sobre transporte escolar curso 2017-2018
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NÚM.- 111
INFORME DEFINITIVO DE FISCALIZACIÓN
SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR
CURSO 2017-2018
El Consejo de la Sindicatura de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora
establecida en el artículo 4 de la Ley 3/2003, de 24 de marzo, de la Sindicatura de
Cuentas del Principado de Asturias, ha aprobado en sesión de 7 de abril de 2020 el
Informe Definitivo de Fiscalización sobre “Transporte Escolar. Curso 2017-2018.” Asimismo
ha acordado su elevación a la Junta General para su tramitación parlamentaria y su
remisión a las entidades objeto de fiscalización, según lo previsto en el artículo 15 de la
Ley de la Sindicatura de Cuentas.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN A LA FISCALIZACIÓN ...................................................................................... 7
I.1. Iniciativa de la fiscalización ..................................................................................................... 7
I.2. Ámbito subjetivo y temporal ................................................................................................... 7
I.2.1. Ámbito subjetivo .................................................................................................................. 7
I.2.2. Ámbito temporal ................................................................................................................. 7
I.3. Objetivos generales................................................................................................................... 7
I.4. Marco normativo ....................................................................................................................... 8
I.4.1. Normativa estatal ................................................................................................................ 8
I.4.2. Normativa autonómica ..................................................................................................... 8
I.5. Trámite de alegaciones............................................................................................................ 9
II. RESPONSABILIDAD DE LOS ÓRGANOS DE ADMINISTRACIÓN .............................................. 10
III. RESPONSABILIDAD DE LA SINDICATURA DE CUENTAS .......................................................... 11
IV. OPINIÓN SOBRE CUMPLIMIENTO DE LEGALIDAD ................................................................. 12
IV.1. Fundamento de la opinión de cumplimiento con salvedades................................... 12
IV.2. Opinión con salvedades ..................................................................................................... 13
IV.3. Párrafo de énfasis.................................................................................................................. 13
V. RECOMENDACIONES ............................................................................................................... 14
VI. PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE TRANSPORTE ESCOLAR ....................................................... 15
VI.1. Marco regulador ................................................................................................................... 15
VI.2. Gestión de la prestación del servicio de transporte escolar ....................................... 16
VI.2.1. Atribución de la gestión del servicio al CTA .............................................................. 16
VI.2.2. Supervisión de la prestación del servicio ................................................................... 18
VII. PLANIFICACIÓN DEL TRANSPORTE ESCOLAR EN EL PA ....................................................... 20
VII.1. EL PROTEPA ............................................................................................................................ 20
VII.2. Influencia de la planificación en la gestión del servicio .............................................. 21
VII.3. Verificación del procedimiento de planificación ......................................................... 22
VIII. USUARIOS DEL TRANSPORTE ESCOLAR ................................................................................ 23
VIII.1. Derecho al transporte escolar .......................................................................................... 23
VIII.2. Usuarios con derecho a transporte escolar gratuito ................................................... 24
VIII.2.1. Requisito para el derecho al transporte escolar gratuito ..................................... 24
VIII.2.2. Revisión de los alumnos con derecho a transporte escolar gratuito ................. 25
VIII.3. Usuarios con autorización excepcional .......................................................................... 26
VIII.4. Control de los usuarios con derecho a transporte escolar gratuito ......................... 27
VIII.5. Usuarios del transporte escolar mediante pago de tarifa .......................................... 28
VIII.6. Ayudas individualizadas para el transporte escolar ................................................... 29
IX. RUTAS DE TRANSPORTE ESCOLAR CURSO 2017-2018 ........................................................... 30
IX.1. Modalidades de la prestación del servicio ...................................................................... 30
IX.2. Número de rutas de transporte escolar en el curso 2017-2018 .................................... 31
IX.3. Contratación de las rutas de transporte escolar ............................................................ 31
IX.3.1. Transporte escolar exclusivo ......................................................................................... 32
IX.3.2. Transporte escolar compartido .................................................................................... 35
IX.4. Contratación del servicio de acompañantes de transporte escolar ........................ 36
X. PRINCIPALES DATOS ECONÓMICOS DEL TRANSPORTE ESCOLAR ........................................ 39
X.1. Coste del transporte escolar en el curso 2017-2018 ........................................................ 39
X.2. Rutas que representan mayor gasto en el curso 2017-2018 .......................................... 39
X.3. Comparativa del gasto con el resto de Comunidades Autónomas .......................... 40
XI. HECHOS POSTERIORES ............................................................................................................ 41
ANEXOS ......................................................................................................................................... 42
SIGLAS Y ABREVIATURAS
AGE Administración General del Estado
AP/AAPP Administración Pública/Administraciones Públicas
APA Administración del Principado de Asturias
art./arts. Artículo/ Artículos
BOPA Boletín Oficial del Principado de Asturias
C.E.E Colegio de Educación Especial
C.P.E.B Centro Público de Educación Básica
C.R.A Colegio Rural Agrupado
CA/CCAA Comunidad Autónoma /Comunidades Autónomas
CP Colegio Público
CPV Vocabulario Común de Contratación Pública
CTA Consorcio de Transportes de Asturias
DT Disposición Transitoria
EAPA Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias
FP Formación Profesional
I.E.S Instituto de Educación Secundaria
LCSP Ley de Contratos del Sector Público
LCTA Ley del Consorcio de Transportes de Asturias
LOE Ley Orgánica de Educación
LOTT Ley de de Ordenación de los Transportes Terrestres.
LSC Ley de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias
N/A No aplica
N/D No se dispone de datos
Núm. Número
ORN Obligaciones reconocidas netas
PA Principado de Asturias
PCAP Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares
PROTEPA Programación de transporte escolar del Principado de Asturias
RD Real Decreto
RLOTT Reglamento de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres
SC Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias
TRLCSP Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público
UTE Unión temporal de empresas
Var. % Variación relativa
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
7
I. INTRODUCCIÓN A LA FISCALIZACIÓN
I.1. Iniciativa de la fiscalización
Corresponde a la SC el control externo de la actividad económico-financiera del sector
público autonómico del PA, en el ejercicio de la función fiscalizadora establecida en el
art. 6 de la LSC.
El Consejo de la SC en su reunión de 13 de diciembre de 2017 acordó aprobar el
Programa Anual de Fiscalizaciones para el año 2018 incluyendo en el mismo, entre otros,
el Informe de Fiscalización de Transporte Escolar.
I.2. Ámbito subjetivo y temporal
I.2.1. Ámbito subjetivo
Según lo establecido en el Programa de Fiscalización para el ejercicio 2018, constituye el
ámbito subjetivo de la presente fiscalización la Consejería de Educación y Cultura.
I.2.2. Ámbito temporal
La fiscalización a realizar se refiere al curso escolar 2017–2018, extendiéndose, en
consecuencia, a ambos ejercicios, sin perjuicio de que, cuando se considere necesario
puedan ser objeto de análisis transacciones acaecidas con anterioridad o posterioridad
a dicho ejercicio, a fin de delimitar los antecedentes que dieron lugar a transacciones u
operaciones vigentes en el ejercicio de la fiscalización, o en su caso, comprobar el
desenlace de las mismas ocurrido en ejercicios posteriores.
I.3. Objetivos generales
La fiscalización a realizar tendrá como objetivos generales los siguientes:
Analizar la atribución de la prestación del servicio del transporte escolar al CTA.
Examinar las diferentes modalidades de acceso al transporte escolar contempladas
en la normativa que regula la prestación del servicio, verificando el cumplimiento de
los requisitos para acceder a las mismas.
Revisión formal de las ayudas individualizadas concedidas en materia de transporte
escolar a alumnado con derecho a las mismas.
Verificar el cumplimiento de legalidad en la contratación de las rutas de transporte
escolar.
Constituye por tanto el objetivo de la presente fiscalización la realización de una
auditoría de cumplimiento.
8 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
I.4. Marco normativo
La principal regulación utilizada durante la fiscalización del transporte escolar es la
siguiente:
I.4.1. Normativa estatal
Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.
Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa.
Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.
Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas.
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se
transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y
del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento
de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.
Real Decreto 443/2001, de 27 de abril, sobre condiciones de seguridad en el
transporte escolar y de menores.
I.4.2. Normativa autonómica
Ley 2/1995, de 13 de marzo, sobre régimen jurídico de la Administración del
Principado de Asturias.
Ley 1/2002, de 11 de marzo, del Consorcio de Transportes de Asturias.
Decreto 6/2015, de 28 de julio, del Presidente del Principado de Asturias, de
reestructuración de las Consejerías que integran la Administración de la Comunidad
Autónoma.
Decreto 65/2015, de 13 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica
básica de la Consejería de Educación y Cultura.
Decreto 68/2015, de 13 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica
básica de la Consejería de Infraestructuras, Ordenación del Territorio y Medio
Ambiente.
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
9
Resolución de 5 de junio de 2017, de la Consejería de Educación y Cultura y de la
Consejería de Infraestructuras, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente, por la
que se regula la prestación del servicio de transporte escolar para el alumnado de
centros docentes públicos no universitarios en el Principado de Asturias.
I.5. Trámite de alegaciones
En cumplimiento de lo establecido en los artículos 13 de la LSC y 23.4 de los Estatutos de
Organización y Funcionamiento de la SC, se puso en conocimiento de los responsables
de la gestión del servicio de “Transporte Escolar. Curso 2017-2018” esto es la Consejería
de Educación así como ente público que tiene atribuida la función del transporte
escolar (el CTA), el Informe Provisional examinado por el Consejo de la Sindicatura de
Cuentas para que formulasen cuantas alegaciones estimasen oportunas y aportasen
documentos que entendiesen pertinentes en relación con la fiscalización realizada o, en
su caso, para que expusiesen las medidas que hubieran adoptado o tuvieran previsto
adoptar respecto a las recomendaciones formuladas en dicho Informe Provisional por
esta SC.
Todas las alegaciones formuladas han sido examinadas y valoradas suprimiéndose o
modificándose el texto en aquellos casos en que se comparte lo indicado en las
mismas. En otras ocasiones, el texto inicial no se ha alterado por entender que las
alegaciones remitidas son meras explicaciones que confirman la situación descrita en el
Informe, porque no se comparte la exposición o los juicios en ellas vertidos o porque no
se justifican documentalmente las afirmaciones mantenidas. En todo caso, el resultado
definitivo de la fiscalización es el expresado en los posteriores apartados de este Informe
con independencia de las consideraciones que pudieran haberse manifestado en las
alegaciones.
10 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
II. RESPONSABILIDAD DE LOS ÓRGANOS DE ADMINISTRACIÓN
El artículo 82.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, contempla
que, en la educación básica, en aquellas zonas en que se considere aconsejable se
podrá escolarizar a los niños en un municipio próximo al de su residencia para garantizar
la calidad de la enseñanza. En este supuesto las administraciones educativas prestarán
de forma gratuita los servicios escolares de transporte y, en su caso, comedor e
internado.
El Decreto 6/2015, de 28 de julio, del Presidente del Principado de Asturias, de
reestructuración de las Consejerías que integran la Administración de la Comunidad
Autónoma, atribuye a la Consejería de Educación y Cultura las competencias y
funciones atribuidas hasta entonces a la Consejería de Educación, Cultura y Deporte, es
decir, la propuesta y ejecución de la política del Gobierno del Principado de Asturias en
materia educativa, de formación profesional y de universidades.
Posteriormente, el Decreto 65 /2015, de 13 de agosto, por el que se establece la
estructura orgánica básica de la Consejería de Educación y Cultura, le atribuye
concretamente a la Dirección General de Planificación, Centros e Infraestructuras
Educativas en su artículo 17.k, la planificación del servicio de transporte escolar, así
como la del servicio de comedores escolares y escuelas-hogar.
La consejería en materia educativa debe garantizar que las actividades relacionadas
con el transporte escolar resultan conformes con las normas aplicables. Asimismo, dicha
consejería es la responsable del sistema de control interno, en sentido amplio, que
considere necesario para garantizar que la actividad revisada esté libre de
incumplimientos legales y de incorrecciones materiales debidas a fraude o error.
Por otro lado, por Acuerdo del Consejo de Gobierno del PA de fecha 9 de marzo de
2012 ratificado por Acuerdo de 28 de junio de 2013 se le atribuye al Consorcio de
Transportes de Asturias la función de transporte escolar, sin perjuicio de las facultades de
planificación que le corresponden a la consejería competente en materia de
educación.
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
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III. RESPONSABILIDAD DE LA SINDICATURA DE CUENTAS
Es responsabilidad de esta SC expresar una opinión sobre el cumplimiento de la
legalidad en la prestación del servicio de transporte escolar en el PA.
Para ello, se ha llevado a cabo la fiscalización de acuerdo con los Principios
fundamentales de fiscalización de las ICEX (ISSAI-ES). Dicha normativa exige que la SC
cumpla los requerimientos de ética, así como que la auditoría se planifique y ejecute
con el fin de obtener una seguridad razonable de que las actividades revisadas y la
información reflejada en los estados financieros/contables resulten, en todos sus
aspectos significativos, conformes a la normativa aplicable.
Una fiscalización requiere la aplicación de procedimientos para obtener evidencia de
auditoría sobre la legalidad de las operaciones revisadas en lo referente a la prestación
del servicio de transporte escolar. Los procedimientos seleccionados dependen del
juicio del auditor, incluida la valoración de riesgos de incumplimientos significativos de la
legalidad.
Se considera que la evidencia de auditoría obtenida proporciona una base suficiente y
adecuada para fundamentar la opinión con salvedades.
Todos los importes numéricos que figuran en este Informe están expresados en euros sin
decimales y por lo tanto las sumas de los sumandos de cada columna y/o fila, pudieran
no coincidir exactamente.
12 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
IV. OPINIÓN SOBRE CUMPLIMIENTO DE LEGALIDAD
IV.1. Fundamento de la opinión de cumplimiento con salvedades
A) Incumplimientos
Los incumplimientos no generalizados que dan lugar a salvedades en la opinión de
cumplimiento son los siguientes:
1. La separación de funciones entre el Consorcio de Transporte y la Consejería de
Educación y Cultura no se está desarrollando según lo dispuesto en el Acuerdo del
Consejo de Gobierno del Principado de Asturias de fecha 9 de marzo de 2012,
ratificado por Acuerdo de 28 de junio de 2013, en virtud del cual la función de
planificación le corresponde íntegramente a la consejería competente en materia
educativa (epígrafe VI.2.1 y VII.3).
2. En el curso escolar 2017-2018 y sin perjuicio de la participación en las reuniones de
las Comisiones de Seguimiento del servicio de transporte escolar, la Consejería de
Educación y Cultura no ha llevado a cabo las labores de supervisión de la
prestación del servicio en la forma establecida en el Acuerdo de Consejo de
Gobierno de 28 de junio de 2013 (epígrafe VI.2.2).
3. Incumpliendo el artículo 4.1 de la Resolución de 5 de junio de 2017 de la Consejería
de Educación y Cultura y de la Consejería de Infraestructuras, Ordenación del
Territorio y Medio Ambiente, no consta la aprobación preceptiva del documento de
planificación del transporte escolar para el curso 2017-2018. Asimismo, la consejería
tampoco ha llevado a cabo ninguna de las revisiones contempladas en el artículo
4.2 de la citada Resolución (epígrafe VII.3).
4. En el 100 % de las autorizaciones excepcionales de acceso al transporte gratuito que
han sido analizadas, la Comisión de Seguimiento no deja constancia de las razones
de especial dificultad en el desplazamiento exigidas en el artículo 6 de la Resolución
de 5 de junio de 2017(epígrafe VIII.3).
5. Las ayudas individualizadas han sido tramitadas como una subvención sin que
concurran los requisitos que definen tal concepto conforme al artículo 2 de la Ley
General de Subvenciones, “fomento de una actividad de utilidad pública o interés
social o de promoción de una finalidad pública” (epígrafe VIII.6).
6. La Resolución de autorización de prórroga del contrato del servicio de
acompañamiento del transporte escolar no se ajusta a lo previsto en los pliegos de
cláusulas administrativas particulares que prevé una única prórroga para dos cursos
escolares (epígrafe IX.3).
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
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IV.2. Opinión con salvedades
En opinión de la Sindicatura de Cuentas, excepto por los efectos de los incumplimientos
descritos en el apartado “Fundamento de la opinión de cumplimiento con salvedades”,
la gestión del transporte escolar en el Principado de Asturias durante el curso 2017-2018
resulta conforme, en todos los aspectos significativos, con la normativa aplicable.
IV.3. Párrafo de énfasis
Adicionalmente se indica otro aspecto de interés puesto de manifiesto en el curso de la
fiscalización efectuada:
Habiéndose constatado que el CTA determina de forma efectiva las paradas y los
recorridos de las rutas de transporte escolar, está indirectamente decidiendo el derecho
al transporte gratuito y/o ayuda individual, lo que en última instancia le ha de
corresponder a la consejería competente. Este hecho cobra especial importancia
teniendo en cuenta que los intereses de la consejería de asegurar el acceso a la
educación en condiciones de igualdad no tienen por qué coincidir con los del
consorcio encargado de la gestión del servicio de transporte público de viajeros y entre
cuyos fines se encuentra la adecuada utilización de los recursos disponibles para
posibilitar la obtención del máximo rendimiento de los mismos.
14 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
V. RECOMENDACIONES
A la vista de lo expuesto en el cuerpo de este Informe, esta Sindicatura de Cuentas
formula las siguientes recomendaciones:
1. El diseño de la planificación del transporte escolar debería alejarse de razones de
oportunidad y tender a garantizar una prestación homogénea del servicio que
permita corregir las desigualdades y desequilibrios que pudieran producirse,
especialmente en la zona rural, lo que implica que deberían reservarse las ayudas
económicas únicamente para cuando exista una imposibilidad material de
prestación o de uso.
2. Se recomienda tramitar por el procedimiento abierto aquellas concesiones lineales
en las que, aunque están previstas como de uso compartido, el servicio se presta de
manera exclusiva para escolares, dado que en estos casos la transferencia del
riesgo operacional al contratista desaparece.
3. El servicio de acompañamiento constituye una unidad funcional junto al servicio de
transporte escolar y, en consecuencia, debería licitarse de forma conjunta para una
mejor operatividad.
4. Sería recomendable que en los partes de control del funcionamiento del transporte
escolar elaborados por los centros educativos constaran, además de los datos que
ya reflejan, el número de usuarios efectivos de cada una de las rutas de cara a
facilitar un ulterior control que permita conocer tanto si existe alguna ruta infra/sobre
utilizada y en consecuencia, incidir en una mejor planificación del servicio de
transporte escolar.
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
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VI. PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE TRANSPORTE ESCOLAR
VI.1. Marco regulador
El EAPA, aprobado por la Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, establece en su art.
37.1, que corresponde a la CA la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de
la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de
acuerdo con lo dispuesto en el art. 27 de la Constitución Española.
A su vez la LOE establece en su art. 80.1 que con el fin de hacer efectivo el principio de
igualdad en el ejercicio del derecho a la educación, las AAPP desarrollarán acciones
de carácter compensatorio en relación con las personas, grupos y ámbitos territoriales
que se encuentren en situaciones desfavorables y proveerán los recursos económicos y
los apoyos precisos para ello.
El servicio complementario de transporte escolar es una de las formas de compensación
de las desigualdades socioeconómicas a la hora de garantizar el acceso a la red
educativa del alumnado. En este sentido, la misma LOE en su art. 81.3 indica que en la
educación primaria, las administraciones educativas garantizarán a todos los alumnos
un puesto escolar gratuito en su propio municipio o zona de escolarización establecida,
determinando el art. 82.2 que, sin perjuicio de lo anterior, en aquellas zonas rurales en
que se considere aconsejable se podrá escolarizar a los niños en un municipio próximo
al de su residencia para garantizar la calidad de la enseñanza. En este supuesto las
administraciones educativas prestarán de forma gratuita los servicios escolares de
transporte y, en su caso, comedor e internado. Asimismo, establece en su art. 82.1 que
las administraciones educativas tendrán en cuenta el carácter particular de la escuela
rural a fin de proporcionar los medios y sistemas organizativos necesarios para atender a
sus necesidades específicas y garantizar la igualdad de oportunidades.
Así, para garantizar una prestación homogénea y eficaz del servicio que permita
corregir las desigualdades o desequilibrios que puedan producirse, la CA facilitará a la
AGE la información que ésta le solicite sobre el funcionamiento del sistema educativo en
sus aspectos cualitativos y cuantitativos, y colaborará con la AGE en las actuaciones de
seguimiento y evaluación del sistema educativo nacional.
Sobre la base de estas premisas, la Consejería de Educación y Cultura y la Consejería de
Fomento, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente regulan a través de la Resolución
de 17 de julio de 2013 la prestación del servicio de transporte escolar para el alumnado
de centros docentes públicos no universitarios en el PA, modificada por Resolución de
12 de noviembre de 2015 a efectos de su adaptación a la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de
diciembre, para la mejora de la calidad educativa, así como para la inclusión en la
misma del alumnado con necesidades educativas de tipo motórico.
En el ejercicio objeto de fiscalización, se dicta la Resolución de 5 de junio de 2017 de la
Consejería de Educación y Cultura y de la Consejería de Infraestructuras, Ordenación
del Territorio y Medio Ambiente, que regula la prestación del servicio de transporte
escolar para el alumnado de centros docentes públicos no universitarios en el PA.
Por tanto, el transporte escolar se encuentra íntimamente ligado al procedimiento de
escolarización del alumnado, estando dicha escolarización determinada por la
16 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
existencia de centro educativo o vacantes de puestos escolares en el área de
influencia o ubicación próxima al domicilio de residencia del alumnado.
Conforme a la citada Resolución de 5 de junio de 2017, se actualizan e integran en la
regulación global del transporte escolar múltiples aspectos de mejora puestos de
manifiesto con los años de experiencia. Entre ellos destaca el establecimiento del
instrumento básico de planificación del transporte, la Programación del Transporte
Escolar del PA (PROTEPA). Dicha planificación deberá ser conocida y difundida entre la
comunidad educativa durante el período de escolarización del alumnado y permitirá,
que bajo determinadas condiciones de carácter excepcional, el alumnado sin derecho
a transporte escolar gratuito pueda ser autorizado, cada curso escolar, para usar las
plazas libres existentes en los vehículos. Se incluye la posibilidad de generar derecho a
transporte escolar gratuito a través de planes específicos del Consejo de Gobierno del
PA que contemplen las especiales características de la escolarización del alumnado y
se considera, también, la situación de alumnos escolarizados en centros docentes
públicos de comunidades autónomas limítrofes.
VI.2. Gestión de la prestación del servicio de transporte escolar
Desde el ejercicio 2010, el servicio de transporte escolar en el PA se gestiona a través del
CTA. En consecuencia, una vez expuesto en el apartado anterior el marco regulador
aplicable se ha considerado necesario realizar como punto de partida de la
fiscalización del transporte escolar, un análisis de la atribución de la prestación del
servicio a dicho ente público, así como una posterior comprobación de los términos en
los que la misma se ha llevado a cabo.
VI.2.1. Atribución de la gestión del servicio al CTA
Por Ley del Principado de Asturias 1/2002, de 11 de marzo se creó el CTA como un ente
público que ejerce en las condiciones y con los límites establecidos en la citada norma,
las competencias que sobre transporte corresponden al PA en virtud del art. 10.1.5 del
EAPA y cuyos fines de acuerdo con el art. 3 de la citada ley son la coordinación de los
servicios, redes y tarifas y la puesta a disposición del usuario de una mayor oferta
cualitativa y cuantitativa, con el fin último de potenciar y estimular el uso del transporte
colectivo.
De acuerdo con el art. 4, el CTA ejercerá sobre el transporte público regular colectivo
de viajeros las competencias que correspondan o sean transferidas o delegadas al PA
así como a los concejos que se hayan integrado. En el marco de tales competencias
realizará, entre otras, las funciones de planificación, asesoramiento, elaboración y
aprobación de un marco tarifario, inspección y recaudación. Funciones éstas que se
entendieron extensibles al transporte escolar al ser éste un transporte regular de uso
especial conforme a lo dispuesto en el art. 67 b) de la LOTT.
Siendo esto así, en el año 2010 sobre la base del art. 15 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, y del art. 18 de la Ley 2/1995, de 13 de marzo, sobre Régimen
Jurídico de la Administración del Principado de Asturias, se encomendó al CTA, como
ente instrumental para el desarrollo de políticas concertadas de ordenación del
transporte de viajeros, la gestión de diversas rutas de transporte escolar a fin de
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
17
incorporarlas a los planes de explotación de las concesiones zonales contratados por el
propio CTA y hacer factible un uso compartido con viajeros de uso general.
Las encomiendas implicaban exclusivamente la realización por el CTA de actividades
de carácter material, técnico o de servicios, sin que supusieran la cesión de la titularidad
de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, correspondiendo a la
consejería competente en materia educativa el control y supervisión de la correcta
ejecución de la encomienda a cuyo fin se constituiría una Comisión de Seguimiento
integrada por representantes del CTA y de la propia consejería.
Posteriormente, se atribuyó al CTA la función de transporte escolar por Acuerdo del
Consejo de Gobierno del PA de fecha 9 de marzo de 2012 ratificado por Acuerdo de 28
de junio de 2013. En concreto, se le atribuye la gestión de la prestación efectiva del
transporte escolar de la Administración Educativa del PA, en tanto que transporte
público regular de viajeros de uso especial, sin perjuicio de las facultades de
ordenación, supervisión e inspección sobre el mismo que corresponderán en todo caso
a la consejería competente en materia educativa subrogándose el ente público en
todos los derechos y obligaciones derivados de los contratos de transporte escolar que
a la fecha del presente acuerdo correspondan a la citada consejería. No obstante,
corresponderá en todo caso a la consejería competente en materia educativa, la
determinación de los alumnos que deban ser considerados usuarios de transporte
escolar durante el curso.
Por tanto, sin perjuicio de las funciones que conforme a lo anteriormente expuesto
puedan atribuirse al CTA, en cuanto ente creado específicamente para el desarrollo de
políticas concertadas de ordenación del transporte de viajeros, incluido en su caso el
escolar en cuanto transporte regular de uso especial, le corresponde en todo caso a la
consejería competente en materia educativa la organización de su prestación así como
el seguimiento y control efectivo de la misma al ser el transporte escolar una función
accesoria del derecho a la educación, cuyo acceso en condiciones de igualdad le
corresponde garantizar.
Tal es así, que el RD 443/2001, de 27 de abril, sobre condiciones de seguridad en el
transporte escolar y de menores, hace referencia a la entidad que reserva las plazas
destinadas a menores, en este caso la consejería competente en materia educativa
incluyendo la fijación del itinerario y paradas de modo que se garanticen las
condiciones de seguridad en aquellas expediciones de transportes públicos regulares
de viajeros de uso general por carretera en que la mitad, o más, de las plazas del
vehículo hayan sido previamente reservadas para viajeros menores de dieciséis años.
Cabe recordar que conforme al art. 8 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público, “La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los
órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de
delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras
leyes. La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de
firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque
sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén”.
Por ese motivo, se hace preciso distinguir dentro del concepto "competencia" la
titularidad y el ejercicio de la misma.
18 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
En consecuencia, sea cual fuere la fórmula elegida para la gestión del transporte
escolar, deberán determinarse las condiciones en que se prestará el servicio, sin que en
ningún caso la delegación o la encomienda de su ejercicio suponga una alteración de
la competencia que seguirá residenciada en el titular de la misma. Y sin que ello impida
el logro conjunto de la eficacia del sistema de transportes mediante la adecuada
utilización de los recursos disponibles, que posibiliten la obtención del máximo
rendimiento de los mismos de acuerdo con lo previsto en el art. 4 de la LOTT, a cuyo fin
responden las funciones desarrolladas por el CTA y la garantía del acceso a la
educación cuya competencia y responsabilidad última es de la administración
educativa y de la que no puede desprenderse que sea cual sea el modo elegido para
la prestación, de un servicio complementario al derecho a la educación, como es el del
transporte escolar, en la medida en que éste se convierte en pieza clave para
garantizar aquel.
En conclusión, el transporte escolar es un servicio complementario del derecho a la
educación, cuya competencia corresponde en cuanto titular de la misma, a la
Consejería de Educación1. Sin perjuicio de que se pueda atribuir su ejercicio a un ente
público como es el CTA, previa determinación de las funciones concretas que para la
gestión del servicio correspondan, esto no debería implicar la pérdida del control de su
efectiva prestación como responsable último de garantizar el acceso a una educación
de calidad en condiciones de igualdad.
A lo largo del presente Informe se constata que esa atribución ha implicado en la
práctica una pérdida de control del servicio de transporte escolar por parte de la
consejería, evidenciada en hechos que se expondrán a lo largo del mismo, tales como
que es el CTA quien en la práctica realiza funciones reservadas a la consejería, como la
planificación o que ésta no supervisa con el alcance necesario para conocer en última
instancia, la satisfacción de la necesidad que con el transporte escolar se pretende.
VI.2.2. Supervisión de la prestación del servicio
Las funciones de supervisión atribuidas a la consejería en materia educativa relativas a
la prestación del servicio de transporte escolar se detallan en el propio Acuerdo del
Consejo de Gobierno, donde se citan concretamente las siguientes:
Impartir instrucciones técnicas al CTA.
Fijar estándares de calidad en la prestación material del servicio.
Recabar en todo momento información.
Formular requerimientos para la subsanación de deficiencias.
Efectuar el control de eficacia en la gestión del servicio de transporte escolar.
Durante la fiscalización se ha constatado que dichas labores no se han desarrollado con
el detalle anteriormente descrito, limitándose estas a las reuniones llevadas a cabo en el
seno de las Comisiones de Seguimiento.
1 Actualmente Consejería de Educación
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
19
Estas comisiones contempladas en el art. 20 de la Resolución de 5 de junio de 2017
“realizarán de manera continuada y directa el seguimiento y la inspección del servicio
de transporte escolar“.
Las comisiones se reúnen, al menos, semestralmente en sesión ordinaria y cuantas veces
las convoque su presidencia en sesión extraordinaria y están formadas por
representantes no solo de la consejería sino también del propio CTA.
Durante el curso escolar objeto de fiscalización, se han celebrado cinco reuniones y se
han tratado los asuntos que se relacionan a continuación:
Fecha Orden del día
26/10/2017 Valoración de solicitudes de autorización excepcional pendientes
Situación y plazos de entrega del PROTEPA
30/11/2017 Valoración de solicitudes de autorización excepcional pendientes
13/12/2017 Valoración de solicitudes de autorización excepcional pendientes
Entrega del PROTEPA
02/02/2018 Valoración de solicitudes de autorización excepcional pendientes
23/04/2018 Transporte CP. Nicanor Piñole / CP. Noega. Curso 2018/19
Como se puede observar en el cuadro anterior y así se constató con la lectura de las
actas, los temas tratados en las mismas se refieren únicamente a la valoración del uso
excepcional de determinados viajeros y a los plazos y/o entrega del PROTEPA. Por tanto,
de las actividades de supervisión enumeradas en el citado Acuerdo de Consejo de
Gobierno únicamente se puede considerar cumplida la de recabar información, no
quedando constancia de la realización de las demás.
Por otro lado, el Acuerdo de Consejo de Gobierno establece que se remitirá durante el
mes de julio a la consejería, una memoria justificativa del grado de cumplimiento de los
objetivos y de la utilización de los recursos asignados, de cuya elaboración y remisión
tampoco ha quedado constancia.
20 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
VII. PLANIFICACIÓN DEL TRANSPORTE ESCOLAR EN EL PA
VII.1. EL PROTEPA
A) Consideraciones generales
El instrumento básico de planificación del transporte escolar es la Programación de
Transporte Escolar del Principado de Asturias (en adelante PROTEPA). Se trata de una
base de datos geo-referenciada en la que aparecen geográficamente identificados los
centros docentes, las rutas de transporte con sus horarios y paradas, y el número de
plazas ocupadas en cada una de ellas.
Es importante señalar respecto a la función de planificación lo ya manifestado en el
epígrafe anterior, es decir, que le compete de forma íntegra a la consejería. Y así lo
recoge el Decreto 65/2015, de 13 de agosto, por el que se establece la estructura
orgánica básica de la Consejería de Educación y Cultura, que atribuye a la Dirección
General de Planificación, Centros e Infraestructuras Educativas en su art. 17.k, la
“planificación del servicio de transporte escolar”.
En virtud del art. 4.1 de la Resolución de 5 de junio de 2017 la participación del CTA en
la planificación deberá limitarse a la elaboración de informe, con carácter previo a la
aprobación por la consejería competente en materia educativa.
B) Procedimiento de elaboración
El procedimiento se inicia con la solicitud de transporte escolar. Esta solicitud es
presentada por los representantes legales de los alumnos en el centro educativo
correspondiente antes del final del curso escolar anterior a aquél en el que se pretenda
utilizar el servicio y debe hacerse en el modelo normalizado y acompañarse de una
certificación de los datos del padrón municipal.
A continuación, los centros educativos comunican al CTA los datos del alumnado con
derecho a transporte escolar gratuito que lo hubiesen solicitado y de aquéllos que
hubiesen solicitado el uso mediante pago, con los datos que sea necesario para
efectuar las reservas de plaza en la ruta que les corresponda.
Si se solicita el uso de una parada ya existente en alguna ruta, la dirección del centro
inscribe directamente al alumnado en dicha ruta a través de la plataforma informática
utilizada para la gestión de la planificación del transporte escolar (TECTA2) conectada
con el SAUCE3. Si se solicita una parada no existente en ninguna ruta, la dirección del
centro propone su creación a través de la misma aplicación. En este último caso, los
servicios técnicos del CTA valoran la pertinencia o no de la creación de la parada
propuesta y proceden a su creación o en caso contrario a informar al centro de la
imposibilidad de hacerlo, en cuyo caso deberá inscribir al alumnado en otras paradas,
proponer la creación de una ruta nueva o proponer a las familias la solicitud de ayuda
individualizada.
2 Aplicación informática del Transporte escolar en la CTA
3 Programa informático diseñado por la consejería y utilizado por los centros públicos para la gestión académica
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
21
Durante los primeros días del mes de septiembre, siempre que todos los centros hayan
realizado la inscripción de todo el alumnado, el CTA deberá verificar si tiene capacidad
para transportar a todos los alumnos en todas sus rutas o si tiene que crear alguna ruta
nueva.
Tras ese proceso, toda la información de las paradas y rutas de transporte escolar de
cada centro docente se recoge en un fichero electrónico en una base de datos geo-
referenciados visualizable que se remite a la consejería para su aprobación.
La secuencia gráfica del procedimiento de elaboración del PROTEPA es el siguiente:
C) Revisiones del PROTEPA
Con independencia de su aprobación por la consejería competente en materia
educativa, durante el último trimestre de cada año, la consejería debería realizar una
revisión global del PROTEPA, previo informe del CTA.
Sin perjuicio de la citada revisión, la consejería también puede aprobar revisiones
individualizadas, a fin de garantizar el mantenimiento de la congruencia de sus datos
con la realidad durante todo el curso escolar, previo informe del CTA, siempre que exista
constancia de variaciones en las matriculaciones o en la red de centros, o se produzcan
otras circunstancias debidamente acreditadas que así lo aconsejen.
VII.2. Influencia de la planificación en la gestión del servicio
La planificación del transporte escolar es un elemento esencial para garantizar la
prestación del servicio en condiciones de igualdad, determinando dos aspectos básicos
de la misma, como son:
El derecho al transporte escolar gratuito. Esto es así porque aún teniendo derecho a
transporte escolar gratuito, la propia normativa de referencia, condiciona su uso a;
Tener ruta o parada. En el caso de que no exista ruta ni parada y no se pueda
crear parada en alguna de las rutas existentes (porque supusiese desviación o
ampliación de la ruta o no fuese posible su realización) la normativa contempla
la solicitud por parte del interesado de ayudas individualizadas (Véase Epígrafe
VIII.6).
La disponibilidad de plazas, siendo este un requisito imprescindible para
conceder las autorizaciones excepcionales para acceder al transporte gratuito
contempladas en la normativa (Véase Epígrafe VIII.3).
La contratación de las diferentes rutas del transporte escolar, tanto en el número de
rutas a contratar como en la modalidad de contratación (Véase Epígrafe IX.2).
Solicitud escolarización y
trasnporte escolar
Tramitación por el centro docente
Comunicación el CTA
Elaboración del PROTEPA
Aprobación por la consejería
competente
22 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
En consecuencia, se considera de especial importancia garantizar la efectiva
separación de funciones entre el CTA y la consejería competente, debiendo limitarse el
consorcio a ejecutar la planificación, función que la consejería tiene reservada.
VII.3. Verificación del procedimiento de planificación
El CTA ha facilitado a este órgano de control el PROTEPA correspondiente al curso
escolar objeto de fiscalización. Se trata de un CD-ROM que contiene los datos geo-
referenciados de cada una de las rutas de transporte de los diferentes centros
educativos. De la revisión de la tramitación del mismo, destacan los siguientes aspectos:
En virtud del Acuerdo de Consejo de Gobierno de 16 de julio de 2013 por el que se
atribuye al CTA la función de transporte escolar, las facultades de planificación se
reservan a la consejería competente en materia de educación. Sin embargo, tal y
como se ha constatado durante la fiscalización, es el CTA quien en la práctica
elabora y fija las rutas existentes y las paradas correspondientes.
No consta la preceptiva aprobación del PROTEPA por parte de la consejería
competente en materia educativa. En su lugar, la consejería facilita a esta SC el
Acta de la Comisión de seguimiento del Transporte Escolar, celebrada con fecha 13
de diciembre de 2017, en la que el CTA hace entrega del mismo, pero no se indica
su aprobación.
No se ha llevado a cabo por la consejería ninguna revisión formal del PROTEPA: ni la
preceptiva del último trimestre de acuerdo con el art. 4.2 de la Resolución de 5 de
junio de 2017, ni ninguna de las periódicas también contempladas en el art. 4.3.
El PROTEPA no consta publicado de forma íntegra sino de forma parcial
(únicamente las rutas) en cada uno de los centros docentes.
Al ser el CTA el que determina de forma efectiva las paradas y los recorridos del
autobús, está incidiendo directamente en la planificación y en consecuencia,
decidiendo el derecho al transporte gratuito/ayuda individual, lo que en última
instancia le ha de corresponder a la consejería competente (Véase Epígrafe VI).
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
23
VIII. USUARIOS DEL TRANSPORTE ESCOLAR
VIII.1. Derecho al transporte escolar
Los usuarios del servicio de transporte escolar son el alumnado de centros docentes
públicos no universitarios en el PA (incluyendo los estudiantes del ciclo de infantil,
primaria, secundaria y FP básica).
Los usuarios pueden hacer uso del servicio de transporte gratuito o abonar las tarifas
correspondientes. Sin embargo, se da la circunstancia de que hay alumnado con
derecho a transporte escolar que por diversas circunstancias no puede hacer uso de las
rutas de transporte escolar existentes. Por ello, este alumnado ha de recibir una ayuda
para sufragar los gastos que supone desplazarse por sus propios medios desde su
domicilio al centro docente o a la parada de transporte escolar más próxima y
viceversa.
Teniendo en cuenta lo anterior, el siguiente gráfico recoge las diferentes modalidades
del acceso al servicio de transporte gratuito en virtud del cumplimiento de los requisitos
establecidos para cada caso en la Resolución de 5 de junio de 2017, de la Consejería
de Educación y Cultura y de la Consejería de Infraestructuras, Ordenación del Territorio y
Medio Ambiente, por la que se regula la prestación del servicio de transporte escolar
para el alumnado de centros docentes públicos no universitarios en el PA.
Aquellos alumnos para los que no existe ruta o la parada queda a más de 1.500 metros
de su domicilio familiar, se contempla el acceso a ayudas individualizadas para sufragar
los costes del transporte. Las vigentes en el curso de fiscalización se aprobaron mediante
Resolución de 20 de octubre por la que se aprueba la convocatoria ordinaria de
ayudas individualizadas durante el curso 2017/2018.
Usuarios del servicio de transporte escolar
Alumnado con derecho a gratuidad del servicio
(Artículo 2)
Alumnado con ruta Alumnado que no
dispone de ruta o no puede hacer uso de ella
Ayudas individuales de transporte
Alumnado sin derecho al uso gratuito del Trasnporte
Utiliza el servicio abonado la tarifa y si existen plazas
libres
(Artículo 3)
Utiliza el servicio gratuitramente por autorización excepcional
(Artículo 6)
Viajeros de uso general abonando la tarifa
24 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
VIII.2. Usuarios con derecho a transporte escolar gratuito
VIII.2.1. Requisito para el derecho al transporte escolar gratuito
En virtud del art. 2 de la Resolución de 5 de junio de 2017, tendrá derecho a transporte
escolar gratuito el alumnado matriculado en el centro docente público que le
corresponda por área de influencia y que cumpla conjuntamente los siguientes
requisitos:
Partiendo de los datos facilitados por la consejería durante la fiscalización, se ha
elaborado el siguiente cuadro que muestra el alumnado escolarizado en el curso 2017-
2018 en centros docentes públicos no universitarios que cursen alguna de las
enseñanzas indicadas en el grafico anterior:
Núm. centros públicos Centros públicos con rutas de
transporte escolar
Total alumnos matriculados
curso 2017-2018
Alumnos con transporte escolar
gratuito curso 2017-2018
388 210 74.821 13.561
La distribución geográfica de los alumnos con derecho a transporte escolar gratuito se
recoge en el siguiente mapa:
Domicilio familiar a una distancia
superior a 1.500 metros del centro
docente
Residir en localidad distinta a la que esté ubicado el centro docente
Cursa enseñanzas en centro docente público:
2º ciclo EInfantil
EPrimaria/ ESO/ FP.básica
Transporte escolar gratuito
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
25
VIII.2.2. Revisión de los alumnos con derecho a transporte escolar gratuito
El transporte escolar se encuentra íntimamente ligado al procedimiento de
escolarización del alumnado, estando dicha escolarización determinada por la
existencia de centro educativo o vacantes de puestos escolares en el área de
influencia o ubicación próxima al domicilio de residencia del alumnado.
Tal y como se describió anteriormente en el Epígrafe VII.1, la solicitud de transporte
escolar deberá ser presentada por los representantes legales del alumnado en el centro
educativo antes del final del curso escolar anterior a aquél en el que se pretende hacer
uso del servicio. Una vez que el centro educativo finaliza el procedimiento de admisión
(escolarización) del alumnado, comunica al CTA los datos de los alumnos con derecho
a transporte gratuito a través de la aplicación informática TECTA, asignándole la ruta
que le corresponda en virtud de la ubicación de su domicilio.
La comprobación de los requisitos del uso gratuito del transporte, es decir la localidad y
la distancia al centro, se realiza directamente en el centro educativo al tramitar los
datos en el propio sistema SAUCE vinculado con el TECTA (Epígrafe VII.1).
En caso de que los representantes legales del alumnado consideren oportuno
manifestar su discrepancia y planteen una revisión de su situación, la consejería informa
de que el procedimiento es el general para cualquier ciudadano en relación a la
Administración, con la presentación de escrito o reclamación, bien en el centro
educativo o en los servicios centrales de la consejería o directamente mediante la
presentación de un recurso ante la Consejera de Educación.
Durante el curso 2017-2018 no consta recurso alguno presentado en relación al
reconocimiento de transporte escolar gratuito.
Durante la fiscalización, una vez analizado el procedimiento de solicitud y autorización,
se ha considerado que el riesgo de incumplimiento no está tanto en el reconocimiento
del derecho propiamente dicho sino en dos aspectos principales:
Por un lado, el diseño de las rutas y el establecimiento de las paradas, esto es, la
elaboración del PROTEPA, que es lo que verdaderamente condiciona la existencia
del derecho. Las incidencias detectadas al respecto ya se han señalado en el
Epígrafe VI.2.2.
Por otro lado, en la concesión y/o denegación de autorizaciones excepcionales
para el uso del transporte escolar. Los resultados de esta revisión se detallan en el
Epígrafe VIII.3.
Con independencia de lo anterior, durante el trabajo de fiscalización se ha detectado
la ausencia de una resolución expresa con el preceptivo contenido que ponga fin al
procedimiento de solicitud de transporte escolar regulado en el art. 4 de la Resolución
de 5 de junio del 2017, incumpliendo los artículos 84 y 88 de la Ley 39/2015 de
Procedimiento Administrativo Común.
26 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
VIII.3. Usuarios con autorización excepcional
A) Autorización excepcional
Cuando existan razones de especial dificultad en el desplazamiento derivadas de la
ubicación del centro, considerada la oferta educativa existente en la zona, o de la
especial situación del domicilio de algunos alumnos o alumnas, la consejería
competente en materia educativa, previo informe favorable de la Comisión de
Seguimiento del Transporte Escolar, autorizará que el alumnado sin derecho a transporte
escolar gratuito, por no cumplir alguno de los requisitos, pueda hacer uso durante el
curso escolar de las plazas libres existentes en los vehículos.
Este uso, tal y como se establece en el artículo 6.1 de la Resolución de 5 de junio de
2017, se autorizará respetando las previsiones del PROTEPA en cuanto a rutas, paradas y
horarios, y siempre con carácter provisional, en trayectos que no puedan ser realizados
en algún transporte urbano coincidente, y mientras se mantenga la existencia de plazas
libres no ocupadas por alumnado con derecho a transporte escolar gratuito o de pago,
sin generar ningún derecho adicional al propio transporte.
B) Revisión de las condiciones de excepcionalidad
Según los datos facilitados por la consejería, durante el curso escolar 2017-2018, se
recibieron 265 solicitudes de autorización excepcional. De ellas, se han autorizado 175 y
se han denegado 90.
Para verificar el procedimiento de concesión de las autorizaciones de excepcionalidad,
se han solicitado los expedientes de autorización correspondientes a 54 alumnos (30,85
%) distribuidos en tres centros seleccionados de forma aleatoria. Estos son:
Código centro docente Núm. alumnos con autorización excepcional de transporte escolar
33004141 20
33022165 24
33013346 10
Total 54
De su revisión se constata que, si bien la tramitación formal de la autorización se ha
llevado a cabo siguiendo el procedimiento regulado en la Resolución de 5 de junio de
2017, esta SC no considera suficientemente motivada la autorización teniendo en
cuenta que ni en la Resolución de autorización ni en el Acta de la Comisión de
Seguimiento donde se informa favorablemente de la misma, se detallan a nivel
individual de cada alumno las razones de especial dificultad del desplazamiento.
A este respecto, el acta de la Comisión de Seguimiento, manifiesta “Informar
favorablemente un grupo de solicitudes de diversos centros escolares, puesto que
presentan alguna especial peculiaridad en los accesos a los mismos derivados de su
propia ubicación y no existe necesidad de realizar una valoración concreta para este
curso escolar debido a la existencia de plazas en los vehículos adscritos a las líneas que
los atienden”. Es decir, vincula su concesión únicamente al hecho de que existan plazas
libres en las líneas que cubran esas rutas, sin entrar a valorar las razones de especial
dificultad, lo que incumple el artículo 6 de la Resolución de 5 de junio de 2017.
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
27
VIII.4. Control de los usuarios con derecho a transporte escolar gratuito
A) Desde los centros educativos
El primer mecanismo de comprobación y control sobre el alumnado con derecho a
transporte escolar gratuito se realiza en los centros educativos en el marco del
procedimiento de admisión con la comprobación cruzando los datos que constan en el
certificado del padrón municipal en cuanto a la ubicación del domicilio del alumno/a y
la distancia entre este y el centro educativo. En el supuesto de dificultad para
determinar con exactitud la mencionada distancia, el centro educativo o la propia
Consejería de Educación (previa consulta del centro) solicita al CTA análisis de geo-
referenciación, proporcionando este informe con medidas ajustadas teniendo en
cuenta las vías por las que se debe producir el desplazamiento.
Un segundo mecanismo de control en el marco de las actuaciones realizadas por los
gestores de los centros educativos es la comprobación de que no han variado los datos
aportados en el momento de la matriculación del alumno/a a cada curso escolar, toda
vez que de conformidad con lo dispuesto en el art. 5.1 de la Resolución reguladora, el
derecho a transporte escolar gratuito no se genera de forma automática de un curso
para otro, "(...) siendo preceptiva la solicitud expresa del servicio de transporte para
cada curso escolar" y teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 5.2, según el cual
"En las sucesivas solicitudes será suficiente que el interesado o interesada acompañe a
su solicitud una declaración responsable en la que manifieste que no se han visto
alterados sus datos de empadronamiento (...)".
B) Realizado por la Consejería de Educación y Cultura
El segundo mecanismo de control realizado directamente por la Consejería de
Educación y Cultura es el referido a los partes mensuales de funcionamiento de
transporte escolar que los directores de los centros educativos deben remitir al Servicio
de Centros de la Dirección General de Planificación, Centros e Infraestructuras
Educativas, el último día de cada mes lectivo, de acuerdo con las instrucciones
recogidas en la circular de inicio de curso para centros públicos 2017-2018.
Para comprobar este hecho, durante la fiscalización se han solicitado los partes de 10
centros escogidos de forma aleatoria y de tres meses diferentes del año. Se han
facilitado todos los partes correctamente cubiertos y firmados por los directores de los
centros, sin incidencias al respecto.
Todos los informes reflejan los siguientes datos: número de días de servicio efectivamente
realizado tanto de transporte como, en su caso, de acompañantes de transporte
escolar, las empresas que prestan ambos servicios y cualquier incidencia que afecte al
normal funcionamiento del servicio. Sin embargo, no se recoge el número de usuarios
de cada una de las rutas.
Este dato se considera de especial importancia y es necesario para poder ejercer un
control posterior del número de usuarios reales de las diferentes rutas. Es decir, de los
alumnos que tienen derecho a transporte escolar gratuito y en virtud del cual se
planifican las rutas y paradas se deberían comparar posteriormente con el número real
de usuarios. Este control permitiría no sólo conocer si existe alguna ruta infra/sobre
utilizada con la finalidad de optimizar los recursos sino también si existen alumnos
haciendo uso del transporte sin derecho al mismo.
28 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
Durante la fiscalización el CTA confirma que entre sus previsiones se encuentra
incrementar este tipo de controles y que la tarjeta “será la misma que ese alumno podrá
utilizar en cualquier otro modo de transporte en ese momento o en el futuro, cuando
deje de disfrutar de la gratuidad, que le identificará en el acceso al vehículo en todas
sus expediciones”. No obstante, en el ejercicio de fiscalización este control no se estaba
realizando.
Por otro lado, tampoco ha quedado constancia durante la fiscalización del control
realizado por los acompañantes y que figura recogido en el apartado 15.6 del PCAP del
contrato del servicio de acompañantes. La ausencia de este control implica que la
Consejería no esté realizando el control de una de las causas de revocación recogidas
en el artículo 7 de la Resolución de 5 de junio de 2017, esto es, el uso real del servicio de
transporte.
VIII.5. Usuarios del transporte escolar mediante pago de tarifa
De conformidad con lo previsto en el art. 3 de la Resolución de 5 de junio de 2017, se
admite el uso de las rutas de transporte escolar existentes y que dispongan de plazas
libres por alumnos sin derecho a gratuidad, mediante el pago de la tarifa
correspondiente.
A) Tarifas
Estas tarifas son aprobadas por el Consejo de Administración del CTA y son de
aplicación a cualquier persona que se desplace con carácter recurrente en una zona
de transporte, es decir la de recarga de un Bono 10 CTA de una zona.
Esta recarga se puede realizar en cualquier punto de venta autorizado a un precio de
nueve euros cada 10 viajes, por lo que un viaje realizado con este título de transporte
tiene un coste para el usuario de 0,90 euros, el mismo que el de un desplazamiento
recurrente en un transporte urbano en cualquier ciudad del PA.
En el supuesto de que el vehículo con el que se realice el transporte escolar disponga
de un equipo de validación de los títulos de transporte del CTA, las familias pueden
proveer a los alumnos con una tarjeta Bono 10 cargada con viajes que validarán a la
ida y a la vuelta, resultando un coste total de 1,80 euros por día lectivo.
También puede suceder que se solicite el uso mediante pago en rutas que no
dispongan de dichos equipos de validación, en cuyo caso el CTA autoriza a abonar una
cantidad mensual equivalente al coste anteriormente citado por 20 días lectivos,
resultando por lo tanto un precio de 36 euros por mes ordinario, que se reduce a 18
euros en los meses de junio y septiembre de cada año, por contar con menos días
lectivos.
B) Procedimiento
Las familias interesadas en utilizar el transporte mediante pago presentan una solicitud
en el centro docente que es trasladada al CTA, el cual informa si la ruta solicitada
dispone de plazas libres y si el vehículo que la realiza cuenta con equipo de validación,
en cuyo caso informa acerca de la posibilidad de utilizar el servicio con un Bono 10 CTA.
Si el vehículo no dispusiera de equipo de validación, el CTA emite una autorización
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
29
nominativa al alumno que deberá presentar ante la empresa transportista para ser
admitido al transporte, constando la obligación de abonar el precio indicado.
VIII.6. Ayudas individualizadas para el transporte escolar
En el ejercicio 2018 el importe de las ORN correspondientes a ayudas individualizadas de
transporte escolar ascendió a 135.518 euros, con el siguiente detalle de solicitudes:
Concepto Núm.
Solicitudes presentadas 216
Solicitudes concedidas 181
Solicitudes denegadas 35
Renuncias 5
De acuerdo con la información facilitada, el procedimiento para la concesión de estas
ayudas es el previsto en la normativa de subvenciones. A este respecto, durante el curso
escolar 2017-2018 se han realizado dos convocatorias: una ordinaria al inicio del curso y
una convocatoria abierta, durante el segundo trimestre del curso escolar para aquel
alumnado que haya generado el derecho a la ayuda en el período transcurrido entre la
finalización del plazo ordinario de presentación de solicitudes y el último día lectivo
correspondiente al curso escolar.
Es beneficiario de las ayudas, en virtud de las convocatorias, aquel alumnado que, a
fecha de finalización del período de presentación de solicitudes cumpla los requisitos
para ser usuario del transporte escolar conforme a lo establecido en la Resolución de 5
de junio de 2017 y que, existiendo rutas de transporte escolar en el centro educativo
correspondiente, no pueda hacer uso de las mismas.
Las ayudas se han concedido en régimen de concurrencia no competitiva y han tenido
a todos los efectos la consideración de subvenciones. En consecuencia, en su
tramitación se ha aplicado, en lo no previsto en la regulación específica, la Ley 38/2003,
de 17 de noviembre General de Subvenciones. Al tramitarse pues como subvenciones,
los beneficiarios de las mismas han debido de tramitar una solicitud, presentar una
justificación con posibilidad de reintegro de las mismas si no acuden al centro escolar un
determinado número de días.
Es opinión de esta SC que la forma jurídica de subvenciones no es la adecuada para
tramitar estas ayudas, al carecer del elemento de fomento consustancial a las
subvenciones (art. 2 LGS) sino que en realidad el transporte escolar es una prestación
obligatoria que la administración debe realizar para compensar la situación de los
alumnos que tengan especiales dificultades de acceso a la educación obligatoria.
Si bien el régimen jurídico aplicable a estas ayudas no es el de subvenciones, ello no
impide el desarrollo de medidas compensatorias previstas en la LOE en relación a
aquellas personas, grupos o ámbitos territoriales que se encuentren en situaciones
desfavorables para lo que se proveerán los recursos económicos y apoyos precisos, sin
que ello conlleve cargas adicionales para sus destinatarios o preceptores que le sitúen
en un plano de desigualdad respecto al resto de escolares que hacen uso del
transporte escolar.
30 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
IX. RUTAS DE TRANSPORTE ESCOLAR CURSO 2017-2018
IX.1. Modalidades de la prestación del servicio
El transporte escolar, de acuerdo con lo establecido en el art. 67 b) de la LOTT, se
configura como un servicio de transporte regular de uso especial que son los que “están
destinados a servir exclusivamente a un grupo específico de usuarios tales como
escolares (…)” y cuya competencia está atribuida al CTA en el art. 4 de la LCTA.
No obstante lo anterior, es importante recordar que el transporte escolar es un
complemento al derecho a la educación y en este sentido la LOE atribuye la prestación
del transporte escolar a las administraciones educativas en el art. 82.2, en los siguientes
términos “en aquellas zonas rurales en que se considere aconsejable, se podrá
escolarizar a los niños en un municipio próximo al de su residencia para garantizar la
calidad de la enseñanza. En este supuesto las administraciones educativas prestarán de
forma gratuita los servicios escolares de transporte (…) “.
Teniendo en cuenta la configuración del transporte escolar como un servicio de
transporte regular, existe la posibilidad de su prestación bajo las dos modalidades que se
exponen a continuación y que inciden directamente en la forma de contratación de las
rutas de transporte escolar.
a) Transporte escolar exclusivo
Se trata de aquellas rutas de transporte destinadas a trasladar a los escolares a los
centros docentes y que no pueden ser utilizados por cualquier interesado. Con carácter
general, la prestación del servicio de transporte escolar se realiza mediante contratos
administrativos de servicios (art. 10 TRLCSP, actualmente el art.17 LCSP). Esta modalidad
de transporte, se analiza en el Epígrafe IX.3.1 del presente Informe.
b) Transporte escolar compartido
El servicio de transporte escolar compartido combina el transporte de la población en
general con el de los escolares a los centros docentes. A través de esta modalidad se
reservan en las líneas regulares de uso general las plazas necesarias para atender a los
escolares.
Consecuencia de la unificación de ambos servicios en el transporte regular de uso
general, el régimen jurídico previsto para este transporte se ampara en la normativa
sectorial en materia de transportes, esto es, la LOTT4. En virtud de la misma, el transporte
compartido se presta mediante las dos modalidades de concesión contempladas en la
citada ley, es decir la zonal y la lineal. Esta modalidad, se analiza en el Epígrafe IX.3.2
del presente Informe.
4Actualmente Ley 12/2018, de 23 de noviembre, de Transportes y movilidad del PA
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
31
IX.2. Número de rutas de transporte escolar en el curso 2017-2018
En el curso escolar 2017-2018 había operativas 939 rutas de transporte escolar de las
cuales, el 11,28 %, son rutas exclusivas de escolares (Véase Anexo II) y el resto, el 88,72 %,
rutas compartidas con usuarios de transporte regular. Estas dos modalidades de
prestación de servicio inciden directamente en la forma de contratación de las
diferentes líneas.
Si bien el número de rutas es significativo, la dispersión geográfica de la CA y los
colegios de las zonas rurales provocan que la ocupación de las mismas no sea muy
elevada, tal y como se recoge en el siguiente cuadro:
Rutas transporte escolar Núm. Transporte escolar exclusivo Núm. Transporte escolar compartido Total
Con menos de 3 alumnos 25 85 110
De 3 a 7 alumnos 59 237 296
Con más de 7 alumnos 22 511 533
Total 106 833 939
De la totalidad de las rutas de transporte escolar, el 43,24 % transportan a siete o menos
escolares. De ellas, el 79,31 % de transporte compartido y por tanto, tiene la posibilidad
de atender a otros viajeros de uso general.
Si el análisis se limita a las rutas de transporte escolar exclusivo, en el 79,25 % de las
mismas viajan siete o menos escolares y el 23,58 % menos de tres. Solicitada información
sobre estas últimas, el CTA informa que la restricción de tres alumnos contemplada en el
art. 6 de la Resolución de 5 de junio de 2017, se aplica exclusivamente para la creación
de rutas nuevas. Las anteriormente indicadas, se crearon en su día con tres o más
usuarios, pero con el paso del tiempo ha ido reduciendo el número de alumnos. En estos
casos no se suprime la ruta sino que se continúa prestando el servicio. El coste total de
las mismas en el curso escolar 2017-2018 asciende a 180.318 euros. Su detalle así como el
precio por día y ruta, se indica en el Anexo III.
IX.3. Contratación de las rutas de transporte escolar
Partiendo de las dos modalidades bajo las que se presta el servicio de transporte escolar
anteriormente enunciadas, se ha elaborado el siguiente gráfico donde se recogen las
características principales derivadas de la forma de contratación realizada para cada
una de ellas:
Procedimiento adjudicación Núm. de rutas Tipo de contrato Modalidad prestación
Transporte
Escolar
Transporte
exclusivo Servicios 106 rutas Abierto
Transporte
compartido Concesión
Zonal
513 rutas Adjudicación directa
Lineal
320 rutas
Adjudicación directa
(241 rutas)
Abierto (79 rutas)
32 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
En cuanto al coste de cada una de las modalidades, en virtud de la información
facilitada durante la fiscalización, se puede apreciar en la siguiente tabla:
Transporte escolar Importe adjudicación
Exclusivo 1.029.291
Concesiones zonales 13.889.381
Concesiones lineales 4.635.538
Compartido 18.524.919
Total coste servicio transporte escolar curso 2017-2018 19.554.210
El trabajo realizado por esta SC, relativo a la fiscalización de la contratación de las rutas
de transporte escolar ha consistido en:
Revisión de la legalidad de los contratos de transporte escolar de uso exclusivo tanto
en el procedimiento de adjudicación como en su ejecución, siendo estos los únicos
adjudicados dentro del ámbito temporal del presente Informe.
Descripción del transporte compartido como modalidad de prestación y análisis de
la normativa de aplicación, verificando únicamente la pertinencia de la elección de
la forma de adjudicación en base a la normativa vigente.
A este respecto, y tal y como se muestra en el gráfico anterior, con carácter general
la adjudicación de estos contratos se produjo de forma directa mediante contratos
de concesión. La formalización de los mismos se ha llevado a cabo entre los
ejercicios 2013-2014 y continúan vigentes dado que su duración en aplicación del
art. 72.4 de la LOTT es de 10 años (pudiendo prorrogarse por un plazo no superior a la
mitad del período originalmente establecido).
IX.3.1. Transporte escolar exclusivo
El gasto total imputado al transporte escolar exclusivo derivado de la ejecución de los
siguientes contratos formalizados durante el curso escolar 2017-2018, presenta el
siguiente detalle:
Código Contratos Importe Adjudicación
TE-001/2017 740.005
TE-002/2017 92.839
TE-003/2017 42.909
Total Adjudicado 875.753
Total Contratos Menores 153.537
Total 1.029.291
Para su fiscalización, se ha solicitado el contrato principal (TE-001/2017) que representa
el 71,89 % del gasto total, así como los contratos menores. En los epígrafes siguientes
(IX.3.1.1, IX.3.1.2 y IX.3.1.3 respectivamente) se exponen los resultados de su revisión.
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
33
IX.3.1.1. Revisión de la legalidad de la adjudicación del contrato
El CTA licitó en 2017 el contrato de transporte escolar como un contrato administrativo
de servicios sujeto a regulación armonizada por procedimiento abierto con el precio
como único criterio de adjudicación.
La prestación consiste en el transporte escolar por carretera desde los puntos de
recogida del alumnado señalados como paradas en el recorrido de cada ruta al centro
docente o enlace de destino y viceversa. Se trata de un contrato cuyo objeto está
dividido en 100 lotes que se corresponden con las distintas rutas de transporte escolar
exclusivo, entendiendo éste como aquél en el que no se permite el acceso al vehículo a
usuarios que no tengan la condición de escolares con derecho a transporte, en los
términos expuestos en el Epígrafe VIII.2.1.
El plazo inicial del contrato abarca los cursos escolares 2017/2018 y 2018/2019, siendo
susceptible de prórroga anual hasta un máximo de dos cursos escolares. De hecho, la
primera de estas prórrogas se hizo efectiva para el curso 2019/2020.
El presupuesto y el valor estimado ascienden a 1.833.525 euros y 5.500.577 euros (ambos
con IVA excluido) respectivamente. Respecto al valor estimado, se ha comprobado
que incluye las eventuales prórrogas y modificaciones previstas del contrato,
concluyendo que el cálculo estimado por el CTA está sobrevalorado en 916.763 euros.
Si bien esta incidencia no afecta a la determinación del procedimiento de
adjudicación ni al régimen jurídico del contrato, pone de manifiesto una deficiencia en
la transparencia del expediente pues no existe ningún documento donde se detallen los
cálculos, lo que sería recomendable.
La licitación del contrato finalizó con la adjudicación, por Resolución del Director
General del CTA el 23 de agosto de 2017, de 78 de los 100 lotes inicialmente licitados. De
los 22 restantes, un total de 20 lotes fueron declarados desiertos por no existir licitadores
o por tratarse de ofertas calificadas de inaceptables. La adjudicación de otro de los
lotes fue suspendida por la interposición de recurso especial en materia de contratación
y en otro, la administración desistió de la licitación.
Por otra parte, constan en el expediente la tramitación de cinco resoluciones de
contrato: dos por renuncia y tres por desaparición del objeto de la prestación.
Los servicios cuya adjudicación no pudo resolverse debido a las diferentes
circunstancias expuestas fueron prestados mediante la tramitación de los
correspondientes contratos menores, tal y como se pone de manifiesto en el Epígrafe
XI.2.1.3.
IX.3.1.2. Ejecución del contrato
Durante la revisión de la ejecución del contrato se ha constatado la existencia de
modificaciones y cesiones que se exponen a continuación:
A) Modificaciones
En el expediente analizado consta la tramitación de un total de nueve modificaciones
contractuales. Se ha verificado que todas ellas responden a variación de distancias en
34 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
los recorridos de la ruta que es una de las causas previstas en la clausula 16 del PCAP,
incrementándose el número de kilómetros en ocho de las nueve modificaciones
tramitadas.
Por otro lado, se ha comprobado que todas las modificaciones que suponen un
incremento o disminución de más del 10,00 % de los kilómetros inicialmente contratados
cuentan con la autorización del contratista e implican la revisión del precio del contrato,
sin más incidencias al respecto.
El resumen de las modificaciones producidas ha sido el siguiente:
Lote Motivo Km Iniciales Var. Km % Var. Revisión precios Gasto autorizado
011-022 Nueva parada 15,72 7,53 47,90% SI 1.671
023-007 Nueva parada 14,15 5,15 36,39% SI 1.170
025-010 Nueva parada 4,87 5,41 111% SI 1.228
030-004 Nueva parada 9,93 4,41 44,41% SI 206
030-004 Nueva parada 9,93 7,12 71,70% SI 1.284
045-005 Nueva ruta 17,09 15,20 88,94% SI 2.010
052-004 Nueva parada 39,63 5,60 35,62% SI 364
071-005 Nueva parada 14,98 13,40 89,45% SI 3.035
074-031 Eliminación de parada 16,02 (4,91) (30,65%) SI N/A
B) Cesiones
Otro aspecto destacable durante la revisión de la ejecución del contrato son las dos
cesiones del contrato que constan en el expediente. En estos casos se ha verificado que
cumplen los requisitos previstos en el art. 226 TRLCSP y en la cláusula 21 del PCAP, sin más
incidencias al respecto.
IX.3.1.3. Contratos menores
El gasto correspondiente a la contratación menor realizada en el curso escolar 2017-
2018 para el transporte escolar exclusivo ascendió a un total de 153.537 euros. Las
causas que han originado la contratación bajo esta modalidad, analizadas durante la
fiscalización, se resumen a continuación:
En primer lugar, el retraso en la tramitación del contrato principal (TE-001/2017)
provocó que el inicio del servicio no pudiese realizarse hasta el 18 de septiembre de
2017. Por ello, fue preciso realizar una contratación menor para abonar a las
empresas adjudicatarias los siete días comprendidos entre el inicio del curso y el
citado día. El número de rutas en las que se ha dado esta incidencia y en
consecuencia se han tramitado bajo esta modalidad, fue de 74 con un importe
total de 23.619 euros.
Por otro lado, para dar cobertura a todos los usuarios de transporte escolar, fue
necesaria la contratación menor de 29 lotes; 20 correspondientes a rutas que no
llegaron a resolverse por las circunstancias expuestas en el Epígrafe IX.3.1.1 y nueve
por necesidades de los centros docentes que tuvieron que adjudicarlas con
inmediatez. Todas estas rutas se adjudicaron con vigencia hasta el 31 de diciembre
de 2017 sin que ninguna tuviera un importe global superior a 15.000 euros (art. 111
TRLCSP).
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
35
Los 29 lotes anteriores se licitaron para el período comprendido entre enero y junio
del 2018, en los contratos TE-002 y el TE-003. A pesar de ello, tres lotes siguieron
resultando desiertos y en consecuencia adjudicados para dicho período mediante
contratos menores. El gasto acumulado de los mismos asciende a 25.900 euros.
IX.3.2. Transporte escolar compartido
El uso del transporte compartido para el transporte escolar denominado “Proyecto
OPTIBUS” surge por la necesidad de reordenar el mapa de los servicios de transporte
público a fin de optimizar su prestación y evitar duplicidades de coste para la APA.
Para ello, el CTA propuso la puesta en marcha de nuevos servicios de transporte
compartido entre usuarios de uso general y del transporte escolar mediante el
otorgamiento de concesiones zonales que incorporarían en un único plan de
explotación todos los servicios de uso general lineales (hasta entonces integrados en los
contratos de gestión de servicio público cuya gestión había recibido de la consejería
competente en materia de transportes) y los transportes escolares hasta entonces
integrados en contratos de servicios que aún gestionaba la consejería competente en
materia de educación.
Los servicios de transporte público regular interurbano de viajeros por carretera de uso
general son servicios públicos de titularidad de la administración que ésta puede prestar
directa o indirectamente. En este caso, la prestación se lleva a cabo mediante
contratos de concesión.
Estos contratos de concesión son, con carácter general, concesiones lineales si bien el
art. 78 de la LOTT permite el otorgamiento de concesiones zonales. Se analizan a
continuación cada una de ellas.
A) Concesiones lineales
Estos contratos comprenden una o varias rutas identificadas cada una de ellas por un
itinerario fijo y unas paradas concretas, siendo estos itinerarios con sus correspondientes
horarios los únicos que puede realizar la empresa contratista.
La opción de transporte compartido mediante concesión lineal implica considerar la
obligación de reserva de plazas escolares como una obligación de servicio público
para el transportista. Con este sistema el transportista recibe una compensación
económica por la reserva de estas plazas escolares y la administración puede acudir a
la adjudicación directa del contrato en los términos antes expuestos.
En el curso escolar 2017-2018, mediante esta modalidad de concesión lineal se prestó el
servicio de transporte escolar a 2.866 alumnos por un coste de 4.635.537 euros. En dicho
ejercicio estaban vigentes 320 contratos de concesión lineal que incluían prestaciones
de transporte escolar.
De su análisis se observa una desproporción del volumen de ocupación de estas líneas
por usuarios escolares respecto de los regulares. Tal es así que mientras que sólo seis
líneas tienen más viajeros regulares que escolares, en 230 líneas el número de viajeros
regulares es cero.
36 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
Como se ha expuesto anteriormente, el régimen jurídico asociado a las concesiones
lineales de transporte regular previsto en los arts. 71 y siguientes de la LOTT y que, a
diferencia del régimen general de la LCSP, permite acudir a la adjudicación directa,
está pensado para una reserva de plazas a escolares con carácter residual, como
excepción. Sin embargo, tal y como se ha constatado en más del 71,87 % del total de
las líneas, el servicio se presta, de facto, de manera exclusiva para escolares,
desapareciendo en estos casos la transferencia del riesgo operacional al contratista.
B) Concesión de servicios zonales
Los contratos de concesión zonal son aquellos que comprenden todos los servicios
regulares de uso general (abiertos a su utilización por cualquier persona interesada) o
especial (de uso exclusivo para un determinado colectivo, como el de escolares) que
hayan de prestarse en una determinada zona y que se señalen en su plan de
explotación (arts. 78 a 80 de la LOTT y en los arts. 98 y 99 del RLOTT).
Con carácter potestativo para la administración, la LOTT permite incorporar a las
concesiones zonales existentes los servicios regulares lineales cuyo itinerario discurra en
más de un 50,00 % por una zona o área de transportes cuando se den razones de interés
general.
Al igual que en la modalidad anterior, la norma sectorial en materia de transportes si
bien prevé la adjudicación mediante procedimiento abierto como regla general, el art.
80.2 LOTT dispone la posible adjudicación directa de la misma a los titulares de los
servicios regulares lineales que discurran total o parcialmente por el territorio zonal.
En el caso de la prestación del servicio de transporte escolar, esta posibilidad se
materializa al incorporar a la concesión de los servicios lineales cuyo itinerario discurra
en más de un 50,00 % por una zona de transporte, la prestación de los servicios de
transporte escolar, de manera que se convierten en líneas compartidas.
En el curso escolar 2017-2018 mediante esta modalidad de concesión zonal se prestaba
el servicio de transporte escolar a 9.700 alumnos con un coste de 13.889.381 euros. En
este ejercicio estaban vigentes 51 contratos de concesión zonal que incluían
prestaciones de transporte escolar que abarcaban 513 rutas.
De la revisión de estas rutas, se constata que sólo ocho tenían más usuarios regulares
que escolares mientras que en 182 el número de viajeros regulares fue cero.
IX.4. Contratación del servicio de acompañantes de transporte escolar
Corresponde a la consejería competente en materia de educación la prestación del
servicio de acompañantes para aquellas rutas en las que fueran necesarios, de
conformidad con lo previsto en el art. 8 del RD 443/2001, a cuyo efecto el CTA pondrá
en su conocimiento cualquier circunstancia, incidencia o anomalía en su prestación.
De la información del registro de contratos de la SC, se obtiene los siguientes datos
relativos al “Servicio de acompañante de transporte escolar durante los cursos escolares
2016-2017 y 2017-2018”, formalizado el 4 de enero de 2017, por un importe de
adjudicación de 2.358.141 euros, licitado por la consejería competente.
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
37
A continuación, se ponen de manifiesto los resultados de la fiscalización llevada a cabo
sobre la contratación del servicio de acompañante para cada uno de los objetivos
propuestos en la misma:
A) Análisis de la unidad funcional de los servicios de transporte y acompañante
Con carácter previo a la fiscalización de la revisión de la tramitación administrativa del
contrato, es opinión de esta SC que el servicio de acompañamiento constituye una
unidad funcional junto al servicio de transporte y, en consecuencia, debería licitarse de
forma conjunta para una mejor operatividad.
La presencia del acompañante en el servicio de transporte escolar es un requisito
esencial de la prestación, sin el cual no puede ejecutarse, tal y como establece el art. 8
del citado RD 443/2001. No obstante, lo anterior, esta división no implica un
fraccionamiento del mismo a los efectos de lo dispuesto en el art. 86 TRLCSP, dado que
su partición no responde a la finalidad de disminuir la cuantía del contrato para eludir
los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación
correspondiente.
B) Planificación de los servicios de acompañante escolar
Con el objeto de verificar el procedimiento de planificación que se realiza sobre el
servicio de acompañantes, máxime cuando la licitación de los contratos se hace de
forma separada a la ruta, se ha procedido a verificar la planificación realizada con
carácter previo a la contratación del servicio por parte de la consejería.
A este respecto, en relación a los trabajos previos a la elaboración de la propuesta de
contratación, se analizan los datos existentes para determinar el número de rutas
afectadas de la necesidad de acompañante de transporte escolar. Así, se parte del
número de alumnado de todas las rutas de la aplicación TECTA, se revisan todas las
rutas que tuvieron acompañante en el curso anterior, el número de alumnado usuario
de las mismas y se contrastan los datos con el CTA.
Del mismo modo se analizan las rutas que no teniendo acompañante en el ejercicio
anterior, pudieran haber tenido alguna incorporación que pueda generar una
inexistencia de plazas vacantes y ello provoque el cambio de vehículo y por tanto
necesidades en materia de acompañantes.
Durante la fiscalización se ha comprobado la existencia del documento de
planificación, así como que este incluya la totalidad de las rutas de transporte escolar
contratadas en el curso escolar 2017-2018, esto es, las 939 (Epígrafe IX.2.1.1). A partir de
la planificación realizada, se estima la necesidad de acompañantes en 384 rutas que
son las que finalmente se contratan.
C) Revisión de la tramitación del contrato de acompañamiento
De la revisión de la tramitación del contrato hasta la formalización del mismo con los
diferentes adjudicatarios, las incidencias detectadas han sido las siguientes:
A la vista de la documentación expuesta, la Resolución de autorización de una
prórroga del contrato para el curso escolar 2018-2019 no se ajusta a lo previsto en los
PCAP que prevé una única prórroga, pero para dos cursos escolares.
38 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
En el momento de acreditación de la solvencia técnica por la empresa que había
hecho la mejor oferta, la mesa de contratación utilizó un criterio restrictivo y no
favorecedor de la competencia.
Es opinión de esta SC que, ante la necesidad de acudir a un CPV distinto del
específico (la prestación de servicios escolares de acompañantes carece de un
CPV especial), debe acudirse a la interpretación menos rígida y más favorable a la
concurrencia, dado que la anterior hace prácticamente imposible la acumulación
de la solvencia, práctica no solo permitida por la norma, sino que es el motivo
principal por el que se constituyen este tipo de licitadores (UTES). Esta opinión es
compartida por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en sus
Resoluciones 337/2016, de 29 de abril y 913/2016 de 15 de noviembre.
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
39
X. PRINCIPALES DATOS ECONÓMICOS DEL TRANSPORTE ESCOLAR
X.1. Coste del transporte escolar en el curso 2017-2018
El gasto imputado al transporte escolar para el curso escolar 2017-2018 ha sido de
21.353.316 euros. Este gasto engloba conceptos que se recogen seguidamente:
Gasto transporte escolar en PA Importe
Contratos de Rutas de Transporte Escolar 19.554.210
Contrato del Servicio de Acompañamiento 1.663.588
Ayudas individualizadas a usuarios con derecho a transporte 135.518
Total 21.353.316
El gasto imputado a las rutas de transporte escolar se deriva del coste de contratación
de los servicios facilitado por el CTA y fiscalizado en el Epígrafe IX.2. No obstante, el
importe de la transferencia que el PA realiza al CTA en el ejercicio 2017 asciende a
31.050.000 euros, donde se sufragan los gastos de funcionamiento del CTA tanto del
transporte escolar cómo del resto de actividades que el PA le tiene atribuidas.
X.2. Rutas que representan mayor gasto en el curso 2017-2018
Del total de las rutas de transporte escolar, las 15 que mayor gasto representan, con un
montante de 291.380 euros, son las siguientes:
Lote Tipo de centro educativo Localidad Precio €/día (IVA excluido) Gasto curso
024-013 C.E.E Gijón 153,00 29.452 024-015 C.E.E Gijón 133,00 25.602 044-114 C.E.E Oviedo 128,00 24.640 044-126 CP Oviedo 119 / 100 19.783 045-005 CP Parres 89,88 19.460 070-019 C.E.E Tapia de Casariego 99,00 18.840 066-012 CP Siero 95 / 93,85 18.151 068-004 CP Somiedo 95,00 17.974 044-121 C.E.E Oviedo 92,07 17.723 024-014 C.E.E Gijón 89,00 17.132 024-051 C.E.E Gijón 89,00 17.132 044-078 I.E.S Oviedo 87,95 16.930 024-052 C.E.E Gijón 87,00 16.747 044-117 C.E.E Oviedo 83,00 15.977 004-023 C.E.E Avilés 82,25 15.833 1 En el curso 2017 el contrato fue menor por 119 euros. En el curso 2018 se adjudicó por procedimiento abierto en 100 euros
2 Modificación por argayu a partir del 09/04/18 con un aumento de 33,48 euros
3 En el curso 2017 el contrato fue menor por 95 euros y en el curso 2018 por 93,85 euros.
Como se observa en el cuadro anterior, las rutas más caras son, con carácter general
las rutas que incluyen a usuarios con necesidades especiales que van a centros de
educación especial, suelen ir a localidades más alejadas y mayoritariamente precisan
de sillas de ruedas.
40 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
Se ha calculado el precio/día por alumno en los tres centros que mayor gasto
representa y ascienden a 11,76 euros, 12,05 euros y 7,52 euros respectivamente.
X.3. Comparativa del gasto con el resto de Comunidades Autónomas
El gasto en transporte escolar en el PA representó el 4,01 % del realizado por el conjunto
de las CCAA. Gráficamente:
Fuente: Elaboración propia partiendo de los datos de Ministerio de Educación
115.986
56.165 49.615 49.590
43.793 37.544
24.963 21.385 21.353 18.310 17.833 17.153 16.507 14.743 13.567
9.980 3.803
Coste Transporte escolar curso 2017-2018 por CCAA (Datos miles de euros)
INFORME DEFINIVITO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
41
XI. HECHOS POSTERIORES
El 24 de diciembre de 2018 entró en vigor la Ley del Principado de Asturias 12/2018, de
23 de noviembre, de Transportes y Movilidad Sostenible que tiene por objeto regular los
transportes de competencia del Principado de Asturias, entre ellos el escolar.
En Oviedo, 7 de abril de 2020
EL SINDICO MAYOR
Fdo. Roberto Fernández LLera
42 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
ANEXOS
INFORME DEFINITIVO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
43
ÍNDICE DE ANEXOS
ANEXO I NÚMERO ALUMNOS USUARIOS DEL TRANSPORTE ESCOLAR. CURSO 2017-2018 . 44
ANEXO II RUTAS DE TRANSPORTE ESCOLAR EXCLUSIVAS ...................................................... 46
ANEXO III RUTAS DE TRANSPORTE ESCOLAR EXCLUSIVAS CON MENOS DE 3 ALUMNOS ... 49
44 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
Anexo I Número alumnos usuarios del transporte escolar. Curso 2017-2018
Concejos Núm. de centros públicos Núm. de centros con ruta Usuarios de transporte escolar
Gratis Excepcionales Total
Allande 2 2 68 0 68
Aller 9 7 182 0 182
Avilés 23 9 356 0 356
Belmonte de Miranda 1 1 13 0 13
Bimenes 2 1 58 0 58
Boal 1 1 48 4 52
Cabrales 1 1 117 0 117
Candamo 1 1 69 0 69
Cangas de Onís 3 2 302 0 302
Cangas del Narcea 12 9 300 0 300
Caravia 1 0 0 0 0
Carreño 6 2 222 0 222
Caso 1 1 24 0 24
Castrillón 10 6 318 21 339
Castropol 3 1 101 0 101
Coaña 2 1 165 2 167
Colunga 4 2 123 0 123
Corvera de Asturias 6 3 201 0 201
Cudillero 5 3 262 0 262
Degaña 1 1 11 0 11
El Franco 3 1 92 0 92
Gijón 69 14 1.114 48 1.162
Gozón 5 4 181 9 190
Grado 6 4 286 1 287
Grandas de Salime 1 1 27 0 27
Ibias 2 2 37 0 37
Illano 1 1 3 0 3
Langreo 20 10 379 20 399
Las Regueras 1 1 70 0 70
Laviana 6 4 152 0 152
Lena 5 3 238 9 247
Llanera 5 4 624 0 624
Llanes 9 6 510 1 511
Mieres 17 11 608 11 619
Morcín 2 1 96 0 96
Muros de Nalón 1 1 17 9 26
Nava 4 3 325 0 325
Navia 4 3 335 0 335
Noreña 3 2 216 0 216
Onís 1 1 54 0 54
Oviedo 46 21 1.094 10 1.104
INFORME DEFINITIVO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
45
Concejos Núm. de centros públicos Núm. de centros con ruta Usuarios de transporte escolar
Gratis Excepcionales Total
Parres 2 2 162 0 162
Peñamellera Baja 1 1 51 0 51
Piloña 4 4 313 0 313
Pravia 4 2 219 0 219
Proaza 1 1 17 0 17
Quirós 1 1 25 0 25
Ribadedeva 1 1 162 0 162
Ribadesella 3 2 158 0 158
Ribera de Arriba 1 1 82 0 82
Riosa 1 1 14 0 14
Salas 5 4 194 0 194
San Martín del Rey Aurelio 9 4 234 0 234
Santa Eulalia de Oscos 1 1 31 0 31
Sariego 1 1 53 0 53
Siero 18 10 928 24 952
Somiedo 1 1 26 0 26
Soto del Barco 2 1 39 0 39
Tapia de Casariego 3 3 218 0 218
Taramundi 1 1 14 5 19
Teverga 2 1 31 0 31
Tineo 6 4 298 0 298
Valdés 6 4 381 1 382
Vegadeo 4 3 169 0 169
Villaviciosa 4 3 303 0 303
Villayón 1 1 41 0 41
Total 388 210 13.561 175 13.736
46 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
Anexo II Rutas de transporte escolar exclusivas
Lote Localidad Alumnos con gratuidad Precio €/día
(IVA excluido) Gasto
004-023 Avilés 8 82,25 15.833
004-024 Avilés 1 33,00 6.352
004-025 Avilés 1 25,00 3.850
007-006 Boal 2 78,00 14.212
010-006 Candamo 3 40,00 7.678
011-022 Cangas del Narcea 6 29,00 7.127
011-042 Cangas del Narcea 3 35,00 6.583
011-098 Cangas del Narcea 8 43,00 8.254
011-108 Cangas del Narcea 3 49,00 9.082
011-149 Cangas del Narcea 3 28,00 5.390
011-151 N/D 3 N/D 6.389
015-001 Caso 2 48,32 9.009
015-005 Caso 7 83,53 15.574
015-007 Caso 4 58,42 10.892
016-010 Castrillón 6 N/D 6.517
018-007 Coaña 5 33,89 6.524
021-008 Cudillero 1 24,00 1.769
021-014 Cudillero 6 41,00 7.893
023-007 El Franco 7 35,00 7.908
024-013 Gijón 13 153,00 29.453
024-014 Gijón 5 89,00 17.133
024-015 Gijón 36 133,00 25.603
024-016 Gijón 34 63,90 12.301
024-049 Gijón 5 N/D 14.768
024-050 Gijón 11 56,78 10.930
024-051 Gijón 6 89,00 17.133
024-052 Gijón 7 87,00 16.748
024-053 Gijón 2 45,45 9.474
024-054 Gijón 18 59,20 11.363
024-055 Gijón 68 69,20 13.625
024-056 Gijón 3 74,00 14.245
024-058 N/D 56 N/D 13.476
025-010 Gozón 4 60,00 12.778
026-058 Grado 6 N/D 7.700
027-006 Grandas de Salime 4 63,50 12.189
030-004 Castrillón 8 28,64 7.003
030-005 Castrillón 4 N/D 8.502
031-017 Langreo 3 13,38 2.576
031-042 Langreo 9 63,60 12.243
032-006 Laviana 3 20,90 3.989
032-010 Laviana 4 43,58 8.341
032-027 Laviana 4 25,90 4.915
032-028 N/D 5 N/D 5.461
033-089 Lena 5 35,00 6.603
033-090 N/D 4 N/D 6.699
034-030 Valdés 1 N/D 11.358
034-041 Valdés 7 33,80 6.507
034-044 Valdés 4 N/D 7.269
037-012 Mieres 4 24,55 4.712
INFORME DEFINITIVO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
47
Lote Localidad Alumnos con gratuidad Precio €/día
(IVA excluido) Gasto
037-016 Mieres 7 N/D 7.282
037-017 Mieres 9 N/D 5.950
037-053 Mieres 1 N/D 5.318
037-055 Mieres 2 N/D 11.901
037-056 Mieres 3 N/D 4.799
037-057 Mieres 6 N/D 5.891
040-012 Nava 4 62,00 11.833
042-012 Noreña 1 N/D 1.360
044-028 Oviedo 5 70,00 13.475
044-034 Oviedo 3 N/D 6.441
044-044 Oviedo 7 37,20 7.161
044-072 Oviedo 4 38,00 7.190
044-078 Oviedo 1 87,95 16.930
044-080 Oviedo 5 N/D 8.878
044-111 Oviedo 17 47,20 9.086
044-112 Oviedo 8 24,90 4.793
044-113 Oviedo 5 47,45 9.134
044-114 Oviedo 17 128,00 24.640
044-115 Oviedo 1 50,00 9.433
044-116 Oviedo 10 29,69 5.715
044-117 Oviedo 12 83,00 15.978
044-118 Oviedo 2 N/D 6.432
044-119 Oviedo 1 45,00 8.663
044-120 Oviedo 1 35,80 6.872
044-121 Oviedo 5 92,07 17.723
044-122 Oviedo 1 59,80 395
044-124 Oviedo 4 33,40 6.430
044-125 N/D 16 N/D 15.381
044-126 N/D 74 N/D 19.784
044-128 N/D 2 N/D 4.582
045-005 N/D 16 89,88 19.460
045-014 Parres 7 35,00 7.378
051-017 Pravia 3 43,64 8.401
052-004 Proaza 6 41,99 8.447
053-007 Quiros 5 69,00 13.093
059-022 Salas 4 50,00 9.570
059-026 Salas 4 37,93 7.302
059-027 N/D 6 N/D 4.700
060-018 San Martín del Rey Aurelio 1 N/D 9.699
062-362 N/D 8 N/D 10.522
066-012 Siero 73 N/D 18.151
068-002 Somiedo 4 62,96 11.843
068-004 Somiedo 7 N/D 17.974
070-019 Tapia de Casariego 4 99,00 18.840
071-001 Taramundi 2 27,00 5.198
071-002 Taramundi 1 34,00 6.545
071-005 Taramundi 4 43,00 11.289
072-004 Teverga 4 35,00 6.622
073-046 Tineo 2 N/D 5.294
073-052 Tineo 2 43,00 8.183
48 SINDICATURA DE CUENTAS DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
Lote Localidad Alumnos con gratuidad Precio €/día
(IVA excluido) Gasto
073-059 Tineo 6 53,00 10.086
073-091 Salas 5 45,00 8.663
073-092 Tineo 2 33,80 6.451
074-005 Vegadeo 3 39,39 7.583
074-031 Vegadeo 1 38,00 7.190
074-032 Vegadeo 1 20,00 3.850
074-033 Vegadeo 3 29,00 5.583
Total 840 1.029.291
INFORME DEFINITIVO DE FISCALIZACION SOBRE TRANSPORTE ESCOLAR.
CURSO 2017-2018.
49
Anexo III Rutas de transporte escolar exclusivas con menos de 3 alumnos
Lote Localidad Alumnos con gratuidad Precio €/día
(IVA excluido) Gasto
037-055 Mieres 2 N/D 11.901
044-118 Oviedo 2 N/D 6.432
044-128 #N/A 2 N/D 4.582
073-046 Tineo 2 N/D 5.294
007-006 Boal 2 78,00 14.212
015-001 Caso 2 48,32 9.009
024-053 Gijón 2 45,45 9.474
073-052 Tineo 2 43,00 8.183
073-092 Tineo 2 33,80 6.451
071-001 Taramundi 2 27,00 5.198
034-030 Valdés 1 N/D 11.358
037-053 Mieres 1 N/D 5.318
042-012 Noreña 1 N/D 1.360
060-018 San Martín del Rey Aurelio 1 N/D 9.699
044-078 Oviedo 1 87,95 16.930
044-122 Oviedo 1 59,80 395
044-115 Oviedo 1 50,00 9.433
044-119 Oviedo 1 45,00 8.663
074-031 Vegadeo 1 38,00 7.190
044-120 Oviedo 1 35,80 6.872
071-002 Taramundi 1 34,00 6.545
004-024 Avilés 1 33,00 6.353
004-025 Avilés 1 25,00 3.850
021-008 Cudillero 1 24,00 1.769
074-032 Vegadeo 1 20,00 3.850
Total 35 180.318
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