley de Obras Públicas de la Provincia de Santiago del Estero140
.
Por un lado, se incumplió con la exigencia de certificar aunque la obra no registrase
avance: Pese a que el Acta de Inicio de la Obra fue fechada el 17/04/2009, el primer
certificado se emitió en el mes de septiembre de 2009.
138 El seguro de todo riesgo de construcción incluye: incendio, rayo, explosión, impactos de vehículos y/o aeronaves,
impericia, descuido y actos malintencionados de obreros y empleados, terremoto, temblor, ciclón, huracán, tempestad,
vientos, inundaciones, hundimiento de tierra, desprendimiento de tierra o de rocas y otros accidentes imprevistos. 139 Capítulo 6 referido a la Medición, Certificación y Pago 140 La Ley de Obras Publicas de la Provincia de Santiago del Estero indica en el Artículo 57 que las mediciones se efectuarán
mensualmente.
155
Por otra parte, como se muestra en el siguiente cuadro, a partir del quinto certificado de
avance de obra, cada uno de ellos incluyó varias mediciones parciales evidenciándose las
siguientes situaciones:
En el caso del Certificado N° 5 se acompañaron 3 mediciones, de las cuales 2
abarcaban el mismo período. Además, el período medido fue de 2 meses.
El Certificado N° 6 incluyó 4 mediciones que, en conjunto, cubrieron más de 3
meses.
La fecha de la primera medición del Certificado N°7 era anterior a la de la última
del Certificado N° 6, en tanto que la última medición coincidió en fecha con la
primera del Certificado N° 8. Además, entre las 5 mediciones que comprendió este
Certificado se incluyó una que carecía de planilla. Lo certificado abarcó
aproximadamente 3 meses.
El Certificado N° 8 cubrió el avance de un mes y medio, en tanto que el N° 9 abarcó
17 días.
La fecha de la primera medición del Certificado N° 10 es la misma que la última del
Certificado anterior y abarcó un período de 15 días.
Por el Certificado N° 11 se informó el avance de 1 mes y medio aproximadamente,
en tanto que por el siguiente se certificó el avance de obra producido en 15 días.
En el último Certificado las mediciones abarcaron los avances de 3 meses y medio.
En cuanto a la obra de CABA – Castañares, conforme a lo convenido la obra debía ser
medida y certificada por períodos mensuales.
Sin embargo, en la obra se realizaron varias mediciones y certificaciones parciales y/o
complementarias, además existen periodos no continuos de certificación, por ejemplo, entre
certificados N° 7 y 8 transcurrieron 3 meses.
Cuadro Nº 72
Certificado de avance de obra Fecha de emisión
N° 7 07/11/2008
N° 8 09/02/2009
Fuente: Certificados de avance de obra suministrados por la SOP.
156
4.3- Observaciones Módulo Gestión
4.3.1 - Observaciones Generales
4.3.1.1- La Unidad Ejecutora Nacional no impulsó los procedimientos previstos en el
Reglamento General para la Rendición de Cuentas ante las demoras en las que
incurrieron todas las Jurisdicciones -con excepción de la Municipalidad de
Rosario- en la presentación de las rendiciones de cuentas.
La importancia de la rendición de cuentas es indicada en el artículo 3 del mencionado
Reglamento, el cual estipula que la misma “(…) tendrá por objeto demostrar el uso que se ha
dado a los fondos recibidos de la NACION, el que deberá coincidir con los fines
determinados en el convenio o acuerdo firmado”.
En el Cuadro N° 73 se muestra la cantidad de rendiciones según el rango de demora
calculado en días corridos.
Los plazos de demora que registraron las respectivas rendiciones de cuentas fueron
agrupados en intervalos de 30 días.
Cuadro Nº 73
Días de demora
CANTIDAD DE RENDICIONES
TOTAL %
CABA BUENOS
AIRES SGO DEL ESTERO
STA FE
CHACO
Villa
15
Casta
ña
res
Ezeiz
a
Tig
re
V. d
el C
arm
en
D. B
os
co
1º
D. B
os
co
2º
Ro
sario
La
Ru
bita
Sta
. Sylv
ina
Sáen
z P
eñ
a
Hasta 30 5 5 1 - 1 2 - 12 6 3 3 38 24%
31 a 60 3 16 3 9 2 - 1 - 5 4 3 46 29%
61 a 90 1 12 3 1 3 4 2 - 3 1 1 31 19%
91 a 120 1 - 3 2 3 3 1 - 2 - - 15 9%
más de 121 - 12 2 - - 2 - - 3 - - 19 12%
Sin Datos - 3 - - 4 2 2 1 - - - 12 7%
TOTAL 10 48 12 12 13 13 6 13 19 8 7 161 100%
Fuente: Elaboración propia en base a las rendiciones de cuenta obtenidas en la SOP y en las distintas jurisdicciones.
Nota: En el caso de esta Obra Villa del Carmen – Santiago del Estero no se pudo establecer una correlación
precisa entre los fondos transferidos por el Gobierno Nacional y los montos rendidos por la Provincia, porque la Provincia adelantó fondos y confeccionó las rendiciones en función de lo pagado a la Fundación y no con sujeción a los montos transferidos por el Gobierno Nacional. Por lo tanto para el cálculo de los días de retraso se comparó la fecha de pago del certificado a la FMDPM con la de la efectiva rendición.
157
Como surge del Cuadro N° 73, el 60% de las rendiciones fueron presentadas fuera de
término, pese a ello el Gobierno nacional continuó transfiriendo fondos sin interrupción.
Al momento de practicarse la auditoría, no se obtuvo evidencia alguna respecto a la
instrumentación de las acciones previstas en los artículos 5 y 6 del Reglamento General para
la Rendición de Cuentas de Fondos Presupuestarios Transferidos a Provincias, Municipios y/u
Otros Entes, aprobado por la Resolución 267/08 - MINPLAN. Por esos artículos se estipula
que cuando se incumpla el proceso de rendición de cuentas, dentro de los TREINTA (30) días
de vencidos los plazos de rendición previstos, la Unidad Ejecutora Nacional debía iniciar una
serie de acciones que incluían el aviso a la Secretaría de la cual depende, la interrupción y/o
retención de transferencias de fondos y exigir el reintegro de los montos no rendidos.
Las deficiencias manifestadas por las Unidades Ejecutoras Nacionales respecto de las
rendiciones de cuentas cobran relevancia, siendo que a lo largo de la ejecución de las obras las
mismas no hicieron uso de las facultades de realizar auditorías técnicas y financieras que se
habían reservado en los respectivos Convenios de Financiación de obra suscriptos.
4.3.1.2- En cuatro obras (Chaco – Relocalización 500 viviendas – La Rubita, Ezeiza y
Santiago del Estero – Don Bosco I y Villa del Carmen), se detectó la falta de un
control adecuado por parte de la UEN sobre las rendiciones de cuentas
verificándose las siguientes situaciones:
A continuación se expone lo verificado en cada caso:
-Chaco - Relocalización 500 viviendas de La Rubita: En este caso se encontraron
dos tipos de inconsistencias:
a) El IPDUV concretó un pago a la Fundación por un monto superior al consignado en
la factura presentada por la misma. Entre los meses de setiembre y diciembre de 2008 el
Instituto pagó, en concepto de anticipo financiero de la obra La Rubita – Chaco, la suma de
$10.008.896,72 en tanto que las facturas presentadas por la FMDPM por ese concepto
totalizaban $ 10.004.448,35.
158
b) Las facturas emitidas por la Fundación por los certificados de avance de la obra de
La Rubita - Infraestructura carecen de una correcta correlación de secuencia numérica en
función del certificado pagado.
- Ezeiza:
Se hallaron dos pagos de certificados de avance de obra donde en uno la factura de
respaldo carecía de fecha y en el otro estaba antedatada.
Cuadro Nº 74
INGRESOS POR CERTIFICADOS DE AVANCE OBRA ORDENES DE PAGO DEL MUNICIPIO
Certificado N°
Fecha de Medición Monto ($)
A favor de: Monto ($)
2 31/05/2010 219.121,71 FMDPM - FACT 0001-00001303 (sin fecha) 219.121,71
10 31/01/2011 826.633,83 FMDPM - FACT 0001-00001543 DEL 25/01/2011 826.633,83
Fuente: Expedientes de pago tramitados por la SSOP y rendiciones de cuentas presentadas por el Municipio.
- Santiago del Estero:
- En la Obra Don Bosco Etapa 1 se detectaron pagos de certificados con hasta
cuatro facturas en un mismo mes cuando la normativa establece pagos mensuales de acuerdo
al avance de obra. A continuación se muestra la cantidad de facturas emitidas por cada
certificación:
Cuadro N° 75
ÍTE
M FACTURA DE FMDPM
FECHA NRO. MONTO BRUTO DEV. ANTICIPO
MONTO NETO
AF S/D 0001-00000866 12.095.178,27 - 12.095.178,27
1 09/09/2009 0001-00001030 1.636.016,41 245.252,46 1.390.763,95
2 19/10/2009 0001-00001079 2.551.348,41 382.702,26 2.168.646,15
3 27/11/2009 0001-00001115 2.351.557,88 352.733,68 1.998.824,20
4 14/12/2009 0001-00001141 3.665.166,38 549.774,96 3.115.391,42
16/02/2010 0003-00000010 247.128,63 - 247.128,63
23/12/2009 0001-00001147 2.010.311,30 - 2.010.311,30
19/01/2010 0001-00001163 1.943.746,70 - 1.943.746,70
5 19/01/2010 0001-00001161 2.394.644,88 359.196,73 2.035.448,15
02/02/2010 0001-00001189 1.838.913,92 275.837,09 1.563.076,83
15/02/2010 0003-00000008 1.114.758,59 167.213,79 947.544,80
6 16/02/2010 0003-00000011 1.679.600,84 251.940,13 1.427.660,71
159
ÍTE
M FACTURA DE FMDPM
FECHA NRO. MONTO BRUTO DEV. ANTICIPO
MONTO NETO
03/03/2010 0003-00000013 2.589.635,03 388.445,25 2.201.189,78
23/03/2010 0003-00000029 1.427.802,18 214.170,33 1.213.631,85
09/04/2010 0003-00000035 1.304.206,52 195.630,98 1.108.575,54
7 09/04/2010 0003-00000033 1.006.527,76 150.979,16 855.548,60
19/04/2010 0003-00000057 1.174.184,64 176.127,70 998.056,94
12/05/2010 0003-00000084 1.146.503,03 171.975,45 974.527,58
26/05/2010 0003-00000092 1.174.184,64 176.127,70 998.056,94
14/06/2010 0003-00000094 1.935.088,32 290.263,25 1.644.825,07
8 18/06/2010 0001-00001282 2.377.823,56 356.673,53 2.021.150,03
16/07/2010 0001-00001283 1.929.528,09 289.429,21 1.640.098,88
03/08/2010 0001-00001299 2.802.688,82 420.403,32 2.382.285,50
03/08/2010 0002-00001393 109.473,59 16.421,04 93.052,55
9 09/08/2010 0002-00001394 3.419.938,17 512.990,73 2.906.947,44
18/08/2010 0002-00001395 2.356.635,29 353.495,29 2.003.140,00
26/08/2010 0002-00001396 1.905.548,51 285.832,28 1.619.716,23
10 26/08/2010 0002-00001397 1.623.863,26 243.579,48 1.380.283,78
31/08/2010 0001-00001372 2.352.941,18 352.941,18 2.000.000,00
13/09/2010 0001-00001373 2.337.035,21 350.555,28 1.986.479,93
11 17/09/2010 0001-00001348 3.545.317,73 531.797,66 3.013.520,07
12/10/2010 0001-00001349 2.352.941,18 352.941,18 2.000.000,00
18/10/2010 0001-00001350 2.058.823,53 308.823,53 1.750.000,00
30/10/2010 0001-00001355 1.949.893,89 292.484,08 1.657.409,81
12 10/11/2010 0001-00001367 3.932.459,05 589.868,86 3.342.590,19
17/11/2010 0001-00001351 623.529,41 93.529,41 530.000,00
25/11/2010 0001-00001551 1.875.118,06 281.267,71 1.593.850,35
13 17/12/2010 0001-00001676 6.948.411,35 1.042.261,70 5.906.149,65
26/07/2011 0001-00001764 1.764.705,88 264.705,88 1.500.000,00
TOTAL - 91.553.180,09 11.288.372,27 80.264.807,82
Fuente: Expedientes de Pago de la Provincia de Santiago del Estero.
- Pese a que en el caso de la obra de Villa del Carmen la jurisdicción siguió un
criterio diferente al estipulado por el Reglamento General para la Rendición de Cuentas la
UEN no adoptó curso de acción alguno a fin de corregir esa situación.
En la Cláusula Décimo Cuarta del Convenio Particular suscripto con el fin de financiar
la obra del Barrio Villa del Carmen se indicaba que:
“El INSTITUTO se compromete a presentar mensualmente a la SUBSECRETARÍA las
rendiciones de cuentas, detalladas y debidamente documentadas, que demuestren el uso dado
a los fondos transferidos…”
160
En el caso de esta Obra no existe una correlación entre los fondos transferidos por el
Gobierno Nacional y los montos rendidos por la Provincia. Esto es así porque la Provincia
adelantó fondos y confeccionó las rendiciones en función de lo pagado a la Fundación y no
con sujeción a los montos transferidos por el Gobierno Nacional.
Por otra parte, comparando las fechas en que se pagaron los certificados con las de
presentación de las rendiciones, tampoco la jurisdicción rindió los fondos dentro del plazo de
los 30 días establecidos en la reglamentación.
4.3.1.3- Al momento de efectuarse los cierres financieros se registraron inconsistencias
que, pese a que afectaban a la correcta aplicación de los fondos transferidos por
el Gobierno Nacional, no fueron cuestionadas por la SSOP.
A continuación se detalla lo verificado:
a- Las compensaciones de deudas correspondientes a las obras Barrio Don Bosco
Etapas I y II y Ezeiza que fueran plasmadas en los documentos suscriptos por
la Fundación con la Provincia de Santiago del Estero y el Municipio de Ezeiza,
respectivamente, presentan inconsistencias.
Con motivo de su desvinculación como constructora, la Fundación firmó con cada una
de las jurisdicciones aludidas documentos donde se dejaron plasmadas las compensaciones de
deudas, que implicaron la afectación de fondos transferidos por el Gobierno Nacional para
cancelar conceptos no previstos en los Convenios.
El 08/07/2011, la Provincia de Santiago del Estero, el Municipio de Ezeiza y la
Fundación Madres de Plaza de Mayo, suscribieron un Convenio de Reformulación
Contractual por el cual se reformularon los contratos de obra que tenían firmados entre las
partes.
En relación a las dos obras desarrolladas en Santiago del Estero en el Barrio Don
Bosco (Etapa I y II) y la obra del Municipio de Ezeiza, el 23/08/2012 y el 05/12/2011 las
partes suscribieron Actas Complementarias (AC) al citado Convenio en las cuales se
incluyeron los montos que componían los saldos existentes. El detalle muestra que los ítems
161
por los cuales en el Convenio de Reformulación Contractual (CRC) se le reconocieron
derechos de cobro a la Fundación en las Actas Complementarias se ampliaron.
Cuadro Nº 76
Conceptos reconocidos a favor de la FMDPM en el
Convenio de Reformulación Contractual
Conceptos reconocidos a favor de la FMDPM en las
Actas Complementarias al Convenio
Provisión de la totalidad de los paneles de
construcción necesarios para la terminación de las
obras, a valor de sustitución del sistema
tradicional entregado en la fábrica de la
Fundación.
Percepción del 2% del monto contractual en
concepto de remuneración total por la entrega de
la documentación técnica necesaria para la
terminación de las obras y el objeto integral del
programa y por prestar la colaboración requerida
para la concreción de las obras.
Percepción de un monto equivalente al 4% del
valor total de las obras en concepto de
remuneración por la provisión del proyecto
ejecutivo.
Don Bosco Primera Etapa:
Valorización del inventario de maquinarias y
materiales varios existentes en la obra.
Trabajos adicionales realizados por la FMDPM.
Don Bosco Segunda Etapa:
Recuperación de gastos inherentes a la obra por parte
de la FMDPM (17% del monto del Contrato),
desdoblados en:
- Proyecto y Documentación de Obra (4%);
- Pago de Tasas, Servicios y Derechos (2,5%);
- Asistencia Técnica respecto del sistema constructivo
(2%);
- Control de Inventario (0,5%);
- Logística y puesta en funcionamiento de tareas
inherentes a la obra como el Pañol, el Obrador y los
esquemas de seguridad (1,5%);
- Seguridad e higiene de Obra (0,5%); y
- Capacitación de personal (6%)
Ezeiza
Recuperación de gastos inherentes a la obra por parte
de la FMDPM (17% del monto del Contrato),
desdoblados en:
- Proyecto y Documentación de Obra (4%);
- Pago de Tasas, Servicios y Derechos (2,5%);
- Asistencia Técnica respecto del sistema constructivo
(2%);
- Control de Inventario (0,5%);
- Logística y puesta en funcionamiento de tareas
inherentes a la obra como el Pañol, el Obrador y los
esquemas de seguridad (1,5%);
- Seguridad e higiene de Obra (0,5%); y
Capacitación de personal (6%)
Valorización del inventario de maquinarias y
materiales varios existentes en la obra.
Paneles en obra no certificados.
Fuente: CRC y Actas Complementarias al CRC
De lo analizado se han determinado las siguientes inconsistencias:
162
Se reconocieron trabajos adicionales que no surgen de ninguno de los documentos que
ha tenido a la vista el equipo de auditoría ni de la autorización de los mismos que debía
otorgar la SOP.
Toda la presentación de documentación técnica y proyecto ejecutivo y el pago de
tasas y derechos son condiciones indispensables para la aprobación del proyecto y el inicio de
obra. Pese a ello se reconocen gastos por esos conceptos muchos de los cuales además eran
necesarios para obtención de los permisos municipales. Adicionalmente a reconocer tareas y
gastos sin los cuales no era viable el Proyecto, los trámites municipales no fueron realizados,
por lo tanto no correspondía reconocer los gastos necesarios para su obtención.
Uno de los aspectos definitorios para otorgar las obras a la FMDPM fue que se trataba
de un Proyecto que incluía la capacitación del personal. En las Actas Complementarias ese
concepto es remunerado con un 6% del valor total de la obra con lo que se concluye que el
mismo no era un valor diferencial de la Fundación sino un concepto remunerado que podría
haber sido incluido por otras empresas constructoras.
La apertura por concepto y la asignación de un % a cada uno sobre el total de la obra
es totalmente arbitrario, teniendo en cuenta que ni en los respectivos Convenios de
Colaboración y Transferencia ni en los Contratos de Obra consta una apertura por ítems por
tratarse de una contratación mediante el Sistema de Ajuste Alzado.
Para el caso de las obras del Chaco el monto del crédito a favor de la FMDPM por la
Obra de La Rubita incluye la redeterminación de precios por las 500 viviendas por
$18.025.764.19 que no fueron aprobados por la SOP. Por lo tanto se utilizaron fondos del
Gobierno Nacional para cancelar conceptos no autorizados.
b-El Municipio de Rosario aprobó el Convenio de Cesión de Contrato suscripto
entre la FMDPM y la empresa PECAM SA sin dejar constancia del saldo a favor
que registraba en concepto de anticipo financiero cobrado y no ejecutado por
parte de la Fundación.
De la documentación relevada por el equipo de auditoría surge que en el momento en
que se paralizó la ejecución de la obra, existía un saldo cobrado y no ejecutado por la
163
FMDPM en concepto de anticipo financiero de $ 13.264.725,35, respecto del cual no existe
constancia de la devolución del mismo al Municipio o su transferencia a la nueva empresa
constructora por parte de la Fundación en el marco del Convenio de Cesión de Contrato
suscripto entre esta última y la empresa PECAM SA.
El anticipo financiero del 15% que recibió la FMDPM se debía ir descontando en
forma proporcional de cada uno de los certificados de avance de obra. Así se realizó hasta el
Certificado N° 12, último certificado abonado a la Fundación.
Con fecha 03/05/2012 la FMDPM firmó el Convenio de Cesión antes mencionado con
la empresa PECOM SA, el cual fue aprobado por Decreto Municipal 1.180 del 18/05/2012 y
ratificado por Decreto del Concejo Municipal de Rosario N° 37.593 del 14/06/12.
El Convenio suscripto entre la Fundación y PECAM SA incluye un anexo141
donde se
detallan los montos percibidos al 03/05/2012 por la Fundación y se consigna el saldo
financiero existente sobre monto del contrato original, el cual fue fijado en $ 74.092.960,65
(pesos setenta y cuatro millones noventa y dos mil novecientos sesenta con sesenta y cinco
centavos).
En el cálculo no se descontó el monto correspondiente al anticipo no devuelto, el cual
-considerando los pagos que la Fundación declaró como percibidos- ascendería a un importe
estimado de $13.075.228.34142
.
c -En la documentación aportada por la CBASSE para Villa 15 no consta que se
haya realizado gestión alguna respecto de los saldos a favor de la Corporación
producidos tras la paralización de la obra por fondos que en concepto de anticipo
financiero había percibido la Fundación Madres de Plaza de Mayo.
Respecto del saldo a favor, en el momento que la Fundación paralizó la ejecución de la
obra, a partir del mes de julio de 2011, existía un saldo en concepto del proporcional del
anticipo financiero no ejecutado de $ 4.483.516,36, respecto del cual, al mes de junio de 2012,
la Corporación no había iniciado ningún tipo de acción para su recupero.
141Convenio de Cesión de Contrato suscripto entre la FMDPM y la empresa PECAM SA - Anexo II - Avance de Obra del Convenio al 03/05/2012. 142 El mismo surge de detraer del anticipo abonado la suma de los importes descontados en cada uno de los certificados de obra:
$15.641.548,08 – ($2.476.340,48 de los Certificados 1/13 + $89.979,26 de los Certificados 14/24). Este último valor ha sido estimado ya que no se tuvo a la vista la documentación.
164
El anticipo financiero del 15% que recibió la FMDPM se debía ir descontando en
forma proporcional de cada uno de los certificados de avance de obra. Así se realizó hasta el
Certificado N° 13, último certificado abonado a la Fundación.
4.3.1.4-Al momento de practicarse esta auditoría, sobre un total de 11 Convenios de
Obra relevados en 6 (54,5%) no existía constancia de la presentación por parte de
la FMDPM de la póliza de caución en concepto de fondo de reparo en las
distintas certificaciones, ni que la Jurisdicción hubiese procedido en todos los
casos a realizar las retenciones correspondientes.
Con relación al Fondo de Reparo los Convenios establecen que la Jurisdicción debe
retener al momento de efectuar el pago cada uno de los certificados un 5% por este concepto o
existe la opción que la empresa constructora presente una póliza de caución.
Las Jurisdicciones donde se dio esta situación son.
Provincia de Chaco
Municipio de Ezeiza
Provincia de Santiago del Estero
En el Cuadro N° 77 se expone la cantidad de certificados abonados a la FMDPM y la
cantidad de pólizas referidos a esos pagos que se han tenido o no a la vista.
Cuadro N° 77
JURISDICCION OBRA CERTIFICADO FMDPM
POLIZAS DE CAUCION
A LA VISTA NO A LA VISTA
Cantidad %
BUENOS AIRES EZEIZA 12 11 1 8,33%
TIGRE 22 22 - -
CHACO
RELOCALIZACION 500 VIVIENDAS 22 - 22 100,00%
P.R. SAENZ PEÑA 7 - 7 100,00%
STA.SYLVINA 8 - 8 100,00%
SANTA FE ROSARIO 12 12 - -
CABA VILLA 15 11 11 - -
CASTAÑARES 37 37 - -
SANTIAGO DEL ESTERO
V.CARMEN 12 10 2 16,67%
DON BOSCO 1 13 12 1 7,69%
DON BOSCO 2 5 5 - -
Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada en cada jurisdicción.
165
4.3.1.5- En cuatro de las obras relevadas el Gobierno Nacional no realizó las
transferencias de fondos de acuerdo a lo estipulado en el respectivo Convenio.
Tampoco se aplicó un criterio uniforme para su cálculo.
a) Tigre - Las transferencias desde la UEN al Municipio no se realizaron conforme a
lo establecido en la Cláusula Tercera del Convenio Particular de Financiación, que establecía
que los montos a transferir eran los del Anexo II del Convenio Cronograma de Inversión de
Obra.
La regla que se verificó en prácticamente el 76% de los casos las UEN (SSDUV y
SSOP), efectuaron los pagos de acuerdo a lo previsto en el cronograma de inversión de obra
menos el saldo no ejecutado del certificado anterior.
Esta última forma de calcular el monto a transferir parecería ser más razonable que el
previsto en el Convenio ya que de alguna forma tiene en cuenta el estado de avance de las
obras dado que descuenta el monto no ejecutado de las mismas.
b) Santiago del Estero – Villa del Carmen - El criterio a seguir respecto al Cronograma
de Desembolsos, conforme a lo establecido en Convenio Particular de Financiación143
, fue: el
15% del monto total de la obra en concepto de anticipo financiero, en tanto que el resto de los
pagos se debían hacer con sujeción al Plan de Trabajos y Cronograma de Inversiones que
formaban parte del citado Convenio.
Del análisis de los expedientes de pago entregados por la SOP surge que el criterio
utilizado fue transferir el monto convenido menos el monto no ejecutado del certificado
anterior. Además, por errores en la confección de las planillas de pago realizadas por la
SSDUV, en algunos casos tampoco coincide lo que se debería haber transferido según este
otro criterio aplicado con lo girado.
c) CABA - Castañares – De acuerdo a lo establecido en el Convenio los desembolsos se
realizarían: el 15% del monto total de la obra en concepto de anticipo financiero, en tanto que
143 Convenio Particular de Financiación – Obra Barrio Villa del Carmen – Cláusula Cuarta.
166
el resto de los pagos se debían hacer por certificaciones mensuales de acuerdo al avance real
de la obra.
Del análisis de los expedientes de pago surge que no sólo se incumplió con lo
establecido en el Convenio sino que no se siguió un criterio uniforme para realizar los
desembolsos ya que se realizaron transferencias en algunos casos de acuerdo al Cronograma
de Inversiones, en otros de acuerdo al Cronograma de Inversión menos no ejecutado del
certificado anterior y, por último, de acuerdo al certificado de avance real.
d) Provincia del Chaco – Relocalización 500 viviendas (La Rubita) - El Gobierno
Nacional transfirió a la Provincia montos superiores a los previstos en la curva de inversión
Ello se constató en el pago de los certificados 1, 2, 4 y 5.
El Convenio Particular de Financiación de La Rubita 500 viviendas, aplicable a las
obras relocalizadas, indica en la cláusula 4 última parte: “Se deja aclarado que no se
efectuarán pagos por aquellas certificaciones de obras que superen el plan de trabajos y
cronograma de inversiones presentados por la Fundación previsto para un periodo
determinado.”
En el Anexo VIII del presente Informe se incluye el detalle de los datos que dan
respaldo a lo observado.
4.3.1.6- Las Provincias del Chaco y Santiago del Estero y el Municipio de Rosario
realizaron los pagos de los certificados de avance de obra sin practicar las
retenciones del Sistema Único de Seguridad Social (SUSS).
Las Jurisdicciones en oportunidad de efectuar los pagos de los certificados de avance
correspondientes a la obra, no procedieron a efectuar retenciones del SUSS, no obstante estar
obligadas a realizarlas conforme a la Resolución General AFIP N° 4052/1995 y 2682/2009,
ya que la FMDPM no se encuentra comprendida en la nómina de agentes exentos por
Resolución General AFIP N° 18/1997. Tampoco la Fundación poseía un certificado de
167
exclusión de la retención del SUSS emitido por la AFIP, según lo estipulado por Resolución
General N° 1904/2005, en el período analizado.
Esta situación se verificó en todos los pagos de realizados por las obras de Santiago
del Estero y Rosario y en 3 pagos de las obras del Chaco.
4.3.1.7- Pese al cambio de Unidad Ejecutora Nacional en las Obras de Tigre y CABA -
Castañares los montos transferidos fueron imputados al mismo Programa
Presupuestario original y la SSDUV continuó iniciando los expedientes de pago.
El cambio de la SSDUV por la SSOP como Unidad Ejecutora Nacional no se replicó
en un cambio del Programa Presupuestario al cual se le imputaron los pagos de los
certificados de avance, ya que los mismos se continuaron asignando al Programa 46-
Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios - MINPLAN.
Asimismo, fue la SSDUV la que siguió iniciando los expedientes de pago pese a no
ser la Unidad Ejecutora.144
Cabe aclarar que en otras obras del Programa Misión Sueños Compartidos financiadas
con fondos nacionales, en las que la SSOP también gestionó las acciones convenidas entre el
Gobierno Nacional y la jurisdicción en el marco del Programa 50- Formulación,
Programación, Ejecución y Control de Obra Pública MINPLAN, los montos transferidos
fueron imputados a ese Programa. Tal ha sido el caso, por ejemplo, de las obras desarrolladas
en el Municipio de Ezeiza – Provincia de Buenos Aires y en la Provincia del Chaco.
Dado que la gestión tendiente a la consecución de los fines convenidos y la
administración de los recursos adjudicados para tal propósito recaen en Unidades Ejecutoras
diferentes, se dificulta la correspondiente determinación de los niveles de responsabilidad de
la SSUV y la SSOP.
144 Tal como fuera observado en el módulo legal del presente informe, en ambas obras se omitió la suscripción de los
respetivos Contratos de Obra Pública.
168
4.3.2 - Observaciones Específicas
4.3.2.1- En la Provincia del Chaco y en la de Santiago del Estero se detectaron casos en
los que se emitió un mismo número de certificado de obra con diferentes importes
según se tratarse de la gestión de la transferencia ante el Gobierno Nacional o el
respaldo del pago a la Fundación.
Esta situación fue verificada por el equipo de auditoría al contrastar la documentación
obrante en el expediente provisto por la SOP con la documentación relevada en cada
Provincia.
La Jurisdicción presentaba un certificado de avance mensual a la SSOP en base al
cual el Gobierno Nacional realizaba la correspondiente transferencia.
Por otra parte, confeccionaba junto con la FMDPM los certificados de avance distintos
al presentado a la SSOP y que daban origen a un pago a la Fundación.
En el caso de la Provincia del Chaco ello se constató en la obra de la Rubita
(relocalización) en los certificados N° 19 y 22, en Santa Sylvina (86 viviendas) en el N° 7 y
P.R. Sáenz Peña en el N°8.
En tanto que, en la Provincia de Santiago del Estero, se evidenció en la Obra del
Barrio Don Bosco Etapa I, en los certificados del 4 al 13, donde incluso las mediciones eran
por plazos inferiores al mes, cuando el Convenio exigía mediciones mensuales.
En la documentación relevada no se ha hallado constancias de que la SSOP, al recibir
las rendiciones de cuenta por parte de la Provincia haya realizado alguna observación a este
accionar que vulnera los Convenios firmados.
4.3.2.2- El Gobierno Nacional transfirió a la Provincia del Chaco montos superiores al
que hubiera correspondido debido a errores producidos en la confección de los
certificados de avance de obra.
La forma de calcular el monto a transferir para cada uno de los certificados es el
siguiente:
169
Monto acumulado de certificado - monto acumulado del certificado anterior = monto a
trasferir
Los errores detectados se corresponden a consignar un monto erróneo como monto del
certificado anterior lo que produce una diferencia en el monto a transferir.
A continuación se muestran los datos agregados por obra con el total pagado de más:
Cuadro N° 78
Detalle La Rubita (Relocalización)
Santa Sylvina (86)
P.R. Sáenz Peña (148)
Suma importes brutos de todos los certificados (cuadro 30-31-32) 89.406.010.53 20.482.725.42 12.424.916.97
Importe consignado como monto acumulado en el último certificado 89.202.020.08 20.275.920.40 12.254.130.65
Transferido de más a la Provincia 203.990,45 207.805,02 170.786,32
Total transferido de más por las tres obras 582.581,79
Fuente: Elaboración propia en base a los certificados de obra entregados por la SSOP.
4.3.2.3- El Gobierno Nacional abonó el Certificado de Avance N°1 de la Obra de Tigre
antes del inicio de obra.
El Certificado de Avance de Obra N° 1 junto con el anticipo financiero fue transferido
al Municipio el día 30/01/2009, 94 días antes del inicio de la obra que conforme consta en el
Acta de Inicio se produjo el 05/05/2009.
Estando los Certificados de Avance relacionados con la ejecución de la obra y
existiendo un anticipo financiero, el giro de esos fondos con anterioridad al inicio de las tareas
no se hallaba justificado.
170
4.3.2.4 - En las obras de Villa del Carmen y Don Bosco (Santiago del Estero) Etapa I,
pese a que estaban finalizada y las mismas entregadas a los beneficiarios, al
momento del relevamiento, persistían diferencias entre los montos certificados
por la Provincia y los transferidos por el Gobierno Nacional que no estaban
regularizadas.
En el caso de la obra de Villa del Carmen al mes de septiembre de 2012 la situación
era la siguiente:
Cuadro N° 79
Fuente: CPF IPVU-SSDUV, SIDIF y expedientes de pago.
En cuanto a la obra del Barrio Don Bosco Etapa I se verificó lo siguiente:
Cuadro N° 80
Fuente: CUCYT DPS - SSOP, SIDIF y expedientes de pago.
MONTO CONVENIDO
$7.551.427,20
-
MONTO CERTIFICADO PROVINCIA
$7.549.572,28
MONTO TRANSFERIDO GOBIERNO NACIONAL
$7.541.427,29
- -
MONTO SIN CERTIFICAR S/PROVINCIA
$1.854,92
MONTO SIN TRANSFERIR S/GOBIERNO NACIONAL
$9.999,91
MONTO CONVENIDO
$80.634.521,80
- MONTO TRANSFERIDO GOBIERNO NACIONAL
$80.404.804,57
MONTO CERTIFICADO POR PROVINCIA
$80.263.807,72
-
- MONTO SIN TRANSFERIR S/GOBIERNO NACIONAL
$229.717,23
MONTO SIN TRANSFERIR S/ PROVINCIA
$370.714,08
171
Si bien en el caso de Villa del Carmen, si se ponderan las diferencias en función del
costo del metro cuadrado de construcción resultan de baja significatividad (el monto sin
transferir según la Provincia equivalía al costo de 1,15 m2 y según la UEN al de 6,21m
2), en la
Obra de Don Bosco Etapa I los montos pendientes de transferencia fueron mayores,
equivaliendo, según la Provincia a 186,89 m2 y según la UEN a 115,80 m
2.
Más allá de su significatividad, estas diferencias no deberían existir ya que se trata de
obras terminadas.
Por otra parte, no consta de la documentación relevada, que la Provincia haya
efectuado gestión alguna por los saldos pendientes.
4.3.2.5– En el caso de la obra El Garrote el Municipio de Tigre practicó la retención del
Fondo de Reparo existiendo una póliza de caución por el mismo concepto.
Con relación al Fondo de Reparo el Convenio establece que el Municipio debía retener
al momento de efectuar el pago cada uno de los certificados un 5% por este concepto o existía
la opción que la empresa constructora presente una póliza de caución.
Si bien la FMDPM presentó las pólizas de caución por cada uno de los certificados, en
cuatro oportunidades, al efectuar el pago de certificados, el Municipio retuvo el 5% de los
mismos en concepto de fondo de reparo por una suma total de $ 65.070.15. Por lo tanto, la
Municipalidad no debió efectuar la retención mencionada.
Cuadro N° 81 - Detalle Fondos de Reparo Retenidos
Fecha Certificado Importe
23/07/2009 1 1.515,05
18/08/2009 2 7.626,45
14/09/2009 3 24.413,68
11/01/2011 19 31.514,97
Total 65.070,15
Fuente: Elaboración propia a partir de documentación suministrada por la jurisdicción
El equipo de auditoría no encontró evidencia respecto a que el importe retenido haya
sido reintegrado por la Municipalidad a la FMDPM.
172
4.3.2.6- Apartándose de lo indicado por la FMDPM el Municipio de Ezeiza abonó la
Factura 0001-00001816 al fiduciario cuando, de corresponder, debió hacerlo al
Fideicomiso.
Por carta documento del 5 de setiembre la FMDPM notificó a la Municipalidad de
Ezeiza la cesión de los derechos de cobro de la fundación a favor del Fideicomiso “Ni un Paso
Atrás”.
El Municipio, tras realizar la correspondiente retención de SUSS145
sobre el monto
total de $ 1.000.000, realizó el pago de $ 983.471,07 por medio del cheque 19265175 del
BNA a nombre de Fideglob SA (el Fiduciario), cuando el mismo, de corresponder, debió ser
emitido a favor del Fideicomiso de Administración “Ni un paso atrás”, quien debiera luego
respetar la prelación de pagos determinada en su reglamento de constitución, “artículo 3.5.1.
Orden de prelación”, que a continuación se detalla:
Impuestos.
Honorarios fiduciarios.
Gastos para el cumplimiento del contrato.
Acreencias de los beneficiarios.
4.3.3- Observaciones resultantes del análisis del flujo de fondos
4.3.3.1-La Fundación efectuó pagos a personas jurídicas cuya actividad, conforme surge
de la consulta realizada a los registros de la AFIP, no se encuentra relacionada
con la gestión de obra.
A fin de dimensionar la magnitud de los montos girados a estas empresas, en el
siguiente cuadro se muestra su detalle y la comparación con lo abonado al principal proveedor
de la gestión de obra: la empresa Cementos Avellaneda SA.
El detalle es el siguiente:
145
SUSS: Sistema Único de Seguridad Social.
173
Cuadro N° 82146
Tipificación Acumulado 1° Endoso
Acumulado 2°/3° Endoso
Empresas Agropecuarias $100.565.644,76 $117.661307,07
Empresas Bursátiles, Financieras. Cooperativas y Mutuales
$ 22.286.127,46 $ 30.748.693,88
Total pagado a personas jurídicas que no estarían relacionadas con la gestión de la obra
$ 122.851.772,22 $ 148.409.991,05
Monto abonado a Cementos Avellaneda SA $ 62.697.018,30 $ 62.697.018,30
Proporción entre lo pagado a personas jurídicas que no estarían relacionadas con la gestión de la obra y lo abonado a Cemento Avellaneda
195,95% 236,71%
Fuente: Imágenes de los cheques y/o detalle de transferencias bancarias, suministrada por el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N°8, Secretaría N° 16 y BNA. Informe producido por técnicos de BCRA, facilitado por el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 5 Secretaría 9.
Si se considera el último destinatario identificado de los fondos, el monto percibido
por estas personas jurídicas que no estarían relacionadas con la gestión de la obra se
incrementa en $ 25.558.218,83, llegando a representar en su conjunto el 19,82 % de los
fondos públicos que la Fundación recibió para ejecutar las acciones de construcción de
viviendas propiciadas mediante el Programa Misión Sueños Compartidos.
Gráfico N° 12
Fuente: elaboración propia, a partir de los datos relevados
146 En el Anexo X.b puede observarse el detalle de operaciones relevantes para el proyecto de auditoría con su tipificación.
174
Este incremento en lo percibido por el tipo de destinatario antes descripto se basa en
una operatoria por la cual pagos efectuados con cheques a personas físicas o jurídicas
relacionadas con la gestión de obra, no eran depositados en cuentas bancarias propias, sino
que eran entregadas a las mismas empresas agropecuarias, bursátiles, financieras y/o mutuales
que también recibían fondos en forma directa de la FMDPM.
Del relevamiento realizado se observa que teniendo en cuenta el segundo y tercer
endoso de los cheques se incrementan los fondos recibidos por estas empresas según el
siguiente detalle:
CUADRO N° 83- Destino de los fondos relevantes a través del 2do y 3er endoso
147
Beneficiarios Cantidad Importe
Valor
Promedio por
cheque
Compañías Agropecuarias. 252 $ 17.095.662,31 $67.839,93
Mutuales, Cooperativas, Soc. Bolsas y Financieras 153 $ 8.462.556,52 $55.310,83
Totales 405 $ 25.558.218,83 $63.106,71 Fuente: Elaboración Propia sobre el relevamientos de cheques de la cuenta 54361/3
4.3.3.2- Se detectaron pagos a personas físicas y jurídicas que fueron investigadas en el
marco de la causa 6522/2011 caratulada “Schoklender Sergio y otros,
s/Defraudación contra la Administración Pública, encubrimiento art. 278 del
Código Penal”, que tramitaba en el Juzgado Nacional en lo Criminal y
Correccional Federal N° 5 Secretaría 9, que la Sala I de la Cámara Federal
remitió al Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 8.
El total pagado a este conjunto analizado asciende a $ 52.204.459,86, siendo el
mínimo pagado de $ 28.770,00.
A continuación se listan las personas físicas y jurídicas que percibieron fondos
pagados mediante diferentes movilidades y están siendo investigadas en el marco de la causa
antes mencionada.
147
En el Anexo X.c y X.d del presente Informe se presenta la información detallada de segundos endosos relvantes.
175
En función de la información disponible no ha podido establecerse la procedencia de
estos pagos.
Cuadro N° 84148
Beneficiario Importe Cantidad de Movimientos
Promedio por movimiento
Sergio Mauricio Schoklender $ 23.189.924,06 25 $ 927.596,96
Pablo Guillermo Schoklender $ 13.334.540,00 69 $ 193.254,20
MELDOREK S.A. $ 4.010.409,40 25* $ 124.197,09
ANTARTICA ARGENTINA S.A. $ 3.736.300,00 11* $ 73.945,45
IPTICKET S.R.L. $ 3.503.896,26 1* $ 99.000,00
PASART S.R.L. $ 1.324.887,73 46* $ 24.249,19
Alejandro Gotkin $ 994.040,35 6 $ 17.340,06
Monetización $ 678.040,06 -* -
Alonso Patricia Beatriz $ 372.100,00 28 $ 13.289,29
José Antonio Cachafeiro $ 307.152,00 12 $ 25.596,00
Partner Human Resorces SA $ 300.000,00 -* -
Eduardo Ramón Gonzales Fernández $ 130.000,00 6 $ 21.666,67
Eugenio De Falco $ 68.000,00 4 $ 17.000,00
Hugo Gallardo $ 55.000,00 4 $ 13.750,00
Manuel Camet $ 43.000,00 2 $ 21.500,00
Goldschmit Nicolás $ 38.400,00 1 $ 38.400,00
Pablo Goldsmith $ 35.000,00 3 $ 11.666,67
Adriana Silvia Rodríguez $ 28.770,00 1 $ 28.770,00
Total $ 52.149.459,86 - -
Fuente: Imágenes de los cheques y/o detalle de transferencias bancarias, suministrada por el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N°8, Secretaría N° 16 y BNA. Informe producido por técnicos de BCRA, facilitado por el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 5 Secretaría 9.
*Para estos casos se utilizó como fuente los Informes elaborados por el BCRA, que presentan resultados
globales por beneficiario que impiden conocer la cantidad exacta de movimientos. Por lo tanto, el cálculo del
promedio se basó en los datos cuyo detalle ha podido ser verificado.
4.3.3.3- Se han detectado pagos que por sus características ponen de manifiesto la
probabilidad de existencia de irregularidades.
A continuación se detallan las situaciones detectadas:
En más de una cuenta de la FMDPM se detectó una operatoria por la cual se realizaron
pagos a personas físicas, repetidos en forma sistemática, con cheques por sumas
inferiores a $ 50.000,00 cobrados por ventanilla, por un monto total que ascendió a
$29.471.306,98. Resulta posible ilustrar lo detectado con la cuenta CC.54.961/3 de la
148 En el Anexo X.b del presente Informe se presenta la información detallada.
176
Fundación radicada en el BAPRO, donde la operatoria se desarrolló con las siguientes
características:
Se giraron 233 cheques por montos menores a $ 50.000,00 para su cobro por
ventanilla y en efectivo.
Las personas beneficiarias se repiten de manera sistemática.
En algunos casos las mismas personas son responsables de depósitos en
efectivo (de menor magnitud) en otras cuentas de titularidad de la Fundación,
infiriéndose que podría tratarse de empleados de la entidad o tener alguna
vinculación contractual.
A modo de ejemplo resulta posible mencionar el caso en el que una sola persona
cobró la suma de $ 4.148.000,00, mediante 85 cheques por valores entre
$50.000,0 y $49.800,00.
Se hallaron pagos a funcionarios públicos tanto a nivel nacional como provincial que
tenían responsabilidad de control y aprobación de gestiones relacionadas con las obras
realizadas por la FMDPM por una suma de $ 225.000,00, según el siguiente detalle:
Claudio Freidin
$ 88.200,00
$ 61.800,00
$ 10.000,00
$ 10.000,00
$ 10.000,00
Daniel Nasif $ 15.000,00
$ 15.000,00 Karina Nasif
$ 4.500,00
$ 3.000,00
$ 3.000,00
$ 4.500,00
El Artículo 2 del Resolución AFIP 1547 del 12 de agosto de 2003 establece que: “A
los fines previstos en el Art. 1 de la Ley 25.345 (ley de prevención de la evasión
fiscal) y sus modificaciones de tratarse de cheques deberán librarse o endosarse
conforme se indica seguidamente:
a- Cheque común: a nombre del emisor de la factura o documento equivalente y
cruzado. En el anverso del mismo deberá consignarse la leyenda “para acreditar en
177
cuenta”, de acuerdo con lo dispuesto en el Anexo I, Art. 46 y concordantes de la ley
24.452 (ley de cheques) y sus modificaciones.
b- Cheque de pago diferido: a nombre del emisor de la factura y cruzado.
Pese a lo estipulado por esta resolución la FMDPM emitió una importante cantidad de
cheques por sumas significativas “AL PORTADOR”, es decir sin indicar el beneficiario del
mismo según el siguiente detalle:
Del total de 5.228 cheques girados sobre la cuenta corriente 54961/3 remitidos por el
BAPRO al Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N°8, Secretaría N° 16, se
encontraron 764 cartulares (14,59% del universo relevado) emitidos al portador.
Los montos girados bajo esta metodología suman $ 121.762.624,90 con un valor
promedio por cheque de $ 159.584,04.
A continuación se expone el destino de esos cheques al portador.
CUADRO N° 85-Destino de los fondos de los cheques girados al portador149
Beneficiarios por Endoso Cantidad Importe Valor promedio de los cheques
Compañías Agropecuarias 339 $ 72.824.237,37 $ 214.820,76
Mutuales, Cooperativas, Soc. Bolsas y Financieras 73 $10.167.310,00 $ 139.278,22
Personas vinculadas a la causa penal 58 $ 7.086.635,41 $ 122.183,37
Empresas vinculadas a la actividad de imprenta 81 $8.252.601,70 $ 101.883,97
Compañías Agropecuarias (2do Endoso) 15 $ 2.927.900,00 $ 195.193,33
Otros movimientos 198 $ 26.021.087,73 $ 105.348,53
Totales 764 $ 121.762.624,90 $ 159.584,04
Fuente: Elaboración Propia sobre el relevamientos de cheques de la cuenta 54361/3 - BAPRO
Una situación similar se encontró en la cuenta 62308/2 de la Fundación, radicada en el
banco CREDICOOP, donde los importes girados suman $ 2.376.476,06 con un valor
promedio por cheque de $11.316,55.
149 En el Anexo X.e del presente Informe se presenta la información detallada.
178
Cuadro Nº 86150
Beneficiarios por Endoso
Cantidad Importe Valor promedio de los cheques
Giros de fondos a Empresas Financieras 150 $ 1.505.334,36 $ 10.035,56
Giros de fondos a Empresas Agropecuarias 60 $ 871.141,70 $ 14.519,03
Totales 210 $ 2.376.476,06 $ 11.316,55
Fuente: Elaboración Propia sobre el relevamientos de cheques de la cuenta 62308/2 – CREDICOOP.
4.3.4- Observaciones sobre los procedimientos de adjudicación, escritura, hipoteca y
recupero de cuotas
4.3.4.1- Se ha verificado la carencia de información actualizada y completa sobre los
posibles hogares destinatarios de las viviendas del barrio a urbanizar que
contribuya a garantizar la transparencia en la adjudicación de las viviendas y la
eficacia en la distribución de los recursos.
Según lo afirmado por el Subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación
en su presentación ante la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de
Diputados de la Nación, el Programa Sueños Compartidos de la Fundación se “…adecuó a un
programa existente (…) porque no podíamos crear un programa ad hoc para esa
fundación”151
.
Así, el mismo se encuadró dentro del “Subprograma de Villas y Asentamientos
Precarios” 152
, el cual en su Reglamento Particular al definir las responsabilidades de las
partes intervinientes estipula que los Entes Ejecutores (EE) – sean gobiernos provinciales o
municipios-, debían “realizar el censo de las familias residentes en el área del proyecto…”153
ya que define como único requisito que deben cumplimentar las personas destinatarias de las
viviendas el haber sido censadas por el EE como residentes de la villa o asentamiento objeto
150 En el Anexo X.f puede observarse el detalle de movimientos 151 Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados de la
Nación, que contó con la asistencia de los titulares de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación, y la
Subsecretaría de Obras Públicas de la Nación, a los 08/06/2011. 152Ídem. 153Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios- Ítem 1.3.3.1
179
del proyecto.”154
Estos datos tenían como finalidad principal el “…confeccionar el listado de
beneficiarios”155
.
En línea con ello, el mismo Reglamento al especificar la documentación que los Entes
Ejecutores deben presentar para obtener la “No Objeción Técnica” y posterior financiación de
un proyecto detalla la información que debe contener “la memoria descriptiva del Proyecto”
que el Ente ejecutor debe presentar con carácter de Declaración Jurada: La misma, debía estar
conformada por un diagnóstico de la situación socio- habitacional de la villa o asentamiento y
el diseño del proyecto de urbanización que aspiraba ejecutar, que entre otros aspectos debe
mencionar la “cantidad de familias residentes de acuerdo con el último Censo realizado
según número de miembros”156
, información sumamente necesaria para la confección del
proyecto y, un posterior, proceso de adjudicación de las viviendas transparente y eficaz.
Dicha obligación fue confirmada por el Subsecretario de la SSDUV en la reunión de la
Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano- Cámara de Diputados de la Nación,
anteriormente mencionada:
“En el caso de las villas, como tenemos una población conocida -a partir del censo
que se debe hacer-, cada casa se desarrolla de acuerdo con la cantidad de habitantes de la
familia, (…)”
Asimismo, la SSOP en la Circular N° 1/09 de la SSOP -emitida a raíz del traspaso a
su órbita de las acciones atinentes a la ejecución del Programa Misión Sueños
Compartidos157
- se indicó que se debían“…establecer políticas de actuación, desarrolladas
para una demanda específica, previamente identificada…”
Dentro de las obras auditadas, esta obligación se constató en el 23,08% de las obras
analizadas: en Villa El Garrote (Tigre), Barrio Travesía (Rosario) y Castañares (CABA) se
registró la confección de un censo del barrio a urbanizar. Sin embargo, en los tres casos
dichos relevamientos quedaron desactualizados porque las obras de construcción de las
viviendas presentaron demoras en su ejecución.
154Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios- Ítem 1.4. 155Reglamento Particular oportunamente citado- Ítem 2.3. 156 Reglamento Particular oportunamente citado- Ítem 2.6.1. 157 Circular Nº 1/09, Subsecretaría de Obras Públicas, 31/03/09. Nota N° 162/2012.
180
En el resto de las obras, los informes sociales que se realizaron no tuvieron las
características de un relevamiento integrado o de un censo en un momento cercano al
momento de ejecución de la obra y en el barrio especifico que se proyectaba urbanizar:
En el caso de las obras emplazadas en la Provincia del Chaco y el Municipio de Ezeiza
que se incluyeron en la muestra de auditoría, se encontraron informes sociales de las familias
que se habían registrado previamente, solicitando una vivienda ante las dependencias locales
correspondientes.
Por su parte, en Santiago del Estero, las familias fueron entrevistadas una vez que ya
habían sido pre-seleccionadas como destinatarias de las viviendas.
En CABA - Villa 15 de la documentación suministrada a la AGN no surge que se haya
realizado un relevamiento o informes sociales de los hogares destinatarios de la entrega de
viviendas.
La ausencia parcial o total de este requisito – salvo en el caso de las obras de Tigre y
Rosario-, fue relativamente compensada por una serie de “requisitos previos de inscripción”
que debía reunir el postulante que condicionaban el perfil socioeconómico de los destinatarios
tendiendo a homogeneizar la población demandante.
Sin embargo, esta falta de conocimiento preciso del asentamiento a urbanizar genera la
posibilidad de dejar fuera de la población asistida a habitantes del propio barrio y cometer
arbitrariedades en la asignación de las viviendas. A su vez, la falta de un diagnóstico preciso
del barrio no permite visualizar las necesidades habitacionales concretas de la población. En
consecuencia, se construyen viviendas independientemente de las necesidades abriendo la
posibilidad de una deficiencia tanto en la respuesta efectiva a las carencias de los pobladores
de las villas o asentamientos que se pretende urbanizar como en la afectación de los recursos.
4.3.4.2- En el 69,23% de las obras no se respetó el lugar físico del barrio que se proyectó
urbanizar, realizándose en terrenos fuera de los mismos.
Uno de los principales objetivos del Programa Federal de Urbanización de Villas y
Asentamientos es financiar proyectos de urbanización integrales cuya meta sea “Consolidar a
181
la población en el sitio que habitan”158
y la línea programática “Reintegración Urbana
Social159
, que es la que se ajusta al caso de las obras de construcción del Programa Misión
Sueños Compartidos, define como finalidad la ejecución de viviendas nuevas en terrenos
aptos, dentro o en cercanías del asentamiento, que permitan la apertura de la vía pública, el
esponjamiento160
de las manzanas futuras y la disminución de los niveles de hacinamiento.
Empero, el seguimiento de este lineamiento sólo se verificó en las obras de Tigre, La
Rubita (Chaco), Rosario y CABA - Villa 15.
El resto de las obras se ejecutaron, fuera de los terrenos del barrio que se pretendía
urbanizar.
La relevancia de este aspecto se encuentra plasmada en la Circular N°1/09-SSOP, al
consignar que “una estrategia general de planificación de cada barrio y su entorno,
desarrolladas en etapas y concatenadas; permitirá resolver en forma integral el tema de la
marginalidad urbana”161
.
La marginalidad territorial que afecta a los barrios informales incide directamente en
el desarrollo personal, en las oportunidades laborales y educativas y, por ende, en la
reproducción de la pobreza.
En conclusión, la falta de un proyecto integral de urbanización en el mismo barrio que
contemple el entramado complejo de relaciones sociales, económicas y culturales propias de
una comunidad barrial consolidada por estrategias de vida, costumbres e historia en común;
obstaculiza la consecución de una integración física y, en forma concadenada, una integración
social de los vecinos del barrio, perpetuando la marginalidad territorial.
158 Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios. Ítem 1.1 159 Así identificada en los Convenios Marco del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios que
suscribió el Gobierno nacional con las Jurisdicciones y en Convenios marco que firmó la FMDPM con ciertas provincias y
municipios. 160 El esponjamiento es un mecanismo que permite adecuar el trabajo de reordenamiento físico de las villas o asentamientos
precarios que se encuentran condiciones de extrema densidad poblacional. De esa manera, se empieza a construir en los
espacios no habitados aún. Una vez construidas las primeras viviendas nuevas se muda a los habitantes de algunas casas
precarias, se demuelen las que quedan deshabitadas para ganar nuevos espacios donde construir, y así sucesivamente. 161 Circular Nº 1- SSOP del 31/03/09.
182
4.3.4.3- Se ha detectado la carencia de una metodología específica acordada a nivel
federal, respecto de la metodología, criterios y procedimientos a implementar
para la adjudicación de las viviendas construidas en el marco del Programa
“Misión Sueños Compartidos” orientada al logro de los objetivos de cobertura
que se había propuesto.
Ello sucede a pesar de ser considerado por las autoridades nacionales como un
proyecto en el cual se persiguen objetivos de mayor alcance que la simple construcción de
viviendas:
El Subsecretario de Obras Públicas de la Nación, ha expresado: “…Esto remarca no
sólo el carácter de inclusión social que tienen las obras sino también la idea de que no se
trata solamente de un programa de construcción de viviendas, aunque sí reconozco que desde
el punto de vista económico éste es muy importante.”
Ante la ausencia de una regulación uniforme que, respetando las atribuciones de cada
jurisdicción, defina criterios rectores a seguir en el procedimiento de adjudicación de las
viviendas, cada jurisdicción ha tomado como referencia lo aplicado en programas de
viviendas reglamentados con anterioridad, como es el caso del FONAVI162
que es otro de los
Programas que integra la política federal de vivienda del Gobierno Nacional que tiene
características diferentes al Programa de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios.
Un ejemplo de falta de uniformidad de procedimientos lo constituye la decisión de
implementar o no sistemas de recupero financiero de las obras.
En las obras de Santiago del Estero y en las de CABA se han entregado las viviendas
pero no se prevé recuperación en cuotas.
En Rosario, si bien no se terminó la construcción se prevé una mínima recuperación
financiera.
Por último, en las obras de Chaco y Tigre se contempla la posibilidad del recupero en
cuotas pero no se observa documento que lo acredite. De hecho, en el caso específico de la
Provincia del Chaco, las viviendas fueron entregadas pero el sistema de recupero no fue
implementado.
162 Fondo Nacional de la Vivienda.
183
A la situación observada se suma que no se ha encontrado evidencia respecto de la
existencia de alguna modalidad de monitoreo por parte del Gobierno Nacional tendiente a
corroborar el cumplimiento del objetivo de cubrir la necesidad de vivienda del grupo
poblacional al cual fue destinado el proyecto.
4.3.4.4-La precariedad en la tenencia de la vivienda es común denominador en las obras
donde se produjo la entrega de viviendas.
Los principales objetivos del Programa Federal de Urbanización de Villas y
Asentamientos Precarios” son:
“Mejorar la calidad de vida de la población asentada en villas y
asentamientos precarios con…problemas de regularización.”
“Regularizar el dominio de la tierra a favor de los ocupantes efectivos.” 163
El Reglamento Particular de dicho Programa señala que, dentro de las
responsabilidades de los Entes Ejecutores locales se encuentra la de “Adjudicar las viviendas
conforme los lineamientos del Programa.”164
Aspecto que también es replicado en los
Convenios y/o Contratos de Obra.
Por lo tanto, una vez finalizada la obra se debía cuando la UEL era un Gobierno
Provincial: “…proceder a la inmediata entrega de viviendas (…), instrumentar el
otorgamiento de la escritura traslativa de dominio a favor del beneficiario (…) y el
recupero de cuotas que abonarán los beneficiarios para su reinversión en nuevos
proyectos de viviendas en su jurisdicción.”165
En caso que la UEL fuese un Municipio, este debía “remitir el listado de los
adjudicatarios al Organismo Provincial para la formalización de las adjudicaciones”. 166
Sólo se produjeron procesos de adjudicación en las obras ejecutadas por los Gobiernos
Provinciales de Chaco y Santiago del Estero y en aquellas emplazadas en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. En todas estas obras participó en el proceso de asignación de
163 Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios. Ítem 1.1 164Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios Ítem 1.3.3.1. 165 Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios. Ítem 1.3.3.1. 166 Ídem nota al pie anterior.
184
viviendas el Instituto de Viviendas Provincial o de la Ciudad, según el caso, aunque en la
obra de Castañares, también tomó intervención el Juzgado de Primera Instancia en lo
Contencioso Administrativo y Tributario Nº 2167
.
En todas las obras las viviendas se entregaron mediante la modalidad de “tenencia
precaria”, excepto en la primera etapa de Castañares en la que fueron entregadas 120 unidades
habitacionales por resolución judicial a través de la figura jurídica de “comodato vitalicio y
gratuito”.
Ello encuentra explicación en las irregularidades en la registración administrativa de
las obras y, por ende, en la falta de trámites municipales de final de obra, que impidió la
realización de la subdivisión en propiedad horizontal y las escrituras correspondientes de cada
una de las viviendas entregadas.
“En nuestros planes de trabajo nosotros controlamos que la jurisdicción lleve
adelante la obra y termine el ciento por ciento.”168
A pesar de ser esta última una afirmación de las autoridades nacionales ni en la
documentación obrante en los expedientes de la SOP ni en la que el equipo de auditoría tuvo a
la vista a nivel local surge que haya habido intervención alguna que refleje la supervisión de
las obras hasta concluir su ejecución.
La precariedad en la tenencia deja a los destinatarios frente a una situación de
incertidumbre donde la situación de inseguridad habitacional permanece.
167 En dicho Juzgado tramita la Causa: “Medina Benítez, Rosalva y otros c/GCBA y otros sobre Otros Procesos Incidentales”
Expediente Nº 26.034/33. 168 Versión taquigráfica de la presentación de los titulares de las Subsecretarías SSOP y SSDUV, oportunamente citada-
Intervención del titular de la SSDUV.
185
5- Análisis del descargo
En el Anexo XI del presente informe se encuentran el descargo del auditado y su
análisis con fundamento de la decisión elevada a la Comisión.
186
6-Recomendaciones
6.1-Recomendaciones del Módulo Legal
6.1.1- Adoptar las medidas que aseguren- de acuerdo a criterios eficacia, eficiencia, economía
y transparencia- que el desarrollo y la gestión de los programas de vivienda y soluciones
habitacionales financiados por el Gobierno Nacional estén a cargo exclusivamente del
organismo competente creado a tal fin: la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda - SSDUV. (Corresponde a Observación 4.1.1.1)
6.1.2-Adoptar las medidas pertinentes a fin que sea aprobado el Reglamento Particular del
Programa 50 -Formulación, Programación, Ejecución y Control de Obras Públicas –
MINPLAN, exigido por las Resoluciones 268/07 y 267/08 del MINPLAN.
(Corresponde a Observación 4.1.1.2)
6.1.3-Cumplir con las Leyes Nacionales y Provinciales en materia de selección de contratistas
de Obra; exigiendo en caso que adjudicación la realice la Jurisdicción sub –nacional,
sea aplicado correctamente su régimen de contrataciones para seleccionar a la
adjudicataria, de manera de asegurar la vigencia de los principios de concurrencia,
igualdad de tratamiento, publicidad y transparencia de los procedimientos vigentes en
materia de Procedimientos administrativos. (Corresponde a Observación 4.1.1.3)
6.1.4- Incorporar en los convenios que tengan por el objeto el financiamiento de obra pública
fondos públicos y que sean suscriptos por dependencias del Gobierno Nacional con
otras jurisdicciones o entidades la exigencia de asegurar que contratista cumpla con la
presentación del Formulario AFIP 931, como así también con el pago de las cargas
sociales, bajo pena de suspender los pagos de certificación por avances de obra y
sancionar a los funcionarios públicos responsables de su cerciorarse de su observancia.
(Corresponde a Observación 4.1.1.4)
6.1.5- Encomendar a las Jurisdicciones que junto con el Organismo Central, ejerzan
controles, e Inspecciones y tengan la facultad de efectuar denuncias a los empleadores y
girar traslado inmediato a los Organismos de recaudación y al MTEYSS, respetando
lo establecido en el Pacto Federal de Trabajo. (Corresponde a Observación 4.1.1.5)
6.1.6- Ejercer los controles pertinentes sobre las empresas que suscriban convenios con el
MTEYSS con el objeto de implementar acciones de fortalecimiento del empleo y la
187
capacitación laboral a fin de garantizar el cumplimiento de las condiciones bajo las
cuales se brinda la ayuda. (Corresponde a Observación 4.1.1.6)
6.1.7- a) Plasmar las desvinculaciones de las contratistas de las obras en convenios con la
participación de la Nación con el objeto de generar un control sobre los procedimientos
y el resguardo de las obras públicas.
b) Generar los Controles de las obras en modo obligatorio y periódico a los fines de garantizar
la eficiencia en la aplicación del gasto público y el cumplimiento de los fines de los
programas de vivienda.
c) Evitar la firma de convenios que liberen, sin justificación alguna, de responsabilidades a los
contratistas de obra, y cuyas consecuencias puedan resultar perjudiciales para el Estado
Nacional y Sub-nacional. (Corresponde a Observación 4.1.2.1)
6.1.8- Condicionar la firma de los convenios de financiación de obras de construcción de
viviendas a que esté previamente solucionado el aspecto dominial a favor de la obra y el
comitente evitando perjuicios al Estado y potenciales conflictos legales. (Corresponde a
Observación 4.1.2.2)
6.1.9- Incorporarar a los comitentes a que firmen los contratos de obra pública
correspondientes con el contratista de la obra y sujetar su vigencia a la aprobación
formal de la UEN, controlando el proceso de desarrollo y extinción de la obra.
(Corresponde a Observación 4.1.2.3)
6.1.10- Asegurar el cumplimiento de los circuitos administrativos definidos por la SOP a fin
de fortalecer el sistema de gestión de transferencias generadas en virtud del
cumplimiento de los convenios suscriptos por la SSOP. (Corresponde a Observación
4.1.2.4)
6.1.11- Realizar los controles de legalidad y justificación de gastos de obra, de acuerdo al
ordenamiento legal, evitando generar pagos ilegítimos. (Corresponde a Observación
4.1.2.5)
6.1.12- Fortalecer los procedimientos de gestión administrativa tendientes a respetar la
secuencia y prolijidad del acto administrativo a fin de garantizar la transparencia del
mismo. (Corresponde a Observación 4.1.2.6)
188
6.1.13- Adoptar las medidas necesarias para que en el futuro, en caso de concretarse la
recepción de una obra sin haber finalizado ésta, se deje constancia precisa del estado de
situación al momento de la recepción, a fin de facilitar una correcta rendición de
cuentas, liquidación final y deslinde de responsabilidades. (Corresponde a Observación
4.1.2.7)
6.2- Recomendaciones del Módulo Técnico
6.2.1- Instar a las Unidades Ejecutoras Locales, según exige la reglamentación para la
obtención del Certificado de No Objeción Técnica, a:
Extremar los cuidados en la verificación de la documentación que presentan las
Unidades Ejecutoras Locales para la obtención del Certificado de No Objeción Técnica.
-Realizar los relevamientos de los asentamientos precarios donde se levantarán
viviendas.
-Realizar los relevamientos de equipamiento comunitario existente cercano a las obras
para poder planificar la necesidad de producirlo o complementarlo en caso de ser
necesario.
-Contar con el dominio del terreno o haberlo obtenido efectivamente antes de la
finalización de las obras.
-Solicitar informes de impacto ambiental para conocer la carga que pueden soportar las
localizaciones en función de la densidad habitacional que se proyecta.
-Verificar los proyectos respecto de los estudios de impacto ambiental para que la
densidad habitacional, servicios, vialidad, accesibilidad, polución, etc. estén de acuerdo
a la capacidad de carga del terreno sin exceder la misma.
-Extremar los cuidados sobre la accesibilidad o no de los terrenos, verificándolo in situ.
- Verificar fehacientemente la información que acompaña a las solicitudes de
Certificados de No Objeción Técnica. (Corresponde a Observación 4.2.1.1)
189
6.2.2- Instar a las Unidades Ejecutoras Locales a:
No suscribir contratos de obra en los que no conste la documentación de obra visada
por los Colegios o Consejos Profesionales y las Municipalidades y las correspondientes
a las entidades prestatarias de servicios.
Exigir a los Colegios y Consejos Profesionales que informen la situación de los
profesionales que actúen en las obras frente a la Matrícula.
No permitir el inicio de las obras si la Constructora no ha cumplido con los trámites
municipales.
Exigir a las Constructoras la realización de los trámites de inicio y final de obra.
Exigir de las Constructoras, en los casos en que los Convenios o Contratos suscriptos lo
exijan, que antes de comenzar las obras se hayan diligenciado los trámites de visado de
documentación ante los Colegios o Consejos profesionales correspondientes.
Exigir de las Constructoras las constancias de pedido de agua y energía de obra
tramitadas ante las Compañías prestadoras de Servicios como requisito a cumplir previo
al comienzo de las obras.
Controlar la existencia de todos los elementos exigibles en la documentación.
Instar a las Unidades Ejecutoras Nacional y Locales a no suscribir contratos de obra en
los que el legajo completo de documentación de obra no sea parte integrante la
documentación de obra. (Corresponde a Observación 4.2.1.2)
6.2.3- Instar a las Unidades Ejecutoras Nacional y Locales a no suscribir contratos de obra sin
que las Constructoras presenten un plan de obra detallado con arreglo a calendario (por
ejemplo: Diagramas de Gantt o gráficos obtenidos a partir del Método del Camino
Crítico), a los efectos de: Monitorear del ritmo de los trabajos de acuerdo con los plazos
contractuales y controlar junto con las mediciones de la obra si las liquidaciones reflejan
el avance mensual real de la obra y el ajuste al Plan de Inversiones a fin de determinar la
coherencia entre avance físico y avance financiero de la obra. (Corresponde a
Observación 4.2.1.3)
6.2.4-Propiciar que las Unidades Ejecutoras Locales le requieran a las Constructoras
presupuestos por inventario desglosando las obras en cantidades y valor de: Mano de
190
Obra, Materiales, Insumos, Logística, Servicios y Gastos Generales. Es decir; lo que se
denomina análisis de precio por ítem. (Corresponde a Observación 4.2.1.4)
6.2.5 - Extremar las precauciones y controles para evitar que los valores resultantes por
unidad de superficie de las obras sobrepasen los precios tope, estipulados para los
Programas de Vivienda y los valores de obra de mercado en las distintas localizaciones.
(Corresponde a Observación 4.2.1.5)
6.2.6- Controlar exhaustivamente el cumplimiento de los plazos contractuales, interviniendo
directamente mediante los inspectores de obra aplicando las sanciones correspondientes
(que pueden llegar a la expulsión del Contratista) cuando se produzcan considerables
atrasos de obra.
Instar a las Unidades Ejecutoras Locales a exigir de las Constructoras la correspondiente
documentación de respaldo cuando soliciten prórrogas de plazos y elevarlas a la Unidad
Ejecutora Nacional para su aprobación definitiva. (Corresponde a Observación 4.2.1.6)
6.2.7- Inspeccionar las obras por parte de la UEN cuando existan indicadores que lo
justifiquen como el atraso considerable en los trabajos, certificaciones de avance
dudosas, falta de elementos exigibles en la documentación y/o en la obra, denuncias,
etc.
Controlar que las unidades Ejecutoras Locales efectivicen las inspecciones de obra que
sean necesarias y no se limiten a una visita mensual en el momento de la medición
conjunta.
Extremar los cuidados en la verificación de la certificación de obra para evitar el
sobrepago.
Instar a las Unidades Ejecutoras Nacional y Locales a que se labren las actas
correspondientes a:
Acopio de materiales (si corresponde); Inicio de obra y/o replanteo; Inspección de obra
por la Unidad Ejecutora Nacional, Inspección de obra por Cassaforma (según exigencia
del Certificado de Aptitud Técnica del sistema Emmedue); Inspecciones municipales;
Recepción provisoria (al finalizar los trabajos); recepción definitiva (al finalizar el plazo
de garantía).
Instar a las Unidades Ejecutoras Locales a:
191
Realizar inspecciones de obra con mayor asiduidad que la que evidencian los Libros de
Órdenes y Servicios para un control más efectivo de los trabajos.
No permitir el comienzo de las obras sin que exista el correspondiente Libro de Órdenes
y Servicios.
Instruir a los profesionales inspectores de obra sobre el uso del Libro de Órdenes y
Servicios de acuerdo con las leyes y reglamentaciones vigentes y sobre cómo
inspeccionar los distintos ítems de las obras y llevar un efectivo control de las mismas.
Exigir a las Constructoras la realización de las pruebas y ensayos de materiales a pie de
obra que exigen la ley y las reglamentaciones correspondientes.
No permitir que la Constructora retire el Libro de Órdenes y Servicios de la obra.
Verificar fehacientemente, mediante la visita y medición de los inspectores de obra, que
las liquidaciones de las Contratistas sean correctas antes de certificarlas, para evitar la
sobrecertificación y el pago de trabajos inexistentes. Controlar el desacopio de
materiales.
Elevar a la Unidad Ejecutora Nacional todo proyecto de modificación –en más o en
menos- que se proponga a materializar en las obras, para su análisis y aprobación.
Solicitar las inspecciones municipales que correspondan según la jurisdicción, sobre
todo la inspección final para registrar el plano conforme a obra y poder escriturar.
(Corresponde a Observación 4.2.1.7)
6.2.8- Alentar a las Unidades Ejecutoras Locales a concebir proyectos de vivienda atendiendo,
además de los requisitos mínimos para obtener la financiación, las características de la
población al que está dirigido el conjunto de viviendas, teniendo en cuenta sus
especiales características sociales y culturales, así como al entorno rural, semi rural o
urbano en que se levantarán las viviendas para evitar la característica de “ghetto”
separada de su entorno que tienen habitualmente estos conjuntos urbanos y coadyuvar al
logro del objetivo de la inclusión social. (Corresponde a Observación 4.2.1.8)
6.2.9-Adoptar las medidas pertinentes a fin de garantizar el cumplimiento efectivo de la
proporción de viviendas para discapacitados indicada en el Convenio Marco del
Programa Plurianual de Construcción de Viviendas. (Corresponde a Observación
4.2.1.9)
192
6.2.10- Instruir a los inspectores de obra respecto de la estricta observancia que toda empresa
constructora debe ejercer a fin de dar cumplimiento a las condiciones de seguridad e
higiene en el trabajo y alentarlos a adoptar las medidas conducentes. (Corresponde a
Observación 4.2.1.10)
6.2.11- Definir de modo claro y preciso las obligaciones de las partes firmantes de los
convenios de obra pública a fin de dotar de mayor transparencia a los procedimientos de
contratación y ejecución de las obras. (Corresponde a Observación 4.2.2.1)
6.2.12-Cumplir con la normativa que exige que las obras de Nexos y Complementarias estén
terminadas antes de la finalización de obra de las viviendas. (Corresponde a
Observación 4.2.2.2)
6.2.13- Instar a las UEL la elaboración de los informes estructurales completos, para evitar
consecuencias posteriores de daños irreparables y/u onerosos. (Corresponde a
Observación 4.2.2.3)
6.2.14- Instar a las Unidades Ejecutoras Nacionales y Locales se realicen las inspecciones
pertinentes, y registrarlas en el libro correspondiente. (Corresponde a Observación
4.2.2.4)
6.2.15- Exigir la ejecución del cartel de obra, donde conste la información referida a:
Autor(es) del Proyecto y sus datos / Responsable(s) de la dirección de obra y sus datos /
Representante técnico / Indicadores urbanísticos / Tipo de obra / Superficie a construir /
Monto y financiación / Plazos / número de CUIT de la Empresa Constructora; el
número de IERIC; el nombre de la ART. (Corresponde a Observación 4.2.2.5)
6.2.16- Adoptar las medidas conducentes a fin de verificar que los materiales que se
utilizarán en la obra sean aptos para la ejecución de los trabajos. (Corresponde a
Observación 4.2.2.6)
6.2.17- Fortalecer los controles sobre la emisión de certificados por parte de las jurisdicciones
y la documentación de respaldo correspondiente. (Corresponde a Observación 4.2.2.7)
6.2.18- Reforzar la fiscalización del cumplimiento de contratación de los seguros de todo
riesgo de construcción. (Corresponde a Observación 4.2.2.8)
6.2.19- Adoptar las medidas conducentes a la realización de las certificaciones con arreglo a
lo Convenido. (Corresponde a Observación 4.2.2.9)
193
6.3 – Recomendaciones al Módulo de Gestión
6.3.1- Impulsar las acciones prescriptas por el Reglamento General de Rendiciones de
Cuentas cuando éstas no se presenten a término, a fin de resguardar la correcta
aplicación de los fondos públicos. (Corresponde a observación 4.3.1.1)
6.3.2- Intensificar los controles previstos en el Reglamento General de Rendiciones de
Cuentas y los respetivos Convenios respecto a la documentación presentada y a los
pagos efectuados por la Jurisdicción e instar a las jurisdicciones a que ajusten su
accionar a lo convenido. (Corresponde a observaciones 4.3.1.2, 4.3.1.4 y 4.3.2.5)
6.3.3- Intensificar los controles sobre la Jurisdicción al momento de producirse los cierres
financieros de las obras convenidas para que la utilización de los fondos públicos se
realice en un todo de acuerdo con los conceptos previstos y autorizados y se tomen las
medidas correctivas cuando esto no ocurra. (Corresponde a observación 4.3.1.3.)
6.3.4- Instrumentar lo prescripto en cada Convenio respecto a los montos a transferir a las
jurisdicciones a fin de resguardar la correcta aplicación de los fondos públicos y
efectuar un correcto cierre financiero de los proyectos para evitar la existencia de
montos pendientes de liquidación. (Corresponde a observaciones 4.3.1.5- 4.3.2.1-
4.3.2.2 - 4.3.2.3, 4.3.2.4 y 4.3.2.6)
6.3.5- Reforzar la fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral y de la seguridad
social, reclamando a la Jurisdicción subnacional su cooperación activa. (Corresponde a
observación 4.3.1.6)
6.3.6- Establecer una correcta relación entre las Subsecretarías y el Programa Presupuestario
asignado para determinar claramente los niveles de responsabilidad de la SSUV y la
SSOP. (Corresponde a observación 4.3.1.7)
6.3.7- Extremar los recaudos con el propósito de asegurar que los fondos transferidos por el
Gobierno Nacional en el marco de Convenios Particulares de Financiación y de
Colaboración y Transferencia sean aplicados a los fines convenidos. (Corresponde a
observaciones 4.3.3.1, 4.3.3.2 y 4.3.3.3).
194
6.3.8- Instar a las Unidades Ejecutoras Locales a que cuenten con información actualizada y
completa respecto de los potenciales beneficiarios e implementar los controles
necesarios a fin de garantizar un proceso de adjudicación de las viviendas transparente y
una eficaz aplicación de los fondos públicos. (Corresponde a observación 4.3.4.1)
6.3.9 –Adoptar las medidas conducentes de manera tal que las nuevas viviendas sean
construidas dentro o en cercanías del asentamiento donde habita la población a la que
están destinadas las viviendas. (Corresponde a observación 4.3.4.2)
6.3.10 -Acordar entre el Gobierno Nacional y los Sub-nacionales un mecanismo de asignación
de viviendas acorde con el propósito de los proyectos de construcción de viviendas en
villas y asentamientos, a fin de lograr el objetivo buscado. (Corresponde a observación
4.3.4.3)
6.3.11– Instar a las UEL a implementar las medidas tendientes a evitar la prolongación en el
tiempo de la situación de precariedad de la tenencia y efectuar los controles pertinentes.
(Corresponde a observación 4.3.4.4)
195
7- Conclusiones
El presente informe ha tenido como objeto evaluar la asignación de los fondos
públicos nacionales transferidos o abonados en forma directa o a través de otras jurisdicciones
(provinciales o municipales) a la Fundación Madres de Plaza de Mayo, con el propósito de
destinarlos al Programa Misión Sueños Compartidos, para la construcción de viviendas, obras
públicas de interés social, infraestructura y equipamiento, adquisición de muebles y todo otro
objeto del programa mencionado en el que la citada Fundación tuvo participación por sí, por
terceros o asociada a terceros.
A tal fin se efectuaron verificaciones desde tres perspectivas de análisis: legal, técnica
y de gestión sobre una muestra de obras que abarcó: el 71,43% de las jurisdicciones donde se
ejecutaron obras del Programa Misión Sueños Compartidos; el 57,89% del total de viviendas
convenidas, el 63,51% de los fondos convenidos para la construcción de viviendas nuevas y
mejoramientos de viviendas preexistentes y el 70,66% de los fondos efectivamente
transferidos por el Gobierno Nacional a las diferentes jurisdicciones destinados a financiar la
ejecución de las obras.
La muestra fue compuesta por las siguientes obras:
Municipio de Ezeiza (Provincia de Buenos Aires): 84 Viviendas.
Provincia del Chaco: La Rubita (Relocalización de 500 viviendas); Santa Sylvina –
86 viviendas y Presidencia Roque Sáenz Peña – 148 viviendas.
Ciudad Autónoma de Buenos Aires – Villa 15: 96 viviendas nuevas y mejoras y
Castañares (ex - Villa Cartón): 780 viviendas.
Municipio de Tigre (Provincia de Buenos Aires): 288 viviendas.
Municipio de Rosario (Provincia de Santa Fe) – Barrio Travesía: 256 viviendas.
Provincia de Santiago del Estero – Villa del Carmen: 68 viviendas; Barrio Don
Bosco (1° y 2° Etapa): 232 y 144 viviendas, respectivamente.
196
La forma en que se implementó el financiamiento desde el Gobierno Nacional de las
obras auditadas permite reconocer tres instancias actoras principales: La Unidad Ejecutora
Nacional como financiadora, la Fundación Madres de Plaza de Mayo (FMDPM) como
contratista y la Unidad Ejecutora Local en carácter de comitente o como colaboradora, según
el caso169
.
Desde la perspectiva legal, se analizaron las competencias de las Subsecretarías de
Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV) y Obras Públicas (SSOP) que actuaron en carácter
de Unidades Ejecutoras Nacionales (UEN) y los aspectos regulados por los documentos
contractuales suscriptos por las partes (Convenios de financiación y Contratos de Obra
Pública).
Respecto de las Unidades Ejecutoras Nacionales (UEN), resulta posible distinguir dos
etapas en la gestión de las obras convenidas, en función de la Subsecretaría que actuó como
UEN:
Por decisión de la Secretaría de Obras Públicas (SOP), que determinó la conveniencia
del cambio, a partir del año 2009 la Subsecretaría de Obras Públicas (SSOP), reemplazó a la
Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV) como Unidad Ejecutora Nacional.
No existió un acto administrativo que abarcase integralmente a la operatoria, sino que
este traspaso se plasmó obra por obra, para lo cual se firmaron las respectivas Actas Acuerdo
entre las autoridades Nacionales y la Local, salvo en el caso de las obras desarrolladas en la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, donde sólo las firmaron las autoridades nacionales.
Así, las tareas de instrumentación y seguimiento de las acciones derivadas de los
convenios suscriptos para financiar con fondos nacionales las obras de construcción de
viviendas del Programa Misión Sueños Compartidos dejaron de ser ejercidas por el organismo
reconocido como autoridad nacional competente en materia habitacional (Decreto 1.142/03
que definió la estructura del MINPLAN), pasando a ser desarrolladas por un área que no
estaba especializada en esa temática, en el marco de un Programa Presupuestario (Programa
50- Formulación, Programación, Ejecución y Control de Obra Pública– MINPLAN) que a la
169
En los primeros Convenios suscriptos también fue parte firmante una asociación vecinal del barrio donde se emplazó la
obra.
197
fecha de cierre de las tareas de campo de esta auditoría no tenía aprobado el Reglamento
Particular referido a las acciones vinculadas con la transferencia de recursos públicos a
provincias, municipios y/u otros entes, ni contemplaba entre sus actividades la construcción
de viviendas y que para los ejercicios presupuestarios 2009 y 2010 no se consignaron metas
en la Decisión Administrativa de Distribución de Recursos. Además, para el desempeño de las
nuevas tareas asignadas no sólo creó un grupo de trabajo ad hoc sino que se asignó a si misma
facultades similares a las que el Decreto 1.142/2003 definió como propias de la SSDUV.
El equipo de auditoría no pudo tener a la vista documentación alguna en la que se
consignaran las razones que respaldaran la “conveniencia” alegada.
En relación al rol desempeñado por las Unidades Ejecutoras Locales (UEL), a
diferencia de las otras jurisdicciones, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las entidades
que actuaron por la autoridad local el IVC no actuó en carácter de comitentes sino como
colaborador, circunscribiéndose su accionar al control y medición del avance de obra. A esas
tareas también sumó su participación en el proceso de asignación de viviendas.
En cuanto a la falta de aprobación del Reglamento Particular del Programa 50, la
demora superaba los cuatro años, de modo que la SSOP persistía en el incumplimiento del
Art. 2 de la Res. 268/07 y su modificatoria Res. 267/08, que ya había sido observado en el
Informe de Auditoría sobre “Transferencias de Fondos Nacionales a Municipios en el marco
del Programa 50” aprobado por Res. 46/2010 - AGN.
Otro aspecto analizado fue el modo de contratación de la empresa constructora. En
torno a este aspecto, corresponde resaltar que la existencia de un régimen específico de obras
públicas conlleva la obligación de la autoridad estatal de someterse a sus disposiciones,
careciendo desde el punto de vista jurídico, de la opción de apartarse del marco legal,
invocando o no razones especiales, salvo que existan circunstancias excepcionales.
En la ejecución de los convenios examinados se ha obviado, en la selección del
contratista, el procedimiento de la licitación pública asignándole a la Fundación Madres de
Plaza de Mayo tal carácter.
198
Conjuntamente a este apartamiento del marco regulatorio vigente se produjo el
traspaso de las acciones y obligaciones asumidas por el Gobierno Nacional desde la
Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda a la SSOP en el marco de los fondos
transferidos para financiar las obras desarrolladas por la Fundación Madres de Plaza de Mayo.
Ese cambio de Unidad Ejecutora se vio reflejado en las características de los
convenios de financiación suscriptos. En efecto, mientras que la SSDUV actuó como UEN, la
contratación directa de la Fundación ya aparecía configurada en los Convenios Particulares de
Financiación. Esos documentos eran suscriptos por la propia SSDUV, la Fundación, la
Unidad Ejecutora Local y una asociación vecinal (vinculada a la villa o asentamiento que se
procuraba urbanizar) que solicitaba que la Fundación fuera contratada como constructora.
Cuando el rol de UEN pasó a ser desempeñado por la SSOP, la Fundación y la
asociación vecinal, dejaron de ser parte firmante de los convenios de financiación, pero la
modalidad de contratación directa de la Fundación se mantuvo.
En el caso específico de la obra CABA – Castañares, en la que la SSDUV (y
posteriormente la SSOP) actuaron como comitentes, también se repitió la contratación directa
como metodología empleada para la contratación de la obra. Asimismo, en el Convenio
Particular de Financiación de esta obra el equipo de auditoría detectó que la autenticidad de
firma de representantes de la Asociación Vecinal consignada en ese documento público fue
cuestionada por los mismos. Por esta razón, se abrió un expediente judicial que a la fecha de
cierre de este Informe de Auditoría tramitaba en el Juzgado Nacional en lo Criminal y
Correccional Federal N°5 – Secretaría N° 9.
En todos los casos relevados, las contrataciones directas no fueron válidamente
sustentadas.
La omisión de proceso licitatorio tiene el carácter de vicio de un elemento,
encuadrable en el inciso b) del art. 14 de la Ley 19.549 de Procedimientos Administrativos, ya
que se trata de una forma esencial omitida que atañe a la preservación del interés público
afectando principios cardinales de las contrataciones financiadas con fondos públicos, como
son la libertad de concurrencia de oferentes, la publicidad y la transparencia.
199
Dicha norma indica que “El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e
insanable en los siguientes casos: (…) b) Cuando fuere emitido mediando (…) falta de causa
por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley
aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado”.
Relacionado con la contratación de la constructora, también fueron observadas otras
deficiencias de diversa índole:
En el caso de las obras de CABA-Castañares y El Garrote – Tigre, no fueron firmados
los respectivos Contratos de Obra Pública entre las Jurisdicciones y la FMDPM. Al margen
de las consecuencias jurídicas que puedan aparejar la razón de su entidad, este hecho sumado
a la contratación directa de la contratista también observada en el presente Informe, adquiere
relevancia en términos del debido cumplimiento de los principios que rigen la contratación de
obra pública.
Además, en la obra CABA – Castañares se constató la existencia de una denuncia
sobre falsificación de documentos formulada por representantes de la Asociación Civil que
pone en riesgo de nulidad al Convenio Particular de Financiación de esa obra por el cual el
Gobierno Nacional comprometió fondos públicos por un monto de $193.064.500,98
En cuanto a la obra CABA – Villa 15, en un mismo Convenio la SSOP se
comprometió a financiar costos de obras ya realizadas por un monto predeterminado sobre
base incierta y nuevas obras, condicionando el financiamiento de las nuevas viviendas a la
verificación que hiciese la CBASSE.
En las obras de Ezeiza y Rosario, la secuencia seguida en la firma de los documentos
contractuales, difirió de la prevista formalmente por la SOP, no constando en la
documentación relevada que la autoridad nacional haya adoptado medida alguna ante la falta
de apego a los procedimientos reglados por parte de la SSOP.
A su vez, en el Contrato de Obra Pública suscripto entre la Municipalidad de Ezeiza y
la Fundación, aparece consignado el número de expediente, el contenido de cláusulas y
referencias al Convenio Único de Colaboración y Transferencia que fuera suscripto entre el
Municipio y la SSOP con posterioridad.
200
Entre los aspectos relevados por el equipo de auditoría también se encontraba la
verificación de la situación dominial del predio donde se emplazó cada obra. Al respecto se
detectó que las obras de los Barrios Travesía de Rosario y El Garrote de Tigre fueron
construidas sin haberse resuelto previamente tal situación: en el caso de la obra de Rosario, la
autorización para la utilización del predio se produjo un año después del comienzo de las
tareas en la obra, fecha en que de haberse cumplido los plazos de ejecución, la misma debió
estar finalizada. En el caso de la obra de El Garrote, a la fecha de la visita al Municipio, por
parte del equipo de auditoría (20/03/2012), no se había perfeccionado la transferencia del
inmueble, encontrándose aún en proceso de compra.
Otro aspecto analizado fue la desvinculación de la Fundación de la ejecución de las
obras en su carácter de constructora, la cual se desarrolló de diferentes maneras:
En los casos de los Municipios de Ezeiza y Tigre y de las Provincias de Chaco y
Santiago del Estero la desvinculación se plasmó en Convenios de Reformulación Contractual
o de Rescisión de obra, según el caso, continuando cada jurisdicción realizándolas por
administración.
En cambio, en los casos de la obra de CABA – Castañares y de Rosario, además de
resolverse la situación a partir de marzo del año 2012 (8 meses después que los otros casos) la
obra fue cedida por la Fundación a empresas privadas.
El único caso que -tras producirse la paralización de la obra, en el mes de Julio de
2011, y hasta el momento de la visita por parte del equipo de auditoría, el 21/05/2012, se
encontraba en situación de indefinición- era el de la obra de CABA – Villa 15.
El establecimiento impreciso de las responsabilidades de la SSOP y la Corporación
Buenos Aires Sur SE (CBASSE) que actuó como Unidad Ejecutora Local en el caso de la
obra de Villa 15, afectó la transparencia de los procedimientos propios de la gestión de la
obra, cuestión que impactó en la definición de la continuidad de la obra.
Otras deficiencias atinentes a la continuidad de las obras una vez que la Fundación
Madres de Plaza de Mayo dejó de ejecutarlas y a los documentos suscriptos, fueron detectadas
también en los casos de, Barrio Travesía- Rosario, El Garrote- Tigre y Ezeiza.
201
En el caso de la obra emplazada en el Barrio Travesía de Rosario también registró
demoras en la decisión de su completamiento pero, a diferencia del caso de la obra de Villa 15
– CABA, encontró solución de continuidad mediante la cesión y transferencia del Contrato de
Obra Pública a la empresa PECAM SA.
De este modo, prácticamente durante un año, ambas obras quedaron expuestas al
deterioro producto de la falta de terminación, uso y mantenimiento, según el caso, y al peligro
siempre presente que se produzcan intrusiones en las viviendas.
El equipo de auditoría no tuvo a la vista documentación alguna que evidenciara la
aplicación de sanciones a la Fundación por el incumplimiento del Contrato de Obra o la
ejecución de las respectivas pólizas de caución, en el transcurso de ese período de
incertidumbre.
En el caso de la obra del Barrio El Garrote del Municipio de Tigre, si bien se
formalizó la desvinculación de la constructora, los documentos suscriptos liberaron a la
Fundación de la responsabilidad asumida como contratista de la obra, impidiendo garantizar
obligaciones mínimas previstas para cualquier contratista de obra. Así la FMDPM podría
excusarse ante reclamos por eventuales inobservancias de aspectos regulados en el Convenio
por el que se acordó la ejecución de la obra lo cual, en caso de ocurrir, significaría un
perjuicio para el Estado Nacional y el Municipio.
En cuanto al Convenio de Reformulación Contractual suscripto entre la Municipalidad
de Ezeiza y la Fundación, no se regularon aspectos vinculados al deslinde de
responsabilidades por vicios redhibitorios y/o por fallas de materiales de obra, quedando la
Municipalidad vinculada a los mismos en caso de presentarse dichas eventualidades. Al
momento de la firma de dicho Convenio tampoco constaba la documentación atinente a la
toma de posesión de la obra, inventario, avalúo y liquidación de los trabajos y materiales, ni
sobre el estado financiero de la obra.
Concomitantemente con la ejecución de los convenios que financiaron las obras, el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social suscribió un convenio con la FMDPM, que
fue sucesivamente renovado, con el objeto de implementar acciones de fortalecimiento del
empleo y la capacitación laboral, que se materializó en el pago por parte del MTEYSS de una
202
ayuda económica mensual no remunerativa de $600 a cada trabajador, en base a una nómina
presentada por la Fundación. Este pago se hallaba sujeto al cumplimiento por parte de la
Fundación de las obligaciones de seguridad social y previsionales de cada trabajador.
Las constataciones realizadas por el equipo de auditoría permitieron evidenciar que la
Fundación incurrió en incumplimientos al omitir las obligaciones de pago de aportes y
contribuciones de la Seguridad Social, lo cual podría configurar un ilícito penal. Conforme a
lo informado a la AGN por la AFIP, al 21/10/2011 la deuda impaga ascendía a
$110.689.735,98. Si a ello se suman los intereses resarcitorios al 28/02/2013170
y el monto de
la Multa por el RG N°1566 - Art. 8 inc. e) del 30% sobre el total omitido, el importe total
adeudado por la Fundación asciende a $ 237.121.264,91.
Pese a esta irregularidad, ni las Unidades Ejecutoras Nacionales (SSDUV / SSOP), ni
la Secretaría de Empleo – MTEYSS (que era el organismo que tenía a cargo la
implementación, seguimiento y evaluación de las acciones previstas en los Convenios
suscriptos entre el MTEYSS y la Fundación), ni las respectivas jurisdicciones (según las
obligaciones asumidas en cada caso), ejercieron las acciones contempladas en el
ordenamiento jurídico de modo de lograr que la Fundación corrigiera la situación.
A tal incumplimiento se sumaron las infracciones a la Ley 22.250 -que regula los
depósitos al fondo de cese laboral que debe hacer el empleador- por las cuales el Instituto de
Estadísticas y Registro de la Industria de la Construcción (IERIC) resolvió aplicar a la
Fundación una multa de $1.484.120,00 y a la Ley 24.557 de Riesgos del Trabajo al presentar
incumplimientos en el pago de la cobertura correspondiente ante lo cual, finalmente, la
Superintendencia de Riesgos de Trabajo (SRT) impulsó el cobro judicial de la deuda que la
Fundación poseía con el Fondo de Garantía administrado por la Superintendencia, que
ascendía a $4.723.250,00.
Estos incumplimientos por parte de la Fundación resultan de particular relevancia
teniendo en cuenta que uno de los objetivos del Programa Misión Sueños Compartidos, por
los que el Gobierno Nacional decidió brindar financiamiento, era el de la inclusión social y
que, como se señala en los fundamentos de la Circular Nº 1/2009- SSOP “estas políticas de
170 El monto resultante de los intereses resarcitorios fueron estimados por AGN a partir de los datos aportados por la AFIP.
203
gestión deberían brindar a los trabajadores un empleo en condiciones totalmente legales
(…)”.
Asimismo, como resultado de las verificaciones efectuadas por el equipo de auditoría
sobre las nóminas de trabajadores que la Fundación presentó a la Secretaría de Empleo, se
verificó el incumplimiento de los criterios de selección de personas desocupadas y en igual
proporción de hombres y mujeres para trabajar en las obras, que la Fundación acordó aplicar
en los Convenios suscriptos con el MTEYSS.
Desde la perspectiva técnica se practicaron verificaciones sobre aspectos referidos a
las tres grandes etapas en que puede dividirse una obra de construcción: la etapa previa al
inicio de la obra, la de su desarrollo y la del final de obra, encontrándose deficiencias de
diferente magnitud en cada una de ellas.
En todos los proyectos relevados, el sistema constructivo utilizado fue el Emmedue,
que es un sistema adaptable a cualquier tipo de diseño, basado en la utilización de paneles
interiores y exteriores portantes, compuestos por dos mallas de alambre de acero que
encierran placas de poliestireno expandido sobre los que se proyecta el concreto de cemento
manual o mecánicamente de unos 3 cm. de espesor.
En primer lugar corresponde señalar que la calidad de las obras se encuadra en los
parámetros exigidos por los Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social.
En cuanto a las deficiencias encontradas, a partir del análisis de la documentación
suministrada por las autoridades nacionales y locales, en todas las obras se verificó que las
Unidades Ejecutoras Nacionales otorgaron la No Objeción Técnica a las solicitudes de
financiación- que es una condición necesaria para una correcta ejecución y control de la obra-,
sin que se hubiesen completado requisitos exigibles. Tampoco se obtuvo constancia respecto a
la práctica de controles destinados a verificar el cumplimiento por parte de la Fundación de
las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo.
Por otra parte, las obras fueron construidas sin haberse completado los trámites
municipales pertinentes.
204
En todos los casos el equipo de auditoría no tuvo a la vista la existencia de los
respectivos planes de trabajo ajustados a calendario y los presupuestos de obra carecen de
apertura en los ítems, lo cual dificulta el cálculo de costos. Si bien el presupuesto detallado no
es determinante en el sistema jurídico-económico por Ajuste Alzado que se aplicó, este
constituye una herramienta útil para identificar qué y cómo se computó y presupuestó cada
uno de esos ítems y compararlos con precios reales de mercado facilitando una aplicación
eficiente de fondos.
Partiendo de los datos disponibles, el equipo de auditoría comparó el costo puro del
metro cuadrado de construcción de las viviendas del sistema Emmedue con los
correspondientes a los utilizados en otros programas de construcción de viviendas gestionados
por la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación. Al respecto se concluyó
que en el 76,92% de las obras incluidas en la muestra el valor del metro cuadrado de las
viviendas superó el costo fijado por el Programa Techo Digno, ubicándose por debajo de los
valores de este programa en los casos de CABA – Villa 15, El Garrote – Tigre y Villa del
Carmen - Santiago del Estero.
En cuanto al plazo de ejecución de las obras que fuera convenido, el mismo fue
cumplido en tres obras: Villa del Carmen, Santa Sylvina (70) y P.R. Sáenz Peña (220),
resultando incumplido en el 76,92% de los casos. Teniendo en cuenta las condiciones
ventajosas bajo las cuales se contrataron las obras, el equipo de auditoría no ha encontrado
justificativos válidos a los constantes atrasos de obra y el ritmo lento de los trabajos
registrados. Las demoras verificadas, conforme surge de la documentación relevada, no dio
origen a apercibimientos o sanciones por parte de la Unidad Ejecutora Local, en tanto que la
autoridad nacional, pese a que tenía conocimiento de la situación a través de las rendiciones
de cuenta, no hizo uso de la facultad de realizar las tareas de supervisión de la obra, que no
requerían de autorización, permiso o cualquier manifestación de voluntad por parte del
Gobierno Local, que se reservó en los respectivos Convenios suscriptos con el fin de
financiarlas.
Otro aspecto analizado desde la perspectiva técnica fue si las viviendas se diseñaron
en función de las características sociales y culturales de la población al que está destinado el
conjunto habitacional, detectándose que ello sólo se verificó en el caso de la obra de Rosario.
205
Por otra parte, la condición de construir una determinada proporción de viviendas para
discapacitados, conforme a lo estipulado en el Convenio Marco del Programa Plurianual de
Construcción de Viviendas, sólo se cumplió en dos tercios de las obras relevadas.
Asimismo, se detectaron deficiencias específicas de diversa índole siendo las más
relevantes las de obras emplazadas en CABA, Tigre, Rosario y Chaco:
En la obra CABA – Castañares el IVC convino con la SSDUV que asumiría la
responsabilidad de controlar y medir el avance de obra sin asegurarse de contar con las
herramientas básicas para desempeñar esa tarea, como lo es la documentación técnica de la
obra, la cual, de acuerdo a lo indicado por las autoridades nacionales, tampoco se encontraba
en poder de la Unidad Ejecutora Nacional, aspecto que fue reseñado en las limitaciones al
alcance.
En la obra del Barrio El Garrote – Tigre, las viviendas terminadas no pudieron ser
entregadas por la falta de las obras los nexos de infraestructura, imprevisión que no sólo
impide dar solución habitacional a los vecinos estando las viviendas terminadas, sino que
además, al no estar habitados, trae aparejado la posibilidad de la toma de las viviendas y el
deterioro de las mismas.
En la documentación de la obra del Barrio Travesía de Rosario no constaba la
memoria del cálculo estructural, ni el predimensionado de la estructura, lo cual es
condicionante para asegurar la correcta ejecución y estabilidad posterior de la obra.
Asimismo, en la visita a la obra el equipo de auditoría detectó deficiencias en el escurrimiento
pluvial en los patios comunes de las viviendas, lo cual conlleva a que el agua filtre por debajo
de la platea resistente de hormigón armado comprometiendo al resto de la construcción.
También se observaron filtraciones de agua dentro de las viviendas, deficiencias en los
revoques que a futuro probablemente dé lugar a fisuras y grietas de difícil resolución y
tendidos de instalaciones realizadas a destiempo que implicó la rotura posterior de la panelería
tanto de tabiques como de entrepiso.
En cuanto a las obras relevadas en la Provincia del Chaco, en el relevamiento no se
encontró constancia que se hayan contratado seguros de todo riesgo de construcción.
206
Respecto al módulo de gestión, el relevamiento abarcó el circuito completo de las
transferencias desde la firma de los respectivos Convenios hasta el pago a la Fundación por
parte de las jurisdicciones, así como los aspectos asociados a la rendición de cuentas por parte
de la UEL a la UEN, al procedimiento de adjudicación de las viviendas.
La inacción de las Unidades Ejecutoras Nacionales (SSDUV y SSOP) ante las
demoras en la presentación de las rendiciones de cuentas en las que incurrieron todas las
jurisdicciones, con excepción del Municipio de Rosario, es una debilidad cuya magnitud se
incrementa dado que ni la SSDUV ni la SSOP hicieron uso de las facultades de realizar
auditorías técnicas y financieras que se reservaron en los respectivos Convenios destinados a
financiar las obras que suscribieron. De haber actuado conforme a lo estipulado en el
Reglamento General para la Rendición de Cuentas, que forma parte de cada Convenio
suscripto, la Unidad Ejecutora Nacional correspondiente, producido el incumplimiento, debió
implementar una serie de acciones que abarcaban desde el dar aviso a la SOP hasta
interrumpir y/o retener los fondos a transferir y exigir el reintegro de los montos no rendidos.
El artículo 3 del mencionado Reglamento, señala que la rendición de cuentas “tendrá
por objeto demostrar el uso que se ha dado a los fondos recibidos de la NACION, el que
deberá coincidir con los fines determinados en el convenio o acuerdo firmado”.
En este sentido, en las obras de Relocalización de 500 viviendas del Chaco, Ezeiza y
Don Bosco Etapa I y Villa del Carmen de Santiago del Estero se han detectado situaciones
que ejemplifican la falta de un adecuado control sobre las rendiciones de cuentas por parte de
la UEN.
La falta de apego a los términos convenidos y al marco normativo en el cual se
encuadró la ejecución de las obras por parte de las jurisdicciones y la ausencia de
cuestionamientos por parte de las UEN también se evidenció en la inexistencia de constancia
de la presentación por parte de la FMDPM de la póliza de caución en concepto de fondo de
reparo en las distintas certificaciones, ni que la Jurisdicción hubiese procedido en todos los
casos a realizar las retenciones correspondientes en el 54,5% de los Convenios de obra
relevados; en la realización de las transferencias utilizando criterios diferentes a los
convenidos; en el modo deficiente en que fueron confeccionados los certificados de avance de
207
obra; en el emplazamiento de 76,92% de las obras relevadas en predios diferentes a los del
barrio que se proyectó urbanizar; y en la realización de pagos antes de lo prescripto en la obra
de Tigre, o sin practicar las retenciones del SUSS, tal como se dio en las Provincias de Chaco
y Santiago del Estero y en el Municipio de Rosario.
También ha sido observado el accionar por omisión de la SSOP ante las
inconsistencias que presentaron los cierres financieros de las obras de Don Bosco Etapa I y II
de Santiago del Estero, Ezeiza, Rosario y CABA – Villa 15, que afectan la correcta aplicación
de los fondos transferidos por el Gobierno Nacional.
Por otra parte, en las obras del barrio El Garrote de Tigre y de CABA – Castañares se
constató que pese a que ante el cambio de Unidad Ejecutora Nacional que se produjo en
ambos casos, la gestión tendiente a la consecución de los fines convenidos quedó a cargo de la
SSOP, los montos transferidos fueron imputados al mismo Programa Presupuestario original
(el Programa 46- MINPLAN) y la SSDUV continuó iniciando a los expedientes de pago,
conservando la administración de los recursos adjudicados para tal propósito, situación que
dificulta la correspondiente determinación de los niveles de responsabilidad en el logro de los
objetivos fijados de cada una de las Subsecretarías.
La aplicación de los fondos por parte de la Fundación a los fines para los cuales el
Gobierno Nacional los transfirió, llevó a relevar el flujo del dinero ingresado a las cuentas
bancarias de dicha entidad abarcando dos fases: Las transferencias de fondos desde el
Gobierno Nacional al Gobierno Provincial o Municipal (Fase I), por un lado, y las
transferencias de fondos desde el Gobierno Provincial / Municipal a las cuentas bancarias de
la Fundación, en su carácter de empresa constructora (Fase II - Etapa 1), y el destino de los
mismos (Fase II - Etapa 2).
Para ello el equipo de auditoría contó con la colaboración de los Juzgados Nacionales
en lo Criminal y Correccional Federal Nº 5 – Secretaría Nº 9 y Nº 8 - Secretaría Nº 16, así
como del Banco de la Nación Argentina.
El procesamiento de la información suministrada permitió determinar que el Gobierno
Nacional transfirió fondos a las Provincias y Municipios (Fase I) y que las jurisdicciones
abonaron a la Fundación Madres de Plaza de Mayo los montos acordados (Fase II Etapa 1),
208
con las salvedades mencionadas en las observaciones incluidas en el ítem 4.3 del presente
Informe.
En cuanto al destino que la Fundación le dio a esos fondos (Fase II Etapa 2), se halló
que la Fundación efectuó pagos a personas jurídicas cuya actividad, conforme surge de la
consulta realizada a los registros de la AFIP, no se encuentra relacionada con la gestión de
obra; a personas físicas y jurídicas que estaban siendo investigadas en el marco de la causa
6522/2011 caratulada “Schoklender Sergio y otros, s/Defraudación contra la Administración
Pública, encubrimiento art. 278 del Código Penal”, que tramitaba en el Juzgado Nacional en
lo Criminal y Correccional Federal N° 5 Secretaría 9; así como otros pagos que por sus
características ponen de manifiesto la probabilidad de existencia de irregularidades.
Atento a la modalidad que el Gobierno Nacional implementó para financiar el
desarrollo de las obras del Programa Misión Sueños Compartidos, las rendiciones de cuentas
remitidas por las jurisdicciones que tenían a su cargo el pago de los certificados de avance de
obra a la constructora sólo exigían como documento de respaldo de los pagos la
correspondiente factura emitida por la Fundación.
Al respecto cabe aclarar que, si bien el Juzgado antes mencionado realizó un
allanamiento a la Fundación, la documentación a la que tuvo acceso la Auditoría General de
la Nación- en el marco de la colaboración prestada por el mismo- no incluyó los
comprobantes de los gastos en los que la FMDPM aplicó los fondos públicos que le fueron
trasferidos.
En relación con lo expuesto, la OLACEFS171
ha señalado que “La función de la
rendición de cuentas no debe reducirse a una mera fiscalización formal sino que debe verse
como una manera de institucionalizar procesos de toma de decisiones más transparentes y
reflexivos que invariablemente se traducen en políticas y decisiones públicas de mayor
calidad.”172
Finalmente, respecto de los procedimientos de adjudicación, escritura, hipoteca y
recupero de cuotas, del análisis conjunto de las obras incluidas en la muestra de auditoría
171
OLACEFS: Es la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores. 172
XIX Asamblea General de la OLACEFS - Declaración de Asunción - Ítem 3: Principios sobre Rendición de
Cuentas.
209
surgieron una serie de deficiencias tales como la carencia de información actualizada y
completa sobre los posibles destinatarios de las viviendas que contribuya a garantizar la
transparencia en la adjudicación de las mismas y la eficacia en la distribución de los recursos.
También se detectó la falta de una metodología específica acordada a nivel federal,
respecto de los criterios y procedimientos a implementar para la adjudicación de las viviendas
construidas en el marco del Programa “Misión Sueños Compartidos” orientada al logro de los
objetivos de cobertura que se había propuesto.
Además, en las obras donde se produjo la entrega de viviendas, la tenencia precaria de
las mismas es común denominador ya sea, entre otras causas, por la falta de regularización
dominial de los terrenos o de documentación municipal registrada.
En suma, los Convenios relevados formaban parte de un proyecto destinado, según las
propias palabras pronunciadas por el Subsecretario de Obras Públicas de la Nación, a “…
poblaciones altamente vulnerables o excluidas, (…) poblaciones excluidas de la exclusión-
por así decirlo-, que no tienen grado de organización alguno…”173
.
La evaluación de la asignación de los fondos públicos nacionales transferidos a las
jurisdicciones para financiar las obras del Programa Misión Sueños Compartidos desde las
perspectivas legal, técnica y de gestión ha evidenciado la existencia de debilidades que no
resultan atribuibles a falencias en el marco normativo sino al accionar de las Unidades
Ejecutoras Nacionales y Locales que condicionó la adecuada gestión de los recursos públicos
a fin de lograr con eficiencia, eficacia y economía el objetivo buscado.
A modo de cierre se reproduce parte de los considerandos formulados por la XIX
Asamblea General de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades
Fiscalizadoras Superiores - OLACEFS en la Declaración de Asunción, anteriormente citada:
173
Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de
Diputados, que contó con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nación, el 8/06/2011.
210
“La presencia de mecanismos de rendición de cuentas sólidos y efectivos es crucial
para generalizar confianza social y es uno de los más importantes desafíos de los estados
modernos. Los mecanismos de rendición de cuentas políticos y legales actúan como una red
de señalamientos que permiten corregir y mejorar políticas públicas y prácticas
institucionales, ya sea desplazando o sancionando a funcionarios que incurren en
comportamientos reñidos con la legalidad o estableciendo canales de comunicación que
permiten a los centros de toma de decisión tener una más adecuada comprensión de las
demandas y necesidades de la población. La existencia de canales de rendición de cuentas
aceitados actúan como mecanismos inmediatos de señalamiento que permiten a un gobierno
corregir comportamientos o políticas sin tener que esperar a un veredicto electoral. Así, la
rendición de cuentas es un proceso retrospectivo, pero también prospectivo, y se realiza
sobre la base de criterios profesionales, financieros, de transparencia, austeridad y
eficiencia, así como en torno a razones constitucionales, legales y morales”.
8-Lugar y fecha: Buenos Aires, 05 de diciembre de 2013.
9-Firma
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