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Secuencia. Revista de historia y ciencias
sociales
ISSN: 0186-0348
secuencia@mora.edu.mx
Instituto de Investigaciones Dr. José María
Luis Mora
México
Domínguez Virgen, J. Carlos
Ventanas de oportunidad y coaliciones de política pública: el caso del proyecto para un nuevo
aeropuerto en la ciudad de México desde una perspectiva histórica
Secuencia. Revista de historia y ciencias sociales, núm. 79, enero-abril, 2011, pp. 61-87
Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora
Distrito Federal, México
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=319127438003
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Sistema de Información Científica
Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal
Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
· j. Carlos Dominguez Virgen .'
Profeso r asociado al área de Sociología Polí tica y Económica del Instituto de Investigaciones Dr.J osé María Luis Mora. D octor en Desarrollo Int ernacional por parte de la U niversidad de Oxford(2008). Asesor en las áreas de R iesgo y Vulnerabi lidad Sociopolít ica, de la Oxford Analyrica ydel Centro de Int eligencia Latinoamérica (OLA), 2007 -2008. Director de Foment o y RegulaciónAm biental de los Asentamientos Humanos, de la SEMARNAT, 2001-2002 . Consulto r en EconomíaReg ional y Planeación Est ratégica, por parte de Felipe Ochoa y Asociados, 1999-2001. H a p ublicado artículos en Deatrsos (Bolivia), Esmdias de Política y Sociedad (BUAP) y QEH \Vorking PaperSeries(U niversidad de Oxford),
R esumen
El presente trabajo ofrece una revisión históricade las decisiones polít icas y de política públicaalrededor del proyecto para un nuevo aeropuertoen la ciudad de México. Para ello se aux ilia dedos modelos concep tuales dentro del área depolíticas públicas: el modelo de verti ent es múltipl es de J ohn Ki ngdon (1984) y el modelo delas coaliciones de política de Sabat ier y J enkinsSm ith (1993; 1999). En este sentido, las tresp rincipales aportac iones son: 1) la aplicación de
esros modelos al área de gra ndes proyecros deinfraestructura en un país lat inoamericano; 2) ladocu mentación del caso de estudio desde elpunto de vista del proceso de pol ít icas púb licas (Otros autores ya han documentado el movimiento social en Ateneo y Texcoco en 200 1 y2002); y 3) el análisis de una arena de competencia política, no electoral, así como las implicaciones para la evaluación de proyectos de infraestru ctura.
Palabras clave:Meg aproyecros, ventanas de po lítica p ública, coaliciones de po lítica, aerop uerto,
ciudad de México, riesgo sociopolí t ico.
Fecha de recepción:
junio de 2009
Fecha de aceptac ión:
diciembre de 2009
Windows of Opportuniry and Publie PolieyCoalitions: the Case of a Project for a N ew Airport
in Mexieo City frorn a Historical Perspcctive
J. Carlos Dominguez Virgen
Associare Professor in th e Area of Poli t ical and Economic Sociology at t he Instituto deInvest igaciones D r. J osé María Luis Mora. Holds a Ph. D . in Inrernational Development fromOxford University (2008). Advisor on Areas of Risk and Sociopo li tical Vu lnera bility, OxfordAnalytica and Centro de Inteligencia Latinoam érica(OLA), 2007 -2008. Director of Promorion andEnvironmental Regulation ofHuman Serrlernents, SEMARNAT, 2001-2002. Consulrant in RegionalEeonomy and Srraregic Plann ing , Felipe Ochoa y Asociados, 1991 -2001. Articles pu blished inDecursos (Bolivia), Estndios dePolítica y Sociedad (BUAP), QEH \'(Iorkillg Paper Series (Oxford Universiry),
Abstraer
The paper provides a historical review of thepolitica l decisions and public policy surro unding the project for a new airport in Mexieo City,To this end, it uses two conceptual modelswithin the pu hlic policy area: J ohn Kingdon'smultiple flows model and Sabatier and j enkinsSmirhs political eoalitions model (1993; 1999).In this respec t, the main con rributions ate:1) rhe app lication of these models to the area
of majar infras trucrure projects in a Lat inAmerican country; 2) the docurnentarion of rhecase study from the poi nt of view of rhe publicpolicy process (other aut hors have already docurnen ted the social movernenr in Ateneo andTexeoeo in 2001 and 2002); and 3) the analysis of a sphere of non-electoral polit ical eompetition as well as rhe implications for the evaluatio n of infrasrructu re projects.
Key word s:Megaprojecrs, public po licy windows, policy coalitions, airport,
Mexico Ci ty, socio-poli rica l risk.
Final submission:June 2009
Accep tance:December 2009
Ventanas de oportunidad y coaliciones depolítica pública: el caso del proyecto para un
nuevo aeropuerto en la ciudad de Méxicodesde una perspectiva histórica
]. Carlos Dominguez Virgen
INTRODUCCIÓN
En el año 2002 la administración delpresidente Vicente Fax promovió laconstrucción de un nuevo aero
puerto internacional en la ciudad deMéxico (NAICM), un proyecro que habíaaparecido en forma intermitente en laagenda de políti cas públicas por casi 30años y que finalmente había sido descartado por los cuatro presidentes anterioresa su admi nistración. De acuerdo con laversión oficial, el sitio elegido para elnuevo aeropuerto -los municipios conurbados de Ateneo y Texcoco- obedecía asus ventajas técnico-aeronáuticas, al análisis costo-beneficio, a la minimización delos impactos ambientales y las oportunidades de desarrolloeconómico que se derivarían indirectamente de dicho proyecto.Más aún , el nuevo aeropuerto había sidoconcebido como uno de los proyectos másimportantes para el gobierno de la transición, elegido en forma democrá tica en elaño 2000 después de siete décadas dehegemonía del Part ido Revo lucionarioInstitucional (PRI).
Sin embargo, el principal obstáculoera la expropiación de 5 391 hectáreas detierra ejidal con el consecuente desplazamiento de población en el área del pro-
yecto. Cerca de un año después de que elaeropuerto fuera anunciado oficialmente,las negoc iaciones con las comunidadesafectadas fracasaron y la oposición al proyecto derivó en movilizaciones, algunasde carácter violento , por parte de gruposcampesinos, organizaciones no gubernamentales (ONG), partidos polít icos y otrosg rupos externos qu e no eran afectadosdirectamente por el proyecto. La iniciativa de construir el nuevo aeropuerto fuefinalmente cancelada en agosto de 2002y hasta la fecha no hay ningún proyecto alternativo que haya sido propuestopara solucionar los crónicos problemasde espacio aéreo que enfrenta la ciudad deMéxico.
El propósito de este art ículo es analizar el respectivo proceso de políticas públ icas y entender, desde un punto de vistahistórico, los antecedentes, el contexto ylas circunstancias que derivaron en la decisión de la admi nistración de Vicente Faxen torno al proyecto aeroportuario. A seisaños de su cancelación, la relevancia delNAICM ya no radica en sus ventajas o desventajas como proyecto de infraestructura, sino en su contribución a un debatemucho más amplio y trascendente: cómohacemos (e implementamos ) políticaspúblicas y cómo concebimos el desarro-
Secuencia [63] núm. 79, enero-abril 2011
110 de un país cuya distribución de fuerzaspolíticas ha cambiado y cuyos espacios departicipación se han multiplicado considerablem ente.
Al respec to, este artículo argumentaque el estudio y la evaluación de las políticas públicas, part icularmente de los megaproyectos de infraestructura,' no puedenlimitarse a ejercicios lineales de costo-beneficio, sino que deben ampliarse para construir un análisis multidimensional queincorpore las condicionantes históricas ysociopolíticas que rodean y condicionana una ini ciativa en particular. Para estos fines, el artículo se auxilia de dos conceptos utilizados en el área de políticaspúblicas: el concepto de "ventanas deoportunidad" o "ventanas de política" propuesto por J ohn Kingdorr' y el conceptode "coaliciones de política pública" propuesto por Sabatier y Jenkins-Smith. 3
Más allá del marco conceptual, el artículo se basa en gran medida en el trabajo de campo llevado a cabo por el autoren los años 2003 y 2005 . Al respecto, esimportante señalar que el presente análisis no cubre los conflictos que se suscitaron en el municipio de Atenco en el año2006. Si bien es cierto que estos últimossucesos podrían enmarcarse como partede la misma hi sto ria de confrontación
1 El térm ino "megaproyecto de infraestructura"se usa generalmente para describ ir aquellos proyectosque exceden los 1 000 millones de dólares. Otros proyectos de menor costo pueden ser considerados dentro de esta categoría, dependiendo del contex to yde las proporciones del proyecto en relación con lapoblación que es afectada o el tama ño de la economía del país dond e se promueven . Véase Flyvbjerg,\"(Ihat , 2007.
2 Ki ngdo n, AgeJIdClS, 1984.3 Sabarier y J enkin s-Smith, "Advocacy", 1999.
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entre los actores gubernamentales y distintas organizaciones sociales a nivel local, setrata de consecuencias indirectas que superan el alcance del presente análisis. Tam bién es importante señalar que el caso deestudio no puede entenderse cabalment esin analizar también la dinámica, las estrategias y los discursos del movimiento deoposición que fue encabezado por el Frentede Pueblos en Defensa de la Tierra (FPDT) .
Desafortunadamente, las limitaciones deespacio no lo permiten y, por lo tanto, elpresente trabajo se centra en cumplir conun objetivo principal: la aplicación de distintos conceptos teóricos que ayudan acomprender mejor el caso de estudio yque demuestran que el proceso de evaluación de este tipo de iniciativas debe serampliado para incluir otras dimensionesanalíticas más allá de los aspectos técn icos y financieros ."
MARCO CONCEPTUAL
Desde un punto de vista teórico-conceptual, este artículo propone que los distintos procesos que determinan si una iniciativa o proyecto en concreto es consideradoen la agenda g ubernamental, implementado o descartado definitivamente, pueden ser descritos e interpretados si seadapta el modelo de vertientes múltiples(MVM) de John Kingdon.? En general se
4 El análisis del movimi ento social en At eneo ysus int errelaciones con los distintos actores institucionales ha sido incluido en trabajos anteriores. Véansepor ejemplo, Davis y Rosan, "Social", 2004; Dom íng uez, "P ubli c", 2007, y Dom íngu ez, "Aeropuerto" ,2009 .
s El modelo de John Kin gdo n fue origi nalmentepensado para describir los p rocesos de cambio en la
J . C ARLOS DO MíNGUEZ VIR GEN
puede decir qu e este modelo rechaza ladescripción del proceso de políticas públicas como una sucesión lineal y sistemática que culmina con la implementaciónde la mejor solución a un problema dado . En contraste, el MVM estrucrura unsistema de interacciones con base en tresvertientes que son relativamente independientes entre sí: los problemas, las soluciones o proyectos de política pública ylos contextos políticos . La principal premisa del MVM es que un tema puede subirde importancia en la agenda y puede llegar a ser implementado cuando las tresvertientes -los problemas, las soluciones ylos contextos políticos- convergen en eltiempo y abren una ventana de oportunidad o ventana de política pública.
La primera vertiente explica cómo esque ciertos problemas captan la atenciónde los tomadores de decisión. Esto puedesuceder por lo menos de cuatro formas: losindicadores existentes muestran que existeun problema que debe atenderse (ejemplo: disponibilidad de agua, operacionesaeroportuarias, aforode una carretera, entreotros); la conclusión de nuevos estudiossobre cierto fen ómeno o problemática aportan nuevoselementos evaluativos; laretroalimentación sobre algún programao alguna otra medida de política pública demuestra que existe alguna falla; oalgún evento extraordinario tal como unacrisis o un desastre natural, atrae la atención hacia un problema en particular,"
La segunda vertiente explica la maneracomo las propuestas para resolver un pro-
ag enda de polfticasp úblicas en los sectores de salud
y t ransport e d urante la ad mi n istración d e J amesCárte r 0977 -198 1) en Esta dos Unidos . V éaseKjngdon , Ag~]das, 1984.
6 lbid., pp. 90-102.
blema dado son ge neradas a través deltiempo. En este sentido, para sobreviviren la agenda gubernamental, una iniciativa de política debe cumplir por lo menoscon tres criterios: fact ibi lidad técnica,aceptabilidad de valores y ant icipación derestriccionesfuturas. La primera condición- factibilidad técnica- está estrechamenteligada con la fase de implem entación.Después de todo , la idea de implementarcierto proyecto sólo puede sobrevivir alargo plazo si existen las condiciones físicas y tecnológicas para que efectivamentesea posible.
La segunda condición de supervivenciaes la aceptabilidad entre la comunidad deespecialistas. Es decir, el que un proyectosea aceptable o no depende de ciertos valores y principios de política pública quepredominan ent re la comunidad de especialistas en un momento dado. Dichosvaloresson muy generales y normalmentetrabajan como consideraciones regulativas que van desde idealesgenerales como"crecim iento económico", "competitividad internacional", "just icia social" o"justicia ambiental" hasta principios generales de política como "disciplina fiscal","participación del sector privado", "autosuficienciaalimentaria", "desarrollo regional", entre otros? En general, los valores
7 Para los propósiros de este trabaj o, los t érminos"va lores de política" y "valores normativos" se usan
como concepros intercambiables para referirse a ideales y valo res generales y abstraeros que son afir ma dos durante el proceso de po lí ricas públ icas. En coneraste, el t érmino "pri ncipios de política" es util izado
para referirse a parámerros y objetivos de pol ít ica más
concretos, los cuales son ramadas en cuenta cuando unproyecto o pol ítica pública es diseñado con más deralle. Los t érminos "creencia de política" y "argurnenras de políti ca" son usados para describir ideas com -
V ENTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE POlÍTICA PÚBLICA 65
de política dan forma a las solucio nes depolítica pública al influir sobre las dimensiones analíticas que se toman o no encuenta al momento de evaluat un proyecto en concreto y al establecer límitesentre lo que es y lo que no es aceptable.Finalmente, la anticipación de restricciones futuras se refiere a la anticipación defactores que podrían obstaculizar el funcionamiento y operación de una políticapública en el fut uro, incluyendo restric ciones presupuesta les o de aprobaciónpú blica." Por ejemplo, si los hacedores depolítica perciben que la impleme ntac iónde un proyecto enfrentará una importanteoposición social en el futuro, las probabilidades de que este se mantenga a flote enla ag enda g ubernamental disminuyenconsiderablemente.
En su conjunto, la vertiente de las políticas públicas muestra cómo las concepciones de fact ibilidad técnica, la aceptabilidad de valores y la an ticipación derestricciones futuras interactúan entre síy dan forma a las distintas soluciones depolítica que se proponen, sobreviven, seimplementan o se descartan a través deltiempo. La confluencia entre la vertientede los problemas y la vertiente de las soluciones explica en gran medida la maneracomo la agenda de po líticas públicas seforma . Sin embargo, la expl icación sigueincompleta si no se toma en cuenta el contexto sociopolítico desde una perspec tivamás amplia. Es así que en la úl tima vertiente se incluyen, entre otras cosas, la opinión pública, los grupos de presió n y losresultados electorales. Desde el punto de
part idas que mantienen la cohesión al interior de unacoalición de po líri ca pública . Véan se Kingdon,Agendas, 1984, y Sabat ier, Theories, 1999.
H Kingdon, Agendas, 1984, pp. 125-1 38.
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vista del hacedor de políticas, esta vertiente está conectada con la existe ncia ono de un campo fért il para promover eimplementar exitosamente una iniciativa.El precio de no prestar suficiente atencióna la necesidad de negociar, a las posibilidades de consenso entre distintos actores políticos, a los escenarios y resultadoselectorales y/o a la posibilidad de oposición social, incluyendo la emergencia demovimientos sociales, puede llegar a serrnuy alro.?
Ent re las críticas al MVM se encuentrael hecho de que la descripción de los actores parece monolít ica y unid imensionalpues no se resaltan lo suficiente las diferencias que existen al interior de distintosgrupos de actores, ta les como "los me dios", "los grupos de presión" o los "actores gubernamentales", los cuales en realidad suelen mostrar distintos niveles dedivisión y conflicto. Por ello, el MVM puede ser complementado con la noción delas coaliciones de política pú blica. Es decir,los actores que participan en los d ist intosprocesos po líticos y de política públicapueden unirse y conformar coaliciones conbase en sus intereses e ideas compartidasacercade un prob lema, de sus factores causales y de sus posibles soluciones. 10
D istintos emprendedores de política pueden usar sus espacios y territorios institucionales para empujar sus propuestas, coexistiendo y compitiendo hasta que ladecisión sobre cuál es la mejor alternativasea tomada e implementada. Como lomues tra el caso del proyecto aeroportuario, la lucha entre los dist intos proyectosy propuestas constituye un factor decer-
9 lbid., p. 160 .10 Sabat ier y Jenkins-Smith, Policy, 1993.
J. CARLO S DO MíNGUEZ V IRGEN
mi nante que le da forma a la vertiente delas políticas públicas antes descrita y queinfluye sobre el resultado final de las iniciativas que son impulsadas.
Aunque las coaliciones en competencia compartan algunos valores de políticay anticipen restricciones futuras que sonsimilares, esto no significa que compartan los mismos interesesy,sobre todo, quecompartan las mismas creencias causalessobre un problema. Por ejemplo, los niveles estatal y federal de gobierno puedenestar de acuerdo en que la sustentabilidadambiental constituye un importante principio de política que debe ser consideradocuando se evalúa un proyecto de infraesrructura de gran escala, pero esto no significa que compartan la misma opiniónsobre cuál es el sitio idóneo para localizardicho proyecto porque pueden diferirsobre la definición del problema en símismo. Una coalición puede definir elproblema como uno de desarrollo regionaly favorecer un sitio acorde con esta creencia, mientras que otra coalición puededefinirlo como un problema de déficit deinfraestruc tura de transporte o abastecimiento de agua, dependiendo del caso, yfavorecer una localización alternativa. Deesta manera, los factores clave que determinan la cohesión al interior de las coaliciones de política son, en primer lugar, lascreencias causalesll que son compartidaspor sus miembros y, en segundo lugar, laexistencia de actividades coordinadas a lolargo del tiempo.
11 Las"creencias causales" o "argumentos causales" son creencias e ideas compart idas sobre las causas de los problemas y sus posibles soluciones. Parauna clasificación más sofisticada de estas creenciasvéase Sabatier y Jenkins-Smith , "Advocacy", 1999,pp . 120-122 .
Es importante resaltar que el MVM yel modelo de las coaliciones de políticafueron originalmente pensados para explicar procesos de política pública en EstadosUnidos, un país con una tradición democrática y liberal más larga que la de México y cuyos sistemas de política son másdecentralizados y abiertos, conducentespara la inovación y la compe tencia entredistintas alternativas de política pública. 12
Sin embargo, hay algunas característicasbásicas de ambos modelos que permitenadaptarlos al caso mexicano y que se describen a continuación.
Primero, el proceso de políticas públicas en ambos modelos conceptuales seasume como algo mucho menos ordenadoen comparación con las descripciones deotros modelos t radicionales. Segundo,ambos describen un escenario en el queactores individuales no tienen el podersuficiente para controlar totalmente la formación y el diseño de políticas públicas,lo cual es acorde con la realidad mexicanadespués de los procesos de liberalizaciónpolítica y decentra lización que el país haexperimentado a lo largo de las últimasdos décadas. Tercero, los autores de ambosmodelos reconocen que los representantes elegidos a través de procesos de votación (por ejemplo, el ejecutivo federal)pueden influir más fácilmente sobre ladeterminación de agendas de carácter discrecional.13 Esta situación es descriptivadel caso de los megaproyectos de infraestructura en México y en otros países deLatinoamérica cuyo diseño y definición
12 Para una comparación mu y sucint a ent reel funcionamiento de! sistema político mexicano y e!sistema político estadun idense antes de 1989, véaseRodríguez y Ward , "Opposition", 1991, pp. 29-30.
13 Kingdon, Agendas, 1984, p. 44.
VENTANA S DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE POLíTICA PÚBLICA 67
no están sujetos a procesos legislativos ycuya prominencia en la agenda gubernamental es en gran medida producto dedecisiones discrecionales por parte delpoder ejecutivo a nivel federal o estatal. 14
En cuarto y último lugar, los modelos propuestos no son prescriptivos y, por lotanto , su aplicación en el caso del proyecto aeroportuario en la ciudad de Méxicono refleja un esfuerzo por medir o comparar la realidad mexicana con algún otropa ís o con algún modelo teórico idealizado. De esta manera, con las consideraciones y los ajustes pertinentes, los marcosconceptuales aquí propuestos pueden proveer de herramientas heurísticas y categorías analíticas que sean útiles para identificar y estudiar los distintos mecanismoscausales recurrentes que dan forma a laagenda de políticas públicas en torno alos proyectosde infraestructura en México.
CRÓNICA DEUN FRACASO ANUNCIADO:1964-2000
La vertiente de los problemas
La limitada capacidad operativa del AICM,principal componente de la vertiente delos problemas en el caso de estudio, fuevisualizada y analizada por primera vezdurante los mandatos de los presidentesGustavo Díaz Ordaz (1964-1970) y LuisEcheverríaÁlvarez (1970-1976).15Al respecto, la atención de los hacedores de política pública en esta problemática no sur-
14 Esto no significa que otros actores no influyanen el proceso como un todo o que no condicionen lasdecisiones finales respecto a este tipo de iniciativas.
15 Entrevistas a Felipe Ochoa Rosso y a JaimeCorredor, en septiembre de 200 3.
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gió a partir de una crisiso la ocurrencia dealgún evento dramático sino del seguimiento a distintos indicadores de saturación, tales como el número de operacionesde aterrizaje y despegue por año.
Es importante señalar que se trata deun problema cuya importancia y visibilidad en la agenda gubernamental ha fluctuado en el tiempo, principalmente pordos razones. Primero, porque el tráficoaéreo se correlaciona de manera significativa con los niveles de actividad económica y, por lo tanto, las crisis económicasque han afectado al país (1976, 1982,1986, 1994) han propiciado caídas temporales en la actividad aeroportuaria, postergando la necesidad de implementarsoluciones a más largo plazo. Y segundo,porque el límite de saturación del AICMha sido modificado en las últimas tresdécadas como consecuencia de algunosajustes menores que se han hecho paraincrementar, aunque sea de manera marginal, la capacidad del actual aeropuerto.
Por ejemplo, la decisión que se tomódurante la administración del presidenteCarlos Salinas de Gortari (1988-1994) demover la aviación privada fuera del AICM,incrementó la capacidad para atender vuelos comerciales de manera significativa,ampliando el horizonte de saturación delaeropuerto. Sin embargo, como sucediócon otras soluciones cosméticas durantelos sexenios anteriores, esta medida sólole dio un respiro temporal al AICM. Conforme se recuperó la economía del paíshacia finales de los años noventa , resultó inevitable que este nuevo límite desaturación fuera excedido nuevamente, sobre todo durante los periodos picocomo el verano y otras temporadas vacacionales cuando el tráfico aéreo alcanzasu máximo.
J. CARLOS DOMíNGUEZ VIRGEN
Para el año 2000 esta saturación comenzó a presentarse no sólo en las temporadas pico sino en otros meses del año,dejando poco margen de maniobra ya quehab ía m uy pocas medidas que podíantomarse a corto plazo para aminorar elproblema. Más aún, los pronósticos elaborados por diversos consultores independientes mostraban que las tendencias decrecimiento en el tráfico aéreo continuarían en el futuro. 16 Era vital que la capacidad aérea de la ciudad de México seincrementara o de otra manera el costosería transferido a los usuarios (y a la economía en general) a través de retrasos, tarifas aéreas más altas y mayores riesgos de laseguridad aérea.17
En este contexto, se pued e decir quelos indicadores de capacidad aeroportuariaexplican, hasta cierto punto, la decisiónque se tomó durante la administración delpresidente Fax de promovet el proyectoen Texcoco. Sin embargo, la existencia deun problema o de alguna condición querequiere atención urgente constituye sólouna explicación parcial de un cambiosúbito en las prioridades que figuran enla agenda de políticas públicas. Despuésde todo , los pronósticos a largo plazo delas operaciones aéreas ya eran alarmantesdesde la década de 1970 y aún así, la decisión de construir un nuevo aeropuerto nofue tomada sino hasta el 200 1. Por lota nto, más allá de la urgencia del problema, hay ot ras dimensiones que mar-
16 Entrev istas a Jaime Corredor, diversos consultores inde pend ientes y directivos de Aeropuertosy Servicios Auxiliares (ASA), en agosro y septiembrede 200 3.
17 Para un ejemplo de las est imaciones del cosrode op or tuni da d de los us uario s del AICM, véaseAlberro-Semerena, "Cosro", 2008, pp. 211-223.
can la diferencia entre la admin istración deFax y sus predecesoras.
La vertientede laspolíticas ptíblicas
Si dejamos de lado la vert iente de los problemas y analizamos la verti ente de laspolíticas públicas encont ramos que las alternativas de solución habían aparecido yevolucionado a lo largo de tres décadas,adaptándose a las circunstancias políticasy económicas, los grupos de presión y lapublicación de nuevos estudios técnicos.En cada administración, incluyendo la delpropio presidente Fax , los miembrosdel gabinete presidencial no llegaron conun a preferencia clara sobre cuál era lamejor solución, sino que tomaron ciertotiempo para decidir cuál resultaba másadecuada desde su punto de vista. Inclusocuando existía una importante continuidad ent re los expertos técnicos, los burócratas de carre ra y los consulto res qu ehabían analizado los distintos sitios alternativos donde podía localizarse el nuevoaeropuerto, en cada administración hub oun largo proceso para que miembros delgabinete presidencial conocieran y se familiarizaran con los detalles técnicos de lasdistintas alternativas de solución.
La primera vez que el proyecto aeroportuario fue considerado seriamente enla agenda de decisiones fue hacia el finaldel mandato de Luis Echeverría.18 La primera propues ta fue la construcción de unnuevo aeropuerto en el área de Zumpango
18 Como se mencionó anteriormente, el problemade capacidad aeroportuaria ya había sido identifi cadodesde antes, pero al parecer las prop uestas y proyecros de solución propiamente no se consideraron sinohasta el sexenio de Luis Echeverría.
VENTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE POLíTICA PÚBLICA 69
en el Estado de México. Dicho proyectosign ificaba la relocalización completa delAICM y una enorme inversión para desarrollar un nuevo aeropuerto en un sit ioque se encontraba relativamente cercanoalcentroide de la demanda.19 La segundaalternat iva era la construcción de unanueva pista sin que esto implicara la relocalización del aeropuerto existente. Estaúltima opción era factib le en la décadade los setenta porque existía una considerable reserva territorial alrededor de AICM
que no había sido cubierta por la mancha urbana.??
Sin embargo, la competencia entre doscoaliciones de política pública que apoyaban dos alternativas distintas y el ciclopolítico marcado por los periodos sexenales contribuyeron en la decisión presidencial de posponer el proyecto . La primeracoalición estaba liderada por la entoncesllamada Secreraría de Obras Públicas(sor), cuyo titular era el ingeniero LuisEnrique Bracamontes. Esta coalición sebasaba en el argumento de que el aeropuerto existente debía ser relocalizadocompletamente al área de Zumpango porque este era al sitio más cercano al centroide de la dem anda que además cumplía con las especificaciones técnicasde aquella época. La segunda coalición depolítica pública era liderada por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes , acargo del ingeniero Eugenio Méndez
19 El concepto "centroide de la de ma nda " serefiere a la d istancia y localización geográfica promedio donde la mayor pareede la demanda aeroportuaria se genem. En el casode la ciudad de México, diversos expertos han señalado que dicho centroide estácerca de la fuente de Petróleos.
20 Entrevistas a Felipe Ochoa Rosso y a J aimeCorredor, en agosto de 200 3.
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Docurro. Esta coalición se basaba en elargumento de que la infraestructura existente podía ser usada por una década más,siempre y cuando se hici eran algunasmejoras menores. Aquellos que simpatizaban con esta idea argumentaban que lasreservas de tierra en Zumpango debíanadquirirse de cualquier manera para que elnuevo aeropuerto se construyera, pero quedicho desarrollo debía hacerse en el futnrocon la finalidad de seguir amortizando lasinversiones ya realizadas en el AeropuertoBenito Juárez (AICM) .21
De esta manera, el caso del aeropuertoconfirma que las propuestas de soluciónno son respuestas directas a los problemasque se buscan solucionar sino que a partirde cierto punto crítico obedecen a su propia dinámica independiente. Siguiendo lasideas de Richardson yJo rdan,22 gran parte de los procesos de decisión política sedan en nichos controlados por servidorespúblicos especializados y/o representantesde sistemas de política pública que se convierten en grupos de presión, compitiendopor recursos económicos y políticos al interior de la estructura gubernamental. En elcaso del proyecto aeroportuario, durantelos años setenta existía una fuerte competencia entre las dos secretarías mencionadas porque sus posiciones se basaban nosólo en argumentos técnicos válidos, sinoen sus intereses particulares como dependencias del gobierno federal.
La SOP era la encargada de desarrollar lanueva infraestructura de comunicacionesy transport es y, por lo tanto, la construcción del nuevo aeropuerto en Zumpangosignificaba que la sOP sería la dependencia que lideraría el proyecto y se beneficia-
2 1 Entrevis ta a Felipe Ochoa Rosso.22 Richardson y J ordan, Goiemiug, 1979 .
J. C ARLOS DO MíNGUEZ V IRGEN
ría más de su implernen taci ón.P Por otrolado, la SCT estaba a cargo de la operaciónde la infraestructura de comunicaciones ytransportes y la construcción de un nuevoaeropuerto tenía en sí poca importanciapara los representantes de este sector.Mejorar y mantener la infraestructura existen te por algún tiempo estaba más enlínea con sus intereses institucionales. Estalucha se acentuó en el contexto de la transición presi de ncial que aún prevalecía enMéxico durant e los años setenta cuandoel siguiente candidato del PRI (y casi seg uro presidente) era seleccionado de entrelos miembros del gabinete al final de cadasexenio. Sin duda, un proyecto de polít ica pública ta n visible como el NAICM
tenía el potencial de incrementar sig nificativamente el capital político del secretario de Obras P úbiicas.i"
Es posible que Echeverría no fuera particularmente entusiasta en promover laconstrucción de un nuevo aeropuerto yaque eso significaba usar su capital po lítico para promover un proyec to que él noinauguraría perso nalme nte. Sin embargo,era necesario tomar una decisión sobre unproblema que ya era inminente y la competencia entre las dos coaliciones de política pública no ayudaba. El presidentedudó sobre cuá l era la decisión más adecuada hasta que consultores independien-
23 Enrrevisca a J aime Corredor.24 Algunos ex funcionarios de la época señalan
que Luis Enr ique Bcacamonres, secretar io de Ob rasPúbli cas enrre 1970 y 1976, a menudo era mencionado como "presidenciable". No queda claro si lacancelación del proyecro en Zumpango conrr ibuyó aminar sus aspiraciones presidenciales a largo plazo .Sin embargo, no hay duda de que el proyecro aeroportuario hubiera significado un triunfo políti co que noera nada trivial.
tes llevaron a cabo un nuevo estudio paracomparar las dis tintas alternativas en términos técnicos, económicos y financieros.Fue, literalmente, durante los últimos díasde su mandato cuando Echeverría recibiólos resultados del estudio y, muy a pesarde las aspiraciones de Luis Enrique Bracamontes, decidió posponer el proyectoen Zumpango. Seg ún las conclusiones, lamejor solución era un punto medio: hacerinversiones menores en el aeropuerto existente, sin necesidad de construir una pista,y ganar tiempo para que se expropiara latierra donde años más tarde se podría desarrollar el nuevo aeropuerto.P
La solución de política que era defen dida por la SCT fue implem entada en elcorto plazo, pero el aeropuerto en Zum pango nunca se hizo rea lidad de bido aeventos coyuntural es que impidieron sumaterialización. En otras palabras, si analizamos la vertiente de los contextos políticos, encontramos que la crisis económicade 1976 minó la importancia del nuevoaeropuerto en la agenda gubernamental.A ños m ás adelante, la ti erra que habíasido expropiada para desarro llar el proyecto en Zumpango fue invadida porasentamientos irregulares y este sitio fuedescartado , perdiéndose así una clara oportunidad para resolver los problemas decapacidad aeroportuaria de la ciudadde México a largo plazo.i"
Este ha sido un patrón recurrente a lolargo del tiempo. Por ejemplo, al volverse infactible Zum pango, la atención sereenfocó nuevamente en el proyecto deconstruir una tercera pista en el AICM.27
25 Entrevisca a Felipe Ochoa Rosso.26 [bid.
27 Entrevistas a Jaime Corredor y a G ilberroLópez Meyer, en agosro de 2003.
VENTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE pOLíTICA PÚBLICA 71
Sin embargo, el escenario eco nómicoadverso que se presentó al final de la administración del presidente J osé López Portillo (1976-1982) y un nuevo cambiosexenal, forzó al gobierno a posponer laimplementación del p royector" El nuevopres idente, Miguel de la Madrid H urtado(1982-1988), también enfrentó un difíci lescenario. La economía sufría de estancamiento e hiperi nflación y la aplicación deprogramas de ajuste estructural obligóa red ucir la participación del Estado enla economía, minando su capacidad deinversión.
La situación empeoró en sep tie mbrede 1985 cuando un terremoto devastógran parte de las áreas centrales de la ciudad de México. Independientemente desus consecuencias económicas y sociales,el terremoto impactó directamente sobrelas posibilidades de construir una tercerapista en el AICM. Bajo presión de distintosgrupos de la sociedad civil, las reservas detierra que estaban localizadas al orientedel actual aeropuerto fueron cedidas por elpresidente Miguel de la Madrid para laconstrucción de nuevas viviendas para losdamnificados del sismo.é? En este contexto , el proyecto aeroportuario prác ticamente no figuró en la agenda naciona l depolíticas públicas.'?
El siguiente presidente, Carlos Salinasde Gortari, se concentró en atender dosprincipales retos : reestructurar la economía e implementar estrategias para recu-
28 Ent revista a J aime Corredor, en agosro de2003 , y entrevista a José Ramón López-Portillo, enjuni o de 2003.
29 Entrevistas aJai me Corredor y a Juan AntonioBargés, en noviembre de 2005 .
30 Ent revista a Cassio Luiselli, en noviembre de2005 , y a J aime Corredor, en agosto de 2003 .
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perar la leg it im idad del partido en elpoder" De esta manera, el problema delaerop uerto no regresó al debate públicosino has ta 19 9 2 cuando la economíacomenzó a recuperarse y se volvió evidenteque la capacidad aeroportuaria sería rebasada eventua lmente. Fue así que haciafinales de la administración del presidenteSalinas y durante prác ticamente toda laadministración del presidente Ernesto Zedi llo (1994-2000) se analizaron diversasalternativas de solución.
Como se explicó anteriormente, laposibilidad de expandir el aeropuerto existente hab ía sido ya descartada y, por lotanto, el gobierno federal (es decir, la ser)tuvo que estu diar la factibilidad y conveniencia de otros sitios alternativos, incluyendo aque llos localizados lejos del centrode la demanda de vuelos aéreos. Esto detonó, una vez más, la competencia entredistintas coaliciones de política que propusieron sus propios proyectos para resolver el problema de la limitada capacidadaeroportuaria de la ciudad de México. Peroen esta ocasión, en contraste con el periodo del presidente Echeverría, las coaliciones de polít ica no surgieron al interior delgobierno federal. En el contexto de unrégimen político más descentralizado yliberalizado, las coaliciones incluyeron losintereses de gobiernos estatales y de laselites regionales de empresarios.
Los es tados de Hidalgo, M éxico .VMorelos, Puebla e incluso Querétaro y
3 1 Salinas, " 'léxico, 2000, p. 406.32 En el Estado de México existían de hecho dos
alternativas. Una de ellas era Texcoco y la otra Toluca.Esta última fue descartada debido a problemas seriosde neblina y porque la tierra necesaria para construirun nuevo aeropuerto es relativam ente productiva, loqu e encarece las expropiaciones correspondientes.
J. C ARLOS D OMíNGUEZ VIR GEN
Tlaxcala cabildearon para promover suspropios proyectos. Algunas de estas alternativas fueron evaluadas de ma nera individual y otras fueron consideradas comocomponentes potenciales de un sistemaregional de varios aeropuertos . U na compi lación de los estudios que se habíanhecho sobre el tema, incluyendo algunosde reciente conclusión, fue completadahacia finales de l sexenio del p residenteZedilla por encargo del entonces titularde la sor, Carlos Ruiz Sacristán. Algunosproyectos fueron descar tados debido a lad istancia del centroide de la dem and a,otros debido a problemas técnicos ta lescomo exceso de neblina, complicacionestopográficas y dificultades logfsticas." Alfinal , sólo dos proyectos quedaron en la"lista corta": Tizayuca en el Estado deH idalgo , la cual era una propuesta relativamente nueva, y Texcoco en el estado deMéxico, un a alternativa que había sidoconsiderada de una o de otra manera desdela década de los ochenta.
La principal venta ja de Texcoco era laposibilidad de construir tres pistas paralelas que podían operar simultáneamente,cumpliendo con los estándares de aviacióninternacional en térm inos de seguridad delas operaciones. En el caso de Tizayuca, lasespecificidades topográficas hacían imposible operar con tres pistas simultáneas sincomprometer d ichos estándares. Por lo
33 De acuerdo con algunos observadores, la posibilidad de converti r la base militar de Santa Lucía enun aeropuerto comercial tambi én fue considerada brevemente por representantes de Aeropuertos y ServiciosAuxiliares (ASA) durante la administración del pr esidente Zedilla. Sin embargo, esta opción fue descartadadeb ido a qu e las negociaciones con la Secretaría dela Defensa no fueron fructuosas. Entrevista a JuanAntonio Bargés.
tanto, para ser factible desde el punto devista técnico, Tizayuca requería el complemento del aeropuerto existente, cuya capacidad sería excedida en un plazo de 20años. En otras palabras, el proyecto Tizayuca-AICM constituía una solución sub óptima desde el punto de vista aeronáutico encomparación con el proyecto de un aeropuerto de mayor escala en Texcoco.
Esto no significa que el proyecto enTexcoco no tuviera desventajas, al contrario. Como se explica con más de talle enla siguiente sección, incluso cuando Texcoco represe ntaba una mejor solución técnica para cubrir la demanda de tráficoaéreo a largo plazo, la incert idumbre sobrelos costos am bientales y los costos políticos asoc iados al proyecto causó q ue elgobierno dudara sobre la pertinencia deescoger esta solución aeroportuaria.P"
La supervivencia de Texcocoen la agendadepolíticas plíblicas
El caso del proyecto para un nuevo aeropuerto internacional en la ciudad de México es ilustrativo de la forma como operala selecció n de ideas y proyectos de po lítica pública. Esto es, la evolución y supervivencia en la agenda gubernamental
3·1 Otro aspecro que puede considerarse como unaventaja o una desvent aja, dependiendo del punto devista , es que el AICM debía ser clausurado por problemas de espacio aéreo con el nuevo aeropuerto en Texcoco. Laprincipal razón es que la ciudad de México se encuent ra en una cuenca cerrada, rodeada de montañas, loque restringe las t rayecrorias de despegu e y aprox imación y dificulta la posibilidad de que dos aeropuerros operen de manera simul tánea. Esro no representaba un problema en el caso de Tizayuca porque esteaeropuerto estaría muy alejado de la ciudad de México.
VE NTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE pOLíTICA PÚBLICA 73
depende de los cri terios de factibilidadtécnica, aceptabilidad de valores y antici pación de restricciones fururas .P En elcasode un nuevo aeropuerto, su operaciónrequiere, ent re otras cosas, minim izar elriesgo de un accide nte y garantizar laseguri dad de mi llones de pasa jeros. Lalocalización idónea es una función de unconjunto de compl ejas variables talescomo la dirección e intensidad del viento,la proximidad de otros aeropuer tos, last rayectorias de aterrizaje y despegue ylas especificidades topográficas.36 Distintaspropuestas pueden aparecer a lo largo deltiempo, dependiendo de los intereses políticos y las creencias de política pública,pero los requerimientos técnicos básicosconsti tuye n condiciones para que cualquier proyecto sobreviva en la agenda .
Texcoco y Tizay uca permanecieroncomo soluciones potencia les para incrementar la capacidad de tráfico aéreo de laciudad de México porque cumplían contodos los requisitos estip ulados anteriormente. La principal duda en el caso deTexcoco se refería al riesgo que representaba para la seguridad aérea la presenciade aves migratorias en la zona.V pero esta duda se resolvió - al menos desde elpunto de vista gubernamenta l- cuandose publicó un estudio de lvITTRE38 en el año
35 Kingdon, Agendas, 1984, pp . 132-133.36 Ent revista con Gi lberto López Meyer.37 Alg unas aves son lo suficientemente grandes
para dañar a un avión en caso de que sean atrapadasen una de las turbinas. En el caso de aves más peque ñas, el riesgo también está presente si forman parvadas lo suficientemente grandes. Véanse Carstensen yArrnstrong, Birds, 2004, y Stlldy, 2002.
3" MITRE es una corporación privada sin fines delucro que provee de servicios técnicos al gobiernofederal de Estados Unidos.
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2000.39 Este estud io demostró que las pistas planeadas cumplían la distancia requerida a los cuerpos de agua de acuerdo conlos estándares internacionales y que cualquier riesgo podía ser minimizado aplicando algunas técnicas de manejo de hábita t que habían sido utilizadas en otrosaeropuertos alrededor del mundo.
Aunque el criterio de factibilidad técnica es elusivo y a menudo no es suficiente, sobre todo en el caso de proyectosmuy complejos, hay una tendencia a obviar otros aspectos cuando se evalúan estetipo de iniciativas. Esta tendencia se acentúa en el caso de un aeropuerto debido aque los aspectos técnicos deben ser considerados primero aunque esto no los haganecesariamente más importantes. El casode estudio confirma esta práctica y también confirma que la falta de un análisisapropiado sobre vulnerabilidad y riesgossociopolíticos puede llevar a que se pasenpor alto las demandas legítimas y la capacidad de movilización de algunos actorescontenciosos. Por ejemplo, ent revistadossobre cuáles eran los parámetros que sehabían tomado en cuenta para evaluar elproyecto aeroportuario, dist intos servidores públicos de los gobiernos federal ydel Estado de México enfatizaron muchomás las dimens iones técnicas en comparación con los posibles obstáculos socialesy políticos. El desplazamiento de pob lación en Ateneo, Texcoco y otros municipios aledaños y la potencial oposición delD istrito Federal y de alg unas autoridades locales prácticame nte no fueronmencionados.
Al mismo tiempo, la división de tareasal interior del gobierno federal muestra
39 Entrevista a consultor anóni mo.
J. CARLOS DOMiNGUEZ VIRGEN
que las divisiones administrativas no necesariamente correspondían con la divisiónde los problemas porque los aspectos técnicos fueron di sociados de los aspectossociopolíticos del proyecto. El resultadofue: la ser liderando un proyecto con profundas implicaciones sociales y políticasy la ausencia de la Secreta ría de Gobernación (SEGOB) hasta muy tarde en el proceso de negociación política. Aunque estadivisión parecía tener sentido para cumplircon la tarea de implementar un nuevoaeropuerto, se volvió muy problemát icadeb ido a que los canales de comunicaciónentre distintas oficinas de gobierno eraninadecuados. Aparentemente había funcionarios con información que era cru cial para la negociación política y quesin em bargo no se sentaron en las juntasadecuadas.?"
Más all á de la facti bilidad técnica,com o se explicó en secciones anteriores ,las otras dos condiciones para que una ideasobreviva en la agenda son la aceptabilidadde valores entre la comunidad de especialistas"! y la previsión de posibles restric-
"0El gobierno federa l event ualme nte creó unaCom isión Int ersecretarial, pero esto ocur rió despu ésde que los decretos de expropiación habían sido publicados y no dura nte la etapa de concep tualización delpro yecto. El resultado fue qu e las demandas de algunos grupos inconfo rmes no fueron internalizadas atiempo, generando disgu sto entre la pobl ación afectada y ab riendo la puerta para la radica lización delmovim iento social.
"1En el caso de México d icha com un idad deexpertos incluye a consultores ind epend ientes, académicos, miembros del staffen distinras dependenciasgubernamenrales y burócratas de carrera qu e trabajaron de manera relat ivament e estrecha para evaluar lasopciones de Texcoco y Tizayuca. Au nqu e represen tantes de dist int os sectores par t iciparon a lo largo delas disti nras etapas del proyecto la "comunidad de es-
ciones futuras . En el caso del proyectoaeroportuario vale la pen a anali zar y problematizar el caso de dos factores queinfluyeron sobre la aceptabilidad del proyecto: el concepto del medio am biente yel principio de disciplina fiscal. De maneraest rechamente relacionada, también esnecesario problematizar el caso de dos restri cciones futuras que fueron previstas yque influyeron sobre el resultado final delproyecto: las posibilidades de consentimiento social y las restricciones presupuestales.
Originalmente, la idea de expandi r lacapacidad aeroportuaria en Texcoco sobrevivió en la agenda de políticas durante losaños ochenta debido a su factibilidad ingenieril y aeronáutica. Sin embargo, en laúltima década el concepto de "medio ambiente" comenzó a ganar mayor visibilidad,42 a institucionalizarse y a incorporars e cada vez m ás en el anális is de laspolíticas públicas. Aunque la leg islaciónfue publicada y los mandatos de las agencias gubernamentales existentes fueronextendidos desde la década de los setenta,no fue sino hasta 1992 cuando se creó unaSubsecretaría de Medio Ambiente al interior de la Secretaría de Desarrollo Social(SEDESOL) y no file sino hasta 1994 cuandose creó una Secretaría de Medio Ambientey Re cursos Naturales en M éxico .P Laincorporación de la dimensión ambiental
pecial istas" estuvo dominada principa lme nte porgente del sector transporte.
"2Sob re el concepro de "visi bi lidad", véanseDryzek, Politics, 1997, p. 14, y Escobar, Enconntering,1995, pp . 192-211.
"3 Una pr imera ley fue aprobada en 1971 y unasubsecretaría se creó en 1972, pero esros cambios legales e inst ituci onales respond ieron más a una preocupación est recha , enfocada en el p rob lema de la
VENTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICION ES DE POLíTICA PÚBLICA 75
en las políticas públicas y los respectivoscam bios institucionales di cta ron nuevos valores que ayudaron a darle nuevaforma al concepto de factibilidad técnicay que modificaron la aceptabilidad de valores del proyecto en Texcoco. Es decir, elproyecto era ahora técnicamente factiblesiemprey CItando los impac tos am bientalespu dieran ser minimizados o compensados.44 Estos cambios contr ibuyeron a queel presidente Salinas, y especialmente elpresidente Zedillo, dudaran sobre la conveniencia de elegi r Texcoco para localizarel nuevo aeropuerto.
Es notable que la administración delpresidente Zedillo, por ejemplo, no dudóen promover el proyecto debid o a la potencial resistencia social por parte de losdueños de la tierra en Ateneo, Texcocoy demás municipios afectados, sino debidopri ncipalmente a la potencial oposiciónpor parte de grupos am bientalistas . Dehecho, las preocupaciones sobre los impactos ambientales del aeropuerto en Texcococonstituían tal desventaja para el proyectoque el gobierno federal estuvo más inclinado a promover la alte rnativa de Tizayuca al principio de dicha administración.Algunos ex funcionarios de alto nivel incluso aseguran que la decisión fue tomada
comaminación del aire, que a una preocupación porel rema del "medio ambi ent e" desde un puma deviseamás integral. Al respecro, las reformas más ambiciosas ocurrieron en México mucho más rarde queen arras países como Estados Un ido s, donde elEnvironrnental Prote ctin g Act (EPA) fue aprobadodesde 1970. Véase Atki nson, Principies, 1991, p. 15.
44 Kingdon no explora la relación entre los concepros de factibilidad técnica y de aceprabilidad devalores, pero esra discusión sobre la incorporacióndel med io ambiente como dimensión evaluarivamuestra que ambas cosas no pueden disociarse porcomplero.
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a favor de Tizayuca en diciembre de 1995,pero que nunca fue anunciada oficialmentedebido a movim ientos en el sector comunicaciones y transportes, resultado de laspresiones ejercidas por par te de distintosgrupos políticos y económicos que cabildearon exitosamente a favor de Texcocoen el último momento.P Cualquiera quehaya sido el caso, no hay duda de que lasconsideraciones ambientales contribuyeron a que se pospusiera la decisión,abrieron la puerta para que la competencia entre diferentes coaliciones de políticacont inuara (y de hecho se intensificara) enlos siguientes años y, como se explica másadelante, influyeron en el diseño del proyecto que fue event ualmente promovidopor el gobierno federal.
Lasdudas sobre la factibilidad técnicay la aceptabilidad del proyecto aeroportuario desde el punto de vista ambienta lcontinuaron hasta la administració n delpresiden te Fox. Alg unos puntos de incertidumbre fueron resueltos con el estudiode MITRE en el año 2000 y después de queun grupo de expertos de la UNAM llevaraa cabo nuevos análisis comparativos en200 l . Cuando estos estudios concluyeronque am bas alternativas tenían importantes impactos ambientales que podían sermi tigados o compensados, los factores quese volvieron centrales para la comparaciónentre Texcoco y Tizayuca fueron el costosde las externalidades ambientales (incluyendo el costo de la mitigación/compensación de algunos impactos), el costo tota lde l proyecto y los posibl es métodos defi nanciamienro .r'? D e esta man era, el"medio ambiente" fue tomado en cuenta,
·15 Enrrevisras a J uan Amonio Bargés y a JaimeCorredor.
46 Véase, Evalllación, 2001.
J. C ARLOS D OMíNGUEZ V IRGEN
pero sólodesde un punto de vista racionaladministrativo: como algo que puedecompensarse, mitigarse y usarse instrumentalmente como parte del diseño denuevas políticas p úblicas."?
Al mismo tiempo, otro principio depolítica que se ha vuelto decisivo pam lasuperviviencia de un proyecto en la agendagubernamental en México, por lo menosdesde que se implementaron los progmmas de ajuste estructural durante los añosochenta, es la necesidadde conservarciertadisciplina fiscal. El gasto público, part icularmente en infraestructura, ha decrecidoconsiderablemente y todos los objetivos depolítica han sido subordinados en granmedida a la consecuciónde un déficit presupuestal aceptab le. Cualquier proyectoque represente una desviación de esta metaes descartado po r el gobiern o fede ral.Incluso si dicho proyecto no es significativo en relación con los números macroeconómicos, la sola posibilidad de mandarseñales erróneas a los mercados internacionales es evitada a toda costa.
El nuevo aeropuerto no era la excepción y precisamente por eso una de lasprincipales ventajas que mantuvieron aTexcoco en la agenda y que finalmenteinclinaron la balanza a su favorem la posibilidad de financiar el proyecto a travésde concesiones a largo plazo pam incenti var la inversión en el área del actual aeropuerto Benito ] uárez.48 Es así que la res-
~7 Para la defini ción del di scurso ambientalisradesde un punto de vista racional-adrn inistra rivo, véaseDryzek, Politics, 1997.
·IMCom o ya se mencionó ante riormente, e! aeropuerro actual debía clausurarse por incompatibilidadde! espac io aéreo con el p royecto en Texcoco y estoliberaba alrededor de 820 hectáreas de reserva rerr itorial qu e podían dest inarse a orros usos.
tauraci ón y reconfiguración de la reservaterritorial del AlCM podía genemr una importante derrama financiera y económica.Esto no era una posibilidad en el caso deTizayuca porque en esta alternativa, comose explicó anteriormente, el AICM debíacontinuar operando para satisfacer la demanda de tráfico aéreo a largo plazo.
Otro factor que también tuvo un importante papel y que está relacionado indirectamente con el tema de la disciplinafiscal es lo que Kingdon llama la anticipación de restricciones futuras . Las másimportantes en el caso de estudio fueronlas restricciones presupuestales y de consentimiento público. En relación con elprimer punto, las entrevistas con consultores independientes y especialistas en elgobierno federal muestran cierto consensosobre el potencial de Texcoco para atraerinversión privada. Sin embargo, existía unprob lema de ingeniería financiera. Aunque la reserva territorial del aeropuertoactual representaba una oportunidad pamfinanciar parte del nuevo aeropuerto alargo plazo y permitía una compensaciónmucho mayor a las comunidades afectadas,dichos recursos no estarían disponiblesdurante las primeras etapas del proyecto y,por lo tanto, la iniciativa se enfrentó conimportantes restricciones financieras acorto plazo."?
~9 Algunos ex funcionarios de airo nivel aseguranqu e e! ento nces secretario de H aciend a, Francisco G ilD íaz, se negó rotundamente a pedir un pr éstamo paradarle un respi ro financiero ai proyecro. Esta actitud sindu da estaba en línea con la idea de la disc ipli na fiscalcomo princip io de polí rica pública, aunque no hayque descartar la posibilidad de alg ún interés o conflicro personal de G il D íaz hacia los grupos o perso na jes que promovían el p ro yecro en Texcoco vs.Tízayuca.
V ENTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE POLíTICA PÚBLICA 77
Este problema de "timing financiero"fue crucial para decidir que la "mejor"manera de implementar el proyecto eraexpropiar la tierra necesaria y ofrecer unacompensación a largo plazo a las comunidades desplazadas por el proyecto, enlugar de negociar y comprar la tierra deacuerdo con su valor comercial y costode oportunidad derivado de su uso futuro.l? El resultado fue que el principiode la "disciplina fiscal" y la anticipación delas correspondientes restricciones presupuestarias terminaron por eclipsar y desplazar la importancia de la "justicia social"como valor de política pública.
Por otro lado, las propuestas de política pública necesitan ganar el consentimiento público, algo que Kingdon definecomo aq uell o que los miembros de lacomunidad de especialistas tienen enmente cuando toman en cuenta la potencial reacción pública a sus propuestas.51
En el caso del nuevo aeropuerto, la ley nocontemplaba la necesidad de un plebiscito o de algún otro instrumento participativo que permitiera conocer la reacciónpública de antemano. Sin embargo, eranecesario llevar a cabo una evaluación deimpacto ambiental la cual contemplabala necesidad de hacer una consulta públicauna vez que los detalles del proyecto fueran especificados.52 En este sentido, sinimportar que los análisis técnicos favorecieran claramente a Texcoco sobre Tizayuca, se percibía que el proyecto enfrentaríaoposición pública debi do pri ncipalmentea los impactos ambientales en el área.
50 Entr evista a Cassio Luiselli.5 1 Kingdon, Agendas, 1984, p . 138.52 Ley General de Asentami entos Humanos,
1993, y Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, 1988.
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En consecuencia, parece ser que laestrategia del gobierno federal y de otrosactores que abogaban por el proyecto enTexcoco fue la de resaltar sus ventajas másallá de los aspectos aeronáuticos. El discurso cambió a Texcoco, de ser un meroproyecto aeroportuario con impactos sociales y ambientales que debían ser compensados, pasó a ser un "proyecto integral dedesarrollo" , entendido como un intentode planear de manera integral las transformaciones sociales y económicas a largoplazo. De pronto, el aeropuerto no era sólouna solución para sat isfacer la demandade tráfico aéreo de la ciudad de México,sino un proyecto que podía ayudar ainyectar recursos para los trab ajos de restauración ambiental en Texcoco y para palear los problemas de pobreza en una delas áreas más deprimidas de la ZonaMetropolitana de la Ciudad de México ;todo en un mismo paquete.
Los detonadores de estos cambios conceptuales y su proyecc ión en el discursode políticas públicas son muy simi lares alcaso de otros proyectos de infraestructuraen Larinoarn érica.P basados en los valores y principios de política que prevalecen en un momento determinado, lostomadores de decisión se enfocan en unnúmero m uy reducido de dimensionesanalíticas y diseñan sus proyectos encorrespondencia con las mismas.54 Con elpaso del t iempo, las propuestas de polí-
53 Véase Domínguez, "Social", 2006, y "Polirical", 2007.
54 Una de las razones por la cual los valores normativos cienden a ser problemácicoses precisamenteporque ayudan a los tomadores de decisión a simplificar la realidad, pero esto, en lugar de contribuira la solución de problem as, realmente contri buye adesplazados.
J. CARLOS DOMíNGUEZ VIRGE N
tica deben ajustarse para responder a nuevas circunstancias económicas y políticasy a cambios en la jerarquía y relación entrelos distintos valores y principios de política . Sin embargo, estas mod ificacionespueden generar puntos de conflicto y tensión entre los objetivos de política, por unlado, y las posibilidades de consentimientopúblico, por el otro.
En el casode Texcoco puede argumentarse que la construcción discursiva alrededor del proyecto fue parte de una intención verdadera y legítima por hacer delaeropuerto un proyecto que fuera lo másambienta lmente "amigable" posible. Esdifícil determinar con certeza si esta concepción fue meramente discursiva porqueexistían compatibilidades ingenieriles entre el aeropuerto y la zona de restauraciónamb iental y porque la importanc ia ambiental no sólo figuró en las declaracionespúblicas sino en medidas concretas de política. Por ejemplo , el presupuesto para elproyecto aeroportuario incluía recursospara labores de restauració n ambientaltales como reforestación, restauración desuelos y regulación hidráulica en la subcuenca de Texcoco. La compensaciónambiental incluso contemplaba proyectosen otras áreas del Valle de México como lalimpieza y restauración de la laguna deZumpango.P De hecho, apenas unos meses después del anuncio oficial del nuevoaeropuerto, el proyecto de restauración enZumpango estaba bastante avanzado.
55 Esro tenía importancia en t érminos de manejode h ábitat ya qu e la restauraci ónde Zum pango contr ibuía a la atracci ón de aves en esta zona, disminuyendo el número que se reg istraba en la zona deTexcoco donde uno de los principales focos de atraeción , además de los cuerpos de ag ua existentes, es elrelleno sanitario del Bordo Poniente.
y mucho más importante es el hechode que una fracción significativa de la tierra expropiada no sería destinada para elaeropuerto en sí mismo, sino para compensar los respectivosimpactos ambientales. De hecho, es muy posible que la tensión entre distintos valores normativos nosólo significara un sacrificio entre disciplinafiscal y justicia social (debido al problema de ingeniería financiera discutidoanteriormente) sino un conflicto entre losprincipios de jnsticia social y justici« ambiental. En otras palabras, si el proyecto nohubiese incluido las áreas destinadas paradistintos propósitos ambientales, el precio por metro cuad rado que había sidoestipulado en los decretos de expropiaciónpodría, potencialmente, haber sido hastadiez veces más alto . Es difícil confirmaresta hipó tesis, pero el diseño preliminardel proyecto que se manejaba por dis tintos actores gubernamentales y algunoscálculosmuy sencillossobre el precio de latierra, muestran que el ideal de compensación ambiental desde un punto de vistaracional-administrativo predominó en laagenda de políticas públicas antes de queel proyecto fuera anunciado y eventualmente creó un conflicto entre los distintosobjetivos que se buscaba alcanzar en elcontexto de recursos financieros escasos.Uno de esosobjetivos fue el de compensardebidamente a las comunidades que seríandesplazadas en Ateneo y Texcoco.
La vertientedepolíticasy elpapelde las coaliciones de política ptÍblicaen 2000 y 2001
Laconfluencia entre problemas y soluciones explica en gran medida la maneracomo la agenda de políticas es modificada
VENTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE POLíTICA PÚBLICA 79
transporte, la oficina administrativa de laZona de Restauración Ambiental del ExLago de Texcoco (ZRET), el gobierno delEstado de México, el gobierno munici pal de Ateneo, ONG que favorecían elreforzamiento de la ZRET,57 organizaciones profesionales del sector aeronáutico,las principales líneas aéreas de México yalgunos think tanks como Futura Desarrollo Urbano.P''
Los argumentos centrales que le dabancierta cohesión a este g rupo de acto reseran: a) Texcoco era el sit io más cercano ala ciudad de México donde se podían localizar tres pistas paralelas que pudieran operar de manera simultánea y sat isfacer eltráfico de la dema nda aérea a largo plazo;b) los impactos ambientales del aeropuertoen Texcoco podían ser mitigados o compensados; e) el proyecto de hecho constituía una oportunidad para inyectar recursos y reforzar la ZRET, y el) debido a queel aeropuerto actual debía ser cerrado, lacorrespondiente reserva territorial de 820hectáreas podía ser reconfigurada para promover actividades de alto rendimientoeconómico y bajo impacto ambiental. Almismo tiempo, las correspondientes concesiones consti tuía n una oportunidad parafinanciar el nuevo aeropuerto.
57 Es notable que incluso la comunidad de ambienrali stas, la cual se esperaría que se uniera en unrechazo unánime al aeropuerto en Texcoco, se encontró relativam enre divida en medio de la d iscusiónenrre esta opción y la al ternativa de Tizayuca. SegúnCassio Luiselli, quien entonces fungía como subsecrerario de Norrnatividad y Fomenro Ambienral enla SEMARNAT, un ejemplo era Greenpeace México.Enrrevisra a Cassio Luisell i.
5" Esta organización fue creada y apoyada pr incipalm enre por dos reconocidos arquitectos mexicanos:Teodoro Gonzál ez de León y Alberto Kalach.
La segunda coalición, a la cual podemos lla mar la "coalición del desa rro lloregional", era liderada por el gobierno delestado de Hidalgo, intelectuales y académicos que favorecían la idea de la coronade ciudades.V académicos de la Universidad Autó noma de Chapi ngo, ONG arnbientalistas que rechazaban el aerop uertoen la ZRET, el gobierno municipal deTexcoco y el gobierno del Distr ito Federal.Los argumentos centrales eran los siguien tes: a) Los im pactos am bientales de Tizayuca se podían m itigar más fácilmenteen comparación con Texcoco; b) era posible mantener funcionando al actua laeropuerto de tal man era que la in fraestructura no sería desperdiciada; e) elaeropuerto en Tizayuca representaba unaoport unidad para decentralizar a la ciudad de México y desarrollar la corona deciudades, y el) el aeropuerto en Tizayucaera una oportunidad para promover eldesarrollo económico en H idalgo, uno delos estados más pobres de México.
Ambas coaliciones de polít ica basaronsus actividades de cabildeo en las ventajaspotenci ales de sus respectivos proyectos yen las desve ntajas de sus oponentes. Lacom unidad de expertos, dividida entre lacoalición de la capacidad aeropo rtuaria yla coalición del desarro llo regional, participó activamente durante esta etapa y el
59 Est e concep to se refiere a las ciudades querode an a la Zona Merropolitana de la Ciudad deMéxico (zt,ICM) y que guardan una estrecha relaciónfuncional con la megalópolis, especialmenre en términos económicos. Estas ciudades incluyen a Cuernavaca,Pachuca , Puebl a, Queréraro y Toluca enrre ot ras ciudades de menor tamañ o. En conjunro con la ZMCM,
estas ciudades conforman el subsistema urbano de laregión cenrro del país. Véanse a Eibenshur z y Buzali,"Presentaci ón", 2001 , y Garza , Ciudad, 2000.
VENTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE POLíTICA PÚBLICA 81
resultado, debido al número y la complejidad de las varia bles a considerar, fue unintercambio de argumentos sesgados y nosistemáticos que incrementó la especulación sobre cuál era el m ejor si tio paraconstruir el nuevo aeropuerto. Por ejemplo, las desventajas ambientales de Texcoco fueron resaltadas por aquellos que seoponían a esta alternativa, incluso cuandoTizayuca, como cualquier proyecto aeroportuario en el mundo, tam bién teníaimpacros ambientales importantes . Dehecho, antes de que el estudio de la UNAM
fuera publicado en el 20 0 1 la d iscusiónde los aspec tos no aeronáuticos de am bosproyectos es tuvo reducida al "m ed ioambiente en Texcoco" y "e l desarrolloregional en Tizayuca". Era, en pocas palabras, una comparación entre peras ymanzanas.
De acuerdo con el marco teórico pro puesto por J oh n Kingdon, el cabildeotiende a intensificarse cuando no hayacciones decisivas o cuando no se dan concesiones a ninguna de las coaliciones depo lítica en competencia. Entonces, conforme pasa el tiempo, sube el costo deoportunidad para que los grupos de presión acepten una derrota . Sin embargo,construir un consenso unánime en política puede llevarse mucho tiempo y lasventanas de oportunidad no permanecenabiertas por largos periodos. Esta últimacaracterística es lo que puede forzar a lostomadores de decisión a impulsar un proyecto, incluso cuando no todas las dificultades pote nc ia les han sido res ue l tas .P?Como lo demuestra el caso de estudio, lostomadores de decisión p ueden llegar apensar q ue es necesario actuar rápida-
&l KJngdon, AgeHdas, 1984.
82
mente, incluso cuando esto derive en contingencias y adversidades que no han sidoprevistas.
En México, la idea de que el primergobierno de oposición gozaba de soporteincondicional distorsionó la percepción delos tomadores de decisión sobre las posibilidades de implementar un proyecto tancomplejo como el nuevo aeropuerto. Deesta manera, como se ha mencionado anteriormente, los aspectos sociales y políticos fueron m inimizados y esto contribuyóal descontento de las comunidades afectadas. Si bien es cierto que el precio de latierra cons ti tuyó una de las principalesq uejas de estos grupos,"! las entrevistascon alg unos actores locales sugieren queno sólo fue el contenido de los decretosexpropiatorios lo que los animó a movilizarse, sino la¡0/7Ila como se llevó a cabo elproceso de polít icas p úblicas.F Entre otroserrores por parte de los representantes delgobierno federal vale la pena mencionarlas respuestas elusivas que se les di eron alos atenq ue nses d urante sus primerasmanifestaciones y la minimización de laimportancia del movimiento social, incluso varios meses después de que había estallado el conflicto.
Por otra parte, el discurso sobre la democracia electoral también contribuyó aque se minimizara un hecho insoslayab le:era p recisamente por la transición demo-
6 1 7. 5 pesos por met ro cuadrado para tierra detemporal y 25 pesos por metro cuadrad o paca tierrade irrigación. Para una d iscusión sobre si estos precioseran jusros o no, así como los candados legales qu eobli garon al gobierno a estipular estas cant idades,véase Dom íngu ez, "Public", 2007, pp. 227 -231.
62 Entrevistas con Ignacio del Valle, Adri án Espinaza y otros pob ladores de Aten eo, en septiem brede 2003.
J. CARLOS DOMíNGUEZ VIR GEN
crática y por los mayores niveles de descentralización política y administrativaque la negociación con otras fuerzas políticas resultaba tan importante. Al respecto, al menos dos importantes actoresdebieron haber recibido una atenciónespecial cuando Texcoco fue elegido comositio definitivo para localizar el proyecto.
En primer lugar, el gobierno del estadode Hidalgo y otros miembros de la coalición del desarrollo regional habían invertido una cantidad considerable de tiempoy recursos para promover el proyecto enTizayuca. Hasta cierto punto, dicho esfuerzo había sido inducido por el propiogobierno federal al abrir las puertas para elcabildeo por parte de distintas coaliciones de política. En este contexto, era claroque Hidalgo no aceptaría una derrota tanfácilmente y sin ninguna concesión porparte del gobierno federal; este actor seconvirtió en un aliado poderoso en contra de cualquiera que quisiera oponerse alproyecto en Texcoco. En segundo lugar,el proyecto en Texcoco requería que elaeropuerto actual fuera clausurado.Aunque esta infraestructura está localizada legalmente en una zona federal, paraefectos prácticos es parte del DistritoFederal. Está rodeada por la ciudad, constituye una de sus infraestructuras urbanasprincipales y es una de las fuentes másimportantes de actividad económica. Denuevo, al igual que sucedía con el gobierno de Hidalgo, era improbable que el gobierno del Distrito Federal permanecierapasivo si no se le daba algún tipo de concesión política y, por lo tanto, se convirtiótambién en un aliado potencial de los oponentes del proyecto en Texcoco.
Al respecto, no queda claro qué tanactiva fue realmente la participación delgobierno del Distrito Federal para impul-
sar el movimiento social en Ateneo, Representantes del gobierno federal durantela administración de Fax aseguran queconstituyó un factor clave, mientras queservidores públicos del gobierno del D. Een esos años lo niegan rotundamente.v'En cualquier caso, no deben minimizarselos efectos de cualquier participación indirecta a través de discursos y comunicadospúblicos en apoyo a la población de Atenca y en oposición al proyecto en Texcoco.Proviniendo de un actor institucional tanimportante como lo era el gobierno delD . E, dicho soporte indirecto sin dudacontribuyó a minar la legitimidad delnuevo aeropuerto en Texcoco. En este sentido, tampoco debe minimizarse el hechode que los representantes del gobierno delD. E se rehusaron a participar en las mesasde discusión que fueron creadas despuésdel anuncio oficial del proyecto para discutir las implicaciones técnicas y políticas del mismo. Esta ausencia también contribuyó a minar la legitimidad de estainiciativa, pues, después de todo, se trataba de un nuevo aeropuerto para la ciudad de México y la participación delDistrito Federal resultaba indispensable.
Finalmente, no hay que olvidar que elPartido de la Revolución Democrática(PRD) que gobernaba la ciudad de Méxicodurante el conflicto es probablemente elmás dividido de los tres principales partidos políticos de México. Se trata de unaorganización amorfa, una especie de "redasociativa'P" compuesta de una colecciónde grupos y organizaciones de izquierdaque difieren en sus estrategias, posiciones
63 Entrevista a Alejandro Encinas, en agosro de2003 .
6-1 Chalmers et al., "Associative", 1997, p. 555 .
V ENTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE POLíTICA PÚBLICA 83
ideológicas y objetivos políticos. Aunq ueesto a menudo representa una desventa japara la concertación de acciones políticascoordinadas, también puede, bajo ciertascirc unstancias , conver t irse en un armapoderosa para implementar una estrategia de dos caras. Es posible, por ejemp lo,que simpatizantes y servidores públicosque eran más cercanos a las alas moderadas del PRD crearan la impresión deno estar conectados con el movimiento,mientras que otras facciones más radicalesse involucraban de manera más activa.
En estas condiciones, la estrategia delgobierno federal de buscar consensos conbase ún ica y exclusivame nte en arg umentos técnicos y financieros resultó insuficiente para minimizar el riesgo y lavulnerabilidad sociopolí tica asociados alproyecto de un nu evo aeropuerto. Porejemplo, todo parece indicar que la reconfiguración del AICM nunca fue puesta formalmente sobre la mesa como una posibleconcesión que beneficiaría al Distr ito Federal, cerrándose así una oportunidad paraalcanzar los acuerdos necesarios ent re elgobierno federal y uno de los princ ipalesdetractores del proyecto."
R EFLEXIONES FIN ALES: LA AGENDA
DE POÚTICAS PÚBLICAS y LOS
MEGAPROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
Los llamados megaproyectos de infraestructu ra consti tuyen iniciativas de política pública cuyas dimensiones no sólomodifican el espacio físico-geográfico, sinolas relacioneseconómicas y políticas local,
65 Ent revistas a Ant onio Dovalí, a AlejandroEncinas y a Horario Duarte, en septiembre de 2003.
84
regional e incluso nacional e internacionalmente . Más aún, por su magni tud, laimplementación (o no implementación)de estos proyectos puede cambiar o darforma a la historia de una región, una ciudad o un país. Se trata de proyectos tangrandes que pueden incluso convertirseen una de las principales arenas "no electorales" en las que se da la competenciapolítica entre distintos actores dentro yfuera del aparato gubernamental.
Desde esta perspectiva, un proyecto deinfraestrucrura necesariamente conllevaimplicaciones multidim ensionales qu edesafían las divisiones rígidas e inflexiblesde los aparatos burocrático-institucionales existentes y tienden a rebasar los métodos y fórmulas de racionalización unidi mensional utilizados a menudo por loshacedores de política. La generación depropuestas y soluciones en esta área de laspolíticas públicas no puede ser un procesosimplificado en el q ue un problemaemerge, las dist intas alternativas de solución son analizadasy "la mejor" de ellas eselegida de acuerdo con estrictos parámetros de carácter r écnico-ingenieril y/o económico-fina nciero.
En contras te, cada proyecto alternativo consti tuye una especie de "animalviviente" que evoluciona a través del tiempo, dependiendo no sólo de los problemasque se buscan resolver (escasez de agua,transporte de bienes y servicios, generaciónde energía), sino del estado del conocimiento al interior de ciertos subsistemasde política pública y de cambios económicos, sociales y políticos a nivel macro.Pero, ¿cómo se manifiesta esta selecciónde proyectos e ideas en la agenda gubernamental? ¿Cómo interac túan la generación de conocimientos , la distribución defuerzas políticas y la urgencia de los pro-
J. C ARLOS DOMiNGUEZ VIRGEN
Cuadro l . Panorama general: venta nas de oportunidad y coaliciones de políticapública en el caso del NA ICM
Contextos políticos
Elección :Vicente Fox
(PAN)
Economía serecupera
Ciclo po lítico.sexenal
MOVIMIENTOSOCIAL EN ATENeo
I
Ventana de oportunidad(Anuncio oficial)
Valores normativos:técn icos-financieros
Valores normativos/Dimensiones evaluativos ajustadas.....t--- --'
tPROYECTO
CANCELADOProblema te pol ítica
persiste
Proyeccionesde tráfico
aéreo
Act ividadaeroportuaria
llega a suslímites
~Proyecto pospue sto • ..............................~ .
Re~c~~/~~den~ ~ . . 1 .:-························· ec;~~~ica ···········1
aeropo,rtua ria :¡ Proyecto cancelado • I ¡~ Terremoto
1 .g Expansión8 AICM~ I
Q¡ T~ ¡ Proyecto • ........................ Movilización sociedad~ ¡ cancelado civil (Vivienda)~: Cambio, prio ridades • ......................... Elecciones~ ¡ política púb lica (1988):o:E!~ i Nuevos valores normativos ..!~ ¡ (ej: disciplina fiscal) Crisis
••• •• •• •• ••• •• •• <lJ .
t ~E ¡ Gobiernos regionales proponen/ económicaReducción, ~ ¡ cabildea n por distintos proyectosact ividad o : •••
aeroportuaria o.. ¡~:
Actividad . § 1aeroportuaria u ¡se recupera/ ¡¡¡ :tendencias ¡ D . . .crecientes 1 ecrsion pospuesta
• 1
L. ~ Análisis comparativosadicionales:nuevosestudios publicados
2002
2001
2000
1988
1986
1997
1982
1976
1994
2003ala
fecha
Fuente : Elaboración propia con base en trabajo de campo y conceptos de Kingdon, Agendas,1984, y Sabatier y j enkins-Smith, Policy, 1993.
blemas públicos? ¿En pocas palabras, quéfactores definen cuándo y cómo los hacedores de polí tica se deciden a promover,implementar, descartar o posponer un proyecto de esta natu raleza?
Como se ha buscado ilustrar en estetrabajo, la noción de las ventanas de oportunidad y el concepto de las coalicionesde política pública pueden ser útiles paracontestar estas preguntas. En el casoespecífico del proyecto aeroport uario en Texcoco, el análisis propuesto ha contribuidoa identificar algunas de las condicionanteshistóricas y coyunt urales que influyeronsobre el resultado final. Entre las másimportantes se encuentra n los conflictosentre distintas dimensiones evaluativas yprincipios de polít ica públi ca; la idea errónea de qu e la admi nistrac ión del presidente Fox gozaba de apoyo incondicionalpara im plem entar cualq uier iniciativade política públi ca; la idea de que, dada lalarga historia del proyecto para un nuevoaeropuerto , se había abierto una ventanade oportunidad que no debía desaprovechar se; y por supuesto, el p apel quedesempeñó la nueva distribución de poderen un régimen más descentralizado y liberalizado políticamente .
F UENTES CON SUlTADAS
Hemerogmfía
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