ontvangen of meedoen?
Post on 25-Mar-2016
226 Views
Preview:
DESCRIPTION
TRANSCRIPT
1
Ontvangen of meedoen? Een nieuw script voor de publieke dienstverlening
Charles Leadbeater Vertaald door Erik van Beek
2
© Demos
Lees de copyright details aan het eind van dit boek
© NL - Erik van Beek, Gouda
Voor meer informatie over de oorspronkelijke uitgave neem je contact
op met:
Demos
The Mezzanine
Elizabeth House
39 York Road
London SE1 7NQ
email: hello@demos.co.uk
web: www.demos.co.uk
ISBN: 978-1-4452-9873-3 (Dutch version)
ISBN: 1 84180 122 4 (English version)
Titel origineel: Personalisation through Participation, Charles
Leadbeater
Vertaald door: Erik van Beek (2009)
3
Inhoud
Inleiding ................................................................................................. 4
1. Introductie ..................................................................................... 5
2. Hoe kunnen we Anne helpen? ................................................ 15
3. Dienstverlening als een script ................................................... 21
4. Betere basisvoorzieningen ........................................................ 25
5. Consumentenkeus in de dienstverlening ................................ 30
6. Burger gestuurde dienstverlening ............................................ 37
7. Personalisering door deelname ............................................... 40
8. De politiek van personaliseren ................................................. 55
Noot van de vertaler ......................................................................... 65
4
Inleiding
Privatisering lijkt een simpele aanpak: publiek
eigendom overzetten naar privaat eigenaar-
schap levert krachtigere prikkels voor
managers om efficiënter te werken en te
innoveren.
Personalisering is net zo simpel: door gebruikers centraal te zetten
binnen de dienstverlening, door het mogelijk te maken dat klanten
deelnemers worden in het ontwerp en de logistiek, zal dienstverlening
veel effectiever zijn. Personalisering kan immers miljoenen mensen
mobiliseren om actief coproducent te zijn van publieke diensten die
voor hen van belang zijn.
Dit boek beschrijft op toegankelijke wijze welke rol er voor de overheid
is weggelegd in het betrekken van de burger in beleidsvorming.
Charles Leadbeater, de auteur, is een populaire management
schrijver in Engeland. Zijn ideeën hebben mij zo aan het denken gezet,
dat ik begonnen ben aan deze Nederlandse vertaling. Zijn boek is
naar eigen inzicht vertaald, waarmee ik hoop u, de lezer,
aansprekend ‘out-of-the-box’ denken te bieden.
Erik van Beek
Feedback, opmerkingen, suggesties voor deel twee?
Surf naar www.erikvanbeek.nl/personalisering
5
1. Introductie
Het Ministerie van Gezondheid berichtte over een indrukwekkende
daling van het aantal hartaandoeningen in Engeland. In vijf jaar tijd
was het aantal sterfgevallen door hartaandoeningen met 23%
afgenomen.
Een deel van deze daling was het gevolg van de hervormingen
van cardiologische dienstverlening binnen de gezondheidszorg
(National Health Service, NHS). De verbeteringen zaten vooral in een
effectievere behandeling van mensen die een hartaanval hebben
gehad en betere geneesmiddelen, technieken en werkmethoden.
Ongeveer 1,8 miljoen mensen slikten cholesterolverlagende
medicijnen, waardoor het aantal voortijdige sterfgevallen 7000 per
jaar verminderde, aldus het Ministerie van Gezondheid. Maar het
rapport gaf ook aan dat de daling van het aantal hartaandoeningen
voor een groot deel veroorzaakt werd doordat 20 jaar daarvoor veel
mensen hun levensstijl hadden veranderd. Vooral in de middenklassen
stopten miljoenen mensen toen met roken.
In dit voorbeeld staan twee verschillende manieren waarop het
algemeen welzijn – het welbevinden van alle inwoners in een land -
wordt bevorderd.
De eerste manier is dat ons welzijn – minder mensen overlijden aan
hartaanvallen – verandert door toedoen van de overheid, door het
efficiënter en effectiever leveren van diensten aan haar burgers. Ons
welzijn verbetert zodra de overheid maatschappelijke problemen
effectiever aanpakt.
6
De tweede manier is dat ons welzijn - minder mensen overlijden aan
hartaanvallen – verandert doordat miljoenen mensen de beslissing
nemen hun levensstijl te veranderen, wat bij elkaar opgeteld zorgt
voor een significante verbetering. Zou de overheid dat soort
bewegingen stimuleren, dan reageert zij op de maatschappij; het
levert zelf geen dienst. Nee, de overheid creëert juist een platform of
omgeving waarin mensen beslissingen nemen hun levensstijl zelf te
veranderen. Dat is een bottom-up proces, massale sociale innovatie,
mogelijk gemaakt door de overheid. Uit dat oogpunt is het feit dat in
Engeland nog steeds 1,8 miljoen mensen zich tot de gezondheidszorg
wenden voor cholesterol verlagende middelen niet een teken van
succes, maar een teken van falen. Het zou veel beter zijn als deze
mensen hun levensstijl hadden gericht op een lager
cholesterolgehalte in plaats van medicijnen in te nemen op het
moment dat het al te ver is.
Deze twee aanpakken voor innovatie – effectievere top-down en
meer overtuigendere en krachtigere bottum-up – kunnen elkaar
uitstekend aanvullen. De mogelijkheid van de overheid om steeds
betere dienstverlening te leveren, met beperkte budgetten, zal
afhangen van de mate waarin mensen aangemoedigd worden tot
het zelf beoordelen en zelf managen van hun gezondheid, hun
onderwijs, hun competenties, welzijn, veiligheid en belastingen.
Toch zit er nogal een verschil tussen de rollen die gebruikers,
professionals en publieke dienstverleners vervullen bij deze twee
manieren van innoveren en verbeteren. Kijken we naar de top-down-
manier, dan zijn de gebruikers patiënten die tijd en effectieve
7
dienstverlening verwachten van de gezondheidszorg, afgestemd op
hun persoonlijke behoefte. Bij de bottum-up aanpak zijn de gebruikers
medeproducenten van de dienstverlening die ze geboden wordt. Ze
zijn actieve deelnemers aan het proces – ze beslissen om hun eigen
leven op een andere manier te leiden – in plaats van zich een rol aan
te meten van afhankelijke gebruikers oftewel patiënten. In de eerste
aanpak zullen de professionals – het medisch personeel – hun kennis
en vaardigheden tijdbesparend en effectief moeten inzetten om het
probleem van de gebruiker op te lossen. Des te meer dat op een
persoonlijke en snelle manier wordt gedaan, des te beter. In de
tweede aanpak ligt de sleutel in het opbouwen van kennis en
vertrouwen bij de gebruikers zelf om actie te ondernemen, om voor
hun gezondheid te zorgen zonder naar een deskundige te hoeven
stappen. De deskundigen zetten hun kennis in om gebruikers te helpen
eigen oplossingen te verzinnen – Stoppen met Roken programma’s,
lichamelijke oefeningen, een ander eetpatroon – die bij hun behoefte
passen.
Het verschil tussen de twee manieren, die beide voor hun
gezondheid zorgen, raakt de kern van het debat over hoe
gepersonaliseerde publieke dienstverlening eruit zou moeten zien.
Personalisering is een ongelooflijk kansrijke, maar ook zeer
omstreden en dubbelzinnige aanpak, dat even invloedrijk kan zijn bij
het hervormen van de publieke dienstverlening als de privatisering dat
was in de jaren ’80 en ’90. Privatisering startte als een conservatief
beleid in 1984 op het hoogtepunt van het neoliberalisme, maar werd
sindsdien wereldwijd overgenomen door overheden met verschillende
8
politieke overtuigingen. Personalisering zou een soortgelijke impact en
bereik kunnen hebben, omdat het een nieuwe organisatielogica voor
publieke dienstverlening aanbiedt, die initiatieven van de eerste
aanpak - meer effectieve en efficiënte publieke diensten - verbindt
met initiatieven uit de tweede aanpak - het verhogen van het
algemeen welzijn vanuit de samenleving zelf.
Privatisering lijkt een simpele aanpak: publiek eigendom overzetten
naar private eigenaarschap levert krachtiger prikkels voor managers
om efficiënter te werken en te innoveren. Personalisering is net zo
simpel: door gebruikers centraal te zetten binnen de dienstverlening,
door het mogelijk te maken dat klanten deelnemers worden in het
ontwerp en de logistiek, zal dienstverlening veel effectiever zijn,
doordat het miljoenen mensen mobiliseert om actief
medeproducenten te zijn van diensten die voor hen van belang zijn.
Personalisering heeft het potentieel om de wijze waarop we het
algemeen welzijn verhogen en publieke dienstverlening leveren te
reorganiseren. Maar om dat potentieel te benutten moet het idee
veel meer tussen de oren van de overheid komen dan nu het geval is.
Op dit moment schijnt personalisering te betekenen: betere toegang
en af en toe een amper hoorbare stem in hoe bestaande
dienstverlening geleverd wordt, en dan vaak nog op een erg
traditionele manier. Dit oppervlakkig personaliseren maakt maar hele
kleine aanpassingen mogelijk van de in veel gevallen
gestandaardiseerde dienstverlening die lijkt op massaproductie.
9
Dienstverlening wordt maar voor een klein gedeelte aangepast aan
de werkelijke behoefte van de gebruiker. Echte personalisering geeft
gebruikers een veel grotere rol – en ook een veel grotere
verantwoordelijkheid – om vanaf de basis met oplossingen te komen.
Op die manier kan personalisering in het begin betekenen dat er meer
24/7 callcenters worden ingericht, met als doel gemaakte afspraken
en tijdrovende toegang tot gestandaardiseerde dienstverlening te
verbeteren. Of het andere uiterste, dat meer capaciteit benut wordt
voor het managen en organiseren door gebruikers van de dienst zelf.
Personalisering kan een blijvende innovatie zijn, gericht op het
persoonlijker en effectiever maken van bestaande systemen, of het
zou een verstorende innovatie kunnen zijn, waarbij gebruikers achter
het stuur komen te zitten als ontwerpers en financiers van de
dienstverlening.
Het kan een programma zijn om bestaande dienstverlening maar
een klein beetje te verbeteren, het kan ook een voorbode zijn van een
geheel nieuwe organisatielogica in het publieke domein.
Gepersonaliseerde publieke dienstverlening kan vijf verschillende
doelen dienen:
1. Klantvriendelijkheid Allereerst kan personalisering mensen helpen door meer
klantvriendelijkheid in de bestaande dienstverlening: callcenters die 24
uur per dag en zeven dagen in de week bereikbaar zijn, snel
gemaakte afspraken, gegarandeerde snelle reacties op vragen en
10
verzoeken. Kortom een betere basisdienstverlening voor gebruikers.
Professionals moeten beschikbaar zijn voor gebruikers wanneer zij
gebruik willen maken van de dienst, niet het tegenovergestelde.
Gezien de manier waarop publieke dienstverlening in veel gevallen
nog steeds werkt, zou het inleiden van dergelijke basishervormingen
om het gemakkelijker te maken voor mensen om de diensten te
gebruiken wanneer en hoe zij dat willen een groot verschil maken. Dit
zou een structurele innovatie en, zij het een eenvoudige, verbetering
zijn: blijvende ontwikkeling van bestaande dienstverlening door het
persoonlijker te maken.
2. Keuzemogelijkheid Ten tweede kan personalisering betekenen dat gebruikers meer
zeggenschap krijgen in het kiezen van hun route door de
dienstverlening waar ze gebruik van maken. In de gezondheidssector
bijvoorbeeld praten ministers over ‘zorgketen’ door het systeem, en in
het voortgezet onderwijs zouden kinderen meer keuze hebben in
tempo en leerstijl. Publieke dienstverleners zouden bij de vraag hoe ze
hun diensten verlenen meer rekening moeten houden met gebruikers,
door ze geïnformeerd te houden en ze kansen te geven om te kiezen
tussen verschillende mogelijkheden.
3. Zeggenschap over geld Ten derde kan personalisering betekenen dat gebruikers meer directe
invloed hebben over de besteding van publieke middelen. Gebruikers
zouden meer macht hebben om hun eigen beslissingen te nemen
over bij wie en aan wat het geld besteed wordt als het gaat om
11
bijvoorbeeld onderwijs of ziekenhuisoperaties. Publieke dienstverleners
kunnen niet zelf alle beslissingen nemen over hoe budget besteed
moet worden, maar moeten reageren op de behoeftes van de
gebruiker. Een goed voorbeeld is hoe sommige lokale overheden
gehandicapte mensen in staat stellen hun eigen zorgpakket samen te
stellen, onder begeleiding en advies van professionals. In dat geval
worden gebruikers zelfs intelligenter en meer geïnformeerd over wat ze
nodig hebben en hoe ze dat kunnen krijgen dan de meeste
professionals. De rol van de overheid is om een dergelijke voorziening
op gang te brengen: het helpen van gebruikers om goed
geïnformeerd te zijn over de mogelijke opties en verzekeren dat het
aanbod van goede kwaliteit is.
4. Actief deelnemen Ten vierde kan personalisering betekenen dat gebruikers niet alleen
consumenten zijn, maar ook medeontwerpers en producenten van de
dienst: ze nemen actief deel in het ontwerp en de levering. Goede
voorbeelden zijn de buurtveiligheid initiatieven,
revalidatieprogramma’s voor ouderen en ‘van bijstand naar werk’
programma’s waarin ‘gebruikers’ eigenlijk veel van het werk zelf doen
omdat ze oplossingen willen vinden die ze niet afhankelijk maakt van
de staat. Publieke dienstverleners helpen mee aan het opbouwen van
kennis en mogelijkheden en competenties van gebruikers om door
gebruikers zelf gevonden oplossingen te creëren.
12
5. Producenten: Zelfbestuur van de maatschappij
Als vijfde kan personalisering zelfbestuur betekenen: het publieke
welzijn komt op gang vanuit de samenleving, gedeeltelijk door de
manier waarop publieke beleid miljoenen individuele keuzes vormt
over hoe we presteren, eten, roken, drinken, voor ons pensioen sparen,
onze kinderen voorlezen, onze belasting betalen en nog veel meer.
Veel van onze grootste sociale uitdagingen – terugbrengen van
zwaarlijvigheid en roken, de zorg voor mensen met een chronische
aandoening, stimuleren van een leven lang leren, creëren van
veiligere omgevingen – zullen alleen gehaald worden als we sociale
innovatie vanuit de massa promoten en ondersteunen in de
samenleving: het zelf laten organiseren van oplossingen. Niet vanuit
een gedachte van overtuigen en campagne voeren. Publieke
dienstverleners kunnen namelijk helpen om zulke platformen en
omgevingen te creëren, het ondersteunen van netwerken van
gelijkgestemden, waardoor het voor mensen mogelijk wordt
gezamenlijk problemen op te lossen. De oplossing ontstaat vanuit de
maatschappij.
Naarmate we de stadia van personalisering doorlopen, zijn de
implicaties radicaler en verstorend: afhankelijke gebruikers worden
consumenten en commissarissen, en uiteindelijk medeontwerpers en
producenten. Hun deelname, betrokkenheid, kennis en
verantwoordelijkheid neemt sterk toe. Als op die manier de rol van de
gebruikers wordt ingevuld, moet verandering in de rol van de
deskundigen gelijk opgaan. In de eerste twee betekenissen –
klantvriendelijkheid en keuzemogelijkheid - zijn deskundigen nog
13
steeds aanbieders van oplossingen aan afhankelijke gebruikers, al kan
het op een persoonlijkere manier. Bij het vijfde punt – zelfbestuur van
de maatschappij - moet de deskundige omgevingen, netwerken en
platformen ontwerpen, waar mensen met elkaar oplossingen creëren.
Hoe ver wil de overheid gaan met personalisering als volgende stap
na privatisering? Is het alleen een poging om betere dienstverlening te
stimuleren in de publieke sector als reactie op de klachten over te veel
centralisatie en bureaucratie? Is het een poging de middenklasse te
verleiden loyaal te blijven aan publieke dienstverlening door ze meer
keuze te bieden? Of is het een idee dat kan zorgen voor hervorming,
een toename van innovatie in bestaande dienstverlening, wat
uiteindelijk leidt tot meer radicale oplossingen die een betere publieke
dienstverlening combineren met een toename van zelfbestuur van
oplossingen door de maatschappij?
De stelling in dit boek is dat wanneer je gestart bent met het
personaliseren van publieke diensten, mensen de smaak te pakken
krijgen. Ze zullen meer en meer willen. Beter nog dan personalisering
als doel voor ogen te houden, is om het verder en dieper te laten
gaan. Het doel zou niet moeten zijn bestaande, vaak verouderde,
vormen van het aanbieden van diensten te behouden. Het doel zou
moeten zijn om deze modellen omver te werpen en nieuwe, meer
adaptieve oplossingen te bedenken. Sommigen zullen zeggen dat het
stimuleren van maatschappelijke en zelforganiserende oplossingen
een utopie is, krachtvoer voor Open Source clubs op het internet, zoals
Linux, Joomla en Open Office, of het gedachtegoed van de
negentiende eeuw, maar niet een moderne oplossing. Ga dan eens
14
terug naar het voorbeeld waarmee we begonnen: hartaanvallen.
Verdere daling in voortijdig overlijden door hartaanvallen zal in het
huidige systeem steeds meer moeten komen door het persoonlijk
maken van publieke dienstverlening. Veel meer winst valt echter te
behalen als mensen overtuigd zijn om meer aan lichaamsbeweging te
doen, gezonder te eten, te stoppen met roken en niet te veel alcohol
te drinken. Dat zou een enorme kosteneffectieve daling in
hartaanvallen teweeg brengen door zelfgeorganiseerde oplossingen.
Zelfbestuur van de maatschappij: de meest radicale vorm van
personalisering. De uitdaging met personalisering is niet alleen: ‘hoe
bereiken we meer persoonlijke volgende versies van bestaande
dienstverlening?’. De echte uitdaging is: ‘Hoe draagt meer
persoonlijke dienstverlening bij aan het bedenken van oplossingen
door mensen zelf, bottom-up, die bij elkaar het algemeen welzijn
vormen?’. Dat is de vraag die we in dit boek willen verkennen.
15
2. Hoe kunnen we Anne helpen?
Dat Anne Rhodes nog steeds leeft is een bewijs van de meerwaarde
van publieke dienstverlening. Anne werd geboren met
hersenverlamming en bracht een groot gedeelte van haar jonge
leven door in ziekenhuizen. Dat redde haar leven. Daarna ging ze naar
het speciaal onderwijs voor moeilijk lerende kinderen. Toen haar
leeftijdsgenoten de school verlieten voor een baan of MBO-opleiding,
ging Anne naar de sociale werkplaats aan de rand van haar
geboorteplaats, Blackburn. De werkplaats wilde een veilige omgeving
bieden, waar gehandicapte mensen nuttig werk konden doen. Op
haar eerste dag vroeg het personeel aan Anne wat ze wilde doen:
gordijnen of wandtapijten maken. Anne twijfelde, niet zeker van
zichzelf, omdat eigenlijk beide taken haar niet interesseerden, dus koos
ze maar voor het wandtapijten. Ze volgde dezelfde routine elke dag,
zeventien jaren lang, alleen maar wandtapijt. Nooit stelde iemand
haar iets anders voor.
Anne Rhodes’ voorbeeld laat de ongerijmdheid zien in het hart van
publieke dienstverlening: deskundigen en dienstverleners hebben
budgetten, macht en informatie; gebruikers hebben dat niet. Hoe
zouden de verschillende mogelijkheden in het aanbieden van
dienstverlening Anne kunnen helpen?
Een eerste mogelijkheid is dat publieke dienstverlening gewoon
meer geld en meer personeel krijgt. Gestoeld op het idee dat
gebruikers een betere versie van de bestaande dienstverlening willen,
een soort vernieuwing. Dat zou betekenen dat Anne betere naalden,
16
draad en vingerhoedjes zou krijgen, een betere manier om
wandtapijten te maken: iets wat ze eigenlijk nooit wilde doen en wat
noch haar persoonlijk noch de maatschappij weinig oplevert.
Een tweede mogelijkheid is dat Anne vrij zou moeten zijn als
consument, met het geld om de dienstverlening in te kopen die bij
haar behoeften passen. Producenten van de dienst zouden heel
direct moeten reageren op haar behoeften. Maar, Anne vindt het al
moeilijk om gewoon rond te lopen, of naar de winkel te gaan. Ze is
best slim, maar mist zelfvertrouwen en vindt het moeilijk om te
communiceren. Het liberaliseren van haar als consument zou veel
meer vergen dan alleen het geven van geld en de vrijheid om het uit
te geven.
Een derde mogelijkheid is dat Anne gezien zou worden als burger,
die democratisch zou mogen meebeslissen. Dit is op dit moment de
belangrijkste invloed op publieke dienstverlening, die betaald wordt uit
collectieve middelen. De prioriteiten worden gesteld door
democratisch beslissingen. Anne’s dienstverlening zou kunnen worden
veranderd als ze een stem had in het beleid, bijvoorbeeld door bij het
management van de werkplaats aan te schuiven. Maar Anne is
helemaal niet gewend aan het deelnemen aan commissies en ze wil
geen stem in het beleid van de hele werkplaats; ze wil alleen haar
eigen dienstverlening beïnvloeden, het liefst direct en onmiddellijk. De
mogelijkheid om actief deel te nemen aan het bestuur is te vaag en te
ver op afstand om haar ook maar enig reëel vooruitzicht te bieden op
het veranderen van de manier waarop haar diensten worden
aangeboden.
17
Geen van deze voorstellen voor het reorganiseren van publieke
dienstverlening – herinvesteren in bestaande dienstverlening,
consumenten keuze, democratisch burgerschap – zou een verschil
maken voor Anne. Wat deed Blackburn echter toen ze de sociale
werkplaats overnamen in 1998?
Blackburn gaf Anne de mogelijkheid om de dienstverlening aan te
passen aan haar persoonlijke wensen door haar de mogelijkheid te
geven deel te nemen aan het ontwerp en de levering. We moeten
begrijpen wat nou precies anders is aan hoe dit nieuwe bestuur
handelde, omdat dit simpele model onderdeel kan zijn van elk aspect
van de publieke dienstverlening. Personalisering door meedoen, de
aanpak die het nieuwe bestuur instinctief koos, levert een
veelbelovende blik op de hervorming van publieke dienstverlening in
vergelijking met al de andere mogelijkheden die momenteel gebruikt
worden. Hoe werkte dat in Anne’s geval?
Allereerst startte het personeel van de Werkplaats een intensief,
persoonlijk en lang gesprek met hun klanten om uit te vinden wat ze
precies wilden doen. Het was voor het eerst in zeventien jaar dat Anne
gevraagd werd wat ze nou eigenlijk wilde. Het personeel zei dat hun
doel was mensen vanuit de sociale werkplaats zo snel mogelijk kansen
te bieden om meer onafhankelijk te worden, meer zelfvertrouwen te
krijgen en om op eigen benen te gaan staan. Ze kwamen met een lijst
van trainingsopties waaruit Anne mocht kiezen. Deze ingeperkte
mogelijkheid voor Anne om een keuze te maken, maakte dat haar
stem hoorbaar werd. Ze vertelde het personeel dat ze altijd een echte
18
baan had willen hebben, maar zich nooit realiseerde dat ze dat
überhaupt zou kunnen.
De volgende zes maanden ging Anne iedere woensdag naar het
voorbereidend beroepsonderwijs van het Manchester Open College,
een opleiding speciaal ontworpen om mensen zoals Anne klaar te
stomen voor een baan. Toen ze de training had doorlopen, kreeg het
personeel het voor elkaar dat Anne iedere week een middag kon
werken in een nabijgelegen kinderopvang. Na zes maanden wilde
Anne en het personeel van de kinderopvang dat ze daar meer zou
gaan werken. Anne wilde als gevolg daarvan meer trainingen volgen.
‘Ik voel me voor het eerst in mijn leven normaal,’ legde Anne uit. ‘Ik
neem nu deel aan de maatschappij en sta niet aan de zijlijn.’
Anne’s leven veranderde enorm, puur en alleen door het personeel
van de sociale werkplaats dat de tijd nam om haar te helpen haar
behoeften uit te spreken, haar precies genoeg keuzes te geven om
haar wensen en doelen te uiten. En door vervolgens samen met
opleiders, trainers en andere partners een oplossing voor Anne te
creëren, die door de Sociale Dienst alleen nooit was bereikt. Cruciaal
is dat Anne in de nieuwe situatie een actieve, geïnformeerde en
steeds meer uitgesproken deelnemer werd in het proces: de oplossing
werd persoonlijk door participatie, door mee te doen. Daardoor
voelde Anne zich meer verbonden met de dienstverlening dan ze ooit
zou zijn geweest in haar rol van passieve, afhankelijke consument of
democraat.
Hervorming van de publieke dienstverlening zou de gebruiker
centraal moeten stellen. Het zou zo georganiseerd moeten worden
19
dat betere oplossingen worden aangeboden aan gebruikers. Maar
wat in dit proces ook een vereiste zou moeten zijn, is het bieden van
betere uitkomsten voor de samenleving als geheel: effectieve
gezamenlijke betrokkenheid om tegemoet te komen aan de behoefte
aan onderwijs, gezondheid, transport, veiligheid, zorg voor kwetsbare
groepen. De uitdaging is om tegelijkertijd te bouwen aan deze twee
waarden – die voor het individu en die voor de samenleving. Die
combinatie creëert publieke winst. Het puur behandelen van
gebruikers als consument negeert de bredere invloed op de keuzes
die gemaakt worden en de brede consequenties van die keuzes. Door
mensen alleen te behandelen als burgers, die dienstverlening kunnen
hervormen via het publieke debat, blijft de invloed erg abstract en
een ver van je bed show. Alleen beleidsexperts denken dat mensen
enthousiast worden door meer vergaderingen en bijeenkomsten bij te
wonen. Gebruikers willen gewoon directe aandacht voor hun
behoeften.
Dat is waarom we een kader nodig hebben om te laten zien hoe
rekening gehouden kan worden met de persoonlijke behoefte binnen
universele en onpartijdige publieke dienstverlening, hoe effectieve
gezamenlijke oplossingen opgebouwd kunnen worden op basis van
miljoenen persoonlijke beslissingen. Het startpunt is te bedenken wat
die diensten zijn en hoe ze waarde creëren.
In dat proces moeten we ook een nieuw verhaal ontwikkelen over
hoe verandering optreedt in instellingen en bij publieke dienstverleners
– hoe kunnen ze zichzelf hervormen door blijvende interactie met de
mensen die ze bedienen en voortdurende inzet om betere manieren
20
van dienstverlening te vinden. Dit verhaal moet ergens op slaan voor
zowel gebruikers als beoefenaars, maar het moet ook opgenomen
worden in de manier waarop politici en ambtenaren naar
veranderingen op grote schaal kijken. Het moet een verhaal zijn over
welke rol de overheid speelt in het creëren van het algemeen welzijn
in een maatschappij waarin mensen meer keuze, meer stem en meer
zicht op zelfredzaamheid willen.
21
3. Dienstverlening als een script
Onze beelden van productie en consumptie worden nog steeds
gedomineerd door het maken van industriële goederen – zoals auto’s,
stereo’s, wasmachines – met fysieke en technische eigenschappen die
eenvoudig kunnen worden gespecificeerd en vergeleken. Zoeken
naar een wasmachine in de MediaMarkt gaat om het vergelijken van
technisch vergelijkbare en gestandaardiseerde goederen. Onze
beelden van wat het betekent om consument te zijn worden
gedomineerd door dit warenhuisidee van kiezen tussen verschillende
materiële spullen.
Dit model is echter ongeschikt voor veel diensten. Natuurlijk worden
steeds meer diensten gestandaardiseerd: kijk maar naar telefonisch
bankieren of fast food restaurants. Maar diensten die persoonlijke
voldoening opleveren of persoonlijke problemen oplossen – of dat nou
publiek of privaat is – zijn veel moeilijker te definiëren in zulke
kwantitatieve termen. Het is moeilijk om te shoppen voor iets dat niet
eenvoudig kan worden bepaald, iets dat om effect te hebben
eigenlijk moet zijn ontworpen door de gebruiker zelf.
Diensten zouden gezien moeten worden als een script. Alle
diensten worden op dit moment volgens hetzelfde standaard script
geleverd, wat richting geeft aan de rol en tekst die door de betrokken
gebruiker gespeeld wordt. Het script voor het nuttigen van een
maaltijd in een restaurant is:
1. een tafel reserveren,
2. arriveren en naar de tafel gebracht worden,
22
3. het menu bekijken, een bestelling doorgeven aan de ober,
4. eten wordt aan tafel gebracht,
5. opeten,
6. naar de rekening vragen,
7. betalen en het restaurant verlaten.
Het innoveren van dienstverlening komt door het herschrijven van een
script zoals dit. Een fast-food restaurant heeft een ander script:
1. lees het menu,
2. bestellen,
3. betalen,
4. eten zelf meenemen naar de tafel,
5. eten,
6. zelf het afval weggooien,
7. vertrekken.
In een full service restaurant eet je eerst en betaalt daarna, en voor
de rest doe je weinig anders. In een fast-food restaurant betaal je eerst
en eet daarna, en doe je zelf een stuk van het werk door het eten
mee te nemen naar je tafel en de afval op te ruimen.*
Innovatie in dienstverlening komt doordat producenten en
gebruikers gelijktijdig een nieuw script volgen, nieuwe en aanvullende
rollen spelen in het verhaal. Het is heel moeilijk voor dienstverleners om
te innoveren, tenzij de gebruikers ook hun nieuwe rol in het script
volgen. Steeds meer innovatie komt van consumenten die zelf nieuwe
rollen schrijven in hun script en erop staan dat de dienstverlener
* Voor meer informatie over scripts, diensten en innovatie lees B. Nooteboom, Learning and Innovation in
Organisations and Economies (Oxford, Oxford University Press, 2001)
23
reageert. Dat is het verhaal achter de opkomst van Short Message
Service (SMS) op je mobieltje. Producenten van mobiele telefoon
hadden een script bedacht voor hoe SMS zou worden gebruikt: alleen
in noodgevallen. Maar jonge gebruikers van mobiele telefoons
vonden een nieuw script uit en daarmee een nieuwe dienst en nieuwe
gebruiksmogelijkheden voor mobiele telefoons. De producenten
moesten reageren op dit nieuwe, door gebruikers ontwikkelde script.
Innovatie in de dienstverlening is constant een gezamenlijke productie
van producenten (aanbod) en consumenten (vraag).
Vaak gaat het bij radicale innovatie om het samenbrengen van
ideeën uit verschillende scripts: de telefonische dienstverlening
(gebruikt bij het bankieren) en gezondheidsinformatie, wanneer
samengebracht, creëren een nieuw script voor toegang tot
gezondheidsadvies in de vorm van NHS Direct, het callcenter van de
gezondheidszorg in Engeland. Het oude script was: bel voor een
afspraak, maak een afspraak, bezoek chirurgie. Nu is er een nieuw
script, dat start met een belletje naar NHS Direct met een hulpvraag.
Veel van de scripts die gevolgd worden door publieke
dienstverleners – zoals onderwijs en scholing – zijn de laatste decennia
niet veranderd: stap het klaslokaal binnen, zit aan de tafel, luister naar
de docent, lees van het schoolbord, schrijf in het oefeningenboek,
lever je werk in, ren naar het schoolplein. De scripts voor het betrekken
van gebruikers bij de politie, gezondheidszorg en bibliotheken worden
vooral geschreven door deskundigen en regelgevers, niet door de
gebruikers zelf. Van gebruikers wordt verwacht zich te schikken in de
rol die opgegeven wordt in het script waarover besloten is.
24
Hoe zouden we die scripts voor publieke dienstverlening kunnen
herschrijven?
25
4. Betere basisvoorzieningen
Een mogelijk antwoord is dat scripts voor dienstverlening herschreven
worden om makkelijker, efficiënter en meer reactief te zijn. De meeste
mensen willen een betrouwbare, actuele basisdienstverlening: treinen
die op tijd rijden, afvalbakken die opgehaald worden, reparaties die
snel uitgevoerd worden, afspraken die snel gemaakt worden. Dat is
geen hogere wiskunde. Dat komt niet eenvoudigweg door meer te
investeren. Het script waarmee diensten geleverd worden moet
herschreven worden. Een probleem met publieke dienstverlening is het
enorme aantal mensen en afdelingen dat de dienstverlening
bureaucratisch, traag en weinig reactief maakt.
Een goed voorbeeld hoe scripts makkelijker en meer reactief
kunnen worden gemaakt is Liverpool Direct, een gezamenlijke
onderneming van de gemeenteraad en publieke dienstverleners om
nieuwe manieren van toegang tot dienstverlening open te stellen voor
gebruikers. De onderneming is gestart in 2000. De ondersteunende
diensten hebben eerst een investering gedaan van meer dan 60
miljoen pond om een technologisch platform te starten voor een
callcenter, online toegang en het integreren van IT systemen. De
gemeenteraad betaalde de onderneming ongeveer 30 miljoen pond
per jaar om te voorzien in de dienstverlening. Met als gevolg dat de
inwoners van Liverpool 24 uur per dag, zeven dagen per week, het
hele jaar door kunnen bellen naar het Call Center van Liverpool Direct.
Het callcenter krijgt ongeveer 50.000 telefoontjes per maand. Het
26
heeft, vrij letterlijk zelfs, gebruikers een stem gegeven in hun
dienstverlening.
Twee voorbeelden van effecten die daardoor zijn opgetreden. Een
team binnen de jeugdbescherming mistte eerst 50% van de
telefoontjes, vooral omdat de jeugdbeschermers onderweg waren, op
bezoek, terwijl het antwoordapparaat overuren draaide. Als je voor
hulp belde, leek het een loterij of je belletje überhaupt werd
vastgelegd, laat staan behandeld. Door de nieuwe opzet worden nog
maar vijf procent van de telefoontjes gemist. Een aantal
jeugdbeschermers zit naast het callcenter personeel zodat beslissingen
gemaakt kunnen worden terwijl de beller aan de lijn is. Waar het
normaal twee dagen kostte om een maatschappelijk werker aan een
zaak te koppelen, kost het nu nog maar een uur. Of neem het meer
banale voorbeeld van afvalbakken. Tijdens de wekelijkse ronde langs
meer dan 200.000 afvalbakken, vergat de ophaaldienst enkele
duizenden per week. Het percentage van vergeten afvalbakken is
sinds ingang van de nieuwe dienst gedaald naar minder dan 0,1
procent. Dat kan deels verklaard worden doordat gebruikers nu direct
bij de gemeente kunnen klagen over een niet opgehaalde afvalbak.
In het verleden werden de meeste van die telefoontjes door drukte
niet beantwoord. Let wel op. Dit zijn voorbeelden van toename van
effectiviteit door mensen een heel directe ingang te bieden om hun
persoonlijke mening te uiten. Maar dit is niet direct de kern van
daadwerkelijk meedoen aan het proces.
Liverpool Direct is een bestaand voorbeeld van hoe je gebruikers
meer stem kunt geven in de dienstverlening. Maar dit voorbeeld is nog
27
maar het begin. Om de beloftes van Liverpool Direct waar te kunnen
maken, moet de dienstverlening omgevormd worden om simpeler,
sneller en beter benaderbaar te zijn. Eerst moesten er bijvoorbeeld elf
verschillende mensen betrokken worden bij de beslissing of een
rattenbestrijdingdienst een terrein mocht bezoeken om een
rattenplaag tegen te gaan. Nu kan dezelfde rattenbestrijdingdienst er
naartoe gaan, door een afspraak gemaakt via de telefoon vanuit het
callcenter.
De mogelijkheden voor basale verbetering van publieke
dienstverlening – door gebruikers directer en effectiever een stem te
geven in het stroomlijnen van diensten door ze beter benaderbaar te
maken – zijn enorm. Toch, zelfs bij deze basale verbeteringen, gaat het
om meer dan dezelfde zaken iets sneller doen, of met beter
gereedschap. Liverpool Direct laat zien dat een betere dienstverlening
voortkomt uit het herontwerpen van dienstverlening vanaf nul, het
heroverwegen van wat de rol van de professional en ander personeel
is, en soms zelfs het starten van een hele nieuwe organisatie om de
diensten te leveren.
Het verbeteren van de basis dienstverlening, wanneer dat zowel
nodig als mogelijk is, kan ontevredenheid reduceren zonder echte
voldoening te creëren. Onderzoek door Mori* naar meningen over
dienstverlening laat zien dat gebruikers ontevreden zijn over
dienstverlening als deze ontoegankelijk, onbetrouwbaar, onvriendelijk
of niet professioneel is. Om deze ontevredenheid weg te nemen moet
* Kelly, G. and Muers, S. (2002). Creating Public Value: an analytic framework for public service reform.
Strategy Unit, Cabinet Office, London, www.strategy.gov.uk
28
de basis goed zijn door het leveren van betrouwbare, actuele en
competente diensten. Maar wanneer de oorzaken voor
ontevredenheid weggenomen zijn, zorgt dat op zich niet voor een
groei van de tevredenheid. Neem de afvalbakken maar als
voorbeeld. Mensen willen dat hun afvalbak iedere week wordt
opgehaald op dezelfde dag, bij voorkeur rond dezelfde tijd. Wanneer
dat niet gebeurt worden ze chagrijnig. Maar als je een
gegarandeerde vijftien minuten afspreekt waarop hun afvalbak wordt
gehaald, zal de tevredenheid misschien iets toenemen, maar niet
veel.
Sommige publieke dienstverleners starten laag: de taak is om
schreeuwerige bronnen van ontevredenheid weg te werken door het
aan de basis beter te doen. Als de Liverpool Direct aanpak juist is dan
gaat het ook om het geven van een veel directere stem aan
gebruikers, waardoor gewerkt wordt aan de basis van de
dienstverlening en het herschrijven van het script rond behoeftes van
burgers. Operaties als Liverpool Direct leveren een basisniveau van
personalisering: afspraken, gegarandeerde antwoordtijden. Maar om
nog meer waarde en tevredenheid te creëren, moet publieke
dienstverlening nog verder aangepakt worden.
De overheid zou een veel creatievere rol moeten spelen. Maar
wanneer de overheid te veel binnendringt in het leven van mensen of
oplossingen gaat opleggen, zal dat verzet oproepen. Een
betuttelende overheid is ongewenst. In een liberale, open
samenleving is het de rol van de overheid vanuit de samenleving
collectieve oplossingen aan te moedigen, een overheid die meer
29
mogelijkheden wilt voor het zelf organiseren van oplossingen en
initiatieven die ontstaan van onderop. Het moet een huwelijk worden
tussen top-down- en bottom-up-initiatieven in bijvoorbeeld het
onderwijs en de gezondheidszorg. Waar gaan we een dergelijk
huwelijk aantreffen? Sommigen geloven dat het antwoord zal komen
uit het aanmoedigen van publieke dienstverleners om zelf consument
te worden.
30
5. Consumentenkeus in de dienstverlening
Vanmorgen heb ik een horloge gekocht. Dat hoefde ik niemand van
tevoren te vertellen. Ook hoefde ik geen formulieren te tekenen, of
had ik een vergunning nodig. Over de hele wereld waren er
waarschijnlijk nog zo’n 40 miljoen andere mensen die vandaag een
horloge hebben gekocht. Elk horloge beschikt over de benodigde
componenten, zoals geprinte wijzerplaten en een tijdmechanisme, en
moest verscheept worden. De producent en verkoper van het horloge
wisten niet dat ik een horloge ging kopen. Ze hoefden dat ook niet te
weten. Er was geen overkoepelend plan om voor mij dat horloge te
regelen. Ik hoefde mijn naam niet op een wachtlijst voor horloges te
plaatsen. De markt, die mij samenbracht met mijn horloge, deed
hetzelfde voor miljoenen andere beslissingen die ervoor zorgen dat er
miljoenen horloges geproduceerd worden. Het feit dat we dit
complexe web van individuele beslissingen kunnen coördineren
zonder dat iemand een vooropgezet plan of de leiding heeft is
waarom het zo moeilijk is tegen het marktgerichte consumentisme te
zijn voor zoiets als horloges.
Consumentenkeus is een groot goed in markten waarin diensten en
goederen verhandeld worden, waarbij eigendomsrecht relatief helder
is, producten relatief makkelijk te vergelijken zijn, waarbij consumenten
eenvoudig informatie kunnen verzamelen en waar veel andere kopers
en verkopers aanwezig zijn. Voor producten als auto’s, stereo’s,
computers, bankrekeningen en vliegtuigtickets, zijn markten waarin de
31
klant een keus heeft op dit moment de beste manier om het
economische leven te regelen. De keus van de consument laat zien
wat mensen willen dat producenten produceren. In theorie in ieder
geval, betekent dat onder andere dat geld herverdeeld wordt zodat
de behoefte van de consument erin weerklinkt in plaats van
producenten die bepalen wat gemaakt moet worden. Consumenten
die goed geïnformeerd zijn, die een duidelijke voorkeur kunnen
vormen en makkelijk hun keuzebevoegdheid kunnen uitoefenen zijn
de scheidsrechters van waarde.
Het geven van een grotere stem aan gebruikers zou de publieke
sector zeker op doen schudden. Zoals Andrew Turnbull,
Staatssecretaris in een speech zei:
Ik wil de individuele keuze beschrijven als een
gezonde manier om de gedachten van het zittende
bestuur te verbeteren. Het dwingt je jouw beeld van
de wereld te veranderen. Het is precies op dat punt
waar de macht echt verschuift. Het is zoals het
omkeren van het magnetische noorden naar het
magnetische zuiden, waar verantwoording voor het
eerst echt naar beneden stroomt.*
Waarom zouden oudere patiënten een keuze hebben in waar en
wanneer ze een heupoperatie krijgen, of ouders in hun schoolkeuze,
* Speech op 12 december 2003, The Adaptive State: strategies for personalizing the public realm. Demos,
London
32
over het curriculum en sfeer van de school waar hun kinderen naar
toe gaan? Neem zorgpakketten voor oudere mensen die geleverd
worden door de sociale diensten: waarom zouden gebruikers niet de
keus hebben over welke mix van huiselijke dienstverlening nodig is,
gegeven het budget dat beschikbaar is? Waarom is de publieke
sector zo angstig voor de keuzes die de gebruikers misschien gaan
maken?
Bij sommige diensten is het logisch dat consumenten directe
zeggenschap hebben over de dienstverlening die ze willen, zeker daar
waar consumenten veel meer kennis hebben dan professionals over
wat ze nodig hebben en wat beschikbaar is. Een goed voorbeeld is
het geven van budget aan gehandicapte mensen om het ze mogelijk
te maken hun eigen zorgpakket samen te stellen op basis van hun
behoeftes. In Kingston, een gemeente die pionierde met deze
aanpak, legde Roy Taylor, de directeur van de gemeenschaps-
voorzieningen, uit hoe het werkt:
Gehandicapten zijn vaak erg goed op de hoogte van hun eigen
voorwaarden, wat ze nodig hebben en waar ze het kunnen krijgen.
We zijn een organisatie gestart met de vrijwilligerssector om ze te
adviseren en te helpen de markt te regelen. Maar meestal blijken
gehandicapten in een betere positie om te weten wat ze willen dan
wij.
Mensen met beperkingen die op zichzelf wonen krijgen in Kingston
direct budget om hun eigen persoonlijke hulpverleners aan te nemen.
33
Dat doen ze in samenwerking met het Kingston Centre for
Independent Living. Deze Centra voor Onafhankelijk Leven hebben
een zelfhulpnetwerk gevormd die ideeën overneemt van soortgelijke
netwerken in Canada. Die netwerken in Canada hebben als doel:
‘individuele en gemeenschapsgebaseerde verandering die vrije wil en
volledige deelname aan de maatschappij stimuleert voor mensen met
beperkingen.’ De Canadese centra worden voornamelijk bemand en
bestuurd door mensen met beperkingen.
Het mogelijk maken van individuele keuze in andere diensten heeft
een grotere verandering nodig, in ieder geval in financiële middelen.
Als een patiënt kan kiezen uit verschillende ziekenhuizen voor een
operatie, zou die keuze teniet worden gedaan als het geld niet naar
het ziekenhuis van hun keuze zou gaan. Om een afgewogen beslissing
te nemen heeft de patiënt veel betere informatie nodig, inclusief
inzicht in de prestaties van individuele chirurgen en verplegers.
Capaciteit zou moeten verschuiven als antwoord op de vraag:
organisaties die meer succesvol en populair worden moeten hun
beschikbare capaciteit kunnen laten groeien om aan de vraag te
voldoen, anders zouden wachtlijsten sterk oplopen.
Consumentenkeus zou van grote invloed zijn op de macht van
professionals en leveranciers om budget te verdelen over diensten.
Maar de mate waarin publieke dienstverlening gestuurd kan worden
door consumentenkeus heeft ook grenzen.
Marktwerking gaat er vanuit dat er competitie is, waarbij
gekozen kan worden uit verschillende mogelijkheden. In
sommige publieke diensten – politie bijvoorbeeld – slaat het
34
nergens op om korpsen te hebben die met elkaar concurreren.
Competitie zou leiden tot verspilling en inefficiëntie.
Marktwerking werkt goed waar goederen en diensten kunnen
worden verpakt en geprijsd. De goederen en diensten die de
publieke sector levert zijn niet altijd even netjes verpakt als bij
stereo’s, auto’s en computers het geval is. Veel publieke
diensten zijn warrig, moeilijk te definiëren en vast te pinnen.
Neem bijvoorbeeld de waarde van buurtveiligheid. De
kwaliteit van publieke diensten kan niet beoordeeld en
ingeperkt worden op een manier waarop een computer
beschreven kan worden door technische termen zoals
Megahertz, Gigabyte en USB-poorten.
Marktwerking is gestoeld, in ieder geval in theorie, op
individuele voorkeur. Maar in de publieke dienstverlening is het
vaak moeilijk iemands individuele voorkeur te scheiden van die
van een ander. Ouders kiezen scholen gedeeltelijk op basis
van wat andere ouders doen. Simpele modellen van
consumentenkeus falen vaak in het rekening houden met
sociale en omgevingsfactoren.
Marktwerking werkt wanneer consumenten goede informatie
hebben over de prestatie van een dienst. Maar in de publieke
sector is de meeste informatie, en de mogelijkheid om het juist
te interpreteren, in handen van professionals en personeel.
Gebruikers hebben zelden alle informatie die ze nodig hebben
– over mogelijke kosten en voordelen van verschillende vormen
35
van behandelingen in de gezondheidszorg bijvoorbeeld – om
een goed onderbouwde beslissing te nemen.
Als de keuze uitbreid, stijgen de kosten voor het vergelijken en
vinden van verschillende aanbiedingen. Als de diversiteit
uitbreid wordt het moeilijker om een keuze te maken. Keuze
betekent dan zowel kosten als voordelen voor consumenten.
Marktwerking toegepast op publieke diensten kan het principe
van gelijkheid, waar zij op zijn gebaseerd, schaden. Publieke
dienstverlening, zoals gezondheidszorg en onderwijs, zijn
essentieel voor de gelijkheid van de mens en de mogelijkheid
voor iedereen een volwaardige rol in de samenleving te
spelen. Deze fundamentele diensten moeten niet
gedistribueerd worden op basis van de mogelijkheden die
mensen hebben om ervoor te betalen, maar op basis van
behoeften.
Verdere uitbreiding van keuzemogelijkheden, zoals die voor
gehandicapten als in het voorbeeld al bestaat, zou van grote invloed
moeten zijn op de hervorming van publieke dienstverlening. Maar de
moeilijkheden daarbij in beschouwing nemend, kan keuze niet het
enige onderliggende principe zijn voor hervormingsstrategie.
Gebruikers van publieke diensten willen goed behandeld worden, als
consumenten, maar dat zou niet noodzakelijk hoeven te betekenen
dat ze consumenten willen worden, shoppend voor de beste deal of
daarmee hoeven dreigen. We moeten een manier vinden om
publieke dienstverlening te laten reageren, zonder de publieke sector
36
in een warenhuis te veranderen. We hebben een manier nodig om
behandeld te worden met respect en aandacht zonder dat
gebruikers hoeven te dreigen naar een andere dienstverlener te gaan.
37
6. Burger gestuurde dienstverlening
Veel van de centrumlinkse kiezers zijn gecharmeerd van het idee dat
publieke dienstverleners meer reageren op de mening van burgers. Er
zijn goede redenen waarom publieke diensten georganiseerd moeten
worden rond de prioriteiten van de burger:
Burgers financieren publieke diensten via belastinggeld en hun
deelname in het democratisch proces kan van invloed zijn op
hoe dat geld besteed wordt.
Burgerschap staat voor de idealen van gelijkheid van toegang
en beschikbaarheid van collectieve voorzieningen die
verweven zit in de publieke dienstverlening. Mensen willen over
het algemeen goede publieke diensten voor iedereen, niet
alleen voor zichzelf.
Gebruik maken van publieke diensten is niet alleen een
consumentenervaring. Elke verbintenis met publieke diensten
zou het gevoel van burgerlijke verbondenheid moeten
versterken, het gevoel van burgerschap onderstrepen: het
heeft de betekenis dat je deel neemt aan een democratische
samenleving.
Centrumlinks houdt van het begrip burgerschap omdat het spreekt
over de ‘hogere’ kant van het menselijk leven – hun deelname in de
democratie en het verkrijgen van gelijkheid. Onderzoek wijst uit dat 77
procent van de mensen de gezondheidszorg zien als universele dienst,
38
die niet alleen voor de rijken hoeft te zijn.* Het Engelse Instituut voor
Fiscale Studies kwam er zelfs achter dat onder mensen, die ervoor
kozen te betalen voor private diensten, de wens voor universele
publieke diensten bleef: ze stemde grotendeels in met het ideaal van
universele publieke diensten.† Mensen zien in dat de kwaliteit van
publieke diensten niet losgemaakt kan worden van de ervaringen die
anderen opdoen: we staan er samen in. Dat is waarom
democratische beslissingen over collectieve diensten zo logisch zijn.
Burgerschap kan echter niet op zichzelf een goede gids zijn in de
dagelijkse organisatie van publieke diensten. Gebruikers van publieke
diensten willen vaak geen stem in het management of periodieke
kansen om iets te zeggen over hoe publieke fondsen worden besteed.
Ze willen een goede dienstverlening, die efficiënt is, antwoord geeft
op hun behoeften en waardoor ze met respect behandeld worden.
Hoeveel gesprekken over burgerschap je ook voert, ze zullen
consumenten niet versterken in hun dagelijkse verbondenheid met
publieke diensten. Noch levert het managers in de publieke sector
een duidelijk beeld op hoe ze de diensten moeten leiden.
Dienstverleners die daar wel toe in staat zijn tonen een krachtig gevoel
voor gezamenlijk, civiel doel, maar hebben ook hoogwaardige
programma’s om zich te richten op consumentenwaardering.
Managers in ziekenhuizen, bibliotheken, scholen en politiebureaus
hebben tastbare doelstellingen nodig gekoppeld aan wat gebruikers
nodig hebben. Hier en nu.
* Creating Public Value, Strategy Unit † Halpern, Bates, Beales & Heathfield (2004). Personal Responsibility and Changing Behaviour: the state of knowledge and its implications for public policy. Strategy Unit, Cabinet Office, London
39
Gebruikers willen betere diensten, niet meer vergaderingen waarin
ze mee kunnen praten over plannen voor betere diensten. Zoals Tom
Bentley* het zegt:
We zouden te optimistisch zijn als we denken dat het simpelweg
toepassen van aloude methodes, zoals stemmen en deelnemen
aan vergaderingen, er voor gaat zorgen dat het grootste deel van
de bevolking zich verbonden voelt. Logischer is dat de politie,
scholen, raden, enzovoort, zichtbaarder reageren, en dat meer
directe participatie in de besprekingen over de complexiteit van
openbare beslissingen, zou zorgen voor een hervonden waardering
voor het publieke leven, onder een op dit moment individualistische
samenleving. Als exclusieve basis voor politieke vernieuwing, geeft
dit weinig hoop.
Een stem voor gebruikers – hoe meer direct en informeel, hoe beter – is
een vitaal onderdeel in de hervorming van publieke dienstverlening.
Maar burgerschap – formele democratische verkiezingen – kunnen
niet het enige organiserend principe zijn voor deze hervorming. In
plaats daarvan hebben we eigenlijk een aanpak nodig die mensen
een meer directe stem geeft in de manier waarop alledaagse
diensten worden ontwikkeld en geleverd.
* Bentley, T. (2004). The Self Creating Society, Renewal, www.renewal.org.uk
40
7. Personalisering door deelname
Personalisering maakt de verbinding tussen individu en het collectief.
Door gebruikers toe te staan een meer directe, geïnformeerde en
creatieve stem te hebben - in het herschrijven van het script waarmee
de diensten die ze gebruiken worden ontworpen, gepland, geleverd
en geëvalueerd - ontstaat een krachtige impuls om dienstverlening te
verbeteren. In het geval van Anne Rhodes en andere voorbeelden
van participatieve diensten, volgt dit steevast de volgende stappen:
Persoonlijk overleg: professionals werken met klanten om ze te
helpen hun behoeften, voorkeuren, wensen, dromen en
ambities te uiten door een uitgebreide dialoog.
Uitgebreidere keuze: gebruikers meer keuze bieden over de
mix van mogelijkheden waarop in hun behoeften kan worden
voldaan; te komen met oplossingen rond de behoeften van de
gebruiker in plaats van het beperken van de toegang tot de
dienstverleners – school, het ziekenhuis, sociale zaken – die het
dichtst bij zijn.
Verbeterde stem: uitgebreidere keuze zou moeten helpen om
de stem van de gebruiker beter te laten horen. Het vergelijken
tussen alternatieven helpt gebruikers hun voorkeur te uiten. Dit
is heel moeilijk voor elkaar te krijgen vanaf een blanco vel
papier. Keuze helpt de stem te ontsluiten.
Partners in dienstverlening: het is alleen mogelijk tot oplossingen
te komen die aansluiten bij de individuele behoefte als
diensten samenwerken. Een publieke dienstverlener –
41
bijvoorbeeld een school voor voortgezet onderwijs – zou een
toegangspoort moeten zijn naar een breed palet van
leermogelijkheden, niet alleen bij de school, maar ook bij
andere lokale scholen, bedrijven, colleges en
afstandsonderwijs. Publieke dienstverleners zouden toegang
moeten bieden tot netwerken van publieke mogelijkheden.
Partnership is dan noodzaak.
Advocaat: professionals zouden moeten optreden als
advocaat voor gebruikers, hen helpen te navigeren door het
systeem. Dat houdt in dat klanten een blijvende relatie met
professionals hebben die met hun zaak bezig zijn, in plaats van
gebruikers die zich door een serie van ontkoppelde diensten en
personen heen moeten werken.
Coproductie: gebruikers die betrokken zijn in het vormgeven
van de dienst die ze gebruiken, zullen zich ook vaker actief en
verantwoordelijk voelen in het helpen de dienst te leveren: het
is waarschijnlijker dat betrokken patiënten klinieken bezoeken,
betrokken studenten hun huiswerk doen. Personalisering zou
meer betrokken, zich voor het succes verantwoordelijk
voelende gebruikers opleveren.
Bekostiging: geld zou de keuzes die gebruikers maken moeten
volgen, en in sommige gevallen – directe betaling aan
gehandicapten om hun eigen zorgpakket samen te stellen –
zou het geld in handen van de gebruikers moeten zijn, om
diensten in te kopen met advies van een professional.
42
Gebruikers zouden niet volstrekt afhankelijk moeten zijn van het
oordeel van professionals; het moet mogelijk zijn vragen te stellen,
professionals uit te dagen. Het moet ook niet zo zijn dat gebruikers
vooral consumenten zijn, kiezend uit van te voren samengestelde
pakketjes; ze zouden persoonlijk betrokken moeten worden in het
vormen en coproduceren van de dienst die zij willen. Door participatie
hebben gebruikers een grotere stem in het vormen van de dienst. Die
stem wordt uitgeoefend op de punten waar het telt, waar diensten
ontworpen worden en geleverd.
Gebruikers kunnen hun rol in het script alleen veranderen als
professionals hun rol wijzigen. Professionals zouden adviseurs moeten
worden, advocaten, samenstellers van oplossingen, makelaars. De rol
van professionals in gepersonaliseerde diensten is vaak niet om direct
een oplossing voor te schotelen, maar klanten te helpen zelf de beste
manier te vinden hun problemen op te lossen.
Kan personalisering een organisatieprincipe zijn voor hervorming van publieke diensten? Tabel 1 vergelijkt hoe personalisering een nieuw organisatie principe
kan zijn voor publieke diensten, in tegenstelling tot het traditionele
management van de publieke sector en ‘good governance’, wat de
mode werd in tachtiger jaren, met de nadruk op contractactiviteiten.
43
Tabel 1: Een nieuw organisatie ideaal voor de publieke traditionele sector
Traditionele
publieke sector Governance Personalisering
Publieke
betrokkenheid
Bepaald door
politici en
experts
Rekening
houden met
voorkeuren
van de
consument /
enquêtes /
onderzoek
Dialoog tussen
dienstverleners,
financiers en
gebruikers op alle
niveaus
Prestatie doel
Managen van
inkomsten
Goede
administratie
Inkomsten en
uitkomsten
managen ten
behoeve van
efficiency
Meerdere keren
overeengekomen
met stakeholders en
gebruikers, inclusief
gebruikerservaring
en sociale waarde
Afgerekend op
Naar boven toe
via
departementen
naar politici
Naar politici en
gebruikers
door
marktvergelijki
ngen en
contracten
Direct naar de
gebruiker en de
belastingbetaler,
stakeholders en
politici
Leveringsmodel
Publieke
instanties
Professionele
zelfregulatie
Hiërarchische
departementen
Contract
dienstverlening
Marktmix van
leveranciers.
Oplossingen uit een
verscheidenheid
van bronnen rond
de behoefte van de
gebruiker
Houding
Hoogwaardige
dienstverlening
Technocratisch
Marktwerking
Democratisch,
persoonlijk,
gebruiker centraal
Gebruikers Eerbiedig Consumenten
Coproducenten,
samen met
professionals
oplossingen creëren
44
Doel van de
manager
Tevredenstellen
van politici,
professionele
zelfregulatie
Behalen van
de prestatie
doelen in het
contract
Tevredenheid
gebruiker, wijdere
sociale voordelen
Rol private
partijen
Minimaal, wordt
gescheiden
gehouden
Grote rol in het
leveren van de
diensten
Publieke diensten
komen uit een
combinatie van
publieke en
individuele
initiatieven
Rol van de
professional
Beslissingen
nemen
Opdragen en
monitoren
Adviseren, makelen,
bepleiten,
oplossingen
samenstellen
Bestaande
organisatievorm*
*
Reithian BBC
Ministeries
Wandsworth
Council
1980s Next
Steps
Agentschappe
n
SureStart, welfare-to-
work, directe
betaling aan
gehandicapten
Bron: Aangepast uit Creating Public Value, Strategy Unit
45
Er zijn belangrijke publieke diensten waar personalisering geen zin
heeft. Iemand die een ongeluk meemaakt en een EHBO post
binnenkomt wil geen dialoog, ze willen een snelle, competente
behandeling. Defensie, traditioneel opgevat, is niet iets dat
persoonlijker kan, al hebben burgers een vitale rol in het gevecht
tegen bijvoorbeeld terrorisme.
Personalisering heeft het meeste zin bij de volgende diensten:
Face to face: onderwijs, gezondheidszorg zonder urgentie,
sociale dienstverlening, huurhuizen, leven lang leren
Diensten die zijn gebaseerd op lange termijn relaties tussen
gebruikers en producenten, bijvoorbeeld de aanpak van een
chronische ziekte. Relaties in plaats van een reeks van
transacties.
Diensten die afhankelijk zijn van een directe betrokkenheid
tussen professionals en gebruikers en waar de gebruiker een
significante rol kan spelen in het vormen van de dienst.
Een goed voorbeeld is de gezondheidszorg, waar enquêtes uitwijzen
dat 80 procent van de patiënten meer betrokken wil zijn bij
beslissingen over hun behandeling, zeker bij langdurige
behandelingen zoals diabetes. In een onderzoek tussen twee groepen
van 100 diabetes, was de groep met traditionele, professioneel
geleverde zorg veel vatbaarder voor mislukkingen en had meer
behandelingen in het ziekenhuis nodig dan de groep die was getraind
om hun behandeling zelf te organiseren en hun gezondheidstoestand
te monitoren.
46
Bijna 70 procent van degene die afhankelijk waren van professionele
zorg ondergingen mislukkingen in hun persoonlijke groei in gezondheid,
tegenover 10 procent bij de zelfmanagers. Het Ministerie van
Gezondheid schat dat de gemiddelde diabetici een dokter drie uur
per jaar ziet en duizenden uren besteed aan zelfstandige zorg.
Verspreiden van de capaciteit van zelfstandige zorg zal meer voor
diabetici doen dan het vergroten van het aantal doktoren. Als de
bevolking vergrijst en chronische en langdurige aandoeningen meer
voorkomen zal het belangrijker worden een wijd en gelijkwaardige
verspreiding van capaciteit van zelf-management thuis te creëren.
Personalisering door participatie – echt meedoen - in publieke
diensten betekent dat gebruikers een veel grotere stem hebben. Een
stem in het schrijven van de scripts over hoe hun dienst wordt
geleverd, zodat ze meer te zeggen hebben over de volgorde, hoe het
verhaal zou kunnen vertakken, welke verschillende routes er zijn en
hoe het eindigt. Daardoor zullen gebruikers meer betrokken, maar ook
meer toegewijd zijn en is het waarschijnlijker dat ze zich meer
verantwoordelijk voelen om de dienstverlening tot een succes te
maken. Op hetzelfde moment zijn professionals in staat deskundigheid
flexibeler te verspreiden door het combineren van verschillende
elementen uit een pakket. Combineren volgens de behoeften en
voorkeuren van de gebruiker. Voorkeuren die veel duidelijker en
explicieter zijn als gevolg van hun betrokkenheid in het proces.
De grootste mogelijkheden liggen in het onderwijs. Personalisering in
leren zou kinderen een veel breder repertoire van mogelijke scripts
bieden voor hoe het onderwijs gegeven kan worden. Aan de basis
47
staat nog steeds een algemeen script – het basis curriculum – maar
dat script kan zich vertakken in verschillende manieren, waardoor het
meer stijlen herbergt.
In de basis gaat het erom kinderen aan te moedigen, op vroege
leeftijd en voor alle achtergronden, om meer betrokken te raken in het
maken van beslissingen over wat ze willen leren en hoe. Wanneer
meer mensen meer bewust zijn van waarom ze willen leren, zal het
leren vele malen effectiever zijn.
Jonge mensen zijn gretigere en bewustere consumenten dat
vroeger. Deze cultuur heeft effect op hoe ze naar onderwijs kijken.
Veel kinderen in het voortgezet onderwijs hebben tegenwoordig een
mobieltje, waarvoor ze 24 uur per dag ondersteuning kunnen krijgen,
verschillende prijzen vergelijken, kunnen kiezen uit uitbreidingen en
diensten. Ze zijn gewend aan een wereld waarin ze digitale muziek
kunnen zoeken, downloaden en delen via Internet. Kinderen hebben
verschillende soorten aanleg en intelligentie, die op verschillende
manieren moeten worden ontwikkeld. Het schoolsysteem erkent reeds
dat sommige kinderen ‘speciale’ behoeften hebben en dus
persoonlijke leeromgevingen en onderwijsstijlen nodig hebben. Maar
tot op dit moment heeft het onderwijssysteem niet geleid tot flexibel
onderwijs voor iedereen die het nodig heeft, of om ‘speciaal’
onderwijs te integreren in het gewone onderwijs. Personalisering in het
onderwijs zou dit principe uitbreiden, reeds impliciet in het systeem,
voor alle kinderen. Gelijkheid kan niet afdalen van bovenin de
democratische samenleving, waarin mensen een stem willen hebben
in de vormgeving van hun eigen leven. ‘Gepersonaliseerd leren’ staat
48
individuele interpretaties toe van de doelen en de waarden van
onderwijs. Kinderen zouden in staat moeten zijn om hun eigen verhaal
te vertellen over wat ze hebben geleerd, hoe en waarom, en ze
moeten ook in staat zijn te vertellen over hun kwalificaties, de formele
drempels die ze hebben overwonnen. Hun persoonlijke betrokkenheid
bij het maken van keuzes over wat ze leren, hoe en welke leerdoelen
ze zichzelf stellen, zou ze omvormen tot meer actieve deelnemers aan
het leerproces.
Gepersonaliseerd leren past geen marktdenken toe op onderwijs.
Het is er niet om kinderen en ouders in onderwijsconsumenten te
veranderen. Het doel is om persoonlijke ontwikkeling te stimuleren door
zelfrealisatie, zelfverbetering en eigen ontwikkeling. Het kind / de
lerende moet gezien worden als actief, verantwoordelijk en
gemotiveerd, een mede auteur van het script dat bepaald hoe
onderwijs gegeven wordt.
Het traditionele script, grotendeels geschreven door producenten
en regelgevers, is onderwijs dat door een aantal fases gaat, die het
ritme vaststellen voor hoe mensen leren, in welk tempo en met welk
einde. In veel gevallen is de standaard van de jaren ’90 dat deze
scripts meer uniform zijn gemaakt – de verplichte uren taal- en rekenles
in het basisonderwijs bijvoorbeeld.
Gepersonaliseerd leren zou starten vanuit de aanname dat
lerenden actief en continu betrokken moeten zijn door hun eigen
doelen te stellen, ze hun eigen leerplannen en doelen te laten
ontwikkelen, kiezend uit een waaier van verschillende mogelijkheden
om te leren. Experimenten met zelf-assessment en doelen stellen door
49
leerlingen zelf – bijvoorbeeld op Nine Stiles, een scholengemeenschap
in Birmingham – laten zien dat leerlingen geen doelen stellen die
makkelijk te behalen zijn. Ze willen graag realistische en uitdagende
doelen stellen.
Nieuwe benaderingen van assessment, bijvoorbeeld ‘assessment
voor leren’, helpen leerlingen uit te werken hoe effectief hun leren
was, wat goed werkte en wat niet. Dat stelt leerlingen in staat om hun
leerstrategieën aan te passen en te wijzigen. Traditionele assessments
testen de hoeveelheid kennis van iemand na een periode van leren
en geeft daarmee de leerling weinig informatie over welke
leerstrategieën het meest effectief waren. Gepersonaliseerd leren zal
alleen werken als studenten betrokken worden bij een continue,
zelfkritische beoordeling van hun talenten, prestaties, leerstrategieën
en doelen. Gepersonaliseerd leren zou erkennen, waarderen en zelfs
aanmoedigen dat leren in vakanties en buiten schooluren plaatsvindt.
Het maakt kansen op leren beschikbaar wanneer de leerling ze wilt
aangaan. Kinderen zouden zelf tijd kunnen steken in andere
activiteiten die bij kunnen dragen aan hun leren: vrijwilligerswerk,
drama, sport enzovoort. Deze flexibiliteit kan gebaseerd zijn op de
gedachte van ‘verdiende autonomie’; kinderen die het zichtbaar
goed doen en gemotiveerd zijn mogen zelf meer bepalen. Studenten
zouden een keus moeten hebben – als sprake is van verdiende
autonomie – in waar het leren plaatsvindt: thuis, op één school, op
een netwerk van scholen, virtueel door ICT op school of op een
andere plaats zoals een bibliotheek, op een werkplaats of bij een
vrijwilligersvereniging.
50
Dit betekent verregaande veranderingen in de rol die professionals
en scholen hebben. Scholen stellen oplossingen samen, helpen
kinderen toegang te krijgen tot de mix van leermogelijkheden die ze
nodig hebben, zowel virtueel als face to face. Scholen zouden
netwerken en federaties moeten vormen met gedeelde bronnen en
centra voor excellentie. Een individuele school in het netwerk wordt
een toegangspunt tot deze gedeelde bronnen. Wat betekent dit voor
de bekostiging van het onderwijs? Zou elke school een bedrag
moeten krijgen per kind? Zou het geld de student moeten volgen?
Zouden alle studenten een bedrag moeten hebben die ze kunnen
uitgeven aan leermateriaal buiten de school? Al deze opties leveren
complicaties op. Maar, als het geld niet de keuze van de student
volgt, dan zal het systeem niet écht reageren op de behoefte van de
student.
Een massale, gepersonaliseerde dienstverlening voor leren zou een
revolutionair doel zijn. Door de leerling een groeiende stem te geven,
staan hun aspiraties en ambities centraal bij het organiseren van het
systeem. Op dit moment, in het hart van het systeem, zijn er instituties
en beroepen – scholen en docenten – die bepalen wat onderwijs is en
hoe het gegeven moet worden. Onderzoek naar performance
management in een grote hoeveelheid van organisaties laat zien dat
productiviteit constant stijgt wanneer mensen een rol krijgen in het
vaststellen en dus beheren van hun doelen. Hetzelfde geldt voor leren.
51
Drempels
De grootste uitdaging is wat de implicaties zijn voor ongelijkheid van
mensen. Neem het geval van gepersonaliseerd leren. De
middenklasse is vaak veel meer vatbaar voor gepersonaliseerd leren
dan veel armere gezinnen die minder ruimte, computers en boeken
hebben. Dus wanneer gepersonaliseerd leren meer een
verantwoordelijkheid van het individu wordt, zou het ongelijkheid juist
vergroten door verschil van situatie. Als leren meer plaatsvindt in de
eigen tijd van de leerling, zal de overheid harder moeten werken om
de voorwaarden voor leren buiten de school voor iedereen gelijk te
maken. Gepersonaliseerd leren zou gelijkheid alleen versterken als de
bronnen voor individueel thuisleren ook meer gelijk beschikbaar zijn.
Persoonlijk leren moedigt ons aan om ons te richten op het totaal van
bronnen die beschikbaar zijn voor leren, zowel thuis als op school.
Kinderen uit de middenklasse hebben niet alleen meer bronnen om
te leren, zij en hun ouders hebben waarschijnlijk ook meer tijd en
bekwaamheid om keuzes te maken over onderwijs. Keuzes worden
gemaakt in een sociale context met groepsgenoten en familie. Als die
zich tegen leren richten – bijvoorbeeld als ouders een negatieve
ervaring over onderwijs hebben, of oudere broers of zussen die school
hebben verlaten zonder kwalificaties – zou het vergroten van de
keuzevrijheid voor kinderen uit arme, chaotische en verstoorde
gezinnen niet aanmoedigen andere keuzes te maken. Cultureel en
emotioneel goed opgevoede kinderen zullen grote kansen zien in
gepersonaliseerd onderwijs; degene die geen dergelijke achtergrond
hebben zullen de mogelijkheden die ze hebben niet herkennen.
52
Wanneer gezondheids- en onderwijs uitkomsten meer gaan
afhangen van individueel en privaat initiatief, zelfs binnen een publiek
kader, dan zal dat betekenen dat degene die al goed af zijn daarvan
zullen profiteren. Vier van de vijf sterfgevallen komt door
aandoeningen aan de bloedvaten, in de ademhaling en door
kanker, waarbij levensstijl – slecht eetpatroon, weinig oefening, roken
en drinken – de grootste oorzaken is. De middenklasse met financiële,
sociale en emotionele bronnen vindt het veel gemakkelijker levensstijl
te veranderen dan armere mensen die deze bronnen niet hebben.
Publiek beleid dat afhankelijk is van investeringen in tijd en energie
door gebruikers – zoals stoppen met roken – zullen mensen met relatief
stabiele levens bevoordelen. Het zal minder bevorderlijk zijn voor
diegene met chaotische en minder rijke levens, mensen die worstelen
om van de ene naar de andere dag te komen.
Dat is waarom het aantal rokers het snelst afneemt onder degene
die het beste af zijn en hoger opgeleid: dat zijn de mensen waarbij het
waarschijnlijk is dat ze de informatie, prikkels en bronnen hebben om
hun leven te veranderen. Vergelijk dat met de 70 procent van
alleenstaande moeders die rookt. Roken is een enorme oorzaak van
slechte gezondheid en een afvoerkanaal voor publiek geld: het kost
de gezondheidsdiensten in Engeland meer dan 1650 miljoen euro om
ziektes te behandelen die door roken komen. Geen enkele publieke
dienst kan het niet roken ‘leveren’. De beslissing om te starten of te
stoppen met roken wordt gemaakt door individuen in een rijke context
van factoren, waaronder invloed van vriendjes, reclame en
emotionele stress. Het aantal rokers verminderen van 25 procent van
53
de bevolking naar, laten we zeggen, minder dan vijf procent, zou
alleen mogelijk zijn met een publiek beleid dat miljoenen mensen
overtuigd hun leven te veranderen. Publieke waarden zouden moeten
infiltreren in het private domein. Maar doordat de mogelijkheid om
een dergelijke keuze te maken ongelijk verdeeld is over de bevolking,
geldt dat ook voor de uitkomsten. Roken is steeds meer
geconcentreerd onder arme mensen, terwijl ex-rokers vaak beter af
zijn en beter opgeleid.
Des te meer dienstverlening personaliseert, des te meer zal publiek
geld afgestemd moeten worden op de armere gezinnen om gelijke
kansen te bevorderen. Hoog opgeleide en geïnformeerde
consumenten zijn al goed voorbereid om voordeel te halen uit hun
keuze. De minder opgeleide, minder geïnformeerde en minder
ambitieuze mensen zullen extra hulp nodig hebben om de kansen die
personalisering biedt te kunnen benutten.
Deze overwegingen moeten sterke invloed uitoefenen op hoe
gepersonaliseerde diensten worden ontworpen en betaald. De rol van
de professionals als advocaat, adviseur, makelaar en samensteller van
oplossingen zal onmisbaar zijn om de individuele relaties van
gebruikers met de diensten die hij of zij nodig heeft te kunnen
verbeteren. Juist de mensen die maatwerk nodig hebben, persoonlijke
diensten die het meeste werk vragen, zijn het meest kwetsbaar en
worden vaak bediend door meerdere slecht gecoördineerde publieke
dienstverleners. Alleenstaande moeders, risico kinderen, zwakke en
bejaarde mensen, zij zouden allemaal persoonlijke pleitbezorgers
54
moeten hebben om ze te ondersteunen oplossingen samen te stellen
uit het arsenaal van publieke diensten.
Bewegingen naar meer betrokkenheid en coproductie van
gebruikers hebben meer effect wanneer het aan een aantal simpele
regels voldoet:
- Stel doelen van klein (beheersbaar) naar groot
- Maak duidelijk wat van de gebruikers en professionals wordt
verwacht
- Houd gezamenlijk bij welke winsten worden gehaald om het
succes te versterken
- Geef gebruikers een mix van opties waardoor ze hun doelen
kunnen halen
- Geeft een kader aan beleid waarmee ambitie wordt ontlokt
- Lever rolmodellen en peer-to-peer ondersteuning om
vertrouwen op te bouwen
Door het zorgvuldig ontwerpen van persoonlijke dienstverlening zou
ongelijkheid tussen ontvangers niet hoeven te vergroten. Juist
omgekeerd: ze zouden het meest waardevol worden voor mensen in
de grootste nood.
55
8. De politiek van personaliseren
Er is een kloof ontstaan tussen het individu en grote organisaties, zowel
publiek als privaat.
In veel gevallen ervaren gebruikers dat ze in de wacht worden
gezet, op afstand worden gehouden, niet het hele verhaal te horen
krijgen, misleid worden door kleine lettertjes, worden doorverwezen
naar een website of behandeld als een nummer. We voelen ons
gescheiden van grote organisaties – zowel publiek als privaat – die ons
in steeds grotere mate onpersoonlijk bedienen. Terwijl de keuze uit
producten en diensten is uitgebreid, lijkt de persoonlijke, menselijke
dienstverlening op maat gemaakt voor onze behoeften, af te nemen.
8
Dit gat tussen grote organisaties en de complexiteit van individuele
verwachtingen en wensen, is een broedplek voor frustratie en wrevel,
zowel bij private als publieke diensten. Dit gat zou ook de broedplek
moeten zijn voor innovatie en experimenten. Dat is waar
personalisering over gaat: het vinden van innovatieve manieren om
mensen opnieuw te koppelen aan de organisaties die hen bedienen.
Deze kloof tussen mensen en instituties staat centraal voor de
toekomst van de publieke sector. Mensen kunnen zich zeer betrokken
en goed geholpen voelen door hun leerkracht, doktor of postbode.
Maar ze voelen zich vaak op afstand staan van het schoolsysteem of
de gezondheidszorg, die ze beschouwen als bureaucratisch en
onpersoonlijk.
56
Het debat over de toekomst van publieke diensten hangt boven de
kloof waarop publieke instellingen werken en hoe gebruikers ze
ervaren. Het stellen van targets en het uitvoeren van inspectierondes
heeft misschien geleid tot verbetering van aspecten van publieke
dienstverlening. Toch zijn deze inspanningen vooral gericht op het
inrichten van publieke diensten als een machine, met productielijnen
en standaard goederen.
Gebruikers van publieke diensten zouden een directe stem moeten
hebben in hoe de dienst geleverd wordt. Die stem zal alleen maar te
horen zijn als gebruikers keuzes hebben in wanneer, waar, hoe en
waarom een dienst wordt geleverd. Het doel van gepersonaliseerde
publieke diensten is niet om meer zelfinteresse of zelfbevrediging van
consumenten te behalen, maar om een gevoel van zelfactualisatie,
zelfrealisatie en zelfverbetering op te bouwen. Als meer mensen
worden betrokken bij het maken van beslissingen over diensten, zullen
ze meer geïnformeerd worden, zich meer verantwoordelijk en
verbonden voelen om er voor te zorgen dat de dienst een succes is.
Gepersonaliseerde diensten zouden bredere sociale voordelen
moeten opleveren. Als een gebruiker wordt gevraagd bewust
betrokken te zijn bij het doel van een dienst, is het veel waarschijnlijker
dat hij of zij zich betrokken voelt, zich aan afspraken houdt en in de
klas verschijnt. Een misdaadstudie laat zien dat mensen die hebben
afgesproken te zullen letten op het eigendom van iemand anders, vier
keer vaker ingrijpen om een misdaad te stoppen. Contracten tussen
thuis en school werken op dezelfde basis. Het is waarschijnlijker dat
betrokken mensen zich meer verbonden voelen met een succesvol
57
resultaat en meer kennis opbouwen. Dat kan ze vervolgens weer
minder afhankelijk maken van professionals en dus minder veeleisend.
Dat zou goed moeten zijn voor de gebruikers, maar ook voor
professionals die hun aandacht vervolgens op andere dingen kunnen
richten.
Het is steeds duidelijker, blijkend uit een heel scala aan ervaringen,
dat de overheid geen collectieve oplossingen kan leveren van
bovenaf. Het is te omslachtig en van een veel te grote afstand. De
overheid kan alleen helpen bij het creëren van welzijn – zoals beter
onderwijs en gezondheid – door het aanmoedigen van het ontstaan
van dit welzijn vanuit de maatschappij. Dit geldt voor gezondheid,
onderwijs, veiligheid, wijkvernieuwing en vele andere publieke
goederen.
Misdaad en asociaal gedrag worden sterk bepaald door de
waarden en het gedrag van individuen, families en groepen, en in
veel mindere mate door activiteiten van de politie en de
rechtbanken. In het onderwijs laat onderzoek zien dat variatie in
onderwijsuitkomsten evenveel wordt bepaald door de thuissituatie als
de activiteiten op school. Duurzaam gebruik van materiële bronnen
hangt af van veranderingen in consumentengedrag door efficiënter
gebruik te maken van energie, het recyclen en hergebruik van
materialen. Het belastingsysteem wordt steeds afhankelijker van
zelfmanagement en zelf rapportage door de massa. Drie miljoen
mensen in Engeland hebben een pensioen tekort en ergens tussen de
vijf en tien miljoen mensen spaart op dit moment niet genoeg. De
overheid kan hun gedrag niet aanpassen door dat voor te schrijven, te
58
verplichten, noch door een betere AOW. Een collectieve oplossing
voor de pensioenenproblematiek zal afhankelijk zijn van zelfregulering,
nieuwe producten en diensten en miljoenen mensen die
aangemoedigd worden om andere manieren te kiezen om te sparen
voor hun toekomst. Re-integratietrajecten en
arbeidsmarktprogramma’s zijn afhankelijk van de actieve instelling van
de gebruiker, die zich verantwoordelijk voelt voor het opbouwen van
eigen vaardigheden en contacten. Wijkvernieuwing moet van
binnenuit komen; het kan niet top-down vanuit de overheid worden
geregeld. Momenteel worden bij de meeste gemeenschappelijke
wijkaanpakken lokale inwoners als participanten betrokken in het
proces van het ontwerpen en leveren van verandering. De thuiszorg
wordt steeds meer ingericht op een manier waarop ouderen
aangemoedigd en geholpen worden op eigen benen te blijven staan,
te koken, schoon te maken en zichzelf te verzorgen in plaats een
lange termijn ondersteuning.
Deelname aan het ontwerpen en het leveren van diensten creëert
maatschappelijke waarde door het herijken van de relatie tussen
individu en collectief, publiek en privaat. Openbaar beleid is het
meest effectief, wanneer persoonlijke activiteiten versterkt worden en
daarmee toestaat dat publieke diensten ontstaan vanuit het midden
van de samenleving. Gepersonaliseerde dienstverlening is één manier
uit een waaier van mogelijkheden waarop publiek en privaat samen
zou kunnen werken om de publieke zaak te versterken. De taak van
de overheid is het arrangeren en mogelijk maken van dat proces, niet
net doen alsof zij alles zelf kan in de vorm van eigen dienstverlening.
59
In meer gebieden zal verandering van privaat gedrag de oorzaak
zijn waardoor cumulatief meer publieke waarde wordt gecreëerd.
Anti-rook beleid is een goed voorbeeld. Roken veroorzaakt ongeveer
een derde van alle kanker in de wereld, een zesde van de hart en
vaatziektes en meer dan 80 procent van serieuze longaandoeningen.
De indirecte sociale kosten van roken – verlies aan productiviteit, pijn,
verlies en schade aan niet-rokers – is nooit uitgerekend. Ongeveer 83
procent van de rokers zegt dat ze niet zouden roken als ze opnieuw de
beslissing zouden kunnen maken. Het promoten van stoppen met
roken is dus van publiek belang. Publiek beleid speelt een kritieke rol bij
het onaantrekkelijk maken van roken – door meer belasting te heffen
op rookwaar, anti-rook campagnes, het verbieden van reclame,
openbare informatie en cursussen om te stoppen met roken. Publiek
beleid staat in duidelijk contrast tot commerciële belangen die roken
aanmoedigen ten koste van de maatschappij als geheel. Stoppen
met roken kan niet geleverd worden als een afhaalpizza. Het publiek
belang – minder mensen roken – zal voortkomen uit miljoenen
individuele beslissingen. Het publieke welzijn zal opgebouwd moeten
worden van onder naar boven. Uit publieke waarden en normen die
infiltreren in het private domein van beslissingen.
In andere gevallen kan de publieke sector een platform bieden
voor private actie.* Daar is niets nieuws aan. Veel van de
negentiende-eeuwse stadsbesturen werden zo vormgegeven dat
publiek welzijn bottom-up voort kon komen vanuit de samenleving.
* Joyce, P. (2003). The Rule of Freedom: liberalism and the modern city. Verso, New York. En Rose, N.
(1999) Powers of Freedom: reframing political thought. Cambridge University Press, Cambridge
60
Een mooi voorbeeld is de Penny Post uit 1837. De Penny Post werd
mogelijk door een enorme uitbreiding in publieke sfeer. Huizen werden
genummerd en straten kregen namen, waardoor mensen
geïdentificeerd konden worden met hun adres. Dit publieke en
gestandaardiseerde systeem van het toekennen van namen en
adressen heeft er ook toe geleid dat er een enorme uitbreiding kwam
van private activiteiten, omdat mensen brieven gingen schrijven.
Private communicatie breide enorm uit op basis van een publiek
platform. Een ander voorbeeld is de introductie van stadskaarten in de
negentiende eeuw. Voordat deze kaarten kwamen waren steden
klein en mensen navigeerden door anderen aan te spreken en op
basis van hun eigen lokale kennis. De kaarten leverden een
objectieve, gestandaardiseerde weergave van de publieke ruimte
van de stad. Parallel daaraan waren de kaarten ook private
instrumenten voor mensen om hun weg te vinden voor eigen
doeleinden. Zo kan hetzelfde gezegd worden voor water en
rioleringen en openbare bibliotheken. De overheid is het meest
effectief wanneer zij sociale hervorming zowel publiek als privaat
toestaat uit te breiden, met publieke platforms die de basis vormen
voor een samenhangende, op het algemeen welzijn gerichte
uitbreiding van private inspanningen.
Meer gepersonaliseerde oplossingen, waarin de gebruiker
verantwoordelijkheid neemt voor de levering van een gedeelte van
de dienst, zou het de samenleving mogelijk maken tot betere
gezamenlijke oplossing te komen. Met een minder dwangmatige,
betuttelende overheid, minder belastingen, verantwoordelijke en
61
betrokken inwoners en een grotere capaciteit middenin de
samenleving. Om tot oplossingen te komen voor problemen zonder
bemoeienis van de overheid.
De logica van personalisatie, als het in het hart van de publieke
organisatie gaat werken, zal verregaande consequenties hebben.
De belangrijkste uitdaging voor overheden in een liberale, open
samenleving is hoe ze het creëren van private activiteiten kunnen
helpen – zoals een hoog opgeleide samenleving, met een drang om
te leren – in een samenleving met een democratisch ethos, die
individuele vrijheid beloont en zelfredzaamheid en ‘bottom-up’
aanmoedigt. De overheid kan niet beslissen over de definitie van
publiek welzijn en dit opleggen van bovenaf. Het kan roken niet
simpelweg reguleren, analfabetisme en slechte eetgewoonten niet
eenvoudigweg verbannen. Maar de overheid kan ook niet achterover
gaan zitten en accepteren wat er uit complexe, zelf organiserende
systemen ontstaat, zoals onderwijs en gezondheidszorg, waarin heel
veel relatief anonieme spelers meedoen. Het voortgezet onderwijs, als
je dat helemaal overlaat aan zelforganisatie, zal waarschijnlijk
uitdraaien op onderprestatie en weinig ambitie, waarin sommige
mensen meer leerkansen krijgen dan anderen.
De overheid is gebonden: naast gecommitteerd aan bescherming
en uitbreiding van de private vrijheid, is het ook nodig gecommitteerd
te zijn aan het continu vormen van hoe mensen hun vrijheid gebruiken
in naam van het publieke belang. In een open, zelfredzame
samenleving, moet de overheid moleculair worden: het moet in de
bloedbaan van de samenleving zitten. Verandering moeten niet
62
afgedwongen worden, de overheid moet geen oplossingen leveren
van buitenaf. De overheid wordt uitgeoefend in ontelbare micro
situaties, in de meeste gevallen niet alleen door ambtenaren, maar
door docenten, experts, adviseurs, ouders, vrijwilligers, vrienden. Het
meeste werk van de overheid wordt niet gedaan in de Ministeries,
maar op duizenden punten verspreid over de samenleving.
De uitdaging zit hem niet alleen in het personaliseren van diensten,
maar de verschuiving van het model waarin het centrum controle
uitoefent, initieert, plannen maakt, instructies en diensten levert, naar
een model waarin het centrum bestuurd wordt door het stimuleren
van gezamenlijke, kritische en eerlijke zelfevaluatie en zelfverbetering.
Hervormingen van publieke diensten zou die kant op moeten
bewegen, het stimuleren van nieuwe bronnen informatie voor
gebruikers, creëren van nieuwe interfaces zoals in het voorbeeld van
NHS Direct om toegang te krijgen tot diensten en advies te krijgen. Het
zou professionals moeten ondersteunen makelaars en adviseurs te
worden en daardoor oplossingen bieden. Het zou geldstromen
veranderen door gebruikers meer invloed te geven over hoe het geld
besteed wordt in de diensten die ze consumeren. Het zou gebruikers
een stem geven in het ontwerp van de diensten die ze gebruiken.
Dat zou een overheid zijn die zich committeert aan het beschermen
van private vrijheid, maar ook continu scherp heeft hoe mensen deze
vrijheid inzetten in naam van het brede, publieke belang.
Personalisering door mee te doen in de productie en levering van
publieke diensten is een gedeelte van de oplossing voor dit dilemma
63
van besturen door vrijheid. Toestaan dat ons welzijn ontstaat vanuit de
maatschappij in plaats van de overheid die daarin moet voorzien.
64
65
Noot van de vertaler
In hoop dat de beloftes in de inleiding zijn nagekomen, zou ik je
nogmaals willen attenderen op de mogelijkheid te reageren op dit
boek.
Dat kan via www.erikvanbeek.com/personalisering
Met jouw ideeën, feedback en aanvullingen ben ik in staat het idee
van zelfmanagement en versterken van het individu als leidend
principe verder te ontwikkelen. Ook kan ik met suggesties voor
opmerkingen beginnen aan een opvolger van dit boek:
Personalisering NL.
Bedankt!
De concept vertaling heb ik naar een heel aantal experts in mijn
netwerk gestuurd. In het bijzonder wil ik twee mensen bedanken: Erwin
van de Broek
en René Serier. Jullie feedback was bijzonder bruikbaar in het
verbeteren van
de definitieve vertaling. En ik heb erg genoten van de discussies naar
aanleiding van dit boek.
66
67
Open access. Some rights reserved.
As the publisher of this work, Demos has an open access policy
which enables anyone to access our content electronically without
charge.
We want to encourage the circulation of our work as widely as
possible without affecting the ownership of the copyright, which
remains with the copyright holder.
Users are welcome to download, save, perform or distribute this
work electronically or in any other format, including in foreign
language translation without written permission subject to the
conditions set out in the Demos open access licence.
Please read and consider the full licence. The following are some
of the conditions imposed by the licence:
Demos and the author(s) are credited;
The Demos website address (www.demos.co.uk) is
published together with a copy of this policy statement in a
prominent position;
The text is not altered and is used in full (the use of extracts
under existing fair usage rights is not affected by this
condition);
The work is not resold;
A copy of the work or link to its use online is sent to the
address below for our archive.
68
By downloading publications, you are confirming that you have
read and accepted the terms of the Demos open access licence.
Copyright Department
Demos
Elizabeth House
39 York Road
London SE1 7NQ
United Kingdom
copyright@demos.co.uk
You are welcome to ask for permission to use this work for
purposes other than those covered by the Demos open access
licence.
Demos gratefully acknowledges the work of Lawrence Lessig and
Creative Commons which inspired our approach to copyright.
The Demos circulation licence is adapted from the ‘attribution/no
derivatives/non-commercial’ version of the Creative Commons
licence.
To find out more about Creative Commons licences go to
www.creativecommons.org
69
70
About Demos
Demos is a greenhouse for new ideas which can
improve the quality of our lives. As an
independent think tank,we aim to create an open
resource of knowledge and learning that operates
beyond traditional party politics.
We connect researchers, thinkers and
practitioners to an international network of
people changing politics. Our ideas regularly
influence government policy, but we also work
with companies, NGOs, colleges and professional
bodies.
Demos knowledge is organised around five
themes, which combine to create new
perspectives.The themes are democracy, learning,
enterprise, quality of life and global change.
But we also understand that thinking by itself is
not enough. Demos has helped to initiate a
number of practical projects which are delivering
real social benefit through the redesign of public
services.
We bring together people from a wide range of
backgrounds to cross-fertilise ideas and
experience. By working with Demos, our partners
develop a sharper insight into the way ideas
shape society. For Demos, the process is as
important as the final product.
www.demos.co.uk
71
First published in 2004
© Demos
Some rights reserved – see copyright licence for details
Original:
ISBN 1 84180 122 4
Typeset by Land & Unwin, Bugbrooke
Printed by PrintFlow, London
For further information and
subscription details please contact:
Demos
The Mezzanine
Elizabeth House
39 York Road
London SE1 7NQ
telephone: 020 7401 5330
email: hello@demos.co.uk
web: www.demos.co.uk
Translated by: Erik van Beek (2009)
72
Privatisering lijkt een simpele aanpak: publiek eigendom overzetten
naar privaat eigenaarschap levert krachtigere prikkels voor managers
om efficiënter te werken en te innoveren. Personalisering is net zo
simpel: door gebruikers centraal te zetten binnen de dienstverlening,
door het mogelijk te maken dat klanten deelnemers worden in het
ontwerp en de logistiek, zal dienstverlening veel effectiever zijn.
Personalisering kan immers miljoenen mensen mobiliseren om actief
coproducent te zijn van publieke diensten die voor hen van belang
zijn.
Dit boek beschrijft op toegankelijke wijze welke rol er voor de overheid
is weggelegd in het betrekken van de burger in beleidsvorming.
Charles Leadbeater, de auteur, is een populaire management
schrijver in Engeland. Zijn ideeën hebben mij zo aan het denken gezet,
dat ik begonnen ben aan deze Nederlandse vertaling. Zijn boek is
naar eigen inzicht vertaald, waarmee ik hoop u, de lezer,
aansprekend ‘out-of-the-box’ denken te bieden.
Raak geïnspireerd!
Erik van Beek
Feedback, opmerkingen, suggesties voor deel twee?
Surf naar www.erikvanbeek.com/personalisering
top related