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Revista trimestral publicada por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura con la colaboración de la Comisión Española de Cooperación con la Unesco, del Centre Unesco de Catalunya y Hogar del Libro, S.A. Vol. XLII, n ú m . 1, 1990 Condiciones de abono en contraportada interior.
Redactor jefe: A h Kazancigil Maquetista: Jacques Carrasco Ilustraciones: Florence Bonjean Realización: Helena Cots
Corresponsales Bangkok: Yogesh Atal Beijing: Li Xuekun Belgrado: Balsa Spadijer Berlín: Oscar Vogel Budapest: György Enyedi Buenos Aires: Norberto Rodríguez
Bustamante Canberra: Geoffroy Caldwell Caracas: Gonzalo Abad-Ortiz Colonia: Alphons Silbermann Dakar: T . Ngakoutou Delhi: André Béteille Estados Unidos de América: G e n e M .
Lyons Florencia: Francesco Margiotta Broglio Harare: Chen Chimutengwende H o n g Kong: Peter Chen Londres: Alan Marsh México: Pablo González Casanova Moscú : Marien Gapotchka Nigeria: Akinsola Ak iwowo Ottawa: Paul L a m y Singapur: S. H . Alatas Tokyo: Hiroshi Ohta Túnez: A . Bouhdiba Viena: Christiane Villain-Gandossi
Temas de los próximos números El campesinado La imagen de las ciudades La familia
Ilustraciones: Portada: «La mauvaise plume» (la mala pluma) de un empleado de despacho, caricatura de 1871. Goursat/Rapho.
A la derecha: Luis XIV (1638-1715), rodeado de ilustres hombres de Estado, escritores y sabios que Contribuyeron a SU gloria. Biblioteca Nacional/
Collection Viollet.
REVISTA INTERNACIONAL DE CIENCIAS SOCIALES
Marzo 1990
Actores de las políticas públicas 123
Joel D . Aberbach, Hans-Ulrich Derlien, Renate Mayntz y Berta A . Rockman
Altos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas
Elisa P. Reis Burócratas y políticos en la política brasileña actual 21
Randhir B . Jain
Robert F. Ola
Michael Keren
Rehman Sobhan
El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India
U n perfil del alto funcionario de Nigeria
La pluma, la espada y el Estado-nación
El papel social del economista en Bangladesh
33
53
65
75
Peter Waterman
Debate abierto
Hacia un nuevo concepto de la democratización de la comunicación 85
El ámbito de las ciencias sociales
Erwin K . Scheuch D e los archivos de datos a una infraestructura para las ciencias sociales 101
Servicios profesionales y documentales
Calendario de reuniones internacionales 121 Libros recibidos 123 Publicaciones recientes de la Unesco 127 Números aparecidos 129
Altos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas
Joel D . Aberbach, Hans-Ulrich Derlien, Renate Mayntz y Bert A . Rockman
Burocracia y tecnología. Consideraciones preliminares
N o cabe duda de que los altos funcionarios de los países industrializados participan en la formulación de las políticas públicas, lo que les lleva necesariamente a intervenir en el m u n d o de los políticos y de la política, aunque no necesariamente con espíritu partidista. Los mecanismos de esa intervención varían en cierto grado de uno a otro cargo administrativo y de un país a otro según la concepción que se tenga de la función pública, de las instituciones nacionales y del Estado, e incluso dentro de un mismo país, según el estilo de dirección política.
Independientemente de en qué consista exactamente esa participación, los burócratas consideran la formulación de decisiones con una perspectiva diferente a la de los políticos. C o m o observa M a x Weber, los burócratas suelen dar mayor importancia a los aspectos técnicos ya que éstos pueden influir en su selección y en su carrera; es decir, en el m u n d o de la burocracia la cualificación y los conocimientos son factores de primer orden. Por el contrario, el rasgo predominante de los políticos no son los conocimientos sino el servicio y las causas de índole política1.
Estas importantes precisiones teóricas de Weber se fundan en pruebas empíricas que demuestran, entre otras cosas, la existencia de
Joel D . Aberbach es profesor cu la Universidad de California, Los Angeles, E h . U U . Hans-Ulrich Derlien es profesor en la Universidad de Bamberg. R . F . A . Renate Maynt/ es profesora \ directora del M a x Planck Institute en Colonia. R . F . A . Bert A . Rockman está becado por la Brookings Institution. Washington. D . C . v es profesor en la Universidad de Pittsburgh, E E . U U .
una distinción tajante entre burócratas y políticos en varios países de Europa y, en menor m e dida, en Estados Unidos, por lo que respecta a la importancia que en ellos se atribuye a los aspectos técnicos o partidistas de su labor. En la idea que se hacen de su función los burócratas suelen poner de realce las consideraciones técnicas y minimizan las partidistas, mientras que los políticos hacen exactamente lo contrario2.
Gracias a estudios anteriores sobre los altos funcionarios (realizados a comienzos de los años setenta), sabemos que los de Estados Unidos mostraban una proclividad política m u y acusada en comparación con otros países y que la mayoría de los altos funcionarios alemanes tenían una orientación política m á s marcada que la m e dia.
Sin embargo, el grado en que se mezclan los criterios tecnocráticos y políticos en la idea del papel que
corresponde a los altos funcionarios depende de: 1. las características ideológicas (en términos
generales la derecha suele ser menos «política» que la izquierda):
2. los incentivos institucionales y situacionales (por ejemplo, los burócratas estadounidenses tienen en general que hacer frente a u n medio político más complejo que el europeo y, por consiguiente, se sienten más propensos a rebasar los estrechos límites de una política de simple ejecución: lo que es conse-
RICS 123/Mar. 1990
4 Joel D. Aberbach, Hans-Ulrich Derben. Renale Mayniz y Bert A. Rockman
cuencia de la división constitucional del poder, y
3. las diferencias en la concepción de la administración en los distintos países (la distinción entre administración y política es teóricamente más tajante en Estados Unidos que en Europa).
En el presente artículo se comparan dos grupos de altos funcionarios de Estados Unidos y de la Alemania Federal tomando c o m o base un factor clave de la comprensión de su papel, a saber, la medida en que los valores tecnocráticos parecen dominar los políticos. Hoy podem o s hacer esa comparación gracias a otros estudios similares realizados en Bonn y W a s h ington entre 1986 y 1988, que venían a continuar los realizados en 1970-1971 en Estados Unidos por Aberbach y R o c k m a n y en Alemania por Putnam.
Aunque m á s adelante nos detendremos a examinar el carácter exacto de esas muestras y la especificación de los datos en que nos basamos , por el m o m e n t o vamos a centrar nuestra atención en las implicaciones teóricas del pensamiento tecnocrático entre los altos funcionarios y en la cuestión de c ó m o calibrar la concepción tecnocrática de la función administrativa.
Desde luego, hay cuestiones políticas que requieren competencia técnica y en las que, por consiguiente, el personal profesional deberá desempeñar un papel importante, aunque no necesariamente decisivo. Parece fuera de duda que pocos asuntos puedan debatirse adecuadamente sin disponer de antecedentes técnicos respecto a los «hechos». El conocimiento técnico y el equilibrio profesional son componentes esenciales del proceso de elaboración de las políticas. Cabe preguntarse si esos factores no terminan siendo exclusivamente valores de control en detrimento de los valores políticos c o m o la participación, el compromiso o la necesidad de obtener respaldo político. C o n la misma razón puede expresarse el temor de que los valores exclusivamente políticos puedan dominar el proceso de esa elaboración política, lo que puede acarrear «una crisis de frenesí»1. Las actitudes que realzan los aspectos técnicos de una función en detrimento del contenido de ideas políticas pueden denominarse con toda propiedad tecnocráticas.
Desde luego, los altos funcionarios seleccionados y entrevistados por nosotros son en su mayoría funcionalmente políticos. Su cargo los
lleva con frecuencia a desempeñar funciones políticas (no necesariamente con espíritu partidista). Sin embargo, puede que nieguen esta dimensión política de su cargo, actitud ésta que suele ir acompañada de la desvalorización de esa dimensión4. Así, la concepción que los altos funcionarios tienen de su función, habida cuenta de la relativa importancia que conceden a las consideraciones técnicas y políticas en tanto que criterios de decisión, es necesariamente m á s compleja que la expresión operativa que se pueda proponer. Ello es particularmente cierto en las circunstancias actuales porque nuestro análisis se basa sólo en una pequeña parte de los datos, los que hoy se hallan codificados y son comparables en los estudios sobre los altos funcionarios norteamericanos y alemanes. Así pues, consideramos que el presente análisis tiene un carácter preliminar, en espera de elaborar más tarde uno más completo sobre los factores empíricos en que se basan la ideología tecnocrática y la política entre los altos funcionarios.
Tal vez no haya ninguna dimensión c o m ú n que distinga «técnica» y «política» c o m o perspectivas únicas. Es quizá posible que alguien tenga ambas orientaciones, aunque no en la misma proporción. Sin embargo, en el análisis que sigue hemos procurado aprovechar un conjunto de preguntas «cerradas» que obligan lógicamente a elegir entre los criterios relativos a la formulación de decisiones.
Antecedentes y muestra
Pese a las acentuadas diferencias en las tradiciones de la administración pública5, las burocracias de los países democráticos industrializados se asemejan hoy en día por ser básicamente sistemas de carrera que atribuyen la máx ima importancia a los conocimientos profesionales. N o obstante, en la cima de la jerarquía de la administración pública el sistema estadounidense permite nombramientos de carácter político y la contratación de personal que no ha seguido la carrera de administración pública, peculiaridad ésta ajena a la administración pública alemana, que se asemeja al m o delo británico respecto del nombramiento de personal de carrera hasta para los puestos m á s elevados. N o obstante, en Alemania existe la posibilidad de politizar los dos puestos más ele-
. Utos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. . ¡entíleles teenoerátieas y polílieas 5
Siguiente secuencia de la ilustración de la portada: el m i s m o empleado intenta reparar su util de trabajo, ooursji. Raplio
vados de los ministerios federales descartando legalmente a los llamados funcionarios políticos y obligándolos a retirarse temporalmente. Esto suele ocurrir sobre todo si los funcionarios que ocupan dichos cargos no presentan un grado suficiente de compatibilidad y de congruencia política o no se entienden con el ministro y el gobierno del momento 6 .
Estas purgas afectan aproximadamente al 50 % de los secretarios de Estado y a la tercera parte de los jefes de división (Ministerialdirektor M . D ) cuando hay cambios en la coalición de los partidos gobernantes7. A u n teniendo en cuenta estas purgas, la burocracia estadounidense sigue siendo m u y diferente en lo que atañe a la designación según criterios políticos y al número de cargos que se pueden someter a purgas de conformidad con la ley. Mientras que en Bonn son aproximadamente 25 Secretarios de Estado y 110 jefes de división, en Washington son cerca de 600 altos funcionarios políticos.
La manipulación política de los funcionarios por debajo de esos niveles superiores es posible, pero requiere más tiempo. Ascendiendo de m o d o selectivo a los simpatizantes y trasladando a puestos de menor importancia a los funcionarios en quienes no confía el nuevo director político, es posible obtener la dirección política de la burocracia. En la Alemania Federal esa situación puede afectar a los Jefes de
Subdivisión y Sección (Ministerialräte, M R ) , cuyo nivel es inferior al de los funcionarios oficialmente «políticos» (Ministerialdirigenten, M D ) ; en Estados Unidos esa situación puede afectar a puestos comparables c o m o son los del Senior Executive Service (SES).
Categoría
En cada uno de los países tomamos como grupo de control una muestra desproporcionadamente estratificada de la escala jerárquica de funcionarios, incluidos algunos jóvenes funcionarios alemanes con grandes perspectivas de carrera (cuadro 1). En Estados Unidos entrevistamos además a empleados que no pertenecían a la carrera administrativa: tanto aquellos cuyo nombramiento había sido aprobado por el Senado (PAS), c o m o empleados del SES.
Era de esperar que en ambos países la actitud tecnocrática estuviera m á s generalizada conforme se descendía a escalones más bajos (y menos implicados políticamente) de las muestras.
Partido
Otra variable importante que influye en la composición de las élites administrativas de
Joel I) Abcrhcich. Ilans-Ulrich Derlien, Renale \Iuyiuz y Bert. I Ritekmun
C U A D R O l. Muestra por categorías
Estados Unidos Alemania Federal
% %
Altos funcionarios
PAS SES sin carrera administrativa SES de carrera (nivel 1) SES de carrera (nivel 2) Inferior a SES
Total
18 49
64
60
8
199
9.0 24,6
12,2
30,2
4,0
100.0
Secretario de Estado Ministeriaklircí ktor
Ministerialdirigent
Ministerialrat
Inferior a Ministerialrat
13 46
51
24
13
147
8.8 31,4
34,7
16,3
8,8
100,0
ambos países es la simpatía por un partido. En ambos países la mayoría de los altos funcionarios afirman tener cierto grado de adhesión a un partido político. La mayoría de quienes manifiestan preferencia por un partido son seguidores del partido gobernante, en una proporción de 2 a I en Estados Unidos y de aproximadamente 4 a 1 en la Alemania Federal (cuadro 2)x. En el m o m e n t o de realizar nuestro estudio el partido conservador controlaba el gobierno en ambos países, o al menos, en el caso de Estados Unidos, el poder ejecutivo: en Bonn, la Unión Democrática Cristiana y su partido afiliado bávaro. la Unión Social Cristiana ( C D U ) y en Washington el Partido Republicano. La coalición de centro-derecha de Bonn incluye además al pequeño Partido D e mocrático Libre, de orientación liberal. La principal corriente de oposición organizada es la izquierda, que en cada país revista una form a diferente: los Socialdemócratas (SPD) en Alemania y los Demócratas en Estados Unidos están en la oposición. Sin embargo, a diferencia del S P D , los Demócratas norteamericanos no
están del todo excluidos del poder a nivel federal. En efecto, cuando se realizó la encuesta en Washington, controlaban una o las dos cámaras del Congreso. Si no podían hablar en n o m bre del Gobierno, sí podían contribuir a moldear la política de éste o al menos ponerle obstáculos. Podían además influir de alguna manera en las actividades de los distintos organismos. N o obstante, el Partido Demócrata es en lo esencial un partido de oposición y. c o m o las mismas tendencias políticas están en el poder o excluidas de él en ambos países, decidimos presentar los datos relativos a los partidos desde el punto de vista del gobierno o de la oposición.
Por lo que atañe a la relación entre partido y «tecnocratismo». conviene examinar tres hipótesis. La primera consiste en determinar si la afiliación a un partido contrarresta por sí mism a las tendencias tecnocráticas ya que es claro que refleja cierto grado de compromiso político. La segunda es si, c o m o pudo observarse en esludios anteriores, la izquierda tiene un carácter m á s político porque desea el cambio. La tercera, saber si quienes están afiliados al partido
C U A D R O 2. Afiliación a un partido
Partido del Gobierno Socialdemócratas o Demócratas Independientes no miembros
Total N o contestan
Estados Unidos n. %
Alemania Federal n. %
103 57 20
180 19
57,2 31,7
11.1
100.0
65 17 61
143 4
45.5 1 1,9 42,7
100,0
lllo.s luncionarios Icdcralcs tie Estudos initios y. \lcimtnia. . Iclilttdcs tecnocráticas y políticas 1
gobernante son m á s «tecnocráticos» porque tienen u n programa que desean ejecutar. Por desgracia, c o m o en a m b o s países coinciden las tendencias ideológicas de los partidos y a d e m á s los partidos de Gobierno y de oposición son los mism o s , n o será posible, al m e n o s por ahora, distinguir entre la segunda y la tercera hipótesis.
Organismos estatales
La muestra se tomó entre funcionarios de 21 organismos federales de Washington y 13 ministerios de Bonn encargados esencialmente de cuestiones de política nacional. Los asuntos que tratan esas burocracias van desde problemas que requieren conocimientos técnicos o científicos c o m o la energía hasta asuntos más políticos o politizados c o m o los servicios sociales (salud, educación, bienestar social y vivienda). En la muestra estudiada el 23 % (Washington) y el 29 % (Bonn) eran funcionarios de los departamentos y organismos encargados de los servicios sociales. Esperábamos que en este á m bito la mentalidad tecnocrática en ambos países fuera menos pronunciada que en la mayoría de los demás sectores de la política nacional.
Formación
Los dos sistemas difieren en cuanto al tipo de formación que por lo general se imparle a los funcionarios federales. Mientras que el histo
rial educativo es más variado en Estados Unidos, en Alemania la administración pública está integrada en su gran mayoría por juristas: m á s del 60 % en comparación con menos del 20 % en Estados Unidos (cuadro 3).
Por otra parte, el porcentaje de científicos es tres veces más elevado en Estados Unidos y el de especialistas en ciencias sociales -excluidos los economistas- cuatro veces superior. Por otra parte, un alto porcentaje de funcionarios estadounidenses habían cursado estudios de administración pública o empresarial. El porcentaje de funcionarios norteamericanos que tenían una formación en humanidades era menor, aunque no insignificante. Estas últimas categorías no tienen sus homólogos en la muestra alemana.
Según el análisis de Robert Pu tnam' , la comprensión de la función ejercida varía con la educación, y parece que los especialistas en ciencias sociales tienen una orientación tecnocrática menos acusada que, por ejemplo, los juristas o los científicos.
Desde luego, existe una relación entre el tipo de educación recibida y el sector o departamento de la política nacional en que se trabaja; las personas que tienen una educación científica suelen trabajar en los ministerios técnicos o científicos. ¿Tiene acaso la educación una influencia independiente en las actitudes tecnocráticas, ajena a los efectos causados por trabajar en un determinado departamento?
En las secciones siguientes se comparan la
C r A D R O 3. C a m p o de formación
Juristas Economistas Ciencias/medicina Agricultura Ciencias sociales Administración
empresarial/pública Humanidades Educación general Militares Sin formación universitaria
Estados n.
37 21 53
9 29
33 12 4 1 0
Unidos %
18.6 10,6 26,6
4.5 14.6
1 6,6 6,0 2.0 0.5 0.0
Alemania n.
92 26 12 1 1
5
0 0 0 0 1
Federal %
62.6 17.7
8.2 7,5 3,4
0,0 0.0 0.0 0,0 0.7
Total 199 100.0 147 100.0
8 Joel D. Aberbach, Hans-Ulrich Derben, Renale Maynlz y Beil. 1 Rock man
muestra estadounidense y alemana en relación con cuatro elementos que indican el grado de tecnocratismo, y se analizan las diferencias de actitud respecto de las variables esbozadas. Por último, combinamos esos elementos en un índice a fin de facilitar una interpretación más coherente de los factores que explican las variaciones en la concepción de la función tecnocrática.
Sin embargo, antes vamos a procurar exponer la lógica estructural de nuestro intento de explicación.
Explicación del tecnocratismo
Existen varios tipos de explicación posible para dar cuenta de la concepción tecnocrática o, por el contrario, no tecnocrática que los altos funcionarios tienen de su función en los dos sistem a s político-administrativos.
La primera es la de las diferencias de un país a otro. Es preciso distinguir entre las diferencias entre países, que se explican por la diferente distribución de algunas características de la muestra que a su vez se hallan estrechamente unidas a la variable dependiente y las que no se explican por tal razón. En el primer caso, por ejemplo, si la educación científica hubiera de tener una influencia en la comprensión de la función, las diferencias en cuanto a la disposición tecnocrática de la muestra estadounidense y de la alemana podrían ser simplemente función del mayor número de científicos que ocupan cargos ejecutivos en un país o en otro. Sin embargo, en el segundo caso, cuando de esas características de la muestra no resulta ninguna diferencia y, con todo, persisten ciertas diferencias entre los dos países, nos quedan tres posibilidades: 1) hay verdaderas diferencias entre naciones que escapan de las variables individuales y cuya explicación depende de factores exógenos c o m o el desarrollo histórico de la función y la cultura burocráticas; 2) hay variables individuales que explican esas diferencias, pero que o bien resultan ajenas al presente análisis o bien no están suficientemente determinadas; 3) hay divergencia de medidas o cierta forma de respuestas que reflejan los diversos sentidos que las personas atribuyen a preguntas formuladas de la mi sma manera en las distintas culturas10.
La segunda lógica se basa en diferencias es
tructurales, o sea las que se derivan de las características de la muestra (o de su contexto). Por ejemplo, una tercera parte de los altos funcionarios estadounidenses son nombrados por motivos políticos y no pertenecen a la carrera administrativa, lo que podría explicar ciertas diferencias en la comprensión de la función en ambos sistemas. Según ha quedado apuntado, factores como la educación, la afiliación política y otros más podrían deberse a diferencias estructurales que en realidad explican las diferencias de las distribuciones marginales en los dos países.
U n a tercera lógica radica en las consideraciones situacionales. C o m o ejemplo podría mencionarse el deseo de un partido gobernante de alcanzar realmente sus objetivos, mientras que un partido de oposición normalmente se empeñaría en destacar las ventajas de la política, de la diversidad y del compromiso. En teoría, esta lógica parece aplicarse independientemente de si el partido está en el Gobierno o en la oposición.
D a d o el carácter preliminar de este análisis, no siempre podremos distinguir tajantemente una lógica de otra, pero, si lo permiten los datos, procuraremos señalar la manera de obtener respuestas más definitivas.
Pasamos ahora a analizar cada uno de los elementos que forman el índice de tecnocratismo.
Indicadores del tecnocratismo
Tratamos de determinar las actitudes tecnocráticas en Bonn y en Washington mediante cuatro afirmaciones con las que los encuestados podían estar o no de acuerdo, siguiendo una escala de cuatro puntos. El hecho de estar de acuerdo con las afirmaciones revela una forma tecnocrática de pensamiento. En ambos países las preguntas se formularon para responder en forma precisa.
Los factores técnicos son m á s importantes que los políticos
Preguntamos a los funcionarios de la muestra en qué medida estaban de acuerdo con la siguiente afirmación: «Al formular una política es esencial para el bien del país que se atribuya
. tilos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas 9
C U A D R O 4. Distribución y parámetros de los puntos del índice de tecnocratismo
Tecnolog
RFA
EE.UU.
X
'u/Polit
2,7
2,5
s
i ca
0,8
0,8
Evaluación racional
RFA
EE.UU.
Eficacia
RFA
EE.UU.
3,2
2,9
2,1
1,8
Evaluación del C
RFA
EE.UU.
2.8
2,3
0,7
0,8
0,8
0,7
Coef. de var.
(,30)
(,30)
(,22)
(,28)
(.38)
(.39)
"ongreso
0,9
0,9
(,29)
(.39)
n
141
194
147
197
145
194
147
196
1 de acuerdo
2 (en última instancia) de acuerdo
3/4 (en última instancia) en desacuerdo
«Al formular una política es esencial para el bien del país que se atribuya mayor peso a las consideraciones técnicas que a los factores políticos».
^ ^ 3 9 , 0 % -6 , 4 " - ^ " ^ ^ " - - 3 2 , 6 61,0
^ . 51,0 % • 9 , 3 " -41.2 49,5
«Para evaluar racionalmente la actividad administrativa es preciso eliminar las consideraciones políticas».
^ ^ - 1 0 , 0 % ^ ^ 1,4-"^"^ ^-8,8 89,8
5 , 1 " ^ ^ ^"^-18,3 76,2
«Es más apropiado juzgar al Gobierno por la eficacia de su política que por cualquier otro parámetro».
^ - 7 0 , 0 % ^ ^ 22,1^""^ ^ ^ 4 7 , 6 30.3
. - 8 7 , 0 % ^ ^ 3 1 , 4 - " ^ -55,7 12.9
«Con demasiada frecuencia el Congreso interfiere en el trabajo de los distintos organismos».
^ ^ - 3 1 , 0 % , ^ ^ 6 , 8 " ^ " ^ ~~-23,8 69,8
^ 5 4 , 0 % - ^ ^ 19,9— ^ ^ 3 4 , 7 45,4
mayor peso a las consideraciones técnicas que a los factores políticos».
Aproximadamente el 50 % de los funcionarios de la muestra de Washington se mostraron en cierto m o d o de acuerdo con esta afirmación, en comparación con el 40 % de los funcionarios de Bonn (cuadro 4-A). En general la élite burocrática de Alemania parece algo menos tecnocrática.
Las consideraciones políticas interfieren en la racionalidad
U n a segunda afirmación planteada a los en-cuestados para determinar la medida en qué estaban o no de acuerdo con ella fue la siguiente: «Para evaluar racionalmente la actividad ad
ministrativa es preciso eliminar las consideraciones políticas».
A m b a s élites administrativas mostraron un neto desacuerdo con esta afirmación. Sin e m bargo, una vez más la muestra estadounidense parece ser la más tecnocrática. Sólo el 10 % de la muestra alemana está de acuerdo con la afirmación, en comparación con aproximadamente la cuarta parte de la estadounidense (cuadro 4-B).
La mayor preocupación del Gobierno debería ser la eficacia
El tercer punto destinado a constituir nuestro índice de «tecnocratismo» considera la eficacia como el criterio más importante para juzgar al
10 Joel D . Al'crlmcli, licms-L'Incli Derlien, Renale Mayntz y Bei 1.1- Roekmaii
Gobierno. Así, preguntamos a los encuestados de ambos países en qué medida estaban de aeuerdo con la siguiente afirmación: «Es m á s apropiado juzgar al Gobierno por la eficacia de su política que por cualquier otro parámetro».
Aunque la mayoría de los altos funcionarios de Washington y de Bonn rechazaron la contradicción implícita entre evaluación y técnica y criterios políticos de evaluación, planteada en la pregunta anterior, la gran mayoría de unos y otros se mostraron de acuerdo con esta afirmación, 87 % en Washington y 7 0 % en Bonn (cuadro 4:C). Es posible que este punto implicara que los encuestados considerasen la política c o m o medio de lograr la eficacia. En particular, y en concordancia con los puntos anteriores, los ejecutivos norteamericanos se siguen mostrando mas tecnocráticos.
Injerencia politica
En los puntos que hasta aquí hemos abordado se ponen de relieve los criterios de formulación >• evaluación de las políticas. En cambio, el últim o punto del índice de burocratismo hace referencia a la relación entre el personal político y burocrático del sistema político-administrativo. Ese punto afirma: «Con demasiada fie-cuencia el Congreso (Parlamento) interfiere en el trabajo de los distintos organismos».
En total se mostraron de acuerdo con este asunto el 54 por ciento de los funcionarios estadounidenses y únicamente el 31 % de los alemanes (cuadro 4 - D ) . Tal diferencia es en parte resultado de las disposiciones constitucionales propias de Estados Unidos que someten los distintos organismos a la autoridad del Congreso y hacen a éste independiente del poder ejecutivo. En Bonn el Parlamento no puede inmiscuirse de la misma manera en la acción de otros órganos.
Este punto quizá tenga más que ningún otro un componente constitucional implícito, especialmente en Estados Unidos donde existe la posibilidad -que a menudo se convierte en realidad- de que un partido controle el poder legislativo y otro el ejecutivo. Y precisamente en relación con este asunto se plantean las diferencias más acentuadas entre los dos países.
D e todos modos , lo interesante es observar que. en relación con los cuatro puntos que c o m ponen el índice de tecnocratismo, la administración estadounidense se muestra más «tec
nocrática» que la alemana. La cosa resulta un tanto inesperada, ya que en estudios anteriores los altos funcionarios estadounidenses se distinguían por su «apoliticismo». Sin embargo, c o m o ya hemos subrayado, la dicotomía entre técnica y política puede ser m á s compleja de lo que parece.
Para ir m á s allá de las simples diferencias entre un país y otro, vamos a examinar la relación entre el índice tecnocrático (obtenido m e diante un simple procedimiento de adición), los puntos específicos que forman el índice y el conjunto de variables independientes o de características de la muestra.
D e todos modos hay que empezar por examinar el índice de tecnocratismo que hemos constituido partiendo de los cuatro puntos.
El índice de tecnocratismo
Para simplificar la presentación de los datos y generalizar los resultados obtenidos al examinar cada uno de los puntos, se combinan las puntuaciones para constituir un índice de tecnocratismo.
Sin embargo, hay que cuidar de no sobreestimar la fiabilidad del índice, ya que su coherencia interna no es m u y grande, pese a la coherencia externa de los resultados de a m b o s países. En el cuadro 5 vemos que el coeficiente medio Pearson de correlación por el método del producto (r) es 18 en ambos países y el coeficiente g a m m a medio para las tabulaciones transversales es 22. Los puntos parecen tener una coherencia algo mayor en Estados Unidos. (En Estados Unidos el coeficiente r es 22 y en Alemania 14. El coeficiente g a m m a medio es en Estados Unidos 23 y en Alemania 20.) Sin embargo, lo importante en este caso es que sólo hay un nivel moderado de coherencia interna entre los diferentes puntos, pese a la aparente lógica interna que los une y a un nivel razonable de coherencia externa.
Además de las persistentes diferencias entre a m b o s países, por ejemplo, el coeficiente medio g a m m a entre edades y los puntos del índice en Alemania es 29; los funcionarios jóvenes son menos tecnocráticos, y los coeficientes son mucho m á s coherentes entre todos los puntos.
En resumen, aunque el índice de tecnocratismo brinda un medio adecuado para agrupar
- Utos funcionarios federales de lisiados i'nidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas I I
II Congreso de Estados Unidos en Washington D . C : un lugar de encuentro para los altos funcionarios federales \ los políticos. II ( Jilicr-Bivsson/M.igiuim
C U A D R O 5. Inlcrcorrelación entre los puntos que componen el índice de lecnocratismo
Tecnología/ Política
Evaluación racional
Eficacia
Media
E E . U U . Alemania
E E . U U . Alemania
E E . U U . Alemania
Y Estados Unidos Alemania = A m b o s países =
Ev
r
0.29 0.21
=
alu; ación
gamma
0,37 0.31
.22
.14
.18
Eficacia
r g a m m a
0,10 0,27 0,19 0.27
0.26 0,21 0,12 0.12
diminuí
Estados Unidos = Alemania = A m b o s países =
Injerencia del Congreso
r g a m m a
0.21 0.09
0,22 0,16
0,26 0,05
0,15 0,15
0.22 0,27
0,14 0,08
,23 ,20 .22
12 Joel D. Aberbuch, Hans-Ulrich Derben, Renale Mavntz v Beil A. Rockman
C U A D R O 6. Promedio de los puntos y del índice de tecnocratismo por categoría, departamento, partido y formación en Alemania y Estados Unidos
Variable
Independiente
Categoria StS P A S M D Sin carrera
administrativa M D G SES I M R SES II RD-RR inferior
al SES
Departamento de servicios sociales
Otros
Partido Partidos
gubernamentales Socialdemócratas, Demócratas N o afiliados/
independientes
Formación Agricultura Ciencias
naturales Economía Ciencias sociales Derecho Administración
pública/ empresarial
Humanidades (sólo E E . U U . )
Total
Tecnología/ Política
RFA
2.6
2,8 2,7 2.3
2.7
2.7 2.6
2,8
2,7
2.6
2.4
2,4 2.8 3,4 2.7
2.7
E E . U U .
2.4
2,4 2,5 2.5
2,6
2.8 2.4
2,4
2.7
2.5
1.9
2.3 2,5 2,9 2.4
2,6
2,7
2,5
Eval uación racional
RFA
2.9
3,2 3,2 3.1
3.5
3,3 3.2
3,3
3.4
3.1
3.2
2.9 3.3 3.4 3.2
3.2
EE.UU.
2,9
2.9 2.9 3.0
3.0
3.1 2.9
2.9
3.0
3.1
3,0
2.8 2.9 2.9 2.8
3,1
3.3
2.9
Efí
RFA
2,2
2.0 2.2 2A
2.5
2.1 2.1
2,1
2,4
2.1
1.9
1.8 ~> ~> 2.Z ->
2.1
cacia
E E . U U .
1.8
1.8 1.8 1,9
2.0
1,7 1.9
1.8
1,9
1,9
1,7
1.9 1,8 1,8 1.8
1.8
2.0
1.8
Injerencia del Congreso RFA
2.6
2,7 2.7 3.0
3.1
3.1 2.7
2.8
2,9
2.8
2,9
2,8 2,9 3,0 2,8
2.8
E E . U U .
2,2
2.0 2.3 2.6
2,4
2.4 2.3
2.1
2.6
2.5
2.0
2.4 2.4 2,2 22
2.4
2.5
2,3
índice de tecnocratismo RFA
10,4
10,7 10,8 10,7
11,7
11.3 10,6
11.0
11.3
10.6
10.4
9,9 11,2 12.6 10.8
10.8
E E . U U .
9.3
9,1 9,6
10,0
10,0
10,0 9,5
9.2
10.0
10.3
8.6
9.4 9.5 9,9 9,2
10,0
10,6
9,6
Nota: Para las puntuaciones de los puntos. 1 = alto grado de tecnocratismo y 4 = bajo grado de tecnocratismo. Para las puntuaciones del índice, 4 = el más alto grado de tecnocratismo y 16 = el más bajo.
los diferentes puntos, representa m u y probablemente una expresión operativa incompleta del concepto que sustenta la concepción de la función tecnocrática.
Por tal razón, al menos en la presentación inicial de la relación entre el índice y las variables independientes (categoría, departamento, partido, formación), presentaremos también la relación de esas variables con cada uno de los puntos del índice.
En los pocos casos (siete) en que faltó la respuesta a uno de los puntos, la suplimos con la media de los diferentes puntos a fin de mantener completa la muestra.
Análisis
Diferencias entre los dos paises
C o m o era de esperar en razón de cada uno de los puntos, el examen de los cuadros 6 y 7 muestra que los altos funcionarios estadounidenses suelen ser más tecnocráticos que los alemanes. Sólo algo más del 10 % de los funcionarios de Bonn, presentan el índice más elevado de tecnocratismo (cuadro 7), en comparación con el 25 % en Estados Unidos. En conjunto, el 84 por ciento de los funcionarios estadounidenses figuran en el límite m á x i m o o en la m e -
. Utos funcionarios federales de Estados Lindos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y politicas 13
dia del índice, en comparación con el 65 por ciento en Alemania.
M á s aún, en todas las categorías de las distintas variables independientes (salvo una) los funcionarios de Estados Unidos tienen siempre una mayor puntuación (inferior en los valores medios) en el índice de tecnocratismo de sus homólogos alemanes. Dicho de otro m o d o , no parece que esas diferencias persistentes puedan explicarse por los efectos diferenciales de otras variables internas de cada muestra. E n general (con algunas excepciones en lo que atañe a la formación profesional), las variables que se relacionan con el índice de tecnocratismo en un país tienden a ser las mismas que en el otro.
Desde luego no existe una explicación tajante o sencilla en este punto, aunque una de las variables realza las diferencias del país en el
índice un poco m á s que las otras, y es ésa la variable que tal vez tenga más que ver con las diferencias institucionales en los sistemas políticos, a saber, la injerencia de los políticos (parlamentarios/diputados) en la administración (véase cuadro 6). El papel constitucional del Congreso de Estados Unidos a este respecto le confiere el derecho de someter a inspección al poder ejecutivo (o, dicho de manera negativa, a injerirse en su acción), y los instrumentos para conseguir tal cosa (asignaciones presupuestarias, por ejemplo). La división institucional del control político origina también una diferencia de opinión bastante grande a este respecto entre administradores simpatizantes de los D e mócratas o de los Republicanos. Los primeros consideran la injerencia del Congreso d e m ó crata en el funcionamiento del poder ejecutivo
C U A D R O 7. índice de tecnocratismo por categoría departamento, partido y formación en Alemania Federal y Estados Unidos (en %)
Variable independiente
Total % N
Calejaria STS PAS M D (SES) Sin carrera
administrativa MDG(SES)CA-I MR(SES)CA-I1 R D - R R Inferiora!
Departamento Servicios sociales Otros
Partido Partidos gubernaír Socialdemócratas.
Demócratas N o afiliados/
independientes
Formación Ciencias naturales Economía Ciencias sociales Derecho Agricultura Administración pil
empresarial Humanidades
SES
lentales
iblica/
El
RFA
11 % (17)
23 %
1 1 % 12% 13 % — %
2% 15 %
1 1 %
— %
13%
17% 12% — % 11 % 18%
N D N D
levado (4-8)
EE.UU.
27% (54)
22 %
38 % 28 % 20% 25 %
20 % 29 %
32 %
19 %
25%
35 % 25 % 3 1 % 32 % 22 %
18% — %
Medi ano (9-11)
RFA
54 % (79)
54
56 55 54 38
55 53
57
53
52
67 46 — 56 55
N D N D
EE.UU.
57 % (113)
72
45 59 58 63
61 56
55
60
54
49 55 48 54 78
70 75
Tecnocratismo
Bajo (12-16)
RFA E E . U U .
35 % (51)
23
33 33 33 62
43 32
32
47
34
17 42 100 33 27
N D N D
16% (32)
6
17 13 22 12
20 15
13
21
21
16 20 21 14 —
12 25
N D = N o disponible
14 .loci D. íhcrhitch, lluiis-L'Iricli Deiiien. Renale Mayntzy Beil A. Rockiiiati
dominado por los republicanos es m u c h o m e nos problemática que para los funcionarios republicanos. Esta división de la autoridad no existe en la R F A y. por tanto, la afiliación política no desempeña ningún papel particular en la actitud de los funcionarios alemanes respecto de la injerencia política parlamentaria.
Categoría
En ambos países la élite superior de funcionarios suele tener la mentalidad más tecnocrática, sobre todo si comparamos la puntuación superior y mediana con la media nacional (cuadro 8). Los ministros alemanes y los funcionarios estadounidenses cuyos cargos requieren la aprobación del Senado representan, respectivamente, el 12% y el 10% de la media nacional. Virtualmente todos esos funcionarios están afiliados al partido gobernante. En el nivel más bajo de la Alemania Federal, el pequeño n ú m e ro de funcionarios que han hecho una carrera vertiginosa son m u c h o menos tecnocráticos pero en Estados Unidos no existe prácticamente un modelo bien definido.
Suele suponerse que a las posiciones más altas ascienden los tecnóciatas y las peisonas con instinto político, pero en los cuadros 7 y, especialmente. 8 se demuestra lo contrario. Este fen ó m e n o curioso puede ser el resultado de la simpatía que esos funcionarios superiores sienten por los objetivos del Gobierno que sirven. En particular, tal vez deseen que esos objetivos se alcancen sin ser obstaculizados por consideraciones de carácter político. N o obstante, antes de continuar m á s lejos con esta explicación, cabe observar que en el nivel siguiente de los funcionarios políticos de la burocracia norteamericana (los funcionarios SES que no pertenecen a la carrera administrativa) se mantienen los parámetros nacionales. Con otras palabras, sigue sin estar claro si esos resultados no se deben sencillamente a la idiosincrasia.
N o obstante, en este punto podemos formular dos hipótesis en relación con la categoría y con el tecnocratismo. A la primera podemos llamarla hipótesis estructural. Según ella, la capacidad política resulla progresivamente más importante a medida que la categoría aumenta y. con ello, la disposición meramente tecnocrática se debilita (o extingue). N o podemos descartar definitivamente esta proposición debido
C U A D R O 8. Porcentaje de las puntuaciones altas y medias combinadas del índice de tecnocratismo por categoría, departamento, partido y formación, comparado con el porcentaje medio de cada país
Pruebas de una actitud tecnocrática. (Puntuación elevada y media)
RFA F F. LU. Total 65 % 84 %
Categoría StS PAS M D Con carrera
administrativa M D G CA-1 M R CA-II RD-RR < SES
Departamento Servicios sociales Otros
Partido Gobierno Socialdemócratas, Demócratas N o afiliados/independientes
Formación Ciencias naturales Economía Ciencias sociales Derecho Agricultura Administración pública/empresarial Humanidades
(+12)
(+ 2) (+ 2) (+ 2) (-37)
(- 8) (+ 3)
(+ 3) (-12)
(0)
(+19) (- 7) (-65) (+ 2) (+ 8)
(+10)
(- 1) (+ 3) (- 6) (+ 4)
(- 3) (+ D
< + 3) (- 5) (- 5)
( 0) (- 4) (- 5) (+ 2) ( + lö)
(+ 4) (- 9)
al carácter incompleto de nuestra operacionali-zación del tecnocratismo. pero el hecho es que las pruebas de que disponemos no son de ningún m o d o compatibles con tal hipótesis.
A la segunda hipótesis podemos calificarla de situacional. Según ella, las personas que ocupan la categoría m á s elevada son las más aptas para compartir los objetivos del Gobierno del momen to . (Cabe observar una vez más que. al contrario que en Gran Bretaña, la politización en los altos niveles administrativos de Alemania y Estados Unidos es m u y grande.) Pero ello nos obliga a controlar en ambos países la afiliación política. Hay razones para pensar que las personas afiliadas al partido gubernamental en el nivel de los secretarios de Estado son en Alemania más tecnocráticos (el 89 %. en comparación con el 50 % de los secretarios de Estado no afiliados). Pero esta relación no se mantiene en el nivel siguiente, a saber, el del Ministerialdirektor. En Estados Unidos los dos niveles supe-
Altos íiiiicionarios /celemíes tic oslados inicios y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas 15
riores están ocupados casi exclusivamente por Republicanos. D e ahí que la diferencia entre ambos escalones no pueda explicarse por la afiliación política.
En consecuencia, no podemos llegar a una conclusión tajante respecto de la hipótesis «situacional». Sin embargo, c o m o veremos más adelante, hay pruebas de que en ambos países los miembros del partido gobernante se muestran ligeramente más tecnocráticos en la c o m prensión de la función administrativa.
Departamento
C o m o señalamos anteriormente, los funcionarios de los organismos de servicios sociales tratan por lo general de tecnologías «más blandas» y de problemas políticamente más controvertidos. Por tanto, cabe esperar que tengan una orientación menos tecnocrática que sus colegas de otros departamentos.
En efecto, los dalos que figuran en los cuadros 6 a 8 responden a esa presunción, sobre todo en Alemania (coeficiente g a m m a = - .25). Sólo un porcentaje mínimo de funcionarios alemanes de los servicios sociales entran en la categoría superior del índice de tecnocratismo y se sitúan en un 8 por ciento por debajo de la media nacional, si se combinan las categorías alta y media del índice.
N o podemos determinar en este punto si tales diferencias, en particular las más acusadas que se observan en Alemania, son función de una diferencia general de ideología -al comienzo de los años setenta los hombres de izquierda solían ser mayoría en los organismos de servicios sociales de ambos países, lo que ya no ocurría en Estados Unidos a mediados de los años ochenta. Cabe observar, sin embargo, que en el caso alemán el 42 % de todos los funcionarios miembros del S P D están en los organismos de servicios sociales, aunque en éstos trabajan sólo el 29 % de la muestra de funcionarios alemanes.
Partido
También la afiliación a un partido ejerce su influencia en las actitudes tecnocráticas. En a m bos países los administradores afiliados al partido más conservador o simpatizantes de éste tenían una concepción más tecnocrática de su
función. C o m o ya observamos anteriormente, no podemos distinguir ahora entre los efectos de la ideología conservadora (que tiende a ver las cosas desde el punto de vista de la autoridad o de la gestión) y la idea de que lo más importante es que estos partidos sean los que gobiernan en ese momento (lo que significa que el elemento clave es el hecho de estar en el gobierno o en la oposición).
U n a vez más tales diferencias son mayores en la República Federal de Alemania que en Estados Unidos. En ambos países el partido gobernante se sitúa aproximadamente un 3 % por encima de la media nacional y en ambos casos la oposición y los partidos más izquierdistas se hallan por debajo de esa media. Sin embargo, los funcionarios del S P D son un 12 % menos tecnocráticos que la media alemana, mientras que los del Partido Demócrata son sólo un 5 % menos tecnocráticos que la media de Estados Unidos. Los funcionarios alemanes no afiliados a partidos políticos cuyo número es mayor que el de los afiliados, se sitúan en la media, mientras que los funcionarios no afiliados de Estados Unidos están por debajo de la media en la misma medida que los afiliados al Partido Democrático. Esto representa un nuevo enigm a a la hora de interpretar los resultados.
Por el momento cabe decir únicamente que la afiliación al partido ejerce en ambos países cierta influencia en cuanto a las actitudes tecnocráticas de los funcionarios, influencia m a yor en Alemania que en Estados Unidos. N o podemos en este punto zanjar la cuestión de si esas diferencias dimanan de una perspectiva ideológica más amplia o son simplemente reflejo de consideraciones estratégicas o situaciona-les. Para someter a prueba tales hipótesis, es preciso comparar a lo largo del tiempo estos factores concretos en situaciones diferentes. Ello no es posible en el caso de Estados Unidos porque durante la realización del primer estudio los republicanos controlaban también el poder ejecutivo, mientras los demócratas dominaban el legislativo. Por desgracia, en ese primer estudio no se utilizaron las preguntas precisas aquí formuladas para constituir el índice de tecnocratismo. Sin embargo, en el caso de Alemania hay alguna posibilidad de evaluar esas hipótesis porque los elementos del índice existían (al menos parcialmente) en el primer estudio realizado en Bonn y, lo que es más importante, el Gobierno Federal estaba en manos
16 Joel D. Aberhach, Huns-Ulrich Derlien, Renale Mayntz y Bert A. Rockman
de una coalición socialista-liberal ( S P D - F D P ) dominada por el S P D .
Cabe mencionar c o m o dato curioso que en términos generales las variables independientes utilizadas en este análisis parecen tener repercusiones algo mayores en la muestra alemana que en la estadounidense. Esto resulta m u y interesante porque la muestra estadounidense tiene una coherencia interna algo mayor respecto de los puntos que componen el índice de tecnocratismo, aunque es la alemana la que parece tener coherencia externa ligeramente m a yor en relación con ese índice.
Formación
En su artículo sobre la tecnocracia, publicado en 1977. Robert Putnam comparaba los antecedentes educativos de los funcionarios de tres países -Gran Bretaña. Alemania Federal e Italia- en relación con actitudes esenciales y actitudes relativas al proceso de toma de decisiones". Según su estudio, el tipo de formación que habían recibido las personas influía m u y poco en relación con las opiniones esenciales, pero considerablemente respecto de las opiniones relativas al proceso de toma de decisiones. En particular, los especialistas en ciencias naturales tenían una visión más tecnocrática de ese proceso que los demás, y los especialistas en ciencias sociales la menos tecnocrática.
En los niveles superiores de la burocracia de Estados Unidos hay tres veces más especialistas en ciencias naturales y cuatro veces más especialistas en ciencias sociales que en Alemania. Cerca del 27 % de la muestra norteamericana tiene una formación científica, en comparación con sólo el 8 % en Alemania, y cerca del 15 % de la muestra de Estados Unidos cursó estudios en ciencias sociales (sin contar la economía), en comparación con el 3,5% de la muestra alemana.
En consecuencia, dada la distribución diferencial de las profesiones, esperábamos que este hecho podría explicar: 1) el mayor grado de tecnocratismo en el caso estadounidense; y tal vez. además, 2) el mayor grado de variación en la muestra estadounidense que en la alemana. Sin embargo, los datos no corroboraron ninguna de esas expectativas (cuadros 6 a 8). En efecto, resulta característico que el grado de variación sea mayor en Alemania que en Estados Unidos.
Los primeros resultados de Putnam se confirman en Bonn: los especialistas en ciencias naturales son, con mucha diferencia, los m á s tecnocráticos y los especialistas en ciencias sociales, en proporción aplastante, los menos. Desde luego, la variable de la educación tiene una repercusión m u y grande en Bonn . En Washington la formación parece también influir algo m á s que otros factores, pero mucho menos que en Alemania Federal. Por ejemplo, si examinamos el cuadro 8 vemos que el grado de variación en Estados Unidos es del 25 % (los especialistas en agricultura son los más tecnocráticos y las personas con estudios en humanidades los menos). En cambio, en Alemania Federal el índice es del 84 %, sin que haya un sólo especialista en ciencias sociales que exprese un cierto grado de proclividad al tecnocratismo, en comparación con el 84 % de los especialistas en ciencias naturales. Mientras que el porcentaje de estos últimos que manifiestan alguna orientación tecnocrática es la misma en ambos países, esa cifra es el 19 % m á s elevada en el promedio alemán, pero exactamente la misma en el estadounidense. Y aunque los especialistas en ciencias sociales son en Estados Unidos menos tecnocráticos que el promedio, sólo se desvían moderadamente de éste, mientras que los especialistas alemanes de ciencias sociales se desvían de m o d o tajante.
En términos generales, las pautas respecto de otras profesiones comparables de cada país son m u y similares.
Así, la hipótesis de Putnam parece confirmarse mucho más netamente en Bonn que en Washington. N o están del todo claras las razones de que así sea, aunque cabe observar que el factor de la educación y del organismo mi smo pueden influirse mutuamente a este respecto. Por ejemplo, en la Alemania Federal todos los especialistas en ciencias sociales trabajan en los departamentos de servicios sociales y todos los especialistas en ciencias naturales en otros servicios, mientras que en Estados Unidos no es así.
Interpretación
En el presente trabajo hemos tratado de analizar un elemento de la concepción que de su función tienen los altos funcionarios de la R e pública Federal de Alemania y de Estados Uni-
. Illas funcionarios fédérales de Estudos Luidos y. [lemán ia. . ¡el i I lides tecnocráticas y políticas 17
Jornada de concesión de los diplomas en la Universidad de Columbia. Nueva York, a finales de los años cincuenta. Algunos de estos diplomados son hoy día altos funcionarios federales, n Carncr-BicsMurMiignum
dos, a saber, el m o d o de pensar tecnocrático en contraposición al m o d o de pensar político. H e m o s reconocido tanto la importancia teórica de este elemento (y la necesidad de mantener el equilibrio entre criterios técnicos y criterios políticos), así c o m o las limitaciones que impiden de m o m e n t o traducirlo de forma operativa. Tenemos sobre todo conciencia de los límites de cualquier intento de operativización. La conceptualización va por delante del análisis operacional.
Pese a tales limitaciones establecimos un índice de cuatro puntos o asertos que se presentaron a los funcionarios de las muestras de Bonn y de Washington. Aunque la coherencia empírica de los puntos era sólo moderada, la lógica que nos llevó a seleccionarlos resultaba m á s sólida. En cada caso parecía clara la lógica de la elección tecnocrática y de la política.
Propusimos varios cauces para la explicación del tecnocratismo, y es precisamente en este punto donde hay que insistir en el carácter
preliminar del análisis. N o cabe duda de que entre ambos países existen diferencias m u y acentuadas en cuanto al índice de tecnocratism o y a cada uno de sus componentes y, sobre todo, esas diferencias no se ajustan de ningún m o d o a la manera de ver tradicional.
En el análisis descubrimos similitudes y diferencias que en parte refutaban nuestras hipótesis. Otras diferencias entre las dos élites del estudio son sutiles, pero interesantes, ya que reflejan las diferencias estructurales entre los dos contextos nacionales y dentro de cada uno de ellos. En conjunto llegamos a las siguientes conclusiones:
En primer lugar, en contraposición a todo lo que cabría inferir razonablemente de los trabajos hasta ahora publicados, el funcionario estadounidense de 1987 suele ser más tecnocrático que su homólogo alemán. Este resultado viene a echar por tierra el supuesto de que el nombramiento de personal comprometido políticamente conduce necesariamente a la adopción
18 Joel D. Aherhach, Hans-Ulrich Derlien, Renale MayiUz y Herí A Rockmun
de actitudes políticas y por ende, menos tecnocráticas.
En segundo lugar, observamos ciertas consecuencias de la afiliación política en lo que se refiere al tecnocratismo que corroboran en parte nuestra hipótesis: los Socialdemócratas y los Demócratas de uno y otro país, es decir los miembros o simpatizantes del partido de oposición, son menos tecnocráticos que los seguidores de los partidos gobernantes, más bien conservadores. Así, tras siete años de gobierno ininterrumpido en Estados Unidos y cinco en Alemania persisten en ambas capitales creencias encontradas en el seno de la administración pública12. Sin embargo, no ha sido posible determinar si esas consecuencias son el resultado de la diferencia (izquierda-derecha) entre los partidos o de su instalación en el gobierno o en la oposición.
En tercer lugar, pudimos formular la hipótesis de que el personal de los departamentos de servicios sociales en ambos países, sobre todo en Alemania, era menos tecnocrático. Ello se debe sólo en parte a las características del campo de la política «suave»; también es el resultado de la persistencia de funcionarios Socialdemócratas en esos departamentos alemanes y de su formación particular: más ciencias sociales y menos ciencias naturales.
En cuarto lugar, la formación en ciencias naturales y. particularmente, en la agricultura predispone a actitudes m á s tecnocráticas: aquellas sobre todo en el contexto alemán y esa última en el estadounidense. C o m o era de esperar, independientemente de su afiliación política los especialistas en ciencias sociales carecen de orientación tecnocrática: conclusión ésta que se aplica en menor medida a los economistas. Resulta un tanto sorprendente que la clásica formación jurídica alemana de los funcionarios superiores no ha producido, en términos generales, un alto índice de tecnocratismo. Tampoco lo ha producido la formación jurídica aún m á s especializada de los funcionarios norteamericanos.
Por último, hemos mostrado que la distribución de funcionarios más o menos tecnocrá
ticos en cada una de las submuestras está determinada por una combinación de factores estructurales, siendo los más importantes la clase de partido con que simpatizan las personas (sobre todo en Bonn), el departamento en que trabajan y ciertos tipos de formación recibida.
En resumen, las diferencias entre los dos países no pueden explicarse por ninguna de las variables independientes examinadas: categoría, departamento, partido o educación. Estos factores suelen variar más o menos en la misma forma, pero en grado diferente. Su relación con el índice de tecnocratismo en Alemania es en términos generales más fuerte que en Estados Unidos. Los resultados (sobre todo en Alemania) parecen compatibles con los estudios e m píricos más autorizados que han aparecido sobre el tema de las actitudes tecnocráticas.
Concluimos, pues, con una nota de perplejidad que obliga a un mayor estudio y análisis de la cuestión. Es menester seguir examinando las diferencias entre funcionarios alemanes y estadounidenses con mayor profundidad y con una operacionalización más completa de las actitudes tecnocráticas.
Por el momen to , nos limitaremos a hacer referencia a ciertos indicios que sugieren otras posibilidades de interpretación. En un estudio reciente en el que se comparaban los funcionarios superiores de Estados Unidos con los del Japón se puso de relieve que, siempre que las respuestas eran divergentes, la muestra norteamericana aparecía c o m o la m á s tecnocrática y la menos política11. Hay pues en este punto cierta dosis de coherencia. C o n todo, no podem o s estar seguros de si esas divergencias que caracterizan particularmente y de manera inesperada el caso estadounidense dimanan de factores situacionales a corto plazo o son el producto de influencias estructurales y culturales más profundas de los sistemas político-administrativos.
Procuraremos atenuar tal incertidumbre conforme avancemos en nuestros futuros trabajos.
Traducido del inglés
Altos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas 19
Agradecimientos. Queremos expresar nuestro reconocimiento por la ayuda prestada en el análisis de los datos a Hermann Gross (Bamberg), Joseph Seman y Kerry Manning (Pittsburgh) y Daniel B . Mezger (Universidad de California, Los Angeles, U C L A ) . Los proyectos de curso de donde se han tomado los datos están financiados con subvenciones de investigación de la Deutsche Forschungsgemeinschaft (De 353/2-1) y la U . S . National Science Foundation (Grant SES 85-17167). Joel D . Aberbach agradece el apoyo prestado por el Academic Senate y el Institute for Social Science Research de la U C L A y otro tanto hace Bert A . Rockman en relación con el University Center for International Studies de la Universidad de Pittsburgh.
Notas
1. M a x Weber. «Politics as a Vocation», y «Bureaucracy», en H . H . Gerth y C . Wright Mills (eds.), de M a x Weber; Essays in sociology (Nueva York: Oxford University Press, 1985). págs. 77-128 y 196-244.
2. Pueden encontrarse materiales a este respecto en Joel D . Aberbach. Robert D . Putnam y Bert A . Rockman. Bureaucrats and Politicians in Western Democracies (Cambridge. Mass.: Harvard University Press. 1981). capítulo 4. Sin embargo, por lo menos a comienzos de los años setenta los funcionarios de Estados Unidos mostraban en el desempeño de su cargo un mayor grado de partidismo que los políticos del Congreso. Este resultado era rasgo específico de Estados Unidos.
3. Aberbach, et al. pág. 259.
4. Estas son las consecuencias que pueden sacarse del examen crítico a que Robert Putnam somete la teoría de la tecnocracia en su artículo «Elite Transformation in Advanced Industrial Societies: An Empirical Assessment of the Theory of Technocracy». Comparative Political Studies 10 (Octubre de 1977): 383-412.
5. Véase, por ejemplo Renate Mayntz «German Federal Bureaucrats: A Functional Elite Between Politics and Aministration» en Ezra N .
Suleiman (ed.) Bureaucrats & Policy-Making (Nueva York: Holes & Meier. 1984). págs. 174-205; Hans-Ulrich Dcrlien, «State and Bureaucracy in Prussia and Germany» en Metin Heper (ed.). The State and Public Bureaucracies: A Comparative Perspective (Nueva York: Greenwood Press. 1987). págs. 89-105; Joel D . Aberbach y Bert A . Rockman, The Administrative State in Industrialized Democracies (Washington: American Political Science Association, 1985): y Hugh Heclo. «In Search of a Role: America's Higher Civil Service» en Suleiman. Bureaucrats and Policymaking, págs. 8-34.
6. Hans-Ulrich Derlien, «Einstweiliger Ruhestand politischer Beamter des Bundes 1949-1983». Die oeffentliche Verwaltung 37 (1983): 689-699.
7. Hans-Ulrich Derlien, «Repercussions of Government Change on the Career Civil Service in West Germany: The cases of 1969 and 1982». Governance 1 (1988): 50-78.
8. M á s del 50 por ciento de los funcionarios de la muestra norteamericana manifestaron su preferencia por el partido gobernante, en comparación con algo menos del 50 por ciento en Alemania. Véase el cuadro 2. Sin embargo, en el caso de Estados Unidos la afiliación a un partido
se mide por la preferencia de voto, mientras que en el caso alemán por la adhesión al partido.
9. Putnam. «Elite Transformation».
10. Sidney Verba. «Cross-National Survey Research: The Problem of Credibility» en Ivan Vallier (ed.) Comparative Methods in Sociology: Essays in Trends and Applications (Berkeley: University of California Press. 1971).
11. Putnam. «Elite Transformation».
12. Joel D . Aberbach y Bert A . Rockman. «Clashing Beliefs Within the Executive Branch: The Nixon Administration Bureaucracy», American Political Science Review 70 (Junio de 1976): 456-468: y Joel D . Aberbach y Bert A . Rockman. «Ideological Change in the American Administrative Elite». Ponencia presentada en la reunión conjunta del E C P R celebrada del
5 al 10 de abril de 1988 en Rimini. Italia.
13. Joel D . Aberbach. Ellis S. Krauss. Michio Muramatsu y Bert A . Rockman. «Comparing Japanese and American Bureaucratic Elites». Ponencia presentada en la reunión conjunta del E C P R celebrada del 5 al 10 de abril de 1988 en Rimini, Italia.
Burócratas y políticos en la política brasileña actual
Elisa P . Reis
«La política es una ardua y lenta tarea, que exige paciencia y perspectiva. En realidad, toda la experiencia histórica confirma la verdad según la cual el h o m bre no alcanzará lo posible a menos que se esfuerce una y otra vez por lograr lo imposible... Sólo tiene vocación política quien sabe con certeza que no se derrumbará si el m u n d o , desde su punto de vista, es demasiado necio o despreciable para lo que él le ofrece. Sólo aquel que ante esto es capaz de decir "¡Pese a todo!" tiene vocación política». M a x Weber1 .
Introducción
Elisa P. Reis es profesora de ciencias políticas en el Instituto para la Investigación de la Universidad de Río de Janeiro (IUPER.I). Brasil. Actualmente es miembro del Comité Ejecutivo de la Asociación Internacional de Ciencias Políticas.
En este artículo definirem o s «la política» c o m o el ordenamiento institucional de intereses sociales en competencia desde el punto de vista de los recursos de autoridad, independientemente de los recursos específicos que se adopten para competir y cualesquiera sean las fuentes de los intereses materiales y/o ideales efectivamente involucrados. Por su parte, las «medidas políticas» o «programas políticos» son las particulares traducciones técnico-racionales de soluciones específicas al mencionado juego de intereses que la política supone.
Resulta trivial afirmar que las relaciones entre esos dos conceptos desempeñan una función capital en la definición del carácter de los
sistemas políticos contemporáneos, que no pueden carecer de un marco jurídico-racional para asegurar el funcionamiento de la distribución de poderes efectivamente establecida.
Según la tradición weberiana, en este artículo se examina la relación que guardan entre sí la política y su ejercicio práctico consideradas desde la posición que ocupan dos actores característicos: los burócratas o administradores por una parte, y los políticos o dirigentes represen
tativos por la otra. Naturalmente, la distinción entre estas dos categorías de actores es puramente analítica. Si se considera que ya para W e b e r las fronteras entre lo político y la burocracia sólo podían separar tipos ideales, esta circunstancia es aún m á s válida en nuestros días. Es decir, en la sociedad contemporánea la confluencia de las funciones burocráticas y políticas se ha acentuado tanto que algunos han sugerido
que sería mejor razonar en términos de un nuevo tipo ideal, a saber, una categoría que combine las características de los dos tipos tradicionales, a la que nos referiremos en lo que sigue2.
Sea c o m o fuere, nos parece pertinente recurrir a la clásica dualidad de administración versus política para discutir el problema de la democracia en la sociedad brasileña actual. Afirmamos que las pautas de interacción entre el aparato administrativo estatal y los políticos representantes constituye una de las dimensiones políticas del proceso de democratización, y
RICS 123/Mar. 1990
">? Elisa P. Reis
que esta noción nos permite comprender mejor acontecimientos y procesos que pueden parecer opacos o aun contradictorios en la política cotidiana.
En este artículo nos proponemos discutir dos clases de cuestiones: a) los problemas con que tropieza la sociedad brasileña en su intento por consolidar un orden político democrático, problemas que hasta cierto punto son similares a los de otras naciones del Tercer M u n d o ; y b) los dilemas universales que afronta la democracia en lo que respecta a las relaciones entre la política y la burocracia.
E n la primera sección se presenta una discusión de orden m á s genérico; un repaso de los textos nos permitirá establecer un marco teórico que refleje la actual experiencia política del Brasil. La sección siguiente ilustra la aplicación de dicha perspectiva teórica, mediante comentarios de algunos acontecimientos políticos recientes. Finalmente, en la tercera sección se discute brevemente la pertinencia de las críticas contemporáneas relativas a la burocratiza-ción del Estado benefactor para las sociedades que, c o m o la brasileña, no han podido aplicar medidas políticas públicas que aseguren los derechos sociales elementales.
Política y administración
¿De qué manera puede el enfoque tradicional de las relaciones entre la política y la administración ayudarnos a comprender los acuciantes problemas que afronta el incipiente orden político en Brasil? Cabe también preguntarse si las descripciones, claramente distintas, de burócratas y políticos, que Weber trazó de manera tan expresiva en La política como vocación, conservan todavía algo de su valor heurístico pese al arrollador progreso de la racionalización. ¿ N o fomentará este proceso una creciente homogeneización de estos actores característicos? Escribió Weber, en su descripción del tipo ideal, que «de acuerdo con su vocación característica, el genuino funcionario... no participará en política; en cambio, procurará ejercer una "administración" imparcial ... sine ira et studio, "sin desprecio ni prejuicio", administrará su oficina. Por lo tanto no hará precisamente lo que el político, tanto el líder c o m o su seguidor, hacen siempre necesariamente, es decir, luchar»1. Añadió: «Para decirlo claramente, la
pasión -ira et Studium- es el elemento de los políticos, y sobre todo el elemento del líder político. Sus actos responden a un principio de responsabilidad diferente, en realidad exactamente opuesto, del principio que rige el desempeño del funcionario público. El honor de este último reside en su capacidad para ejecutar concienzudamente las instrucciones de las autoridades superiores, exactamente c o m o si estas instrucciones coincidieran con su propia convicción... En cambio, el honor del líder político, del estadista, reside precisamente en una responsabilidad exclusivamente personal de sus actos, una responsabilidad que no puede ni debe rechazar o transferir»4.
E n realidad, en la sociología de Weber es fácil identificar entre la administración y la libertad una tensión esencial de la cual deriva esa combinación de heroísmo y resignación que conforma la posición ética del autor. La burocracia jurídico-racional constituye según él la forma superior de administración que defiende la racionalidad contra la arbitrariedad y la tiranía. A su vez, la superioridad técnica de la burocracia puede poner en peligro la libertad, ya que puede sancionar una nueva arbitrariedad, anónima y, c o m o dice Weber , «sin rostro».
M u c h a tinta se ha vertido en los textos sobre la función «emancipatoria» atribuida por W e b e r al dirigente político responsable que puede oponerse a la mediocre tiranía de las estructuras burocráticas. En cambio, se ha prestado mucho menos atención al hecho de que el razonamiento de Weber supone necesariamente entender la interacción entre la política y la burocracia c o m o un frágil equilibrio siempre amenazado por distorsiones hacia uno u otro polo, y en ambos casos perjudiciales para la democracia.
Pese a su carácter aparentemente digresivo, estas referencias weberianas son de importancia crítica para el debate de las ciencias políticas, aunque se las haya redefinido sustancial-mente, c o m o lo ilustra por ejemplo la convincente argumentación de Etzioni-Halevy. Refiriéndose a las ambiguas y contradictorias relaciones que existen necesariamente entre la democracia y la burocracia, la autora señala cóm o estos dos fenómenos constituyen cada uno. intrínseca y simultáneamente, una amenaza y una garantía para la supervivencia del otro5.
Etzioni-Halevy aclara que una burocracia
Bunk ranis y políticos en la politica brasileña actual 23
El Parlamento, on Brasilia, -v Kcicr/s>¡>mu.
poderosa e independiente es no sólo una a m e naza potencial para el orden democrático, sino también una condición sine qua non para el funcionamiento adecuado de la democracia. Por una parte, no cabe duda de que constituye una amenaza ya que los burócratas pueden acumular poder suficiente para apartar las estructuras burocráticas del control del poder de las urnas. N o obstante, esta independencia respecto de los políticos electos es imprescindible para asegurar la supervivencia de la democracia pues contrarresta los peligros del oportunismo partidario y de la manipulación electoral.
En una obra m á s reciente, Etzioni-Havely ha reiterado el m i s m o argumento relativo a la naturaleza intrínsecamente contradictoria de las relaciones entre la democracia y la burocracia. Dice que «entre la burocracia y la democracia existe una relación compleja y problemática pero simbiótica, que tiene importantes consecuencias en la relación entre las élites con poder: políticos y burócratas. Sostengo que la a m bigüedad de las normas democráticas respecto
de la burocracia y la ambigüedad de las normas de la burocracia en los países democráticos tiene c o m o resultado no sólo un conflicto de funciones entre burócratas y políticos, sino que también es una fuente de verdaderas tensiones y luchas entre ellos»'1. D e los estudios empíricos de esta autora se desprende claramente que es precisamente esta permanente tensión, este conflicto potencial entre la burocracia y la política, lo que mantiene el frágil equilibrio d e m o crático7.
En el contexto de las democracias maduras, los burócratas y los políticos continúan estampando sus respectivas improntas en la dirección de los asuntos públicos, c o m o lo demostró elocuentemente una vasta investigación c o m parada relativa precisamente al funcionamiento de estos dos actores característicos en seis países europeos \ en los Estados Unidos de América*. Los autores del estudio concluyen que, pese a una innegable tendencia a la fusión de las funciones en un tipo «híbrido», aún existen importantes diferencias en las respectivas
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aportaciones de políticos y administradores a las cuestiones públicas.
Los autores definen cuatro perfiles típicos o, según sus propios términos, «imágenes», que determinan la interacción entre los políticos y los burócratas en la escena pública. U n a primera imagen, m u y próxima a la tipificación webe-riana, contrapone las decisiones normativas y su ejecución''.
U n a representación menos rígida de la interacción entre ambos actores atribuye tanto a los burócratas c o m o a los políticos un activo papel en el manejo de los asuntos públicos, pero aportando diferentes recursos; la contribución de los políticos deriva fundamentalmente de intereses; en este sentido, los valores o las preferencias serán el elemento principal. La contribución de la burocracia, basada en el conocimiento especializado, suministra «hechos» a los postulados de los políticos.
El tercer perfil es una escena en la que los actores hacen del juego mutuo de intereses su leit motiv; sin embargo, en tanto que el representante político generalmente articula intereses amplios y difusos, el funcionario tiende a mediatizar intereses más específicos y definidos de clientelas organizadas.
Finalmente, el estudio indica una tendencia a la fusión completa de las características burocráticas y políticas, que los autores llaman un «híbrido puro». Esta imagen, que se presenta en términos puramente descriptivos, constituye una sombría caracterización del Estado contemporáneo por sus críticos m á s pesimistas.
En cualquier caso, se plantea que estos cuatro «perfiles» coexisten lógicamente, y que corresponden empíricamente a diferentes niveles del sistema político. Así, los autores piensan que las dos primeras «imágenes» se ajustan más bien a los niveles inferiores de las jerarquías gubernamentales, en tanto que las dos últimas corresponden a las altas esferas del poder y la administración. Observan también que, históricamente, es posible identificar una relativa predominancia de cada una de estas imágenes en el orden en que se han enumerado en este artículo.
¿De qué manera la consideración de estas pautas posibles de interacción entre política y burocracia puede ser útil a los fines de la discusión que proponemos? Para comenzar, nos interesan particularmente algunas de las consecuencias que sugieren los autores del estudio en
cuestión respecto de las últimas dos imágenes, que son las que m á s se ajustan al universo de la elaboración y ejecución de las medidas políticas públicas. En este contexto, es importante recordar que la afirmación según la cual los políticos y los burócratas son activos articulado-res de intereses no significa negar que cada uno de ellos contribuye de manera diferente al proceso, ni que estas diferencias hayan perdido su importancia.
C o m o lo señalan Aberbach et al, si bien es verdad que tanto la burocracia c o m o los dirigentes políticos pueden incorporar intereses, también es verdad que el proceso administrativo de incorporación de intereses está severamente limitado. En primer lugar, dicha incorporación tiende a excluir los intereses no organizados. En segundo término, tiende a limitarse al alcance de algunos sectores funcionales particulares, constituyendo una mediación fragmentaria de intereses, y al m i s m o tiempo incapaz de articular los intereses intersectoriales. Finalmente, la participación administrativa en la elaboración de las medidas políticas concretas contribuye a un inevitable conservadurismo, no porque un compromiso ideológico particular favorezca el mantenimiento del statu quo, sino simplemente porque la incorporación de intereses cristaliza las relaciones de poder existentes.
Los políticos pueden, en algún grado, contrarrestar las limitaciones intrínsecas de los burócratas en la escena pública mientras su acción esté basada en parámetros que atenúen considerablemente las limitaciones impuestas a los burócratas por un determinado equilibrio de fuerzas políticas. D e la argumentación se puede deducir que, pese a la tendencia convergente, la especialización de los roles en los escalones superiores del sistema político es crucial para comprender adecuadamente el proceso de elaboración de medidas de acción pública.
Así, desde un punto de vista ideal, los burócratas aseguran la estabilidad en la formulación de las medidas públicas, y los políticos contribuyen con innovación y creatividad. Las circunstancias pueden eventualmente favorecer la predominancia de unos u otros pero, en cualquier caso, la divergencia de estilos es constante y benéfica.
Además , es poco probable que los políticos y los burócratas tengan la posibilidad de enfrentarse en este terreno. M á s plausibles y fre-
Burócratas y politico* cu la politica brasileña actual 25
cuentes son los conflictos, las alianzas y las coaliciones que atraviesan las fronteras de sus respectivos territorios. D e todas maneras, estas observaciones refuerzan la idea, ya expuesta, de que la convergencia de funciones es sólo una tendencia cuyas consecuencias a largo plazo no exploran los autores del estudio. La continuación del análisis exige pasar a nuevos espacios teóricos.
En primer lugar, recordaremos las dos vías posibles de análisis crítico de la eventual a m e naza que la combinación de funciones burocráticas y políticas significa para la democracia. U n a de ellas se refiere específicamente a los problemas que afrontan las sociedades que, emergiendo de las experiencias de modernización autoritarias, procuran consolidar las instituciones políticas democráticas. Pensamos particularmente en la perspectiva teórica elaborada en los años setenta y ochenta sobre las dictaduras modernizantes del Tercer M u n d o , particularmente la que llamó la atención sobre el carácter burocrático de los recientes regímenes autoritarios en América latina1".
E n segundo lugar, quisiéramos llamar la atención sobre el pensamiento crítico contemporáneo que. reflejando bien las perspectivas del Estado benefactor o bien las funciones del Estado en el capitalismo tardío, considera que tanto la burocratización de los poderes públicos c o m o la politización del proceso de producción son cuestiones problemáticas". En realidad, en esta perspectiva crítica, a m b a s tendencias combinan en gran medida las dimensiones de un proceso único: por una parte, c o m o se ha venido observando desde hace tiempo, hay una creciente despolitización de la vida social que sucumbe cada vez m á s a las órdenes burocráticas. D e aquí la amenaza latente de la burocracia neopatriarcal. que algunos han detectado en el Estado benefactor12. Al inhibir las iniciativas sociales, el Estado benefactor terminaría por conseguir la despolitización de la esfera pública, reduciéndola a prácticas administrativas oficiales.
Por otra parte, este proceso de burocratización expresa en sí m i s m o la creciente subordinación de las decisiones y acciones del mercado al filtrado que se produce en los recursos de poder monopolizados por el Estado. En este sentido, la auténtica «despolitización» que caracteriza la progresiva burocratización de la vida social podría interpretarse c o m o la expresión de la actual tendencia hacia la «repolitiza
ción» del proceso de producción. «En conjunto, las funciones de sustitución del mercado y compensatorias que ejerce el Estado capitalista tardío son expresiones de la alteración cualitativa de la función del poder político frente a la esfera de la producción y el intercambio de mercancías»11.
Para concluir estas reflexiones teóricas, recordaremos los perspicaces comentarios de Wolin. quien, aunque desde una perspectiva teórica diferente, también critica agudamente la vida social contemporánea: «... con el descrédito del orden político y el repliegue a la sociedad, que manifiesta crecientes síntomas de burocratización, lo político ha reaparecido, pero disfrazado con los ropajes de la vida organizativa. Lo que se ha negado al orden político ha sido asimilado al orden organizativo»14
La situación brasileña
U n tema tan vasto y complejo c o m o el proyecto de democratización del Brasil, y particularmente los múltiples desafíos que plantea a la esfera de la acción pública, proporciona sin duda muchas perspectivas interesantes a la investigación. Sin embargo, en el presente contexto sólo nos interesa ilustrar algunas posibles aplicaciones del marco teórico expuesto en la sección anterior.
La perspectiva teórica en cuestión parece particularmente atractiva si se tiene en cuenta que el orden autoritario que la sociedad brasileña intenta superar procura legitimarse en argumentos tecnocráticos. Supuestamente, el régim e n militar estaba destinado a poner en práctica la expresión racional de la voluntad general; se argumentaba que, una vez abolido el juego de toma y daca de los políticos, los intereses particulares y disociadores desaparecerían naturalmente.
Dejando de lado la retórica, las formas políticas tecnocráticas adoptadas tuvieron impactos decisivos sobre las prácticas y las instituciones, dejando al m i s m o tiempo profundas marcas sobre los valores, las actitudes y las creencias relativas a la esfera pública. En otras palabras, la lógica del «autoritarismo burocrático» hasta hace poco vigente en Brasil tiene persistentes consecuencias para las pautas de interacción entre la administración y la política. D e esta manera, las normas de interacción
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características del régimen autoritario, así com o las expectativas de comportamientos a la sazón legítimos, dejaron huellas que deben considerarse de importantes dimensiones en la realidad política que. en mayor o menor medida, dan forma a las perspectivas de democratización. Nunca se repetirá demasiado que los restos vivos del autoritarismo no sólo consisten en formas jurídicas sino que también asumen aspectos más sutiles.
Así, por ejemplo, conferir un valor ético a la eficacia tecnoburocrática del aparato del Estado o a la sensibilidad social de los políticos representantes compromete también las perspectivas de democratización. Si la defensa de la «neutralidad burocrática» era la mistificación típica de la dictadura militar, la afirmación opuesta, es decir, «la política sobre la tecnocracia», no es de buen augurio para la democracia. Por el contrario, sólo la aceptación explícita de la tensión permanente entre la administración y la política evitará perjuicios a la democracia.
También resulta discutible contraponer la eficacia y la participación o dicotomías similares, frecuentemente mencionadas por los sociólogos para describir (y a veces para justificar) opciones políticas concretas. La racionalidad burocrática no garantiza necesariamente la eficiencia, ni existe una relación automática entre la representación política y la responsabilidad social L \ D e hecho, se pueden formular por lo menos dos serias objeciones que ponen de m a nifiesto la dudosa condición de estas supuestas polaridades «esto o aquello». En primer lugar, son precisamente las contradicciones y tensiones inherentes entre estas dicotomías, antes que su jerarquización sistemática, lo que sostiene las reglas políticas democráticas.
En segundo lugar, los límites entre lo «burocrático» y lo «político» son hasta cierto punto meramente contingentes, no sólo debido a la inconfundible tendencia hacia la convergencia entre las prácticas políticas y administrativas; igualmente importantes son las tácticas políticas acl hoc de alianzas y coaliciones que atraviesan las fronteras entre el poder político y la administración.
Para recapitular brevemente la experiencia brasileña, recordemos que bajo el régimen mi litar se realizó un esfuerzo oficial sistemático para identificar la «buena» política con una ejecución tecnocráticamente neutra de medidas consideradas racionalmente c o m o las m e
jores para los intereses de la sociedad en su conjunto. Así, la ideología del interés nacional, con su llamamiento al «gran país» se distinguía nítidamente de los «intereses partidarios» atribuidos a las actividades políticas clásicas, y de cualquier interés social específico que pudiera poner en duda el proyecto nacional.
Naturalmente, estos argumentos se presentaban siempre en términos m u y ambiguos. Para ciertos fines, desde los primeros días del régimen dictatorial estaban en pie de igualdad con la ritualización de las elecciones y de prácticas parlamentarias más o menos eficaces, para otros, se afirmaba agresivamente que la burocracia era un instrumento superior a la política para lograr las metas sociales. La decisión política de origen burocrático era presentada c o m o el camino m á s justo y eficaz para lograr esas metas.
Se consideraba que la decisión tecnocrática era técnica y moralmente superior a cualquier mecanismo político orientado hacia la representación de intereses específicos, c o m o si fuera realmente posible tratar las dimensiones de la política y la administración c o m o estrategias de acción opcionales. Inviniendo nuestra óptica, el mi smo tipo de razonamiento ideológico se encuentra entre quienes, al final del régimen militar, creían románticamente en un reino de política pura, percibida c o m o un sinónimo de democracia.
En efecto, la revitalización de la política electoral, el surgimiento de nuevos partidos, la proliferación de asociaciones voluntarias y de movimientos sociales, contribuyeron entonces a fomentar la ilusión de que para consolidar la democracia bastaba dar prioridad a la participación política. El antídoto al autoritarismo burocrático sería una sobrevaloración de las actividades políticas; en esa argumentación se apoyaba la ola de movilizaciones sociales que caracterizó la transición al régimen civil en la primera mitad de los años ochenta.
En este auge de la repolitización cobró impulso un nuevo proyecto de construcción nacional, pues la sociedad civil procuraba reconciliarse con la esfera pública. Este fue el corto período caracterizado por una revalorización de símbolos cívicos durante largo tiempo desdeñados, tales c o m o la bandera y el himno nacional. En esta breve etapa de transición hubo una comprensible predominancia de los elementos participativos y simbólicos-expresivos
Burócratas y políticos en la politica brasileña actual 27
U n a tradición en la burocracia brasileña: a fin de año, se vacían los despachos tirando los viejos papeles por las ventanas, l'h knhn/cosimis
en la vida política. La democracia prometida se asociaba con la derrota de la predominancia burocrática en favor del liderazgo político auténtico o «de vocación». C o m o si se quisiera compensar dos decenios de autoritarismo burocrático, las pasiones políticas intentaron imponer la prioridad de la política sobre la administración.
El período subsiguiente en Brasil se caracterizó por la experimentación y la vaguedad respecto de las normas de coexistencia entre los elementos políticos y burocráticos. Durante la llamada «Nueva República», los burócratas y tecnocratas -ahora nostálgicos del ancien regime- se sintieron disgustados por lo que calificaron de típicos vicios políticos, a saber, el populismo, el clientelismo y la ineficacia administrativa. A su vez, los políticos se quejaron amargamente de la supervivencia del autoritarismo y el elitismo que hallaron refugio en la administración pública.
Aunque las mutuas acusaciones de burócratas y políticos ilustran auténticas disputas por
el poder, no se pueden interpretar c o m o expresiones nítidas e inconfundibles de un juego de poder entre antagonistas definidos. Ni los burócratas ni los políticos tienen el monopolio de sus respectivos «vicios típicos». C o n m u ch a frecuencia, por ejemplo, un importante aspecto de sus querellas se refiere al derecho de atribuir el patronazgo y/o los recursos de clientelas. A d e m á s , la acumulación real de poder en el sistema político se realiza en su mayor parte de manera sectorial y no, c o m o ya se ha observado, siguiendo la línea de demarcación entre políticos y burócratas.
Lo que es aún más importante, en las realidades cotidianas de la actual transición en Brasil, la caracterización de lo que es «político» en oposición a lo que es «burocrático» ha ido variando según las consideraciones políticas. En este contexto, es instructivo comprobar c ó m o los dos ministerios principales, el de Hacienda y el de Planeamiento, alternaban sus posiciones relativas en cuanto a la prioridad que concedían a los asuntos «políticos» o «tecnocráticos».
28 Elisa P. Reis
Desde marzo de 1985, la opinión pública comenzó a percibir en el Ministerio de Hacienda una orientación fundamentalmente «burocrática», en permanente antagonismo con las inclinaciones «políticas» del Ministerio de Planeamiento. Pronto quedó m u y claro que lo que dividía a estas dos ramas de la administración no era el estilo personal de sus respectivos ministros ni la lógica operacional de cada uno de ellos, pues a fines del mi smo año el Ministro supuestamente «burocrático» fue sustituido. Desde entonces, se comenzó a acusar al Ministerio de Planeamiento de tecnocrático, en tanto que se identificaba al de Hacienda con un estilo predominantemente político, una identificación en gran parte estimulada por los rasgos carismáticos que le imprimió Funaro, el nuevo Ministro.
E n la nueva composición de poderes del Gobierno, se estableció una interesante redefinición de los términos de la interacción entre políticos y burócratas. El feliz pero breve « m a trimonio» de los políticos y la administración a través de la política monetaria heterodoxa llegó a su fin en 1986. Incapaz de detener la inflación mediante medidas tradicionales, el Gobierno adoptó una estrategia similar a la que ya se había experimentado en otras economías con inflación elevada (Israel y Argentina), que c o m prendía la adopción de una nueva moneda, el fin de la ordenación de precios, mecanismo fuertemente anclado en la sociedad brasileña, y una congelación general de precios y salarios.
El «Plan Cruzado» gozó durante casi un año de la mayor popularidad entre las medidas adoptadas por el nuevo régimen civil. En nuestra opinión, la asombrosa legitimidad alcanzada en ese entonces por el Gobierno correspon-día a una breve reconciliación entre las fracciones «técnicas» y «políticas», a un m o mento de fusión entre dos actores típicos, los burócratas y los políticos; la historia confidencial de ese experimento abunda en incidentes y anécdotas que ilustran las vicisitudes de la fusión de las preocupaciones técnicas y las políticas. En cualquier caso, la ejecución de esas m e didas demostró empíricamente que la tecnocracia y la política están profundamente entrelazadas.
Desde el comienzo, la fusión entre la política y la burocracia estaba destinada a una corta vida, pues se basaba en una ilusión. Precisamente, el olvido de las especificidades'de la bu
rocracia por una parte y de la política por la otra, dio origen a la creencia de que era posible controlar la inflación sin que nadie pagara la factura, y de que el Gobierno podía imponer medidas económicas-monetarias heterodoxas sin afectar las pautas de desigualdad. La receta mágica propuesta consistía en una lucha antiinflacionaria en la que. según se aducía, todas las clases, sectores y grupos sociales serían vencedores.
Tal fue el único y breve «consenso social» alcanzado hasta ahora en la transición brasileña: las soluciones técnicamente elaboradas eran sancionadas socialmente por el acuerdo simbólico nacional en torno a la ficción de una nueva unidad monetaria. La idea de que el mism o proyecto económico podía beneficiar por igual a todos los grupos, sectores y clases sociales no difería de la ideología tecnocrática anteriormente defendida por el régimen militar. La diferencia principal consistía en que, mientras que anteriormente había que excluir la política para permitir la ejecución eficaz de ciertas m e didas, ahora se suponía que las medidas correctas vigorizarían la política.
N o entraremos en detalles sobre el veloz y arrollador movimiento que impidió el éxito de la heterodoxia económica. Basta con lecoidaí que las fuerzas del mercado pusieron rápidamente fin a las ilusiones, y que las medidas antiinflacionarias, al introducir graves distorsiones del mercado, no hicieron m á s que retrasar los efectos inflacionarios, contribuyendo así a profundizar la crisis económica y a comprometer aún más la transición a la democracia.
En este contexto, también es importante tener en cuenta que las medidas económicas señaladas ilustran claramente las características propias de las medidas públicas: acentúan la responsabilidad política de los burócratas así c o m o la importancia estratégica de los recursos «técnicos» en los cálculos políticos. Aunque la experiencia del «Plan cruzado» pone de relieve la convergencia entre la política y la administración, muestra también los peligros de olvidar las peculiaridades que hacen de ellas dimensiones distintas de un orden político.
Si hubiera que presentar un informe detallado sobre la actual transición política en Brasil, sería fácil demostrar que las constantes tensiones entre la política y la burocracia, simbólicamente condensadas en las luchas de poder entre Planeamiento y Hacienda, pueden
Burócratas y políticos cu la política brasileña actual 29
U n aspecto de la cultura brasileña. Scbasimo Saigado/Magnum
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en realidad observarse en todas las ramas de la administración, aunque la ficción política aliente con frecuencia la idea de una especiali-zación política o técnica de los diversos ministerios. A d e m á s , c o m o ya se señaló anteriormente , las tensiones entre los elementos burocráticos y políticos son precisamente importantes fuentes de vigor para la democracia.
A nuestro juicio, uno de los problemas m á s graves es justamente la reticencia a aceptar las contradicciones entre la burocracia y la d e m o cracia, lo que lleva a los contendientes involucrados a insistir en eliminar las tensiones que caracterizan la interacción entre la política y la administración, ya que no están acostumbrados a vivir con conflictos abiertos.
Corrobora esta situación, por ejemplo, la decisión gubernamental de nombrar ministros «burocráticos» en los Ministerios de Planeamiento y de Hacienda16. Cuando se intenta suprimir los conflictos políticos, la eliminación de la política de toma y daca en la conducción de los asuntos públicos contribuye principalmente a hacer menos aparentes los intereses que están efectivamente enjuego.
La incapacidad, tan acusada en el contexto político brasileño, de aceptar la legitimidad de la inevitable tensión entre políticos y administradores deriva en gran medida de la persistencia de características elitistas y autoritarias. La cultura política predominante parece carecer de valores que apoyen la pertinencia y legitimidad de intereses específicos de segmentos sociales particulares que. sin embargo, no amenazan el núcleo de los intereses comunes. Es precisamente gracias a esta negación de legitimidad de los intereses específicos que los elementos burocráticos o políticos se presentan c o m o los más capaces de dirigir las medidas públicas destinadas a aumentar al máx imo el consenso social.
Las actuales interacciones entre los poderes ejecutivos y legislativos constituyen otra ilustración de la resistencia a aceptar que la tensión entre los burócratas y los políticos es un c o m ponente del juego democrático. Después de dos décadas de dictadura, es comprensible que el sistema no tenga normas de interacción c o m patibles con la nueva realidad de la Asamblea Nacional, c o m o si las élites burocráticas y políticas carecieran temporalmente de mecanism o s institucionalizados para regular los conflictos entre ellas.
M á s allá de las complejidades que plantea la elaboración de un nuevo pacto constitucional, pareciera que está en cuestión la concepción misma del Estado. C o m o en otras sociedades en desarrollo tardío, en Brasil, los poderes públicos asumen funciones de producción, además del clásico papel de regulador económico que ejercen normalmente en las sociedades capitalistas. En un «Estado productivo» surgen nuevas variables que complican aún m á s la ecuación del poder entre las fuerzas políticas y administrativas. Por ejemplo, la «balcaniza-ción» del Estado, c o m o se ha sugerido, parece dar un relieve aún más dramático a las sombrías predicciones de Weber sobre la burocrati-zación del poder.
Es así c o m o , codo a codo con las empresas transnacionales (mucho más estudiadas), que plantean un desafío al Estado-nación, se hallan también poderosas empresas públicas. Son unidades económicas que por su tamaño, función, recursos, etc., ocupan posiciones críticas y que hacen uso ambiguo de su carácter mixto público y privado según las circunstancias, enfrentándose a m e n u d o con el Estado central que les dio origen.
Estos factores se añaden a los muchos dilemas que plantea la democratización en Brasil, c o m o lo demuestra, por ejemplo, la reiterada incapacidad del Gobierno central para imponer las nuevas reglamentaciones del sector público. Las tentativas de reducir el elevado déficit público y de imponer normas salariales antiinflacionarias en el sector público han chocado con la vigorosa resistencia de los funcionarios públicos mejor situados, esto es, los de los órganos descentralizados, y particularmente de las empresas nacionales.
Conclusión
Las medidas públicas brasileñas soportan el peso de la supervivencia de las tradiciones buro-crático-autoritarias, así c o m o el perturbador impacto de los intereses sociales repolitizados, que todavía no han hallado canales de expresión suficientemente institucionalizados. C o n la liberación de fuerzas anteriormente reprimidas por medios dictatoriales, el orden del día de los asuntos públicos ha tenido que soportar fuertes presiones. Los antiguos problemas sociales que buscan solución compiten con los
Burócratas y políticos cu la política brasileña actual 31
nuevos por las prioridades en un espacio de decisiones que se encuentra seriamente limitado por la gravedad de la crisis económica actual.
Ante los altos niveles de incertidumbre, la competencia entre los diversos recursos políticos no expresa la aceptación ideológica de un frágil equilibrio entre los factores políticos y burocráticos en los términos descritos. Aparece, en cambio, un confuso cuadro que sugiere lo que podría denominarse una situación política «inflacionaria». La situación se asemeja a una devaluación de divisas políticas. Los competidores por el poder recurren aleatoriamente a diferentes recursos, introduciendo así un alto grado de imprevisibilidad en el juego político. Y el grave peligro de la inflación de los recursos políticos es que el proceso de decisiones pierda de vista el objetivo de democratización.
Trátese de los fondos públicos utilizados por los políticos con fines electorales, de las redes burocráticas patrón-cliente, o de una c o m binación perversa de ambos, sus consecuencias antidemocráticas podrían contribuir decisivamente a liquidar la ya limitada autonomía de los actores políticos respecto del Estado. Cualquier reducción de la autonomía de la esfera pública con relación al Estado comprometería gravemente las perspectivas de democracia en Brasil. En este sentido, los actuales signos de apatía política son síntomas tan graves c o m o la prioridad, más o menos elaborada, que se asigna a la racionalidad técnica sobre las preocupaciones políticas en lo que se refiere a las actividades de la esfera pública.
En tanto que la mayor parte de estos factores plantean a la democratización problemas particulares del capitalismo tardío del Tercer M u n d o , existe también otra importante dimensión del problema democrático que es c o m ú n a otras sociedades capitalistas, independientemente de su nivel de desarrollo económico. E n ambos , la relación entre la política y las medidas públicas se percibe socialmente en términos problemáticos, parcialmente debido a que la coordinación de los intereses específicos del Estado por una parte y los intereses sociales en competencia, por la otra, desafía permanentemente el mantenimiento de las normas d e m o cráticas. C o m o lo sugieren las críticas al Estado
benefactor, las pautas de interacción entre la administración y la política continúan suscitando dilemas para la democracia.
Aunque las características de los problemas de la democratización en Brasil son en cierta medida bastante primitivas, asociadas con un «capitalismo salvaje», muchas de las críticas elaboradas en el contexto del capitalismo benefactor maduro pueden aplicarse al caso de Brasil. Así, la despolitización, la burocratización, la liquidación de la esfera pública y otras expresiones de descontento con la cultura política contemporánea apuntan en la m i s m a dirección, a saber, la conveniencia de repolitizar la vida social.
Esta hipótesis se ve corroborada por el discurso liberal ejemplificado por Arendt o W o -lin17, o las propuestas, no m u y coherentes, de comunalismos tales c o m o «lo pequeño es hermoso», «gobiernos locales» y otras formas de descentralización. Desde el punto de vista crítico, por ejemplo el de Habermas y Offe, las perspectivas emancipatorias también parecen determinadas por la posibilidad de repolitizar la sociedad civil11*. En resumen, fuera de la arena política no parece haber antídoto a la tendencia autoritaria del Estado. Por encima de las divergencias, las diferentes reflexiones sobre el problema llegan a una conclusión común : de la no cristalización de las fuerzas sociales extrae la democracia los recursos ideológicos que le permiten contrarrestar las tendencias inmovilistas de la burocracia.
Es la tarea de reconciliar intereses contradictorios lo que confiere a la política su carácter de recurso estratégico, una meta buscada por diferentes órganos institucionales, entre los reclamos contradictorios de los burócratas y los políticos, o en la compleja realidad de la administración de una normativa pública concreta. A u n cuando este crucial recurso se haya utilizado muchas veces para tratar de lograr lo imposible, vale la pena recordar nuevamente a W e ber. C o m o él diría, al llamamiento a participar en las decisiones sobre las normativas públicas y su aplicación, el auténtico político responderá «¡Pese a lodo!».
Traducido del inglés
32 Elisa P. Reis
Notas
1. M a x Weber. «Politics As a
Vocation», en Gerth y Mills (Dirs.
de la puhl.). Emm \la.\ II W w
Essays in Sociology. ( 1946) Nueva
York. Oxford I'mversitv Press,
pag. 128.
2. Joel D . Aberbach et al (14SI).
Bureaucrats and Politicians in
Western Democracies. Cambridge.
Harvard University Press.
3. M a x Weber, op. cit. pág. 95.
4. Ibid.
5. Eva Etzioni-Halevy (1983).
Bureaucracy and Democracy: A
Political Dilemma. Londres.
Routledge and Keagan Paul.
6. E. Etzioni-Halev v. «The
Australian Broadcasting
Corporation: Recent Attempts at
De-Bureaucrati/ation». IPSA.
XIII Conferencia Mundial. Paris,
pág. 3.
7. Ibid. Véase también, del
mismo amor ( 1988). «Inherent
Contradictions of Democracy:
Illustrations from National
Broadcasting Corporations».
Comparative Politics. 20, 3, pags.
325-340.
8. J.D. Aberbach et al, op. cil.
9. Ibid. esp. capítulo l.
10. Guillermo O'DonncIl (1973).
Modernization and Bureaucratic
. lulhorilarianism. Berkeley.
Universidad de California.
Institute of International Studies.
1 1. Jürgen Habermas,
Legitimation Crisis ( 1975).
Boston. Beacon Press. Claus Offe
(1981). «Some Contradictions of
the Modern Welfare State».
Praxis International, 1. 3. John
Keane (1984), Public Life in Late
Capitalism. Cambridge University
Press.
12. Claus Offe. (1987)
«Democracy Against the Welfare
Stale? Structural Foundations of
Neoconservative Political
Opportunities», Political Theory,
15,4.
13. Keane, op. cit. págs. 86-87.
14. Sheldon S. Wolin, Polities and
Vision (1961). Londres. Allen and
Unwin.
15. Marshall W . Meyer (1987).
«The Growth of Public and
Private Bureaucracies». Theory
and Society, vol. 16. n u m . 2.
16. Después de varios cambios en
los altos puestos de los
Ministerios de Hacienda y
Planeamiento, que se realizaron
en función del perfil
predominantemente «político», el
Presidente optó por nombrar
funcionarios públicos hasta
entonces desconocidos por la
opinión pública. En una clara
alusión a la tendencia a un estilo
de acción más burocrático y
rutinario, la prensa calificó esta
opción de «administración de pan
y mantequilla».
17. Melvin A . Hill (Dir. de Ia
publ.) (1979). Hannah Arendt;
Ehe Recovery ol the Public World.
Nueva York. St. Martin's Press.
Sheldon S. Wolin (1987).
«Democracy and the Welfare
Slate». Political Theory, vol. 15.
num. 4.
18. John Keane, op. cit.
El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India
Randhir B . Jain
El papel y la acción de la burocracia en un país tan vasto y tan variado c o m o India es un tema a la vez sumamente controvertido e importante. La creencia general es que en India el papel de la burocracia no es sólo esencial en la ejecución de la política formulada por los poderes públicos sino que además se inmiscuye en la elaboración de esa política. Desde los tiempos de la colonia británica, la burocracia ha desempeñado indudablemente un papel importante, incluso decisivo, en el sistem a administrativo, pero tras la independencia del país ese papel y los resultados reales de la burocracia india experimentaron un cambio considerable.
En función de los objetivos de un Estado del bienestar y de una administración abocada al desarrollo, la burocracia se ha impuesto manifiestamente c o m o uno de los factores clave de los procesos político-administrativos. Sin embargo, es un error afirmar que la burocracia desempeña un papel predominante en la elaboración de la política. Las dos posiciones extremas, a saber, que la política es esencialmente tarea del Gobierno, que es el poder ejecutivo el que la establece mientras que la burocracia se limita a ejecutarla, y que es la burocracia la que formula la política que los ministros se limitan a articular, son erróneas. La política pública es el resul-tado.de una interacción continua entre el poder ejecutivo, los escalones superiores de la burocracia y otros muchos agentes gubernamentales
o no gubernamentales. Quizá no sean m á s de un millar las personas que en los niveles superiores de la burocracia india, tanto en el G o bierno central c o m o en los de los Estados, se ocupan directamente de elaborar la política; en cambio, la mayoría de los miembros de la burocracia tienen de uno u otro m o d o a su cargo la ejecución de esa política. En este artículo nos proponemos hacer un análisis del papel de la burocracia india en los procesos de elabora-
ción, desarrollo y ejecución
de la política. Ese análisis exige que se examine primero el legado histórico de la burocracia, su perfil general y el contexto político en el que actúa y, después, el papel que desempeña en relación con los procesos políticos.
El legado histórico
La burocracia india es el producto de dos factores
diferentes: las tradiciones británicas y el sistem a del Estado asistencial democrático. Los británicos, que gobernaron India desde lejos durante casi una centuria, crearon un sistema de burocracia cuyos rasgos fundamentales eran el elitismo y la firme lealtad a sus señores. El sistema data del Northcote Trevelyan Report de 1854, en el que se ponía de manifiesto la profunda creencia de Lord Macaulay en la educación liberal inglesa. Resultado de esa creencia fue que se contrataran una serie de administradores para India entre los graduados de las
Randhir B . Jain es el Director del Departamento de Ciencias Políticas y el Decano de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Nueva Delhi. India. H a pronunciado conferencias en varias universidades norteamericanas y británicas y ha publicado numerosos libros, siendo el más reciente Bureaucratic Politics in the Third World (1988).
RICS 123/Mar. 1990
34 Randlür B. Jain
universidades de Oxford y Cambridge; esc grupo de hombres constituyeron el llamado Indian Civil Service, o ICS; los campeones del sistema calificaban a esos hombres de «multifacéti-cos», mientras que sus críticos los tachaban de «aficionados». El segundo factor de influjo fue la consecución de la independencia, con el cambio que acarreó en el papel de los poderes públicos para que éstos pudieran desempeñar las funciones de un Estado asistencial. C o m o resultado del rápido progreso tecnológico conseguido desde entonces han proliferado las organizaciones paraestatales tales c o m o las e m presas y corporaciones públicas, las industrias nacionalizadas y las organizaciones voluntarias apoyadas con fondos públicos. La ampliación y las nuevas tareas de la administración pública requieren un sistema administrativo capaz de hacer frente a los problemas sociales, económicos, políticos y científicos en el plano nacional e internacional. D e ahí que la burocracia se haya convertido en uno de los instrumentos principales en manos del Gobierno para hacer frente a las tareas del nuevo orden político y a los imperativos socioeconómicos. Sin embargo, pese a los cambios exteriores ocurridos tras la independencia, el modelo británico continúa dominando la escena india. El administrador ideal sigue siendo en el país «el individuo competente que, cambiando frecuentemente de puesto dentro del servicio, puede hacerse una idea práctica de cada problema, independientemente de la cuestión de que se trate, gracias a su conocimiento y experiencia de los mecanism o s de la administración»1.
En comparación con otros países en desarrollo, la burocracia india presentaba muchas ventajas en el momen to de la independencia. D u rante el período colonial se habían echado los cimientos de un sistema moderno de educación capaz de formar al personal que necesitaban la administración y las industrias en plena expansión. U n a red de comunicaciones, un grupo de instituciones financieras y una prensa bien estructurada proporcionaban la base fundamental de relaciones propia de la infraestructura de un país moderno. La burocracia que el Gobierno imperial británico había empleado para mantener el sistema colonial demostró ser un notable instrumento administrativo legado a la India independiente. El elemento esencial del sistema británico, como ya dijimos antes, era el ICS, es decir la élite de los funcionarios del gobierno
colonial británico. Estos funcionarios se encargaban al mismo tiempo de elaborar la política y de ejecutarla. E n la época británica el poder político se hallaba fuertemente centralizado en la burocracia, que estaba dominada fundamentalmente por los miembros del ICS. Los rasgos estructurales de éste -sistema abierto de ingreso basado en los resultados académicos, métodos complejos de formación, permanencia en el cargo, atribución exclusiva de todos los puestos responsables de carácter general en la administración central, provincial y de distrito a los m i e m bros de esa élite, escala graduada de remuneraciones con pensión y otros beneficios y sistemas de ascensos y traslados basados esencialmente en la antigüedad- se mantuvieron todos en el sistema actual tras la independencia, con sólo ligeras modificaciones de detalle. D u rante el período colonial la burocracia servía hasta cierto punto de instrumento de integración nacional. Entre sus principales resultados de la época deben señalarse la unidad administrativa del país, el mantenimiento de la ley y el orden, un nivel razonable de honradez y la canalización de las relaciones entre la administración y el pueblo en lugar del sistema arbitrario de tratos y negociaciones del pasado. En menor grado la burocracia participó también en las tareas de construcción y mantenimiento de las obras públicas (carreteras, ferrocarriles, canales) y en el desarrollo de los servicios sociales (educación, hospitales)2.
Sin embargo, desde el fin del período colonial persiste entre las masas populares la idea de que los administradores indios, al heredar algunos de los aspectos negativos del legado imperial tales c o m o el alejamiento y el sentimiento de superioridad de su grupo, carecen generalmente de adecuación y de dedicación al puesto y tienden a ser autoritarios en la nueva situación. Pone de relieve la incompatibilidad entre este «espíritu ICS» y las necesidades de la administración actual en contraste con el estilo de los nuevos empresarios que no se someten tan rígidamente a las nociones de estatuto, jerarquía e imparcialidad burocrática1.
Las esperanzas y aspiraciones del pueblo de la India independiente suscitaron nuevas tareas y responsabilidades a las que hubo de hacer frente el recién creado Indian Administrative Service (IAS, Servicio Administrativo Indio), que había sucedido al ICS británico, sin romper a fondo con las tradiciones de éste.
l'A l'upel de la burocracia en la elaboración y la ejecución ele la política en India 35
Funcionarios indios en huelga, c. 1986. ï miwig/Sipa
Gracias a la prudencia de Sardar Haverbhai Patcl, Viceprimer Ministro y Ministro del Interior en el momento de la independencia, el proceso de transmisión pudo realizarse con suavidad porque Patel supo apreciar convenientemente el patriotismo, la lealtad y las capacidades de la nueva élite administrativa. A los 40 años de la independencia, el IAS constituye hoy un cuerpo selecto que ocupa los puestos clave en torno al Presidente y al Primer Ministro, así c o m o todos los demás cargos importantes que se ocupan de preparar las decisiones del gabinete, de controlar la contratación y la formación del personal, de mantener la disciplina en los otros niveles de la administración pública y de formular la política administrativa. Este sistema de jerarquización del IAS se repite también en los gobiernos de los Estados y en la administración local. En nuestros días el IAS constituye el núcleo de la estructura administrativa del país que comparte sus tareas con una serie de servicios de todo el país, de la administración central y de la de los
Estados y que establece una fuerte red administrativa extendida por todo el país, aunque las opiniones divergen en cuanto a la solidez de esa red.
D e todos modos , desde el punto de vista conceptual, puede decirse que la influencia británica ha contribuido sin lugar a dudas al desarrollo técnico y político de la burocracia india. Técnicamente, esa burocracia forma una organización administrativa corporativa, estructurada jerárquicamente tanto en su dimensión horizontal (entre los niveles superiores y los inferiores en el mismo sector general de actuación) c o m o vertical (entre las distintas competencias, profesiones o disciplinas), dando todo ello c o m o resultado un sistema de clases en la administración pública, cada una con su propia estructura de carreras y, consiguientemente, de expectativas de ascenso. Políticamente, la burocracia aparece c o m o un gobierno de funcionarios designados que actúan ellos mismos com o gobernantes o bien c o m o élites del poder sometidas a un cuerpo independiente, capaz de
36 Randhir B. Jain
tomar decisiones políticas, organizado en función de principios electivos4.
Perfil de la burocracia india
Aproximadamente hasta mediados del siglo xix, las burocracias de casi todos los países las formaban miembros de una clase superior numéricamente pequeña, independientemente del carácter de la sociedad o de la forma de su gobierno, fuera éste monárquico, democrático o aristocrático. Se daba por supuesto que los miembros de las clases superiores poseían ciertas capacidades innatas de dirección administrativa. A lo largo de los siglos, factores tales c o m o el Renacimiento en Europa, la reivindicación por la Revolución francesa de la tríada libertad, igualdad y fraternidad, la introducción de exámenes competitivos, la ampliación de los derechos políticos, el crecimiento de las instituciones representativas y el éxito de la democracia representativa en ciertos países aceleraron también el movimiento en favor de una democracia que fuera asimismo representativa5.
En lo que a India se refiere, T . B . Macaulay redactó la cláusula 87 de la East India Charte Act de 1833, lo que contribuyó a asentar el derecho de todas las razas a servir en la administración colonial. Macaulay se sentía sobremanera orgulloso de esta política, que en 1858 confirmó la Reina Victoria cuando la Corona Británica sucedió a la East India C o m p a n y com o Gobierno de India. Para poner en parte remedio a la ausencia de instituciones populares se pidió expresamente que los indios participaran en la burocracia. Pero incluso bajo el gobierno de la Compañía esta política se vio reducida a la nada ya que los reglamentos del Ministerio del Interior británico (redactados probablemente por otro gran nombre del liberalismo clásico inglés, John Stuart Mill) no se aplicaron prácticamente. En 1854 Benjamin Jowett reconocía abiertamente que. limitando la participación colonial en los niveles superiores de la administración, Inglaterra proporcionaría a sus graduados universitarios excelentes puestos clave. Por una ironía del destino, casi exactamente un siglo después, el deseo de alcanzar ese mismo estatuto por parte de los intelectuales coloniales - a menudo formados por Harold Laski en la London School of Econo
mics- fue uno de los factores principales que alimentaron el movimiento de independencia de India respecto de Gran Bretaña. Esos intelectuales eran perfectamente conscientes de la hipocresía con que los británicos insistían en el carácter abierto del sistema, mientras seguían aplicando continuamente prácticas tales c o m o disminuir la edad máx ima para poder ser funcionario, a fin de aprovechar las dificultades con que los nativos de la colonia tropezaban para adquirir una educación de tipo inglés.
El control de la burocracia por una potencia exterior añadía una complicación más . Para perpetuar su dominio los gobernantes coloniales acudían a m e n u d o al sistema de oponer un grupo social a otro en las colonias. Según la opinión de muchos, los británicos eran maestros en este juego. E n varios países favorecieron a ciertas minorías con alto grado de instrucción pero escasa influencia social que se convertían así en leales servidores del poder imperial, tal c o m o había predicho M a x Weber. Así, en diversas regiones del Imperio Británico, los chinos, los parsis y otros grupos minoritarios pudieron entrar en número desproporcionado al servicio de Su Majestad Británica. Otros grupos provistos de influencia social trataron de modificar esta situación obteniendo garantías que protegieran sus derechos. D e este m o d o , en gran número de burocracias coloniales eran frecuentes la representación comunitaria y el sistema abierto o disfrazado de cuotas. '
Mientras esos países seguían siendo posesiones coloniales, tales cuestiones nutrían su lucha por la independencia. Obtenida ésta, adquirieron un nuevo relieve las cuestiones relativas a una participación m á s amplia y a la satisfacción de las aspiraciones de los distintos grupos nacionales a entrar en la burocracia. Su pasada sensibilidad a la discriminación, la necesidad de dar empleo a las personas instruidas y la mayor autoconciencia de las distintas comunidades suscitada por la práctica de la m a yoría de las potencias imperiales confirieron una importancia sobresaliente al problema de la representación. D e esto se derivaron a su vez una amplia serie de problemas paralelos, problemas que en realidad se hallan estrechamente vinculados con el de la representación burocrática6.
El carácter elitista del ICS en India es demasiado bien conocido para que nos demoremos m u c h o en su análisis. Este grupo formaba una
El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India 37
sociedad sobremanera insólita, constituida por miembros de las clases media y superior inglesas y con diversos grados de educación. Aislado al mismo tiempo de la madre patria y de la sociedad india real, tenía que llevar a cabo complejas tareas administrativas y tomar constantemente decisiones relativas a la vida y a las libertades del pueblo en general7. A esa clase de administradores se les ha reprochado esencialmente que su origen no les permitía ser el instrumento apropiado para poner en práctica ninguna actividad de desarrollo*.
El IAS, formado después de la independencia según el modelo del ICS, ha sido y es también una administración de carácter elitista. Así lo ponen de relieve varios estudios sobre los orígenes socioeconómicos de los burócratas indios realizados por varios estudiosos como V . Subramaniam, C . P . Bhambhri, D . N . Rao, y R . K . Trivedi1'. La conclusión general a que llegan es que los funcionarios superiores proceden en general de la clase media asalariada y profesional de las ciudades. Los hombres de negocios y los empleados comerciales están peor representados que los funcionarios y las profesiones liberales. En la administración no hay prácticamente ningún hombre de negocios y sólo unos cuantos hijos de ejecutivos de grandes empresas. En cuanto a los procedentes del sector comercial, en su mayoría son hijos de comerciantes de pequeñas ciudades o de e m pleados de empresas. M á s allá de la clase m e dia, los labradores y peones agrícolas están en general mal representados en todas las administraciones, y la cosa es aún peor en lo que atañe a los artesanos y a los obreros industriales. Sin embargo, los propietarios agrícolas están razonablemente representados en los servicios de policía. La participación de la clase media inferior se halla en proporción inversa al prestigio del servicio correspondiente. U n alto porcentaje de miembros de esos servicios asistieron a las escuelas públicas y a los mejores colegios. Y en buena parte obtuvieron su graduación a la primera tentativa. Tal situación se da menos en los servicios dotados de menor prestigio, pero es sobremanera patente en los servicios administrativos y exteriores.
D e este carácter poco representativo de la burocracia india se derivan dos discursos distintos. Los defensores del igualitarismo pueden criticar la situación basándose en que los funcionarios superiores proceden solamente de
la décima parte de la comunidad. Por otro lado, los realistas pueden replicar que esta situación no se diferencia de la que reina en la m a yoría de los países avanzados y desarrollados, excepto algunos países comunistas. Por ejemplo, se afirma que en Estados Unidos el 60 % de los burócratas proceden de la clase media, si bien en dicho país ésta es más numerosa que en India. D e ahí se deduce que el crecimiento natural de la clase media india, al producirse el desarrollo económico, habrá de corregir ese exceso de representación. Por otro lado, si el gobierno continúa garantizando una representación proporcional para todas las clases y reservando un sistema de cuotas para unos cuantos, c o m o ocurre actualmente, es de prever que el nivel de educación de los nuevos funcionarios disminuirá inmediatamente, ya que muchos de ellos procederían del reducido grupo de candidatos ajenos a la clase media que tienen un nivel de educación m u y bajo. Al mi smo tiempo, c o m o señala Subramaniam. es dudoso que favorecer a una minúscula minoría de funcionarios procedentes de una clase m u y amplia vaya a suponer una ganancia social real para ésta"1. Por el contrario, podría suscitar un fuerte resentimiento y un agudo sentido de discriminación. D e ello son prueba la agitación, los disturbios y la inquietud en los estados de Gujurat y Bihar primero en 1978 y 1979 y después en 1985 y en 1986, originados por quienes defendían o criticaban el aumento propuesto del sistema de cuotas. El debate sigue todavía abierto y, pese a la reciente decisión de la Corte Suprem a de los Estados Unidos (dictada en el caso Bakke de discriminación inversa) en la que se condena el sistema de cuotas, la aspiración a la justicia social para las comunidades atrasadas y desprotegidas continúa activa en casi todos los países".
Sin embargo, en los últimos años se ha producido una ampliación de la composición social de la administración india, en parte gracias al nombramiento de una cuota de candidatos procedentes de las capas inferiores de las llamadas Castas y Tribus Catalogadas, formadas generalmente por campesinos pobres, artesanos, maestros de escuela o funcionarios de categoría inferior, y en parte debido al aumento del número de funcionarios nombrados cada año. Este ensanchamiento de la base social de la administración va acompañada por otros factores tales c o m o la distribución más equilibrada de
38 Ríuulhir B. Jain
los funcionarios nombrados entre los distintos Estados, las distintas lenguas y los diferentes establecimientos de enseñanza. Aunque se ha producido una disminución simultánea de porcentaje de graduados de alta categoría entre los nuevos funcionarios nombrados, un porcentaje mayor de éstos salen todavía de las escuelas públicas y de los mejores colegios. Pese a que la administración de India ha dejado últimamente de ser un coto cerrado de la pequeña clase acomodada, gracias al incremento de las becas para los grupos de ingresos inferiores12, los candidatos de las clases superiores siguen ingresando en la administración en un porcentaje superior. E n su mayoría los nombrados poseen una licenciatura en ciencias humanas, lo que origina un desequilibrio en lo que atañe a la representación de los licenciados en ciencias. A u n que con pruebas insuficientes, algunos autores han interpretado tal hecho como manifestación de las escasas perspectivas científicas en el seno de la administración".
Sin embargo, es difícil afirmar que exista una correlación directa entre la situación socioeconómica de los funcionarios y su orientación en el trabajo. Se ha puesto también en entredicho la afirmación de que los funcionarios simpatizan únicamente con los intereses de su clase de origen. Tal hipótesis no ha sido demostrada de manera concluyente. Se plantea, pues, la cuestión de si la representación excesiva de las clases medias urbanas en la administración no podría compensarse con una mejor comprensión por su parte de los problemas de las demás clases. A primera vista no existe razón para que no pueda fomentarse esa comprensión c o m o parte de la ética misma del funcionario. A juzgar por el estudio de Sumbrama-niam, las actitudes sociales y políticas de los empleados gubernamentales no son m u y diferentes de las del resto de la sociedad. D e todos modos , se requieren nuevos métodos m á s perfeccionados de formación basados en las investigaciones para mejorar la comprensión y los conocimientos de los funcionarios. Así lo demuestra el estudio que Richard Taub ha dedicado a la burocracia en el Estado de Orissa, según el cual una mayoría aplastante de los funcionarios parecían interesados por los programas de desarrollo relativos a la industrialización, la energía, el riego, la lucha contra las inundaciones, la tecnología de la construcción de embalses v los recursos minerales, mientras
que sólo unos pocos se interesaban por la agricultura y la reforma agraria. Ciertamente, las actitudes iniciales de los funcionarios nombrados pueden experimentar cambios importantes durante el ejercicio de sus funciones si se les dedican programas de formación capaces de hacerles cobrar conciencia de la situación socioeconómica y de los sentimientos de la población en la que viven. También puede hacer cambiar esas actitudes la posibilidad de adquirir nuevas experiencias en el terreno14.
La capacidad general de la burocracia para satisfacer las exigencias de una sociedad en desarrollo depende de las actitudes, competencias, valores y otras cualidades profesionales de sus miembros; quiere decirse que el sistema administrativo de India necesita pasar por una verdadera revolución a fin de que cambien las perspectivas del sistema de valores de sus élites.
Elaboración de la politica en India
En India, la elaboración de las decisiones políticas es, quizá, m á s policéntrica que en ningún otro país, c o m o resultado de la existencia de un sistema federal, de la diversidad del país y del carácter pluralista de la sociedad, de la prensa libre y de las conflictivas exigencias que los distintos grupos formulan a través de una amplia red de comunicaciones creada en los cuarenta años transcurridos desde la independencia. Las entidades relacionadas con la formulación de la política pública en India van desde los distintos organismos en las diferentes ramas de los poderes ejecutivo, legislastivo y judicial hasta una multitud de instituciones no gubernamentales, asociaciones, grupos de intereses, partidos políticos, establecimientos educativos y académicos e individuos.
El embrión de toda política está en el partido político que obtiene el poder gracias a su programa electoral, programa que naturalmente se modifica poco después de la toma del poder en función de su viabilidad y también com o respuesta a las críticas de la oposición tal c o m o se reflejan en los medios de comunicación. En la rama ejecutiva del Gobierno, el Primer Ministro y su gabinete se encargan de estructurar y de orientar la política general. En esta función les asisten los diversos comités
El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India 39
permanentes dei gabinete y la secretaria del Primer Ministro formada por sus consejeros personales. Aunque la secretaría del Primer Ministro no formula propuestas originales en materia de política, ejerce una gran influencia a la hora de elaborarlas mediante la preparación de instrucciones y análisis y la selección de la información necesaria para que el Primer M i nistro tome sus decisiones. La interacción entre este último y sus colegas de gabinete, la utilización de un sistema de comités en el gabinete y las relaciones entre el personal de la secretaría de éste, la secretaría del Primer Ministro y las secretarías de los distintos ministerios determinan el resultado final de la elaboración de las decisiones políticas por la rama ejecutiva del gobierno; el carácter de esa interrelación depende en gran medida del estilo personal del Primer Ministro, de su personal en general y del vigor político de su partido. D e todos m o dos, pese a tales factores, el gabinete y sus comités desempeñan el papel capital en la elaboración de la política nacional y en gran número de decisiones fundamentales.
Influyen también en la elaboración política las células o unidades de planificación política creadas en varios ministerios clave, por ejemplo, en los Ministerios de Agricultura, Defensa, Relaciones Exteriores, Interior, etc. En la práctica, esas unidades han funcionado más bien c o m o células de investigación que c o m o unidades de elaboración política, tal c o m o se pretendía en un principio. Por otro lado, la institución fundamental en lo que atañe a la elaboración política es la Comisión Nacional de Planeamiento, a la que incumbe la función permanente de formular los sucesivos planes de desarrollo. El primer Ministro crea de cuando en cuando una serie de comités consultivos para que lo asesoren en cuestiones de política nacional. El Comité Consultivo de Política Económica, formado por conocidos economistas, es uno de los más influyentes entre esos organismos. En efecto, sabido es que los primeros ministros han recabado, en relación con diversas cuestiones políticas, el asesoramiento del Comité de la misma manera que el de otros grupos industriales.
En el sistema indio los partidos políticos son el teatro de la gran política; por desgracia, nunca han sido capaces de crear en su seno grupos de reflexión encargados de pensar su línea de acción. Los partidos políticos tienden a m o
vilizarse en busca de una línea política sobre todo en el m o m e n t o de las elecciones. Ni el partido gobernante ni los otros han considerado oportuno adaptar sus estructuras internas con vistas a la elaboración de una línea política. Por consiguiente, el Primer Ministro y sus principales colegas de gabinete son en este punto los principales actores.
Independientemente de los partidos políticos, los principales agentes de la acción política son: los diversos centros intelectuales, c o m o los establecimientos universitarios y de investigación que estudian las perspectivas políticas, los medios de comunicación, que desempeñan un papel importante en las grandes cuestiones políticas, y los distintos organismos de la burocracia, particularmente la Comisión de Planeamiento, en los que se lleva a cabo un proceso continuo de debate sobre cuestiones de micro-política y sobre las medidas para su aplicación. E n los procesos de formación de la política el papel de la burocracia varía según los niveles y las situaciones. En ciertas fases de su actividad, la burocracia lleva a cabo funciones de vigilancia, mientras que en otras lo que predomina es la función de diagnóstico, es decir, la de descubrir las causas de lo que marcha mal. En determinados niveles la burocracia desempeña lo que se ha llamado funciones de antena, a saber, detectar lo que el gobierno necesita en determinadas coyunturas. En otras ocasiones su función puede consistir en proponer un marco político alternativo, la puesta en práctica de las políticas decididas y la formulación de orientaciones y perspectivas para la política futura. D e todos modos , que se haga hincapié en una u otra de estas funciones de la burocracia depende de la dinámica política en la cual ésta opera. Desde el punto de vista constitucional, todas las cuestiones políticas deben obtener la aprobación final del Parlamento.
Burocracia, dinámica política y elaboración política
Es un error creer, c o m o les ocurre a algunos estudiosos, que el papel de la burocracia en m a teria de elaboración política es respaldar, legitimar y poner en práctica la política decidida por las élites políticas salidas de las elecciones, más bien que tomar la iniciativa de una política' . Creen esos estudiosos que, cuando la burocra-
40 Randhir B. Jain
cia desempeña un papel capital en una determinada cuestión política, ello se debe verosímilmente a que existe un vacío en esa materia, situación poco probable cuando se trata de las grandes cuestiones de la política exterior o de la política económica nacional. Sin embargo, reconocen que la burocracia ejerce en ocasiones un papel crítico en cuestiones de iniciativa política, principalmente gracias a sus conocimientos técnicos16. La estrecha relación de la burocracia con los principales grupos de intereses le permite asimismo recomendar y ejecutar las diversas políticas de los poderes públicos. Gracias a esta función operativa de aplicación de las políticas, la burocracia suele tener clara conciencia de cuando deben cambiarse los programas en curso. N o obstante, pese a la complicada tecnología de que dispone, es a m e n u d o erróneo pensar en el proceso de elaboración de la política c o m o un proceso sobremanera racional caracterizado por la previsión y por el exam e n de gran número de alternativas. Por el contrario, los funcionarios de categoría superior tienen que dedicar gran parte de su tiempo a estudiar y resolver contingencias de todo tipo ' 7 .
La participación de la burocracia en el proceso de elaboración de la política se ajusta a una serie de condiciones normativas y opera-cionales. A pesar del papel esencial que los ministerios tienen en las «grandes» decisiones, los funcionarios superiores gozan de cierto margen de libertad tanto a la hora de asesorar en materias políticas c o m o a la de ejecutar las decisiones. Ellos pueden evaluar una determinada propuesta política considerándola c o m o m u y conveniente, simplemente factible o imprudente. Pueden poner en práctica con toda convicción o con ciertas reservas la política ya decidida. E n la m e d i d a en que los valores políticos influyen en tales opciones, las preferencias ideológicas de los funcionarios de categoría superior constituyen una variable importante en el proceso de elaboración política. A esta faceta del comportamiento de los funcionarios de alto nivel no se le ha dado la importancia que tiene simplemente por la dificultad de estudiar a fondo los valores políticos de esa capa de funcionarios. Varios estudios se han centrado en su origen socioeconómico, factor que algunos expertos consideran interesante ya que a su juicio está íntimamente relacionado con las «disposiciones» normativas18.
D e todos m o d o s , parece axiomático que no se puede analizar inteligentemente el papel de la burocracia en cualquier sistema sin ponerlo en relación con su contexto político. Lo m i s m o el «aparato» burocrático que el político, guardan estrecha relación con las pautas tecnológicas dominantes en cada sociedad, pero también con las pautas tecnológicas contemporáneas propias de los centros m á s avanzados del m u n d o . D e la m i s m a manera, las situaciones de intranquilidad o agitación en el seno de la burocracia no pueden diagnosticarse adecuadamente si se considera simplemente a la burocracia c o m o un grupo aparte. C o m o ha indicad o u n estudioso indio, u n diagnóstico apropiado requeriría un grado mayor de reflexión sobre los valores y los objetivos del sistem a político; de otro m o d o , habría que concebir a la burocracia solamente en términos patológicos. Así, «allí donde la política no se concibe c o m o una terapia colectiva, donde la reconstrucción política degenera en manipulación de masa , el fenómeno burocrático puede identificarse con exactitud c o m o algo patológico, inflexible o repetitivo, es decir fatalmente condenado a un sistema de comportamiento rutinario» '"'.
E n materia de elaboración de la política, la administración pública moderna reconoce la intervención tanto de factores políticos c o m o administrativos. C o m o observa Cari Friedrich: «Dicho sencillamente, la política de los poderes públicos es un proceso permanente cuya formación es inseparable de su ejecución [...]
»Los políticos y la administración desempeñan un papel permanente tanto en el proceso de formación c o m o en el de ejecución, aunque lo político está probablemente m á s presente en el primer proceso y lo administrativo en el segundo. E n la medida en que unos individuos o unos grupos conquistan o pierden poder o influencia en una determinada área, existe política; y en la medida en que los funcionarios ponen en práctica o proponen ésta o la otra medida en nombre del interés público, hay administración»20.
U n a administración equitativa y responsable implica que los administradores no sean simples peones inertes en el juego político, los resultados de cuya acción se hallan completamente determinados por consideraciones de poder. U n a administración de este tipo supone que los administradores deben utilizar sus po-
El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India 41
'SViT'«.**.:;*.»'
La Reina Victoria, emperatriz de las Indias en 1877. con su secretario indio. s>gma
42 Ranil/iir B. Jain
deres - y en particular sus conocimientos especializados- para obtener unos resultados que corresponden al «interés público». Y , en efecto, gran número de leyes confieren a los administradores el mandato, si no el talento, de obrar «en pro del interés público»21. Sin embargo, qué sea ese «interés público» y quién pueda determinar en qué consiste, son puntos m u y controvertidos de la ciencia política y campo de Agramante entre administradores y políticos.
El administrador tiende a considerar los problemas administrativos, particularmente en relación con el desarrollo y con el interés público, desde un punto de vista particular. Censura a los dirigentes políticos por introducir criterios irracionales en la puesta en práctica de planes de desarrollo racional y por torcer las cuestiones administrativas para impedir que se tomen decisiones basadas exclusivamente en la competencia y el mérito. Lo que el administrador califica de «injerencia política» es una amenaza constante e irritante encaminada a desmoralizar a toda la burocracia. Esto equivale a lanzar un desafío al papel del político y a su capacidad para articular las aspiraciones socioeconómicas del pueblo en general, haciendo en cambio hincapié en la racionalidad e imparcialidad del administrador mismo—. Por su parte, el político parece estar haciendo siempre hincapié en su autoridad c o m o representante del pueblo, dando por sentado que él sabe m e jor que nadie lo que es el interés público.
Las opiniones divergentes de administradores y políticos suelen dar lugar a tensiones e incluso a hostilidad en situaciones donde es obligada la colaboración entre unos y otros. Sin embargo, los estudiosos han observado que en India no siempre ocurre así. Pese a esa predisposición de políticos y administradores, ha habido programas realizados con éxito. E n un estudio de casos sobre la administración en las zonas sometidas a sequías en Maharasthra entre 1970 y 1973. Kuldeep Mathur afirma que los papeles respectivos de burócratas y políticos se hallan determinados por las limitaciones estructurales y las exigencias tecnológicas y ecológicas de la situación. El nuevo carácter de las metas organizativas y las exigencias que imponen las situaciones de escasez obligan a administradores y políticos a adaptarse a las circunstancias cambiantes. Es posible que las conclusiones de Mathur sean válidas en lo que
atañe a las nuevas situaciones y a las situaciones de crisis, pero raramente podrán aplicarse en situaciones normales21.
V e m o s pues que la responsabilidad administrativa del ejecutivo político se halla vinculada a la noción de un interés público que deben proteger los administradores actuando c o m o una especie de escudo de los ciudadanos no organizados. En una moderna sociedad democrática las tareas administrativas se basan en dos criterios: conocimientos técnicos y apoyo popular. Es indudable que algunos problem a s complejos exigen soluciones técnicas, lo que no garantiza automáticamente la responsabilidad política. E n cuanto al apoyo popular, debe sopesarse mediante comunicaciones legislativas, encuestas de opinión y respuestas de los grupos afectados24. El ciudadano aparece así c o m o la fuente última del poder administrativo, no en función de una simple teoría d e m o crática, sino porque él es el usuario racional de los objetivos y los servicios públicos. Las norm a s y disposiciones institucionales relacionadas con el modelo burocrático de administración se interfieren con el poder de los ciudadanos para expresar sus preferencias porque esas instituciones limitan las opciones públicas. Para dar satisfacción a las preferencias del público y evitar los fallos institucionales originados por una forma burocrática dominante, el Gobierno tiene que dividir el poder administrativo y ofrecerlo al ciudadano en múltiples formas diversas. Se necesitan así toda una serie de disposiciones y mecanismos organizativos para facilitar a los ciudadanos distintos bienes y servicios. Esta es la esencia de la teoría de la opción pública25.
Definiendo el papel de la burocracia en el proceso de elaboración política, Fritz Morstein M a r x introdujo el concepto de neutralidad responsable. Esta neutralidad responsable exige que los burócratas desempeñen un papel principal en la definición y elaboración de la política y en la ejecución de los programas. Morstein Marx cree que «para que la burocracia obre en pro del interés público, debe estar impregnada de la conciencia de su situación tanto legal com o social dentro del sistema», pero al m i s m o tiempo no cree nuestro autor que la neutralidad de la burocracia suponga que ésta debe adoptar una actitud de avestruz retirándose y aislándose de los centros neurálgicos de la vida política2''.
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Los servicios permanentes facilitan los conocimientos y la tecnología avanzadas, las respuestas a los clientes y el conocimiento más íntimo de las exigencias y actividades de los programas. Los políticos elegidos del primer y segundo nivel aportan nuevas ideas sobre las necesidades sociales, sensibilidad a lo político, capacidad para dirigir los partidos y, en distinto grado, un inquieto deseo de cuestionar, cambiar y mejorar. Conseguir una combinación viable de unos y otros resulta difícil, pero es de todos modos esencial para la formación de una administración eficaz sometida a una dirección y un control democráticos27.
D a d o el sistema de relaciones político-administrativas dominante en India, cabría dar la razón a Satish Arora cuando afirma que: «no sería justo hablar de las presiones en favor de una mayor eficacia de la burocracia y de su capacidad decreciente para hacer frente a lo que de ella se espera en tal punto sin reconocer al m i s m o tiempo que la creación y reestructuración del instrumento burocrático es en lo esencial una tarea política. Concebir a la burocracia c o m o una entidad autónoma equivale a perder de vista los orígenes y el sistema de poder dominante. Es cierto que en sus niveles superiores la burocracia puede facilitar la creación de m e canismos de autoexamen y de reajuste a los grupos sociopolíticos en evolución, pero está también más que demostrado que su mandato es limitado y que es necesario estimular políticamente la transformación cualitativa. Las burocracias no son especialmente proclives a la innovación y al cambio; deben ser, y a menudo son, las élites políticas las que se muestren m á s receptivas a las demandas de la sociedad. E n última instancia, el fracaso de la burocracia debe atribuirse al sistema político cuyas arterias se endurecen y cuyos mecanismos de prospección se muestran incapaces de funcionar»28.
En el cambiante medio sociopolítico de India un burócrata debe mostrarse innovador, combinando un talante futurista y una actitud positiva respecto del cambio. Factores tales com o la personalidad, el origen social, la educación, la experiencia y la motivación, aunque sólo se den en una minoría de burócratas, son requisitos necesarios para la innovación administrativa. Para que resulte operativamente eficaz hay que identificar, fomentar y utilizar adecuadamente a esa minoría. Y esto es en lo esencial tarea de los dirigentes políticos2".
Burocracia y ejecución d e la política
Examinemos ahora el papel de la burocracia en materia de formulación de decisiones y de ejecución de la política en India. Los estudiosos señalan en general cinco parámetros esenciales de la elaboración de la política y de las decisiones en el marco del ejecutivo10. En primer lugar, y sobre todo, está la función fundamental de anticiparse a las necesidades políticas. A veces esto implica la necesidad de averiguar las exigencias del país en materia de política. En segundo lugar, la burocracia tiene que elaborar sistemáticamente las diversas alternativas u opciones en función de los valores vigentes y evaluar lo que es posible; dicho de otro m o d o , tiene que identificar las diversas formas en que pueden satisfacerse las necesidades políticas del país. E n tercer lugar, a la burocracia se le exige que presente una determinada serie de alternativas de acuerdo con la idea que se haga sobre la mejor manera de alcanzar los objetivos propuestos. En cuarto lugar, c o m o grupo de expertos directamente interesados por esta cuestión, a la burocracia se le exige que decida sobre los instrumentos de ejecución. Por último, la burocracia tiene que aplicar la política general a los casos concretos, es decir tomar una decisión en cada caso. Esta función, que le lleva la mayor parte de su tiempo, constituye el elemento esencial del proceso de puesta en práctica de una política.
El papel efectivo de la burocracia en lo que toca a la elaboración de las decisiones y a su ejecución varía según los sistemas. Sin embargo, en la mayoría de los países la postura oficial consiste en que la burocracia sea simplemente un agente de los formadores de la política. C o m o señala m u y bien Wallace Sayre. la burocracia «no es un cerebro autónomo por su propio derecho sino m á s bien un ejecutor normal de planes elaborados por otros»11; pero esto, que puede ser cierto en un sistema, puede resultar un simple mito en otro. Prácticamente, en la mayoría de los países la burocracia es uno de los agentes importantes en la adopción de las decisiones gubernamentales. En la mayoría de los sistemas contemporáneos su poder c o m o fuente de decisiones aumenta constantemente. En cualquier estudio comparativo de su papel en este punto lo esencial es examinar si toma iniciativas en materia de propuestas políticas o
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simplemente espera a que sus patrones políticos formulen esas propuestas. ¿Es la burocracia protagonista de la política o simplemente un consejero en materia de propuestas políticas? ¿Debe ser un factor de innovación y de impulsión en materia política o un guardián de la continuidad y la estabilidad?
Sin embargo, otra cosa sería elucidar la relación entre el ejecutivo político en lo alto de la pirámide administrativa y los funcionarios de carrera a él subordinados. La interacción entre esos dos factores es fundamental para saber qué influencia tiene la burocracia en los procesos políticos. En un Estado democrático el ejecutivo político suele representar al partido que ha ganado las elecciones. En las sociedades no democráticas representa las normas imperantes que rigen los destinos del Estado. Y tanto en los Estados democráticos c o m o en los no democráticos la tarea de preservar el equilibrio estable entre los funcionarios políticos y los de carrera plantea constantemente dificultades a la hora de elaborar la política pública12.
Según Peter Self, en todos los sistemas «existen ciertas formas típicas de interacción que son el resultado de los distintos estilos e intereses de los dos grupos de participantes. Ciertas áreas de interacción importantes son la elaboración de la política, el arbitraje entre intereses distintos, la solución de las reclamaciones individuales y locales y el equilibrio entre la responsabilidad política y el arbitrio administrativo. En los dos primeros casos, oficialmente son los políticos los responsables, pero los administradores suministran los elementos que faltan a la hora de tomar las decisiones políticas. E n el tercer caso, los administradores defienden sus peculiares métodos de uniformidad e imparcialidad contra el interés que frecuentemente muestran los políticos por influir en determinadas decisiones. El cuarto caso representa un punto inevitable de conflicto entre las necesidades e intereses de a m b o s grupos»33.
E n algunos sistemas c o m o el de Gran Bretaña, la distinción entre uno y otro grupo -políticos y administradores- está clara y rígidamente marcada, diferenciándose tajantemente sus papeles. Sin embargo, c o m o afirma Lord Radclif-fe M a u d , lo esencial de la tarea de un funcionario superior es «coincidir con las ideas de su ministro, lo cual puede exigir largas horas de conversación entre ambos . Para ayudar a un
ministro a hacerse una idea sobre ésta o la otra cuestión uno no puede limitarse a las llamadas cuestiones técnicas o administrativas; hay que entrar de lleno en el pensamiento político del ministro, incluidas sus relaciones con el primer ministro y con sus demás colegas de gobierno» , 4 .
Está pues claro que la burocracia no puede mantenerse ajena a las influencias de los dirigentes políticos. En el sistema francés esa línea divisoria entre lo político y lo administrativo ha subido de nivel en favor de los funcionarios de carrera, de m o d o que incluso los puestos políticos se han burocratizado progresivamente. En contraste con Gran Bretaña, c o m o observa Self, «es m á s manifiesta la politización marginal, por ejemplo la capacidad de los políticos para obtener favores concretos de la administración»15. Los mismos funcionarios ejercen a m e n u d o funciones políticas. Podemos acoger con reservas tales afirmaciones, pero en ninguna parte es tan poco nítida la distinción entre lo político y lo administrativo c o m o en Estados Unidos. El sistema de gobierno norteamericano no crea ni una clara diferenciación entre la política y la administración ni un coherente sistema separado de élites políticas y administrativas1''.
A u n q u e basada en el modelo británico, la burocracia india presenta un perfil m á s bien nebuloso. El consenso general que reina en la India independiente, tal c o m o se refleja en la aceptación de la política de los gobiernos sucesivos, reza que la sociedad debe construirse según un modelo socialista de democracia basado en el laicismo y la justicia social. Tal política requiere una administración superior que simpatice intelectualmente con los objetivos políticos que han de ponerse en práctica. Esta tarea de ejecución requiere prudencia y entusiasmo por parte de los funcionarios. U n individuo puede subordinar sus deseos personales a la realización de los imperativos categóricos impuestos por una autoridad superior, pero, com o observa un funcionario superior, «cuando hay que recurrir a la elaboración intelectual y cuando interviene un factor de prudencia, es contrario a la naturaleza h u m a n a esperar que este individuo sea capaz de sustituir su propio pensamiento por el de los que gobiernan y hacer gala de una prudencia y una discreción perfectamente coherente con todos los matices de los objetivos políticos originales. Pero, para un
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funcionario que trabaja en los niveles superiores, tal ejercicio de prudencia es esencial, ya que ninguna directriz política puede abarcar todas las circunstancias que pueden presentarse de un día a otro y sobre cuya base han de tomarse numerosas decisiones37.
En un estudio reciente se señala que «la burocracia india ha intervenido en la política de diversas maneras». «Los burócratas no sólo no son neutrales en política sino que en realidad ejercen más poderes de lo que permite la ley. En muchas ocasiones se ha demostrado que algunos ministros no controlaban efectivamente la burocracia de su departamento»18. En otro estudio semejante sobre las reacciones entre políticos y administradores en los diversos distritos se señala que «la noción clásica de una clara y nítida división de funciones entre administradores y dirigentes políticos no se aplica en la practica»39. Así lo afirma también un funcionario superior según el cual «la doctrina clásica de la neutralidad de la administración se ha venido abajo en la época moderna, especialmente en India». La única forma de que esa doctrina se mantenga es c o m o idea de imparcialidad y de no sometimiento a un partido; imparcialidad en el sentido de que cuando los funcionarios aplican las leyes y reglamentos vigentes deberán obrar con imparcialidad y no orientar esas actividades en función de consideraciones políticas ajenas a las leyes mismas. Sin embargo, en todo lo que se refiere a las actividades no relativas a las leyes, habría que formular una nueva doctrina adaptada a los tiempos modernos. A falta de una expresión mejor, cabría afirmar que, en vez de la neutralidad, lo que hay que fomentar o adoptar es una sensibilidad política que podríamos calificar con la palabra «dedicación»40.
Los problemas de la ejecución
En India los políticos, los planificadores y el público en general han dado muestras de creciente preocupación acerca de lo que se ha dado en llamar el «foso de la ejecución», a saber, la diferencia entre los objetivos y la política proyectados y su realización práctica. La cuestión se ha planteado sobre todo respecto de la realización del plan, punto en el que el problem a fundamental planteado ha sido el de c ó m o alcanzar los objetivos propuestos en el plazo fi
jado. El problema se deriva en parte de una defectuosa planificación y de una insuficiente coordinación entre la planificación y la ejecución, que parece desarrollarse en un ambiente de conflicto no declarado. H a y otros factores que contribuyen también a este «foso de la ejecución», tales c o m o la falta de investigaciones y de conocimientos pertinentes acerca del proceso de desarrollo y, por consiguiente, la ausencia de una política y una estrategia adecuadas orientadas hacia el desarrollo, la escasez de gestores y administradores para las tareas del desarrollo, la inexistencia de nuevas formas institucionales que puedan conectarse más adecuadamente con los proyectos de desarrollo y otras variables relacionadas con las fuerzas sociales y políticas41.
Quizás el m á s importante de esos factores sea la maquinaria burocrática, cuya función consiste en convertir los objetivos proyectados en acción. Se ha afirmado que, pese a la relativa eficacia de la burocracia india a la hora de poner en práctica la política pública, la estructura y los procedimientos burocráticos tradicionales son incompatibles con la ejecución de las tareas de desarrollo42.
Antes de la independencia la burocracia en India era el Gobierno. Dejando de lado algunas directrices políticas esenciales que venían de Londres, aquélla se ocupaba tanto de la política c o m o de su ejecución, pese a la existencia en las provincias de ministros populares durante los últimos tiempos. D e todos modos , se mantenía una rígida dicotomía en la estructura administrativa de entonces, dejando las cuestiones políticas en manos de un cuerpo perfectamente definido de funcionarios superiores en niveles de secretaría tanto en el centro c o m o en las provincias y las tareas de ejecución en las de los funcionarios ejecutivos a nivel de distrito. D e hecho, el funcionario de distrito era un auténtico ejecutivo, que ejercía un papel predominante en materia de ejecución de las decisiones políticas. Sin embargo, a medida que se ha ido desarrollando la democracia, se ha producido un cambio considerable. Aunque, según ya vim o s antes, los ministros desempeñan hoy un papel predominante en la elaboración de la política, la distinción entre las funciones de los ministros y las de la burocracia, basada en una dicotomía institucional entre política y ejecución, es más bien ficticia. Ello se debe a que la línea divisoria entre política y administración
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se ha vuelto borrosa. El ministro es indudablemente el responsable de la política, pero en el proceso de su formulación le ayuda y le influye sobremanera la burocracia. Antes de que una política tome forma concreta hay que realizar una gran cantidad de trabajos preliminares y preparatorios. Los escalones superiores de la burocracia conciben y formulan recomendaciones respecto de las decisiones políticas que el Gobierno pueda anunciar. Elaboran una o más políticas alternativas en función de sus propios valores, juicios, experiencias y predilecciones y basándose en los datos acopiados y analizados. Todo ello se lo presentan después al ministro en forma de asesoramiento con vistas a la adopción por él de una decisión adecuada. Sólo sobre la base de esos materiales puede el ministro hacerse una idea de la cuestión. Por consiguiente, la intervención de la burocracia en la formulación de las decisiones políticas es algo perfectamente real. E incluso cuando un gobernante formula directamente su política, la enunciación de los detalles de esa política en los distintos niveles y su ejecución real incumben a la burocracia. A su vez. los ministros tienen también que ver con la administración. A d e m á s de ser técnicamente responsables de lo que ocurre en su departamento, a los ministros les preocupa sobremanera que se aplique con éxito la política que ellos han formulado. A d e m á s , el aspecto político no acaba con la formulación y enunciación de una política general.
En todo proceso de formulación de decisiones se necesita siempre una detallada elaboración de programas estratégicos y de organizaciones y dispositivos administrativos adecuados. El planeamiento administrativo comienza allí donde termina el planeamiento económico. Aquél constituye un sistema de transmisión en el que no se da una dicotomía entre planeamiento y ejecución sino que ésta reacciona retroactivamente sobre aquél con el fin de perfeccionarlo. A veces ha ocurrido incluso que la burocracia se haya dedicado a suministrar mercancías y bienes en momentos de crisis. Responsabilidad de ella es lograr que la política se conciba de m o d o que se ajuste a la situación imperante y se ponga en práctica con paciencia y con convicción43.
E n la fase de la ejecución se amontonan los problemas que exigen tomar decisiones, a veces francamente políticas. Esas decisiones las toma
en su mayoría la burocracia y generalmente le es imposible a un ministro ejercer una función de supervisión o entrar en detalles sobre los casos en que han de adoptarse esas decisiones suplementarias. Hay pues que dejar a la burocracia un alto grado de arbitrio y de prudencia. Son muchos los casos en los que una buena política formulada por un gobernante fue mal ejecutada por la burocracia o bien en que una m a la política fue ejecutada con eficacia relativamente mayor. Es pues evidente que ni el gobernante ni la burocracia pueden adoptar una actitud aislacionista en los niveles superiores. Por desgracia, en el sistema indio la dicotomía entre tareas de planeamiento y tareas de ejecución y la idea de que las primeras son más brillantes y prestigiosas que las segundas han sido m u y a menudo causa de ineficacia en el funcionamiento de la burocracia. En los últim o s años no ha existido entre los encargados de las funciones de planeamiento y los responsables de las tareas de ejecución un vaivén de transferencias suficientemente importante para que se produzca una igualación del estatuto social de unos y otros, lo que es de suponer ha contribuido considerablemente a que la ejecución de la política se haya deteriorado. Para que la elaboración de la política y su ejecución sean eficaces es necesario que se establezca un clima de colaboración entre los responsables de una v otra44.
Observaciones finales
Del análisis anterior se desprende que cabe concebir tres fases distintas en la evolución del papel de la burocracia en India. En la primera, es decir en la época anterior a la independencia, cuando la burocracia era el gobierno y estaba investida de una autoridad casi soberana en materia de elaboración y de ejecución de la política, la burocracia c o m o instrumento del Estado era sumamente poderosa tanto en su papel de formuladora de la política c o m o en el de ejecutora de la misma. Pese a la distinción neta que existía entre los funcionarios que se encargaban de una y otra función, entre ellos existía una especie de coherencia, solidaridad y coordinación c o m o resultado del fuerte sentimiento de lealtad, del espíritu de cuerpo, la integridad y la eficacia del ICS. E n la segunda fase, ya en el período posterior a la independencia, se produ-
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cen ciertos cambios en ese papel tradicional de la burocracia. Hasta 1967, esto es, antes de que el sistema de monopolio del Partido del C o n greso sufriera un fuerte revés en las terceras elecciones generales, los dirigentes políticos dependían en gran medida del asesoramiento de la burocracia respecto de los sectores esenciales de la actividad política. Gracias a la solidez y a la estabilidad relativas del grupo dirigente, dominaba en el país un sentido de orientación hacia el desarrollo y el progreso y podía aplicarse normalmente un sistema de prioridades en m a teria de fomento y distribución de los recursos. La burocracia actuaba c o m o instrumento de asesoramiento, influencia y arbitraje en lo referente a la formulación de la política y además se ocupaba de la pesada tarea de su ejecución, aunque con menor eficacia que en la fase anterior. Pese a la aparición de una segunda generación de dirigentes políticos, los procedimientos administrativos siguieron ajustándose en lo esencial a las tradiciones pasadas. Evidentemente se producían tensiones y dificultades, pero los dirigentes políticos tanto del centro com o de los Estados federados consideraban tarea suya dirigir la administración y el pueblo. C o n la ayuda tanto de los generalistas c o m o de los especialistas técnicos, los dirigentes determinaban la política que había que poner en práctica, la sometían a la aceptación del pueblo y ordenaban a la administración que la ejecutara. Pese a la inexistencia de organismos especializados de planeamiento político en la m a yoría de los niveles de la jerarquía administrativa y dentro de los partidos políticos y a la falta de un sistema de contratación de estudios con vistas al planeamiento político con los establecimientos universitarios y de investigación (según la práctica corriente en Estados Unidos), los dirigentes políticos y los funcionarios superiores se esforzaban por crear y consolidar un sistema administrativo de dirección popular, por establecer instituciones de planeamiento económico y por elaborar y poner en práctica planes generales de desarrollo socioeconómico.
La tercera fase, tras la muerte del Primer Ministro Lai Bahadur Shastri, representa el deterioro de la mayoría de las prácticas administrativas esenciales que se habían consolidado tras la independencia. Con el gradual deterioro de las instituciones y los métodos políticos y la incapacidad progresiva para formular objeti
vos y metas por parte de los dirigentes políticos, se puso de manifiesto que la voluntad política ya no conformaba ni dirigía el proceso de toma de decisiones en términos de política, sino que ordenaba simplemente a la administración que tomara medidas en las distintas situaciones. Esa voluntad parecía surgir y, una vez surgida, esperar a que aparecieran los impulsos populares, tratando después de ajustar la línea política a las limitaciones y posibilidades prácticas inmediatas45.
Simultáneamente, en la medida en que no se comprendía el papel vital de los procesos de comunicación política en los niveles inferiores a la capital de los Estados, se tendía a esperar que la burocracia llevara a cabo el planeamiento de la política y a acusarla de los fracasos de esta política o, mejor dicho, ausencia de política. « N o cabe duda», c o m o dice un destacado observador, «que el fracaso principal de la burocracia ha consistido en la falta de calidad con que ha concebido el alcance del planeamiento, la gestión y la administración de la política y en su incapacidad para hacer ver claramente a sus miembros y a los dirigentes políticos cuáles son sus funciones respectivas y sus limitaciones en un sistema democrático»46.
Se esperaba m u c h o del liderazgo del joven Primer Ministro Rajiv Gandhi cuando tomó las riendas del gobierno en 1984 tras el asesinato de la Sra. Indira Gandhi, que hasta entonces había dominado la escena política. Desde luego, en la época de la Sra. Gandhi, pese a las elucubraciones sobre la «declaración de la burocracia», la dirección política y la burocracia se mezclaban tan íntimamente que todo el proceso de planeamiento y ejecución de la política dependía del resultado de los conflictos y la cooperación entre una y otra. C o n el eslogan de Rajiv Gandhi «Adelante hacia el siglo xxi», surgió la esperanza de que el nuevo ambiente consolidaría y estabilizaría el sistema institucional y de comportamientos de estos dos actores principales de la elaboración y la ejecución de la política. C o n la estructura mínima de unas cuantas unidades de planeamiento que ya existían en algunos ministerios c o m o el de R e laciones Exteriores, el de Interior y el de Defensa y el proyecto de dar mayor realce a las reformas administrativas y de renovar la burocracia, se daba por sentado que el pragmatismo particularista de los años anteriores concluiría y que en la nueva fase surgiría el espíritu nece-
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sario para el planeamiento político a largo plazo y su ejecución gracias al esfuerzo combinado de políticos, administradores y tecnocratas. Sin embargo, la frecuente redistribución de las carteras ministeriales, la modificación arbitraria y a veces impulsiva de los niveles superiores de la burocracia y los traslados frecuentes de funcionarios tanto del gobierno central c o m o de los Estados han dado c o m o resultado el olvido total de la política y de su ejecución. En los cuatro decenios últimos el personal del IAS, que se supone debe contribuir al planeamiento de la política en los niveles superiores, en lugar de recibir la formación necesaria para constituirse en gestor y especialista en formulación y planeamiento de la política, ha quedado reducido a simple personal de oficina, según apunta uno de los ministros del actual gabinete47. La razón principal del deterioro del IAS y de otros servicios ha sido la falta de una política en relación con las perspectivas de carrera y la idea básica de que un funcionario puede hacer toda clase de cosas y desempeñar con eficacia cualquier puesto, que desde el comienzo fue el principio dominante de su organización. La rapidez con que se traslada a los funcionarios, especialmente en los Estados de la Unión, y su acceso a los puestos superiores del gobierno sin tener en cuenta para nada su historial, su experiencia o sus conocimientos han creado la impresión de que los funcionarios son utilizados esencialmente c o m o jefes de personal más bien que com o consejeros y especialistas en elaboración de la política en sus niveles superiores. En varias ocasiones se ha propuesto con argumentos m á s que suficientes la idea de transformar el IAS en una nueva reserva de especialistas m u y calificados en los diversos temas, pero todo ello ha sido en vano41*.
Según un conocido sociólogo, el administrador indio gasta una parte desproporcionada de su tiempo en tratar de hacer frente a las contingencias, en lugar de abordar las cuestiones políticas difíciles. Naturalmente, la administración debe estar alerta a las nuevas situaciones que sufren y enfrentarse con acontecimientos imprevistos. Esa es una tarea a la que no puede renunciar. Al m i s m o tiempo resulta cada vez m á s evidente que la terapia sintomática, el método que parece dominar hoy, no sirve realmente para curar; en todo caso, no ofrece un tratamiento satisfactorio a largo plazo. T o d o el territorio relativo a la elaboración de la política
sigue inexplorado y en numerosos sectores de la vida nacional resulta difícil saber si se aplica realmente una política concreta. Se necesitan, pues, un diagnóstico exacto de la situación actual y de las tendencias posibles, una definición clara de los objetivos de la política nacional y un conjunto de líneas de acción alternativas posibles, con una evaluación de sus costes y beneficios. La administración no sólo debe averiguar las necesidades actuales y las tendencias futuras y anticiparse a ellas, sino también contribuir a la reestructuración del medio ambiente. Esto debe realizarse en un marco político determinado, cuestión que hasta ahora se ha menospreciado gravemente. U n a política, por correcta que sea, no resuelve los problemas. L a solución de éstos exige una gran capacidad de planeamiento y de gestión, una facultad de comunicación eficaz y un alto grado de elasticidad y pragmatismo en la dirección de los asuntos públicos. Sin estos factores, la política no irá m u c h o más allá de la fase de la simple concepción teórica. La administración debe reorientarse en función tanto del planeamiento de la política c o m o de su ejecución. Su tarea es buscar constantemente m o d o s de gestión alternativos cada vez más eficaces41'.
Por consiguiente, en última instancia debe proclamarse que una elaboración y ejecución eficaces a largo plazo de la política requiere un esfuerzo constructivo y cooperativo por parte de los dirigentes políticos y de los altos funcionarios para crear el mecanismo institucional necesario y conseguir la debida especialización del personal tanto dentro de los partidos políticos c o m o de los organismos gubernamentales para elaborar la política. Sería también conveniente utilizar los conocimientos especializados que poseen las organizaciones universitarias y profesionales de investigación para anticiparse a las necesidades de la política y lograr que ésta se explique y se ejecute de una manera clara.
Considerando que la elaboración de la política tiene mucho que ver con la fase que una sociedad determinada ha alcanzado en el camino del progreso, la conciencia que la gente tiene de sus derechos y sus responsabilidades y el papel que la opinión pública desempeña en la formulación de la política son factores importantes en ese proceso de elaboración. En un país c o m o la India, las dos áreas principales que parecen exigir atención urgente en lo que atañe a
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la formación de las decisiones políticas son: 1) el mejoramiento del proceso de adquisición y asimilación de los conocimientos y las informaciones; y 2) la formación y el perfeccionamiento del personal relacionado con la elaboración de la política.
En lo que atañe a esta elaboración, la finalidad de los saberes es mejorar los componentes racionales de ésta. Para mejorarla son esenciales la producción, el acopio y la armonización de saberes útiles. Ello entraña también que se amplíe la base de conocimientos o, dicho de otro m o d o , que se integren debidamente los conocimientos obtenidos de las distintas disciplinas. En el sistema de administración indio, son muchos los aspectos de la elaboración política en los que apenas existe interrelación de conocimientos procedentes de las distintas fuentes. N o son muchos los establecimientos de investigaciones que se especialicen en la elaboración de proyecciones alternativas de política y tampoco existe en el sistema administrativo dispositivo alguno mediante el cual los conocimientos acumulados por esos centros especializados se acopien regularmente y se utilicen c o m o contribuciones a la elaboración política.
Quizá sería útil que las universidades y los establecimientos profesionales de todo el país organizaran seminarios y conferencias especiales en los que los ministros, los legisladores, los funcionarios y los estudiosos se reunieran para reexaminar los problemas de la política y de la administración. Impartir los conocimientos especializados en materia de elaboración de la política pública sería un elemento esencial de esas reuniones. N o hay más remedio que cons
tatar que, pese al aumento del número de centros de estudios superiores en distintas disciplinas, apenas existen instituciones dedicadas a investigar los problemas de la política pública c o m o el Centre for Policy Research (Centro de Investigaciones sobre Política) y el Institute of Defense Analysis (Instituto de Estudios sobre la Defensa) de Nueva Delhi. Los conocimientos que hoy se imparten en los establecimientos profesionales son terriblemente insuficientes. Esta disciplina tiene aún que integrarse en los planes de estudios universitarios.
Para poder satisfacer las necesidades crecientes, además de reforzar las instituciones existentes, habrá que crear otros centros encargados de impartir a los funcionarios conocimientos en materia de política y de llevar a cabo investigaciones.
Habría que establecer además un sistema de evaluación y análisis constante de la política nacional, lo que exigiría que los agentes locales mantuvieran una relación constante con los del centro y viceversa. Por encima de todo, es absolutamente indispensable crear un sistema de información eficaz en cada organización gubernamental y pública que sea capaz de facilitar los datos y la infraestructura básicos para la elaboración y la ejecución de la política. Por desgracia, en la situación actual son pocos los indicios de que el sistema administrativo esté pasando de su postura actual de pragmatismo a la madurez, la estabilidad y el dinamismo necesarios en las áreas esenciales de la política nacional.
Traducido del inglés
50 Randhir IS. .lain
Notas
1. Reino Unido, Report of lhe Fulton Committee on the Civil Service. Londres. H M S O . 1968, vol. I, pág. I I. C o m o excelente introducción al desarrollo de la burocracia india durante el dominio británico, véase B . B . Misra, The Bureaucracy in India: An Historical Analysis ol Development Up to 194?. Delhi, Oxford University Press. 1977.
2. B . S . Khanna. «Bureaucracy and Development in India», en Edward W . Weidner (ed.). Development Administration in Asia. Durham. N . C . , Duke University Press. 1973, pág. 223.
3. Joseph La Palombara, «An Overview» en Bureaucracy and Political Development. Princeton. Princeton University Press. 1963. pág. 12.
4. Véase Misra. op cit.. págs. 385-386. Véase también R . B . Jain, Contemporary Issues in Indian Administration. Delhi. Vikas Publishing C o . . 1976. cap. II y III.
5. Véase Donald J. Kángsday. Representative Bureaucracy. Yellow Springs. Ohio Antioch Press. 1944: R .K . . Kelsall. Higher Civil.Servants in Britain Irom 1S~0 to the Present Day. Londres, Roulledge and Kegal Paul. 1955. y Samuel Krislov. Representative Bureaucracy, Englewood. Cliff's. N.J . . Prentice Hall. 1974. págs. 10-20.
6. Samuel Krislov. Representative Bureaucracy. Englewood Cliffs. Prentice Hall. 1974. págs. I6-18.
7. Bernard S. Conn, «Recruitment and Training of British Civil Servants in India. 1600-1860». en Ralph Braibanti (ed.). Asian Bureaucratic Systems Emergent Irom the British Imperial Tradition. Durham, Duke L'niversity Press, 1966. págs. 139.
8. Ralph Braibanti y Joseph J. Spengler, Tradition. I alues and Socio-Economic Development. Durham. Duke University Press. 1966.
9. V . Subramaniam, Social Background ol India's Administrators. Nueva Delhi. Publications Division. Ministry of Information and Broadcasting. 1971. pág. 3-. C P . Bhambhri. «The Administrative Elite and Political Modernization in India». The Indian Journal oj Public Administration, vol. 1 7. enero-marzo de 1971, págs. 47-64; D . N . Rao. «Disparities of Representation A m o n g the Direct Recruits to the IAS». The Indian Journal of Public Administration. vol. 11, enero-marzo de 1963, págs. 88-89; R . N . Trivedi y D . N . Rao, «Regular Recruits to the IAS. A Study». Journal ol the National. icademy ol Administration, vol. 5. 1960. págs. 50-80. hl estudio de Subramaniam se refiere a los candidatos a ingreso en la administración superior durante el período 1947-1963. mientras el de Bhambhri examina los de 1966-1967 y el de Rao y Trivedi los de 1948 a 1962. U n resumen de estos estudios puede verse en G . B . Sharma, «Social Composition of Indian Bureaucracy: S o m e Reflections on its Representativeness» en Ramesh K . Arora y otros, (ed.). 'The Indian Administrative System. Nueva Delhi, Associated Publishing House, 1978, págs. 200-223. Véase también Hardward Rai y Shaklendra Prasad Singh, «Indian Bureaucracy: A Case for Representativeness» The Indian Journal ol Public . tdminisirulion, vol. 19. 1973. pág. 73.
10. Subramaniam. op. cil . pág. 128.
1 1. Véase «Bakke: S o m e Changes» en Xewsweek. 17 de julio de 1978. págs. 29-30.
12. En un estudio recientemente publicado en un importante diario de Delhi se informaba de que casi el 60 % de los funcionarios pertenecen a las zonas rurales. Sin embargo, sólo la mitad de ellos han vivido en ellas hasta los 18 años. En la clase I es m u y alta la proporción de los que han pasado sus años «más sensibles» en las zonas urbanas. Otro estudio anterior daba cuenta de que el 77 por ciento de los funcionarios del IAS procedían de las ciudades. Los de las clases I y II se caracterizaban por ser hijos de funcionarios del Gobierno, mientras la mayoría de los de la clase III eran hijos de agricultores. Los hijos de médicos, abogados y profesores se encontraban más en las clases superiores que en la clase III. Otro estudio también anterior mostraba una situación similar: funcionarios del Gobierno 32.7 %; hombres de negocios
18,9 %; agricultores 13,6 %: otras profesiones 4.6 %.
13. S.P. Aiyer. Modernization of Traditional Society and Other Essays. Delhi, Macmillan. 1973.
14. Richard P. Taub. Bureaucrats Under Stress. Berkeley. University of California Press, 1969.
15. Robert Preslhus. Public Administration. Nueva York, The Ronald Press. 1975. págs. 32-33.
16. Ibid.. pág. 37.
17. Ibid. págs. 39-40.
18. Ibid.. pág. 53.
19. Satish K . Arora. «Political Policy and the Future of Bureaucracy», en Indian Journal ol Public Administration, vol. 17, 1971, págs. 354-355.
20. Carl J. Friedrich. «Public Policy and the Nature of Administrative Responsability». en Carl J. Friedrich y E.S. Mason (eds.). Public Policy. Cambridge,
/;'/ papel de la burocracia cu la elaboración y la ejecución de la politica en India 51
Mass., Harvard University Press, 1940. reproducido en Francis E . Rourke (ed.). Bureaucratie Power m National Politics. Boston, Little Brown and C o . , 1972, pág. 318.
21. Fried A . Kramer. Dynamics of Public Bureaucracy An Introduction to Public Administration, Cambridge, Mass.. Winthrop Publishers. Inc.. 1977. pág. 264.
22. Kuldeep Mathur, Bureaucratic Response to Development. Delhi, National Publishing House. 1972.
23. Kuldeep Mathur, «Conflict or Cooperation: Administrators and Politicians in a Crisis Situation», Indian Journal of Public Administrai/on. vol. 20. 1974. págs. 844-845.
24. Kramer, op. cit.. pág. 270.
25. Howard E . McCurdy. Public Administration: A Synthesis. Menlo Park, Benjamin C u m m i n g s , 1977. pág. 365.
26. Joseph La Palombara (ed.). Bureaucracy and Political Development. Princeton, N.J . . Princeton University Press, 1963. págs. 16-I7.
27. Frederick C . Moshcr. Democracy and the Public Service. Nueva York, Oxford University Press. 1968, págs. 17-25.
28. Arora. op cit.. pág. 366.
29. Hahn-Been Lee. «The Role of the Higher Civil Service Under Rapid Social and Political Change», en Edward W . Weidner (ed.). Development Administration in Asia. D u r h a m , Duke
University Press, 1973, págs. 129-330.
30. V . A . Pai Panandiker, «Bureaucracy and Policy-making». Documentos presentados al seminario sobre «Public Services and Social Responsability» celebrado en el Indian Institute of Adavanced Styd. Simla, 6-11 de octubre de 1973.
31. Wallace S. Sayre, «Bureaucracies: S o m e Contrasts in Systems», Indian Journal of Public Administration, n u m . 10, 1964, pág. 224.
32. Francis E . Rourke, Bureaucracy, Politics and Public Policy, Boston, Little. Brown and C o m p a n y , 1969, pág. 91.
33. Peter Self. Administrative Theories and Politics, Londres, Allen and Unwin . 1972. pág. 153.
34. Lord Radcliffe M a u d . «Government in Theory and Practice». Political Studies, vol. 13. 1955. págs. 15-2I.
35. Self. op. cil.
36. Ibid.
37. R . C . Dutt, «Committee Civil Service: The Problem». Seminar (Nueva Delhi). 1973. n u m . 168, agosto, pág. 13.
38. C P . Bhambhri. «The Administrative Elite And Political Modernization in India». Indian Journal of Public Administration. vol. 17, 1971. 267.
39. Shanti Kothari y Ramahra> Roy. Relation between Politicians
and Administrators at the District Level. Nueva Delhi. Indian Institute of Public Administration. 1969, pág. 160.
40. M . K . Chaturvedi, «Commitment in Civil service», Indian Journal of Public Administration, vol. 18. 1971, págs. 44-45.
41. Kamla Chowdhry, «Bureaucracy and Development Tasks» en S .C. Dube (ed.). Public Services and Social Responsibility Nueva Delhi, Vikas Publishing House. 1979, págs. 11-121.
42. Ibid.
43. R . N . Haldipur. «Bureaucracy's Response to N e w Challenges» en Dube, op. cit.. pág. 216.
44. Nitsh R . De . «Bureaucracy: Obsolence and Innovation» en Dube. op cit.. pág. 102.
45. E . N . Mangat Rai, Patterns of Administrative Development in Independent India. Londres. Athelone Press, 1976. pág. 5.
46. Subrahmanyam, «Policy Planning in India: Need for Specialised Service». Times of India. Nueva Delhi. 29 de septiembre de 1986.
47. Ibid.
48. Para más detalles, ver R . B . Jain. n u m . 4 . cap. 3.
49. S .C . Dube . «Public Services and the N e w Environment» en S.C. D u b c (ed.). Public Services and Social Responsibility, Nueva Delhi, Vikas Publishing House. 1979, págs. 4-5.
Un perfil del alto funcionario en el gobierno de Nigeria
Robert F. Ola
La emergencia de la administración pública moderna ha impuesto nuevas y mayores responsabilidades a los Estados y a las burocracias nacionales. C o n la desaparición gradual de las administraciones de orden público y el advenimiento de las administraciones del bienestar social, las burocracias de todo el m u n d o han heredado ingentes responsabilidades que no sólo son superiores a las que anteriormente habían asumido, sino que, ciertamente, sobrepasan sus previsiones'. Sea un sistema político socialista o capitalista, dinámico o inmóvil o una sociedad adaptable y creadora o estática y lenta, no hay duda de que la moderna administración pública ha impuesto a la burocracia una función m u c h o m á s importante que la previamente asumida en la administración de los asuntos económicos, sociales y políticos2. La mayor responsabilidad que ha recaído sobre la burocracia tal vez haya sido sentida con más intensidad por los altos funcionarios que por cualquier otro grupo del servicio público.
Permítasenos, ante todo, esclarecer nuestra terminología. ¿Qué es la burocracia y quiénes son los burócratas o los altos funcionarios a los que aquí nos referimos? ¿Qué es lo que constituye los Estados y los gobiernos nacionales y cuáles son las competencias de los órganos centrales de control del gobierno, según aquí nos referimos a ellos?
Robert F. Ola es profesor de ciencias políticas y administración pública en la Universidad de Benin, Benin City, Nigeria. Es autor de numerosos libros y artículos, entre ellos Local Administration in Nigeria (1984).
¿Qué es la burocracia?
El concepto de burocracia acude fácilmente a los labios de los sociólogos, de los expertos en ciencias políticas y de los administradores, H a sido frecuente utilizarlo con un sentido peyorativo para connotar infiexibilidad, empleo poco razonable y excesivo de los poderes y de la rutina administrativa4.
Gournay y Mili fueron quienes primero utilizaron el término burocracia en otro sentido para referirse al «gobierno de los funcionarios». Así lo utiliza Harold Laski al definir la burocracia en la Enciclopedia de Ciencias Sociales: «... el término suele aplicarse a un sistema de gobierno tan enteramente controlado por funcionarios que el poder de éstos restringe las libertades de los ciudadanos ordinarios»5. H e r m a n Finer pertenece también a la misma escuela.
Benito Mussolini consideraba que burocracia era equivalente a administración pública. Se trataba para él de la sustancia misma del Estado. En otros casos se han considerado los términos organización y burocracia como sinónimos . Las ideas de Weber han sido el punto de partida de esta orientación. En efecto, en el habla c o m ú n es frecuente referirse a las grandes organizaciones como burocracias.
En el estricto sentido weberiano, el término burocracia se ha empleado para referirse a una organización racional. Según Weber, ese tipo
RICS 123/Mar. 1990
54 Robert F. Ola
de organización tiene idealmente las siguientes características:
i) U n alto grado de especialización. ii) U n a estructura jerárquica de autoridad.
iii) U n período identificable y limitado de mandato.
iv) El reclutamiento de funcionarios por sus méritos.
v) Los funcionarios consideran sus puestos c o m o una carrera y los desempeñan por contrato.
vi) Los funcionarios reciben una remuneración fija y otras compensaciones.
vii) Los funcionarios consideran sus puestos o sus funciones c o m o una ocupación primordial,
viii) Los funcionarios distinguen los recursos de la organización de sus recursos personales y no pueden adquirir los primeros.
ix) Los funcionarios tienen funciones y responsabilidades específicas.
x) Existe un sistema aceptado de disciplina6.
N o nos referimos en este artículo a la burocracia en ningún sentido peyorativo, sino con toda la típica complejidad ideal que Wcbcr le confirió. La burocracia está compuesta por un amplio grupo de funcionarios que desempeñan funciones precisas en pro del interés público y que figuran en la nómina oficial. Los miembros de ese grupo constituyen una fuerza importante en la adopción y en la ejecución de decisiones y políticas públicas y son burócratas de carrera.
H e m o s escogido para los fines del presente trabajo a los altos funcionarios de Nigeria que ocupan puestos en el Gobierno federal (nacional) y en los gobiernos de los Estados (provinciales, regionales o cantonales). El grupo escogido está formado por funcionarios de servicios administrativos, ejecutivos, técnicos y de gestión general, cuyos grados se sitúan entre 08 y 17 y que se manifestaron dispuestos a facilitar información.
Corresponde el grado 08 al nivel inferior y suele ser el punto de ingreso de un nuevo contratado con título universitario que se incorpora a cualquiera de los grupos de gestión. El grado 17 corresponde al nivel superior y es el tope que los funcionarios con las carreras más brillantes esperan alcanzar.
La clasificación de los miembros de los servicios públicos no es un hecho nuevo en Nigeria. En 1954, el informe Gorsuch había estable-cifo ya cuatro grandes categorías, a saber:
i) Auxiliares de oficina y ujieres.
ii) Oficinistas y técnicos, iii) Ejecutivos y técnicos superiores. iv) Administrativos y profesionales7.
En ese m o m e n t o , el último grupo había sido considerado, con plena razón, c o m o el de los altos funcionarios, por estar sus miembros directamente implicados en el proceso de formulación y aplicación de las políticas generales: los otros constituirían, sobre todo, grupos de apoyo.
Sin embargo, la Comisión de Examen de la Función Pública, que preparó un informe veinte años m á s tarde*, armonizó las diferentes clases y grupos. Estableció una estructura única de sueldos y clasificó a los funcionarios de los grados 01 a 07 en el grupo de personal subalterno, los de los grados 08 a 12 en el grupo directivo intermedio y a los de los grados 13 a 17 en el grupo de funcionarios superiores.
En su trabajo sobre la minoría burocrática canadiense. John Porter limitó sus investigaciones a los ministros adjuntos y asociados, a los viceministros adjuntos y a los directores y a algunos ejecutivos de los servicios de administración de la magistratura".
Por no ignorar la considerable contribución que los jóvenes funcionarios administrativos (y ejecutivos) aportan a la aplicación de las políticas y al proceso de su adopción y habida cuenta de la manifiesta interrelación entre la clase administrativa y la clase ejecutiva general, hemos aplicado en el presente estudio el concepto de alto funcionario a todos los funcionarios de grado 08 y grados superiores. Se coincide así con la principal clasificación de Gorsuch en servicios subalternos y superiores, pero se incluye el grupo directivo intermedio en nuestro alto nivel de la administración.
El trabajo práctico inicial que dio origen al presente estudio se efectuó en seis Estados de la Federación en 1982"'. Sin embargo, nuestro trabajo se limita a la información recibida de cuatro de esos seis Estados, a saber: I m o y Anambra , por una parte, y O y ó y Lagos, por otra. A m b o s pares de Estados son étnica y lingüísticamente homogéneos. En Imo y A n a m -
Un ihr IH del alto luncionario en el gobierno de Si«cna 55
Procesión de jueces \ abogados ante el edificio de los tribunales en Lagos. D Moovc ( .imou
bra se habla sobre todo ibo y en O y ó y Lagos no se habla prácticamente más que yoruba. En uno y otro caso, los dos Estados escogidos son geográficamente contiguos y existe entre ellos una considerable interacción social y económica. Estudiamos en nuestro trabajo a los burócratas de esos cuatro Estados; en el Estado de Lagos nos ocupamos asimismo de la burocracia federal (Lagos es la Sede del Gobierno Federal y acoge también el Gobierno del Estado de Lagos e Ikeja).
Nigeria es una sociedad compleja y heterogénea. Étnicamente el estudio se extiende solamente a los dos principales pueblos de Nigeria: los ibos y los yorubas. Los Estados Hausa-Fula-ni y muchos otros Estados habitados por minorías todavia no han sido objeto de estudio. Por consiguiente, la imagen obtenida sólo habrá de
considerarse provisional. Quienes creen que en Nigeria es válida la dicotomía Norte-Sur pueden objetar que mientras no se precise la imagen del Norte este cuadro provisional es de aplicación dudosa al conjunto del país. Por otra parte, quienes creen en los tres principales grupos étnicos de Nigeria pueden considerar que el cuadro obtenido es bastante representativo. Cualquiera que sea el punto de vista adoptado, entendemos que la imagen aquí obtenida es provisional y que sigue siendo necesario realizar nuevos trabajos en algunos o en la totalidad de los 17 Estados restantes.
Los burócratas de los organismos centrales
C o m o ya se ha indicado, los altos funcionarios que desempeñan puestos de gestión han tenido
56 Robert F. Ola
que asumir responsabilidades mucho mayores que con anterioridad. Pero incluso entre los altos funcionarios, los que ocupan puestos superiores en los organismos centrales de control de los gobiernos han tenido que hacerse cargo de funciones de importancia todavía mayor.
E n Nigeria, según se observa en otros lugares", desde el establecimiento del gobierno militar y sobre todo desde la era de Muríala M u -hammed-Olusegun Obasanjo, se ha establecido una orientación (no ya una simple tendencia) según la cual ciertos organismos centrales sobrepasan el área de acción federal y se convierten en órganos nacionales, que dan instrucciones, órdenes y directrices a todos los gobiernos de la federación en un estilo puramente militar. Los organismos centrales han existido siempre, pero su poder y su influencia nunca habían llegado a los niveles alcanzados desde 1975. Los organismos centrales en el Gobierno federal son el despacho del Presidente, el del jefe del Estado Mayor, el Ministerio de Finanzas, la Comisión de la Función Pública, el Ministerio de Instituciones Públicas y el Ministerio de Planificación Económica. Aunque las designaciones hayan cambiado de un tiempo a otro, esos organismos son de fácil identificación. C o n ligeras variantes, los equivalentes de esos organismos existen en los Estados y trabajan en estrecha colaboración con los organismos federales.
Los burócratas asignados a esos órganos centrales de control (sobre todo los federales) ejercen una influencia y tienen una autoridad m u c h o mayores que sus análogos en otros departamentos de los servicios públicos. Ejercen una función de control sobre el resto de los servicios y, mediante circulares, instrucciones y memorandums , dictan las decisiones y las políticas del gobierno a los demás funcionarios. Aunque nuestro estudio no se limitó exclusivamente a esos privilegiados «príncipes de la corona», importa señalar que ese grupo constituye un bloque sólido y una importante proporción de la minoría burocrática de Nigeria.
John Porter ha sugerido que «las élites pueden ser exclusivas» y que la mayoría de ellas lo son en general12. Puede haber en ellas vínculos de parentesco o similaridad de antecedentes sociales, c o m o experiencias educacionales c o m u nes, pertenencia a clubes y hermandades, afinidades religiosas y étnicas, etc. Porter observa
que las minorías operan con frecuencia m e diante principios de colegialidad, es decir, c o m o grupos de personas que actúan por responsabilidad colectiva, m á s que c o m o individualidades que ejercen un poder.
Dicho autor mostró la existencia de esa analogía de antecedentes sociales, educación, pertenencia a los mismos clubes y hermandades, afinidades de religión y de etnia al examinar la minoría burocrática de los servicios públicos federales de Ottawa, Canadá. Trataremos aquí de verificar si esas características se dan también entre los altos funcionarios de Nigeria.
El estudio de la minoría burocrática o de los altos niveles de la función pública ha interesado m u c h o tanto en los países en desarrollo com o en los desarrollados. Hugh y Mabel Smythe han tratado de determinar qué tipo de personas componen ese grupo minoritario, c ó m o consiguen situarse en él y qué tendencias son discer-nibles en su desarrollo actual. En su libro New Nigerian Elite, examinan los antecedentes históricos, la diversidad cultural, las pautas de empleo, las rivalidades y hostilidades tribales y los efectos de la educación y de la cultura occidentales en ese grupo13.
Richard L . Harris ha estudiado también la minoría burócrata de Nigeria mediante entrevistas personales y cuestionarios enviados por correo, en Lagos y en todas las regiones (salvo la región occidental que estaba en plena crisis por entonces). El interés de este autor se centró en las expectativas del grupo respecto de sus funciones y en las expectativas que con respecto al grupo tenían los titulares de puestos extremadamente afines. ¿Percibían c o m o estos últim o s los altos funcionarios sus propias funciones?14 En otras palabras, Harris no examinó en su trabajo las pautas y efectos de las relaciones no oficiales ni investigó la orientación histórica o cultural ni el estilo de vida.
Víctor Olorunsola trató de esclarecer el tipo de relaciones existentes en la comunicación no oficial entre las minorías burocráticas y políticas. Comprobó que la analogía de sentimientos políticos, la homogeneidad cultural y la compatibilidad étnica eran elementos extremadamente importantes para promover la comunicación no oficial entre los dos tipos de minorías15.
Después de la implantación del gobierno militar, el estudio titulado Soldier and Oil: The Transformation of Nigeria ha explorado las relaciones existentes entre los militares y sus co-
Un perfil del alio funcionario en el gobierno de Nigeria 57
misarios civiles en el Estado Occidental y en Lagos. Pudo comprobarse en ese estudio el aumento del poder ejercido durante el régimen militar por los altos funcionarios, cuyo asesora-miento ha determinado fuertemente la adopción de decisiones de política general16.
Es nuestro propósito trazar la imagen de ese alto funcionario a partir del conocimiento de sus antecedentes, su educación, sus sentimientos religiosos, sus interacciones y comportamientos sociales y sus contactos. Nos será posible así determinar si esa minoría se constituye con características internacionales o si tiene ciertas pecularidades de carácter claramente local.
C U A D R O 1. Vínculos entre antiguos alumnos en Imo
y Anambra
Nombre de la
escuela secundaria
1. Dennis Memorial Grammar School Onitsha
2. Holy Ghosl College Owerri
3. Uzuakoli Methodist College
4. Christ the King College Onitsha
5. Otras escuelas
Total
Número de antiguos
m inoria burocrática
15
8
7
4
10
44
Porcentaje de
antiguos alumnos
34
18
15
8 25
100
Los burócratas
Antecedentes educacionales: Nuestra encuesta identificó en todos los lugares un grupo de personas relativamente bien instruidas. En Imo y Anambra de las 44 personas de muestra que respondieron al cuestionario y constituían la minoría burocrática ninguna tenía titulación inferior al West African School Certificate (o su equivalente, el Cambridge School Certificate o el London General Certificate of Education).
Es más , de ese total de 44, 34 (alrededor del 78 %) estaban en posesión de una licenciatura. Los licenciados se distribuían entre las artes liberales, las ciencias sociales, la ingeniería y el derecho.
Diez de ellos habían obtenido diplomas de postgrado, sobre todo en artes, ciencias sociales y derecho, y uno en teología.
U n dato notable a propósito de los antecedentes educacionales de la minoría burocrática fue la influencia manifiesta de los vínculos entre antiguos alumnos. Parecía deducirse que la fuerte influencia de los graduados de las escuelas favorecidas había atraído a sus condiscípulos y colegas a la minoría burocrática. Los vínculos resultaron particularmente sólidos en el nivel de la escuela secundaria. C o m o lo muestran las 44 respuestas de personas que facilitaron voluntariamente información en Imo y Anambra y que se detallan en el siguiente cuadro 1.
Ese vínculo resultó menos perceptible en el nivel institucional superior. Las minorías burocráticas procedían con una distribución pareja de las universidades de Ibadam, Nsukka, Benin, Ife y del Instituto de Gestión y Tecnología, Enugu17.
Cuarenta y dos personas facilitaron voluntariamente información en Lagos y O y ó . D e ese total, 20 % eran titulares de un diploma superior de Cambridge o de un diploma equivalente; 7 % habían recibido el certificado general de educación a nivel avanzado; 53 % eran licenciados. Además , tres personas señalaron que tenían el título de maestría y otras tres el de doctorado (7 % cada grupo). D o s habían obtenido el certificado de administración pública.
Si añadimos el 14% que tenía títulos de postgrado, el 67 % de la minoría burocrática de O y ó y Lagos había recibido instrucción universitaria, por comparación con el 78 % en Imo y Anambra.
La relación entre antiguos alumnos es m e nos perceptible en O y ó y Lagos que en Imo y Anambra . N o parecía haber predominado ninguna escuela secundaria particular, pero c o m probamos que los alumnos del Colegio de Personal Administrativo de Nigeria y los del Real Instituto de Administración Pública de Londres acudían a las universidades de Ife, Ibadan y Lagos. Afinidades religiosas: Resultó notable comprobar que la totalidad de la minoría burocrática de Imo y Anambra representada en nuestra muestra se autodesignaba c o m o cristiana. Re sulta claro en este caso el influjo de los primeros misioneros y el aislamiento de la mayoría
58 Rohen I- Ola
de las provincias orientales de los invasores islámicos procedentes del norte a fines del siglo XIX.
N o obstante su identificación como cristianos, la mayoría de los miembros de la minoría burocrática se consideran sólo moderadamente religiosos, según se indica en el siguiente cuadro.
Cu M3RO : Intensidad de los sentimientos religiosos
en las minorías burocráticas de Imo y \nambra
Categoría
M u \ religiosos
Moderadamente religiosos
No religiosos
Sin opinión
Total
Número
9
36
3
2
50
Porcentaje
IX
72
h
4
100
En los Estados de O y ó y Lagos el cuadro es bastante diferente. D e los 42 burócratas de la muestra 36 eran cristianos y seis musulmanes. Es esta una zona de Nigeria en la que el cristianismo y el islam se han extendido a la gran m a sa de la población. C o m o las influencias de la cristianización fueron asociadas con la temprana educación occidental, la población cristianizada obtuvo primero más ventajas de índole educativa que la musulmana (sobre todo en las escuelas de los misioneros del período colonial). D e ahí que en la minoría burocrática el número de los cristianos haya de seguir siendo durante algún tiempo superior al de los musulmanes.
Interrogados sobre el m i s m o tema, los miembros de las minorías burocráticas de O v o y Lagos se manifestaron con mayor seriedad acerca de sus sentimientos religiosos que los de las minorías de Imo y Anambra:
C U A D R O 3 Intensidad de los sentimientos religiosos
en las minorías burocráticas de 0>o > Lagos
Categoría
M u \ religiosos
M o d e r a d a m e n t e lehgn
N o religiosos
Sin opinión
Tota!
.isus
N ú m e ro
13
27
--)
42
Porcentaje
3 1.0
64,5
-4.5
100
Comportamiento social: En Imo y A n a m b r a comprobamos que los miembros de la minoría burocrática están considerablemente agrupa
dos. La mayoría de ellos viven juntos y actúan juntos. Suelen habitar en las zonas de reserva del gobierno o en su entorno. La mitad, exactamente, de los componentes de nuestra muestra vivían en dichas zonas o a menos de dos kilómetros de ellas. D e la mitad restante, 72 % vivían a cinco kilómetros de las zonas de reservas.
U n 60 % reconoció que buena parte de los contactos y las interacciones se producían con los colegas en el club. La frecuencia de los contactos se distribuía uniformemente en el caso de los superiores y los colegas, y resultaba un poco m á s alta en el caso de los subordinados. Cabría deducir de ahí que las minorías jóvenes aprovechan los encuentros en el club para desahogar y discutir o solucionar en este plano social cuestiones pendientes en el plano oficial.
Los miembros de la minoría burocrática tienen otros intereses a los que dedican su tiempo: trabajos en el campo, actividades comunitarias locales y participación en comités y organizaciones de los núcleos urbanos o rurales. Rara vez disponen de tiempo para juegos y deportes, pero se interesan por las diversiones, especialmente por la televisión en el hogarlx.
En O v o y Lagos el cuadro presenta diferentes características por m u y diversas razones. D e los 42 burócratas solamente tres vivían en zonas de reserva gubernamental. 12 vivían a menos de dos kilómetros de distancia y seis vivían a menos de cinco kilómetros de las zonas reservadas y de las oficinas; las viviendas de los restantes se situaban a 35 kilómetros. Dicho cuadro se explica por los complejos problemas urbanos de Lagos e Ibadan.
En ambos Estados la minoría burocrática tiene sus clubes preferidos, donde los superiores, los subordinados y los colegas tienen oportunidad de intercambiar oficiosamente opiniones tanto sobre asuntos oficiales como no oficiales.
Por lo que se refiere a las prácticas religiosas, las minorías burocráticas se congregan también en iglesias particulares.
Los deportes y los juegos son menos importantes que los clubes sociales y las iglesias para reunir a las minorías burocráticas. Entre los deportes y juegos predilectos figuran el tenis de mesa, el tenis, el balón volea y los juegos caseros c o m o el ludo y el ayo.
La utilización del tiempo libre presenta también muchas características comunes. Las
i'n perfil del alio funcionario en el «ohienio de \iwria 59
La elite nigeriana. B Barb.n'Magnum
60 Robert F. Ola
señoras suelen dedicarse a los hijos y a la familia, al cuidado del hogar y a la cocina, a las c o m pras o a los asuntos familiares y «ensayan nuevas recetas», según la expresión de una de las señoras interrogadas, o se dedican a actividades religiosas en la vecindad; por su parte, los hombres prosiguen el trabajo oficial en el hogar, duermen y descansan, leen y escriben, viajan y efectúan visitas al lugar de origen o dentro de la comunidad. La participación en trabajos agrícolas y en comités locales y rurales es m e nor que en Imo y Anambra a causa de la mayor y más rápida urbanización del entorno de Lagos e Ibadan.
Adopción de decisiones y políticas generales
¿Qué imagen tienen de sí mismas las minorías burocráticas? ¿ C ó m o conciben sus propias funciones? E n su calidad de miembros de los altos niveles del servicio público, los miembros de esas minorías participan estrechamente en el asesoramiento de las minorías políticas y en la formulación y ejecución de las decisiones y de las políticas generales, en sus respectivos marcos institucionales.
Sin embargo, las minorías tienen sus propias ideas acerca de la función y de la importancia de los organismos centrales de los gobiernos. El despacho del Gobernador, el despacho del Jefe de los servicios, la Comisión de la Función Pública, el Ministerio de Finanzas y el Ministerio de Instituciones Públicas se consideran unánimemente como los organism o s centrales de los gobiernos de los Estados. H u b o quienes opinaron que el Ministerio de Información y el Ministerio de Obras Públicas desempeñan funciones centrales de control19. Se coincidió en asignar la máxima importancia a la función consultiva de los organismos centrales. Inmediatamente después se situó la prestación de asistencia y servicios técnicos, administrativos o informativos. Las funciones de control en virtud de las cuales dichos organismos expiden circulares, reglamentos y órdenes restrictivas se consideran como las menos apreciables.
En consecuencia, los funcionarios de los servicios centrales de control suscitan cierta reacción de celos en otras minorías burocráticas. Se los considera, por lo general, c o m o más poderosos que los otros burócratas, ya que sue
len participar en decisiones de gran alcance, que tienen carácter obligatorio para todos los miembros de la función pública. También se considera que tienen acceso a las minorías políticas m á s poderosas y, en consecuencia, tienden a ser más considerados y respetados.
La mayoría de los burócratas de nuestra muestra han reconocido que en los organismos centrales de control la comunicación oficial (al igual que en la mayoría de los servicios públicos) es estrictamente jerárquica. Por lo general, dicha comunicación se produce en forma escrita. Algunos sostuvieron que las comunicaciones pueden ser verbales y que la institucionali-zación de las reuniones periódicas en el interior de los departamentos o de los organismos, en las que se estimula la libre expresión de opiniones y se suscitan francos debates, permite con frecuencia aportar nuevas ideas al proceso de adopción de decisiones y de políticas. Aunque los informes, las preguntas, las cuestiones delicadas, las comunicaciones oficiales y las «asignaciones especiales» pueden formularse por escrito, el criterio informal estaba en armonía con las nuevas actitudes democráticas y tendía a añadir vivacidad y confianza al rígido sistem a al que los burócratas habían estado acostumbrados.
Movilidad
C o m o la economía de Nigeria ha experimentado una rápida expansión desde comienzos del decenio de 1970, se ha producido una notable movilidad entre la minoría burocrática. En Imo y Anambra el período de servicio de m á s de la mitad de esa minoría no llegaba todavía a 10 años. En el Estado de O y ó , alrededor del 50 % había estado en funciones por un período superior a 10 años, mientras que en Lagos la proporción correspondiente llega a un 60 %. Es interesante señalar que la mitad de las personas incluidas en ese porcentaje habían servido en el gobierno federal por un período superior a 20 años. Sin embargo, se registró una tendencia general entre los funcionarios a abandonar el servicio poco después de haberse incorporado a él (en el curso de los cinco primeros años). Sin duda alguna la purga de M u h a m m e d en 1975 tuvo un efecto negativo y probablemente sea la causa de la elevada movilidad registrada desde entonces.
Un perfil del alto funcionario en el gobierno de Nigeria 61
La movilidad puede deberse asimismo a la reciente atracción ejercida por el sector privado, el sistema de gobierno local y las corporaciones públicas. En Imo y Anambra , nuestra encuesta reveló que el 22 % de la minoría burocrática había permanecido en servicio menos de 5 años, el 33 % había servido entre 5 y 10 años y el 45 % m á s de 10 años, es decir, había aceptado una carrera en los niveles superiores del servicio público. La situación no es m u y distinta en O y ó y en Lagos, aunque la cifra correspondiente a los funcionarios en servicio durante más de 10 años es más elevada.
La reorganización administrativa de Babangida
En Nigeria, al igual que en numerosas administraciones en desarrollo, se ha discutido abundantemente acerca de la necesidad de una burocracia representativa y reactiva. La herencia colonial no se preocupó prácticamente de ese problema. Se ha argüido que el alto nivel de la administración ha de ser representativo de la distribución étnica del país y que, en vez de un alto funcionario políticamente neutral, se necesita un alto funcionario comprometido y reactivo. Tal es la perspectiva en la que incorporam o s aquí una dimensión vital y decisiva de nuestro perfil de alto funcionario nigeriano.
En su discurso de presentación del presupuesto para 1988, el Presidente, General Ibrahim Babangida, anunció nuevas medidas administrativas que iban a afectar profundamente a la minoría burocrática:
i) Los Secretarios Permanentes se llamarían en adelante Directores Generales.
ii) Podrían nombrarse para ese puesto personas ajenas al servicio.
iii) Cada Ministerio estaría compuesto de Direcciones a cargo de Directores.
iv) Cada funcionario público desarrollaría su carrera en un Ministerio determinado.
v) El Ministro o jefe político sería en adelante el funcionario responsable de los presupuestos (jefe ejecutivo) de un Ministerio.
vi) Los Secretarios Permanentes podrían declinar, si así lo deseasen, el puesto de Director General.
vii) Los que aceptasen ese puesto deberían re
tirarse con el gobierno en funciones cuando éste lo hiciese,
viii) Cada Ministerio y cada Ministro serían responsables de la contratación de su personal,
ix) La Comisión Federal de la Función Pública sería responsable de los funcionarios de los grados 07 a 1020.
En relación con la minoría burocrática y la totalidad del servicio público hemos de formular las siguientes cuestiones: ¿hacen esos cambios que el servicio sea más racional, más c o m petitivo y m á s abierto? ¿Han facilitado la emergencia de un alto funcionariado más representativo y m á s reactivo?
Difícilmente puede haber un consenso acerca de esas cuestiones esenciales. Desde el punto de vista de la racionalidad, nada específico parece haber en el cambio de título. Sin embargo, el nombramiento de personas ajenas al servicio puede afectar las perspectivas de carrera de los pertenecientes a éste. C o m o medida compensatoria, se han establecido Direcciones y cada Ministerio cuenta con un sistema de direcciones múltiples. En cuanto al desarrollo de la carrera en un solo Ministerio, cabe argüir que esa medida contribuye a la falta de movilidad y, en consecuencia, de experiencia en otras esferas. Esas desventajas estarían compensadas por la posibilidad que ahora tiene cada minoría de especializarse y llegar a dominar su propia esfera de actuación.
La posibilidad de que los miembros de la minoría política lleguen a ser jefes ejecutivos y responsables de los servicios contables tal vez constituya un motivo de frustración para los administradores de carrera que han ocupado tradicionalmente esos puestos. En realidad, esa medida parece sustituir el sistema de dirección múltiple de las instituciones por el de una sola cabeza rectora. La función de las minorías democráticas de la Comisión Federal de la Función Pública (que solían ser plenamente responsables de los nombramientos, la contratación, la promoción y la disciplina del personal de nivel superior al grado 06) ha quedado disminuida. En esa medida favorece la autonomía de cada Departamento o Ministerio y quizá permita a dichas minorías regentar mejor las escasas competencias que se les dejan.
Los cambios mencionados no podrán, a corto plazo, hacer que el servicio público sea más
62 Robert F. Olu
competitivo, aunque sí tal vez más sospechoso de parcialidad, pero en cualquier caso abrirán nuevas perspectivas y crearán más oportunidades para las minorías burocráticas y para otros nigerianos capacitados.
Conclusión
John Porter a propósito de la minoría burocrática canadiense, hizo notar lo que sigue: «... H a y numerosas zonas de interacción formal e informal que son comunes a la minoría burocrática y a veces exclusivas de ella. En primer lugar, viven en un medio relativamente pequeño y profesionalmente uniforme. En el ejercicio de sus funciones oficiales se reúnen en un gran número de comités y conferencias interdepartamentales en el país y en el extranjero. Informalmente, se reúnen en una gran variedad de contextos»21.
Mitchell Sharp se ha referido a «... la inte-rrelación de personalidades y al intercambio constante de opiniones entre los altos funcionarios que constituían un elemento tan característico y estimulante de la escena de Ottawa cuando yo m e encontraba allí...»22. También se ha hecho referencia al «ambiente informal de las cenas... al club de pesca - u n lugar de retiro exclusivo para altos funcionarios y sus familias en las colonias Gatineau, al norte de Ottawa... Esta interacción de los planos oficial e informal no conduce necesariamente a la adopción de opiniones idénticas... Supone, sin embargo, que la alta burocracia tiene cierta coherencia c o m o grupo y una orientación hacia los valores intelectuales»21.
Las características mencionadas tal vez se encuentran también en Whitehall, Londres, en otras capitales de Europa o en Washington D . C .
¿Cuál es el perfil del alto funcionario nigeriano que emerge de nuestro estudio? En primer lugar, en una proporción que supera bastante la media, es un varón, cristiano y m u y bien educado, que ha recibido formación universitaria. Asume la religión desde su punto de vista personal y no mantiene opiniones dogmáticas ni fanáticas. Se agrupa con sus colegas de
la minoría burocrática para elegir la ubicación de su vivienda, situada por lo general en las proximidades de su oficina. Asiste a los mism o s clubes sociales que la mayoría de sus colegas y mantiene allí un volumen considerable de contactos con sus iguales y sus subordinados. Es un líder comunitario que se interesa no sólo por su comunidad inmediata de la capital, sino que viaja con frecuencia a su lugar de origen para demostrar su interés por la acción de los grupos locales. Puede tener movilidad y cambiar de trabajo en los primeros 10 años de servicio. Puede tener cierta parcialidad en la m e dida en que sus sentimientos de antiguo alumno siguen latiendo en él. Sin embargo, no le falta la fe en su país y en el futuro de la burocracia. H a absorbido el modelo participatorio y democrático de la burocracia y no se atiene a la pauta rígidamente jerárquica del modelo típicamente weberiano. Es, sin embargo, suspicaz respecto del cambio en el interior de la burocracia y ve a sus colegas de los organismos centrales demasiado poderosos y a la minoría política con ciertos celos.
¿Concuerda este retrato con el dibujado por John Porter y otros autores que han estudiado el tema en diferentes capitales del m u n d o ? ¿Es homogénea la minoría burocrática internacional?24 Por lo que se refiere a la coherencia y a los criterios aplicables a los problemas socieco-nómicos en una democracia moderna, nuestro estudio parece oponerse a la idea de una minoría burocrática internacional de carácter h o m o géneo. Existen, ciertamente, algunas analogías de comportamiento social. Son, sin duda, frecuentes las tendencias obvias al agrupamiento, a la exclusividad, a la obtención de un elevado nivel académico y al intelectualismo. Sin e m bargo, existen también diferencias en lo que se refiere a los objetivos, las motivaciones y los deseos. Difieren también los criterios con que se abordan los distintos objetivos y prioridades y los medios y las expectativas existentes. Cabe concluir, por consiguiente, que, no obstante algunas semejanzas, la minoría burocrática de los diferentes países seguirá siendo nacional e incluso local más bien que internacional.
Traducido del ingles
Un perfil del alto funcionario en el gobierno de Nigeria 63
Notas
1. Para un examen completo de la
moderna administración pública,
véase mi libro Introduction lo
Nigerian Administration. Ibadan.
1988, Capítulo 1.
2. Porter J.. The Vertical Mosaic.
Toronto 1975. pág. 417.
3. Esta breve sección procede en
su mayor parte de mi trabajo
precedente «The role of the
bureaucracy in the Transition
Programme». Documento
presentado en el seminario sobre
el Programa de la Transición
Política. 6-7 de noviembre de
1987, Ciudad de Benin. Nigeria.
4. Albrovv M . , Bureaucracy,
Londres, 1970, capítulo 5.
5. Ibid., pág. 92.
6. Mouzelis N . P . , Organisation
anil Bureaucracy, Chicago. 1972.
capítulo 2.
7. Ola R . K . . op. al , capítulo 3.
8. Public Service Review
Commission Report. Lagos.
Government Printer. 1974.
9. Porter J.. op. cil . pág. 433.
10. Lsos Estados son Imo.
Anambra. Bendel. Ondo . Ovo \
Lagos. Agradezco al Comité de
Investigaciones y Publicaciones de
la Universidad de Benin la
subvención que hizo posible el
trabajo de campo. Agradezco
asimismo al director de la
publicación de las actas de la
Conferencia de la Asociación de
Ciencia Política de Nigeria
(NPSA) 1984 que m e haya
permitido utilizar libremente
materiales presentados a la
Conferencia en mi trabajo sobre
Imo y Anambra.
1 1. Ola R.F. , «The emergence of
national control agencies...» I le
Social Sciences Review, vol. 1,
n u m . 1, 1978. págs. 31-42.
12. Porter John. op. cit.. pág. 218.
13. H . H . Smythe & Mabel Smythe, The New Nigerian Elite.
Stanford, Stanford University
Press, I960.
14. Cita tomada de Godson O .
N w a n k w o . «The Bureaucratic
Elite in Nigeria», Philippine
Journal of Public Admin., vol.
X X I V . num. 3. julio de 1980.
1 5. Víctor Olorunsola. Patterns of
Interaction between Bureaucratic
and Political Leaders...» Journal
ol Developing Areas, vol. II.
octubre de 1968.
16. Trabajo preparado por Henry
Bienen y Martin Filton.
17. La información sobre Imo y
Anambra está tomada de la
ponencia que presenté a la N P S A
en 1984 (véase la nota 10).
18. Ibid.
19. Tukur, M. Administrative and
Political Development Prospects
tor Nigeria Zaria. Institute of
Administration. 1970.
20. Daily Sketch. 16 de abril de
1988.
21. John Porter, op. cit.. págs.
447-448.
22. Mitchell Sharp fue un
funcionario de carrera que llegó al
puesto de Ministro Adjunto
(Secretario Permanente) antes de
dedicarse a la política.
Posteriormente, fue Ministro de
Asuntos Exteriores de Canadá.
23. Porter, op. cit.. pág. 448.
24. W . D . Kernaghan. Bureaucracy
in Canadian (¡overnment.
Toronto. 1969. págs. 9-15. La
experiencia es aquí distinta de la
indicada por John Porter.
La pluma, la espada y el Estado-nación*
Michael Keren
Introducción
M e propongo examinar en este artículo la inquietud manifestada por muchos intelectuales de los nuevos Estados. M e refiero especialmente a los que han desempeñado un papel importante en los movimientos nacionales y en su lucha por la independencia política. Cuando el movimiento nacional acaba por alcanzar su principal objetivo, la constitución del Estado, los intelectuales manifiestan su inquietud y se sienten traicionados1, lo que resulta paradójico. Hasta que el movimiento nacional alcanza sus objetivos, los intelectuales aparecen c o m o sus principales inspiradores2, pero, una vez conquistada la independencia política, los intelectuales (considerados c o m o las personas que producen y difunden los símbolos culturales de una sociedad3) manifiestan su desasosiego.
Esa inquietud se observa en los artículos universitarios, en las novelas y en los lamentos del profesorado en simposios y reuniones4. Pero será la poesía el género literario en que su expresión alcanzará m á s relevancia. Si se analiza la poesía de los nuevos Estados se observará que hay un tema que es común a todas las culturas y continentes: la desilusión provocada por el foso que separa visión y realidad. La realidad del nuevo Estado no corresponde a las expectativas de los intelectuales; la indepen-
Michael Keren es catedrático en el Departamento de Ciencias Políticas, Universidad de Tel Aviv, Israel, y director del Instituto de Investigación y Archivos Ben Gurion en Sde Boker, Israel. Está especializado en teoría política y liderazgo político. Es autor de las obras, entre otras, Ben Gurion and the Intellectuals- Power, Knowledge and Charisma (1983) v The Pen and the Sword (1989).
dencia política no consigue reducir la opresión, el hambre o la corrupción.
«... En los rostros que m e rodean», dice el escritor Umashankar Joshi, «no alcanzo a ver el brillo de la libertad»5. En la otra parte de ese subcontinente dividido, Faiz A h m e d Faiz, de Pakistán, comprueba que «esta floración de esperanzas sonrientes está una vez más condenada al fracaso»6. En el continente africano, los poetas expresan su frustración por el hecho de
que el esplendor de la libertad no disipe ni «la ambición sombría ni las nubes de la refriega»7. Tampoco se cumple con la independencia la anunciada promesa de prosperidad, por lo que hay intelectuales que se refugian en el cinismo:
« H e m o s pasado tanta hambre c o m o los esclavos, el hambre hizo presa de nosotros en nuestra propia tierra colonizada, y volveremos a pasar m á s hambre en nombre de la unidad»8.
Esa inquietud no se produce de repente, sino gradualmente, y es el reflejo de la relación que los intelectuales mantienen con las autoridades políticas. Por lo general las cosas ocurren así: al principio, los líderes políticos proclaman que aún no ha terminado la lucha nacional (etapa romántica)9: después los intelectuales perciben que la realidad ha dejado de ajustarse a la retórica nacionalista (etapa realista)10; por últim o , son numerosos los intelectuales que abandonan por completo los criterios nacionalistas para adoptar los valores cosmopolitas del ren-
RICS 123/Mar. 1990
66 Michael Keren
dimiento y critican violentamente a quienes siguen ateniéndose a los valores locales (la etapa modernista)".
Charles y Barbara Jelavich han trabajado en torno a este modelo en su estudio sobre la evolución cultural de los Balcanes. Cuando se crearon los estados balcánicos, los intelectuales siguieron respaldando la idea de «nación», actitud distinta de la de los líderes políticos que apoyaron los sistemas culturales y educativos con objeto de fortalecer el nuevo orden nacional. Sin embargo, a lo largo del desarrollo económico, empezó a tomar cuerpo entre los intelectuales una preocupación creciente por los problemas sociales y una visión m á s realista que romántica del Estado-nación. En la etapa siguiente se pudo observar la incorporación de valores culturales de signo universal en lugar de los viejos valores locales y nacionales, rindiéndose tributo a corrientes dominantes en Europa tales como el impresionismo, el neorroman-ticismo y el simbolismo12.
La evolución fue análoga en varios países africanos a partir de su acceso a la independencia. También en ellos el concepto romántico de «africanidad», que había desempeñado un papel ideológico en la lucha de liberación contra el poder colonial, fue dejando paso, una vez conquistada la independencia, a preocupaciones sociales más realistas a las que irían adhiriéndose posteriormente los artistas, los escritores y otros intelectuales que se sumaron a los valores universales del rendimiento. El poeta en particular llegó a considerarse c o m o «un ciudadano del m u n d o , el heredero de la tradición universal de las artes y las letras y no el mero receptor de un patrimonio autóctono13.
M e propongo examinar aquí una fase m e nos conocida de esta dinámica, la inquietud de los intelectuales por el abandono de los dogmas nacionalistas en favor de observaciones críticas y realistas y de normas universales de rendimiento. Llegar a convertirse en ciudadano del m u n d o no es un proceso fácil ni directo, sino que implica conflictos internos y externos. Espero demostrar que los conflictos, las vacilaciones y las frustraciones relacionadas con el abandono de lo nacional en favor de lo universal no sólo ha sido un factor dominante de la vida intelectual de los nuevos estados, sino que constituye además una causa determinante de la conducta política del intelectual.
Procuraré demostrar esta tesis en lo que ata
ñe a los intelectuales de Israel, ya que constituyen un ejemplo representativo por la adhesión entusiasta que tantos de ellos prestaron a la causa nacionalista y por el gran debate a que dio lugar su renuncia a esa causa una vez creado el Estado de Israel. En las secciones que siguen examinaré la dinámica de este caso específico y m e referiré a sus consecuencias políticas.
Los intelectuales y el Estado
Al proclamarse el Estado de Israel en 1948, los intelectuales lo acogieron con entusiasmo, entre otras cosas, en tanto que intelectuales. D u rante dos mil años, los intelectuales habían desarrollado sus actividades al margen de la sociedad política, pero a partir de entonces disponían de marco político de referencia c o m o sus colegas de cualquier país del m u n d o . U n poeta expresó este sentimiento del m o d o siguiente: «La tragedia es un alma sin cuerpo, la comedia un cuerpo sin alma ... Hasta ahora habíamos sido tragedia, alma abstracta e incorpórea. El Estado es la forma, el cuerpo que hemos asumido»14.
El sentimiento de que, al disponer de un Estado, el intelectual se ve investido de una misión y dignidad nuevas fue firmemente alentado por el artífice de Israel y su primer ministro en los momentos iniciales de su existencia. D a vid Ben-Gurión'\ Su combate por crear un Estado arrastrando tantas y tan graves dificultades y careciendo de recursos naturales, económicos y materiales, llevó a Ben-Gurión a creer que la movilización de los científicos constituiría la fuente de los nuevos recursos. Consideró asimismo que no bastaría con recabar la ayuda de los científicos para determinados proyectos, sino que era toda la comunidad intelectual la que debía contribuir en cuerpo y alma a la creación del Estado.
Al igual que otros líderes de nuevos Estados, Ben-Gurión cultivaba también, aunque con matices, una ideología en virtud de la cual se magnificaba la dimensión mesiánica de la construcción del Estado y se presentaba la dura realidad cotidiana c o m o la culminación del destino mesiánico del pueblo judío y la restauración del glorioso pasado bíblico"1. La ideología mesiánica fue m u y útil a una sociedad integrada por miles de inmigrantes de nuevo cuño
La pluma, la espada y cl Estado-nación 67
Intelectuales, la guerra y el nacimiento de un Estado-nación: una partida de ajedrez, mientras se desembarcan armas en la playa de Tel-A\ iv, en 1948, en vísperas de la creación del Estado de Israel. Roben capa/Magnum
68 Michael Keren
para los que nada significaba la ideología sionista laica, principal fuerza motriz hasta entonces, mientras que la promesa mesiánica que decía «y que nuestros ojos puedan contemplar tu regreso misericordioso a Sión» lo significaba todo. Esta ideología entrañaba la cooperación de los intelectuales.
Ben-Gurión no sólo esperaba que los científicos aplicaran su talento a la exploración de los recursos ocultos, sino también que los estudiosos establecieran vínculos entre el pueblo y su pasado, los profesores difundieran los ideales nacionales y los escritores plasmaran por escrito la epopeya de su tiempo. Para Ben-Gurión, estos enunciados no fueron en ningún m o m e n to simple retórica. E n marzo de 1949, poco después del fin de la guerra de independencia y el comienzo de la construcción del Estado, Ben-Gurión reunió en su despacho a las principales figuras literarias del país y anunció que la contribución de los intelectuales al esfuerzo nacional, lejos de haber terminado, estaba sólo en sus inicios. En sus intervenciones públicas invitaba repetidamente a los intelectuales del país a que no cesaran en su visión mesiánica y siguieran colaborando con el Estado.
Y los intelectuales así lo hicieron. El principal sociólogo de Israel, S . N . Eisenstadt, ha escrito en Israeli Society que «el Estado, considerado al principio c o m o la plasmación de viejas aspiraciones históricas se convertiría en 1948 en la manifestación m á s plena de los valores del sionismo y los sentimientos de identificación centrados en los movimientos pasarían a ser patrimonio del Estado. En muchos cenáculos literarios, periodísticos, artísticos y científicos, la constitución del Estado era considerada c o m o un jalón histórico y, dejando de lado algunos sicofantes bizantinos, esa actitud encarnaba un esfuerzo sincero de comprensión de un gran acontecimiento histórico y de participación en el m i s m o , así c o m o también de definirlo y expresarlo»17.
Buena parte de la sociología israelí puede contemplarse con esa perspectiva; el Estado burocrático constituye el núcleo del concepto de modernización enunciado por el propio Eisenstadt. Mientras que muchos de los grupos sociales que habían actuado antes de la constitución del Estado tropezaron con dificultades para ajustarse al nuevo leviatán, Eisenstadt elogiaba la modernización a cargo de una burocracia fuerte y sabia y afirmaba que «un siste
m a político diferenciado permitía ampliar el alcance, las políticas y los servicios administrativos proporcionados a los diversos grupos de la sociedad». Así, escribirá que «el número de exigencias políticas que puede absorber un sistema se incrementa con la diferenciación burocrática»; y que es necesario un marco político unitario para mantener una burocracia proveedora de servicios11*.
N o quiere ello decir que la sociología o cualquier otra disciplina desempeñaron en Israel en sus primeros años un papel explícitamente ideológico. Sin embargo, esa orientación de las ciencias sociales se convirtió en un aliado natural de la política estatista de Ben-Gurión, consistente en fortalecer el control burocrático de unas funciones que con anterioridad estaban en m a n o s de las asociaciones políticas o de voluntarios. A d e m á s , muchas actividades científicas que hasta ese m o m e n t o se realizaban a título benévolo pasaron a ocupar un lugar prominente al ser consideradas c o m o parte de la difusión de la ideología mesiánica. Los estudiosos de la Biblia tuvieron en este sentido un papel importante; por ejemplo, el libro de Josué relativo a la conquista de Canaán se convirtió en objeto de atención preferencial, en respuesta a la inspiración de Ben-Gurión. Se escribieron muchas obras de ficción sobre la guerra de la independencia y sobre otros temas nacionalistas, y los maestros procuraron promover en las escuelas «la conciencia judía».
En este contexto, la inquietud de los intelectuales con respecto al Estado sólo se manifestaría un decenio después. Aunque la realidad de los años que siguieron a 1950 no pareciera siempre brillante, cabía enjuiciarla c o m o parte del esfuerzo global de construcción del Estado, interpretándola en términos mesiánicos. N o eran muchos los motivos que tenían los intelectuales para sentirse alienados cuando el líder legendario de su país reconocía su aportación y los incluía en la órbita del poder.
Sin embargo, aun en este contexto de cooperación, los intelectuales abandonaron la actitud romántica y adoptaron otra m á s realista. Se convirtieron en críticos acerbos del estilo autoritario de Ben-Gurión, del enfoque militante que imponía a las relaciones exteriores y, sobre todo, de la aplicación de los ideales mesiánicos a la política. La ideología mesiánica fue siendo socavada poco a poco por la perspectiva universalista de los intelectuales, ya que éstos, a
La pluma, la espada y el Estado-nación 69
pesar de su actitud cooperativa, comprendieron que el enfoque mesiánico de la realidad constituía una justificación demasiado fácil para cualquier política estatal.
D e ese m o d o , no pudieron hacer suyas las justificaciones de las represalias tomadas poco después de 1950 y tampoco aceptaron que se inspiraran en una visión mesiánica. Y si algunos poetas describieron la guerra del Sinaí de 1956 c o m o un retorno al Monte Sinaí, otros contemplaban con sospecha una mitología de esa índole.
Algunos estudiosos examinaron la realidad en el marco de esquemas referenciales, empíricos o analíticos, y señalaron la naturaleza ahis-tórica de la ideología de Ben-Gurión. Sostuvieron que ninguna ideología podía limitarse a la creación de vínculos entre el presente y el pasado lejano, ignorando hechos más recientes. Si Ben-Gurión había hallado en el pasado bíblico el modelo del Estado de Israel (las conquistas de Josué, el reino de David o la ética de los profetas), los intelectuales le hicieron saber que lo que olvidaba era dos mil años de historia judía en la diáspora. Los intelectuales percibieron el foso que separaba la retórica mesiánica de la acción política. Y en 1961 un estudioso hizo notar a Ben-Gurión que habría que seguir el ejemplo del profeta Isaías, en cuyo libro la visión mesiánica deja paso a la crítica social19.
Esta evolución de los intelectuales del m e -sianismo romántico al realismo crítico puede vincularse a lo que puede haber sido una de sus fuentes, es decir, la importante modificación de la economía, la política y la cultura que tuvieron lugar en Israel a lo largo de la segunda década de su existencia. E n efecto, el período anterior a la guerra de 1967 se caracterizó por la relativa paz y prosperidad reinantes y, al m i s m o tiempo, por la atenuación del estilo m e siánico de la nueva actitud política de Levi Eshkol, sucesor de Ben-Gurión en 1963. D u rante el mandato de Eshkol se abolió el «régim e n militar» que se había aplicado a la comunidad árabe después de la guerra de la independencia, se atenuó el control estatal de los medios de comunicación, se construyeron universidades y museos y se estableció una atmósfera de libre debate en los clubes y foros, conferencias y radio de Israel.
N o debe sorprender que, dado ese clima, dominara una actitud modernista en la vida cultural, en las artes, en la filosofía y, sobre to
do, en las letras, donde se había trazado ese camino. Pasado el primer decenio de la construcción nacional (en que lo natural fue movilizar a los intelectuales para tareas patrióticas definidas por un líder legendario y en que la literatura hebrea se refería casi exclusivamente a la guerra de independencia), la nueva generación de escritores comprendió que una literatura movilizada (ya fuera romántica o realista) no podía alcanzar los valores literarios universales o, al menos , los que dominaban en esa época en el m u n d o occidental.
En una sociedad que llegaba a sazón tanto económica c o m o políticamente, la exigencia de una ética nacional o de una poesía proestatal parecía ridicula; incluso la idea de una literatura que expresara ideas políticas, aunque fuera de manera crítica, parecía fruto de un error. U n número creciente de escritores estimó que la literatura debía desarrollarse a su propio ritmo, respondiendo a la pluralidad de las tendencias sociales y étnicas, y que no debía reflejar unos ideales previos. La tendencia modernista se manifestó también en otros ámbitos de la cultura. A principios de la década de 1960, la filosofía israelí abordó temas universales «El eterno silencio de los espacios infinitos de Pascal, el existencialismo religioso de Kierkegaard y la esencia del mal en Rich N e u m a n n » 2 0 , y los maestros se interesaron por los métodos pedagógicos dominantes en Occidente, lo que les permitió cuestionar el papel del maestro c o m o difusor obligado de ciertos valores nacionales21. Pero c o m o ya se indicó, la tendencia m o dernista no se deslizó sin dificultades sino rodeada de la gran inquietud reinante en la comunidad intelectual.
La inquietud de los intelectuales
A la adopción de valores modernistas y cosmopolitas vino a sumarse el cuestionamiento. Este se debió en parte a que la tradición del intelectual, confirmada en los límites de un movimiento nacional, rechazó el hecho de que la acción cultural pudiera justificarse por sí misma . En realidad, se esperó siempre que los intelectuales judíos contribuirían a la comunidad, considerándola c o m o el eje de su labor22. A partir del siglo xix, la comunidad nacional se había convertido en un punto de mira, y fueron muchos los intelectuales a los que les pareció difícil renunciar a ese criterio, una vez creado
70 Michael Keren
el Estado de Israel. Sin una misión social definida, se sentían perdidos.
La década de 1960 se caracterizó así por el conflicto entre modernistas y tradicionalistas. Entre estos últimos estaba la vieja guardia fiel a la idea según la cual el intelectual está investido de una misión nacional21. Este grupo encontró aliados en la «generación de la guerra de la independencia», es decir, en los escritores que se hicieron célebres durante ese período heroico y no podían aceptar el tedio y la pequenez que, a su juicio, les amenazaba después de la creación del Estado.
En 1960. S. Yizhar, el exponente más destacado de ese grupo, pronunció en el Centro del Partido Laborista una conferencia en la que calificó a los nuevos israelíes de «generación expreso». La expresión, tomada de Arthur Koes-tler, se refiere a las cosas baratas, improvisadas y superficiales. Yizhar la utilizó para describir a los jóvenes animados por el deseo burgués de adquirir una propiedad y constituir una familia, a los que consideraba prisioneros de los bienes materiales. Para él había algo de pecaminoso en la actitud dominante de consumismo y escapismo. La nostalgia de un pasado de grandes ideas y acciones en que se había formado c o m o escritor lo llevó a expresar el deseo de que viniera alguien «dotado de autoridad para trazar el camino, decir lo que corresponde hacer y establecer una escala de valores»24.
Aharon Meged, perteneciente también a esa generación, hizo en 1964 observaciones análogas acerca de la realidad que le rodeaba. Consideró que todos, adolescentes y adultos, experimentaban un sentimiento de hastío al que trataban de escapar. Aceptaba que esos sentimientos habían existido también en el pasado, pero que habían ido acompañados de una idea central y dominante que daba un sentido a la vida del individuo. Para Meged, lo que faltaba era la exaltación, el Estado no era más que un pobre sustituto de los valores que el hombre moderno había perdido: Dios, el Mesías, la redención nacional.
Pero a diferencia de Yizhar. Meged no confiaba en la autoridad política, sino en la literatura. A su juicio, en la literatura de su tiempo faltaba «el grito de dolor, de horror, de desesperación o de guerra»; expresó el deseo de que las letras volvieran a asumir su papel de vanguardia e introdujeran «un tono de alto voltaje en un m u n d o de voltaje bajo»2-1.
Cuanto m á s se modernizaba la sociedad is-raelí y progresaba el modernismo en la literatura y las artes, m á s fuerte se hacía la exigencia de un «alto voltaje» en la vida social y cultural. En el ámbito cultural se procuraba reintroducir los temas nacionalistas en vez de los temas cosmopolitas a los que se calificaba de ligeros y superficiales. El teatro debía ser la expresión de una veta nacionalista, aunque su contenido fuera universal. Se afirmaba que la música moderna de Israel no llegaba al «reino místico de los sonidos»26 y todos los aspectos de la cultura de masas fueron objeto de crítica desde el m o m e n to en que tenían lugar en el Estado judío: las comedias musicales, los desfiles, las novelas policiales, el fútbol y hasta las expresiones humorísticas.
Cabría decir que muchos intelectuales israelíes respondieron a una pauta habitual según la cual los revolucionarios de ayer se convierten en los conservadores de hoy. N o había muchos elementos objetivos para afirmar que la realidad social fuese tediosa y la vida cultural superficial.
En Israel, la década de 1960 no fue de ningún m o d o un período de «bajo voltaje», sino de palpitantes cambios sociales y de modernización cultural ante el cual la minoría literaria que había participado en la revolución sionista permaneció ciega.
Esta falta de percepción obedeció tal vez en parte a la dificultad de ajustarse a la revolución tecnológica que empezaba a perfilarse en la vida de Israel. Frente al m u n d o tecnológico que estaba surgiendo, era evidente el desasosiego de los intelectuales, tal c o m o puede verse en las actas de las asociaciones de maestros y escritores. La ciencia y la tecnología se asociaban invariablemente a la imagen de un monstruo de Frankenstein correspondiente al siglo xix. La ciencia era comparada al «ángel de la muerte dotado de mil ojos»27, y se pensaba que la influencia creciente del científico en la sociedad era inmoral28. E n Moznayim, el órgano de la asociación de escritores, se expresaba con frecuencia la idea de que la revolución tecnológica destruye la civilización humana y el intelectual debe oponerse a esa revolución. C o n motivo de la traducción al hebreo del libro de Norbert Wiener Cibernética2'', Moznayim subrayó la idea de entropía, considerándola c o m o el resultado de la modernización. Los intelectuales se sentían en estado de guerra contra la tecnología
Lu pluma, la espada y cl Estado-nación 71
Tanques israélien, cerca de la puerta de Damasco, en Jerusalem, en el año I 968. d
moderna, las comunicaciones mundiales y la cultura de masas, elementos que debían ser controlados por los valores tradicionales para evitar la entropía1".
Naturalmente, quienes así se expresaban consideraban que los valores tradicionales habían dominado durante los años gloriosos del renacimiento sionista. Muchos intelectuales, juzgando que la realidad del moderno Estado de Israel amenazaba esos valores, aludieron a la necesidad de una redención espiritual11. Por ejemplo, en 1962, Yeshurun Keshet se representó ocupando las caballerizas de Augías mientras los demagogos sometían a los dirigentes espirituales de la comunidad. Siguiendo la imagen del mito griego, afirmó que se necesitaba una intervención hercúlea para corregir esa situación12.
Conclusión
Al término de este breve análisis de la reacción de los intelectuales ante el nuevo Estado de Israel, deseo sugerir que su inquietud y su posición no se circunscribieron a la esfera cultural, sino que tuvieron consecuencias políticas. Por una parte, esas actitudes contribuyeron en grado s u m o a la interpretación mesiánica de la Guerra de los Seis Días de 196711. La respuesta de los intelectuales a la sorprendente victoria consistió por lo general en el rechazo de las dimensiones espaciales y temporales de la realidad. Fueron pocos los análisis críticos o empíricos de la realidad, y dominaron las metáforas donde la victoria aparecía como un milagro. U n a fórmula típica evocaba la frase bíblica: «seremos c o m o los que sueñan».
72 Michael Keren
N o son raros en la historia los casos en que la victoria lleva al abandono de las dimensiones temporales y espaciales de la realidad. Desde tiempos inmemoriales la victoria ha despertado sentimientos trascendentales; la modernidad no ha hecho mella en el papel del escritor que trasciende la sangre y las lágrimas de la guerra (o las dificultades postbélicas) y entona loas al Señor. En diversos estudios la modificación de la actitud de los intelectuales durante la guerra se ha relacionado con el sentimiento de participación en un poderoso drama histórico34. Por ejemplo, describiendo su entrada en R o m a con el ejército norteamericano durante la Segunda Guerra Mundial, Glenn Gray dice que «la Ciudad Eterna daba la bienvenida a un nuevo conquistador ... Y o era c o m o uno de los soldados que habían tomado la ciudad hace mil años»35. La R o m a de junio de 1944 deja de ser sencillamente una ciudad turbulenta y conquistada; se establece un puente por encima de las generaciones y la ciudad se convierte en un mito.
Sabemos que los intelectuales y especial
mente los escritores y poetas desempeñan un papel importante en la creación y difusión de los mitos, ya que ello forma parte de su «sensibilidad especial para lo sagrado»36. Pero cuando los mitos ocupan el lugar de otras formas de diálogo intelectual, las consecuencias políticas son mayores. En Israel los intelectuales adquirieron una importancia mayor de lo que puede pensarse por la participación de muchos escritores en la guerra de 1967 c o m o corresponsales de guerra, y las noticias de la victoria en los diversos frentes se difundieron en términos mesiánicos. A m i juicio, el enfoque mesiánico de los intelectuales retrasó la instauración del diálogo indispensable acerca de la prudencia necesaria de las decisiones políticas que se tomaron para mantener la ocupación de los territorios ocupados c o m o el elemento de trueque a utilizar en una futura negociación de paz. Entonces, lo que se imponía era un análisis racional, mientras que lo que los intelectuales hicieron fue dedicarse a perpetuar los mitos.
Traducido del inglés
Notas
*. Este artículo se basa en la ponencia presentada en el XIV Congreso Mundial de la Asociación Internacional de Ciencias Políticas, que tuvo lugar en Washington D . C . , del 28 de agosto al 1,° de septiembre de 1988. Forma parte de un estudio más amplio que, con el título de The pen and the sword, será publicado por Westview Press.
1. Cabe consultar: A . M . Dharmalingham ( D H A R M U ) (1951) Blasted Hopes of Democracy In India (Bangalore: The Kural Nilayam); P.J. Vatikiotis ( 1968), Egypt Since the Revolution (Londres: Allen & Unwin [1977]): Shatto Arthur Gakwandi, The Novel and Contemporary Experience in Africa (Londres, Heinemann).
2. El papel de los intelectuales polacos después de la insurrección de 1831 constituye un ejemplo notable. Véase: Wiktor Weintraub, « A d a m Mickiewicz the Mystic-Politician». Harvard Slavic S7KûfeçI(1953):pags. 137-178.
3. Ver: Seymour Martin Lipset (1963), Political Man (Nueva York, Doubleday), pág. 333.
4. Ver, por ejemplo. Bruce Robson ( 1976), The Drum Beats Nightly (Tokyo): The Center for East Asian Cultural Studies; K . R . Srinivasa Iyengar compil., ( 1983), Indian Literature Since Independence: A Symposium (Nueva Delhi: Sahitya Akademi); y Lewis Nkosi (1981), Tasks and Masks: Themes and Styles of African Literature (Essex: Longman).
5. Citado en Yyengar compil. op. cit., pág. X L
6. Faiz A h m e d Faiz ( 1971), «This Harvest of Hopes». En Poems de Faiz, traducidos por V . G . Kierman (Londres: Allen & Unwin) (1978), pág. 213.
7. Poema de Michael Dei-Anang citado en Claude Wauthier (1978), The Literature and Thought of Modern Africa (Londres: Heinemann), pág. 152.
8. Poema de Lernie Peters citado en R . N . Egudu (1978), Modern African Poetry and the African Predicament (Londres: Macmillan), pág. 87.
9. Ver los siguientes discursos: Julius K . Nyerere ( 1974), «The Intellectual Needs Society». En
La pluma, la espada y el Estado-nación 73
Man and Development, a cargo de Binadamu N a Maendeleo (Londres: Oxford University Press); T o m Mboya (1970) «Kenya Intellectuals and the K . A . N . U . Government». En The Challenge of Nationhood: A collection of speeches and writings by Tom Mboya (Nueva York: Praeger); y Jomo Kenyatta (1968). «University Ceremony - 1965». En Suffering Without Bitterness: The founding of the Kenya Nation, discursos de Jomo Kenyatta (Nairobi: East African Publishing House).
10. Se encontrará un análisis brillante de esta etapa en Ali A . (1972), Cultural Engineering and Nation-Building in East Africa (Evanston. 111.: Northwestern University Press). Ver también: Ali A . Maz(1978), Political Values and the Educated Class in Africa (Londres, Heinemann); y Syed Hussein Alatas (1971), Intellectuals in Developing Societies (Londres: Cass).
11. Cabe consultar los excelentes estudios compilados por Chris L. Wanjala (1973) en: Standpoints on African Literature: A Critical Anthology (Nairobi: East African Literature Bureau).
12. Charles y Barbara Jelavich (1977), The Establishment of the Balkan National Slates, 1804-1920 (Seattle: University of Washington Press).
13. Wanjala, compilada, op. cit. pág. 4.
14. Avigdor Hameiri en Divrey Sofrim (actas de una reunión de Ben-Gurión y los escritores. 27 de marzo de 1949), pág. 21, Archivos Ben-Gurión.
15. Ver: Michael Keren (1983), Ben-Gurion and the Intellectuals-Power, Knowledge and Charisma (Dekalb, 111.: Northern Illinois University Press).
16. Ver: David Ben-Gurión (1972), Ben-Gurion Looks at the Bible, traducido por Jonathan Kolatch (Londres: W . H . Allen).
17. S . N . Eisenstadt (1967), Israeli Society (Londres: Weidenfeld & Nicolson), pág. 388.
18. S . N . Eisenstadt (1963) «Bureaucracy and Political Development» en Bureaucracy and Political Development, compilado' por Joseph Lapalombara (Princeton, N.J.: Princeton University Press) pág. 118.
19. Ver: David Ben-Gurión y Nathan Rotenstreich, «Israel and Zionism: A Discussion», Jewish Frontier 24 (diciembre 1957); y Shlomo Avinery, «Israel in the Post Ben-Gurion Era: The nemesis of Messianism», Midstream XI (septiembre 1965): págs. 16-32.
20. Nurith Gerth (1980), Amos Oz (Tel-Aviv: Sifriyat Poalim), pág. 3 (en hebreo).
21. Acerca de la situación de Israel en la década de 1960 ver: Charles Liebman y Eliezer D o n Yehiya (1984). The Civil Religion of Israel (Berkeley, University of California Press); y Michael Keren (1987) «Intellectuals and the Open Society in Israel». En Intellectuals in Liberal Democracies: Political Influence and Social Involvement, compilado por Alain G . Gagnon (Nueva York: Praeger).
22. Ver: Simon Halkin (1950), Modern Hebrew Literature: Trends and Values (Nueva York: Schoken); William D . Rubinstein. «Jewish Intellectuals in Liberal Democracies», en Gagnor, compil., op. cit.
23. Sobre las generaciones de intelectuales israelíes, ver: Meir Mindlin, «Israel's Intellectuals: Young Writers and Middle-Aged Critics», Commentary X X V (marzo 1958): págs. 217-225.
24. Actas de una reunión en el Centro del Partido Laborista. 30 de junio de 1960 (Archivos Ben-Gurión).
25. Aharon Meged, «Hassifrut Beyn Hazemanim», Daf 24 (mayo de 1964): págs. 9-12.
26. Joachim Stuschewsky, «Musica Bat Zemanenu Al Parashat Derachim», Moznayim 16 (abril-mayo de 1963): págs. 436-439.
27. Shalom Levin en «Hakeness Hapedagogi» (Conferencia pedagógica de la Asociación de Maestros), 1960, actas Archives of Jewish Education, 10. 25/738, pág. 1.
28. Cabe consultar otros enfoques similares: Jacques Ellul (1954) La technique, ou l'enjeu du siècle (París. A . Colin); y Ralph Lapp (1965) The New Priesthood: The Scientific Elite and the Uses of Power (Nueva York: Harper & Row).
29. Norbert Wiener (1948) Cybernetics: Or Control and Communication in the Animal and the Machine (Cambridge, Mass.: M I T Press).
30. Joseph Schechter. «Bizman Shel Hesster Panim», Moznayim 12 (febrero de 1961): págs. 177-181.
31. Yeshurun Keshet, «Al Habikoret Umissaviv La», Moznayim 14 (enero de 1962): pág. 86.
32. Ibid.
33. Este punto ha sido desarrollado en: Michael Keren, «Intellectuals and the Open Society in Israel» en compil. Gagnon. op. cit.
34. Ver: Ronald Stromberg (1982) Redemption by War: The Intellectuals and 1914 (Lawrence, Kansas: Regents Press of Kansas); Carol Gruber (1975). Mars and Minerva: World War I and the Uses of Higher Learning in America (Baton Rouge, Louisiana University Press) y George Frederickson (1965), The
Inner Civil War: Northern
74 Michael Keren
Intellectuals and the Crisis of the Union (Nueva York: Harper & Row) .
35. Glenn J. Gray (1975) The
Warriors: Relied ions on men in battle (Nueva York: Harper & R o w . 1975).
36. Edward Shils (1970) «The
Intellectuals and the Powers». En On Intellectuals, compilado por Philip Rieff (Garden City. N . Y . : Doubleday) pág. 27.
El papel social del economista en Bangladesh
Rehman Sobhan
El papel histórico de los economistas
Desde el punto de vista histórico los economistas de Bangladesh han tenido una función de vanguardia en la fundamentación de algunas de las bases principales del nacionalismo bengali y otras cuestiones capitales de la época. Ellos fueron los portavoces de la protesta del pueblo de Bangladesh por haberse visto privado de su participación en los recursos nacionales en el marco de la organización política de Pakistán y contribuyeron a los debates constitucionales que precedieron la creación de Bangladesh. Las relaciones entre economistas y dirigentes políticos del movimiento nacionalista eran sólidas. A los economistas se les escuchaba con respeto en todo Bangladesh, donde personas relativamente modestas gozaban de una notoriedad pública desproporcionada para su edad o sus títulos académicos. Algunos de esos economistas que de otro m o d o hubieran pasado su vida universitaria en debatir cuestiones académicas en las páginas de oscuras revistas y en seminarios casi desiertos se vieron envueltos en discusiones públicas con la burocracia gobernante, con portavoces ministeriales y en ocasiones incluso con el presidente del país.
Así, pues, fue sólo en virtud de una ampliación lógica de su importante papel en la vida
Rehman Sobhan es economista, director general del Bangladesh Institute of Development Studies, G P O Box 3854, Dacca, Bangladesh.
pública c ó m o algunos economistas se vieron directa y más o menos intensamente implicados en los movimientos políticos de la época, desempeñando diversas funciones. Cuando esta tendencia derivó hacia una situación de en-frentamiento con la élite gobernante de Pakistán, los economistas difícilmente podían limitar su compromiso político a los seminarios y las publicaciones.
Valor y abundancia de las investigaciones
económicas
Si tratamos de caracterizar la profesión de economista en Bangladesh de acuerdo con esta perspectiva histórica, resulta evidente que los economistas desempeñan hoy un papel mucho menos visible que antes. N o cabe duda de que actualmente el número de economistas con formación universitaria superior
es mucho mayor que en los años cincuenta y sesenta. A juzgar por el número de graduados en las facultades o en los institutos de investigación, se ha producido una ampliación considerable de la base universitaria de la profesión. Incluso en los servicios gubernamentales es importante el número de titulados universitarios en economía. Y hasta si aplicamos criterios cualitativos, la generación actual resiste favorablemente la comparación, en lo que antañe a su capacidad técnica, con los mejores economistas de los años pasados.
RICS 123/Mar. 1990
76 Reliman Sobhan
E n lo que se refiere al volumen de trabajo de investigación realizado, no hay comparación posible entre ayer y hoy. Actualmente, la cantidad y la variedad de las investigaciones sobre todos los aspectos de la economía de Bangladesh son el reflejo del importante aumento de las inversiones en materia de investigaciones en ciencias sociales durante el período posterior a la liberación. Y , efectivamente, es poco frecuente que los economistas de cierta importancia y dedicados a cualquier tipo de tareas no lleven a cabo uno u otro tipo de trabajo de investigación. Antes de la liberación, si se exceptúan quizá las investigaciones que se realizaban en el Instituto de Economía del Desarrollo de Pakistán, con sede entonces en Karachi, y ciertos trabajos efectuados en el Centro de Investigaciones Económicas de la Universidad de Dacca, las investigaciones en la materia eran realmente m u y escasas. Desde entonces, se ha generado un volumen enorme de información sobre la situación de la economía de Bangladesh, en gran parte basada en investigaciones primarias. Tan abundantes son las vetas de datos primarios explotados por los economistas que se necesitarán cinco veces más especialistas trabajando durante años para sacar pleno provecho a esos datos. El volumen de informes y de documentos escritos por los economistas es tal que los usuarios habrán de dedicar buena parte de su vida a digerir tal producción.
El economista invisible
Y , sin embargo, cuando meditamos sobre la abundancia de esta producción y de los recursos de que dispone el economista, no hay más remedio que preguntarse cómo es posible que éste ejerza tan escasa influencia no ya en los corredores del poder sino en la conciencia mism a del pueblo. La respuesta viene en parte dada por la estructura de la demanda de investigaciones. En su mayoría éstas responden a peticiones de los organismos gubernamentales, de donantes externos y de organismos de las Naciones Unidas. Las investigaciones patrocinadas por el gobierno lo son también en gran parte por donantes externos. Y la mayoría de las realizadas para satisfacer esta demanda de origen externo quedan encerradas en los archivos y en las salas de depósito de los diversos ministerios u organismos gubernamentales o
en los archivos de los patrocinadores externos. M u y pocos de estos informes son publica
dos por quienes los patrocinan y m u y pocos son también los mismos investigadores que toman la iniciativa de publicarlos o de darlos a conocer. La iniciativa de los investigadores se encuentra hasta cierto punto limitada por las obligaciones contractuales que han contraído con sus patrocinadores, pero la mayoría de ellos saben que tales contratos raramente son tan estrictos que impidan totalmente la publicación de sus trabajos. Esta actitud de renuncia de los investigadores es en gran parte resultado de una aceptación deliberada de su «invisibili-dad» tanto en lo que antañe a su persona mism a c o m o al resultado de su labor. Lo normal es que quienes se dedican a la investigación busquen sin contemplaciones salidas para sus trabajos y foros donde poder presentarlos y discutirlos. Actualmente se conforman en su mayoría con cumplir sus obligaciones para con el patrocinador, desentendiéndose de si el fruto de su trabajo ve o no la luz.
Tal actitud de inhibición puede deberse en parte a la idea de que estos trabajos de investigación auspiciados por iniciativas procedentes de un mercado hermético no responden a las normas profesionales más rigurosas que cabe esperar de la investigación universitaria orientada hacia las publicaciones intelectuales o eruditas de calidad. Resultado de ello es que los investigadores tiendan a devaluar las normas profesionales pensando que los patrocinadores carecen por su parte del tiempo y de la capacidad profesional necesarios para prestar una atención crítica rigurosa a su trabajo. Y no cabe duda de que en los departamentos y organism o s ministeriales que hoy se ven inundados por tales informes son pocos los que reciben la atención que merecen. Toda vez que esos trabajos de investigación no tienen en su mayoría c o m o base las necesidades expresadas por quienes se encargan de elaborar las diversas políticas sino que se llevan a cabo simplemente porque existen unos fondos exteriores disponibles, los usuarios oficiales no se sienten en m o d o alguno obligados a utilizar o a dar a conocer esos trabajos, sobre todo si pueden resultar poco halagüeños para ciertos aspectos de la política gubernamental. D e ahí que la iniciativa de dar publicidad a este tipo de trabajos corresponda generalmente al investigador mismo o, en casos poco frecuentes, al patrocinador externo.
El papel social del economista en Bangladesh 11
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La Universidad du Dacca. Bangladesh. Rogc
El hecho de que los trabajos de investigación patrocinados no se sometan a un examen crítico hace que los investigadores no se sientan ya compelidos a producir un trabajo de alto nivel profesional, aunque en realidad son perfectamente capaces de hacerlo. Sabiendo c o m o saben que el trabajo que realizan es de un nivel inferior a sus posibilidades, es comprensible que se refugien en la invisibilidad.
Naturalmente, el carácter de la demanda de investigaciones no garantiza que todas las que se realicen sean de un nivel intelectual adecuado. Muchas de ellas se limitan al acopio de información, sin preocuparse m u c h o por la con-ceptualización y el análisis, lo que ha dado lugar a una abrumadora cantidad de información sobre los más diversos aspectos de la eco
nomía de Bangladesh, a menudo marcada por un carácter repetitivo. Casi nunca se intenta sacar conclusiones de esa información acumulada, de manera que se puedan reinterpretar las teorías o contextos predominantes o incluso fijar las bases para introducir innovaciones importantes en el sector de la política gubernamental. N o s vemos así abrumados por un enorme volumen de información sobre la economía que apenas se lee, se utiliza, se analiza o se discute públicamente. Esos trabajos, parte de los cuales son de considerable interés para los investigadores y para los políticos, se hallan a efectos prácticos virtualmente congelados y, por consiguiente, el tiempo, la energía y la dedicación que exigieron de los investigadores totalmente desperdiciados.
78 Reliman Sobhan
Pocas son las tentativas de desenterrar ese tesoro de conocimientos y de someterlo al exam e n crítico. U n a de esas tentativas, realizada en el Bangladesh Institute of Development Studies (BIDS), consiste en sacar a la luz todas las investigaciones disponibles, hayanse o no publicado, sobre el desarrollo rural en Bangladesh y determinar lo que hasta ahora se ha realizado en ese sector con el fin de saber qué conclusiones deben extraerse de esos datos acerca del funcionamiento de la economía rural, su orientación futura y las lagunas que presentan nuestros conocimientos y que habría que colmar con futuras investigaciones (Analytical Bibliography on Rural Development in Bangladesh, proyecto de investigaciones del B I D S en curso de realización). H e m o s sacado ya a la luz unos 5.000 documentos escritos desde 1972 y esperamos que ese número se habrá duplicado cuando hayamos terminado el proyecto.
Dar a conocer los trabajos de investigación
H e m o s podido observar que la investigación es de escasa utilidad si no pueden darse a conocer sus resultados por medio de los debates públicos o las publicaciones. Los seminarios o los cursillos son el foro ideal para dar publicidad a los trabajos de investigación con el fin de poner a prueba su utilidad en el intercambio de los debates críticos. Sin embargo, son m u y escasos los foros de carácter regular en los que tenga lugar ese tipo de intercambios. En el B I D S viene funcionando desde hace nueve años un seminario semanal cuya finalidad es servir de foro para examinar las investigaciones que se realizan dentro de la Organización; en él pueden intervenir todos los investigadores que se afanan por dar a conocer sus trabajos ante una audiencia profesional de economistas, políticos y especialistas en desarrollo. Pero ese seminario se limita esencialmente a los trabajos de investigación del B I D S y su éxito ha sido m u cho menor a la hora de persuadir a otros investigadores de Bangladesh para que presenten sus trabajos.
Los demás foros en los que se intenta dar a conocer los trabajos de investigación tienen un carácter esencialmente episódico. El Centro de Investigaciones Económicas de la Universidad de Dacca organiza de cuando en cuando un se
minario. Se trata de tres a cuatro reuniones entre las conferencias bienales del Centro. En cuanto a las universidades, raramente organizan este tipo de seminarios. Las instituciones públicas sólo ocasionalmente dan acogida a reuniones de esta especie cuya finalidad suele ser presentar los resultados de un proyecto de investigación patrocinado.
La respuesta de la profesión a estos seminarios o foros dedicados a discutir cuestiones económicas es menos clara. U n a parte de los asistentes proceden de las instituciones encargadas de organizar tales foros. Pero no es en m o d o alguno seguro que, dejados a sí mismos, los profesionales se preocupen gran cosa por discutir periódicamente cuestiones de investigación o puntos importantes de la política actual. Prueba de ello es la relativamente escasa asistencia de economistas a tales seminarios.
Por lo que antañe a las publicaciones, hay varias revistas que permiten dar a conocer los trabajos de investigación. Pero son m u y escasas las que aparecen regularmente y que m a n tienen un nivel aceptable en cuanto a su contenido. A decir verdad, son pocos los estudios que contienen investigaciones patrocinadas y que aparecen con el formato propio de una revista profesional seria.
Divulgar los trabajos de investigación
En cambio, los seminarios y las revistas donde se realiza un auténtico trabajo de investigación de dirigen exclusivamente a un reducido público profesional. Son incluso m u y pocas las investigaciones publicadas cuyo eco llegue hasta el público en general a través de la publicidad dada a los resultados de los seminarios o por conductos de los medios de comunicación local. En los últimos años, el B I D S ha intentado dar a conocer algunos de los resultados de sus investigaciones a través de los medios de c o m u nicación nacionales. Pero esto no suele ocurrir normalmente.
Los problemas tanto de presentación c o m o de lenguaje alejan a los economistas de una posible capa popular de lectores. Las publicaciones en lengua bangla amplían sin la menor duda el alcance de las investigaciones. Pero si la información es de nivel excesivamente alto, salpicada de jerga técnica o escrita en un estilo denso, se crea una barrera entre aquélla y el pú-
El papel social del economista en Bangladesh 79
blico lector que no puede salvarse simplemente con la utilización de la lengua nacional.
Si los economistas de Bangladesh desean ser escuchados, tendrán que dirigirse deliberadamente al público en general. Será preciso que den a conocer sus trabajos de investigación en los medios de comunicación y en los foros públicos, organizados periódicamente por una serie de entidades de todo el país. Ese público al que hay que dirigirse no debe limitarse a los centros metropolitanos sino alcanzar también a los centros provinciales para exponer en ellos los trabajos de investigación de los economistas y las instituciones principales y, de ser posible, establecer un intercambio de ideas.
H a llegado también la hora de fundar un semanario popular serio a imagen y semejanza del Economic and Political Weekly que se publica en B o m b a y y que es hoy seguramente la mejor publicación del m u n d o en cuestiones de desarrollo. Nuestro objetivo debería ser publicar una versión en bangla de esta revista para dar a conocer la gran cantidad de investigaciones ya realizadas o en curso de realización.
Pero, aunque pueda publicarse este semanario, los grandes medios de comunicación siguen siendo el foro principal para dar a conocer el trabajo de investigación realizado. La prensa debería concretar acuerdos con los centros de investigaciones y con los investigadores individualmente con vistas a redactar periódicamente artículos que arrojen luz sobre determinados aspectos de la investigación para el desarrollo. Por su parte, la radio y la televisión nacionales deben difundir regularmente emisiones en las que al menos una vez por semana se presenten los resultados de algunos programas importantes de investigaciones con vistas al desarrollo.
Al dirigirse al gran público los economistas de Bangladesh tendrán que adquirir la capacidad profesional de simplificar los resultados de unos trabajos de investigación complejos o detallados exponiéndolos en un lenguaje que sea asequible al hombre de la calle. Los ciudadanos tienen sed de conocimientos y poseen la capacidad de analizar los hechos; de ahí que para interpretar las realidades de su vida diaria tal com o se recogen en las investigaciones haya que aprender a comunicar con ellos de la misma manera que se aprende a realizar la investigación misma. Semejante tarea se verá facilitada en gran medida si se presentan los resultados de la investigación ante el público interesado. A
los campesinos y trabajadores que suelen ser el objeto de las investigaciones se les deben exponer los resultados de éstas en un lenguaje comprensible de m o d o que puedan conferir un sentido a lo que se dice de su vida y a las normas que se intenta inculcarles con vista al mejoramiento de su situación.
Este cambio de perspectiva que pone de realce la necesidad de dar a conocer los resultados de las investigaciones en lugar de dejarlos encerrados en oficinas o archivos requerirá naturalmente un cambio fundamental en la m a nera de ver de la mayoría de los economistas. Tal cambio no debe cifrarse simplemente en el compromiso profesional de hacer visibles los resultados de la investigación sino que debe considerarse c o m o un deber para con el pueblo. La investigación patrocinada no es simplemente un servicio para economistas. Negar al pueblo los frutos de aquélla no es sólo una irresponsabilidad profesional sino además algo m o ral y políticamente rechazable. Para los economistas se trata de compartir con la gente los conocimientos que han adquirido, educándola de m o d o que comprendan los resultados de la investigación y puedan utilizarlos para resolver sus problemas o para organizar su presión política en función de la nueva conciencia adquirida respecto del carácter de su situación y de las posibilidades de cambio.
El economista y la política
Esto nos lleva a examinar el papel del economista en la vida política. En última instancia es en la arena política donde las ideas y los program a s políticos se presentan ante el pueblo. Los gobernantes coloniales británicos se esforzaron en despolitizar a las clases profesionales emergentes de las colonias persuadiendo a sus miembros de que sus capacidades profesionales debían permanecer al servicio del gobierno o bien ellos quedarían excluidos de la vida política. Trataban así de neutralizar políticamente a esas clases haciendo comprender a sus miembros que cualquier tipo de compromiso político les amenazaría inevitablemente en sus puestos y en sus posibilidades de ascenso. Semejante táctica colonial constrastaba drásticamente con la práctica de las clases profesionales de la metrópoli donde los economistas, los ingenieros, los médicos y los profesores de-
80 Rehman Sobhan
sempeñan un papel activo en el marco de los partidos políticos.
Esta tradición colonial no impidió a todos los profesionales unirse a la lucha contra el colonizador, aunque fueron sobre todo los profesionales del derecho los que intervinieron en ella, mientras que las otras profesiones, entre ellas los economistas, se quedaban generalmente al margen. Ello se debió tal vez al hecho de que los profesionales del derecho se mantenían en general independientes respecto del gobierno, mientras que la mayoría de los demás profesionales tendían, de uno u otro m o d o , a ponerse al servicio de éste y a depender de él para su subsistencia.
La práctica colonial pasó a la estructura política de Pakistán donde en los años de 1960 un profesor de la Universidad de Dacca hubo de recabar la protección de los tribunales para hacer valer su derecho fundamental a intervenir en la vida política. Por aquella época, cuando el poder judicial conservaba todavía una parte de su independencia, el Tribunal Supremo de Dacca ratificó tal derecho. Sin embargo, la m a yoría de los profesionales de Bangladesh, entre ellos los economistas, tendían a mantenerse alejados de la política, bien en virtud de una cierta sensiblidad heredada de la tradición colonial, bien por preservar sus perspectivas de carrera.
Pero fue por entonces cuando algunos economistas bengalies se decidieron a rechazar esta división del trabajo impuesta en la época colonial y se lanzaron a defender algunas causas políticas que eran de suma importancia para el pueblo. Y fue este compromiso con los intereses políticos del día lo que les confirió esa gran visibilidad de la que ya hemos hablado. Ello motivó que los dirigentes del movimiento nacionalista les llamaran para que les prestaran ayuda en sus consejos y reuniones políticas. Aunque poco usual, no era pues extraño encontrar al director de un instituto de investigaciones semioficial c o m o el Institute of Development Economics de Pakistán o a profesores de diversas universidades aconsejando en materias constitucionales o de política económica a los dirigentes políticos de la oposición durante el apogeo del movimiento nacionalista en los años de 1969 a 1971.
Naturalmente, esta implicación directa de los economistas en la política es algo normal en la mayoría de los países. En las elecciones presi
denciales de Estados Unidos cada candidato cuenta para asesorarle con una escuadra de economistas que proceden de la vida universitaria y profesional y que se muestran fieles a su partido, a su persona o a su causa. Gran n ú m e ro de economistas del Reino Unido están afiliados a los principales partidos políticos. Lord Keynes fue una figura destacada del Partido Liberal. Por su parte, Lord Kaldor y Lord Balogh trabajaron c o m o principales asesores políticos de los dirigentes laboristas, mientras P . T . Bauer es consejero de la señora Thatcher y James Meade fue uno de los ideólogos del recién formado Partido Socialdemócrata. La lista podría alargarse con casos tomados de la experiencia de otros países. Por ejemplo, Andreas Papandreu. Primer Ministro de Grecia, fue profesor de economía en la universidad norteamericana de Berkeley y después en la York University de Canadá. En los países europeos esta práctica tradicional de que los profesores y los profesionales intervengan en política está quizás aún más desarrollada en los países de lengua inglesa.
Se trata pues de una tradición ya antigua y sumamente provechosa que impulsa a los economistas universitarios a intervenir en cuestiones políticas y a relacionar su trabajo de investigación con cuestiones importantes de interés público. D e ese m o d o han de ponerse en contacto con personas que mantienen una relación estrecha con las capas populares, lo que les permite poner a prueba la viabilidad de sus teorías y de sus propuestas. A su vez, los dirigentes políticos pueden contar con un asesoramiento profesional cuando hacen declaraciones públicas o adoptan determinadas posiciones en cuestiones políticas. Todo lo cual no puede sino contribuir a realzar la calidad del discurso político. N o menos importante es, en una cultura política de carácter democrático, que la oposición esté profesionalmente bien asesorada en materia de política económica, al igual que ocurre con el gobierno. Después de todo, a la oposición le cabe la legítima esperanza de formar un gobierno algún día, por lo que debe estar plenamente preparada para la tarea gracias a la intervención de los economistas en los foros de discusión política o incluso gracias a los servicios profesionales de economistas sin afiliación política, de la misma manera que el gobierno trata de conseguir el asesoramiento profesional de consultores o de comisiones na-
El papel social del economista en Bangladesh 81
cionales. En última instancia, los profesionales formados a costa del erario público e incluso en los servicios públicos no son clientes o servidores de un determinado régimen sino que su cometido es servir al pueblo y a sus representantes, sean quienes sean.
Formas de compromiso político
Habida cuenta de estas razones que empujan a los economistas a intervenir en la vida política de Bangladesh, nos toca a nosotros los profesionales de la economía renunciar a la aséptica existencia que hasta ahora hemos llevado en nuestros puestos en las universidades, los centros de investigación e incluso los organismos gubernamentales y a asumir cierto grado de responsabilidad política proporcionado a los conocimientos técnicos con que contamos. El simple hecho de recibir un salario del erario público no debe impulsar a nadie a desentenderse de la vida pública. Ciertos profesionales pueden legítimamente apoyar la política y la filosofía del gobierno, prestando su colaboración general a esa política no ya c o m o parte de sus deberes profesionales sino en los foros profesionales. Otros pueden integrarse sin vacilar en el partido gobernante. N o debe temerse que tales actos sean tachados de oportunismo si se basan en una creencia firme en la valía del gobierno.
Por otro lado, los economistas, libres de todo temor a perder sus puestos o, aún peor, a ser objeto de intimidación o encarcelamiento, deben asociarse libremente a una causa política, invitar a los dirigentes y miembros de la clase política de cualquier tendencia que sean a asistir a sus seminarios y afiliarse a los partidos políticos, trabajando en ellos c o m o expertos, si lo consideran necesario. Otros, para los que quizá la vida política no presenta un conjunto aceptable de opciones, pueden colaborar con las numerosas organizaciones sociales y voluntarias en las que les será posible aplicar sus conocimientos en interés del servicio público.
N o debe pensarse que esta forma de compromiso político entraña que todos los economistas deben intervenir en política ya que a muchos no les atrae tal perspectiva o bien trabajan en puestos o en determinadas ramas de su disciplina en los que esa participación no es adecuada ni importante. T a m p o c o significa
que intervenir en política suponga crear facciones de este carácter allí donde se trabaja. Lo esencial es tener en cuenta algo evidente, a saber, que la economía es una disciplina que interfiere constantemente en la vida pública y el debate político. Pedir a un economista profesional que se mantenga apartado de la actividad política tiene tan poco sentido c o m o pedirle a un ingeniero que se quede en el aula y que no se dedique a diseñar puentes. Quienes realmente necesitan a la economía y a sus profesionales son el pueblo y sus representantes, estén o no en el gobierno. Hay que tener siempre presente que en nuestra vida política quienes hoy están en la oposición pueden estar mañana en el gobierno y viceversa, de m o d o que la idea de que unos profesionales deban estar al servicio únicamente del gobierno más bien que del pueblo y de sus portavoces sería incompatible con los principios de una sociedad plural.
Por todas estas razones, el examen responsable e inteligente de las formas en que las cuestiones económicas interfieren en la política debe ser legítimamente un tema central para ser debatido no sólo entre los profesionales sino entre todos aquellos a quienes la cuestión interese particularmente, tanto en los foros de discusión c o m o en el marco de los partidos políticos dentro o fuera del gobierno. Por desgracia, ese tipo de iniciativas son para el futuro. Por el m o m e n t o , los economistas están m á s alejados que nunca de la arena de la vida política. Son m u y pocos los que tienen una actividad política e incluso ésta se integra difícilmente en los debates políticos de los diversos partidos.
Orientación de las investigaciones
U n a vez que el economista ha asumido un compromiso de carácter social, ha de mostrar una mayor sensibilidad para los problemas clave de la época y orientar sus investigaciones de m o d o que de ellas puedan extraerse un diagnóstico y unas soluciones alternativas para los políticos y para el pueblo.
Gran parte de las investigaciones tienden a centrarse en problemas de alcance reducido mal relacionados con el contexto sociopolítico en el que se originan la mayoría de ellos. N o se trata de menospreciar la necesidad de un análisis microeconómico meticuloso y del imprescindible acopio de datos que proporcione una sólida base sobre la que construir la política
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económica y la estrategia general. T a m p o c o deben las declaraciones retóricas generales de carácter político desplazar el rigor analítico propio de la disciplina de la economía. M á s bien al contrario, las técnicas de análisis propias del trabajo profesional deben utilizarse para analizar los fenómenos políticos. Pero hay que reconocer que la incapacidad de integrar adecuadamen te la microinvestigación en una perspectiva macroeconómica y política más general ha contribuido por su parte al aislamiento de los profesionales respecto de las realidades de la vida pública. Mientras los resultados de esa investigación se quedan acumulando polvo en los archivos, el debate público sobre las cuestiones generales de la pobreza, de la dependencia externa y de la movilización de los recursos sigue inmerso en una serie de generalidades e insuficientemente orientado hacia la proposición de soluciones políticas concretas basadas en las realidades de la vida política. Ello no puede sino rebajar la calidad del debate público que por su carácter mismo se interesa sobre todo por los problemas de la macroeconomia. Quiere decirse que la nueva orientación de la mentalidad de los investigadores hacia la vida del pueblo de Bangladesh influirá a su vez en la orientación y el carácter del programa de investigaciones.
Al dirigirme en estos términos a los economistas de Bangladesh, no pretendo ser original; mi intención es simplemente dar una articulación a los intereses y preocupaciones más profundos de todos nosotros c o m o profesión y com o parte de una clase social m á s amplia. Vivimos hoy en una sociedad que está polarizándose a un ritmo sin precedentes en la historia. Las crecientes disparidades que separan a unas clases de otras y crean incluso contradicciones dentro de las clases y las profesiones son el umbral de una crisis social y de un desastre de alcance nacional. Esas divisiones no proceden de una dinámica social interna sino que son el resultado directo de un sistema de ayudas que ha nutrido el explosivo crecimiento de una nueva clase opulenta y creado en todas las demás clases grupos dependientes de esas ayudas.
Sin embargo, esta polarización basada en la ayuda se realiza por conducto del Estado que distribuye todos los recursos derivados de esa ayuda. D e ahí que. tanto desde el punto de vista objetivo c o m o a los ojos del gran público, el
Estado aparezca c o m o el principal instrumento que contribuye al proceso de diferenciación social y económica dentro de la sociedad. En consecuencia, las disparidades se ven c o m o algo que no guarda relación con el trabajo intenso, los conocimientos especializados, la capacidad empresarial o incluso los privilegios heredados, sino c o m o el resultado de un sistema de mercado sumamente imperfecto regido en gran parte por los accidentes del poder y, en consecuencia, por la posibilidad de tener acceso a la distribución de los recursos públicos. El ingreso en esta nueva clase y el éxito dentro de ella dependen ahora en alto grado de la posibilidad de disfrutar del patrocinio del Estado. U n proceso c o m o este difícilmente puede contribuir a fomentar la reproducción ampliada de la economía en la que históricamente residía la causa de las disparidades sociales. Así, pues, la reproducción del orden social sigue siendo algo exógeno respecto del sistema y se origina en la voluntad de los donantes de ayuda de sostener la estructura social de Bangladesh. Tal distribución no puede conferir ni legitimidad ni aceptación social a las clases opulentas; en realidad, de ese m o d o la riqueza de tales clases se identifica con la posibilidad de disponer del patrocinio del Estado. Lo que hace que se sientan inseguras acerca de su futuro, inseguridad que se transmite a las tácticas inversionistas y al comportamiento empresarial.
U n orden social tan inestable no puede sino suscitar inquietud en la medida en que cada clase, subclase, profesión o facción maniobra c o m o puede para tener acceso a esas generosas fuentes de la ayuda y conseguir así una parte mayor del pastel. D e tal m o d o , la pretensión de beneficiarse de los recursos públicos resulta cada vez más ajena al hecho de prestar servicios recíprocos a la economía o al pueblo. La multiplicación de las pretensiones rivales con vistas a disponer de unos recursos finitos y de origen externo agrava pues aún más las contradicciones dentro de la fragmentada estructura social y envuelve en un halo de inestabilidad el orden social dominante.
En su situación social más opulenta y asim i s m o más polarizada, los economistas de Bangladesh no se muestran m á s inmunes que los inversionistas, los comerciantes, los burócratas o los ingenieros a esa tendencia a disfrutar de los beneficios de un orden social dependiente de la ayuda.
El papel social del economista en Bangladesh
N o es mi pretensión pararme a examinar el futuro de esta clase y del orden social en que se apoya. Tan trascendente tema debería ser parte de un debate nacional más amplio. Pero lo que sí debemos saber es que las cosas evolucionan: vivimos en una sociedad que va a exigir cuentas a todos aquellos que han prosperado en nombre de los pobres que sufren en Bangladesh. Si al menos pudiéramos empeñarnos en la tarea de ser útiles dentro de nuestras diversas profesiones y en el límite de nuestras capacidades, como educadores, pensadores, portavoces ocasionales o incluso tecnocratas, quizá no prolonguemos necesariamente este orden social ni impidamos este ajuste de cuentas. Por lo m e nos habremos demostrado nuestra importancia práctica para el pueblo de Bangladesh que así podrá reconocer que los economistas son de al-
Nota
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guna manera útiles para él. Tal vez ello no nos garantice la situación privilegiada de que gozam o s hoy, pero al menos será una razón para que alberguemos una esperanza de sobrevivir c o m o parte del sector de servicios de un orden futuro.
Al reevaluar de este m o d o nuestra función, deberemos sin duda alguna reconocer nuestra responsabilidad individual y colectiva, como comunidad profesional, sin refugiarnos en la necesidad de una sociedad ideal que sea digna de nuestros servicios. D e todos modos , debem o s meditar sobre el carácter de un orden social que permite que una profesión de importancia social se mantenga en su situación actual de alienación y de subemplco.
Traducido del inglés
* Este arlículo es una versión abreviada y re\ isada del discurso inaugural pronunciado en la VIII Conferencia Bienal de la Bangladesh Economie Association, Dacca, 15 de julio de 1988.
Hacia un nuevo concepto de la democratización de la comunicación internacional
Peter Waterman
El presente documento es un resumen de un documento de trabajo del Instituto de Estudios Sociales de La Haya, presentado al Grupo de Trabajo sobre Democratización de la Comuni cación en la Conferencia de la Asociación Internacional de Investigaciones sobre Información Pública celebrada en Barcelona en julio de 1988 (véase Waterman, 1988d). Debo expresar mi reconocimiento a H a m i d Mowlana, la lectura de cuyo trabajo (Mowlana, 1986) influyó en mi conceptualización, que es algo distinta.
Una laguna en la teoría de las comunicaciones internacionales
Existe el problema, generalmente reconocido, del incremento de la concentración relativa de la c o m u nicación en las categorías sociales de la élite y en el núcleo central de los países capitalistas. Esta concentración implica la creciente pobreza relativa de las comunicaciones entre las clases y categorías sociales dominadas, sobre todo en los países más periféricos. El reconocimiento de este problema es corriente en los trabajos críticos de investigación y las políticas de comunicación, a nivel nacional e internacional, y ha sido objeto de considerables debates en el contexto del Nuevo Orden M u n dial de la Información y la Comunicación, sobre todo con respecto al Tercer M u n d o . La solución implícita o explícita ofrecida por la críti-
Peter Waterman es profesor de política del Programa de Estrategias Alternativas para el Desarrollo del Instituto de Estudios Sociales de La Haya (Países Bajos). Participa en un proyecto de investigación sobre democratización de la comunicación laboral internacional (Proyecto Demintercom). Desde 1978 es editor del Boletín de Estudios Internacionales de Trabajo (Newsletter of International Labour Studies).
ca universitaria y política ha consistido en aumentar el control nacional. U n reconocimiento tardío del hecho de que el control nacional significa el control estatal o de la élite, y que esto podría dar lugar a una reproducción, a nivel del estado, de los problemas que se producen en el plano internacional, dio lugar a la exigencia de que la democratización acompañase a la nacionalización. N o obstante, esto supone implícitamente una exigencia de democratización del
estado (Halloran 1987, M e dia Development 1988, White 1988). El estado sigue siendo la unidad fundamental de análisis y la esfera de la acción política.
Entre tanto, se ha producido un espectacular crecimiento en todo el m u n d o de la comunicación «democrática» o «alternativa», com o resultado de las necesidades sentidas por las categorías sociales o los grupos de interés que tienden a criticar tanto el capitalismo
c o m o el estatismo. Nuevos movimientos a m bientales, de la paz, feministas, de consumidores, de ayuda al Tercer M u n d o , de los derechos humanos y laborales han ido estructurando crecientemente sus propios medios de comunicación. Estos nuevos movimientos, que se han creado de manera idéntica o análoga en Occidente y en Oriente, así c o m o en el Sur, suelen ser de carácter internacional y frecuentemente internacionalistas. Por ello, muchas veces participan activamente en el desarrollo de medios baratos y directos de comunicación internacional.
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Dada la ausencia en este campo de una teoría o estrategia, los medios alternativos de comunicación internacional se han desarrollado al azar, con mucho derroche y duplicación de actividades, pero también dejando importantes lagunas de comunicación. U n a de ellas es la comunicación internacional entre los grupos del Tercer M u n d o . Los proyectos de ayuda al desarrollo y de solidaridad no invierten necesariamente la corriente de información dirigida al Norte, e incluso pueden aumentarla. Otra laguna es. sorprendentemente, la comunicación laboral. Mientras que muchos de los restantes intereses y movimientos mencionados han establecido, en dos o más decenios, amplios m e dios de comunicación internacional, el m u n d o del trabajo ha dependido en alto grado de los sindicatos o de los partidos políticos que reproducen en gran parte las estructuras y prácticas dominantes de la comunicación. Los movimientos laborales de la fábrica, el campo o las comunidades carecen de las informaciones internacionales y los servicios de comunicación de que disponen los movimientos feministas, de consumidores o ambientales.
En este artículo m e propongo defender la utilidad de desarrollar el nuevo concepto de «comunicación inteniacional/.Wt/», paia dai rumbo y dinamismo a la lucha contra los m e dios y culturas predominantes de la comunicación internacional. Si bien mi argumentación atañe concretamente al internacionalismo laboral (NILS 1988. Waterman. 1988, b.c. 1989) y la comunicación laboral internacional (NILS 1988, Waterman 1988a), tiene también consecuencias para el desarrollo más general de comunicaciones internacionales alternativas.
La comunicación y la cultura predominante en el plano internacional
Tenemos que establecer por lo menos algunas de las características más importantes del contexto en el cual se desarrollan los intentos de crear una comunicación internacional alternativa. M e ocuparé por consiguiente de las consecuencias de los procesos fundamentales: 1 ) transformación del capitalismo internacional en « m o d o de desarrollo informativo» (Cas-tells 1983:312); y 2) el hecho de que las relacio
nes interestatales tengan cada vez m a y o r relación con la comunicación o la cultura.
Podemos empezar con los procesos identificados por Mowlana (1986), aunque mi evaluación de ellos no es la misma. Tanto si consideramos los periódicos, la radiodifusión, las industrias culturales, las corrientes de datos transfronterizas o el turismo, o la cultura y la comunicación, no podemos menos que percatarnos del grado de crecimiento de la importancia económica de todos estos medios, que se están concentrando en las transnacionales y los estados dominantes. Esto es cierto si consideram o s la comunicación como el transporte técnico de mensajes, o bien como una corriente hum a n a a través de las fronteras. P o d e m o s identificar numerosos tipos de corrientes de este tipo: emigrantes y refugiados; trabajadores manuales y profesionales; turistas; militares, espías y diplomáticos; estudiantes y profesores; hombres de negocios; profesionales de los m e dios de comunicación y deportistas, y m i e m bros de organizaciones de voluntarios (Mowlana 1986:124). El análisis de estas corrientes revelará que están directamente controladas por las empresas transnacionales (¿turistas, hombres de negocios y profesionales de los m e dios de comunicación?) o los estados (¿militares, espías y diplomáticos?). Asimismo, se verá qué tipos de corrientes son consecuencia m e nos directa de la actividad del capital y el estado (¿migrantes y refugiados?), y cuáles están m á s autodeterminadas colectivamente (¿miembros de organizaciones de voluntarios, incluidas las dedicadas a los deportes, actividades académicas y turismo?). El análisis podría apuntar también a interesantes contradicciones, incluso dentro de las prácticas controladas o dominadas por el capital y el estado -la au-toorganización de los trabajadores migrantes, el turismo social, los estudiantes de tendencias democráticas, los profesores universitarios, los profesionales de los medios de comunicación, y otros.
En segundo lugar, conviene reconocer la complejidad del término «cultura», aunque su uso sea bastante común . Este término puede significar: 1) el proceso histórico del desarrollo intelectual, espiritual y estético; 2) el m o d o de vida de un pueblo, lugar o período, o de la humanidad en general; 3) la actividad de artistas e intelectuales (Williams 1983:90-91). Tenem o s que reconocer en qué medida estos tres
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significados tienen hoy día una referencia mundial. La cultura se ha convertido también en un objeto de producción e industrialización, monopolio, transnacionalización y estatiza-ción: esto es hoy día un lugar común. Pero de nuevo merece la pena reflexionar sobre lo que se está difundiendo exactamente, y cuáles son sus consecuencias precisas.
Donald Hörne ( 1986:76) se refiere a una serie de «mitos» (creencias que dan un significado transcendente) y recalca que estos mitos dominan la «cultura pública» de las sociedades industrializadas o en vías de industrialización. Estos mitos se refieren al industrialismo y la modernidad (el poder del hombre sobre el m e dio ambiente, la inevitabilidad del progreso): el sectarismo de sexo o de raza: el carácter, la identidad y la imaginación estratégica nacional (en términos generales, la política exterior), y las formas de control económico y político. Según Horne, estos mitos universales ocultan importantes intereses y reprimen los de las minorías y las mayorías, a nivel nacional e internacional. Su argumento sobre la universalidad de estos mitos en las tres áreas mundiales nos ayuda a entender c ó m o el m u n d o comunista, antes aislado, ha podido adaptarse con tanta facilidad y rapidez y absorber prácticas y artificios culturales que antes se consideraban esencialmente burgueses o específicamente norteamericanos. En un argumento conexo, un grupo de universitarios indios indica que el m u n d o del conocimiento está dominado hoy día por un discurso monolítico coercitivo «secular, científico, empresarial y basado en el estado» (Ahmed y colaboradores, 1988:65). Estos estudiosos creen que la idea ilustrada del progreso ha perdido gran parte de su potencial creador. Critican el nacionalismo por haber ocultado y suprimido otras realidades vivas, la ciencia por haber monopolizado la verdad, y el laicismo por haber provocado cl fundamentalismo religioso y obstruido el diálogo fructífero de la política con la religión.
Y o no considero que estas dos posiciones impliquen necesariamente un rechazo de la industria, la ciencia, el progreso, el nacionalismo o el laicismo, sino que más bien son una crítica del industrialismo, el cienticismo, el progresism o , el estatismo y el laicismo antirreligioso. Observo, además, la posición central que a m bos atribuyen al nacionalismo. Queda por añadir algo sobre la cultura internacional, que per
tenece a un m u n d o de estados. En otro trabajo indiqué que el término dieciochesco «cosmopolitismo» encaja en este concepto (Waterman. 1988b). El cosmopolitismo se refería a la imposición al m u n d o de normas y prácticas liberales de la burguesía europea. El cosmopolitismo tiene hoy sus versiones eurosocialistas y soviéticas, pero su expresión predominante se encuentra en la doctrina estadounidense de la «interdependencia» -adoptada creciente y acríticamente por los comunistas soviéticos y los eurosocialistas. El reconocimiento de ello nos obliga a añadir tres elementos cruciales, ausentes de los argumentos de Horne y A h m e d y colaboradores: el dominio de la cultura de las comunicaciones mundiales por: 1) Estados Unidos de América; 2) las empresas transnacionales; y 3) las empresas transnacionales de Estados Unidos. En otras palabras, una crítica de los elementos de la cultura dominante debe ir acompañada por el reconocimiento de sus fuentes más dinámicas y poderosas. En una crítica de la «interdependencia». Mattelart ( 1983: 55-8) utiliza significativamente un texto de hace casi 20 años de Zbigniew Brzezinski: «Es la novedad de la relación de los Estados Unidos con el m u n d o -compleja. íntima y porosa- lo que los análisis más ortodoxos, especialmente los marxistas, no consiguen entender... Los Estados Unidos han surgido c o m o la primera sociedad mundial de la historia. Es una sociedad cada vez más difícil de definir en lo relativo a sus límites culturales y económicos (...) Alrededor del 65 % de las comunicaciones mundiales se originan en este país...» (Brzezinski 1970).
U n último punto de importancia antes de que pasemos a examinar las comunicaciones alternativas se refiere a las contradicciones de la comunicación y la cultura internacional predominante. Las nociones de dominio o incorporación total deben entenderse c o m o expresiones de ira o frustración, m á s que c o m o elementos de orientación en la realidad: evidentemente, no contribuyen a la resistencia ni a la contraafirmación. Podemos ver estas contradicciones incluso en los lugares m á s improbables. La « L o w Intensity Warfare» (LIW) (Guerra de baja intensidad) es la estrategia más reciente del Pentágono para hacer frente tanto a la rebelión de los pueblos del Tercer M u n d o c o m o al «síndrome de Vietnam» entre el público estadounidense. La L I W está destinada, no simplemente a la eliminación física del enemi-
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go, sino también a su deslegítimación. La guerra parece centrarse menos en el ejército del enemigo (período preindustrial) que en la economía del enemigo (período capitalista industrial) y en su base popular (¿período capitalista de la información?). Howard Frederick ( 1988a, b) muestra la importancia fundamental de la comunicación para la L I W y afirma que esta comunicación va dirigida no sólo a la sociedad enemiga (como en el caso de Nicaragua) sino también a los propios Estados Unidos. Y o pienso que esta nueva forma o frente de batalla representa menos una poderosa estrategia nueva que un reconocimiento de debilidad. Frederick cita a Gaspar Weinberger en el sentido de que la L I W está «dirigida a la destrucción de la propia esperanza» (1988b: 12). Ahora bien, aunque en los antiguos tipos de guerra siempre fue difícil para las fuerzas populares combatir sin asumir en gran parte la conducta del opresor, el terreno de la moral y la esperanza m e parece que les sería propio. La deslegitimación es un juego en el que los pueblos subordinados tienen buenas bazas - c o m o evidencia la legitimidad continua del régimen sandinista y el problema de legitimidad del régimen de Reagan. Seth Siegelaub (1983:15) atribuye un significado más amplio a este punto. Hoy en día, «incluso las dictaduras militares de la clase dominante... están obligadas a "explicarse", en el Tercer M u n d o , en el Segundo o en el m u n d o de la N A T O » . Si ocurre esto con los militares y con la comunicación política, aún ha de ocurrir más con los productores de cultura liberal-democrática, cuyos productos y procesos siguen dominando el m u n d o . Las ambigüedades de los medios internacionales de comunicación de masas nunca quedaron más visibles que en la campaña televisada mundial de los músicos de rock destinada a aliviar el hambre en Africa (Geldof, 1987). Por difícil que pueda ser para las fuerzas populares entender y emplear estas contradicciones, a nivel nacional e internacional, es evidente que tienen que hacerlo.
La comunicación y la cultura internacional alternativa
Hay m u y pocos trabajos contemporáneos, o ninguno, sobre este tema. Históricamente, podríamos remitirnos a la experiencia de las comunidades religiosas internacionales o al in
tento de crear una cultura internacional socialista o de los trabajadores durante una fase inicial del desarrollo capitalista. En la medida en que las comunidades religiosas fuesen (o son) independientes de los estados, no jerárquicas y no autoritarias, podrían proporcionarnos una referencia adecuada. La Society of Friends (Quakers) podría ser un ejemplo de ello (Young, 1986). En cuanto a la actividad específicamente cultural de los movimientos obreros y socialistas tradicionales, ésta constituye evidentemente una herencia ambigua (Bouvier, 1988, Korff, 1979, 1984, Steinberg, 1988). Por una parte había símbolos y rituales comunes (banderas rojas, el primero de mayo) e incluso actividades compartidas (películas, fotografías, deportes y movimientos esperantistas internacionales). Por otra parte, había el problema de que el movimiento, para ser popular, tenía que ser nacionalista, localista o -en el caso extrem o - racista (algunos mineros blancos del Rand en 1922 tenían el lema: «Trabajadores de todo el m u n d o , unios para una Sudáfrica blanca»). Mencionar esto es olvidar el problema de la cultura obrera y socialista internacional que se convirtió en jerárquica, autoritaria y dependiente del estado. U n ejemplo de la pérdida del contenido internacionalista de los símbolos y los rituales es el aniversario del primero de m a yo en Perú en 1986, que se celebró como un aniversario laboral peruano, con la mínima referencia al m u n d o exterior (Waterman y Are-llano, 1986:24).
La comunicación y la cultura internacional democrática parece algo que está aún por inventar. Varias fuerzas favorecen esta posibilidad. U n a es la creación de una cultura comercial transnacional de masa. La mundialización de los pantalones «téjanos» no debe entenderse únicamente (a pesar de lo que diga Haug, 1987) c o m o una extensión de un producto y del dominio cultural estadounidense. Es un proceso que confluye simultáneamente y crea un m u n do común de experiencia y deseo. Si el símbolo arquetípico del dominio comercial y cultural de los E E . U U . es la Coca Cola (de ahí la «Coca-colonización»), su lema internacional de que la Coca Cola es «lo real» es también un reconocimiento de la búsqueda por los jóvenes de una autenticidad y una autonomía que la Coca Cola difícilmente podría proporcionar. U n segundo factor importante se ha indicado anteriormente: el hecho de que el estatismo sea cada vez
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menos capaz de cumplir sus promesas de liberación y demostrar su capacidad tradicional de protección. La protesta popular en Europa occidental en la época del accidente de Chernobyl iba dirigida al estado local, que inspiraba poca confianza, y no a la incompetencia soviética. La defensa y el progreso de las culturas locales, lingüísticas y nacionales frente a la transnacionalización y el centralismo estatal (rusificación, sanscritización, tacherización) va a necesitar una ética internacional complementaria de pluralismo, intercambio, diálogo y solidaridad.
En ausencia de una teorización m á s general de la comunicación y la cultura internacional alternativa, tenemos que recurrir a Michael Goldhaber (1987), que se dirige específicamente a los trabajadores, el internacionalismo y una forma particular de posible comunicación alternativa internacional. Goldhaber reconoce naturalmente las consecuencias centralizado-ras y manipuladoras de la informatización, pero afirma que las redes de microordenadoras son «intrínsecamente interactivas e igualitarias» (p. 10) si se establecen sin una jerarquía de control. Este autor observa en el m u n d o capitalista industrializado: 1 ) el paso problemático de la sociedad industrial a una sociedad de información: «Ninguno de los principales dirigentes empresariales o políticos que defienden este progreso tiene ideas claras o coherentes sobre c ó m o funcionará esta fase siguiente de la vida económica» (p. 10): 2) que los directores de empresa se ven cada vez más obligados a permitir el uso de computadoras personales, con lo que permiten la creatividad y la constitución de redes, aunque esto conlleve la pérdida de control; y 3) que a medida que la creación cultural se convierte en la principal actividad de Occidente, el valor de la empresa, c o m o form a organizativa típica del período industrial, se va poniendo en tela de juicio. En cuanto al Tercer M u n d o , este autor afirma que revela a menudo un tipo primitivo de cultura industrial de los trabajadores. N o obstante, la autonomía de la clase obrera está limitada por la dispersión mundial de la industria y la rapidez del movimiento y el cambio industrial. Por consiguiente, afirma, «una cultura del trabajo verdaderamente autónoma tiene que ser hoy día internacional» (p. 10). D a d a la sujeción del trabajador del Tercer M u n d o a la cultura dominante (por ejemplo, la televisión) que ni siquie
ra está producida localmente, y sobre la cual, por consiguiente, no ejerce una influencia ni tan sólo indirecta, el tipo de contactos e información que puede proporcionar una red limitada de microordenadoras podría ser importante. Golhaber considera que: «Puesto que los trabajadores industriales de todo el m u n d o tienen un acervo común de experiencias y problemas , los trabajadores de diferentes países podrían comunicarse entre sí más fácilmente que, por ejemplo, los campesinos de estos mismos países.
»Cuando los trabajadores sean capaces de formar estos vínculos, podrán facilitar unas interconexiones culturales m á s amplias, incluyendo en ellas a los campesinos y otros grupos. U n a cultura autónoma de amplia base de este tipo aumentaría enormemente las posibilidades de libertad de acción y expresión, permitiendo al propio tiempo una nueva flexibilidad en la utilización y conservación de recursos materiales escasos » (p. 11).
Goldhaber reconoce, y trata de superar, tres obstáculos: 1 ) el costo; 2) los intereses creados de los gerentes y los dirigentes locales; y 3) el peligro de «Babel, caos o cacofonía en vez de significados convenidos». Este autor afirma: l)que los costos están disminuyendo espectacularmente; 2) que si las élites existentes quisieran resistir a la nueva tecnología, tendrían que pagar c o m o precio el atraso; 3) que la cultura de masas comercializada ha creado ya una «conciencia común», y que por consiguiente una «cultura m u y altamente multicéntrica basada en un diálogo interactivo» es una posibilidad real (ibid).
Q u e este argumento sea especulativo o incluso utópico no le priva de validez necesariamente. Cuando nuestras categorías de pensamiento y acción están dominadas por los factores histórica y presentemente dominantes, el pensamiento utópico es una necesidad práctica. Hay que reconocer a Goldhaber el mérito de haber contrarrestado implícitamente el uto-pismo electrónico de los hombres de empresa (Naisbitt, 1984) al revelar sus incertidumbres, y por haber incorporado de nuevo a los trabajadores en la construcción de un futuro, del cual otras personas de la izquierda los excluían (por ejemplo. Mies, 1986). M i crítica se dirige a cuestiones más concretas. En primer lugar, a la ausencia de fundamento de las experiencias realizadas de comunicación laboral internacio-
90 Pclcr Waterman
nal alternativa. En segundo lugar, a que no se ha insertado la constitución de redes internacionales informáticas en el contexto de otras formas existentes o posibles de comunicación. En tercer lugar, a la repetición de la noción de preeminencia proletaria que casa mal con un reconocimiento del final gradual de la era industrial. En cuarto lugar, a que no se haya considerado el contenido o reestructuración de la información transmitida o de los intercambios efectuados y sus consecuencias para la conservación o la transformación de las relaciones tradicionales de poder. Conviene hacer un breve comentario sobre cada uno de estos cuatro puntos: 1 ) las experiencias internacionales alternativas de los medios de comunicación de los trabajadores han sido concebidas, y están siendo administradas, principalmente por intelectuales universitarios, y no por trabajadores; 2) el establecimiento de redes informáticas debe valorarse, con toda seguridad, por el hecho de que facilita el contacto cara a cara, la actividad común de los sentidos y la creatividad conjunta de los que participan en ellas; 3) dados los intereses particulares, los privilegios relativos y el número limitado o en disminución de trabajadores industriales, no debemos asumir simplemente un papel de mediación o articulación en su favor; 4) es necesario desarrollar formas de información o diálogo informatizadas y humanísticas que confieran poder, c o m o las propuestas para las «noticias» (Hamelink. 1976) y «la información hablada» (Thorne, Kramarae y Henley, 1984). Parece necesario tomar nota de las necesidades, capacidades y posibilidades específicas de los campesinos, los ocupantes sin título y las mujeres, y promover simultáneamente sus posibilidades de conseguir una comunicación internacional sin mediadores. U n a cultura democrática multicéntrica basada en una interacción biológica es una necesidad nacional e internacional.
Dadas las limitaciones de la argumentación, no obstante interesante, de Goldhaber. m e referiré ahora a Fred Stangelaar ( 1986), cuyos argumentos he empleado en anteriores artículos. El texto de Stangelaar no va dirigido a los trabajadores, ni al nivel internacional, ni a cualquier forma particular de comunicación. Sin embargo, al considerar la comunicación alternativa basándose en la experiencia latinoamericana en relación con el vídeo, propone criterios útiles para la comunicación interna
cional alternativa en general. Stangelaar estima que la principal fuente de comunicación alternativa es la resistencia práctica al capitalismo internacional, lo que supone también una lucha contra el racismo, el sexismo, el estado y la guerra. Distingue cuatro tipos diferentes de comunicación no dominante: 1) comunicación marginal -que no está vinculada a las masas ni a los movimientos sociales y políticos; 2) comunicación horizontal -intercambio entre grupos dominados; 3) anticomunicación -subversión de la forma o contenido de la comunicación dominante sin establecer una conexión con las luchas de masas; y 4) comunicación alternativa (CA). Las cuatro características fundamentales e interdependientes de esta última son: a) contenido, lenguaje, imágenes y simbolismos que proceden directamente del pueblo y se oponen a los del opresor; b) orientación hacia la transformación social total; c) papel movilizador y de organización, que supera a la vez las corrientes verticales y horizontales de información mediante un modelo de c o m u nicación «en espiral»; el) papel activo en la producción y distribución por el sector pertinente del pueblo o las organizaciones populares. Esta participación activa requiere, entre otras cosas: 1 ) la interacción entre el transmisor y el receptor; 2) mensajes que promuevan la interacción de la población y los comunicadores profesionales; 3) accesibilidad de forma y contenido para las masas, a un nivel mínimo de educación (la educación forma parle de la comunicación); 4) acceso público a los canales de producción y distribución; 5) participación en las estructuras de educación en materia de c o m u nicación; 6) organización de un público capaz de criticar y en último término corregir a los medios de comunicación.
La distinción de Stangelaar entre la forma alternativa y otras formas de comunicación no dominante es fundamental para nuestra materia. La mayor parte de los nuevos medios internacionales que han aparecido por todo el m u n do durante los 5 o 10 últimos años deben caracterizarse probablemente c o m o «anti», más que c o m o alternativos. Esto se ve aún más claramente si consideramos las cuatro características de la comunicación alternativa. Porque incluso cuando estos nuevos medios de comunicación pueden afirmar que ejercen un papel orientado hacia la movilización y la transformación social, pocos afirmarían que tienen un
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contenido y una forma populares, o que en ellos participan las masas o las organizaciones de masas. La existencia de este modelo nos permite juzgar los productos o proyectos actuales y explicar -cuando haga falta- las razones de que se reúnan estos criterios.
Diez propuestas para una «comunicación internacionalista»
Hasta ahora este artículo ha sido de carácter más bien expositivo. Es necesario pues agrupar ahora sus diversas posiciones. Lo haré en forma de una serie de propuestas para una «comunicación internacionalista».
1. Es necesario desarrollar un concepto de comunicación internacionalista (CI), si querem o s construir una cultura mundial pacífica, compartida, igualitaria, democrática y pluralista. Este concepto debe ir acompañado de valores explícitos, estar orientado hacia el futuro y ser de carácter normativo para prever la crítica de la situación existente y facilitar su transformación. El concepto debe desarrollarse a partir de un análisis de la crisis actual de la información mundial, de los experimentos para superarla y de la identificación de la insatisfacción y las aspiraciones populares frente a la cultura mundial dominante.
2. C o m o definición preliminar podríamos considerar lo siguiente. La CI significa la creación de relaciones de solidaridad transterritoriales que enriquezcan y confieran poder a las comunidades o colectividades populares y democráticas mediante el intercambio, la diversificación y la síntesis de sus ideas, técnicas y artes. Este concepto se construye mediante la articulación de otros dos: el «internacionalism o » (Waterman 1988b) y la «comunicación alternativa». La base negativa de esta empresa es el reconocimiento de la creciente interrela-ción e interpenetración de las «relaciones interestatales» y la «información mundial» -una confluencia que implica de por sí una creciente explotación y dominio concentrados de los recursos mundiales, los pueblos y sus comunidades territoriales y no territoriales. El valor de esta empresa procede, en sentido positivo, del grado en que se reconozca que la comunicación internacional alternativa es el medio y
el fin del internacionalismo. La fuerza de la estructura dominante de las relaciones y las comunicaciones internacionales estriba en las finanzas, la maquinaria, las instituciones, las armas, el territorio y su tendencia a estratificar, segmentar, oponer, oprimir y destruir. La información en este contexto es un recurso que debe atesorarse, venderse, controlarse y emplearse para reforzar la concentración de la riqueza y la influencia. La fuerza del desarrollo de una estructura alternativa de las relaciones internacionalistas es asimétrica. Radica precisamente en su capacidad de utilizar y promover la comunicación y la cultura internacionales c o m o una relación entre los pueblos. La diferencia entre las dos puede verse en el m o d o en que la nueva tecnología de la comunicación es entendida y utilizada internacionalmente por el capital y el estado por una parte, y en los primeros experimentos de comunicación de los movimientos sociales internacionalistas y los comunicadores democráticos por otra.
3. La fuerza política para el desarrollo de la comunicación internacionalista la proporcionan los nuevos movimientos sociales ( N M S ) y su entendimiento de la estructura y la transformación social del m u n d o . Los N M S , que se han desarrollado en una situación caracterizada por un capitalismo maduro, el estatismo y el socialismo estatal, se ven enfrentados a la necesidad de superar sus limitaciones. Obligados a buscar alternativas a cada una de estas soluciones parciales, unilaterales e insatisfac-torias de los problemas humanos , tenemos por primera vez la posibilidad de considerar sus aspectos comunes, y superarlos. Mientras que Marx predijo los efectos mundiales del desarrollo capitalista y afirmó la existencia de una sola clase liberadora e internacionalista, los nuevos sujetos sociales experimentan estos efectos y asumen su papel. En la medida en que los N M S (y los movimientos y organizaciones étnicas y laborales) rechazan las soluciones capitalistas, cstatistas, racistas, de bloques, etc., están abiertos al diálogo y la cooperación internacional de una manera que era imposible para los antiguos.
4. El terreno más favorable para los nuevos movimientos sociales internacionalistas es precisamente el de la comunicación. Movi -
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mientos como los feministas, de derechos humanos, de solidaridad con el Tercer M u n d o - y los nuevos movimientos laborales- reconocen crecientemente este hecho, aunque participen activamente en las tradicionales actividades políticas, de grupos de presión y de organización y financiación.
5. Hasta ahora, las actividades de comunicación internacional tienden a clasificarse en tres categorías no dominantes (marginales, horizontales y «anti»), más que en la de C A en su definición más estricta. Las tres primeras categorías no pueden, sin embargo, condenarse o ignorarse, ni tampoco hay que subestimar la dificultad de crear una comunicación internacional alternativa. La comunicación internacional marginal, por ejemplo entre los feministas universitarios, podría desarrollar canales, estilos, contenidos e ideas, así c o m o una base de recursos potencialmente útil para la actividad orientada hacia la masa. La comunicación internacional horizontal, por ejemplo entre los sindicatos ideológicamente subordinados al orden existente, proporciona un terreno más fácilmente contestable que el de los medios dominantes. La anticomunicación, por ejemplo los escritos académicos o populares de críticos que sean especialistas de la comunicación internacional, puede ilegitimar la estructura dominante o identificar sus contradicciones internas.
6. Las dificultades específicas de crear un m o delo de comunicación internacional alternativa son principalmente las relativas a la motivación, los recursos y el lenguaje. Podemos suponer que la motivación va en aumento. Los recursos han de encontrarse principalmente entre los propios grupos interesados, sin e m bargo, podemos aprovechar también las instituciones (por ejemplo, la radiodifusión pública o comunitaria) y la financiación (fondo de ayuda al desarrollo) de los estados liberales, las iglesias, las fundaciones y los organismos internacionales que tratan de mostrar sus credenciales democráticas o humanitarias. Reconociendo la interpenetración o la coincidencia entre el internacionalismo por una parte y el universalismo religioso y el cosmopolitismo burgués (Waterman 1988b) por otra, los internacionalistas podrían recurrir a estas facilidades, sin abandonar sus principios y con un ob
jetivo concreto. El lenguaje ha de considerarse un problema y no una barrera, porque no hem o s empezado todavía a explorar las posibilidades de CI entre los grupos idiomáticos de diferentes estados (no solamente inglés y español sino también holandés, armenio, hausa o quechua). Podemos utilizar las técnicas lingüísticas y los conocimientos culturales de los inmigrantes y de los emigrantes que han vuelto a sus países de origen. Hay que promover el conocimiento de idiomas extranjeros entre las masas y los activistas. La experiencia del m o vimiento internacional esperantista obrero (un capítulo olvidado de la actividad cultural del Comintern) debe reconsiderarse cuidadosamente. Hay que atribuir nueva importancia a las comunicaciones y la cultura no verbal, incluidos los símbolos y los rituales (recuérdese el atractivo internacional de los carteles del Che Guevara, y cómo éstos se inspiraban en imágenes de Jesucristo). La reactivación del Primero de M a y o como «Día de la Solidaridad Internacional» en general, en el que se articule explícitamente el internacionalismo democrático y de clase, a nivel nacional e internacional, podría ser un interesante experimento.
7. El orden dominante de las comunicaciones internacionales es evidentemente capaz de comercializar, despolitizar e incorporar elementos de la cultura popular o de la oposición a escala nacional e internacional (como la industria de las camisetas con la imagen del Che Guevara). Por otra parte, los grupos internacionalistas son capaces ya de utilizar para sus propios fines los canales y símbolos internacionales dominantes. N o se trata simplemente de crear un Superbarrio, un Superman protector de la vecindad en México, D . F . ( T O S M 1987:3-4). Se trata también de la «estrategia del tren sellado» largo tiempo utilizada por los disidentes de Europa oriental para transmitir sus mensajes a sus poblaciones utilizando los medios dominantes de Occidente. Esta estrategia es la utilizada implícitamente por Greenpeace, que tiende a explotar los medios de comunicación de masas para transmitir su mensaje minoritario a un público internacional masivo. Pero hay que ser consciente de lo que se está haciendo, no sea que, creyendo uno que conduce su propio tren, sea en realidad conducido (véase Kuczkiewicz 1986, Núñez 1986, Waterman 1987).
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8. Si existe un modelo de CI del trabajo, está aún en gran medida oculto a la vista del público. Podrá haber casos o prácticas que contengan algunas de las cuatro características fundamentales e interdependientes de C A antes indicadas, pero difícilmente podemos esperar que estos casos o prácticas particulares hagan frente al opresor, estén orientadas hacia una transformación social total y reúnan las características educativas, críticas y de participación necesarias. El desarrollo de un modelo de este tipo exige la identificación y el análisis de toda una serie de prácticas internacionales de comunicación laboral, bien sean de naturaleza no dominante o de índole específicamente alternativa. Necesitamos pues examinar la comunicación laboral internacional tradicional, así c o m o la masa de actividades laborales individuales, tales c o m o la migración, las vacaciones, los viajes de trabajo o de estudio, la interpretación de las imágenes dominantes de los trabajadores en los medios de comunicación extranjeros, la comunicación informática y radiofónica de los aficionados, la correspondencia, etc. H e m o s de ser conscientes también de la importante participación de los trabajadores asalariados o del movimiento laboral en el trabajo de CI de actividades internacionalistas iniciadas o dominadas por la «clase media», c o m o las iglesias o los movimientos de derechos humanos. Tenemos que ser sensibles a los trabajos y técnicas de comunicación de un número creciente de trabajadores capacitados o semicapacitados, así c o m o de las crecientes categorías de profesionales o técnicos «proletarizados» de la educación, la cultura, las comunicaciones y la información. Estos, y sus organizaciones, no sólo son capaces de actuar por su cuenta a nivel internacional, sino que también pueden actuar c o m o agentes (educadores, especialistas técnicos) de otros.
9. Conscientes de su posición económica y educativa privilegiada -pero sin sentimiento de culpabilidad- la «clase media» profesional, técnica, administrativa y cultural progresista tendrá que promover el proceso antes indicado, c o m o ya han empezado a hacer sus elementos democráticos e internacionalistas. U n papel dirigente podrían desempeñarlo los especialistas en comunicación de ideas izquierdistas, aburridos de proporcionar ideologías, teorías y estrategias a los tecnocratas naciona
listas o a las contraélites, y que quieren una nueva parte del viejo pastel de la información mundial. Los trabajadores y otros, cada vez m á s resentidos contra los tecnocratas elitistas y los manipuladores políticos, responderán positivamente, incluso a los especialistas extranjeros, si éstos les ayudan a descubrir de nuevo su historia internacional, desarrollar técnicas ahogadas por un trabajo alienante y ampliar sus propios conocimientos y contactos internacionales - y están dispuestos tanto a aprender c o m o a enseñar.
10. Los medios adecuados para la CI deben adaptarse al lugar, la categoría y el nivel y las condiciones políticas. Lugar: el vídeo podría adquirir una importancia cada vez m á s decisiva en los E E . U U . donde existe ahora la posibilidad de la transmisión por satélite a los particulares y los canales públicos por cable en toda la nación (Deep Dish 1986); en cambio, para Africa no creo que tenga mucha utilidad todavía. Categoría: la mayoría de los miembros de los movimientos pacifistas pueden leer y preparar materiales impresos, lo que no ocurre con la mayor parte de los miembros de los sindicatos rurales. Nivel: el costo y la complejidad técnica de las computadoras hace que sean útiles inicialmente para los organizadores y los comunicadores, pero no para la mayoría de los miembros de los movimientos sociales. Condiciones políticas: hay medios y m o d o s de expresión con un perfil político elevado, y por consiguiente provocador (lo que explica por qué la clásica película soviética «El Acorazado Potemkin» fue prohibida por muchas d e m o cracias liberales en el período de entre guerras), y hay otros con un bajo perfil político (materiales de información y educación).
El caso del servicio de noticias radiofónicas Chasquihuasi
Es hora de tratar de cobrar nuestros talones conceptuales. Aquí esto podemos hacerlo en un solo caso, el del Informativo Tercer Mundo ( ITM), Boletín de noticias radiofónicas quincenal producido por Comunicaciones Chasquihuasi, en Santiago de Chile (Chasquihuasi es quechua -idioma internacional pero reprim i d o - y significa «La casa del mensajero» [los
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mensajeros eran los corredores de relevos del sistema altamente perfeccionado de comunicaciones de los imperios andinos]). Si bien hay otras características especiales de I T M . la m á s importante es que se trata de un proyecto de comunicaciones alternativas internacionales, m á s que de un movimiento social internacional que utiliza o promueve la comunicación.
El proyecto Chasquihuasi no sólo es un caso especial sino también posiblemente único. Esta singularidad estriba en varias características. La primera es el suministro de un servicio continental a las radios populares (en relación con las «radios populares» en América latina, véase White, 1980. 1983). La segunda es su reflexión sistemática acerca de su propia práctica en materia de comunicaciones. La tercera es el hecho de que está siempre dispuesto a hablar públicamente acerca de sus realizaciones y problemas, o a proporcionar gratuitamente el material existente acerca de los mismos. Este material constituye mi base de análisis. Consiste en lo siguiente: l)un artículo publicado (Salinas y G ó m e z . 1987); 2) una conferencia no publicada (Salinas, 1987): 3) una carta personal; 4) un ejemplar de la publicación de Chasquihuasi, Informativo Internacional Tercer Mundo ( H T M . 1987). boletín impreso distribuido principalmente a los medios y organizaciones populares de Chile; 5) una colección de documentos, que incluye: a) una lista de direcciones de los clientes de I T M ; b) modelos de cartas de las estaciones receptoras; c) documentos laborales chilenos que utilizan el I ITM; el) una serie completa de guiones de I T M . de julio a diciembre de 1987. Programas 103-128; d dos cassettes de I T M .
Pasemos ahora al análisis y el comentario estructurado, refiriéndonos sucesivamente a la base, el objeto, el medio, los criterios y el contenido, el tratamiento de los temas y las categorías sociales, el lenguaje y el estilo, la distribución, la organización y la financiación.
Base: La base sobre la que opera I T M son las m á s de 4.200 emisoras de radio existentes en América latina, que sirven de fuente única o principal de información para el 9 0 % de la población. D e estas 4.200 emisoras existentes, sólo un 5 % son «emisoras importantes» que pueden pagar los servicios de información comerciales. Las restantes dependen de las grandes emisoras o de la prensa diaria. D e resultas
de ello, son los medios peor informados de América latina. I T M se creó a partir de una organización católica de estaciones radiofónicas y de televisión educativas orientadas hacia el desarrollo en América latina ( U n d a - A L ) , que constituye una de las dos redes de radio popular del continente.
Objeto: El objeto de I T M es proporcionar información internacional, en particular a un elevado número de radios populares pequeñas, pobres, provinciales o rurales. M á s concretamente, se dedica a: 1) proporcionar información acerca del desarrollo del Tercer M u n d o , en particular al sector rural; 2) estimular la conciencia y la identidad latinoamericanas; 3) establecer un canal de información entre las organizaciones nacionales e internacionales, las O N G , los organismos religiosos, etc.. que se interesan en el desarrollo democrático y au-tosuficiente.
Meelio: Chasquihuasi decidió adaptar c o m o medio una cassette quincenal, enviada por correo certificado, que contiene un programa de noticias de forma y contenido especiales. Cada cassette contiene dos programas de noticias de media hora, consistentes cada uno en 7 u 8 noticias, en su mayor parte de 2 o 3 minutos de duración, una de las cuales es un comentario especial de carácter más analítico. Cada cassette va acompañada de un índice de títulos y temas, lo que permite su fácil utilización por las estaciones clientes, bien c o m o programas completos o c o m o parte de otros.
Criterios y conténtelos: Las noticias seleccionadas son de tres tipos básicos: 1 ) acerca de las estructuras internacionales que causan la dependencia y el subdesarrollo; 2) acerca de la acción nacional e internacional que favorece el desarrollo autogestionado, particularmente mediante la cooperación Sur-Sur; 3) acerca de las actividades emprendidas por las poblaciones para satisfacer sus propias necesidades. I T M atribuye prioridad a las noticias acerca de la mayoría de la población -mujeres, campesinos, indios, trabajadores, etc. La mayor parte del material hace referencia a las necesidades directas y básicas de los sectores populares -nutrición, sanidad, empleo, cultura, m e dio ambiente- y su propia actividad en relación con estas cuestiones. Las noticias eco-
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nómicas se centran en los recursos del Tercer M u n d o , su posición en el mercado internacional, las empresas transnacionales y la acción estatal o popular contra ellas. I T M evita las noticias políticas convencionales que separan la lucha por el poder político de las fuerzas fundamentales que influyen en la distribución de los recursos. Asimismo, evita la personalización de las políticas, del tipo «revelaciones sobre la nariz del Presidente Reagan» (Salinas y G ó m e z 1987:10). Las noticias de política nacional e internacional se transmiten solamente cuando atañen a cuestiones que afectan a la población en general. Sólo se alude a la cooperación internacional cuando se trata de noticias que ponen en duda su utilidad. Por diversos conceptos, la fórmula de I T M se ajusta al concepto de «noticias alternativas» de Cees Hamelink (1976).
Lenguaje y estilo: Chasquihuasi ha desarrollado un considerable esfuerzo con el fin de crear un lenguaje y un estilo adecuados para el auditorio destinatario: «Desde el punto de vista periodístico, la producción de Tercer Mundo ha sido un verdadero desafío. H e m o s tenido que dar forma de noticias a temas que el público no suele reconocer c o m o tales, porque los medios convencionales no las consideran noticias. Y hemos tenido que publicar por primera vez, con un m á x i m o de claridad y sencillez, temas complejos que, considerando su importancia, no se habían explicado a la mayoría» (Salinas y G ó m e z 1987:11).
La dificultad se ha visto complicada por el hecho de que las escuelas de periodistas no han podido formar profesionales capaces de producir noticias pertinentes y comprensibles para los auditorios populares. Chasquihuasi estimó necesario abandonar el estilo de noticias tradicionales en favor de un estilo pedagógico, simplificar las cifras sin prescindir de los hechos pertinentes, traducir la jerga técnica en términos que pueda entender el auditorio. Su estilo ha podido mejorarse gracias en parte a los comentarios críticos de las estaciones clientes. Es difícil para alguien que no esté familiarizado con el lenguaje y el auditorio dar una opinión sobre el éxito de I T M . Todo lo que puede decir alguien que está aprendiendo español es que el vocabulario es sencillo. Además , en las cintas de muestra se habla con lentitud y claridad, la presentación es viva, y la
música popular que precede a las noticias es adecuada para la localidad.
Tratamiento de los temas y las categorias sociales: Según su propio análisis, las noticias de I T M se dividen en las siguientes categorías, a veces coincidentes: sectores populares (incluidos los trabajadores y los sindicatos) 27 %; necesidades básicas, 30 %; economía, 20 %; política nacional, regional e internacional, 23 %. Sin embargo, una muestra breve y limitada que hice yo mismo puso de manifiesto importantes informaciones que estas categorías ocultan. Sobre la base de 10 programas consecutivos (números 103-112, a partir de julio de 1987), el 31 % de las noticias mencionaba directamente a los trabajadores, en relación con la industria, el empleo, las condiciones de trabajo, la organización y la protesta laboral. Otras muchas noticias estaban relacionadas con los trabajadores, en el sentido de ocuparse de las políticas de las empresas transnacionales, la vivienda, la sanidad, la democracia, etc. Otra característica revelada por mí indica que I T M es de un alcance geográfico más limitado de lo que sugiere su nombre. M á s del 90 % de las noticias se referían únicamente a América latina y el Caribe, o al impacto del Norte en estas regiones. La mayor parte del 10 % restante trataba del Tercer M u n d o en general (incluyendo por tanto América latina). Sólo una noticia se refería a acontecimientos internos ajenos al Tercer M u n d o , al mencionar las transgresiones de los derechos de los trabajadores en los países comunistas y en los demás países. En este breve análisis no podemos transmitir plenamente el estilo propio de las cintas de I T M , ni tampoco pueden hacerlo los materiales del proyecto Chasquihuasi. de los cuales puede deducirse que I T M tiene una orientación tercermundista. desarrollista y populista, probablemente de conformidad con la naturaleza de sus patrocinadores, clientes y financieros, así c o m o con la limitada política existente hoy en América latina. Sin embargo, mi impresión de los guiones es que Chasquihuasi utiliza sus servicios para promover o imprimir un rumbo movimienlista (que coincida con los nuevos movimientos sociales).
Fuentes: La principal fuente de información de I T M es la agencia de noticias orientada hacia las Naciones Unidas y el Tercer M u n d o ,
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Inter Press Service (véase Hall, 1983). Asimism o , utiliza diversos boletines y revistas de noticias «alternativas», latinoamericanas y del Tercer M u n d o , así como otras muchas especializadas referentes a la mujer, los derechos humanos, etc. Aunque I T M no es una red y «la participación por sí misma no es un objetivo del programa» (Salinas y G ó m e z , 1987:11), ha tratado de obtener materiales grabados de estaciones clientes. Sin embargo, éstas no tienen experiencia en los intercambios internacionales y tienden a considerar -equívocamente-que sus materiales no pueden tener interés para I T M . N o obstante, el servicio ha obtenido contribuciones ocasionales de informantes individuales u organizaciones.
Distribución: Chasquihuasi ha enviado el I T M a más de 100 emisoras de 19 países latinoamericanos. Constituye la única fuente de noticias extranjeras para la mayor parte de estas emisoras, la mayoría de las cuales a su vez atienden a los pobres de los sectores urbanos y rurales y a las comunidades indias de zonas aisladas. M á s de 70 emisoras adicionales reciben cintas con reproducciones hechas por otros. Unas 20 emisoras e instituciones utilizan las grabaciones con fines de formación, incluidos programas de alfabetización, fomento de debates y reuniones de trabajo para periodistas de los medios populares. M á s de 50 órganos utilizan la versión escrita de I T M , entre ellos 11 publicaciones sindicales. N o debe suponerse que estas emisoras u organizaciones están dominadas necesariamente por la iglesia ya que, incluso si lo están, son de orientación «benévola». U n a carta dirigida a Chasquihuasi desde Bolivia informó de la destrucción violenta de una emisora asociada. Otro cliente de I T M perdió su contrato con una empresa de radiodifusión particular de Perú, por objeciones presidenciales a sus programas (ADEC/ATC 1988). La respuesta de los receptores ha sido abrumadoramente positiva, con expresiones de aprecio por el contenido, el estilo y la calidad técnica de las cintas. Unos pocos usuarios hicieron críticas constructivas, mientras que 17 se declararon no interesados. U n reducido número, particularmente de Chile mismo, objetaron contra el carácter extremista de los programas.
Organización y financiación: Chasquihuasi no
cuenta con un estudio propio, sino que emplea unas instalaciones de la iglesia en Santiago. Su personal permanente se compone sólo de 4 personas, una de las cuales trabaja a jornada parcial. Sus dos presentadores son profesionales y trabajan con una tarifa horaria. Gran parte de la razón de la originalidad del proyecto se debe a que uno de sus cuatro empleados, Raquel Salinas, era investigadora de comunicaciones internacionales. La organización ha tratado de obtener contribuciones de sus clientes. Entre mayo de 1985 y junio de 1987, el número de abonados, que pagaban de 5 a 20 dólares de los E E . U U . por mes, aumentó de 24 a 67. Otros han declarado que no pueden pagar por ser demasiado pobres. E n un plazo de poco más de 2 años, Chasquihuasi consiguió recaudar un total de 9.310 dólares de sus clientes. N o obstante, los ingresos totales obtenidos de los usuarios de los servicios Chasquihuasi cubren solamente alrededor del 10 % de su costos. En momentos distintos, el 90 % restante se ha cubierto con contribuciones de organismos de desarrollo financiados por el estado o las iglesias de Suécia, Reino Unido, Canadá y los Países Bajos. En la hipótesis (que podrá ser errónea) de que el 10 % corresponde a los 9.310 dólares, diríase que la financiación de la ayuda para el desarrollo asciende aproximadamente a unos 40-50.000 dólares al año. Esta suma anual hipotética parece razonable en comparación con el sueldo de un investigador en un proyecto de «comunicaciones alternativas» financiado por el extranjero en América latina durante este período.
Actividades conexas: N o hay que olvidar que, además del I T M , Chasquihuasi lleva a cabo varias otras actividades, orientadas en su m a yor parte a Chile. Entre ellas figuran un programa de formación en comunicación y organización, y la administración de un centro de documentación popular. El programa de formación organizó 37 reuniones de trabajo para miembros de 89 organizaciones durante un período de 18 meses, diez de estas organizaciones eran sindicatos: «De este m o d o . . . la Confederación Solidaridad y Trabajo, que abarca a más de 30 sindicatos de todo el país, todos constituidos por personas desempleadas o sub-empleadas, produjo su propio programa y lo distribuyó a sus sindicatos afiliados, mediante cassettes... Esta fue la primera vez que un sin-
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dicato de trabajadores chilenos produjo su propio programa de radio, por sí solo, tras participar en nuestro programa de formación» (Salinas, 1987:6).
El centro de documentación comprende materiales docentes impresos y audiovisuales, recogidos mediante contactos con 100 instituciones latinoamericanas. H a producido también sus propios materiales docentes, y en 1987 preparó folletos sobre métodos de análisis y evaluación del contenido destinados a los comunicadores populares para el análisis de sus propios medios de comunicación. La presión sobre sus escasos recursos de personal hizo que Chasquihuasi redujese los cursos de formación en Chile, pero tenía el propósito de preparar un segundo programa de radio de carácter cultural que se alimentaría con el material de las estaciones participantes.
Tras describir el proyecto en la medida en que los participantes disponibles lo permiten, podríamos considerarlo a la luz de las propuestas sobre la comunicación internacionalista. Las examinaremos una a una, según la secuencia en que las hemos expuesto anteriormente.
1. Necesidad de conceptualizar la CI: el proyecto I T M se concibió en términos no sólo del internacionalismo sino también del desarrollo autocentrado, las necesidades básicas, la autenticidad cultural y las actividades de las categorías sociales de masas del Tercer M u n d o . Sin apartarse necesariamente de estos valores u objetivos, podría decirse que un concepto de CI aumentaría la necesidad de ampliar la cobertura de I T M . pasando de ser exclusivamente latinoamericano (con arreglo al contenido de los materiales) a una perspectiva auténticamente tercermundista (que figura en los objetivos pero apenas expresada) e internacional (inexistente). Sin un concepto y una norma explícitos de este tipo, una identidad latinoamericana o tercermundista podría entenderse com o un factor de cierre, y no de apertura, y rnmn un rechazo de las experiencias de otras regiones mundiales, en vez de un entendimiento local de las mismas.
2. La CI como solidaridad, intercambio y síntesis Iranslerritorial: el proyecto parece incorporar una idea explicativa de la CI. pero sólo implícita y sólo comprendida en la región.
Desde luego, incluso a ese nivel no sabemos hasta qué punto se ha for lentado entre los escuchas los sentimientos de solidaridad respecto de las actividades (sol-) sabemos que a comienzos de 1988 el clien e de I T M proscrito en Lima, Radio Jornada, era escuchado por la respetable cifra de 40.000 personas, y que 7 de los 35 programas radio jnicos peruanos se emiten entre las 6 y las 7 de la mañana). M u chos de los problemas identificados por I T M en América latina no sólo existen en otras partes del Tercer M u n d o , s;no incluso en otros países. El endeudamiento afecta gravemente a Polonia y Rumania. La dipendencia y el sub-desarrollo afectan a Esco ia. El desempleo, el hambre, la discriminació ; racial y sexual y la denegación de los derech >s laborales y h u m a nos subsisten en los E E U U . Sería relativamente fácil ampliar la distribución y la cobertura de I T M , por lo menof a las zonas de habla castellana de España y los E E . U U . Esta cobertura aumentaría sin duda alguna la conciencia de todos los radiooyentes interesados.
3. La fuerza de la CI estriba en los NMS: dada la cantidad de tiempo y énfasis que I T M atribuye al medio ambiente, a las cuestiones de la mujer, a la cultura popular y a las organizaciones autónomas de base er, torno a éstas y otras cuestiones, diríase que se inspira específicamente en una orientador movimientista que se ha desarrollado en Ami rica latina en el últim o decenio (véase Slater, 1986).
4. La comunicación con,o impórtame actividad de los NMS: podrá pensarse que I T M es la encarnación de esta propuesta. Sin embargo, como proyecto de los medios de comunicación también puede considerarse un sustituto de esta actividad en ".mérica latina. Con una o dos notables exc aciones (los movimientos feministas, y de ducación popular y de cultura), las actividades de CI de los N M S parecen m á s bien subde3arrolladas en América latina. Así pues, no existe un servicio independiente Int¡nn3rnf'ri'^ o de noticias sobre el m u n d o del trabajo. Los comunicadores interesados en ese m u n d o en el Perú, por ejemplo, tienen poco o ningún acceso a la información laboral, de fuera o de dentro de América latina (Waterman y Arellano. 1986:13-21). Esto hace pensar en la necesidad o la posibilidad de que los movimientos sociales de A m é -
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rica latina utilicen el modelo I T M para sus propias finalidades.
5. La mayoría de la comunicación internacional de los N.XÍS es más «no dominante» que «alternativa»: la mayor parte, pero no el I T M , que ofrece un buen ejemplo de comunicación alternativa.
6. . Idemás de las otras características de la L'.-/, el lenguaje y la financiación son problemas concretos de la CI: consideremos ante todo las soluciones dadas por I T M a los problemas del lenguaje y la obtención de recursos. Lenguaje: la comunidad lingüística continental es un motivo que justifica la existencia de I T M . N o obstante, el proyecto no acepta este límite, sino que proporciona guiones que pueden traducirse a los idiomas indios. Las dos formas pueden utilizarse también fuera de América latina, para su radiodifusión directa a la c o m u nidad de habla española o para ser traducidas y utilizadas en el Tercer M u n d o o en los programas internacionales de las emisoras interesadas. Linanciación: la financiación de la ayuda para el desarrollo es otro motivo de la existencia de I T M . El propio proyecto se propone llegar a ser autónomo desde el punto de vista financiero, pero éste es un objetivo distante. N o obstante, podría promover su independencia tratando de obtener también «financiación de solidaridad» de las comunidades religiosas, los comunicadores izquierdistas y los sindicatos de trabajadores de las comunicaciones, y dirigiendo llamamientos a tra\és de las estaciones de radio alternativas. Otra posibilidad sería vender servicios a las estaciones interesadas de América del Norte y Europa. Tras haber considerado estos problemas , examinemos ahora las características de C A que se han expuesto anteriormente: a) contenido, lenguaje, imagen: los de I T M parecen adecuados: h) orientación hacia la transformación total: está implícita en los guiones de I T M : ej modelo en espiral: aún son escasas la contribución o ¡y re-transforrn''0'':'H. " ;iún mas la compleja dialéctica que sugiere este modelo; d) participación en la producción y la distribución: I T M afirma que no es una red; sin embargo, la posibilidad de establecer una participación de este tipo está presente en sus actividades de formación en Chile y en la experiencia de radio popular en general (While
1980:8-9); asimismo, forma parte del modelo clásico de la radio alternativa (Brecht 1983).
7. Pueden utilizarse los medios dominantes para la C'l: también es posible utilizar los medios no dominantes que representan las radios populares. Tradicionalmente, la izquierda latinoamericana parece haberlo considerado irrelevante, prefiriendo según la época atacar u ocupar las emisoras de radio dominantes (¿guerrilla radiofónica?) o utilizar estrategias «clandestinas» o de «liberación nacional» (véase Mattelart y Siegelaub. 1983:190-220). I T M muestra la posibilidad y utilidad de la intervención alternativa en el sector de los m e dios no dominantes.
9. Papel de iniciación de los especialistas en comunicaciones de tendencia política radical: esta posibilidad está demostrada por la experiencia de I T M . Poca duda cabe de que la presencia de estas personas en el proyecto es lo que lo ha elevado por encima del pragmatismo que caracteriza otros muchos provectos dignos de encomio.
10. Los medios deben diferenciarse en función del limar, la ctilcuoría y el nivel- I T M pudo crearse gracias a la existencia en América latina del modelo de emisoras de radio pequeñas, privadas y locales (¿por influencia de los E E . U U . ? ) y la aparición de una iglesia de m a sas, orientada hacia el cambio (una novedad latinoamericana). Incluso en el caso de que el modelo fuera copiado por las florecientes radios comunitarias \ de los servicios públicos de los países capitalistas industrializados, o en otros países del Tercer M u n d o , no es probable que tuviese la m i s m a red de distribución y auditorio potenciales. A d e m á s , incluso con el auditorio actual, los programas radiofónicos tienen sus limitaciones c o m o medio de CI . Algunas de ellas pueden superarse mediante la distribución de cintas, c o m o en el caso del programa de formación chileno antes mencio-rad° S l n . c.y.^jrro n a r a Kin^/r* ."¡tiii'i'Vi \ organización, estos medios tendrán que c o m pletarse probablemente con otros que tengan un menor perfil público pero que transmitan más información, sean m á s interactivos o permitan una mayor atención.
Traducido del inglés
Hacia un nuevo concepto c/c la democratización de la comunicación internacional 99
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De los archivos de datos a una infraestructura para las ciencias sociales
ífei,-7
Erwin K . Scheuch
El Zentralarchiv c o m o servicio fundamental
El Zentralarchiv de la Universidad de Colonia es el banco de datos de ciencias sociales m á s antiguo de Europa, habiendo tardado más de 29 años en adquirir la forma que tiene en la actualidad. C o m o consecuencia de esta larga existencia -larga en todo caso para las ciencias sociales empíricas- el Zentralarchiv ha desarrollado diferentes servicios. El m o d o más obvio de definirlo sería decir que en su forma orgánica actual es un conjunto de funciones.
Sin embargo, si considerásemos las opciones para el desarrollo de recursos infraestructurales en otros lugares, esta descripción de la organización formal y de las funciones del Zentralarchiv no sería de gran utilidad. El Zentralarchiv evolucionó hasta su forma actual c o m o combinación de un plan concreto de desarrollo y de las reacciones a las circunstancias concretas de un determinado país.
Por consiguiente, si se quiere proyectar un servicio equivalente en otro país, será más útil examinar las opciones por las que se decidió el Zentralarchiv a lo largo de su historia. Es m u y probable que en otros países se planteen estas mismas opciones, aunque las situaciones reales diferirán ciertamente, y por consiguiente las soluciones tendrán que adaptarse al país de que se trate.
Erwin K . Scheuch es director del Instituto de investigación social aplicada. Universidad de Colonia, Greinlrasse. 2. 5000 Köln 41, R F A . En su calidad de sociólogo especializado en la investigación empírica, participa en la cooperación internacional de las ciencias sociales, en especial a través del Consejo internacional de las ciencias sociales.
Antecedentes. Desarrollo inicial en Estados Unidos
El Zentralarchiv no sería lo que es hoy día sin un antecedente: el Roper Archive del Williams College de Massachusetts. Debido a un azar biográfico nos fue posible observar el desarrollo de este archivo de datos, el más antiguo de todos, ya en los años cincuenta. Sobre la base de esta experiencia llegamos a la conclusión de
que un servicio para la investigación social empírica debería seguir, por lo m e nos en parte, un derrotero distinto.
La planificación del R o per Center e m p e z ó en 1945, de resultas de una costumbre académica tradicional en Estados Unidos que consiste en legar importantes documentos a la biblioteca de una universidad. U n o de los adelantados de la investigación censal, E lmo Roper. siguió es
ta tradición en memoria de su hijo, muerto en la Segunda Guerra Mundial. Elmo Roper había acumulado datos censales -que en esa etapa tecnológica eran cajas de tarjetas I B M - durante un período de 10 años, y era consciente de que estos datos no se utilizaban suficientemente. Es posible que en épocas posteriores los universitarios tropiecen con problemas algo distintos de los que se planteaban cuando se recogieron aquellos datos. Teniendo en cuenta esta perspectiva, Elmo Roper hizo donación de su archivo de fichas I B M a la universidad
RICS 123/Mar. 1990
102 Erwin K. Scheuch
Datos
Adquisición - Transformación Documentación Etiquetas de recupei.ción Recuperación y sum :iistro descries de datos
Servicios
- Centro de intercambio de informaciones sobre las investigaciones en curso
- Información sobre los investigadores
- Información sobre los resultados
- Información sobre las técnicas y los programas de análisis
Instrucción
Cursos basados en los datos, en centros universitarios Seminarios de cotejo de datos «Hsludios clásicos» c o m o instrumentos de enseñanza
- Seminarios de primavera para los investigadores adelantados Reuniones de trabajo
Información
Códigos mecanolegibles Infirmación Z A (periódica) Ser- : de libios editados en las uni' ersidades Conferencias
Investigación
• Creación de series de datos - Problemas metodológicos de la investigación censal
- Experimentos de recuperación de datos
- Series complejas de datos Investigación sobre las técnicas de análisis
Invcsligació)/ viciai e histórica
- Adquisición > rol on iil.ieión de series de dalos históricos
- Suministro de senes Je dalos - Investigación social íislórica (periódica)
- (Con - El ZA
Proyectos conjuntos
71 I M A ! Al 1 RI ISe ISSP es un banco de datos
G R Á T I C O 1: Servicio del Zentralarchiv
en que había estudi; io su hijo. Posteriormente, animó a sus colegas estadounidenses de la investigación censal, en particular a George Gallup, a seguir su t ,emplo. U n amigo de a m bos. Handley Cant il. de la Universidad de Princeton, propuso • o m o primer director a un estudiante de los ci .sos de doctorado. Philip Hastings, que durai te mucho tiempo fue el único universitario < edicado exclusivamente a esta tarea.
El desarrollo de 1> s archivos censales en Estados Unidos empe ; , pues c o m o parte de una biblioteca universita ia -la parte de la biblioteca que no contiene libros sino «documentos». U n a división de documentos almacena cualquier cosa que se le cfrezea, y la clasifica después. En este caso, ;cs cajas de fichas I B M se consideraron estudi-s. como si fueran libros.
Se estimó que los usuarios de estos «documentos» serían la posteridad, y no principalmente los investigadores del momento . Hasta 1957 no se transformó formalmente esta división de una biblioteca universitaria en una institución propiamente dicha, el «Roper Public Opinion Research Center» (Centro Roper de Investigación de la opinión pública). En el Centro se almacenaron m á s de 2.000 estudios, en más de 6 millones de fichas I B M . Sin embargo, para encontrar los datos no había más que un inventario aproximado de las cajas, c o m o si fuese una lista de libros, por años y títulos. Al propio tiempo, se disponía de m u y poco dinero para hacer funcionar el archivo Roper.
U n investigador se hubiese dado cuenta de inmediato de que el problema de este sistema consistía en descuidar la recuperación en favor
De Ins archivos tic datos a una infraestructura para las ciencias sociales 103
Concepto de biblioteca (El Roper Center)
Acepte lo que se le dé Almacene y conserve
Archive los documentos complementarios La unidad de almacenamiento es el «estudio»
La unidad de recuperación es el «estudio», c o m o si fuera un libro El recurso de recuperación es un sistema de catálogo jerárquico
Concepto de servicio de datos (El Zentralarchiv)
Investigue y seleccione series de davos C o m p r u e b e inmediatamente («limpieza»); cambie el formato D o c u m e n t e y prepare la recuperación L a unidad de almacenamiento es la variable de un estudio - u n estudio es una serie de variables La unidad de recuperación es la variable -independientemente del estudio El recurso de recuperación es un tesauro, complementado por otros recursos, incluidas las técnicas automatizadas de búsqueda basadas en ficheros.
G R Á F I C O 2 : Diversas posibilidades de desarrollo de un depósito de datos
de la acumulación. C o m o reacción a esta situación aparecieron las ideas que inspiraron la evolución inicial del Zentralarchiv, antes incluso de que existiera c o m o institución1.
A ú n hoy. estas diferencias en el planteamiento de los centros de datos pueden observarse comparando los archivos de Estados U n i dos y de Europa occidental. La evolución de estos servicios en Europa se vio influida principalmente por las opciones de política del Zentralarchiv, y en Estados Unidos por las características del Ropcr Center. L o que se ha den o m i n a d o la «librificación» de los archivos de Estados Unidos se remonta ya a m u c h o tiempo.
Evolución inicial del Zentralarchiv hasta 1971
El Zentralarchiv se fundó en 1960. como instituto universitario. El economista Günther Schmölders había propuesto repetidamente esta fundación a las autoridades de Colonia. Ser instituto universitario significaba disponer de presupuestos anuales y de un personal sufragado por el presupuesto ordinario de la universidad. Por consiguiente, un instituto de este tipo no necesitaba obtener ingresos continuamente cobrando derechos por sus servicios, ni buscar constantemente apoyo externo, c o m o ocurría con el Roper Center. El equivalente de un instituto universitario alemán en Estados Unidos sería un centro dependiente de una fundación.
Inmediatamente después, Erwin K . Scheuch se sumó a Günther Schmölders en la dirección del archivo. La evolución inicial del Zentralarchiv estuvo determinada, pues, pollos dos enfoques complementarios de Schmölders y Scheuch:
a) Schmölders pensaba que el archivo de datos censales era un recurso que haría que los análisis censales fueran m u c h o m á s económicos que si se utilizaban las encuestas solamente en las investigaciones primarias, fina determinada encuesta que. en el m o m e n t o en que se lleva a cabo sólo es objeto de un análisis limitado, permite m á s adelante m u chas utilizaciones distintas.
b) La transferencia de las encuestas de los organismos censales comerciales a un instituto universitario confirmaría que una investigación censal comercial es una empresa científicamente respetable.
c) Para Scheuch, el Zentralarchiv haría que una encuesta particular, en vez de ser u n m e r o reflejo pasajero de la realidad, se convirtiese en una observación continua.
d) La compilación en el Zentralarchiv haría que las encuestas fueran accesibles a los principiantes y reduciría el nivel exigido a los sociólogos empíricos, apoyando así el empiricismo en la práctica.
D e estas cuatro consideraciones, hoy día la importancia de b) y d) para el Zentralarchiv es solamente histórica, pero aún pueden ser pertinentes para otros archivos de datos que se esta-
104 Erwin K. Scheuch
blezcan en otros país ;s. Sin e m b a r g o , las consideraciones a) y c) siguen siendo pertinentes para todos.
El principal p r o b . e m a del Zentralarchiv era la dificultad de acceso a los datos. E n aquella época los investigadores universitarios de la República Federal de Alemania estaban a veces dispuestos a depos ; ai los datos después de completar sus análk. s, pero los institutos comerciales no parecía ; m u y interesados, por ser conscientes de q u e os trabajos de encuesta prácticos no alcanze jan los niveles definidos en los textos universitarios de metodología. Las series de datos conte; ían errores y eran parcialmen te incompletos, y las muestras tendían a descomponerse en oocgloses con m á s de tres variables a la vez. Si bien los especialistas lo sabían sobradamente, los clientes n o lo sabían tan bien. Por consi ;uiente, los institutos comerciales temían qu : los usuarios del material procedente de las u iversidades pudieran hacer comentarios des' ivorables sobre la calidad de su trabajo. Por < e m p l o . las entidades comerciales reaccionar n en parte negativamente a una tesis sobre la i iportancia de las faltas de respuesta a las ene aestas-. Estas entidades acostumbraron a su; clientes a considerar q u e un n ú m e r o reducide de faltas de respuesta era un índice de calidad, lo que evidentemente n o lo es.
Durante los 10 o 12 primeros años, obtener la confianza de las ntidades de encuesta comerciales siguió siei.do una tarea difícil para los institutos universitarios de Europa occidental, mientras que, en la financiación del R o p e r Archive la iniciativ procedió de las propias agencias comerciales. Mientras que el R o p e r Center se veía inundado de datos, en c o m p a r a ción con sus recurso;, el Zentralarchiv adoleció de escasez de datos, hasta comienzos de los setenta. Sin e m b a r g o , d hecho de que el Zentralarchiv dispusiera p;.<"a su funcionamiento de fondos m á s abundar-tes que el Rope r Archive, a pesar de contar cor; m e n o s datos, le ofreció la oportunidad de conrmtrar los recursos en tres aspectos decisivos de todo servicio de investigación:
a) técnicas de almacenamiento masivo; b) documentación ck los datos almacenados; c) políticas con resp.cto a las técnicas de recu
peración. A mediados de los anos sesenta, los archivos de datos mecanolegiblcs (no solamente, pero sí
principalmente, datos censales) e m p e z a r o n a atraer la atención c o m o recurso potencial de investigación. E n 1975, el Zentralarchiv recibió una generosa donación de la Fundación Volkswagen. Se fijaron dos prioridades:
1. Desarrollar y poner en práctica sistemas de recuperación informatizados: un importante esfuerzo fue la adaptación de un sistema automatizado de análisis del contenido para que funcionase como sistema de recuperación. El sistema de análisis del contenido fue el «General Inquirer» de Philip Stone1. La lógica de este sistema era la traducción de un idioma narrativo a conceptos4, lo que podía invertirse para actuar como instrumento de recuperación, con una serie de conceptos que identificasen el idioma pertinente del cuestionario. Este sistema «inverso» fue denominado Z A R 5 .
2. Ampliar el depósito de datos con adquisiciones sistemáticas, dando prioridad a las encuestas de entidades comerciales, por considerar que en este sector era donde el peligro de pérdidas de datos era más acusado.
Además , se atribuyó elevada prioridad a la tarea de convencer a la comunidad de sociólogos empíricos de que un archivo de datos no era un depósito de datos usados, sino un servicio de investigación, lo que significaba la promoción del análisis secundario c o m o procedimiento que permitiera conclusiones de igual interés que las de la investigación primaria. D e resultas de ello, el Zentralarchiv llevó a cabo por su cuenta investigaciones sustantivas de carácter prototípico. U n volumen limitado de investigación interna demostró la utilidad del servicio c o m o fuente para importantes conclusiones sustantivas.
Crecimiento internacional de los archivos de datos
Hacia med iados de los años sesenta se establecieron en Europa otros varios servicios de datos, en particular el Steinmetz Archive en A m s terdam y el Christian Michelsen Institute en Bergen6. E n a m b o s casos, los servicios de datos eran departamentos de anteriores servicios de investigación y archivos bien acreditados, por lo que la importancia que atribuían a los diversos elementos dependía del carácter de sus organizaciones de origen. El Christian Michelsen
De los archivos de dalos a una infraestructura para las ciencias sociales 105
Institute representaba la preferencia de Steil Rokkan por utilizar datos administrativos de nivel nacional y regional (los llamados «datos producidos por procesamiento»), en vez de simples datos censales. Este énfasis ha sido una característica del servicio noruego. En cambio, el Steinmetz Stichting mantuvo la tradición establecida por Steinmetz c o m o fundador de la sociografía en los Países Bajos. C o m o en el caso del servicio de Noruega, el que después fue Steinmetz Stichting había formado parte de una institución ya establecida, el Instituut voor Perswetenschap (Instituto de la Prensa) -que editó un periódico, World Polls (que dejó de publicarse en los años setenta), con el apoyo de la Asociación Mundial para el Estudio de la Opinión Pública ( W A P O R ) - que consideró útil un suministro regular de datos censales.
En el Reino Unido, las universidades dependen de comisiones nacionales para todo lo que sea iniciar nuevas actividades. D e acuerdo con esta tradición, en 1965 se fundó un comité de archivos sociales y económicos (SEAC). Si bien este comité no llegó a convertirse en un órgano capaz de funcionar verdaderamente, ayudó al Centro de Sociología de la recién creada universidad de Essex, en Colchester, que hizo hincapié en la enseñanza de las técnicas modernas de análisis de datos y desarrolló un servicio de archivo de datos que ofrecía formación superior para el empleo de datos de archivos en todas las universidades británicas.
U n quinto archivo de este período inicial de crecimiento en Europa fue el Archivo Danés de Datos, de Copenhague, que tuvo su origen en un instituto de investigación ya existente, orientado hacia las estadísticas censales.
En todos estos intentos, el Zentralarchiv trató de hacer de «comadrona», en el entendimiento de que cada archivo o banco de datos aumentaría su utilidad c o m o servicio de investigación si se creaban órganos similares. A condición de que hubiera cooperación (así c o m o intercambio de datos), la apertura de nuevos archivos de datos representaba más material para los bancos de datos existentes, sin ningún compromiso financiero por su parte, siendo siempre los últimos llegados los que más salían ganando.
La función de «comadrona» significaba ofrecer experiencia, especialmente acerca de los errores pasados, además de información técnica sobre el almacenamiento y la recupera
ción de los datos. Era impensable proponer una imitación de la organización y la concepción del Zentralarchiv, ya que cada instituto formaba parte de un entorno de investigación distinto. Así, pues, la cooperación internacional sólo podía tomar la forma de intercambio y acuerdo entre los copartícipes, cada uno de los cuales retenía su propia identidad.
N o todos estos esfuerzos de constitución de nuevos archivos de datos en los países europeos tuvieron un éxito duradero. Ejemplo de ello son los esfuerzos repetidos para establecer un archivo de datos en Francia. Las relaciones entre los institutos de encuestas comerciales de Francia eran mucho más tensas que en Estados Unidos en 1945. Además , los institutos universitarios tendían a trabajar por su cuenta. Sin embargo, fue posible establecer un nuevo servicio, aunque a la larga no pudo mantenerse. M á s adelante, una universidad provincial en plena expansión, la de Grenoble, se convirtió en el centro de estas actividades después de iniciada la descentralización favorecida a finales de los años setenta por los gobiernos nacionales de Francia.
Entre tanto, en Estados Unidos, el Roper Center ya no era el único servicio público de datos. En 1964. el Centro de Investigación y Encuestas de la Universidad de California, en Berkeley, estableció un banco de datos censales, trabajosamente denominado «Biblioteca Internacional de Datos y Servicio de Referencia» (IDL & RS). El desarrollo de los instrumentos operativos se hizo en estrecha colaboración con los archivos europeos, empleándose también personal capacitado en Europa. U n tercer centro de datos se estableció en la Universidad de Michigan, en A n n Arbor. El Centro de Investigación Censal allí existente era ya un importante productor de datos censales que, junto con el Centro de Investigación de la Opinión Nacional, de la Universidad de Chicago, era el principal productor de estudios académicos sufragados con fondos públicos. En 1964, veinticuatro universidades, en la época todas ellas de E E . U U . . constituyeron el «Consorcio Interuniversitário de Investigación Política» con la finalidad de utilizar sistemáticamente los datos censales y otros datos producidos por procesamiento (por ejemplo, los llamados datos sobre las votaciones nominales en el Congreso de E E . U U . ) para fines docentes. El Consorcio operó como archivo de los datos m e -
106 Urniii K. Sc/wiich
canolegibles de todas sus instituciones m i e m bros.
Esta evolución -además de los dos centros de Berkeley y A n n Arbor se crearon otros varios archivos de datos más pequeños- redujo el potencial del Roper Center de financiarse m e diante la percepción de derechos a precios m o nopolísticos. Paralelamente a la Universidad de Michigan, el Roper Center trató de establecer una lista de suscriptores, pero no dio resultado. C o m o el Roper Center está situado en una universidad pequeña, su única posibilidad era concentrar el apoyo de las empresas comerciales de E E . U U . En cambio, el Consorcio podía aprovechar los servicios de un abundante grupo de expertos de la Universidad de Michigan. C o m o que en Estados Unidos había un considerable volumen de trabajo de encuestas para los clientes de las universidades, el apoyo de las empresas comerciales resultó menos importante que la combinación de datos y servicios de expertos de que disponía el Consorcio.
La posición del Roper Center empeoró aún más cuando los otros servicios de datos de E E . U U . fundaron el «American Council of Social Science Dala Archives» (Consejo Estadounidense de Archivos de Datos de Ciencias Sociales). En leacción a esta medida, el Roper Center pensó en internacionalizar sus servicios v suministros c o m o medio decisivo de imponerse a la competencia.
E n su proyección internacional, el Roper Center promovió el establecimiento de filiales regionales c o m o instrumento de organización, con lo que ofreció a las instituciones europeas de menor tamaño datos sobre Europa occidental, que en la actualidad eslán almacenados en Williamstown (en 1964. casi 1.000 encuestas o más de 2 millones de fichas I B M ) , y un suministro continuo de datos ulteriores, a cambio de una parle de los derechos pagados por los sociólogos europeos. En esta época, las encuestas internacionales solían correr a cargo de cadenas internacionales dirigidas por instilutos estadounidenses cuyos asociados en Europa eran instilutos de encuesta de gran importancia en sus mercados nacionales*. Roper, Gallup y otros de Estados Unidos pidieron a sus asociados europeos que proporcionasen datos al R o per Center solamente (y a su supuesta filial europea) y que boicoteasen los archivos europeos existentes. Para los archivos europeos esta m e dida suponía una amenaza contra su indepen
dencia, y al propio tiempo el término de una evolución importante de las técnicas de recuperación y análisis, ya que el Roper Center y los ancianos dirigentes de la investigación censal de Estados Unidos que lo apoyaban no tenían ningún conocimiento técnico de ellas v ni siquiera estaban interesados al respecto.
En esta encrucijada, el movimiento archivista ya había adquirido carácter internacional. El Consejo Internacional de Ciencias Sociales (CICS) -una organización no gubernamental asociada con la Unesco-, asesorada y estimulada por Stein Rokkan, tomó la delantera decisivamente en la internacionalizado!!. En 1962 se celebró en La Napoule una primera reunión internacional sobre los archivos de datos que iría seguida por otras reuniones, en 1964 en París y en 1966 en Londres". Entre tanto, el CICS había convocado una reunión de los archivos de Europa occidental exclusivamente, en la Universidad de Colonia, en junio de 1963, con lo que contribuyó a crear un sentimiento colectivo entre las organizaciones de datos de Europa1".
La reunión más importante fue la Conferencia del C I C S celebrada en Londres en 1966. en el curso de la cual los archivos europeos y los instilutos del Consejo estadounidense rechazaron por unanimidad los intentos del Roper Center de establecer un monopolio m u n dial". En cambio, el CICS nombró un comité permanente de los archivos de datos de ciencias sociales-, encargado de desarrollar medios alternativos de internacionalizar el acopio, la distribución y el uso de datos mecanolegibles de ciencias sociales11. La reunión de 1966, celebrada en Londres, supuso el comienzo de la cooperación internacional, en la forma que aún existe. Se llegó a un acuerdo inmediato en el sentido de que cualquier archivo mundial de datos sería inaccesible, quizá físicamente pero desde luego económicamente, a los investigadores de las universidades. La alternativa tenía que ser una cooperación mundial entre las instituciones independientes.
U n centro mundial habría sido completamente antieconómico. La gran mayoría de datos de cualquier país se utiliza en el propio país. El acceso a los datos de muchos países podría lograrse de un m o d o más económico transportando los datos de un archivo a otro, previa solicitud. Esta alternativa a una centralización ingobernable requería procedimientos de nor-
De los archivos de dalos a ana iníracsiructitra para las ciencias sociales 107
malización para el intercambio de datos entre los archivos.
En los años que siguieron a la reunión de Londres y el establecimiento del Comité Permanente de Archivos de Datos de Ciencias Sociales, los problemas de la cooperación internacional entre las organizaciones de datos cambiaron de carácter. El Roper Center empezó a reconsiderar su función entre los restantes archivos, y la cooperación mejoró visiblemente. Sin embargo, apareció un nuevo problema, de nuevo en E E . U U . El Consorcio Interuniversitário, con sede en la Universidad de Michigan, había empezado a contratar a personal europeo para adquirir series de datos. Esta práctica, si se hacía en grandes proporciones, podía interferir obviamente en las necesidades operativas de los archivos nacionales.
En los años siguientes, las relaciones entre las organizaciones de datos europeos y el C o n sorcio Interuniversitário empeoraron paulatinamente. Las condiciones de participación en el Consorcio tenían sentido en un contexto estadounidense, pero no en el plano internacional. Debido a la financiación, habitualmente insuficiente, de los servicios de ciencias sociales en E E . U U . el Consorcio dependía de los ingresos adicionales procedentes de Europa, y esperaba aumentarlos ofreciendo a los miembros estadounidenses interesantes datos de Europa.
Aunque el Consorcio no había sido creado como recolector y distribuidor mundial de dalos, ahora parecia tomar este rumbo. Si bien las relaciones personales entre Michigan y algunas organizaciones europeas de datos eran m u y cordiales, finalmente se produjo un conflicto abierto. N o obstante, después de la confrontación se estableció un modas vivendi, pero no sin que antes se fundase una asociación de organizaciones europeas de datos.
En junio de 1976 se celebró en Amsterdam una reunión decisiva, con una finalidad: establecer normas para la cooperación con objeto de defender los archivos europeos contra los depredadores de datos, y fomentar la cooperación práctica con objeto de demostrar la eficacia de la colaboración regular frente a los esquemas centralizados. Esta nueva organización recibió un nombre algo complicado: «Comité de Archivos Europeos de Datos de Ciencias Sociales» ( C E S S D A ) 1 4 .
La base de esta federación era el entendimiento de que sólo iba a existir un «Zentralar
chiv» por cada país o «mercado» de encuestas. D e este m o d o , los posibles donantes de datos no serían molestados, o incluso hostilizados, por las gestiones de varios depositarios de unos mismos datos, lo que reduciría los costos de limpieza, documentación y distribución de datos duplicados.
El «acuerdo de no depredación» - u n sólo archivo por cada sector de recolección de datos mecanolegibles- no era únicamente un acuerdo definitivo contra los intentos, primero del Roper Center y después del consorcio, de crear monopolios mundiales, sino que también reflejaba la prioridad atribuida por los institutos del C E S S D A a la recolección de material destinado a los investigadores que lo utilizasen inmediatamente, y no para la posteridad remota.
La fundación del C E S S D A allanó el camino hacia un nuevo esfuerzo de cooperación m u n dial. Con la ayuda del Comité Permanente de Archivos de Datos de Ciencias Sociales del CICS, en m a y o de 1977 se celebró otra reunión, en Louvain-la-Neuve, en la que participaron todos los archivos europeos y las principales organizaciones estadounidenses de datos, con excepción del Roper Center. Se decidió formalizar las prácticas que se habían ido estableciendo con el tiempo e incorporarlas a una organización oficial. Stein Rokkan propuso el nombre de la nueva federación: «Federación Internacional de Organizaciones de Datos» (IFDO). Durante los años siguientes, la I F D O asumió la mayoría de las funciones del Comité Permanente y se convirtió en miembro asociado del CICS. Entonces se decidió suprimir el Comité Permanente, ya que la I F D O y el C E S S D A llevaban a cabo todas las funciones necesarias para una cooperación internacional sostenida.
Esta es la composición actual de la I F D O v el CESSDA:
Miembros del CESSDA BASS. Bélgica D D A . Dinamarca ZA, RFA ZHSF, RFA ESRC, Reino Unido BDSP/CERAT. Francia ADPSS, Italia STAR. Países Bajos NSD. Noruega SSD, Suécia TARKI, Hungría W I S D O M , Austria
108 Erwin K. Scheuch
Miembros de la IFDO a) Europa BASS, Bélgica D D A , Dinamarca ZA, RFA ZHSF, RFA ESRC, Reino Unido BDSP/CERAT, Francia Data Archive, Israel A D P S S , Italia S T A R . Países Bajos N S D , Noruega W I S D O M , Austria S S D , Suécia T A R K I , Hungría
h) Ultramar Social Science Date Archives, Australia Indian Council of Social Science Research,
India S S D L C U , Canadá L S D B , Canadá Archivos Públicos del Canadá, Canadá D L - U B C . Canadá N O R C , EE.UU. ICPSR. EE.UU. SSDL-UNC, EE.UU. The Roper Center, EE.UU. DPLS. EE.UU.
La distinción entre la IFDO y el CESSDA no está m u y clara, ya que su composición es en gran parte igual. En términos funcionales, la I F D O puede considerarse una organización que define políticas, mientras que el C E S S D A se concentra en asuntos sustantivos del funcionamiento de los archivos de datos y la cooperación. Importantes realizaciones han sido el desarrollo de esquemas comunes de descripción de los estudios y el acuerdo sobre los códigos m e -canolegibles.
Todas estas organizaciones son federaciones de institutos cuyos miembros no lo son a título personal. IASSIST. que se fundó después en E E . U U . , es una asociación de personas que trabajan en las organizaciones de datos. La gran mayoría de sus miembros son de nacionalidad estadounidense y bibliotecarios de profesión. Así. IASSIST tiende a hablar con acento estadounidense, mientras que el C E S S D A es una organización europea.
La cooperación entre las instituciones europeas y los E E . U U . se vio facilitada cuando el
Roper Center cambió de ubicación y al propio tiempo se reformó. En la actualidad es una e m presa conjunta de la Universidad de Yale (New Haven) y de la Universidad de Connecticut (Stors), con oficinas operativas en esta última. Por desgracia, el Centro está aún poco financiado en relación con su vasto volumen de datos y, por consiguiente, la mayor parte de los datos más antiguos aún no pueden recuperarse. Los intercambios de personal con el Zentralarchiv han dado lugar a una difusión de técnicas, y en la actualidad el Roper Center es un miembro bien considerado de la I F D O .
En retrospectiva, los 15 años de conflictos entre el Roper Center y después entre el C o n sorcio por una parte y las organizaciones universitarias de datos de Europa por otra, pueden verse c o m o una ilustración de los límites financieros y los requisitos previos para explotar servicios públicos de datos. El Roper Center empezó c o m o una creación de las organizaciones comerciales. C o m o es lógico, los donantes esperaban que obtuviese la mayor parte de sus ingresos del «capital» de una vasta colección de estudios. Esta era una esperanza errónea, incluso para la situación de Estados Unidos. Los donantes confundieron las cajas de fichas I B M con un producto que una asociación de servicios podía comercializar. M á s importante aún fue un segundo error de los donantes que. acostumbrados a un entorno comercial, estimaron equivocadamente la base financiera necesaria para sostener los servicios académicos.
Los conflictos con el Consorcio de Michigan se originaron también c o m o consecuencia de una deficiencia estructural de la financiación de los recursos académicos en E E . U U . , donde los derechos percibidos de los usuarios nunca pudieron sostener, ni siquiera en parle considerable, un recurso de investigación. Esto sigue siendo cierto incluso para instituciones que. medidos por las normas europeas, perciben derechos elevadísimos, como la Universidad de Harvard. Incluso en este caso, los sueldos del personal académico permanente, que constituyen la mayor parte de los gastos, son financiados por ingresos obtenidos de una fundación. Estos ingresos son superiores al presupuesto total de muchos estados, c o m o por ejemplo Liberia. La estructura de los derechos nunca fue una base satisfactoria para el funcionamiento del Consorcio.
De los archivos tie Julos a una infraestructura para las ciencias sociales 109
IFDO (Federación Internacional de
Organizaciones de Datos de Ciencias Sociales) Mundial
CESSDA (Comité de Archivos Europeos de Datos de
Ciencias Sociales) Institutos europeos
Otros organismos
En EE. L'U. En Europa
IASSIST más
IFDO
CESSDA más
IFDO
IASSIST Personal de archivos
G R Á F I C O 3: Marco de la cooperación internacional
Además , existía la diferencia sociopolítica entre E E . U U . y Europa continental en lo que se refiere al suministro de servicios públicos. En Europa, estos servicios reciben cuantiosas subvenciones, c o m o en el caso de las instituciones académicas, que son en gran parte gratuitas para el usuario. En E E . U U . -con unas pocas excepciones c o m o la de Nueva York- se espera que los servicios públicos recuperen una parte considerable de sus costos con los derechos cobrados a los usuarios. Si ello resulta imposible, a veces simplemente no hay servicio, como en el caso de algunas ciudades estadounidenses de tamaño medio que no tienen un sistema de transporte público"'.
Podría alegarse que este sistema europeo de suministro de servicios tiene que cambiarse, y en la República Federal de Alemania se intenta que los servicios públicos de información aumenten considerablemente los ingresos obtenidos de los derechos de uso. Hasta ahora, esto sólo ha causado problemas sin aumentar m u cho los ingresos. Pero aunque esta situación cambiara, la historia del Consorcio Interuniversitário demuestra claramente que los servicios de datos para las universidades necesitan Fi ti 'i r w i 'i/ i A«-» r\>'i Vvl i r>'i
Ulterior crecimiento del Zentralarchiv
La expansión del Zentralarchiv en los años se
senta se financió con una donación y con los fondos de un proyecto. Estas bases financieras inestables han sido también bastante características de los archivos de datos de otros países europeos durante su período inicial de crecimiento. La institución era nueva y había que convencer a los posibles contribuyentes de que merecía un apoyo continuo. En 1971. el Zentralarchiv entró a formar parte del presupuesto del Ministerio federal de Investigación y Tecnología ( B M F T ) . C o n esta garantía pudo llevarse adelante una rápida expansión, sobre la base de la tecnología desarrollada en los años de vacas flacas.
El núcleo central del sistema del Zentralarchiv es un sistema rutinario de almacenamiento y recuperación. Los datos se identifican de dos maneras: c o m o parte de un todo (un estudio, un proyecto) o como respuesta a un estímulo (una pregunta). Nosotros llamamos al todo «descripción de estudio», y a las respuestas a las diversas preguntas, «las variables». La búsqueda en el archivo de una descripción de estudio nos dice si el momento de la recolección de datos, la población muestreada y los principales temas incluidos responden a la pe-
importante es un registro de preguntas = variables17.
La recuperación se hace a m a n o y en terminal 1S. A la larga, este último procedimiento es más importante. Cuando, más adelante, los sistemas de recuperación de los diversos archivos
no Erwin K. Scheuch
se conecten c o m o una red, un archivo m e c a n o -legible de variables y de descripciones de estudio nos permitirá investigar fuera del país de origen. Para facilitar este proceso, el Zentralar-chiv ha desarrollado ulteriormente su sistema de recuperación Z A R .
A medida que el Zentralarchiv iba a c u m u lando rápidamente estudios, fue necesario formular una política en materia de documentación. C o m o se ha mencionado anteriormente, el material que recibe el Zentralarchiv no puede simplemente almacenarse sino que tiene que dársele un formato: recuento de acotaciones, verificaciones de plausibilidad. datos o m i tidos, perforaciones dobles y dispersas, almacenamiento en un formato estándar en cintas (más una segunda copia para el depósito), verificación y corrección de la clave que a c o m p a ñ a a los dalos, preparación de códigos. Esto resultó un trabajo excesivo para todos los estudios depositados. Por consiguiente, fue necesario formular una política de documentación del nivel de tratamiento:
A 7 V Í 7 de procesamiento I: series seguras para el usuario no profesional, incluidos códigos mecanolegibles'1'.
A7vt7 de procesamiento 2: series para investigadores experimentados.
Nivel de procesamiento 3: material reservado para la posteridad.
A d e m á s de estos procedimientos rutinarios de elaboración, el Zentralarchiv crea por su cuenta unidades de datos. L a m á s importante quizá sea la llamada «estudios clásicos», investigaciones cuyos resultados se registran en un formato mecanolegible que son bases empíricas de libros importantes. Ejemplos de ellos son: Lipset: Union Democracy, Lazarsfeld: The Academic Mind. Burgess: Engagement and Marriage. Szalai: The Use of Time.
Nosotros pensamos que estos «estudios clásicos» tienen que utilizarse en la enseñanza superior, análogamente a c o m o se utilizan las grandes obras de arte c o m o mé todo de enseñanza de la pintura. Así c o m o los estudiantes de pintura copian obras maestras para entenderlas mejor, los estudiantes de ciencias sociales pueden reanalizar los datos de los estudios clásicos, al tiempo que leen los textos -lo que les permitirá quizás una comprensión mejor de obras importantes y m o d o s de análisis. Sin e m bargo, según nuestras experiencias, hace falta disponer de los servicios de un sociólogo c o m petente c o m o instructor: el texto de los libros, incluso los «clásicos», y los datos no coinciden en la med ida que cabría esperar. C o n un ins-
Archivo de preguntas
a) Pregunta tal c o m o figura en el cuestionario
b) Etiquetas variables
1 ) ¿Cuántas veces c o m e usted carne durante el día'.'
2) ¿Es usted un postmaterialista'.' 3) ¿ Q u é opina usted de cuestiones lales c o m o :
Demografía
D ó n d e encontrar a) frecuencia de
comidas -i) peso
¿Dispone usted de una muestra que incluya a las personas jubiladas?
Archivo de descripción del estudio
U S U A R I O
G R Á F I C O 4: Almacenamiento y recuperación en el Zentralarchiv
De lus aiiliivos de llallis a una uilraestniclura para las ciencias sacíales 111
Categoria Tratamiento Grupo destinatario
# 3
1.1. Verificación de la integridad
1.2. Placibilidad
1.3. Acuerdo entre el plan del código y las frecuencias
2.1. Código mecanolegible: redacción de preguntas, categoría de respuestas y frecuencias (porcentaje de frecuencia, frecuencias ajustadas); ajuste a las secuencias del cuestionario
1.1. 1.2. 1.3.
c o m o antes
2.1. Fotocopia del plan codificado 1.1. c o m o antes
1.3. ausente 2.1. ausente
N o profesionales: estudiantes de estudios superiores (postgraduados/Hauptstudium) Universitarios con poca experiencia en trabajos cuantitativos
Profesionales y
semiprofesionales, por ejemplo, estudiantes que preparan tesis de doctorado
Preservar los datos para la posteridad o hasta que los difunda el instituto depositario
G R Á H O O 5: Niveles de procesamiento en el almacenamiento y la recuperación
tructor poco experimentado, el reanálisis de los estudios clásicos podría provocar reacciones de cinismo entre los estudiantes.
El segundo tipo de «producción» es la preparación de series cronológicas en reacción contra el amplio volumen de investigación descriptiva. Limitarse a informar acerca de una conclusión determinada no suele ser m u y instructivo. Es necesaria una dimensión compai altiva, ya sea en el tiempo o entre diferentes países. Nosotros esperamos que en el futuro esta oportunidad de hacer comparaciones se con vertirá en uno de los elementos especiales mas importantes de los archivos de datos, sin limitarse al suministro de estudios particulares com o hasta ahora.
Las actividades antes descritas fueron acompañadas de un estudio anual de las investigaciones en curso, que constituyó la base para una poliiica aciiva uC adquisiciones, /-vuemas. también constituyó la base para las funciones de intercambio que empezaron a representar una parte creciente de las actividades del Zentralarchiv. El material recogido mediante la encuesta anual podía evitar también la duplicación no planeada de las investigaciones, bas
tante frecuente en un campo tan influido por las modas c o m o el de las ciencias sociales.
Desarrollo de una infraestructura de investigación
C o n el tiempo, la función de centro de intercambio de datos empezó a interferirse en las funciones centrales de! Zenlralarchiv. Además , esta multiplicación de servicios requería una centralización de las funciones v los conocimientos técnicos, lo que podría dar lugar, casi seguramente, a celos profesionales. Por consiguiente, en 1969 el Zentralarchiv decidió desfijarse de la mayor parte de funciones de cen-t'.> de intercambio de datos y promovió la creación de un nuevo instituto destinado específicamente a este fin. La «Asociación de Institutos de investigación en Ciencias sociales» de la República Federal de Alemania (ASI) acordó establecer lo que entonces fue denominado «Informationszentrum für Sozialvvissen-schaften» (IZ) (Centro de Información de Ciencias Sociales)2".
Esta fue una decisión oportuna, ya que ha-
112 Erwin K. Scheuch
bía habido diversas iniciativas completamente descoordinadas de estudio de las investigaciones en curso. La coordinación de estas iniciativas llevó bastantes años, pero ahora los proveedores de información de la República Federal de Alemania son encuestados sólo una vez al año por una organización, a saber, el Centro de Información.
A continuación, el Centro de Información pudo pasar a consolidar otra situación bastante anárquica. Varios institutos especializados en ciencias sociales habían empezado a compilar bibliografías anuales utilizando sistemas m u y distintos. Así, por ejemplo, la «Leitstelle Politische Dokumentation» compiló bibliografías anotadas de ciencias políticas, preparadas por una red de corresponsales, mientras que el Instituto de Psicología de la Universidad de Tré-veris recogía títulos de psicología sin anotaciones. E n cambio, para la disciplina central de la sociología no había ninguna actividad bibliográfica. Después de muchos años de insistir, el Centro de Información consiguió desarrollar actividades en el campo de la documentación consolidada y sistematizada. Hoy en día, el IZ ofrece información en línea sobre las obras publicadas, las investigaciones en curso y los especialistas en ciencias sociales de la República Federal de Alemania, Austria y Suiza.
U n hecho característico de la investigación en las universidades alemanas es el elevado número de institutos relativamente pequeños. En el campo de las ciencias sociales, la mayor parte de la investigación empírica corre a cargo de estas pequeñas unidades situadas en las universidades, a cargo de uno o unos pocos profesores, con un personal compuesto principalmente de estudiantes titulados y postgraduados. El Deutsche Forschungsgemeinschaft (el equivalente alemán de la British University Grants Commission, la American National Science Foundation y la Japan Society for the Promotion of Science) estableció en 1968 un comité encargado de informar sobre la organización de la investigación social empírica. Este comité llepó a la conclusión He one en relación çnn cl
número de disciplinas comprendidas, la situación actual era bastante aceptable. N o obstante, la competencia tecnicometodológica y la experiencia en la realización de trabajos empíricos eran deficientes. Los nuevos progresos de la metodología podrían reducir aún más la idoneidad de la actual base organizativa.
Si se quiere ayudar al elevado número de pequeños institutos afiliados a las universidades a ampliar su campo de actividad, será necesario proporcionarles una infraestructura en los aspectos técnicos de la investigación. Esto no es infrecuente en otras disciplinas, pero en la actualidad la noción se ha hecho extensiva también a las ciencias sociales.
Después de muchos años de deliberaciones, en 1974 el Deutsche Forschungsgemeinschaft fundó el Z U M A (siglas alemanas de «Centro de Encuestas, Metodología y Análisis), en M a n n heim, donde su iniciador, Rudolf Wildenm a n n , enseñaba ciencias políticas. El grupo destinatario del Z U M A es el constituido por los investigadores menos experimentados, con buenas ideas y financiación. El Z U M A contribuye al diseño de estudios empíricos, verifica que se contrate a una agencia de encuestas fiable y ayuda también si es necesario en el análisis de los datos. El Z U M A espera que los datos queden depositados en el Zentralarchiv.
M á s adelante el Z U M A añadió funciones de formación y sectores destinados a los problemas metodológicos en la investigación censal, pero la parte esencial de su mandato sigue consistiendo en la oferta de servicios a los investigadores que necesitan ayuda técnica durante un plazo limitado. Esta combinación, durante un período breve, de una institución de servicios de infraestructura y un pequeño instituto universitario, se considera m u y económica. U n instituto tendría que crecer m u y considerablemente para disponer de los servicios exclusivos de muchos especialistas de los que dispone el Z U M A y que en la actualidad trabajan todo el tiempo. Pero institutos de este tam a ñ o tienen problemas propios, y de ordinario sufren las fricciones existentes entre los departamentos y los niveles.
El Zentralarchiv, el Centro de Información y el Z U M A se financiaron de modos m u y distintos, y todos ellos tienen una condición jurídica diferente. Sin embargo, la cooperación entre ellos ha sido bastante estrecha por dos razone*;' en cu mavnr narle el nersnnal Hel 71 1 M A v del Centro de Información procedía originalmente de Colonia, era adepto de la mi sma filosofía de la investigación, denominada erróneamente neopositivismo, y mantenía intercambios personales mutuos . A s i m i s m o , los consejos supervisores tenían varios miembros comunes. Sobre todo, su labor era complemen-
De los archivos de datos a una infraestructura para las ciencias sociales 113
taria, y ello hacía obligatoria la cooperación continua. D e lo contrario, hubiera habido una interferencia mutua en su labor. D e esta cooperación surgió la idea de formar una federación, que incluyese la financiación conjunta.
Para materializar la idea de una federación de unidades de infraestructura, tenían que resolverse antes varios problemas jurídicos. Alemania es una Federación cuyos länder tienen gran apego a lo que se llama soberanía cultural, que a su juicio incluye las universidades. La financiación federal de las iniciativas universitarias es, por consiguiente, un problema, sobre todo si toma la forma de apoyo sin un límite cronológico preciso. A lo largo de los años se creó un instrumento para resolver esta dificultad: la «lista azul». Se trata de una lista de institutos que el gobierno federal y los 11 länder acordaron financiar conjuntamente, en cada caso especificando también el porcentaje de la contribución de cada asociado. Es sumamente difícil que las autoridades de los 11 länder y el Gobierno federal lleguen a un acuerdo sobre una financiación conjunta en un campo tan controvertido c o m o el de las ciencias sociales, tanto m á s por cuanto que los funcionarios saben que, una vez que un instituto figura en la «lista azul», aún es m á s difícil obtener el consentimiento de los länder y del Gobierno federal para excluirlo de la lista m á s adelante.
E n 1982, el Consejo Científico A l e m á n (Wissenschaftsrat) recomendó una federación entre el Z A , el IZ y el Z U M A c o m o unidades de una infraestructura de la investigación de las ciencias sociales. El Deutsche Forschungsgemeinschaft llevó aún más adelante esta recomendación en 1983, designando un comité. E n este m i s m o año se presentó un informe en el que se proponía la actual infraestructura, y 3 años después se fundaba la federación de infraestructura de las ciencias sociales, llamada G E S I S (Gesellschaft für sozialwissenschaftliche Infrastruktur Einrichtungen)21.
G E S I S es la empresa matriz y la unidad que determina las políticas de los tres órganos operativos independientes, Zentralarchiv, Z U M A y Centro de Información. G E S I S recibe fondos del gobierno federal y de los 11 länder y los distribuye a los órganos operativos, cada uno de los cuales tiene un estatuto jurídico distinto.
A d e m á s de las funciones nucleares específicas de los tres componentes de G E S I S , se llevan a cabo varias acciones conjuntas. Muchos años
antes de que se fundase G E S I S , el Zentralarchiv y el Z U M A acordaron realizar una encuesta anual parecida a la «Encuesta social general» (GS) de los Estados Unidos, que lleva a cabo la organización homologa del Z U M A , llamada N O R C 2 2 .
Inmediatamente después de la codificación, se proporcionan los datos en cinta de la G S a la comunidad universitaria para su análisis. El personal de N O R C no tiene acceso preferente. El sistema alemán A L L B U S se distribuye también con esta finalidad. El Zentralarchiv y el Z U M A tienen un grupo de trabajo conjunto que prepara los temas de la encuesta. El Z U M A redacta el cuestionario y supervisa la realización de los trabajos sobre el terreno. A continuación, el Zentralarchiv prepara los datos para su distribución a los especialistas en ciencias sociales.
A L L B U S -actualmente una encuesta semestral- se concibió con arreglo a lo siguiente:
1) Pone gratuitamente a disposición de la comunidad de sociólogos datos corrientes con objeto de fomentar los trabajos basados en pruebas empíricas.
2) El cuestionario caracteriza a los informantes con gran profundidad demográfica. La mayor parte de las encuestas realizadas en la República Federal de Alemania son algo deficientes a este respecto, porque las largas secciones demográficas reducen el tiempo disponible para la encuesta propiamente dicha. Sin e m bargo, para un análisis a fondo las habituales secciones demográficas no permiten un desglose suficiente de la muestra en subgrupos m á s pequeños y teóricamente m á s significativos.
3) Repitiendo las secciones de los cuestionarios a intervalos, se crean series cronológicas.
E n la actualidad A L L B U S desempeña otra función, al formar la base de la participación alemana en el Programa Internacional de Encuestas Sociales (ISSP). Este programa se inició cuando diversos universitarios de los Estados Unidos y la República Federal se percataron de que se llevaban a cabo encuestas anuales o semestrales del tipo «General Social Survey» (Encuesta Social General). E n los contactos iniciales se reservaron unos quince minutos de preguntas para un programa internacional. Entre tanto, la Planificación Social y Comunitaria, con sede en Londres, había empezado en 1983 a hacer una encuesta regular c o m o parte
114 Erwin K. Scheuch
Gobierno Federal Länder
80%
Universidad de Colonia
20%
GESIS
5 millones D M
ZUMA
Datos micro indicadores sociales: Allbus
5,1 millones D M
IZ
Informations-7cntrum: servicios bibliográficos; archivo en línea de proyectos de investigación
ASI
Asociación de Institutos de Investigación de Ciencias Sociales
Asociación de investigaciones sociales de Colonia
3,3 millones D M
0,5 millones D M
ZA
Zentralarchiv
ZHSF Allbus
G R Á F I C O 6: Infraestructura de la federación GESIS
de una serie de indicadores sociales: esta encuesta se denominaba British Social Attitudes Survey (Encuesta sobre las actitudes sociales en el Reino Unido [BSAS]). Los encargados de esta encuesta obtuvieron fondos para una reunión en Londres, en junio de 1984. E n esta época la escuela de investigaciones de ciencias sociales de la Universidad Nacional de Australia se había interesado también en el proyecto. Esos cuatro países decidieron crear el Program a Internacional de Encuestas Sociales c o m o parte de una encuesta anual. El Zentralarchiv fue elegido más tarde c o m o archivo del ISSP. Aunque esto supone un costo para el Zentralar
chiv de alrededor de 50.000 marcos al año. esos fondos están bien invertidos: después de lodo, esa suma es más bien modesta si se tiene en cuenta el material internacional comparado que permite obtener.
Ulterior evolución de GESIS
A d e m á s de sus funciones de servicios, tanto el Z U M A c o m o el Zentralarchiv observaron que había una considerable demanda de enseñanza de análisis por computadora. El Z U M A ofrece todos los años varias reuniones de trabajo de
/)c las archivas (le datos a una infracstnn tura para las ciencias sociales 115
unos pocos días de duración. El Zcntralarchiv organiza el seminario de primavera (desde ! 972) que dura varias semanas y está dedicado a técnicas estadísticas avanzadas. Además , jóvenes universitarios de la República Federal de Alemania asisten a seminarios de formación superior del Consorcio, en la Universidad de Michigan (Ann Arbor) y en Essex (Colchester). Además de la adquisición de nuevas técnicas, estas reuniones de trabajo y seminarios contribuyen a crear redes de relaciones personales entre jóvenes investigadores.
Alrededor de una vez al año. una de las unidades de GESIS organiza una conferencia internacional. En noviembre de 1988 fue la conferencia informática de Colonia, preparada con ayuda del Zentralarchiv.
En los últimos 10 años ha aumentado el interés de los historiadores por las técnicas de las ciencias sociales para el análisis de grandes cantidades de datos. La investigación social histórica cuantitativa es un terreno que ha ido en rápido crecimiento, sobre todo en E E . U U , Reino Unido, Francia y República Federal. En 1987, el Zentralarchiv incorporó a su organización un archivo de datos sociales cuantitativos c o m o unidad operativa independiente, con el nombre de «Zentrum für historische Sozialforschung» (ZHSF) , que trabaja en estrecho contacto con los investigadores de los países mencionados.
Actualmente, el Zentralarchiv está considerando la posibilidad de establecer una sección separada de estudios urbanos. En parte, esto es una reacción al aumento de la utilización de análisis y proyectos cuantitativos por los municipios de las grandes áreas metropolitanas de todo el m u n d o , que ofrecen mayores oportunidades de hacer comparaciones internacionales. Hay más estudios de zonas urbanas en las diversas partes del m u n d o que encuestas verdaderamente nacionales. Ejemplos de ello son la Unión Soviética, donde en la actualidad se hacen encuestas telefónicas regulares en Moscú, aunque hasta ahora no exista una sola encuesta representativa ni siquiera de la República R u sa, o Nigeria, país en el que se conoce más acerca de Lagos que acerca de todo el resto del país.
Se está preparando una tercera iniciativa en el Zentralarchiv: un servicio de resultados de las encuestas, el cual atendería la mayoría de los intereses de la investigación social de los
políticos y los medios de comunicación, y en muchos casos también de las administraciones. Técnicamente no es difícil recuperar un resultado o un cuadro; este último es, desde el punto de vista técnico, el producto lógico de las variables. El Zentralarchiv duda, por cuanto la recuperación de cuadros de los informes grabados en cinta es demasiado costosa para hacerla a m a n o . Por consiguiente, se están estudiando detenidamente los progresos de la tecnología de los scaners.
La competencia en materia de series de datos almacenados se está difundiendo rápidamente. La situación de la investigación social empírica es hoy día m u y distinta de lo que era antes. Anteriormente, una simple descripción podía representar ya una información valiosa, pero hoy día el material descriptivo abunda. Actualmente, los investigadores buscan datos comparados para evaluar mejor la importancia de una observación en su propio proyecto.
U n a quinta novedad merece mención. Por nuestras vidas particulares sabemos que los comportamientos y las opiniones son «contingentes». Lo que hacemos depende en parte de las situaciones y las oportunidades, y lo que creemos es en parte resultado de las circunstancias. Si se desean añadir las circunstancias y las oportunidades a la información obtenida en las encuestas, hacen falta senes de datos refundidas.
El Zentralarchiv está adquiriendo experiencia en el manejo de series de datos complejos. U n ejemplo es un estudio de la Deutschlandfunk (radio alemana) en el que hubo que combinar series de datos para entrevistas con los periodistas, análisis del contenido de las cartas enviadas a la estación de radio, los resultados de una encuesta de la correspondencia enviada a los periodistas y un análisis de la reacción de los periodistas a las cartas. Todas estas series tienen longitudes m u y distintas, que llevan a matrices de datos no rectangulares.
Otro ejemplo es una serie de encuestas realizadas en 1987 por el Zentralarchiv sobre las actitudes cambiantes respecto del censo. Se incluía un panel con tres ondas, y cinco encuestas paralelas. Además , el panel estaba compuesto de dos muestras distintas, una de las cuales era una muestra de oponentes al censo: en todos estos casos no había una sola serie de datos generalmente representativos, sino diferentes series según el problema en estudio. Para el Zen-
116 Erwin K. Scheuch
tralarchiv, las series de datos complejas serán uno de los principales servicios en el futuro.
La disponibilidad de datos de encuestas en la República Federal de Alemania se remonta al año 1949, al estudio de Darmstadt: los informes censales del Zentralarchiv se remontan a 1945. M á s adelante se crearán series cronológicas sobre la base de estos datos.
La cooperación internacional aumentará mediante un mejor uso de la tecnología existente. Los archivos de datos de Europa occidental tienen en general las mismas normas para la descripción de datos, lo que permitirá en principio -tras una reticulación adecuada- buscar directamente en los archivos de los demás, en vez de enviar por correo peticiones de información. Al fomentar la investigación histórica cuantitativa, estamos ampliando nuestro espacio de observación c o m o sociólogos, remontándonos a más de 100 años en el pasado y cubriendo toda la evolución de la industrialización. Sin duda, muchas de nuestras opiniones acerca de este proceso, basadas en la historiografía del pasado, son incorrectas.
N o sólo hay que criticar la historiografía por la información errónea acerca del pasado:
los sociólogos han contribuido en alto grado a proporcionar información equivocada. Al rea-nalizar antiguos estudios, observamos que en muchos casos las conclusiones que se incorporaban a los libros de texto eran meros artificios de investigación. Servicios de datos c o m o los agrupados en G E S I S pueden contribuir a eliminar gradualmente estos artificios de los textos de las ciencias sociales.
Pero quizás uno de los usos m á s importantes sea c o m o recursos de información en los debates actuales. H o y día, incluso los pobres pueden informarse acerca de los hechos verdaderos, gracias a las controversias públicas. ¿Existe realmente una hostilidad contra las nuevas tecnologías c o m o mantienen los círculos intelectuales? ¿Es la ética del trabajo una virtud del pasado? ¿Existe una hostilidad creciente hacia los extranjeros? ¿Está en descomposición la institución familiar, c o m o sugieren las cifras de los divorcios? Las mejoras que registra la infraestructura destinada a la determinación de los hechos sociales hace innecesario imaginar las respuestas.
Traducido del inglés
Notas
1. Los primeros años del Zentralarchiv representaron un intento deliberado de evitar las deficiencias del Roper Center. Véase Erwin K.. Scheuch e Iris Brüning: «The Zentralarchiv of the University of Cologne». En: International Social Science Journal, vol. X V I . n u m . 1 (1964). págs. 77-85.
2. Iris Briining-Leverkus: «Die Meinungslosen». En: Günther Schmölders (ed) Beiträge zur l'erhaltensforshung, n u m . 6, Berlín 1966.
3. Erwin K . Scheuch y Philip P. Stone: «The General Inquirer Approach to an International Retrieval System for Survey Archives». En: The American Behavioral Scientist, vol. 6, (junio 1964). págs, 23-28.
4. Erwin K . Scheuch y colaboradores: «Retrieval Systems for Data Archives - The General Inquirer». En: Richard Merrik y Stein Rokkan (eds) Comparing Nations. Londres. 1966. págs. 441-463.
5. Erwin K . Scheuch y Hans D . KJingemann: «Recent Developments at the Zentralarchiv für empirische Sozialforschung -the Z A R - System». Social Sciences Information, vol. 8. n u m . 2(1969). págs. 149-151.
6. Una descripción de la situación en aquella época figura en International Social Science Journal, vol. X I V , n u m . 1 (1964), parte II.
7. Cifras facilitadas por Philip K . Hastings en «The Roper Public
Opinion Research Center-International Archive of Survey data». En: International Social Science Journal, vol. X V I , n u m . 1 (1964), pág. 91.
8. En la República Federal de Alemania, la cadena Gallup está asociada con el Instituí für Demoskopie, y en Francia con el líder del mercado, IFOP. International Research Associates (INRA) tiene un socio en la República Federal de Alemania, el importante EMMID-Institute.
9. Véase Social Sciences Information, vol. 1, n ú m . 3 (1962) págs. 32-38.
10. Stein Rokkan y Erwin K . Scheuch: «Conference on Data Archives in the Social Sciences», Social Sciences Information, Band
De los archivos de datos a una infraestructura para las ciencias sociales 117
: n u m . 4 (1963) págs. 109-114. Esta reunión inició también los seminarios europeos de formación de técnicas de encuesta, el primero de los cuales se celebró en 1964, en Colonia. Equivalían en parte a las actividades de formación realizadas en América del Norte por el Consorcio Interuniversitário, que más adelante proseguirían en Essex y Colonia.
11. La primera oposición se dio a conocer en la American Association for Public Opinion Research ( A A P O R ) . durante su reunión anual de 1963 en Lake George. U n panel presidido por Erwin K . Scheuch rechazó la propuesta de Burns W . Roper de crear un archivo mundial con filiales extranjeras. Véase Public Opinion Quarterly, vol. X X V I (1963). págs. 641-643.
12. Presidente Stein Rokkan, vicepresidentes Marten Brouwer (Amsterdam) y Erwin K . Scheuch (Colonia).
13. Erwin K . Scheuch: « N e w Developments in Data Archives for the Social Sciences». Informe al Consejo Internacional de Ciencias Sociales (ISSC), París. 1966.
14. El homólogo estadounidense del C E S S D A , el American Council of Social Science Data Archives, se opuso a las tendencias entonces monopolísticas del Roper Center. Con posterioridad se ha hecho menos beligerante, a medida que disminuía el peligro. Véase una descripción del C E S S D A en Zentralarchiv Information, n ú m . 10 (mayo de 1982) págs. 37 y siguientes.
15. En abril de 1966 presentaron tres planes de este tipo durante la conferencia: el Steinmetz
Stichting, el Zentralarchiv y el S E A C de Londres (Social and Economic Archives Committee). Hicieron falta varios años para llegar a un esquema unificado. Véase la evolución posterior en Ekkehard M o c h m a n n : «Information access at the data item level - approaches to indicator retrieval from survey archive data base». En: SIGSOC Bulletin, vol. 6, n u m . 283 (otoño/invierno 1974/75): Per Nielsen: «Information access at the data file level data base inquiry process». En: SIGSOC Bulletin, vol.6, n u m . 283 (otoño/invierno 1974/75).
16. Los propios estadounidenses tienden a sobreestimar el papel del cobro de derechos para el mantenimiento de las instituciones culturales. Los museos y las orquestas sinfónicas de los Estados Unidos recogen solamente sumas marginales de las entradas vendidas, y la gran mayoría de las instituciones académicas reciben cuantiosos subsidios. Si se toman en consideración las deducciones fiscales como forma indirecta de subvención pública, la parte de los dineros públicos que se destina al mantenimiento de las instituciones culturales y científicas ya no se diferencia tanto de la que se asigna en los países europeos más ricos.
17. Para más detalles, compárense Ekkehard M o c h m a n n y Paul de Guchteneire: «Data Services for the Social Sciences». En: Liparit Kiuzadjan, Kirsti Thesen Saelen, Georgy Soloviev (ed.): «Information Needs Problems and Possibilities». Centro Europeo de Coordinación de Investigación y Documentación en las Ciencias Sociales. Viena. 1988.
18. Esta hipótesis fue confirmada
por un estudio empírico: Erwin K . Scheuch y colaboradores: «Experiments in Retrieval from Survey Questionnaires by M a n and Machine». En: Social Sciences Information, vol. 6, n u m . 283 (1967), págs. 137-167.
19. Actualmente estamos examinando una diferenciación de estos códigos mecanolegibles. que variarán entre un formato que pueda distribuirse a través de editoriales y un formato m á s manual para uso interno de las investigaciones. Ejemplos de los primeros, que deberían operar como estímulo para los investigadores que no sean analistas experimentados de las encuestas, son cuatro códigos para los estudios comparados internacionales, encargados por ISSC: Herbert A . Asher, Bradley M . Richardson, y Herbert Ewisberg Political Participation. Campus . Frankfurt. 1984; Andrew S. Haroey, Alexander Szalai y colaboradores (Eds): Time Budget Research. Campus . Frankfurt, 1984; Thomas A . Herz: Social Mobility. Campus , Frankfurt, 1986; Stein Rokkan y colaboradores: Centre-Periphery Structures in Europe. Campus , Frankfurt. 1987.
20. Erwin K . Scheuch: «Die Arbeitsgemeinschaft Sozial wissenschaftlicher Institute und ihr Informations-zentrum für sozialwissenschaftliche Forschung». ASI, Bonn, 1972.
21. Ekkehard M o c h m a n n y Erwin K . Scheuch: Infrastruktur für die Sozialforschunf;. Colonia. 1987.
22. En realidad deberíamos definir el Z U M A como una variante del N O R C , con funciones similares a las de la sede de Chicago, pero sin personal sobre el terreno.
118 Erwin K Scheuch
Anexo
El Programa Internacional de Encuestas Sociales (ISSP) es un programa permanente anual de colaboración entre diversas naciones que agrupa los proyectos nacionales de ciencias sociales y coordina los proyectos de investigación, añadiendo una perspectiva multinacional a los estudios nacionales particulares.
El ISSP se creó a partir de la colaboración bilateral entre la Allgemeine Bevölkerungsumfrage der Sozialwissenschaften ( A L L B U S ) administrada por el Zentrum für Umfragen, Methoden, und Analysen ( Z U M A ) de Mannheim, República Federal de Alemania, y el General Social Survey (GSS) del National Opinion Research Center ( N O R C ) de la Universidad de Chicago. Tanto el A L L B U S -proyecto conjunto del Z U M A y el Zentralarchiv- c o m o el G S S son encuestas de series cronológicas repetidas. Durante una reunión en Londres, en junio de 1984, representantes de Z U M A , N O R C , Social and Community Planning Research (SCPR) de Londres y la Escuela de Investigación de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Australia fundaron el ISSP. Se acordó lo siguiente:
1. desarrollar conjuntamente módulos temáticos que tratasen de sectores importantes de las ciencias sociales,
2. que estos módulos fuesen un complemento de 15 minutos de duración de las encuestas nacionales regulares (o una encuesta especial, de ser necesario).
3. incluir un amplio núcleo común de variables de base, 4. poner datos a disposición de la comunidad de ciencias sociales, lo antes posible, 5. que cada institución nacional financiara sus propias actividades de recolección de datos y
sufragara los gastos mediante la participación en el esfuerzo cooperativo.
Desde su reunión inicial en 1984. el ISSP ha aumentado el número de miembros, y en la actualidad comprende las siguientes instituciones participantes:
R S S S Research School of Social Sciences. Australian National University Australia. IS Institut für Soziologie, Universidad de Graz. Austria. Z U M A Zentrum für Umfragen, Methoden und Analysen, Mannheim, R F A . SCPR Social and Community Planning Research, Londres. Reino Unido. T A R K I Tarsadalomkutatasi Informatikai Tarsulas. Budapest, Hungría. E U R I S K O Ricerca Sociale e di Marketing. Milán, Italia. SSUC Department of Social Science. University College. Dublin. Irlanda. ISRAEL Tel Aviv University, Depl. of Sociology and Anthropology, Ramat Aviv, Israel. NSD Norwegian Social Science Data Archives. Bergen. Noruega. S C P Sociaal en Cultured Planbureau. Rijkswijk. Países Bajos. N O R C National Opinion Research Center, University of Chicago. E E . U U . ZA Zentralarchiv für empirische Sozialforschung an der Universität, Köln. R F A .
El primer tema del ISSP fue el «Papel del gobierno» ( 1985). Se trataba de examinar las actitudes acerca de las libertades civiles, la aplicación de la le\. la educación, la dirección de la economía, y el bienestar y la igualdad social. El segundo tema ( 1986) fue «Redes sociales y sistemas de apoyo». Este tema incluía una relación detallada del contacto de las personas con diversos familiares y amigos, y una scie de preguntas acerca de a quién se pediría ayuda en diversas situaciones, c o m o una necesidad financiera, una enfermedad leve, asesoramiento sobre la carrera o angustia emocional. El tercer módulo (1987), titulado «Igualdad social», contenía preguntas sobre la igualdad de los ingresos, la propiedad y la movilidad. Se pidió a los informantes que expusieran sus ideas sobre el grado de desigualdad actual, y explicaciones de la desigualdad y el apoyo a los programas gubernamentales para reducirla. El cuarto módulo ( 1988) trataba de «Las trabajadoras y sus familias», y el quinto ( I 989) se titulará «Trabajo y tiempo libre».
/)c los archivos de t/aios a una iníraeslriiclura para las ciencia*; sociales 1 19
En 1990. el ISSP repetirá el tema sobre el papel del gobierno, y en 1991 distribuirá una serie de preguntas sobre el papel de la religión. Al repetir partes sustanciales de anteriores módulos, el ISSP dispondrá pues no sólo de una perspectiva plurinacional, sino también de una perspectiva cronológica. Seremos capaces no sólo de establecer comparaciones entre las naciones sino de comprobar si modelos similares de ciencias sociales son válidos para diferentes sociedades. Asimismo, podremos ver si existen tendencias internacionales comparables, y si modelos equivalentes de cambios sociales son válidos para diferentes naciones.
En una conferencia celebrada en 1985 en Cambridge (Mass), se acordó que el Zenlralarchiv funcionase como archivo central del ISSP, mientras que cada participante seguiría enviando los datos del ISSP a los archivos nacionales. Al Zentralarchiv se le proporcionarían datos de todos los países que producen grabaciones en cinta, con archivos del tipo SPSS. El Zentralarchiv produce un archivo combinado para el módulo ISSP. más las variables demográficas convenidas, y un libro de claves «del núcleo común», con lo que proporciona series de datos y documentación para comparaciones entre los diversos países.
U n grupo de trabajo del ISSP desarrolló el núcleo c o m ú n de las variables de base, con inclusión de esquemas para combinar las variables de base en la grabación internacional, según el principio de «equivalencia funcional» (por ejemplo, para categorías educativas). Durante la conferencia del ISSP celebrada en 1987 en Budapest se decidió que cada país enviaría al Zentralarchiv la siguiente información, en inglés:
a. tamaño de la muestra, planeada y completada; b. tipo de muestra -procedimientos detallados de muestreo, factores de estratificación, informa
ción sobre los conglomerados:
c. índices de respuesta y m o d o de cálculo; d. propiedades sistémicas conocidas de la muestra: sesgo, desgaste diferencial, eficiencia de
muestreo e información sobre los efectos de diseño; e. ponderación -detalles de la ponderación y sus efectos; f. fechas de los trabajos sobre el terreno; g. métodos de los trabajos sobre el terreno -entrega directa, entrega postal; respuesta autónoma
o entrevista personal; h. contexto -otros temas del cuestionario, su situación en relación con el módulo del ISSP; i. las desviaciones conocidas de la relación tipo de la pregunta del ISSP, que deben indicarse cla
ramente; k. una nota sobre los procedimientos de codificación y edición y un cuestionario en blanco: 1. nombres de los principales investigadores de cada institución.
La falta de uno cualquiera de estos detalles haría que la serie de datos fuese incompleta, lo que significaría que no podría incluirse en la serie de datos combinada en tanto no se proporcione información al archivo.
El procesamiento del módulo de 1985, «Papel del gobierno», y del módulo de 1986, «Redes sociales y sistemas de apoyo», demostró que no es fácil que lo que se ha acordado coincida con la práctica. Salieron mal. sobre todo, las cuestiones de tiempo. La primera serie de datos del módulo de 1985 llegaron al Zentralarchiv en abril de 1986, y la última en septiembre de 1987. La cantidad de información enviada con las series de datos varió desde unas pocas notas en una hoja de papel a un libro de claves completo. Los idiomas comprendían desde lenguas vernáculas hasta un inglés Pastante correcto, pasando por versiones en un ingles aproximaao. Casi tocas las senes crearon problemas de documentación. C o m o el cuestionario autónomo del ISSP formó parte de las «encuestas sociales generales» en algunos países, y en otros se llevó a cabo con restricciones financieras, las preguntas de base empleadas tendieron a seguir la tradición de los diferentes países, en vez de ajustarse al acuerdo sobre el núcleo c o m ú n . En algunos países faltaban preguntas de los m ó d u los ISSP, y variaba la definición de los datos omitidos.
Datos del ISSP en el Zentralarchiv (julio de 1988), listos para la distribución:
120 Erwin K. Scheuch
Módulo de 1985: «Papel del gobierno» Realizado en: Australia Austria República Federal
de Alemania Italia Reino U n i d o E E . U U .
Estudio del Z A núm. 1496 1495
1491 1493 1492 1494
Tamaño de la muestra 1528 987
1048 1580 1530 677
Código integrado 1490 7350 Código integrado y serie de datos disponibles.
Módulo de 1986: «Redes sociales» Realizado en: Australia Austria República Federal
de Alemania Hungría Italia Reino U n i d o E E . U U .
Estudio del Z A núm. 1622 1495
1500 1498 1640 1623 1563
Tamaño de la muestra 1250 1027
2809 1747 1027 1416 1470
Código integrado 1620 10746 Código integrado y serie de datos disponibles.
Módulo de 1987: «Desigualdad Realizado en: Australia Austria República Federal
de Alemania Hungría Italia Países Bajos Suiza Reino U n i d o EE.UU.
social. » Estudio del Z A núm.
1682 1679
1641 1497 1640 1673 1672 1668 1636
Tamaño de la muestra 1574 980
1397 2606 1027 1638 987
1212 1564
Código integrado 1680 12985 Código integrado y serie de datos disponibles.
Módulo de 1988: «La familia y la función del sexo» (en proceso de producción); Módulo de 1989: «Orientación laboral»; Módulo de 1990: «Papel del gobierno»; Módulo de 1991 : «Religión».
La base de datos del ISSP podrá organizarse en último término con arreglo a un sistema de gestión de las bases de datos ( D B M S ) dejando opciones para las diferentes necesidades, por ejemplo, los análisis en línea, la recuperación en línea, las soluciones de P C ajustadas al cliente y los conjuntos didácticos. Así pues, el ISSP puede servir c o m o prototipo para los estudios multinacionales también en lo relativo a la gestión de datos. Constituye ya un ejemplo de cooperación y coordinación entre los grupos de investigación nacionales e internacionales.
Servicios profesionales y documentales
Calendario de reuniones internacionales La redacción de la Revista no puede facilitar ninguna información complementaria sobre estas reuniones.
1990
Marrakech Consejo Internacional de Acción Social: X X V Conferencia Internacional (Marruecos) CIAS, Koestlergasse 1/29, A-1060 Viena (Austria)
14-17 febrero Clearwater Beach Eastern Educational Research Association: Reunión anual (Florida, EE.UU.) Eastern Educational Res. Association, 529 East Maple Lane, Mequon,
59092 Wisconsin (EE.UU.)
5 marzo -27 abril
29 marzo -1 abril
La Haya (Holanda)
Unión Internacional de las Ciudades y los Poderes Locales: Seminario (Tema: Gestión del gobierno local). 1UV, P.O. Box 9046, 2509 LP La Haya (Holanda)
Anaheim Comparative and International Education Society: Conferencia sobre (California EE.UU.) la reforma de la educación en perspectiva internacional.
CÍES, the University of Akron, College of Education, Akron. OH 44325 (EE.UU.)
7-12 abril
10-14 abril
24-28 abril
Washington (EE. UU.)
Leeuwarden (Holanda)
International Society for lntercultural Education, Training and R e search: X V I Congreso SIETAR A T 7 Office. Newpark Mews, Casllecomer Rd, Kilkenny (Irlanda)
Asociación de estudios Internacionales: X X I Convención - Perspectivas y seguridad global ISA, James F. Byrnes International Center, The University of South Carolina, Columbia. SC 29208 (EE.UU.).
Fryske Academy: Conferencia sobre las personas sin empleo y su entorno regional Fryske Academy, CURE, c/o Kees Verhaar, Doelestrjitte 8, 8911 DX Leeuwarden (Holanda)
3-5 mayo Toronto (Canadá)
Population Association of America: Reunión PAA 1429 Duke Street. Alexandria. VA 22314-3402 (EE.UU.)
Junio Dubrovntk (?) Grupo de estudio de la Asociación Internacional de Investigación sobre (Yugoslavia) la Paz: conferencia sobre los movimientos por la paz. la opinión públi
ca y los medios de comunicación de masas IPR-4 Study Group on Peace Movements. Prof. Nigel Young. Peace Studies Program, Colgate University. Hamilton, NY 13346 (EE.UU.)
122 Servicios profesionales y documentales
12-14 junio Porloroz (Yugoslavia)
27-30 junio Oslo (Noruega)
Centro Internacional de Investigaciones e Información sobre la economía pública, social y cooperativa: XVIII Congreso Internacional Secretariu C1RITC, Rompas Jugoslavija. Congress Depl. I'razakova 4, fiJOOÜ l.jttbliunti (Yugoslavia)
Asociación Europea de Institutos de Investigación y de Formación en materia de desarrollo: VI Conferencia General EADI. e/o Development Research Centre. Uogeslioollaan 225, 5000 LE 777-hurg (Holanda)
4-7 julio
5-9 julio
9-13 julio
9-13 julio
Limerick (Irlanda)
(ironingeii (Holanda)
Sydney /Australia)
Madrid (España)
Asociación Internacional de Ciencia Política; Comisión de investigación sobre la política y la tecnicidad: mesa redonda John Coack/ey. College ol Humanities. University of Limerick, Limerick (Irlanda)
Asociación Internacional de la Investigación sobre la paz: Conferencia del X X V Aniversario II'RA Secretariat, l'iiiversiiy of Colorado, P . O . Box 32?. Boulder. C O 30309 (EE.VV.j.
Conferencia Mundial sobre la utilización de ordenadores en la enseñanza: V Conferencia Mundial U C C E / 90. P O Box 319, Darliiighursl, XSIV 2010 (Australia)
Asociación Internacional de Sociología: XII Congreso Mundial ( T e m a : Sociología para un m u n d o . Unidad \ diversidad) AIS, Pinar, 25. 2S006 Madrid (España)
15-20 septiembre Egliam (Reino Unido)
Conferencias Pugwash sobre la ciencia > los problemas internacionales: X L Conferencia Pugwash Conlerenees. Flat A. (i4A Ureal Russell Street. landres WC1 B.l (Remo Unido)
2-4 octubre Trier I REA)
Association for Terminology and Knowledge Transfer; Centro Internacional para la Terminología: II Congreso Internacional - La terminología \ la ingeniería del conocimiento INEOTERM. P . O . Box 130. A-1021 Viena /Austria)
1991
I lena I lustrín)
21-23 marzo Washington (EEUU)
Centro Internacional de Información para la terminología: III Coloquio I N F O T E R M - L a tcrminolotiía para la transferencia de conocimientos 1SEOTERM, P . O . Box 13IK 1-1021 Mena ( lustrín)
Population Association of America: Reunion /Jl.l, 1429 Duke Street. l/exandria, VI 22314-3403 IKE UU )
17 ma\o-3 junio Honolulu, Hawai IEE UU I
Asociación Científica del Pacífico: XVI I Congreso ( T e m a : Hacia el siglo del Pacífico: los retos del cambio) l'S i. Bishop Museum. P . O . Box rSOl, Honolulu. Hawai 96<S 1 ~ IEE.UU I
septiembre l-'uronn
occidental Trihinvil Int^nvu'tmr;! ili'l <\aii'i- Reunión
Tribunal Internacional del Agua. Damark S3-!. 1012 L\ Amsterdam (Holanda)
1992
30 abril-2 mavo Denver (EE UU.)
Population Association of America: Reunión PAA. 1429 Duke Street. Alexandria, I'.I 22314-3402 (ET U U . )
Libros recibidos
Generalidades, documentación
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Sociología
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- . - . Elude sur l'économie mondiale 1989: Tendances et poli ligues tro-nomiques actuelles dans le monde. N e w York. Nations Unies, 1989. 461 pp. il. cuadros.
Organisation for Economie Co-ope-ration and Development. One H 'orld or Several'.' ed. by Louis E m m e r u . Paris, Development Centre of the O E C D , 1989. 319 pp. cuadros.
Rodgers, Gerry (ed.). Urban Poverty and the Labour Market: Access to Jobs and Incomes in Asian and Latin American Cities. Geneva. International Labour Office, 1989. 257 pp. il. cuadros. 35 F.S.
United Nations Centre on Transnational Corporations. International Debt Restructuring: Substantive Issues and Techniques. N e w York. United Nations, 1989. 91 pp. cuadros. ( U N C T C Advisory Studies, 4).
United Nations Centre on Transnational Corporations. Work Programme. I jnly to 31 december 1989. N e w York, U . N . Centre on Transnational Corporations. 1989, 31 pp.
United Nations Economic C o m m i s sion for Europe. Economic Survey of Europe in 1988-89. prep, by the Secretariat of the Economic C o m m i s sion for Europe. N e w York. United Nations, 1989. 269 pp. il. cuadros.
World Commission on Environment and Development. Our Common Enture. Oxford; N e w York. Oxford University Press. 1987. 400 pp. cuadros. índice.
Derecho
Lois sur la radiodiffusion, introd. et comp, par Hans-Peter Hillig. Bonn . Inter-Nations, e.V., 1989. 254 pp. bibl. (Documentation sur la politique et la société dans la République fédérale d'Allemagne).
Nations LInies. Centre pour les droits de l'homme. Droit de l'homme: Recueil d'instruments internationaux. N e w York. Nations Unies. 1988. 419 pp.
United Nations. Centre for H u m a n Rights. Human Rights: A Compilation of International Instruments. N e w York. United Nations, 1988. 416 pp.
- . - . Human Rights. Status of International Instruments. N e w York, United Nations, 1987. 336 pp.
Libros recibidas 125
Administración
Bennett, Robert (ed.). Territory and Administration in Europe. London: N e w York, Pinter Publishers. 1989. 316 pp. fig. mapas-cuadros. índice. £27.50.
Acción social
Chapellière, Isabelle. Où va la protection sociale0 Paris. Syros/Alter-natives, 1989. 187 pp. 59 FF.
Platt, D . C . M . (ed.). Social Weifare, 1850-1950: Australia, Argentina and Canada Compared. Hound-mills, Basingstoke. The MacMillan Press Ltd.. 1989. 208 pp. cuadros índice.
Enseñanza
Centre national de la fonction publique territoriale. Agence pour le D é veloppement des relations interculturelles. Collectivités territoriales -Immigration et formation des personnels communaux. Paris. A D R I . marzo 1989. 92 pp.
Simpson, Donald; Sissons, Carol. Entrepreneurs en éducation: La réponse du Canada au défi international du développement des ressources humaines Ottawa. Centre de recherches pour le développement international. 1989. 115 pp. bibl. (Etude technique 62 f)-
Medicina
Freidson, Eliot. Medical Work in America: Essays on Health Cure.
N e w Haven; London, Yale University Press, 1989. 274 pp. cuadros, índice, rústica $18.95; encuadernado $36.
Organisation mondiale de la santé. Le dépistage précoce des maladies professionnelles. Genève, O M S . 1989. 286 pp. cuadros, bibl. 44 F.S.
World Health Organisation. Nuclear Accidents - Harmonization of the Public Health Response. Copenhague, Regional Office for Europe. World Health Organization. 1989. 1 10 pp. mapas, il. cuadros. 10 F.S.
Historia
Coronado Aguilar, Manuel. Apuntes Histórico-Guatemalenses. Guatemala. Cenaltex, Ministerio de Educación, 1987. 586 pp. índice.
Publicaciones recientes de la Unesco (incluidas las auspiciadas por la Unesco*)
Amenai Latina; Diagnósticos y Modelos Industriales . ¡llamativos. Caracas, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales: París, Unesco, 1988. 145 pp. gral', tabl.
intuirlo de estudios sobre par y conflictos, vol. 1 y 2. París, Unesco: Barcelona. Fontamara. I486. 394 pp. bibl.: 311 pp. tabl. Colección Paz \ Conflictos. 65 FF. por volumen.
Anuario estadístico de la Unesco 1988 París. Unesco. 1988. 1064 pp. 350 FF.
Bibliographie internationale des sciences sociales: Amin apologie ! International Bibliography ol the Social Sciences' Anthropology, vol. 31. 1985. London: N e w York. Routledge / for / The Internat. Committee for Social Science Inform, and D o c . 1988. 623 pp. (Diffusion: Offilib. Pans). 900 FF.
Bibliographie internationale des sciences sociales: Science économique / International Bibliography ol the Social Sciences: Economies, vol. 34. 1985. London: N e w York. Tavistock Publications / for / The Internal. Committee for Social Science Inform, and D o c . 1987. 618 pp. (Diffusion: Offilib. Paris) 900 FF.
Bibliographie internationale des sciences sociales: Science politique < International Bibliography ol the Social Sciences: Political Science. vol. 34. 1985. London: N e w York. Routledge / for / The Internat. Committee for Social Science Inform, and D o c . 1988. 596 pp. (Diffusion: Offilib. Paris) 900 FF.
Bibliographie internationale des sciences sociales- Sociologie / International Bibliography id the Social Sciences: Sociology, vol. 35,
1985. London: N e w York. Routledge / for / The Internat. Committee for Social Science Inform, and D o c . 1988. 410 pp. (Diffusion: Offilib. Paris) 900 FF.
C 'oncertaetùn politico-social y democratización, comp. Mario R. dos Santos. Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales; París. Unesco / 1988 /. 378 pp. tabl.
La CTDP en los países de América Laiina y el Caribe. Caracas. Unidad Regional de Ciencias Humanas v Sociales para América Latina v el Caribe de la Unesco. 1988. 153 pp. (Serie estudios v documentos URSILSLAC. 5).
Carencia alimentaria: l Ha perspectiva antropológica París. Unesco; Barcelona. Serbal. 1988. 312 pp. gral'., mapas, cuadr. 120 FF.
Directory ol Social Science Information Courses. 1st cd / Répertoire des cours dinlormaliou dans les sciences sociales / Repertorio de cursos de inloi macii'ui eu ciencias sociales. Pans. Unesco; Oxford. Berg Publishers Ltd.. 1988. 167 pp. (World Social Science Information Directories / Répertoires mondiaux d'information en sciences sociales / Repertorios mundiales de información sobre las ciencias sociales). Eîn-cuadernado 100 FF.
Dada, certeza, crisis. La evolución de las ciencias sociales de América Latina, por Heinz R . Sonntag. Paris, Unesco; Caracas, Editorial Nueva Sociedad. 1988. 172 pp. bibl.
Estadios en el extranjero / Study Aliioad: Lindes à l'étranger, vol. VVI /. 1989-1990-1991 Paris. Unesco, 1989. 1408 pp. 82 FF.
Familia y desarrollo en América Latina y el Caribe. Caracas, Unidad Regional de Ciencias Humanas v Sociales para América Latina v el Caribe de la Unesco. 1988. 202 pp. (Serie estudios \ documentos URSHSLAC. 6).
Index Irauslationiim Repertorio internacional de traducciones, 36, 1983. París. Unesco. 1988. I 181 pp. 320 FF.
La mujer en la planificación y cl desarrollo Caracas. Unidad Regional de Ciencias Humanas v Sociales para América Latina v el Caribe de la Unesco. 1988. 194 pp.
Las noticias exlranieras en los medios de comunicación: La información internacional en 29 países. París. Unesco. 1988. 152 pp. cuadr. (Estudios y Documentos de C o m u nicación Social. 93). 22 FF.
Latinoamérica: Lo político y lo social en la crisis, comp. F. Calderón Gutiérrez y Mario R . dos Santos. Buenos Aires. Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales; París. Unesco, / 1988 / 637 pp. cuadr.
Raices de América: El mundo Armara, comp. Xavier Albo. París. Unesco; Madrid. Alianza Editorial. 1988. 607 pp. il. mapas, cuadr. 1 80 FF.
Resistencia a la innovación de sistemas comi'lc/os: III Loro de Issyk-Kul. París. Unesco: Madrid, Instituto de ciencias del hombre. 1989.: I 80 pp. 98 FF.
Resumen estadístico de la Unesco .1988 Paris. Unesco. 1988. 335 pp. cuadr. 40 FF.
Selective Inventory of Social Science Informât ¡on and Documentation
* Como obtener estas publicaciones: a) Las publicaciones de la Unesco que lleven precio pueden obtenerse en la Oficina de Prensa de la Unesco, Servicio Comercial ( P U B / C ) . 7, place de Fonlenoy, 75700 París, o en los distribuidores nacionales; b) Las publicaciones de la Llnesco que no lleven precio pueden obtenerse gratuitamente en la Unesco, División de Documentos ( C O L - D ) : c) Las co-publicaciones de la Unesco pueden obtenerse en las principales librerías o en la Oficina de Prensa citada.
128 Publicaciones recientes de la Unesco
Services, 1988. 3rd cd. /Inventaire sélectif des services d'information et de documentation en sciences sociales / Inventario de servicios de información y documentación en ciencias sociales. Paris, Unesco; Oxford, Berg, 1988. 680 pp. (World Social Science Information Directories/Repertoires mondiaux d'information en sciences sociales / Re pertorios mundiales de información sobre las ciencias sociales). Encuadernado 150 FF .
Unesco Yearbook on Peace and Conflict Studies. 1987. Paris, Unesco: N e w York. Greenwood Press. 1989. 327 pp. bibl. index. 280 FF.
Un nuevo proceso de referencia al servicio de los científicos sociales. por Fred Riggs. París. Unesco. 1988. 68 pp. (Informes y documentos de ciencias sociales, 57). 20 FF.
World Directory of Human Rights Teaching and Research Institutions.
1st ed. / Répertoire mondial des institutions de recherche et de formation sur les droits de l'homme / Repertorio mundial de instituciones de investigación y deformación en materia de derechos humanos. París, Unesco; Oxford, Berg Publishers Ltd., 1988. 216 pp. (World Social Science Information Directories / Repertoires mondiaux d'information en sciences sociales / Repertorios mundiales de información sobre las ciencias sociales). Encuadernado 125 F F .
World Directory of Peace Research and Training Institutions. 6th ed. / Répertoire mondial des institutions de recherche et de formation sur la paix / Repertorio mundial de instituciones de investigación y de formación sobre la paz. París, Unesco; Oxford. Berg Publishers Ltd., 1988. 271 pp. (World Social Science Information Directories / Répertoires mondiaux d'information en sciences sociales / Repertorios mundia
les de información sobre ciencias sociales). Encuadernado 150 F F .
U 'orld Directory of Social Science Institutions. 1985, 4th ed. rev. /Répertoire mondial des institutions de sciences sociales / Repertorio mundial de instituciones de ciencias sociales. Paris, Unesco, 1985. 920 pp. (World Social Science Information Services, II / Services mondiaux d'information en sciences sociales, II / Servicios m u n diales de información sobre ciencias sociales, II). 100 FF.
World List of Social Science Periodicals. 1986, 7th ed. / Liste mondiale des périodiques spécialisés dans les sciences sociales / Lista mundial de revistas especializadas en ciencias sociales París. Unesco, 1986. 818 pp. indice (World Social Science Information Services, I / Services mondiaux d'information en sciences sociales. I / Servicios m u n diales de información sobre ciencias sociales. I). 100 F F .
Números aparecidos
Desde 1949 hasta 1958, esta Revista se publicó con el título de International Social Science Bulletin/Bulletin international des sciences .sociales Desde 1978 hasta 1984, la RICS se ha publicado regularmente en español y, en 1987, ha reiniciado su edición española con el número 114. Todos los números de la Revista están publicados en francés y en inglés. Los ejemplares anteriores pueden comprarse en la Unesco. División de publicaciones periódicas. 7. Place de Fontenoy. 75700 París (Francia). Los microfilms y microfichas pueden adquirirse a través de la University Microfilms Inc., 300 N Zeeb Road, Ann Arbor. Ml 48106 (USA), y las reimpresiones en Kraus Reprint Corporation. 16 East 46th Street. Nueva York, N Y 10017 (USA). Las microfichas también están disponibles en la Unesco. División de publicaciones periódicas.
Vol. XI, 1959
N u m . 1 Social aspects of mental health* N u m . 2 Teaching of the social sciences in the
U S S R * N u m . 3 The study and practice of planning* N u m . 4 Nomads and nomadism in the arid zone*
Vol. XII. 1960
N u m . 1 Citizen participation in political life* N u m . 2 The social sciences and peaceful co-opera
tion* N u m . 3 Technical change and political decision* N u m . 4 Sociological aspects of leisure*
Vol. XIII. 1961
N u m . 1 Post-war democratization in Japan* N u m . 2 Recent research on racial relations* N u m . 3 The Yugoslav commune* N u m . 4 The parliamentary profession*
Vol. XIV. 1962
N u m . I Images of w o m e n in society* N u m . 2 Communication and information* N u m . 3 Changes in the family* N u m . 4 Economics of education*
Vol. XV 1963
N u m . 1 Opinion surveys in developing countries* N u m . 2 Compromise and conflict resolution* N u m . 3 Old age* N u m . 4 Sociology of development in Latin America*
Vol. XVI. 1964
N u m . 1 Data in comparative research* N u m . 2 Leadership and economic growth* N u m . 3 Social aspects of African resource develop
ment* N u m . 4 Problems of surveying the social science and
humanities*
Vol XVII. 1965
N u m . 1 M a x W e b e r today/Biological aspects of race* N u m . 2 Population studies* N u m . 3 Peace research* N u m . 4 History and social science*
Vol. XVIII. 1966
N u m . 1 H u m a n rights in perspective* N u m . 2 Modern methods in criminology* N u m . 3 Science and technology as development fac
tors* N u m . 4 Social science in physical planning*
Vol. XIX. 1967
N u m . 1 Linguistics and communication* N u m . 2 The social science press* N u m . 3 Social functions of education* N u m . 4 Sociology of literary creativity
Vol. XX. 1968
N u m . 1 Theory, training and practice in management*
N u m . 2 Multi-disciplinary problem-focused research*
N u m . 3 Motivational patterns for modernization* N u m . 4 The arts in society*
loi. XXI. 1969
N u m . 1 Innovation in public administration N u m . 2 Approaches to rural problems* N u m . 3 Social science in the Third World* N u m . 4 Futurology*
Vol. XXII, 1970
N u m . 1 Sociology of science* N u m . 2 Towards a policy for social research* N u m . 3 Trends in legal learning* N u m . 4 Controlling the h u m a n environment*
Vol. XXIII. 1971
N u m . 1 Understanding aggression N u m . 2 Computers and documentation in the social
sciences* N u m . 3 Regional variations in nation-building* N u m . 4 Dimensions of the racial situation*
Vol. XXIV. 1972
N u m . 1 Development studies* N u m . 2 Youth: a social force?* N u m . 3 The protection of privacy* N u m . 4 Ethics and institutionalization in social
science*
130 Números aparecidos
Vol. XXV, 1973
N u m . 1/2 Autobiographical portraits* N u m . 3 The social assessment of technology* N u m . 4 Psychology and psychiatry at the crossroads
Vol. XXVI, 1974
N u m . 1 Challenged paradigms in international relations*
N u m . 2 Contributions to population policy* N u m . 3 Communicating and diffusing social scien
ce* N u m . 4 The sciences of life and of society*
Vol. XXVII. 1975
N u m . 1 Socio-economic indicators: theories and applications*
N u m . 2 The uses of geography N u m . 3 Quantified analyses of social phenomena N u m . 4 Professionalism in flux
Vol. XXVIII. 1976
N u m . 1 Science in policy and policy for science* N u m . 2 The infernal cycle of armament* N u m . 3 Economics of information and information
for economists* N u m . 4 Towards a new international economic and
social order*
Vol. XXIX. 1977
N u m . I Approaches to the study of international organizations
N u m . 2 Social dimensions of religion N u m . 3 The health of nations N u m . 4 Facets of interdisciplinary
Vol. XXX, 197Ü
N ú m . I La territorialidad: parámetro político N ú m . 2 Percepciones de la interdependencia m u n
dial N u m . 3 Viviendas humanas: de la tradición al moder
nismo N u m . 4 La violencia
Vol. XXXI. 1979
N u m . 1 La pedagogía de las ciencias sociales: algunas experiencias
N u m . 2 Articulaciones entre zonas urbanas y rurales N ú m . 3 Modos de socialización del niño N ú m . 4 En busca de una organización racional
Vol. XXXII. 19X0
N ú m . I Anatomía del turismo N ú m . 2 Dilemas de la comunicación: ¿tecnología con
tra comunidades? N ú m . 3 El trabajo N ú m . 4 Acerca del Estado
*Número agotados
Vol. XXXIII. 1981
N ú m . 1 La información socioeconómica: sistemas, usos y necesidades
N ú m . 2 En las fronteras de la sociología N ú m . 3 La tecnología y los valores culturales N ú m . 4 La historiografía moderna
Vol. XXXIV 1982
N ú m . 91 Imágenes de la sociedad mundial N ú m . 92 El deporte N ú m . 93 El hombre en los ecosistemas N ú m . 94 Los componentes de la música
Vol. XXXV. 1983
N ú m . 95 El peso de la militarización N ú m . 96 Dimensiones políticas de la psicología N ú m . 97 La economía mundial: teoría y realidad N ú m . 98 La mujer y las esferas de poder
Vol. XXXVI, 1984
N ú m . 99 La interacción por medio del lenguaje N ú m . 100 La democracia en el trabajo N ú m . 101 Las migraciones N ú m . 102 Epistemología de las ciencias sociales
Vol. XXXVI1, 1985
N u m . 103 International comparisons N ú m . 104 Social sciences of education N ú m . 105 Food systems N ú m . 106 Youth'
Vol XXXVIII, ¡986
N u m . 107 Time and society N u m . 108 The study of public policy N u m . 109 Environmental awareness N u m . 110 Collective violence and security
Vol. XXXIX, 198 7
Num. 1 1 1 Ethnic phenomena Num. 112 Regional science Num. 113 Economic analysis and interdisciplinarity Num. I 14 Los procesos de transición
Vol. XL. 1988
N ú m . 115 Las ciencias cognoscitivas N u m . 116 Tendencias de la antropología N u m . 117 Las relaciones locales-mundiales N ú m . 1 18 Modernidad e identidad: un simposio
Vol. XU, I989
N ú m . 119 El impacto mundial de la Revolución francesa
N ú m . 120 Políticas de crecimiento económico N ú m . 121 Reconciliar la biosfera y la sociosfera
ISSN 0102-6801 VOLUME-1 NÚMERO-2 JAN./JUN. 1987
EDUCAÇÃO E
FILOSOFIA REVISTA SEMESTRAL DO DEPARTAMENTO DE
PEDAGOGIA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA
Algumas Observações à Antropologia Filosófica Mareio Chaves-Tannús
Algumas Reflexões Sobre o Novo Currículo dos Cursos de Ciências Económicas José Adalberto Mourão Dantas
Da Ausência à Presença da Filosofia: o Desafio da Iniciação à Reflexão Filosófica Lídia Mana Rodrigo
"Educação Integral: Esboço de Análise a Partir de u m Esquema Mareio Chaves-Tannús
O mito da Caverna: Segundo a Ordem das Razões e da Sensibilidade Leosmo Bizinoto Macedo
O Retorno à Linguagem: Husserl e Merleau-Ponty Renato Oliva
Geografia e Ensino: a Necessidade de u m Contra-Discurso Vânia Rúbia Farias Vlach
Interdisciplinaridade: u m Conceito ainda mal definido Maria de Lourdes Almada Prestes
Vigilância, Punição e Depredação Escolar Áurea Maria Guimarães
Algumas Reflexões Sobre o Sistema de Avaliação Fernando Antonio Leite de Oliveira
Avaliação: u m a questão filosófica Osvaldo Dalbério
Filosofar: para qué? Reinaldo Matias Fleuri
A Filosofia e Sua Motivação Equipe de Professores de Filosofia da F A Fl de Ar aguan
Métodos e Técnicas de Pesquisa (social) ou Muito T e m p o Perdido? (resposta à "provocação geraldina" ou "ao corpo discente"?)
Cícero José Alves Soares Neto Nota: para qué?
Reinaldo Matias Fleuri O s Procedimentos Idealista e Materialista do Investigador no Trabalho de C a m p o
Cícero José Alves Soares Neto A Questão da Avaliação na Pré-Escola
Ana Maria Costa de Sousa A Alfabetização de Adultos. In: Acção Cultural Para a Liberdade
e Outros Escritos - Paulo Freire Mareio Chaves-Tannús
Vigilância, Punição e Depredação Escolar - Áurea Maria Guimarães Nelson Carvalho Marcellíno
O s Apareihos Ideológicos do Estado - Louis Althusser Roberto Akira Goto
EL TRIMESTRE ECONÓMICO Convoca a participar en el primer
Certamen Internacional
"DANIEL COSÍO VILLEGAS" de ensayos sobre economía latinoamerica
Bases*
1. Los artículos premiados se seleccionarán entre aquellos que se hayan publicado en El Trimestre Económico en los años 1989 y 1990.
2. Los autores podrán ser de cualquier nacionalidad y escribir en cualquier idioma, pero deberán tener menos de 40 años de edad en el momento de recibirse sus trabajos.
3. El tema es libre, siempre que se trate de economía latinoamericana (en general o de algún país en particular). También se admitirán estudios teóricos de especial importancia para la región.
4. La extensión máxima de los ensayos será de 40 cuartillas (a doble espacio) o con 12 000 palabras.
5. El jurado estará formado por miembros del Consejo Editorial de El Trimestre Económico, que dará a conocer su fallo el 15 de abril de 1991.
• PRIMER PREMIO: 4,000 DOLARES • SEGUNDO PREMIO: 2,000 DOLARES
• DOS MENCIONES HONORÍFICAS: 500 DOLARES
* Bases modificadas por acuerdo del Comité Dictaminador de El Trimestre Económico del día 24 de abril de 1989
Mexico and Latin America are changing day by day. What do you know about these changes?
Voices of Mexico is a space for current opinion and reflection.
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AAAAA voices! Mexico: What Lies
Ahead? A Convomaon witfi H>a Press an th# cJôCí«©«*
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Quarterly magazine of the Mexican National Autonomous University
All publicity or subscriptions should b e sent to:
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Revista Voices of Mexico filosofía y Letras No. 88 Colonia Copilco-Universidad C P . 04360 México. D.F. Tels; (905) 6-68-58-53
6-58-72-79
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REVISTA
PUJßßg Una publicación del
Departamento Ecuménico de Investigaciones ( DEI)
SAN JOSE - COSTA RICA
S U S C R I P C I Ó N * (6 números al año)
América Latina . . U S S 12 Otros países U S S 18
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EDITORIAL Departamento Ecuménico
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La Revista internacional de ciencias sociales se publica en marzo, junio, septiembre y diciembre.
Precio y condiciones de subscripción en 1990 Países industrializados: 5.000 ptas. o 45 $. Países en desarrollo: 3.000 ptas. o 27 $. Precio del número: 1.500 ptas. o 15 $.
Se ruega dirigir los pedidos de subscripción, compra de un número, así c o m o los pagos y reclamaciones al Centre Unesco de Catalunya: Mallorca, 285. 08037 Barcelona
Toda la correspondencia relativa a la presente debe dirigirse al Redactor jefe de la Revue internationale des seiendes sociales Unesco, 7 place de Fontenoy, 75700 Paris.
Los autores son responsables de la elección y presentación de los hechos que figuran en esta revista, del mismo m o d o las opiniones que expresan no son necesariamente las de la Unesco y no comprometen a la Organización.
Edición inglesa: International Social Science Journal (ISSN 0020-8701) Basil Blackwell Ltd. 108 Cowley Road, Oxford O X 4 1JF (R .U. )
Edición francesa: Revue internationale des sciences sociales (ISSN 0304-3037) Editions Eres 19, rue Gustave-Courbet 31400 Toulouse (Francia)
Edición china: Giioji shehui kexue zazhi Gulouxidajie Jia 158, Beijing (China)
Edición árabe: Al-Majaila Addawlya lil Ulum al Ijtimaiya Unesco Publications Centre 1, Talant Harb Street, El Cairo (Egipto)
Hogar del Libro, S.A. Ramelleres, 17,08001 Barcelona Imprime: Grinver, S.A. A v . Generalität, 39. 08970 Sant Joan Despi Depósito legal, B . 37.323-1987 Printed in Catalonia ISSN 0379-0762 © Unesco 1990
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