unione dei comuni di spadafora, analisi preliminare di fattibilità istituzionale e politica (1)
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“Un modello nuovo di pubblica amministrazione”
C o n v e n z i o n e t r a R e g i o n e
S i c i l i a n a e F o r m e z P A
P O R F S E 2 0 0 7 - 2 0 1 3 – R e g i o n e
S i c i l i a n a – A s s e V I I – C a p a c i t à
I s t i t u z i o n a l e
A Z I O N I D I S I S T E M A P E R L A
C A P A C I T A ’ I S T I T U Z I O N A L E -
L I N E A C O M U N I
2 7 / 0 3 / 2 0 1 5
Dr. Salvatore Barresi
analisi preliminare di fattibilità istituzionale e politica
UNIONE dei COMUNI di Spadafora, Venetico,
Roccavaldina, Rometta, Valdina, Torregrotta,
Saponara e Monforte San Giorgio
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Sommario Premessa .................................................................................................................................... 2
1. L’UNIONE DEI COMUNI DI SPADAFORA, VENETICO, ROCCAVALDINA, ROMETTA, VALDINA,
TORREGROTTA, SAPONARA E MONFORTE SAN GIORGIO - PROVINCIA REGIONALE SICILIANA DI
MESSINA ..................................................................................................................................... 4
2. L’ASSOCIAZIONISMO COMUNALE ....................................................................................... 7
2.1 Perché i Comuni di Spadafora, Venetico, Roccavaldina, Rometta, Valdina,
Torregrotta, Saponara e Monforte San Giorgio si dovrebbero associare? .............................. 7
2.2 Quali sono i risultati che si attendono i Comuni di Spadafora, Venetico, Roccavaldina,
Rometta, Valdina, Torregrotta, Saponara e Monforte San Giorgio dall’Unione dei Comuni? . 9
3. LA GESTIONE ASSOCIATA OBBLIGATORIA DI FUNZIONI E SERVIZI COMUNALI .................. 11
3.1 L’Unione di comuni è un progetto sia istituzionale che organizzativo ....................... 11
3.2 Il percorso e il piano di cambiamento ........................................................................ 12
3.3 Le regole da seguire .................................................................................................. 14
3.4 Momenti essenziali per la costituzione di una Unione di Comuni .............................. 14
1) Momento Pre-costituivo:................................................................................................... 15
2) Momento di Start-up: ........................................................................................................ 16
3) Momento di consolidamento:........................................................................................ 19
4) Momento di valutazione: ............................................................................................... 20
4. Resistenze prevedibili ....................................................................................................... 21
5. Fattori di successo e insuccesso ........................................................................................ 22
Bibliografia ................................................................................................................................ 23
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Premessa
Il Comune è un ente locale al pari delle Province, Città metropolitane, Comunità
montane, Comunità isolane e delle Unioni di comuni.
Ai sensi dell’art. 3 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali «il Comune è l’ente locale che rappresenta la propria
comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo».
Il Comune ha autonomia statutaria, normativa, organizzativa, amministrativa, impositiva
e finanziaria nell’ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento
della finanza pubblica ed è titolare di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge
dello Stato e della Regione, secondo il principio di sussidiarietà; svolge le sue funzioni
anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla
autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali, dunque applicando il
principio di sussidiarietà orizzontale.
Così come disciplinato dal TUEL, la generalità dei compiti e delle funzioni amministrative
è attribuita ai Comuni oltre che alle Province, secondo le loro dimensioni territoriali,
associative ed organizzative, con esclusione delle sole funzioni che richiedono l’unitario
esercizio a livello regionale; funzioni, dunque, che vanno attribuite in base al principio di
adeguatezza.
L’art. 13 del TUEL identifica le funzioni fondamentali che: «spettano al Comune tutte le
funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale,
precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell’assetto
ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia
espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le
rispettive competenze».
Pensare a una Unione dei Comuni di Spadafora, Venetico, Roccavaldina, Rometta,
Valdina, Torregrotta, Saponara e Monforte San Giorgio, tutti Comuni della Provincia
Regionale Siciliana di Messina, lasciando comunque agli 8 Comuni la propria storia, i
propri simboli, la propria identità, anzi “rafforzandola”, viene fuori da una analisi
preliminare di fattibilità istituzionale e politica e dalle esigenze nate dalla
introduzione del riordino della disciplina dei tributi locali, consapevolmente che in
questa crisi economica e sociale ci sia anche una crisi istituzionale, con gli enti locali che
in questi anni ne hanno subito e continuano subirne maggiormente gli effetti.
Sono stati analizzati i vincoli e le opportunità, consapevolmente che, per i piccoli
comuni, nulla sarà come prima.
Inoltre, per evitare che ciò si traduca in una espropriazione di funzioni, si è pensato ad
una gestione associata in termini nuovi, come una rete e non come una sovrastruttura.
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Si è pensato ad una Unione di Comuni non come un ente semplicemente che si aggiunge
agli altri, ma come rete di governo dei comuni associati con degli obiettivi specifici,
primo fra tutti mettere gradualmente insieme le strutture e le funzioni amministrative,
ma anche la gestione associata dei servizi, facendo contare di più il territorio in
questione.
Agli organi eletti dai cittadini spetterà la funzione di indirizzo e controllo, alla forma
associata la funzione di governo e di gestione delle funzioni e dei servizi comunali.
L'Unione dovrà consentire nel tempo di risparmiare e ridurre il costo organizzativo della
pubblica amministrazione, mettere insieme dirigenti, dipendenti, funzioni, e ciò per
sviluppare, i servizi che servono ai cittadini aumentando la qualità della vita, guardando
la gestione associata come uno strumento dei comuni per migliorare l’offerta di servizi,
ottimizzare la gestione e governare lo sviluppo, che sempre più travalica i confini
comunali (e non solo).
Per questo è necessario definire un modello di governance che consenta ai Sindaci e agli
eletti dai cittadini di mantenere saldamente la guida del governo locale, di controllare la
qualità dei servizi, verificare la soddisfazione dei cittadini, ai quali devono rendere conto.
Infine, è necessario, al di là del servizio ai Comuni che FORMEZ PA sta svolgendo per
conto della Regione Sicilia, chiarire prima i risultati che ciascun amministratore si aspetta
dalla gestione associata, i rischi che intravvede e come gestire le eventuali resistenze dei
dipendenti.
Dr. Salvatore Barresi
Esperto FORMEZ PA
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1. L’UNIONE DEI COMUNI DI SPADAFORA, VENETICO, ROCCAVALDINA, ROMETTA, VALDINA, TORREGROTTA, SAPONARA E MONFORTE SAN GIORGIO - PROVINCIA REGIONALE SICILIANA DI MESSINA
L’unione è una forma associativa polifunzionale più strutturata e stabile, è un ente locale
dotato di propria personalità giuridica, organi di amministrazione diretta, potestà
regolamentare.
All’unione devono essere trasferite (non delegate) tutte le funzioni comunali e le relative
risorse, di cui essa acquisisce la titolarità.
All’unione competono gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui
servizi ad esse trasferiti.
La costituzione dell’Unione e il suo statuto sono deliberati dai comuni che ne fanno
parte.
L’unione è un ente che funziona secondo una logica di rete, che richiede un modello di
governance condiviso.
I processi decisionali sono lenti e complessi, richiedono continue negoziazioni fra i
partner, che devono continuare a percepire la convenienza a stare insieme.
In Sicilia, dal 2001 sono state costituite 47 unioni, per un terzo sotto i 10.000 abitanti
(cioè al di sotto dell’attuale soglia minima), costituite in prevalenza di 2-4 comuni, per la
gestione di un minimo di 3 servizi (sub-articolazioni delle funzioni fondamentali).
Unioni di Comuni della Regione Sicilia
Regione Provincia Unione di Comuni Numero
Comuni
Popolazione
(Istat 2014)
Superficie
(kmq)
1 Sicilia Agrigento Alto verdura e gebbia 4 7.372 111,38
2 Sicilia Agrigento Bovo marina 4 15.541 150,94
3 Sicilia Agrigento Feudo d'alì 4 18.034 122,13
4 Sicilia Agrigento Platani quisquina magazzolo 5 18.645 317,08
5 Sicilia Agrigento Terre sicane 4 28.140 310,14
6 Sicilia Caltanissetta Terre di collina 6 39.335 186,22
7 Sicilia Catania Nebrodi - etna 3 10.221 295,59
8 Sicilia Catania Nocellara dell'etna 2 11.399 65,81
9 Sicilia Enna Corone degli erei 3 12.879 137,82
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Unioni di Comuni della Regione Sicilia
Regione Provincia Unione di Comuni Numero
Comuni
Popolazione
(Istat 2014)
Superficie
(kmq)
10 Sicilia Messina Alto alcantara 4 3.178 76,63
11 Sicilia Messina Comprensorio naxos taormina 3 10.504 36,56
12 Sicilia Messina Costa alesina 2 3.807 55,65
13 Sicilia Messina Dei nebrodi 3 3.231 58,38
14 Sicilia Messina Delle valli joniche dei peloritani 12 25.985 176,12
15 Sicilia Messina La via regia dell'alcantara 4 9.558 125,73
16 Sicilia Messina Nebrodi 6 42.394 378,14
17 Sicilia Messina Paesi dei nebrodi 3 7.982 47,90
18 Sicilia Messina Terra dei lancia 2 7.379 26,32
19 Sicilia Messina Trinacria del tirreno 4 15.025 67,76
20 Sicilia Messina Valle del patrì 4 13.095 145,05
21 Sicilia Messina Valle del tirreno 5 13.249 51,25
22 Sicilia Messina Valle di monte scuderi 2 3.821 15,75
23 Sicilia Messina Valli dei nebrodi 3 12.470 121,24
24 Sicilia Palermo Bassa valle del torto 5 21.260 309,02
25 Sicilia Palermo Besa 4 11.748 289,40
26 Sicilia Palermo Corleonese 2 12.589 251,16
27 Sicilia Palermo Corvo - eleuterio 2 24.132 37,45
28 Sicilia Palermo Dalle terre arabe ad oltre alpe cucco 2 2.232 48,05
29 Sicilia Palermo Dei comuni san leonardo 2 5.840 83,32
30 Sicilia Palermo Dei ventimiglia 2 8.828 240,81
31 Sicilia Palermo Della baronia 2 40.256 89,48
32 Sicilia Palermo Le quattro terre 2 21.656 64,73
33 Sicilia Palermo Monreale - jetas 4 56.818 619,53
34 Sicilia Palermo Petralie e dell'imera salso 4 8.789 298,84
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Unioni di Comuni della Regione Sicilia
Regione Provincia Unione di Comuni Numero
Comuni
Popolazione
(Istat 2014)
Superficie
(kmq)
35 Sicilia Palermo Pizzo marabito 2 3.474 84,72
36 Sicilia Palermo Porte del parco delle madonie 2 7.017 207,86
37 Sicilia Palermo Re.al. imera 2 4.194 97,97
38 Sicilia Palermo Val d'himera settentrionale 3 5.139 264,55
39 Sicilia Palermo Valdemone 2 4.792 164,30
40 Sicilia Palermo Valle del sosio 5 16.815 371,80
41 Sicilia Palermo Valle del torto e dei feudi 6 22.963 427,81
42 Sicilia Ragusa Ibleide 3 14.456 227,56
43 Sicilia Siracusa Terre delle acque 2 15.983 186,65
44 Sicilia Siracusa Valle degli iblei 7 31.455 350,33
45 Sicilia Trapani Elimo ericini 5 36.684 313,80
46 Sicilia Trapani Valle degli elimi 4 31.521 412,22
47 Sicilia Trapani Valle del belice 5 23.127 269,12
Totali Regione Sicilia 171 765.012 8.790
Fonte: elaborazione Ancitel (2015)
L’esperienza delle piccole Unioni spesso non è stata positiva, perché sono state
costituite per prendere i contributi e, dopo che questi sono cessati, si sono sciolte o
hanno “vivacchiato”, inducendo spesso un aumento di costi di struttura a fronte delle
esigue funzioni associate: al cambiamento delle amministrazioni talora sono entrate in
crisi.
L’unione è reversibile, anche se ci sono dei deterrenti all’uscita dei singoli comuni e allo
scioglimento (restituzione dei contributi ricevuti), ma con la nuova normativa è
necessario che chi esce trovi un’alternativa di gestione associata per un ambito di
almeno 10.000 ab.
il Comune, oggi, necessariamente deve superare il vecchio modello organizzativo e
sposare l’idea di un nuovo prototipo, basato soprattutto sull’efficienza, l’efficacia e
l’economica dell’azione amministrativa, orientato in direzione di una logica
sostanzialmente aziendale.
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Il Comune ai nostri tempi è un ente che non può considerarsi avulso dalla realtà storico-
economica nella quale è inserito.
Solo in questo modo è possibile spiegare il ricorso alle azioni di spending rewiev, alla
necessità di agire sul versante della spesa pubblica, facendo riferimento ai costi
standard, all’indispensabilità di avvalersi obbligatoriamente delle forme associative
(quanto meno per i Piccoli Comuni), per determinare economie di scala e rendere i
servizi erogati ai cittadini meno onerosi dal punto di vista economico-finanziario.
Per questo abbiamo ipotizzato un percorso per arrivare all’Unione dei Comuni di
Spadafora, Venetico, Roccavaldina, Rometta, Valdina, Torregrotta, Saponara e Monforte
San Giorgio - Provincia Regionale Siciliana di Messina, così rappresentati:
distanza popolazione
Spadafora (ME) 0 km 5.140
Venetico 3,4 km 3.933
Roccavaldina 4,5 km 1.154
Rometta 6,7 km 6.603
Valdina 3,4 km 1.335
Torregrotta 3,5 km 7.446
Saponara 5,7 km 4.064
Monforte San Giorgio 7,5 km 2.831
Totale 32.506
Popolazione al 01/01/2014 (ISTAT).
2. L’ASSOCIAZIONISMO COMUNALE
2.1 Perché i Comuni di Spadafora, Venetico, Roccavaldina, Rometta, Valdina, Torregrotta, Saponara e Monforte San Giorgio si dovrebbero associare?
Una prima risposta viene data dal fatto che i Comuni non hanno più soldi seppur le loro funzioni sono fondamentali per la crescita, la qualità della vita e l’andamento delle popolazioni: Il comma 1, lett. A) dell’art. 19 del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, recante Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini (dichiarato costituzionalmente legittimo dalla Corte Costituzionale, con sentenza n. 22, depositata l’11 febbraio 2014), convertito, con modifiche nella L. 7 agosto 2012, n. 135, fornisce l’elenco di funzioni fondamentali dei Comuni individuate come segue:
a. organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo;
b. organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale;
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c. catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente;
d. la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale;
e. attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;
f. l’organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi;
g. progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall’articolo 118, quarto comma, della Costituzione
h. edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle Province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;
i. polizia municipale e polizia amministrativa locale;
j. l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali, nell’esercizio delle funzioni di competenza statale;
k. l-bis) i servizi in materia statistica.
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Una seconda risposta è, e sarà la mancata riscossione del tributi locali che pesa e peserà sulle finanze a disposizione dell’ente Comunale.
Infatti, la Legge di Stabilità 2014 ha profondamente innovato la disciplina dei tributi locali incidendo, da una parte, sulle condotte che dovranno tenere i contribuenti, dall'altra, sulle modalità di riscossione dei propri tributi da parte dei Comuni.
Sino a dicembre 2014 è stata prorogata l’attività di riscossione che Equitalia svolge nell’interesse degli Enti locali, rinviando così la cessazione delle sue funzioni e posticipando l’onere per i Comuni di individuare il soggetto al quale affidare la riscossione coattiva dei propri tributi a partire da gennaio 2015.
Pertanto, Il mancato incasso dei Comuni peserà sul bilancio locale. C’è un gap tra gettito stimato dagli enti locali, relativo all’incasso delle imposte, e gettito effettivamente incassato.
È ormai prassi che dal primo gennaio 2015 tale discrepanza peserà per le realtà locali, dato che grazie alla Legge di stabilità 2015, i Sindaci dovranno congelare un “fondo crediti” a Bilancio, proporzionale alla mancata riscossione degli ultimi cinque anni e considerare tale voce come un capitolo del Patto di stabilità.
Terza risposta è quella relativa di comprendere che Il Comune oltre e prima di essere un soggetto giuridico è un’organizzazione.
Il Comune al pari di qualsiasi organizzazione complessa, ha una propria funzione, un proprio scopo, una sua mission; ma al contempo deve tradurre la sua peculiare funzione in obiettivi concreti.
Deve darsi in definitiva una vera e propria strategia, tramite la quale comparare i risultati conseguiti; dei porsi dei traguardi da raggiungere entro un predeterminato lasso temporale; obiettivi possibili e misurabili, attraverso i quali porre in campo, altresì, un’azione di benchmarking, con cui parametrare le proprie performance, rispetto a quelle di altre enti, presi come punti di riferimento.
Quarta risposta. In definitiva il Comune, oggi, necessariamente deve superare il vecchio modello organizzativo e sposare l’idea di un nuovo prototipo, basato soprattutto sull’efficienza, l’efficacia e l’economica dell’azione amministrativa, orientato in direzione di una logica sostanzialmente aziendale.
Solo in questo modo è possibile spiegare il ricorso alle azioni di spending rewiev, alla necessità di agire sul versante della spesa pubblica, facendo riferimento ai costi standard, all’indispensabilità di avvalersi obbligatoriamente delle forme associative (quanto meno per i Piccoli Comuni), per determinare economie di scala e rendere i servizi erogati ai cittadini meno onerosi dal punto di vista economico-finanziario.
2.2 Quali sono i risultati che si attendono i Comuni di Spadafora, Venetico,
Roccavaldina, Rometta, Valdina, Torregrotta, Saponara e Monforte San
Giorgio dall’Unione dei Comuni?
Miglioramento dei servizi ai cittadini
Garanzia di continuità dei servizi (ad es. quando un dipendente è assente).
Omogeneizzazione dei servizi sul territorio, oltre i confini comunali
Miglioramento della qualità dei servizi offerti a parità di costi.
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Attivazione di nuovi servizi, che il singolo comune non può sostenere.
Miglioramento dell’efficienza della gestione
Economie di scala e ottimizzazione dei costi.
Riduzione dei costi unitari.
Maggiore potere di mercato verso i fornitori.
Contributi regionali e reperimento di finanziamenti aggiuntivi su progetti.
Miglioramento dell’organizzazione
– Razionalizzazione dell’organizzazione delle funzioni e dei servizi. – Riduzione del personale adibito alle funzioni interne e riutilizzo nei servizi ai
cittadini. – Specializzazione del personale dipendente, mediante la formazione. – Scambio di competenze e di esperienze professionali tra i dipendenti (gruppi di
lavoro).
Sviluppo del territorio
Condivisione e coordinamento delle politiche di sviluppo del territorio.
Acquisizione di maggior peso politico con i livelli di governo superiori.
L’Unione come luogo di promozione del territorio
Le Unioni di comuni vengono finalizzate non solo per lo svolgimento in forma economica di servizi e funzioni, ma in quanto enti locali territoriali di ‘‘area vasta’’ hanno in sé gli elementi portanti (territorio, servizi, organi di governo, radicamento con imprese e comunità locali) per favorire lo sviluppo locale.
Le Unioni non hanno, a differenza dei comuni, un programma di mandato, essendo organi di secondo livello; tale caratteristica strutturale rischia di divenire un limite nel momento in cui non è possibile per la cittadinanza, per le imprese, finanche per i comuni aderenti all’Unione stessa, ritrovare l’essenza chiara di un progetto territoriale.
Il dibattito politico e normativo sulle Unioni di comuni, e sulle forme associate in generale, si articola su diversi interrogativi. Uno di questi è: “Le Unioni di comuni devono solo fornire servizi per conto dei comuni ad essa aderenti, oppure assumono anche compiti di programmazione territoriale di area vasta?”.
Assumiamo in questa sede una risposta affermativa al secondo quesito, ovvero le Unioni di comuni hanno sia compiti tecnici di erogazione dei servizi (e su questo versante devono essere in grado di rendicontare efficienza, economicità, qualità) sia compiti di programmazione.
Il piano di sviluppo, o il piano industriale dell’Unione, potrà essere redatto seguendo questo schema1
1 E. Gamberini, Gestioni associate e unioni dei comuni: aspetti organizzativi e potenzialità, Azienditalia I Corsi 2012.
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Un progetto di Unione di Comuni e di individuazione di servizi-funzioni da conferire in gestione all’ente sovracomunale mette necessariamente in discussione gli assetti organizzativi, oltre che istituzionali, esistenti.
Serve quindi un progetto di sviluppo organizzativo di cui l’analisi delle strutture organizzative comunali - e delle conseguenti dotazioni organiche - preveda percorsi di revisione dei ruoli e dei processi, che cerchi di:
– ridurre i trasferimenti parziali di funzioni (o di mantenerli tali solo per fasi di avvio e quindi il più possibile temporanei), al fine di evitare sovrapposizioni, ridondanze e quindi minori economie organizzative, puntando invece a trasferimenti integrali di funzioni e servizi;
– ridurre le assegnazioni funzionali/comandi di tempo parziale dei dipendenti
all’Unione (o di mantenerli tali solo per fasi di avvio e quindi il più possibile temporanei), puntando invece a trasferimenti alle dipendenze dell’Unione.
I processi di aggregazione di servizi hanno nelle tecnologie un potente alleato, ovvero strumenti non solo informatici, bensì progetti di complessiva innovazione e di nuovo approccio ai servizi, da parte sia dei comuni e degli apparati tecnici, sia da parte di cittadini ed imprese; quindi una nuova opportunità locale.
3. LA GESTIONE ASSOCIATA OBBLIGATORIA DI FUNZIONI E SERVIZI COMUNALI
3.1 L’Unione di comuni è un progetto sia istituzionale che organizzativo
“Il Comune (anche quello “piccolo”) è l’ente locale di “prima istanza”, proiezione immediata e diretta della comunità locale che lo costituisce; ed è lo stesso Comune – o, per meglio dire, il Sindaco – che, spesse volte, assume altresì il ruolo di “ultima, unica istanza” alla quale i cittadini si rivolgono quando altri soggetti del sistema istituzionale non abbiano potuto offrire risposta ai loro bisogni e alle loro necessità. Questo vale sia per quanto riguarda funzioni essenziali addirittura per l’identità giuridica dei consociati (si pensi, a tacer d’altro, all’anagrafe), sia per quel che concerne servizi che contribuiscono a segnare notevolmente il livello complessivo di welfare (quali gli asili nido, o il trasporto pubblico urbano), sia, come hanno ampiamente dimostrato i recentissimi episodi catastrofici dovuti ai movimenti tellurici o al dissesto idrogeologico, per le operazioni di primo soccorso e di protezione civile che debbono aiutare i residenti in momenti di particolarissima fragilità e debolezza. L’obbligo di assicurare un elevato livello di efficienza e di economicità nei servizi alla persona e nel funzionamento della
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macchina politico-amministrativa, da una parte, e di mantenere in ordine i saldi di bilancio in ragione dei vincoli europei, dall’altra parte, non può, dunque, giustificare l’abbandono o la soppressione di questo vivace insieme di realtà locali.“2
Il tema dunque è quello dello sviluppo e della crescita di una nuova governance nei piccoli Comuni che consenta a questi Enti di raggiungere le migliori condizioni possibili per esercitare più adeguatamente le proprie funzioni, senza rinunciare alla propria autonomia e, comunque, al servizio dei cittadini e del territorio.
Per i piccoli Comuni questo rappresenta la sfida per l’adeguatezza, intesa come la capacità di gestire tutte le funzioni e i servizi fondamentali nell'interesse delle comunità, affermando il diritto dei cittadini di usufruire di servizi di analoga qualità, indipendentemente dal loro Comune di residenza.
È, allora, necessario un progetto istituzionale ed organizzativo di lungo respiro e di chiara impostazione.
La normativa attuale impegna le amministrazioni a scegliere quale tipo di forma di gestione associata utilizzare e quali caratteristiche essa debba avere.
3.2 Il percorso e il piano di cambiamento
L'Unione di Comuni è istituita con l'approvazione da parte dei Consigli comunali dei Comuni partecipanti di due documenti complementari ed interconnessi:
a. l'atto costitutivo che esprime la volontà di costruire un nuovo ente associativo e ne indica gli elementi essenziali;
b. lo statuto che individua gli organi dell'Unione e le modalità per la loro costituzione, le funzioni svolte dall'Unione e le corrispondenti risorse.
In altri termini l'atto costitutivo fonda l'Unione mentre lo statuto ne disegna i rapporti organizzativi e finanziari.
Ai sensi dell'art. 32, comma 64, l'atto costitutivo dell'Unione di Comuni viene approvato dai Consigli comunali interessati contestualmente all'approvazione dello statuto, con le procedure e la maggioranza richieste per le modifiche statutarie, come disposte dall'articolo 6, comma 4°, del D. Lgs n. 267/2005.
2 L’ASSOCIAZIONISMO OBBLIGATORIO DEI COMUNI NELLE PIÙ RECENTI EVOLUZIONI LEGISLATIVE di Paola
Bilancia (Professore ordinario di Istituzioni di Diritto costituzionale – Università degli Studi di Milano)
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Il contenuto dell'atto costitutivo non è espressamente indicato nella legge. Esso può essere desunto dall'articolo 16 del Codice Civile in tema di associazioni e fondazioni, secondo il quale L’atto costitutivo e lo statuto devono contenere la denominazione dell'ente, l'indicazione dello scopo, del patrimonio, della sede, le condizioni di ammissione e infine le norme relative all'estinzione dell'ente.
Ai sensi dell'articolo 32 del T.U.E.L., lo Statuto definisce:
a. gli organi dell'Unione, i modi e le procedure della loro costituzione;
b. le funzioni da gestire congiuntamente mediante l'Unione;
c. le modalità di acquisizione ed utilizzo delle risorse per il funzionamento dell'Unione.
Lo statuto inoltre dispone necessariamente la nomina del Presidente dell'Unione, tra i sindaci dei Comuni interessati e la nomina degli altri organi dell'Unione giunta e consiglio i cui componenti sono individuati rispettivamente tra i membri delle Giunte e dei Consigli dei Comuni associati, garantendo la rappresentanza delle minoranze e assicurando, ove possibile, la rappresentanza di ogni comune.
Lo statuto contiene, inoltre, le norme relative alle finanze dell'Unione ed ai rapporti finanziari con i Comuni, sulla base delle quali si realizzano le condizioni dell'autonomia patrimoniale e finanziaria del nuovo ente. In particolare, lo statuto indica i criteri per il riparto tra i Comuni associati delle spese necessarie al funzionamento dell'Unione, commisurate in base al fabbisogno finanziario annuo al netto delle entrate assicurate dalle tasse, le tariffe e i contributi sui servizi dalla stessa gestiti e che ad essa competono.
All'Unione, infine, spetta una potestà regolamentare limitata alla disciplina della propria organizzazione interna, dello svolgimento delle funzioni affidatele, nonché dei rapporti finanziari con i Comuni associati.
Esempio di modello possibile Unione dei Comuni
Se si accetta il presupposto teorico che un progetto di forma associata afferisce al mondo del change management nell’ambito di politiche pubbliche, allora possiamo affrontare la costituzione di un ente locale nuovo quale e` l’Unione di comuni con il
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supporto ed il sostegno degli strumenti gestionali di competenza. In estrema sintesi, il progetto di gestione associata deve affrontare diversi ambiti di lavoro, come per ogni piano di cambiamento:
Assumendo come finalità principali delle gestioni associate le seguenti categorie:
1) semplificazione amministrativa; 2) efficienza e qualità gestionale dei servizi associati, con una parola chiave:
‘‘adeguatezza’’ del livello di gestione del servizio; 3) valorizzazione del personale e costruzione di professionalità specializzate; 4) valorizzazione capacità di policy making; 5) riduzione dei costi di funzionamento attraverso la gestione associata,
si possono esplicitare gli orientamenti strutturali che potranno orientare le scelte ed i progetti di sviluppo delle gestioni associate in Unione.
3.3 Le regole da seguire
Le regole da seguire sono:
A) Redazione di una strategia di sviluppo (Documento programmatico, Documento di indirizzo, ecc);
B) Ri-disegno dei servizi e della struttura, dei processi organizzativi e dei meccanismi di integrazione;
C) Progetti di innovazione tecnologica; D) Scelta di politiche di gestione e sviluppo delle risorse umane; E) Progetti di comunicazione interna ed esterna.
3.4 Momenti essenziali per la costituzione di una Unione di Comuni
Al fine di individuare un percorso per la costituzione vengono identificati 4 momenti:
1) momento pre-costitutivo, 2) momento di start-up,
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3) momento di consolidamento, 4) momento di valutazione.
1) Momento Pre-costituivo:
prende di norma avvio con la manifestazione e dichiarazione politica di procedere alla
costituzione di un nuovo ente locale, quale e` l’Unione di comuni (di norma avviene con
la deliberazione della Conferenza dei Sindaci di procedere ad uno studio di fattibilità,
dichiarando una intenzione ad esplorare ed approfondire l’ipotesi di sviluppo delle
forme di gestione associata)
La check list puo` pertanto essere rappresentata come segue:
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2) Momento di Start-up:
l’unione si attiva attraverso un atto costitutivo, un contratto cui e` applicabile la
disciplina di cui all’art. 11 legge n. 241/1990, ha un suo Statuto, che e` approvato dai
consigli di tutti i comuni aderenti all’Unione medesima, con i quorum previsti per la
modifica degli statuti comunali. L’Unione e` infatti destinata a gestire servizi di
particolare rilevanza, e` un ente locale territoriale ai sensi dell’art. 32 Tuel n. 267/00 e
s.m.i. e deve gestire servizi in luogo del comune, e con i medesimi poteri; tale
importanza pare pertanto essere rimarcata dal legislatore, che prevede per
l’approvazione dello Statuto dell’Unione, la deliberazione di tutti i consigli comunali,
assunta con le maggioranze qualificate necessarie per l’approvazione dello statuto
comunale.
La Check-list puo` pertanto essere rappresentata come segue:
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3) Momento di consolidamento:
occorre dare atto che i processi di aggregazione difficilmente trovano equilibrio e stabilità entro i primi cinque anni di attività , proprio perchè il progetto di costituzione di un nuovo ente locale territoriale puo` essere a ben ragione definito un living-project, ovvero un progetto che continua a trasformarsi via via che vengono conferiti servizi all’unione. Alcune domande possono aiutarci nei primi anni di attività, al fine di riconoscere regolarità di comportamento organizzativo:
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4. Resistenze prevedibili
Resistenze culturali – Timore di perdere l’identità
comunale (campanilismo). – Individualismo amministrativo (chi
fa da sé fa per tre). – Mancanza di fiducia reciproca fra
gli amministratori.
Resistenze politiche – Timore dei piccoli Comuni di essere
egemonizzati dal Comune più grande
– Timore del Comune capofila di accollarsi oneri eccessivi per conto dei piccoli Comuni.
– Timore degli amministratori di perdere visibilità presso i cittadini.
– Timore degli amministratori di perdere il controllo diretto del personale.
– Complessità e lentezza dei processi decisionali (negoziazioni, mediazioni).
Resistenze organizzative – Resistenze dei responsabili dei
servizi (timore di perdere l’indennità di PO).
– Resistenze del personale (mobilità sul territorio)
– Complessità della gestione
Motivazioni economiche – Timore che i costi della gestione
associata superino i benefici attesi. – Scarto temporale fra costi
immediati di avvio e benefici futuri.
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organizzativa della rete intercomunale.
5. Fattori di successo e insuccesso
L’esperienza insegna che la gestione associata ha successo quando:
– vengono effettivamente condivise le scelte di gestione delle funzioni trasferite.
– si realizzano economie che consentono di mantenere e migliorare i servizi;
– il valore prodotto supera i costi sostenuti;
– i cittadini sono soddisfatti dei servizi offerti;
– il personale comunale percepisce l’andare all’unione come un’opportunità;
– i comuni più grandi e più piccoli percepiscono l’equità nella distribuzione di costi e benefici;
– si rinsalda la fiducia fra gli amministratori;
– gli amministratori riscuotono consenso fra i propri cittadini, al di là del colore politico.
L’esperienza insegna che la gestione associata fallisce per:
– l’uso strumentale dell’Unione solo per prendere i contributi;
– il trasferimento formale (sulla carta) e non sostanziale delle funzioni all’Unione;
– iI venir meno delle convenienze per cui si è decisa la gestione associata: aumento dei costi, peggioramento dei servizi, lamentele dei cittadini;
– l’insoddisfazione per la ripartizione di costi e benefici fra comuni più grandi e più piccoli;
– il cambiamento del colore politico delle amministrazioni;
– l’incapacità dei manager pubblici di gestire la rete;
il trasferimento alla gestione associata del personale “critico”.
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Bibliografia
– Luigi Sergio, Autonomie locali: l’Unione di comuni come leva del cambiamento organizzativo, Articolo 22.08.2014;
– Elena Gamberini - Direttore Generale Unione dei Comuni Bassa Reggiana - Scenari istituzionali per la governance del territorio. Gestioni associate e unioni dei comuni: aspetti organizzativi e potenzialità, Rivista Azienda Italia IPSOA, 2012;
– Ezio GUERCI – Consulente di LEGAUTONOMIE «LA GESTIONE ASSOCIATA OBBLIGATORIA DI FUNZIONI E SERVIZI COMUNALI NEI COMUNI FINO A 5.000 ABITANTI», «Modelli organizzativi e sistemi di governance delle gestioni associate», slides incontro pubblico Aula Magna della Questura PAVIA, 27 GIUGNO 2014;
– Daniele Formiconi e ANCI Piemonte (a cura di), IL MANUALE DELLE GESTIONI ASSOCIATE COMUNALI 2014, 2014;
– Mauro Salvato, LA GESTIONE ASSOCIATA DELLE FUNZIONI COMUNALI: VINCOLI E OPPORTUNITÀ, Università di Pavia, 10/11/2014;
– Linee guida per la governance di un Ente locale attraverso il coinvolgimento della comunità di riferimento e delle parti interessate [Guidelines for the governance of local governments through community and stakeholders engagement], PRASSI DI RIFERIMENTO - Norme UNI/PdR 9:2014;
– Amministrazioni Locali Indicatori delle prestazioni [Local administration - Performance indicators], PRASSI DI RIFERIMENTO – Norme UNI/PdR 5:2013;
– Lucio Catania, CARATTERISTICHE DISTINTIVE E EVOLUZIONE DELL’ ASSOCIAZIONISMO SICILIANO, Unione dei Comuni ed altre forme di gestione associata, Seminario FormezPA – AnciSicilia, CALTANISSETTA, 15/11/2013;
– Salvatore Barresi, Accompagnamento alla redazione dei regolamenti sulla disciplina delle nuove imposte locali: IUC, TASI, TARI, IMU, Laboratorio Formez PA e ANCI Sicilia, Messina, 09.10.2014;
– Salvatore Barresi, Imposte locali IUC Contenzioso e Riscossione, Laboratorio Formez PA e ANCI Sicilia, Messina, Messina 07.11.2014;
– Salvatore Barresi, Modello di gestione del recupero crediti per le Pubbliche Amministrazioni, Laboratorio Formez PA e ANCI Sicilia, Messina, 19.12.2014.
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