marzo 2006 i f · oaxaca 8 8 8 michoacán 8 8 4 estado de méxico 5 5 2 sonora 5 5 3 yucatán 2 2 3...
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EVALUACIÓN EXTERNA
PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA UNIDAD XOCHIMILCO
COORDINACION DE EDUCACION CONTINUA
MARZO, 2006
INFORME FINAL
CONTENIDO
PRESENTACIÓN ............................................................................................................................................ 1 OBJETIVOS DE LA EVALUACIÓN:....................................................................................................................... 2 METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN: ................................................................................................................ 3 TRABAJO DE CAMPO:....................................................................................................................................... 4
INTRODUCCIÓN............................................................................................................................................ 8 PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA ........................................................................................................ 17 PERTINENCIA DEL PROGRAMA............................................................................................................ 27 ANÁLISIS DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DESDE LA PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL.................................................................................................................................... 39
DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA Y SUS CAUSAS ................................................................................................... 40 DESCRIPCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN ENCARGADA DE IMPLEMENTAR EL PROFODECI .................................... 44 A) ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE LA CDI .................................................................................................. 44 B) LOS STREET-LEVEL BUREAUCRATS .............................................................................................................. 48 INDICADORES EN LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN LOS CCDI .............................................................. 50 DESCRIPCIÓN DEL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN ......................................................................................... 62 MODELO DE IMPLEMENTACIÓN DEL PROFODECI ........................................................................................ 67 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................................................................... 73
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS........................................................................................................ 74 CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS.................................................................................................. 74 ANÁLISIS DE LOS RECURSOS ENTREGADOS A LOS BENEFICIARIOS....................................... 74 ANÁLISIS DE IMPACTO SOBRE EL BIENESTAR, LA EQUIDAD, LA IGUALDAD Y LA NO DISCRIMINACIÓN DE LAS MUJERES. .................................................................................................. 90 CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN Y LA NORMATIVIDAD COMPLEMENTARIA ................................................................................................................................ 105
OBJETIVOS DEL PROFODECI .................................................................................................................... 106 POBLACIÓN OBJETIVO.................................................................................................................................. 107 APOYOS....................................................................................................................................................... 109 MONTO DEL APOYO ..................................................................................................................................... 109 CRITERIOS DE SELECCIÓN ............................................................................................................................ 110 DIFUSIÓN.................................................................................................................................................... 111 PROMOCIÓN ................................................................................................................................................ 111 CONTRALORÍA SOCIAL.................................................................................................................................. 112 ACTAS DE ENTREGA-RECEPCIÓN................................................................................................................... 112 ANEXOS (SOLICITUDES Y GUÍAS DE ELABORACIÓN DE PROYECTOS) .............................................................. 112 TRANSPARENCIA .......................................................................................................................................... 112 NÚMERO DE PROYECTOS APROBADOS ........................................................................................................... 115 MODELOS DE ATENCIÓN DIFERENCIADA (MAD) .......................................................................................... 115 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ......................................................................................................... 117
CUMPLIMIENTO DE METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS ................................................................ 119 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ......................................................................................................... 122
ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO Y COSTOS UNITARIOS .................................................................. 123 EL PROCESO PRODUCTIVO DE LA GESTIÓN SOCIAL ........................................................................................ 123 EL ESQUEMA GENERAL PARA LA EVALUACIÓN DEL PROFODECI.................................................................. 124
EL ESCENARIO EN EL CUAL OPERA EL PROFODECI .................................................................................... 128 UN ESCENARIO SIN EL PROFODECI ........................................................................................................... 129 DESEMPEÑO DE LOS GRUPOS APOYADOS POR EL PROFODECI EN LA COMUNIDAD....................................... 130 RECOMENDACIONES .................................................................................................................................... 135
ANÁLISIS DE BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES EN LA POBLACIÓN OBJETIVO Y BENEFICIARIOS DIRECTOS .................................................................................................................. 137 BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES DE LOS BENEFICIARIOS DIRECTOS ................... 138
BENEFICIOS ECONÓMICOS ........................................................................................................................... 138 BENEFICIOS SOCIALES ................................................................................................................................. 140
BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES DE LA POBLACIÓN OBJETIVO (COMUNIDAD). 141 BENEFICIOS ECONÓMICOS ........................................................................................................................... 141 BENEFICIOS SOCIALES ................................................................................................................................. 142 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ......................................................................................................... 144
ANÁLISIS INDICATIVO DE LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA POR CADA UNA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS DONDE SE REALIZÓ EL TRABAJO DE CAMPO.......................... 146 DESEMPEÑO POR ENTIDAD FEDERATIVA....................................................................................... 147
CHIAPAS...................................................................................................................................................... 147 MÉXICO ...................................................................................................................................................... 148 HIDALGO .................................................................................................................................................... 149 MICHOACÁN ................................................................................................................................................ 151 NAYARIT ...................................................................................................................................................... 152 OAXACA ...................................................................................................................................................... 152 PUEBLA....................................................................................................................................................... 153 QUERÉTARO ................................................................................................................................................ 154 SAN LUIS POTOSÍ......................................................................................................................................... 155 SONORA ...................................................................................................................................................... 156 QUINTANA ROO ........................................................................................................................................... 157 YUCATÁN..................................................................................................................................................... 158 GUERRERO Y SINALOA ................................................................................................................................. 159 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ......................................................................................................... 159
ANEXO METODOLÓGICO ...................................................................................................................... 166 OBJETIVOS DE LA EVALUACIÓN DEL PROGRAMA ............................................................................................ 166 INSTRUMENTOS A APLICAR ........................................................................................................................... 167
MUESTRA.................................................................................................................................................... 169 POBLACIÓN ................................................................................................................................................. 169
CATÁLOGO DE CODIFICACION DE LAS VARIABLES Y ETIQUETAS DE LAS MISMAS....... 171
1EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
INFOME FINAL SOBRE LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS 2005 DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS
PRESENTACIÓN
Con la intención de cumplir con lo dispuesto en el artículo 55, fracción IV, inciso B
del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal
2005, el cual establece que “todos los programas sujetos a reglas de operación
deben presentar la evaluación de resultados hecha por instituciones académicas y
de investigación u organismos especializados de carácter nacional” se elabora
éste informe, cuyo propósito es dar a conocer los resultados de la evaluación
externa realizada al Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas
(PROFODECI) durante el año 2005, esto con la intención de cumplir con lo
dispuesto en el artículo 55, fracción IV, inciso B del Decreto de Presupuesto de
Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2005, el cual establece que “todos
los programas sujetos a reglas de operación deben presentar la evaluación de
resultados hecha por instituciones académicas y de investigación u organismos
especializados de carácter nacional”, lo anterior a solicitud expresa de la Dirección
General de Evaluación y Control de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas (CDI) y que correspondió realizar en esta ocasión a la
Coordinación de Educación Continua y a Distancia de la Universidad Autónoma
Metropolitana Unidad Xochimilco (UAM-X).
Este trabajo se llevó a cabo en estricto apego a lo dispuesto en los Términos de
Referencia para la Evaluación de Resultados 2005 del PROFODECI. Para llevar a
cabo la presente evaluación, se diseñó una estrategia técnico-metodológica para
medir el cumplimiento de los objetivos, el nivel de aplicación de las reglas de
operación, los procesos de implementación y los efectos que tuvo sobre la
comunidad y la población objetivo, identificando los factores que han favorecido y
limitado la acción institucional en la operación de dicho programa.
PRESENTACIÓN
2EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Objetivos de la Evaluación:
• Evaluar el grado de cumplimiento de los objetivos general y específico del
PROFODECI.
• Evaluar la aplicación de la normatividad específica que regula la operación
del Programa.
• Determinar el nivel de cumplimiento de las reglas de operación por parte de
las instancias responsables.
• Realizar el análisis costo-beneficio de los recursos asignados al
PROFODECI, así como los costos unitarios inherentes a los procesos de
operación y administración del mismo.
• Analizar el cumplimiento de las metas físicas y financieras establecidas en
el programa.
• Evaluar el grado de aceptación y satisfacción de la población objetivo, así
como los beneficios económicos y sociales generados, a partir de la
operación y la aplicación de los recursos del programa.
• Identificar los problemas endógenos y exógenos que obstaculizan la
operación del programa, así como los factores que han favorecido los casos
de éxito.
• Elaborar escenarios prospectivos que permitan obtener los elementos de
análisis para definir la permanencia o readecuación de los procesos y fases
de operación.
Con respecto a la evaluación del grado de participación, el impacto en el
bienestar, la equidad, la igualdad y la no-discriminación de las mujeres, se diseñó
una metodología especial a partir del enfoque de género que permitió identificar el
grado de participación de las mujeres en los proyectos culturales aprobados y el
impacto que tienen estos en temas relacionados con la igualdad, la equidad y el
PRESENTACIÓN
3EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
bienestar de las mujeres, así como en el fomento de la no-discriminación de este
grupo social.
También se esbozó una metodología para realizar el análisis del impacto que
tienen tanto la organización administrativa de la CDI y los Centros Coordinadores
para el Desarrollo Indígena (CCDI), así como el trabajo realizado por los
operadores del programa en la implementación del programa y el cumplimiento de
los objetivos previamente planteados por el mismo.
Metodología de la Evaluación:
La metodología utilizada para realizar la presente evaluación, consistió
principalmente en la revisión y análisis de tres fuentes de información: 1) base de
datos del ejercicio presupuestal 2005 para el PROFODECI entregadas por la CDI,
2) documentos acerca del Programa en estudio, y 3) análisis de la información
arrojada por las encuestas y entrevistas realizadas a los beneficiarios del
programa y los operadores del mismo en los CCDI a partir de la muestra diseñada
para realizar el trabajo de campo.
El trabajo de campo, se esquematizó a partir de la configuración de una muestra
representativa de los municipios y comunidades del país en que se concentraron
los proyectos aprobados por el PROFODECI para el ejercicio fiscal 2005. Para el
diseño de la muestra, fue integrada la variable campo cultural, con la cual se
agruparon los proyectos según la importancia del campo cultural y monto asignado
para dicha actividad, por lo que resultaba pertinente, efectuar un muestreo
probabilístico estratificado aleatorio para obtener una mayor grado de precisión.
PRESENTACIÓN
4EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
El tipo de muestreo escogido, permitió dividir a la población1 en subpoblaciones o
estratos y a su vez, se seleccionó una muestra para cada estrato. La
estratificación aumenta la precisión e implica el uso deliberado de diferentes
tamaños de muestra para cada estrato, a fin de lograr reducir la varianza de cada
unidad muestral, lo anterior con otorga un nivel de confianza del 95%.
Para el proceso de evaluación, se revisaron los documentos rectores que dan
origen a la CDI, la normatividad relacionada con las Reglas de Operación del
PROFODECI, las evaluaciones anteriores realizadas al mismo programa y otros
documentos tanto institucionales como fuentes relacionadas, los cuales fueron
analizados con un enfoque de Políticas Públicas, con lo que se pudo realizar una
comparación entre lo que señalan las fuentes documentales en cuanto a objetivos,
difusión, cobertura, procesos de implementación y metas del programa con lo que
se pudo observar durante el trabajo de campo.
Los informes financieros, fueron importantes para el análisis de la distribución de
las metas programadas, y permitieron estudiar el rubro de eficiencia-eficacia y
costo-beneficio.
Trabajo de Campo:
La evaluación de campo, se realizó en 75 comunidades distribuidas en 60
municipios de 14 estados de la Republica Mexicana, en las cuales se aplicaron 75
encuestas a beneficiarios directos, con una duración aproximada de 45 minutos
cada una. Además, en las mismas localidades encuestadas, se aplicaron otros 75
instrumentos a beneficiarios indirectos con el propósito de conocer el impacto de
los proyectos en sus comunidades.
1 La población total esta compuesta por 364 proyectos aprobados por el Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas (PROFODECI) en el 2005, los cuales a su vez están divididos en 15 campos culturales, mismos que son aplicados en 21 estados de la República.
PRESENTACIÓN
5EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
También se visitaron 26 CCDI, en los cuales se aplicaron un total de 48 encuestas
e igual número de entrevistas con una duración aproximada de 60 minutos cada
una al personal encargado de operar el programa.
En resumen, durante el trabajo de campo se aplicaron 198 encuestas. La
distribución de los estados y el número encuestas aplicadas por estado se puede
apreciar en el siguiente cuadro.
PRESENTACIÓN
6EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Número encuestas aplicadas por estado
Encuestas realizadas Estado Beneficiarios directos Beneficiarios indirectos CCDI Puebla 12 12 5 Nayarit 9 9 3 San Luis Potosí 7 7 3 Chiapas 10 10 7 Oaxaca 8 8 8 Michoacán 8 8 4 Estado de México 5 5 2 Sonora 5 5 3 Yucatán 2 2 3 Hidalgo 3 3 3 Querétaro 2 2 2 Quintana Roo 2 2 1 Sinaloa 1 1 1 Guerrero 1 1 3 Total 75 75 48 Fuente: Elaboración propia con base en los datos arrojados por el diseño muestral.
El trabajo de campo se realizó en dos etapas. En la primera, se efectuó la prueba
piloto durante octubre y los primeros días de noviembre de 2005, y fue realizada
en los estados de Puebla, Hidalgo y Morelos. La segunda etapa, se realizó en los
subsecuentes días de noviembre y diciembre de 2005, periodo en el cual se
realizó el levantamiento de encuestas y entrevistas definitivas (una vez que ya se
habían probado y corregido los instrumentos de recolección de datos) en
Chiapas, Guerrero, Hidalgo, México, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Puebla,
Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora y Yucatán.
Con lo anterior descrito, se orientó la evaluación, buscando obtener un soporte
estadístico pertinente, con el objetivo de cumplir con los criterios señalados para
realizar esta evaluación.
Respecto al análisis de la participación de las mujeres, se realizó un estudio de
tipo cualitativo para explicar su participación en las actividades culturales, el cual
fue elaborado a partir de observaciones directas y entrevistas realizadas por los
encuestadores que acudieron a las comunidades indígenas. Tarrés señala que la
PRESENTACIÓN
7EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
entrevista y la observación participante suponen una situación de interacción con
los sujetos de estudio, que vinculará al investigador con sus narraciones sobre la
vida social o con su comportamiento en determinados contextos sociales.2
La teoría con la cual se ha procurado dar una explicación a los fenómenos
sociales observados, es la feminista, basada en el conocimiento académico
surgido a partir de los estudios de las condiciones de las mujeres en distintos
ámbitos tales como la familia, la política, la economía, la salud, el arte, entre otras.
A continuación, se presenta el informe final de evaluación de resultados del
Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas para el año 2005
(PROFODECI).
2 Tarrés, María Luisa (2001). Observar, escuchar y comprender. Sobre la tradición cualitativa en la investigación social. México. Miguel Ángel Porrúa editor. Pág. 23.
PRESENTACIÓN
INTRODUCCIÓN
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EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
INTRODUCCIÓN
La percepción de lo cultural, lo económico, lo social, lo religioso y lo político, así
como la forma de organizarse de los pueblos indígenas de nuestro país, son
aspectos que forman parte de su visión del mundo, visión que en ocasiones no es
congruente con el diseño, implementación y evaluación de las políticas
gubernamentales manifestadas en programas específicos.
La dinámica social en general y de la comunidad indígena en particular, aunada a
la multiplicidad de visiones del mundo, hacen necesario que se realicen esfuerzos
en crear políticas y programas gubernamentales adecuadas y adecuados que
contengan una visión, quizás, menos global y más indígena. Por ello, es necesario
que en el ciclo de las políticas públicas de apoyo a las expresiones de arte popular
indígena, participen no sólo equipos multidisciplinarlos de especialistas, sino la
comunidad indígena misma a través de sus organizaciones.
La posibilidad de preservar la cultura de cada población, está determinada por
múltiples factores de la estructura socio económica no sólo de ella sino del país en
general, por lo tanto las acciones que se lleven a cabo para la preservación de la
cultura no son necesariamente competencia exclusiva del Gobierno Federal.
Las políticas públicas culturales, es decir, el conjunto de acciones tendientes a
preservar el patrimonio cultural de los pueblos, no debe marchar por separado de
la política económica, ni de otras que coadyuvan en su conformación como la
política social, la política de seguridad social, entre otras, es decir la política
cultural debe ser resultado también de una serie de acciones que mejoren la
calidad de vida de los pueblos indígenas, de tal forma que ésta se convierta para
todos los ámbitos de las políticas públicas en premisa fundamental y por supuesto
producto de un mejor desempeño de la misma.
INTRODUCCIÓN
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EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Por lo tanto, la comprensión de la relación que existe entre el ámbito cultural y
otros sectores clave de la economía, debe delinear mejores decisiones de política
que impacten directa o indirectamente el acervo cultural de los pueblos indígenas
en su conjunto.
Los cursos de acción tendientes a fortalecer la cultura indígena, se manifiestan en
la generación de planes y programas de gobierno federales, estatales y
municipales, es decir, en políticas públicas especificas en el ámbito cultural
indígena. Este conjunto de acciones inciden en la dinámica cultural de la
población. Hoy en día estas prácticas resultan fundamentales debido al deterioro
de la economía de las comunidades indígenas, ocasionada a su vez, por el
quebrantamiento general de la economía local y nacional, así como de la
degradación del ambiente del que tradicionalmente los pueblos indígenas obtenían
recursos para sus manifestaciones culturales o bien por la dificultad para la
comercialización de productos, que les permitían obtener ingresos para reproducir
su cultura.
Es decir, el incremento de los precios, que incide en el poder adquisitivo de la
población se manifiesta en una imposibilidad de poder adquirir materias primas y
materiales necesarios, por ejemplo en la confección de vestimentas tradicionales,
objetos ornamentales o de uso diario considerados hoy en día expresiones de arte
popular.
Aunado a lo anterior, la sobreexplotación de los recursos naturales en ciertas
regiones del país (no sólo por los propios pueblos indígenas, sino por toda la
población) es resultado de desequilibrios socioeconómicos y ecológicos, así como
del abandono de técnicas y tecnologías tradicionales para producir bienes
intermedios para la producción artesanal, que hacen incurrir al productor en costos
INTRODUCCIÓN
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EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
más elevados (respecto al tiempo en que el recurso era más abundante o bien que
cuando utiliza una técnica más moderna y sobre todo menos cara
respectivamente), son factores que inciden en la escasez de materiales de origen
natural que se manifiesta en el incremento de los costos (visión acorde a la
premisa básica de la economía en la que se manifiesta que a mayor escasez el
nivel de precios aumenta), repercutiendo en este caso, en el deterioro de las
expresiones culturales indígenas, orillándolos a optar solo por la sobrevivencia.
A los factores anteriores, habría que sumar la subordinación que de sus asuntos
hacen los gobiernos locales con respecto a los del gobierno federal, lo cual ha
generado el deterioro operativo de las instancias de gobierno, más aún, de los
sistemas de organización indígena que les ha impedido tener, en muchas
ocasiones, posibilidades de gestión para llevar a la agenda pública su
problemática más apremiante, ejemplo de esto, se manifiesta de manera
elocuente e inmediata en el caso de las expresiones de arte popular indígena.
Es importante mencionar que en el país, la mitad de la población vive en
condiciones de pobreza y desigualdad, en esta situación se encuentra la mayor
parte de la población indígena. Sin embargo, para atender los problemas que la
aquejan existe poca capacidad económica-financiera por parte de los gobiernos
federal, estatales y municipales.
Las características anteriores, así como los resultados observados en las dos
últimas décadas, permiten señalar que las políticas gubernamentales no han sido
suficientes, sino se cuenta con el apoyo de la sociedad civil organizada, se puede
afirmar que, para el caso que nos ocupa, sin acciones emergidas de la propia
sociedad indígena organizada, el trabajo gubernamental unilateral es insuficiente.
INTRODUCCIÓN
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EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Por lo anterior, la participación de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas (CDI) resulta fundamental para fomentar y apoyar las
expresiones culturales de la población indígena en nuestro país, a través de
políticas públicas derivadas en programas como el PROFODECI.
El PROFODECI actúa fomentando la cultura popular indígena a través del
financiamiento de proyectos culturales generados en el seno de las comunidades
y organizaciones indígenas, fortaleciendo sus expresiones culturales y
contribuyendo a su rescate, fomento e innovación de las tradiciones que hoy en
día, y debido a diversos problemas de carácter social, geográfico, religioso y
económico, se han visto desplazadas de la dinámica social contemporánea.
Sin embargo, la tarea requiere aún de mayores esfuerzos no sólo de mayor
participación de instancias gubernamentales del ámbito federal, estatal y
municipal, sino de las propias organizaciones populares en las que se gestan las
expresiones culturales de nuestro país.
Cabe señalar, que la presente evaluación responde a una nueva etapa,
relativamente reciente, en la que el gobierno federal, a través de la normatividad y
regulación generada por el Congreso de la Unión, realiza acciones enfocadas a
dar transparencia a las acciones gubernamentales, particularmente las llevadas a
cabo para la implementación de programas sociales como el PROFODECI,
dedicado al fomento y desarrollo de la cultural indígena.
Por lo tanto, esta evaluación ex-post (es decir, realizada después de haber sido
diseñado e implementado el PROFODECI), tiene como objetivo observar la
efectividad de las acciones realizadas en materia de fomento a las expresiones
culturales en nuestro país por parte de la CDI. Fundamentalmente en este
proceso, se evaluó el cumplimento de los objetivos del programa, de las Reglas de
INTRODUCCIÓN
12
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Operación y la normatividad complementaria, así como de las metas físicas y
financieras; paralelamente en ésta evaluación, se realiza un análisis de los
procedimientos administrativos para la operación del programa desde un enfoque
con perspectiva organizacional, enfocándonos fundamentalmente a los Centros
Coordinadores de Desarrollo Indígena (CCDI), debido a que es en estas unidades
administrativas y de gestión donde existe un contacto directo de la población con
los operadores directos del programa.
La pertinencia de lo anterior, radica en el hecho de los CCDI, dependientes de la
CDI, son las instancias del gobierno federal que operan el PROFODECI en el
ámbito local; constituyéndose en puentes entre las comunidades indígenas y el
gobierno federal y permitiendo el fomento de las expresiones culturales mediante
la gestión de los proyectos y del eventual financiamiento de ellos, favoreciendo las
expresiones de cultura popular indígena de las diversas comunidades en las que
se localiza población con esa característica.
Es importante aclarar que el enfoque anterior no va en detrimento del análisis de
la CDI en su conjunto, por el contrario, en la presentación del programa se da
cuenta del papel que tienen estas instancias, en el proceso de implementación del
PROFODECI.
En la actualidad , es bien sabido que no basta con un óptimo diseño de política
gubernamental, sino de su implementación y de la evaluación de que se haga de
la misma, procesos en los que intervienen las instancias de la estructura
gubernamental en la que ocurre todo el ciclo de la política pública (diseño,
evaluación e implementación).
Ya desde los años setenta, en los Estados Unidos los primeros estudios sobre
implementación dieron cuenta de que la ineficiencia de los programas
INTRODUCCIÓN
13
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
gubernamentales sociales ocurría no necesariamente por un mal diseño de las
políticas públicas, ni por el diseño o instrumentación del aparato normativo que los
rige, lo que demostraba, que existía capacidad gubernamental de tomar
decisiones adecuadas para ofrecer soluciones. Entonces el fracaso en los
programas sociales se debía a factores que inciden en el proceso de la
implementación de las políticas públicas, factores que se manifestaban en
distorsiones burocráticas, resistencias locales, conflictos intergubernamentales,
heterogeneidad de intereses, diversidad de situaciones, indiferencia de los
beneficiarios, por citar algunas.
Es decir, hablar de diseño e implementación nos remite al ámbito de los decisores
y de los operadores de los programas gubernamentales, y lo que demostraron los
estudios anteriormente comentados fue que una política bien diseñada por los
administradores es susceptible de ser trasformada por los operadores al
implementarla. De ahí el interés del equipo evaluador de centrar la atención en los
operadores directos del PROFODECI, operadores que realizan su trabajo en el
ámbito local, es decir, con los beneficiarios indígenas en el ámbito local.
Por otra parte, la importancia del análisis en el ámbito local de la implementación
de programas sociales es fundamental para entender el grado de eficacia de este
tipo de programas de gobierno, ya que es ahí donde existe un contacto más
cercano con los beneficiarios por parte de los operadores; es el espacio donde la
expresión de la política pública de desarrollo social es más elocuente, es por ello
que los indicadores del ejercicio administrativo de los operadores y de la visión de
los destinatarios con respecto al PROFODECI permiten medir su eficacia y dan
más certeza al proceso de evaluación.
Por lo anterior, se optó por introducir para el análisis del ámbito operativo del
PROFODECI modelos organizacionales. Considerando la pertinencia de hacerlo
en razón de que la CDI es ante todo una organización gubernamental que realiza
INTRODUCCIÓN
14
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
acciones que permiten el desarrollo de los pueblos indígenas de nuestro país. Por
su parte los CCDI son las entidades que operan los programas de la CDI en el
ámbito local, en este caso interesa el PROFODECI. Al respecto hay que decir que
todo modelo es una abstracción teórica, con supuestos establecidos, sin embargo
por su nivel de generalidad permiten realizar análisis y establecer tendencias
como se verá más adelante.
El presente documento muestra entonces, los resultados de la evaluación del
PROFODECI, proponiéndose líneas de acción y recomendaciones de política
pública que permitan incidir de manera adecuada en las posibles acciones de la
CDI en el ámbito cultural indígena.
El análisis propuesto es consecuencia de un trabajo de campo, resultado a su vez,
de la aplicación de métodos estadísticos que permitieron obtener una muestra
representativa3 de la población beneficiada con los recursos del PROFODECI.
Dicha muestra esta compuesta por un total de 75 proyectos financiados por CDI a
nivel nacional y 48 CCDI en 14 entidades federativas; en el trabajo de campo se
buscó la opinión de los beneficiarios en cuanto al funcionamiento del programa y
al manejo de los recursos otorgados, de la misma forma se buscó medir el impacto
de estos en el ámbito del fortalecimiento, rescate e innovación de su cultura,
también se buscó identificar la percepción de los beneficiarios sobre el desempeño
de este programa en relación con las actividades de los CCDI.
Otro resultado del trabajo de campo lo constituye el informe preliminar de las
opiniones del personal que labora en los CCDI. En este caso se trató de conocer
el funcionamiento real de esta instancia, su forma de organización en el trabajo y
su forma de operar el PROFODECI, ya que buena parte del éxito de la
3 La Metodología utilizada para la realización de la muestra se encuentra en el anexo del presente documento.
INTRODUCCIÓN
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EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
implementación de un programa depende, como ya se ha comentado de la
organización y percepción que de éste y del aparato normativo e institucional que
lo rige tienen sus operadores.
En la primera parte de este documento se pretende, hacer un análisis de los
procedimientos administrativos de los CCDI desde la perspectiva organizacional a
partir de tres modelos: Diagrama de Espina de Pescado (Fishbone), los street-
level bureaucrats y la Administración de Sistemas. A través de algunos
indicadores arrojados por las encuestas aplicadas se requiere analizar el tipo de
organización que participa en el proceso de convertirla en realidad concreta a los
ojos del beneficiario.
Después se realiza un análisis de los recursos entregados a los beneficiarios en
2005 por el PROFODECI; el cual apoyó la ejecución de 750 proyectos culturales,
que beneficiaron a los pueblos indígenas localizados en 24 entidades federativas.
Los recursos destinados al financiamiento de estos proyectos ascendió a 26
millones 619 mil 740 pesos, mismos que se concentraron en tres grupos de
estados, aquellos que tienen una mayor presencia indígena son los estados de
Oaxaca, Guerrero, Chiapas y Veracruz; y corresponden a los que tienen mayor
participación de los recursos otorgados y proyectos, en contraparte los estados
con los niveles de apoyo más bajos se presentaron en los estados de Baja
California, Morelos el Distrito Federal. Respecto a los campos culturales que
recibieron apoyo se observa que las preferencias de los indígenas se encuentran
en cuatro de las diecisiete manifestaciones culturales: la música indígena, la
danza indígena, el rescate de las técnicas artesanales y la tradición ceremonial, ya
que estas actividades absorbieron en conjunto alrededor del 87 por ciento de los
recursos.
En seguida se analiza el impacto sobre el bienestar, la equidad, la igualdad y la no
discriminación de las mujeres. La diferencia en el número total de beneficiarios
INTRODUCCIÓN
16
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
hombres (8,607) y mujeres (5,582) está determinada por el apoyo de recursos
extraordinarios que recibieron los primeros para proyectos de música,
específicamente bandas. En esta sección se retoma la tesis de que el arte popular
en México y América Latina, aun cuando esta presente en la vida diaria, es casi
tan invisible como quienes lo producen, en su mayoría mujeres, para
investigadores y sobre todo para los decisores de las políticas públicas en este
ámbito.
Por otra parte, en cuanto al cumplimiento de las reglas de operación y la
normatividad complementaria, el análisis gira en torno a la pertinencia del aparato
normativo del PROFODECI, su congruencia con la llamada jerarquía de las leyes
y también en torno a los resultados de la encuesta realizada; en ella se analiza la
pertinencia de los instrumentos normativos con la implementación del programa.
En cuanto al cumplimiento de las metas físicas y financieras se hace un análisis
presupuestal de los recursos federales asignados para el ejercicio 2005,
analizando el monto de recursos asignados a los gastos de operación y los
asignados al fomento de proyectos culturales.
Por su parte, el análisis costo beneficio y costos unitarios se presenta a través de
un comparativo de las acciones alternativas a partir de la evaluación de la gestión
social. Desde esta perspectiva se plantean escenarios en los que se hace omisión
del PROFODECI, con la idea de resaltar sus beneficios actuales en cuanto al
impacto a los beneficiarios.
Finalmente se presenta un análisis indicativo de la operación del programa en
cada una de las entidades federativas donde se llevó a cabo el trabajo de campo.
PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA
17
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA
Antecedentes: los Fondos para la Cultura Indígena (FCI)
De 1991 a 2003, el Instituto Nacional Indigenista (INI), a través del programa
Fondos para la Cultura Indígena (FCI) apoyó la ejecución de 11,682 proyectos
culturales, que beneficiaron a 56 pueblos indígenas, con un presupuesto de 148.5
millones de pesos; distribuidos en 110 regiones pertenecientes a 25 entidades
federativas del país; durante ese periodo, Chiapas, Veracruz y Oaxaca fueron los
estados que obtuvieron más proyectos beneficiados.
Proyectos aprobados por los Fondos para la Cultura Indígena (FCI) del extinto INI
(1991-2003)
38.8
18.8
42.4
Grupo 1: Chiapas, Veracruz, Puebla y Oaxaca.
Grupo 2: Chihuahua, Nayarit, Guerrero, San Luis Potosí, Michoacán, Jalisco,Hidalgo, Sonora y Sinaloa
Grupo 3: Yucatán, Durango, Quintana Roo, Tabasco, Campeche, Estado deMéxico, Querétaro, Morelos, Guanajuato, Baja California, Distrito Federal yTlaxcala
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)
La distribución de los proyectos tuvo una tendencia que responde a la presencia
de pueblos indígenas en las entidades federativas, los estados que más recursos
se les asignó en ese periodo fueron Chiapas, Veracruz, Puebla y Oaxaca,
correspondientes al grupo 1, seguidos de Chihuahua, Nayarit, Guerrero, San Luis
Potosí, Michoacán Jalisco, Hidalgo, Sonora y Sinaloa del grupo 2 y finalmente los
estados de Yucatán, Durango, Quintana Roo, Tabasco, Campeche, Estado de
PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA
18
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
México, Querétaro, Morelos, Guanajuato, Baja California, el Distrito Federal y
Tlaxcala de integran el grupo 3.
A través de los Fondos para la Cultura Indígena, el INI asignó los mayores
presupuestos a Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Puebla, Yucatán y Guerrero, éstos
estados han recibido más apoyos durante los 12 años de existencia de éste
programa, lo anterior responde al hecho de que en estos estados se concentra el
56.87% de la población indígena del país; por su parte, los más bajos niveles de
apoyo financiero se dieron en entidades como: Baja California, Guanajuato,
Morelos y Querétaro; que son entidades en donde la presencia indígena es menor,
representando este bloque un 4.58% de la Población Indígena Estimada.
Presupuesto ejercido por los Fondos para la Cultura Indígena (FCI) del extinto INI
(1991-2003)
48.0
34.3
17.6
Grupo 1: Oaxaca, Chiapas, Guerrero y Veracruz
Grupo 2: Puebla, Michoacán, Chihuahua, San Luis Potosí, Yucatán,Hidalgo, Nayarit, Sonora, Estado de MéxicoGrupo 3: Quintana Roo, Jalisco, Campeche, Sinaloa, Durango, Tabasco,Querétaro, Morelos, Distrito Federal, Guanajuato, Baja California, Tlaxcala.
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)
Tomando como referencia las expresiones culturales de los pueblos indígenas, los
apoyos del Fondo en mención, se distribuyeron en 11 campos culturales de la
siguiente manera:
19EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Proyectos aprobados y recursos ejercidos por los Fondos para la Cultura Indígena (FCI) del extinto INI
(1991-2003) Campo Cultural Proyectos Campo Cultural Recursos
Ejercidos Danza Indígena 2,266 Música Indígena 35,340,465.16 Tradición Ceremonial 2,231 Danza Indígena 21,205,600.46 Música Indígena 2,165 Lugares Sagrados y Sitios
Históricos 16,608,240.09
Artesanías 1,202 Tradición Ceremonial 15,904,087.61 Lugares Sagrados y Sitios Históricos 1,107 Apoyo a la Cultura Étnico –
Comunitaria 13,529,767.91
Apoyo a la Cultura Étnico - Comunitaria 917 Artesanías 13,483,429.80
Medicina Tradicional 739 Medicina Tradicional 8,949,933.88 Historia, Lengua Escrita y Oralidad 420 Historia, Lengua Escrita y
Oralidad 5,073,888.34
Transferencia de Medios Audiovisuales 217 Transferencia de Medios Audiovisuales
3,914,890.76
Tecnología tradicional para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales
212 Radio 2,870,002.74
Radio 206 Tecnología tradicional para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales
2,696,170.15
Subtotal 11,682 139,576,476.90 Gastos de Operación 8,878,608.70 Total 11,682 148,455,085.60 Fuente: elaboración propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)
Como se puede observar, la Danza Indígena, la Tradición Ceremonial, la Música
Indígena, las Artesanías así como los Lugares Sagrados y Sitios Históricos fueron
los campos culturales donde se destinaron más recursos durante doce años de
operación del programa FCI, dicha tendencia es congruente con el ejercicio de
recursos en los que la Música Indígena, la Danza Indígena, los lugares sagrados y
sitios históricos, así como la tradición ceremonial absorben la mayor parte de ellos.
Por lo que toca al presupuesto asignado al FCI, para el periodo de 1991 a 2003, la
mayor parte fue asignada al financiamiento de proyectos (94%) mientras que casi
el 6% se dirigió a gastos de operación.
PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA
20EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Recursos ejercidos por los Fondos para la Cultura Indígena (FCI) del extinto INI
(1991-2003)
Gastos de Operación5.98
Financiamiento a Proyectos94.02
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)
A partir de 2003 desaparece el INI y en su lugar se crea la CDI. Asimismo, FCI es
sustituido por el PROFODECI, el cual busca rescatar las experiencias positivas de
trabajo logradas por FCI y plantea el reforzamiento del programa y su alineación
con los nuevos atributos y facultades de la CDI. Sin embargo, consideramos que
este proceso de reforzamiento y alineación con el nuevo objetivo planteado por la
CDI centrado en “orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento
y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones públicas para el
desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas…”4
puede resultar contradictorio e incompatible, ya que a partir de su creación, la CDI
se propuso “Impulsar la integralidad y transversalidad de las políticas, programas y
acciones de la Administración Pública Federal para el desarrollo de los pueblos y
comunidades indígenas”5, más que implementarlos por si misma, es decir se ha
propuesto constituirse en una instancia gubernamental más reguladora y gestora
que implementadora.
4 Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Articulo 2, p. 1.5 Ídem, Artículo 3, inciso 3, p. 3.
PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA
PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA
21
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Entendemos que el diseño, implementación y evaluación del PROFODECI es
resultado de una política de transición, sin embargo no existen indicios de
negociación para que el hoy denominado PROFODECI pase a formar parte de
otra institución más especializada como pudiera ser el Consejo Nacional para la
Cultura y las Artes (CONACULTA), con estas acciones la CDI estaría dando
cuenta del cumplimiento de los objetivos para los que fue creada.
Más aún, en caso de asignarse a una institución más especializada como el
CONACULTA, se estaría aceptando también que las expresiones culturales de las
comunidades indígenas son en esencia arte, arte popular. Este hecho podría
generar, que se le asignaran más recursos al programa de los que actualmente
tiene, respecto al abanico de programas que implementa la CDI, es decir, la
imagen de ser un programa residual se eliminaría estableciéndolo en el ámbito del
fomento público de la cultura en México.
Respecto a la imagen residual del programa que resulta de los menores montos
asignados de recurso respecto a otros programas, resalta la contradicción
gubernamental por la utilización de arte popular indígena en actos protocolarios,
en los que se basa la imagen pública de la propia CDI.
En el marco de la existencia actual del PROFODECI, el cual no difiere en lo
sustancial de la forma de implementarse los FCI, se observa que poco se ha
hecho con este programa para el logro de una nueva relación de los pueblos
indígenas con el Estado, es decir, al transferirse el actual PROFODECI a una
instancia gubernamental más especializada como el CONACULTA, la CDI podría
concentrar sus esfuerzos en ser una instancia que promoviera, evaluara,
investigara, gestionara, diseñara, asesorara, negociara y concentrara de
información en materia indígena, adjetivos establecidos a lo largo del articulo 2 de
la ley que la rige.
PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA
22
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Respecto al objetivo de “Impulsar la corresponsabilidad de las comunidades en los
proyectos de recuperación, preservación, investigación, documentación y difusión
de los elementos relevantes y fundamentales para el reconocimiento, revaloración
y respeto del patrimonio y diversidad cultural indígena”6, contemplado por el
PROFODECI, hay que decir que si bien las reglas de operación establecen las
responsabilidades de los miembros de los pueblos indígenas que participan en un
proyecto que solicita ser financiado por CDI a través del PROFODECI, así como
de las instancias de control y vigilancia, no se contempla la inserción de miembros
de los pueblos indígenas en los comités dictaminadores de los proyectos, estos
están formados generalmente por expertos en antropología y por autoridades del
ámbito local que acreditan la pertinencia cultural de las propuestas. Sin embargo,
en muchas ocasiones carecen de la presencia de miembros de los pueblos
indígenas, lo que no sólo resulta indispensable para impulsar su
corresponsabilidad como lo establece el objetivo del PROFODECI, sino también
para garantizar que la dictaminación sea más legitima de lo que en muchas
ocasiones resulta, ya que no siempre se logra reunir a expertos en materia de los
proyectos culturales y de las comunidades que los presentan, más aún suelen
extralimitarse en sus funciones de dictaminación en cuanto a la pertinencia
estableciendo topes presupuéstales a los proyectos.
También respecto a la corresponsabilidad, suelen no ser reconocidas algunas
firmas que en la documentación de sustento de los proyectos acreditan las
autoridades locales tradicionales, lo que ocasiona retrasos en la gestión de los
proyectos tratando de conseguir la de todos los miembros participantes de la
comunidad, que en no pocas ocasiones están muy distantes entre sí.
Consideramos que la corresponsabilidad esta directamente asociada con el
reconocimiento de las autoridades locales como legitimadoras de procesos
administrativos, es decir, en el reconocimiento de su poder factual en el ámbito de
6 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Coordinación General de Programas y Proyectos Especiales, Concepción del Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas 2004 p. 4.
PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA
23
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
la comunidad para representarlos ante las instancias federales en procedimientos
administrativos como los que requiere el PROFODECI.
Otros de los objetivos del PROFODECI que consideramos que sí se cumplen es el
de “Estimular los procesos e iniciativas de recuperación, documentación, difusión
e innovación de las manifestaciones culturales, con valor excepcional y
fundamental, que coadyuven al fortalecimiento de los procesos de identidad social
y relaciones interculturales de los pueblos indígenas”7. Aunque como se observará
más adelante requieren de más esfuerzos gubernamentales conjuntos en los que
la CDI tiene que participar de manera activa, facultades de su relativamente
reciente diseño. Lo mismo se aplica al objetivo de “Promover y difundir acciones y
proyectos de rescate, conservación e innovación de las diversas manifestaciones
que integran el patrimonio cultural tangible e intangible de los pueblos indígenas,
que impulsen y fomenten la organización interna y tradicional, la celebración de
sus prácticas ceremoniales, rituales y la recreación de su vida cotidiana”8
El PROFODECI es uno de los programas en los que se concreta la política de
reconocimiento a la cultura indígena, fomentando expresiones de cultura que
contribuyen a fortalecer su identidad, misma identidad que también forma parte y
comparten el resto de los habitantes de la nación. Sin embargo, no es suficiente y
se requiere de una oferta de programas gubernamentales más amplia en la que
tengan cabida muchas otras expresiones culturales de lo que actualmente
consideramos arte, quienes somos mestizos y quienes fundamentalmente deciden
en las instancias gubernamentales como CDI.
El PROFODECI, canaliza la atención de las demandas culturales de los pueblos y
comunidades indígenas en 3 ejes temáticos: 1) Preservación del patrimonio
cultural, 2) Fomento y desarrollo de la creación artística y 3) Apoyo a las
7 Ídem, p. 4. 8 Ídem, p. 4.
PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA
24
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
manifestaciones culturales en cada uno de los cuales se establecen los siguientes
campos culturales a fomentar mediante el financiamiento:
Campos culturales de los tres ejes temáticos considerados por el PROFODECI 1. Preservación del patrimonio cultural
1 - Investigación y registro de formas de organización comunitaria 2 - Historia, lengua escrita y oralidad 3 - Lugares sagrados y sitios históricos 4 - Museos comunitarios indígenas 5 - Rescate e innovación de técnicas tradicionales para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales 6 - Rescate e innovación de técnicas artesanales 7 - Rescate de la gastronomía indígena 8 - Juegos y juguetes tradicionales
2. Fomento y desarrollo de la creación artística 9 - Artes visuales (escultura, fotografía, pintura y vídeo)
10 - Literatura (cuento, ensayo, novela, poesía) 11 - Composición e interpretación musical 12 - Teatro indígena 13 - Otras de interés cultural y comunitario
3. Apoyo a las manifestaciones culturales 14 - Tradición ceremonial 15 - Danza indígena 16 - Música indígena 17 - Medicina tradicional Fuente: elaboración propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI).
Proceso de fomento a través del PROFODECI en las comunidades indígenas del país en las que opera la CDI. Previo diseño de estrategias estatales de trabajo mediante el denominado Modelo
de Atención Diferenciada (MAD), aplicado en cada entidad, se establecen
objetivos de trabajo específicos que consideran aspectos cualitativos y
cuantitativos en el contexto sociocultural que prevalece regionalmente en
entidades federativas que atiende la Comisión para iniciar con el siguiente
proceso:
1. Las instancias regionales (CCDI), estatales (delegaciones de la CDI) y
oficinas centrales de la Comisión realizan la difusión y promoción del
programa, otorgando información y asesoría, así como el apoyo necesarios
25EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
para los pueblos y comunidades indígenas participantes, en adelante
daremos cuenta de las características de la difusión.
2. Los proyectos que se presentan y sus representantes se validan por sus
asambleas comunitarias y/o autoridades civiles y tradicionales, mediante
acta de asamblea suscrita por mayoría.
3. Se invita a instituciones especializadas de los diversos niveles de gobierno
que trabajan para la atención cultural indígena, para la selección de los
proyectos sujetos a obtener apoyo, asesoría y seguimiento mediante
dictamen,.
4. Los integrantes de las comunidades y pueblos que resulten beneficiados
con el financiamiento de sus proyectos culturales, celebrarán convenios de
concertación públicos con la CDI, para el cumplimiento de los objetivos y
compromisos establecidos en los proyectos, así como para garantizar la
transparencia en el manejo de los recursos otorgados.
5. Los integrantes de las comunidades y pueblos indígenas beneficiados con
recursos, al implementan sus proyectos, deberán entregar evidencias
documentales, fotográficas y/o videográficas.
En el proceso descrito los CCDI, las delegaciones estatales y oficinas centrales
realizarán desde su ámbito de acción, un proceso de seguimiento, control y
asesoría para los beneficiarios y el personal que se encuentre bajo su jurisdicción.
El PROFODECI atiende prioritariamente las demandas de apoyos para el fomento
cultural indígena de las regiones indígenas de las 24 entidades federativas del
país en las que tiene presencia la CDI, apoya también a proyectos culturales
presentados por miembros de pueblos indígenas dentro del rango del 30 al 100%
de población indígena.
En lo que se refiere al presupuesto, el PROFODECI establece que los principales
conceptos en los que se utilizan los recursos son: 90% para el financiamiento de
proyectos culturales y 10% para gastos de operación, lo que sin duda incide en la
PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA
PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA
26
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
priorización de los beneficiarios, estableciendo un tope claro a los operadores del
programa en aspectos administrativos de ejecución, seguimiento y asesoría.
Los instrumentos normativos en los que se fundamenta el PROFODECI, son
fundamentalmente la Ley de la CDI y las Reglas de Operación vigentes de
conformidad con las disposiciones legales aplicables derivadas del artículo 2o. de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
PERTINENCIA DEL PROGRAMA
27
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
PERTINENCIA DEL PROGRAMA
Justificación sociológica
Las expresiones culturales de los pueblos forman parte de la naturaleza humana,
representan la visión que tienen estos sobre el mundo y son universales en tanto
únicas e irrepetibles, son por tanto, expresiones de la relación del individuo con el
universo, en lo espiritual y lo material. En el aspecto espiritual las expresiones se
concretizan en motivos religiosos fundamentalmente, mientras que en el aspecto
material las expresiones culturales dan cuenta de las relaciones sociales de los
individuos y de los pueblos, tanto con otros individuos como con otros pueblos.
Fundamentado en lo anterior, la cultura resulta ser un factor estratégico en el
desarrollo de un país, más aún la cultura popular en sus distintas expresiones. En
este sentido el Estado debe garantizar el contexto para que dichas expresiones se
manifiesten, particularmente cuando existan factores que inhiban su desarrollo en
los distintos pueblos como los indígenas. Por lo tanto el desarrollo cultural integral
es un asunto de interés público que requiere de acciones gubernamentales
precisas.
Justificación histórica
Al concluir la Revolución Mexicana, el gobierno de nuestro país apoyó
fundamentalmente la educación y la creación artística nacionalista y social; se
aseguró el acceso a la educación pública, creando diversas instituciones
actualmente consolidadas como la Secretaria de Educación Pública (1921), el
Instituto Nacional de Bellas Artes (1946), el Instituto Nacional de Antropología e
Historia (INAH) (1938) y el Instituto Nacional Indigenista (1939), éste último,
encargado en un primer momento de atender en lo educativo a las etnias del país.
PERTINENCIA DEL PROGRAMA
28
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Con el proyecto de la Universidad Nacional Autónoma de México en 1950 y la
creación de otras universidades públicas en el país se dio impulso a la
investigación científica, sin embargo aún cuando muchas de estas instituciones se
fueron planteando el apoyo a la creación artística, la realidad es que se priorizó la
educación, la llamada alta cultura y la investigación científica y tecnológica;
mientras que las diversas expresiones de cultura popular fueron, en la mayoría de
los casos, excluidas de la agenda pública, sobreviviendo en gran medida a su
fortaleza, resultado de las tradiciones de los pueblos que las manifestaban y que
aún lo siguen haciendo, aunado al crecimiento económico sostenido del país
registrado hasta el final de la década de los setentas.
En la Conferencia Mundial sobre Políticas Culturales (Mundiacult), organizada en
la Ciudad de México en 1982, se reconoció la existencia de diferentes expresiones
de cultura que incluyen no sólo a las bellas artes, sino a aquellas expresiones que
dan cuenta de la identidad de los pueblos en su sentido más amplio.
Es así que en 1988, por decreto presidencial se crea el Consejo Nacional para la
Cultura y las Artes (CONACULTA), sustituyendo a la Subsecretaría de Cultura de
la Secretaría de Educación Pública (SEP); dicho organismo, es un órgano
desconcentrado, que depende presupuestalmente de la SEP. El CONACULTA a
partir de 1989, se le da la atribución para coordinar a las entidades que realicen
funciones de promoción y difusión de la cultura y las artes; a partir de 1990 se le
dan también atribuciones relacionadas con la conservación, protección y
mantenimiento de monumentos arquitectónicos, históricos y artísticos.
Justificación económica
Los escasos recursos de la Federación, resultado de una política de saneamiento
de las finanzas públicas implementada desde los años ochenta y continuada hasta
ahora por la implementación de un modelo económico, que restringe las
PERTINENCIA DEL PROGRAMA
29
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
posibilidades de contar con una política cultural integral, que incluya todas las
expresiones de cultura popular indígena.
Justificación política
Éste aspecto, se fundamenta en la respuesta del Poder Ejecutivo Federal
plasmada en el Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006, en donde se considera a
la política social como el instrumento para “…mejorar la calidad de vida de los
mexicanos,…que multiplique las oportunidades de progreso material, favorezca el
desenvolvimiento intelectual y propicie el enriquecimiento cultural”9. También
establece en los objetivos rectores y estrategias del Área de Desarrollo Social y
Humano para fortalecer la cohesión y capital social “Impulsar la vocación social de
la cultura abriendo cauces a la participación organizada y diversa de la sociedad;
promover la vinculación entre los sectores de educación y cultura, fortalecer y
ampliar la infraestructura y la oferta cultural en todo el país”10
Es decir, el actual gobierno federal, ha asumido un compromiso con el desarrollo
cultural del país y particularmente con las comunidades indígenas.
Justificación jurídica
En el aspecto normativo, La Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, señala en el artículo 2º, que la Nación Mexicana es única e indivisible,
asimismo, establece y reconoce que “La Nación tiene una composición
pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas…y que conservan
sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de
ellas. La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para
determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas”11.
9 Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006. 10 Ídem. 11 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
PERTINENCIA DEL PROGRAMA
30
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
En el mismo articulo 2° de la Carta Magna en su apartado B, se señala que “La
Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de
oportunidades de los Indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria,
establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para
garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de
sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas
conjuntamente con ellos. Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los
pueblos y comunidades indígenas…”12 Por lo tanto el gobierno tendrá que
“Impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas con el propósito de
fortalecer las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos,
mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno, con la
participación de las comunidades”13.
La Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas,
establece “…la Naturaleza, Objeto y Funciones de la Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas” (Capitulo I) 14, así como lo referente de sus
“…Órganos y Funcionamiento…” (Capítulo II)15.
Por su parte, las Reglas de Operación del PROFODECI, son el instrumento
normativo específico que rigen a nivel operativo la implementación de dicho
programa, en ellas se establecen los objetivos, lineamientos generales,
específicos y de operación, así como las características de los informes
programático-presupuestarios de seguimiento, control y auditoria para el ejercicio
del gasto, así como las especificaciones de las evaluaciones internas y externas y
las características de los indicadores de cultura y de género fundamentalmente,
12 Ídem. 13 Ídem. 14 Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
15 Ídem.
PERTINENCIA DEL PROGRAMA
31
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
resultantes de la implementación del programa. Actualmente, las Reglas de
operación de los programas sociales se han vuelto un instrumento normativo
específico indispensable para ejecutar los programas sociales como éste, cuyo
análisis es fundamental como se observará con posterioridad.16
Finalmente también se ha establecido por parte de la CDI, una guía para
establecer Modelos de Atención Diferenciada, que en materia cultural definan las
Delegaciones Estatales y unidades operativas buscando fundamentalmente que
se cumplan con los objetivos del PROFODECI, considerando las especificidades
propias de cada entidad, región, comunidad y/o pueblo indígena, así como la
Concepción del Programa, principalmente procurando cumplir con las Reglas de
Operación del mismo, en dicho documento se pretende establecer por región, de
manera especifica la situación política, religiosa y cultural;, con base en esto se
estipula la necesidad de realizar una justificación del Modelo de Atención
Diferenciada especifico, sus objetivos, cobertura, población objetivo y los criterios
de elegibilidad acompañados de un proceso de planeación del PROFODECI y las
estrategias especificas para la transferencia de recursos a las organizaciones y
comunidades indígenas; así como un programa de ejecución, seguimiento y
evaluación respaldados con un cronograma de las actividades.17
La justificación social
La justificación social del programa considera fundamentalmente dos aspectos: 1)
la desigualdad y el rezago existentes en el desarrollo social y 2) los rezagos en
materia de desarrollo cultural en amplios sectores de la sociedad producto del
primer aspecto.
16 CDI, Reglas de Operación 2004. 17 CDI. PROFODECI, Modelo (s) de Atención Diferenciada en Materia Cultural, Guía mínima recomendada para su elaboración.
PERTINENCIA DEL PROGRAMA
32
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Respecto a los rezagos existentes en desarrollo social, el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo de la Organización de las Naciones Unidas
(PNUD), en su Informe sobre Desarrollo Humano 2004, señala que las
desigualdades entre individuos y localidades son muy grandes;. Dicho informe
basa su análisis en el Índice de Desarrollo Humano (IDH), el cual es resultado de
la medición de los logros en términos de esperanza de vida, educación e ingresos
reales ajustados.
A nivel mundial y en los países que reporta el Informe, México ocupa el lugar 53
por debajo de los países desarrollados y de países latinoamericanos como
Argentina Chile y Cuba, aunque en un sitio superior que Panamá, Brasil y
Colombia.
Posición de México en respecto al IDH en la clasificación mundial del Informe Global sobre Desarrollo Humano 2004
POSICIÓN MUNDIALSEGÚN IDH PAÍS IDH
4 Canadá 0.943 8 Estados Unidos 0.939 9 Japón 0.938 16 Francia 0.932 19 Alemania 0.925 20 España 0.922 34 Argentina 0.853 43 Chile 0.839 52 Cuba 0.809 53 México 0.802 61 Panamá 0.791 63 Tonga 0.787 68 Venezuela 0.778 72 Brasil 0.775 73 Colombia 0.773 79 Jamaica 0.764 85 Perú 0.752 89 Paraguay 0.751 114 Bolivia 0.681 115 Honduras 0.672 118 Nicaragua 0.667 121 Guatemala 0.649 153 Haití 0.463
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano México 2004
PERTINENCIA DEL PROGRAMA
33
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
El Informe sobre Desarrollo Humano, México 2004 de la ONU, establece que el
IDH en el Distrito Federal registra niveles similares a los países europeos,
contrastando lo anterior, Oaxaca y Chiapas donde se concentra la mayor parte de
población indígena del país, no superan los niveles de los Territorios Ocupados de
Palestina.
Índice de Desarrollo Humano (IDH) y componentes por entidad federativa en México Índice Posición
Según IDH Entidad
Federativa IDH de Salud de Educación de Ingreso 1 CHIS. 0.8830 0.8482 0.8997 0.9018 2 OAX. 0.8451 0.8476 0.8658 0.8349 3 GRO. 0.8284 0.8427 0.8593 0.8320 4 MICH. 0.8269 0.8416 0.8582 0.8156 5 VER. 0.8246 0.8403 0.8577 0.7866 6 HGO. 0.8238 0.8384 0.8573 0.7847 7 ZAC. 0.8233 0.8377 0.8521 0.7780 8 PUE. 0.8224 0.8369 0.8484 0.7779 9 TLAX. 0.8189 0.8360 0.8410 0.7734
10 NAY. 0.8163 0.8350 0.8404 0.7617 11 GTO. 0.8111 0.8347 0.8325 0.7518 12 TAB. 0.8015 0.8339 0.8319 0.7472 13 S. L. P. 0.8007 0.8317 0.8312 0.7344 14 YUC. 0.8001 0.8313 0.8294 0.7331 15 EDOMEX. 0.7910 0.8282 0.8292 0.7071 16 SIN. 0.7856 0.8281 0.8241 0.7066 17 MOR. 0.7800 0.8273 0.8236 0.7044 18 DGO. 0.7789 0.8257 0.8200 0.6836 19 COL. 0.7778 0.8255 0.8187 0.6825 20 JAL. 0.7694 0.8248 0.8183 0.6798 21 QRO. 0.7684 0.8210 0.8154 0.6780 22 TAMPS. 0.7662 0.8198 0.8108 0.6758 23 SON. 0.7652 0.8184 0.8099 0.6586 24 CAMP. 0.7641 0.8181 0.8075 0.6500 25 CHIH. 0.7598 0.8181 0.7991 0.6434 26 B. C. 0.7563 0.8175 0.7901 0.6422 27 Q. ROO. 0.7515 0.8173 0.7855 0.6384 28 AGS. 0.7457 0.8133 0.7819 0.6330 29 B. C. S. 0.7422 0.8118 0.7787 0.6307 30 COAH. 0.7296 0.8031 0.7491 0.6268 31 N. L. 0.7164 0.8026 0.7473 0.5976 32 D. F. 0.7076 0.7990 0.7372 0.5868
NACIONAL 0.7937 0.8270 0.8190 0.7352 Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano México 2004
En el mismo informe, se puede observar la desigualdad en el ingreso y las
entidades con menor ingreso son nuevamente aquellas que concentran a la mayor
parte de población indígena en el país.
PERTINENCIA DEL PROGRAMA
34
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Indicede Ingreso
0.500
0.550
0.600
0.650
0.700
0.750
0.800
0.850
0.900
0.950
D. F.N.L.
CAMP.
Q. ROO.
COAH.CHIH.
AGS.B.C.S.
B.C.QRO.
SON.
TAMPS.JAL.
COL.DGO.
MOR.YUC.
GTO.SIN.
S.L.P.
EDOMEX.PUE.
TAB.NAY.
VER.HGO.
GRO.TLA
X.ZAC.
MICH.OAX.
CHIS.
Entidad Federativa
Indi
ce d
e In
gres
o
Fuente: Elaboración propia con base en el Informe sobre Desarrollo Humano México 2004.
En todas las sociedades es común que las expresiones culturales sean
desplazadas por otras actividades, más aún cuando existen carencias económicas
que no permiten cubrir las necesidades más elementales. Se trata de una premisa
básica de sobrevivencia. El riesgo es que en ese proceso de pauperización social,
se pierden, además del tejido social, las manifestaciones culturales que exponen
la identidad de los pueblos y sus formas de vida a través de su historia, se pierden
también sus formas tradicionales de sobrevivir que son elementales en ciertas
circunstancias sociales, espaciales y temporales. Por estas otras razones, los
programas gubernamentales tendientes a incidir en el fortalecimiento a las
manifestaciones culturales indígenas tienen un ámbito de acción amplio y
PERTINENCIA DEL PROGRAMA
35
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
pertinente debido a las carencias y tamaño de la población indígena de nuestro
país.
El deterioro del nivel de vida de las comunidades indígenas presupone un
deterioro aún mayor de sus manifestaciones culturales y de tradiciones, por ello
resultan necesarias más políticas públicas que vayan encaminadas a elevar el
nivel de vida de los pueblos indígenas de nuestro país, para ello no es necesaria
la intervención de varias secretarias de estado como la Secretaría de Desarrollo
Social y la Secretaría de Economía entre otras; ello dependerá de la vinculación
que pueda lograr la CDI de las instancias mencionadas para el beneficio de los
pueblos indígenas, con ello se estaría asumiendo la nueva etapa que la propia
institución se ha propuesto: contribuir a la transversalidad y la regulación para el
beneficio de la comunidad indígena de nuestro país en la nueva etapa que hoy
vive.
De otra manera los esfuerzos de un programa como el PROFODECI, tenderán a
ser marginales respecto a las necesidades más apremiantes de los pueblos que
menos ingresos tienen.
Justificación de la oferta de programas culturales.
Otra razón por la que resulta pertinente el PROFODECI, es la escasez no solo de
recursos para este tipo de acciones, sino de programas con similares objetivos en
los ámbitos estatal y local, que cuentan con población indígena (ver en anexo la
oferta estatal de programas de cultura).
El Gobierno Federal, tiene implementado el Programa de Apoyo a las Culturas
Municipales y Comunitarias (PACMyC) del CONACULTA es un programa que
apoya a cooperativas e individuos interesados en la promoción, rescate,
PERTINENCIA DEL PROGRAMA
36
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
preservación y desarrollo de la cultura popular e indígena en torno a los siguientes
campos y temas: lengua y literatura indígenas; arte popular; artesanías; música;
fiestas tradicionales; danzas tradicionales; vestimenta tradicional; museos
comunitarios; cultura popular y biodiversidad; medicina tradicional; técnicas de
cultivos tradicionales; gastronomía mexicana; teatro; juegos y juguetes
tradicionales; memoria histórica y vida cotidiana; turismo comunitario y medios de
comunicación. A diferencia del PROFODECI constituye un esquema de atención y
apoyo directo, no solo financiero, sino técnico a proyectos de grupos,
comunidades y artistas, en torno a la cultura indígena, popular urbana y regional.
Su amplitud puede resultar atractiva para buscar implementar vínculos directos
con las instancias del CONACULTA, en el ámbito estatal y municipal, El
CONACULTA, con el propósito de comprometer a más instituciones y recursos
para el programa, realiza trabajos conjuntos en cuanto a la implementación con los
Consejos, Institutos o Secretarias de Cultura de los estados de la Republica
Mexicana, con ello se logran apoyos culturales complementarios, en cuanto a la
facilitación y compromiso más amplio de la gestión cultural de este programa en
particular y de la política cultural en el país en general; se incide así para lograr el
proceso transversal de las políticas publicas.
En este aspecto, ni CONACULTA, ni la CDI, han iniciado o por lo menos no hay
indicios de ello en el análisis de la implementación del PROFODECI, ni de sus
reglas de operación, así como en el análisis de otros instrumentos normativos, se
trataría de fortalecer a través de estos instrumentos de la política publica el
proceso de transversalidad, fomentando las relaciones de gestión para la
implementación de programas de cultura de las diversas instituciones nacionales y
locales, lográndose fundamentalmente la aprobación de montos mayores para el
beneficio de las comunidades indígenas de nuestro país, más aún cuando los
recursos asignados hasta hoy demuestran ser muy escasos. Lo anterior también
permitiría fomentar la creatividad en los distintos campos culturales.
PERTINENCIA DEL PROGRAMA
37
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
En el ámbito local, el PACMYC opera bajo un esquema descentralizado a través
de comisiones en los estados del país, en las que participan representantes de los
institutos estatales de cultura y otras instituciones educativas y/o de desarrollo
social y, de manera rotativa representantes de grupos y organizaciones culturales,
creadores y promotores culturales independientes, en este caso en el nuevo
esquema para el logro de la transversalidad que se ha propuesto la CDI, se
requiere implementar y fomentar la vinculación con este programa en particular
por parte de las delegaciones estatales y eventualmente con los CCDI.
Transversalidad: solución viable para el fortalecimiento de la cultura indígena en México.
Los esfuerzos son loables pero sin la intervención conjunta de otras instituciones
en materia cultural a través de convenios interinstitucionales de colaboración para
el diseño, la evaluación, la implementación y la investigación como con el Consejo
Nacional para la Cultura y las Artes, el Instituto Nacional de Bellas Artes, así como
otras instancias de cultura estatales y locales, tampoco se estará incidiendo en el
fortalecimiento de la vinculación con la administración publica y en el proceso de
transversalidad mencionado en el aparato normativo que rige a la CDI.
Es necesaria la participación coordinada de más ámbitos de gobierno a través de
acciones especificas; si bien las Reglas de Operación manifiestan la posibilidad de
complementar recursos con los otorgados por otras instancias gubernamentales
en el ámbito estatal y municipal, éstas no se llevan a cabo en la práctica, en
muchas ocasiones porque los operadores en el ámbito local se ven rebasados a
sus posibilidades laborales por operar no sólo éste programa sino otros más
implementados paralelamente en las mismas localidades por la CDI, dejando a un
lado las acciones de asesoría y gestión a las comunidades para que incidan en la
PERTINENCIA DEL PROGRAMA
38
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
elaboración de proyectos complementarios en cuanto a sus fuentes de
financiamiento.
Por otra parte, las delegaciones estatales han remitido su tarea a la
implementación y seguimiento en los ámbitos financiero y administrativo de los
diversos programas que tiene la CDI y a la formulación de sus Modelos de
Atención Diferenciada para el caso especifico del PROFODECI, dejando de lado la
vinculación con otras instancias de cultura remitiéndolas a la formalización de
comités dictaminadores para los proyectos que los pueblos indígenas someten a
consideración de la institución para ser financiados.
Otra causa de la falta de vinculación con otras acciones gubernamentales en el
ámbito estatal y local, suele ser la falta de experiencias de vinculación acentuada
por las divisiones partidistas de quienes operan los programas de apoyo en el
ámbito local indígena, lo que se ve favorecido, además por la falta de capacitación
en este sentido.
Consejos, Institutos o Secretarias de Cultura en la República Mexicana No. Institución No. Institución 1 Instituto Cultural de Aguascalientes 17 Instituto de Cultura de Morelos 2 Instituto de Cultura de Baja California 18 Consejo Estatal para la Cultura y las Artes de Nayarit 3 Instituto Sudcaliforniano de Cultura 19 Consejo para la Cultura y las Artes de Nuevo León 4 Instituto de Cultura de Campeche 20 Secretaría de Cultura del Gobierno del Estado de Oaxaca 5 Consejo Estatal para la Cultura y las Artes de Chiapas 21 Secretaría de Cultura del Gobierno del Estado de Puebla 6 Instituto Chihuahuense de la Cultura 22 Instituto Queretano de la Cultura y las Artes 7 Instituto Coahuilense de Cultura 23 Instituto Quintanarroense de la Cultura
8 Secretaría de Cultura del Gobierno del Estado de Colima 24 Secretaría de Cultura del Gobierno del Estado de San Luis Potosí
9 Secretaría de Cultura de la Ciudad de México 25 Dirección de Investigación y Fomento de Cultura Regional (DIFOCUR) (Sinaloa)
10 Instituto de Cultura del Estado de Durango 26 Instituto Sonorense de Cultura
11 Instituto Mexiquense de Cultura 27 Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte del Estado de Tabasco
12 Instituto Estatal de la Cultura de Guanajuato 28 Instituto Tamaulipeco para la Cultura y las Artes 13 Instituto Guerrerense de la Cultura 29 Instituto Tlaxcalteca de la Cultura 14 Consejo Estatal para la Cultura y las Artes de Hidalgo 30 Instituto Veracruzano de la Cultura 15 Secretaría de Cultura del Gobierno del Estado de Jalisco 31 Instituto de Cultura de Yucatán 16 Secretaría de Cultura del Estado de Michoacán 32 Instituto Zacatecano de Cultura Ramón López Velarde Fuente: Conaculta.
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
39
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
ANÁLISIS DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DESDE LA PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL El presente apartado de este ejercicio de evaluación, tiene como objetivo realizar
un análisis sobre los CCDI como organizaciones encargadas de implementar18 el
PROFODECI en el ámbito local, con el propósito de identificar cuáles son los
procesos de operación del programa en realidad, es decir, en la operación
cotidiana del mismo. Para ello, nos apoyaremos en la información recabada de la
aplicación de encuestas y entrevistas a operadores del programa en 26 CCDI de
14 entidades federativas de todo el país.
La unidad de análisis para este trabajo son los CCDI, sin embargo, no se pueden
estudiar aislados de la estructura orgánica general de la CDI y de su ambiente
externo, ya que por definición, la acción administrativa tiene lugar en un contexto
organizacional dado, en el cuál operadores de programas, jefes de departamento,
directivos o cualquier otro administrador público tienden a resolver los distintos
problemas que se les presentan a través de diversas soluciones tanto políticas,
como instrumentales y técnicas, lo que da como resultado la intervención de
muchos otros agentes de muy diversos ambientes dentro y fuera de la
organización.
Por lo tanto, es por el juego que se da en estas relaciones de una misma
organización y porque los CCDI se constituyen en las instancias que atienden
18 Para fines de este trabajo, entendemos por implementación de programas a todas “aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) públicos y privados, con miras a la realización de objetivos previamente decididos” (Van Meter, Donald y Van Horn. “El proceso de implementación de las políticas. Un marco conceptual” en Aguilar V., Luis F. (Comp.) La implementación de las políticas. M. A. Porrúa, México, 2000, pp. 97-146). En su forma más general, una investigación sobre la implementación pretende establecer si una organización, en este caso los CCDI, es capaz de conjuntar recursos humanos y materiales en una unidad organizativa coherente y si puede motivar a los operadores de tal manera, que sean capaces de llevar a cabo los objetivos explícitos de la organización.
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
40
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
directamente a los individuos, grupos o comunidades beneficiadas que esta parte
de la evaluación se ubica en estas instancias.
Por último, es importante mencionar que para efectos de ésta evaluación se
utilizarán diversos modelos, tanto de la Teoría de las Organizaciones cómo del
Análisis de las Políticas Públicas. Por lo que, se debe entender por modelo a la
representación simplificada de una situación real.
Los modelos que se detallarán en las páginas siguientes, implicarán una
abstracción respecto de la realidad, la cuál se obtuvo mediante un conjunto de
hipótesis significativas y coherentes, que tienden a la simplificación del fenómeno
a estudiar. Advertimos, que el grado de abstracción de la realidad depende del fin
para el qué se construyeron dichos modelos; la importancia que tiene dicha
abstracción se debe a que la situación real que pretendemos analizar es
extremadamente compleja y cualquier intento por estudiarla en su verdadera
forma nos conduciría a un análisis de inmanejables dimensiones. En conclusión,
abstracción no significa falta de realismo, sino una simplificación de la realidad.
Descripción del problema y sus causas
En este primer apartado de la presente evaluación, se identificarán cuáles son los
principales problemas asociados al proceso de implementación del PROFODECI
tratando de determinar sus causas.
Para realizar lo anterior, una herramienta que se utilizará, será el Diagrama de
Espina de Pescado19 o Fishbone, a través de esta herramienta se identificará el
problema y organizar la información disponible, de tal manera que ayudará a
generar un esquema de relaciones causales que lo expliquen. A continuación, se
presenta el diagrama Fishbone para el caso del PROFODECI sustentado en la
19 El Diagrama de Espina de Pescado es una de las herramientas básicas propuestas por Kaouru Ishikawa para el análisis de la calidad en los procesos de producción en una organización.
41EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
opinión de los operadores del programa con respecto a su actividad de los
distintos CCDI que analizamos:
BAJO NI VEL DE ACOPLAMIENTO DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN DEL PROGRAMA A LAS NECESIDADES REALES DE LA IMPLEMENTACIÓN
FALTA DE RECURSOS HUMANOS, MATERIALES
Y FINANCIEROS
REGLAS DE OPERACIÓN RIGIDAS Y COMPLICADAS
EXCESIVA CARGA DE
TRABAJO
PROCESOS DE DICTAMINACIÓN JERÁRQUICOS
El PROFODECI es el programa que menos recursos tiene.
Los operadores además del PROFODECI operan otros.
Poco entendimiento de las reglas de operación.
Falta de criterios claros para todas las organizaciones
MODELO(S) DE ATENCIÓN DIFERENCIADA EN MATERIA
CULTURAL
para el FishboneDiagrama caso del PRFODECI
Como se puede apreciar en el diagrama, el PROFODECI presenta algunos
problemas de tipo organizacional que inciden directamente en la implementación
de dicho programa, aunque actualmente se estén implementando Modelos de
Atención Diferenciada (MAD) en Materia Cultural:
A. FALTA DE RECURSOS: el PROFODECI es un programa que se
implementa con escasez de recursos materiales, financieros y humanos,
que a corto plazo puede limitar el impacto del mismo en las comunidades
indígenas que esta beneficiando.
B. AUMENTO DE LA CARGA DE TRABAJO: los operadores del programa
han visto aumentar su carga de trabajo conforme pasa el tiempo, ya que,
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
42EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
actualmente además de implementar el PROFODECI, operan otros
programas como: el programa Albergues Escolares Indígenas, el programa
Organización Productiva para Mujeres Indígenas, el programa
Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas, el
programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia y el programa
Fondos Regionales Indígenas, dependiendo si el CCDI debe operar
algunos de estos programas.
C. REGLAS DE OPERACIÓN: Éstas, según la opinión de los propios
operadores del programa, están construidas de tal manera que permiten
cumplir en gran medida con el objetivo general del programa, es decir,
“contribuir a los procesos de rescate, fortalecimiento e innovación del
patrimonio cultural de los pueblos indígenas, basados en el reconocimiento
y respeto de la diversidad étnica y cultural, la equidad, corresponsabilidad y
con base en las necesidades, situación y contexto social actual”, sin
embargo, estas reglas rígidas han hecho difícil la operación del mismo, por
considerarse complicadas no sólo para los beneficiarios del programa sino
para los propios operadores. Por lo que, el problema radica no en sí son
rígidas estas reglas, más bien en el efecto que produciría la complejidad de
éstas en el objetivo general planteado más arriba.
D. PROCESO DE DICTAMINACIÓN: la dictaminación se realiza en tres
niveles: el primer nivel es en los CCDI, en los cuales se lleva a cabo una
revisión de los proyectos, específicamente en el cumplimiento de los
requisitos que se establecen en las reglas de operación para considerarse
elegibles como beneficiarios.
En el segundo nivel, se encuentran las Delegaciones Estatales, en la cuál
se lleva a cabo una segunda dictaminación de los proyectos revisados por
el personal operativo de los CCDI y que consideran que cumplen con los
requisitos que establecen las reglas de operación del PROFODECI, en ésta
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
43EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
dictaminación los proyectos son revisados por gente especialista en el tema
y existe la posibilidad de un proceso de deliberación en torno a la
pertinencia o no del proyecto.
Por último, encontramos que existe una tercera dictaminación, a cargo de la
CDI central, que da el visto bueno a los proyectos que pasaron la
dictaminación a nivel estatal de acuerdo a su pertinencia y a la suficiencia
presupuestal. En éste último nivel, de acuerdo con la opinión de los
operadores del programa en los CCDI se privilegia lo urgente del proceso
en detrimento de la transparencia, ello genera conflictos entre los
operadores del programa y las organizaciones indígenas solicitantes, lo
mismo ocurre con las Delegaciones Estatales y los CCDI.
E. MODELOS DE ATENCIÓN DIFERENCIADA: con el propósito de dar
solución a los problemas que inciden en la operación del PROFODECI, la
CDI ha diseñado el Modelo de Atención Diferenciada (MAD), con la
finalidad de que en el nivel estatal y/o regional “diseñen y elaboren
estrategias de trabajo en materia cultural, que permitan la concreción de los
objetivos y la instrumentación de los aspectos cualitativos y cuantitativos del
programa, en el o los contextos socioculturales que prevalecen en las
diversas regiones indígenas y/o entidades federativas que atiende la
Comisión”. La opinión de los operadores que tienen acerca del MAD, se
encuentra dividida entre los que piensan que es una buena herramienta que
les ha permitido realizar mejor su trabajo, hasta los que consideran que no
es así e incluso existe un mínima parte de los operadores que aún no lo
conocen. En conclusión, la solución esta en camino pero el impacto esta
por verse.
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
44
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Descripción de la organización encargada de implementar el PROFODECI
Una vez que se han identificado los principales problemas organizacionales que
inciden en la implementación del PROFODECI, de acuerdo a la opinión expresada
por los operadores del programa, el presente apartado tiene como propósito
detallar las principales características de la organización encargada de
implementar el programa, es decir, cómo esta organizada la CDI para poder
implementar el PROFODECI. Cabe mencionar que este apartado pretende ser
muy descriptivo, de tal manera que los elementos que vertamos en esta parte
sirvan de referente para los siguientes apartados.
La información recabada, a través de las entrevistas y los cuestionarios aplicados
a los operadores en los CCDI, permitirá realizar la descripción de la estructura,
procesos, funciones asociadas y las características del contexto organizacional en
la cuál se encuentra determinada la implementación del PROFODECI.
a) Estructura administrativa de la CDI
La estructura administrativa de la CDI, representa las relaciones, los procesos de
comunicación, los de decisión y los procedimientos que articulan a un conjunto de
personas, unidades, factores materiales y funciones que están orientadas a la
consecución de objetivos determinados. Lo anterior se observa de manera gráfica
en el organigrama de la CDI.
Todas las suborganizaciones que forman parte de la CDI entre ellas los CCDI, es
decir, de las más simples a las más complejas, disponen de una estructura que
equivale a un conjunto de mecanismos destinados a dividir el trabajo en diferentes
tareas sin perder una visión integrada, es decir, la esencia de una estructura
radica en la división de las actividades o división del trabajo como un sistema, que
con la especialización, consigue una mejor optimización de los recursos.
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
45
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Sin embargo, esta fragmentación debe ser coordinada mediante una fuerza de
sentido contrario, es decir a través del control que busca la integración de las
diferentes tareas, orientándolas hacia la consecución de los objetivos comunes de
la organización, estamos hablando de leyes, reglamentos y por supuesto de reglas
de operación; es en este punto donde radica la importancia de reglas constreñidas
a la organización, por ello decíamos más arriba a pesar de que la reglamentación
es rígida, no significa que sea un mal necesario, sino lo que resulta importante
para esta evaluación es el impacto que tienen estas reglas en la consecución de
los objetivos generales planteados por el PROFODECI.
Como ya se ha descrito, parece que la estructura de una organización es fácil de
entender, sin embargo, ésta aparente sencillez induce a creer que dicha estructura
es un componente más del análisis de las organizaciones, sin mayor
trascendencia que el resto de los elementos. Pero se verá más adelante, esto no
es así, la estructura materializada gráficamente en un organigrama (Ver figura 1),
es la forma de ordenar los elementos que componen una organización, y de este
orden dependen muchos más factores de los que a primera vista pudiera parecer,
entre otros: la distribución de funciones, las relaciones de poder entre sus
miembros, la comunicación, la capacidad de reacción ante el cambio y todo
aquello de lo que depende el resultado de una organización.
Los componentes fundamentales de una estructura administrativa son:
1. La jerarquía (dimensión vertical) y la divisionalización (dimensión
horizontal).
2. Los sistemas de coordinación y de control.
3. Los puestos de trabajo.
4. Las unidades y sus diferencias.
46EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
FIGURA 1
Fuente: Organigrama de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. www.cdi.gob.mx
Por otra parte, la estructura administrativa de la CDI, que representa al conjunto
de los procesos que hacen que funcione la organización, mantiene una estrecha
relación con el PROFODECI, que en última instancia es el fin en el cuál deposita
una de muchas de sus estrategias relacionadas con su objetivo.
En este sentido, el programa en relación con la estructura administrativa presenta
dos dimensiones: la endoestructura y la exoestructura. La primera se refiere a la
estructura interna del programa, la segunda inscribe al programa en la estructura
mayor a la que pertenece.
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
47
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Dimensión exoestructura
La CDI es un organismo público descentralizado, no sectorizado, con personalidad
jurídica y con patrimonio propio, así como con autonomía operativa, técnica,
presupuestal y administrativa, según la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, los organismos descentralizados son las entidades creadas por ley o
Decreto del Congreso de la Unión o por el Ejecutivo Federal, con personalidad
jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopte.
Dimensión endoestructura Para cumplir con sus funciones la CDI, cuenta con: la Dirección General, el Área
de Asuntos Internacionales, el Área de Innovación y Mejora, la Unidad de
Planeación y Consulta, la Unidad de Coordinación y Enlace, la Coordinación
General de Administración y Finanzas, la Coordinación General de Programas y
Proyectos Especiales, la Dirección General de Asuntos Jurídicos, el Órgano
Interno de Control y 24 Delegaciones Estatales; y opera a través de 110 Centros
Coordinadores del Desarrollo Indígena (CCDI) en 24 estados de la República
Mexicana. (Ver figura 1).
Como ya hemos mencionado con antelación, de toda la estructura administrativa
básica de la CDI, esta evaluación se enfocará a los Centros Coordinadores de
Desarrollo Indígena (CCDI), debido a la importancia de estos centros en el
proceso de implementación del PROFODECI y porque se considera que tanto las
reglas de operación vigentes como los operadores del programa influyen
determinantemente en los resultados de la política. Lo anterior abre la discusión,
sobre la importancia que la acción que los street-level bureaucrats tienen en la
afectación de las políticas públicas.
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
48
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
b) Los street-level bureaucrats
Una vez que ya fueron identificados los problemas organizacionales que influyen
decisivamente en el proceso de implementación, y que se describió muy
brevemente la estructura administrativa de la CDI, es el momento de evaluar cuál
ha sido el papel que han desempeñado los funcionarios del nivel operativo o “a
nivel de la calle” en el proceso de implementación del PROFODECI, analizar
desde está perspectiva es importante, ya qué se cree desde la visión del análisis
de las políticas públicas, que los programas que buscan prescribir con exactitud el
comportamiento a seguir en el nivel operativo son incapaces de adaptarse con
facilidad a situaciones no previstas por las autoridades responsables.
Implementar una política significa poner en operación a través de una
organización concreta, en este caso la CDI, y de unos operadores concretos, en
una localidad o localidades determinadas, un conjunto de programas cuyas
consecuencias “previsibles” traerán beneficios a la población seleccionada, esto
motiva poner mayor énfasis en estudiar, como ya se ha mencionado, a la
organización que opera en el ámbito local, en este caso a los CCDI y a los actores
empíricos que presentan los servicios gubernamentales al público y que suelen
ocupar los escalones más bajos en el organigrama de la organización, es decir, a
los llamados de piso, de ventanilla o de la calle. (Ver figura 2)
49
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
FIGURA 2
Fuente: Organigrama de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. www.cdi.gob.mx
DELEGACIONES ESTATALES
CENTROS COORDINADORES
PARA EL DESARROLLO
ÍG
Por ello es importante, retomar una de las perspectivas del análisis de la teoría de
la organización que más se ha desarrollado y que tiene que ver con los recursos
humanos, esto no es extraño si tomamos en cuenta que una organización es
fundamentalmente un agregado de personas.
En este contexto es importante mencionar que el elemento humano es una
variable importante debido al aporte fundamental en el trabajo diario de las
organizaciones, sólo basta preguntarse ¿qué sentido tendría estudiar o proponer
sofisticados diseños estructurales reales o introducir los recursos tecnológicos
más avanzados si no se dispone de empleados capaces (formación) y con los
estímulos necesarios (motivación) para implantarlos?
En efecto, el personal operativo representa un elemento imprescindible y relevante
de la CDI y más aún de los CCDI, no sólo para el ejercicio de sus competencias
sino para la consecución de sus objetivos.
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
50
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Indicadores en la gestión de recursos humanos en los CCDI
En este punto, con el objetivo de analizar el fenómeno que se considera relevante
en la evaluación del proceso de implementación del PROFODECI, se diseñó una
serie de indicadores que arrojarán resultados con los cuáles se desarrolla el
análisis pertinente.
Los operativos de los CCDI pueden pertenecer a distintas categorías dependiendo
de la combinación de los distintos derechos laborales, así como a la duración del
contrato. Sin embargo, actualmente como lo reflejan las opiniones de los
encuestados uno de los problemas más importantes es el que se refiere a sí se
debe ampliar o reducir el número de puestos de trabajo reservados a los
funcionarios. Otra cuestión no menos importante, es si se deben cubrir los puestos
vacantes con contratos temporales a corto plazo o con contratos estables a largo
plazo.
En este mismo sentido, debe ser claro para los encargados del personal que en el
momento de la contratación debe existir una diversidad y un equilibrio respecto a
la edad y el sexo de los operativos, así como, al desarrollo de oportunidades de
promoción para los jóvenes y una mayor participación de las mujeres en las
actividades relacionadas al proceso de implementación de los programas. Sin
embargo, la promoción se ha convertido en una tarea pendiente en los propios
centros.
A continuación se presentan los indicadores que se utilizaron para analizar la
situación actual de los recursos humanos en los CCDI.
51EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
INDICADORES TEMAS RH
Empleados clasificados por grupos según su nivel de estudios
Diferencias en los perfiles para unidades similares
A = Licenciatura completa B = Licenciatura incompleta C = Bachillerato. D = Educación General Básica.
Las posibilidades de promoción pueden condicionar la congelación en la contratación de un grupo para permitir la promoción interna.
Empleados por nivel de carrera y tramos retributivos (1-30)
Diferencias en los niveles de carreras para trabajos similares.
Empleados por tipo de contrato: 1. Por contrato de base. 2. Por contrato temporal.
Puestos estables fijos vs. puestos inestables-temporales laboral
Empleados por edad y sexo en los puestos Diferencias en las pirámides de edad y sexo
De acuerdo a los datos arrojados por las encuestas y entrevistas aplicadas al
personal encargado de operar el PROFODECI en los CCDI, encontramos que el
57% de los operadores cuentan con licenciatura, 15% realizaron una carrera
técnica y un 11% terminaron el bachillerato. Estos datos indican que el personal
que implementa el PROFODECI cuentan con un nivel profesional suficiente que
les permitiría solucionar los problemas relacionados al proceso de implementación
del programa (ver gráfica 1), sin embargo, es necesario apuntalar el conocimiento
previo adquirido mediante cursos de capacitación principalmente dirigidos al
personal con un nivel de escolaridad inferior, especialmente al sector de
operadores con secundaria y primaria que en suma representan el 14% del total
de operadores del PROFODECI.
Grá fica 1 Nive l de e sa cola rida d de los ope ra dore s de l PROFODECI
Otras3%
Carrera técnica15%
Bachillerato11%
Licenc iatura57%
Prim aria3%
Secundaria11%
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
Fuente: Elaboración propia con los datos de la base de datos de la evaluación de resultados del PROFODECI 2005.
52EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
En este sentido, pero en relación con las variables sexo y edad de los operadores
de PROFODECI, se tienen datos muy interesantes, al respecto se observa que en
cuanto intervalos de edad se refieren existe un crecimiento del grupo de edad que
oscila entre 41 a 50 años de edad con respecto a otros intervalos (ver gráfica 2),
este fenómeno que se produce en los CCDI responde a políticas de congelación
respecto a la contratación de nuevos trabajadores, medida que ha favorecido la
reducción de personal y que ha provocado que las condiciones de trabajo sean
complicadas.
Gráfica 2
Intervalos de edad de los operadores del PROFODECI
0
2
4
6
8
10
12
14
16
20 A 30 31A 40 41A 50 51 A 60 61 o más
Intervalos
Frec
uenc
ia
Fuente: Elaboración propia con los datos de la base de datos de la evaluación de resultados del PROFODECI 2005.
La edad de los miembros de una organización es una variable con un notable
impacto psicosocial, tiene repercusión sobre la motivación y la satisfacción, ya
que, cuánto más joven es una persona, más energía y capacidad de innovación
posee. En una edad intermedia (en torno a los cuarenta años), no alcanza los
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
53
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
mismos niveles de satisfacción que los más jóvenes pero mantiene un buen grado
de motivación y lo combina con la madurez y la experiencia.
Lo que se observa, es que en materia de edad se interrelacionan dos curvas
inversas: la de la motivación y la de la experiencia, siendo el punto idóneo el de
intersección entre las dos.
Desde un perspectiva donde se privilegie la motivación, es factible pensar que la
gente joven tiene más ganas, más energía y es más fácil su dirección, sin
embargo esto no significa que se deba contratar sólo ha personal joven, ya que
sería erróneo y ello significaría renunciar a la formación, a la experiencia
acumulada, a la madurez de los procesos y a la lealtad hacía la organización, lo
que podría provocar importantes disfunciones en la misma. Lo importante aquí es
hacer un equilibrio en cuanto motivación y experiencia, claro éste equilibrio
dependerá de la visión de la organización en este tema.
Lo anterior pone a prueba a cualquier organización, actualmente no existe algún
programa que intente prevenir la tendencia del incremento de edad de los
operadores del programa, y esto se puede observar en el promedio de edad de los
operadores del PROFODECI que se encuentra entre los 41 años.
Este promedio actualmente refleja un equilibrio aparente entre motivación y
experiencia, sin embargo, con el paso del tiempo estos operadores estarán
llegando a edades en los cuales será necesario que se capaciten grupos de
trabajadores jóvenes que pueden sustituir a los más viejos, pero por tratarse de un
trabajo especializado no basta con contratar por el hecho mismo de hacerlo, debe
haber un periodo de capacitación relacionado con las tares de campo y otro con
las actividades inherentes a la institución, proceso que puede llevar un tiempo
considerable.
54EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Por otra parte, en cuanto a la distribución según sexo de los operadores del
PROFODECI, de acuerdo a los datos obtenidos el 67% de los operadores son
hombres y sólo el 33% restante son mujeres. Sin duda, estos datos reflejan que la
participación de las mujeres en la implementación del PROFODECI, aún no es
significativa; sin embargo, según los datos que arrojaron las entrevistas, existen
casos en los cuales se han incorporado a los CCDI mujeres para realizar la labor
de operar el PROFODECI y otros programas más. (Ver gráfica 3)
Gráfica 3
Operadores del PROFODECI según sexo
MUJERES33%
HOMBRES 67%
Fuente: Elaboración propia con los datos de la base de datos de la evaluación de resultados del
PROFODECI 2005.
Una variable igual de importante que las anteriores, es la formación de los
operadores del programa, en este rubro se observa que una gran parte de los
operadores del PROFODECI, tienen como formación principal el ser técnicos
agropecuarios, les siguen los licenciados en desarrollo económico y luego los
economistas; en cuarto lugar se ubican los médicos veterinarios y sucesivamente
administradores y comunicólogos.
Estos datos, dejan ver dos resultados principalmente, por una parte, y de acuerdo
a las disciplinas que se observan, no hay ninguna que se relacione con los
objetivos del programa en general, aunque todas estas disciplinas si presuponen
formación y experiencia en trabajo de campo, pero esto último no es lo más
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
55EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
importante para la implementación del PROFODECI y sobre todo para el logro de
sus objetivos.
Una segunda interpretación de estos resultados, es que entre las disciplinas que
prevalecen no hay ninguna que se relacione con el tema mismo de la formulación
e implementación de programas sociales, por lo que, las estrategias a seguir por la
CDI en cuanto al reclutamiento y capacitación deben ir dirigidas a contratar
personal especializado y a fomentar cursos de capacitación relacionados con el
quehacer de gobierno, de tal manera que les apoye con herramientas para su
trabajo diario.
0
1
2
3
4
5
6
7
Frec
uenc
ia
Adm
i nis
trac i
ón
Ant
ropo
logí
a
Com
unic
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Técn
ico
agro
peca
urio
Técn
ico
en c
onta
bilid
ad
Técn
ico
Pec
uario
Disciplina
Gráfica 4 Disciplina de los Operadores del PROFODECI
Fuente: Elaboración propia con los datos de la base de datos de la evaluación de resultados del PROFODECI 2005.
Al tema de capacitación se le relaciona el de promoción. El proceso de
capacitación de los empleados hace posible la preparación óptima para el
desarrollo de las actividades vinculadas al puesto de trabajo que ocupan. Si esta
capacitación no se ha realizado o no ha sido la más adecuada, la carga mental y
el estrés del empleado serán altos debido a la incertidumbre y a la tensión que
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
56EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
genera el hecho de no conocer suficientemente las técnicas necesarias para llevar
a cabo las tareas encomendadas.
La política de capacitación tiene como objetivo conseguir la buena preparación de
los operadores de un programa. Hay dos tipos básicos de formación: la formación de entrada que trata de adiestrar a los nuevos empleados familiarizándolos con la
estructura y con los procesos de producción de la unidad donde van a prestar sus
servicios, y la formación continua que se suministra a los empleados en ejercicio
con el objetivo de mantenerlos al corriente de los nuevos conocimientos y técnicas
de trabajo.
Gráfica 5
Porcentaje de operadores que recibieron capacitación antes de realizar su trabajo
SÍ65%
NO35%
Fuente: Elaboración propia con los datos de la base de datos de la evaluación de resultados delPROFODECI 2005.
Como lo muestra la gráfica 5, el 65% de los actuales operadores del PROFODECI
recibieron capacitación antes de comenzar a desempeñar sus funciones, mientras
que el 35% no recibieron capacitación. Como podemos observar, en cuanto a la
formación de entrada la CDI tiene una buena participación, sin embargo, debe
acelerar los procesos de capacitación del personal que no recibió la capacitación
cuando ingreso a la institución.
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
57
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
En cuanto este tema, existen distintos mecanismos de formación: cursos,
manuales de puesto o de proceso, adscripción de un monitor (otro empleado con
experiencia que dirige y supervisa al operador), capacitación directa mediante el
desempeño (training on the work), entre otros. La elección de un método u otro
será muy importante ya que, además de tener impacto sobre la competencia
técnica del empleado, también afectará en su estado psicológico y a la eficacia y
eficiencia de la unidad de producción que reciba la nueva entrada.
El peor mecanismo de formación, bastante usual en muchas organizaciones
públicas, es la capacitación directa mediante el desempeño que no significa otra
cosa que “aprender sobre la marcha” acumulando errores. Este sistema es muy
costoso y se debe tratar de evitar a toda costa, debido a los errores y al
considerarse un elemento desmotivador para el empleado público, ya que, genera
incertidumbre que se deriva en la ejecución de tareas sin tener los conocimientos
y las habilidades necesarias.
La motivación es un elemento importante por su incidencia en el proceso
formativo, por lo que, la formación continua es un aliciente profesional importante
para cualquier empleado. La ausencia de esta formación o una deficiente
implementación de la misma generarán una considerable insatisfacción y
desmotivación.
En definitiva, se recomienda el diseño de un programa de formación de entrada
intenso y exhaustivo. El costo de un programa de estas características sería
rápidamente amortizado gracias a la reducción de los errores.
En la gráfica 6, se observa que el 38% de los cursos impartidos a operadores del
PROFODECI son relacionados con el tema de las Políticas Públicas y en general
hay una dispersión sobre otros temas. Lo que esto significa, es que la CDI
fomenta la formación continua; formación importante debido a que a medida que
hay más expectativas de capacitación, el personal supera con más facilidad y
58EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
voluntarismo los problemas que se le presentan en el día a día en la realización de
sus tareas.
Gráfica 6
Cursos impartidos a operadores del PROFODECI
4% 4% 4% 4%6%
4%
4%4%
6%38%
7%7% 4% 4%
Avances físicos financieros Curso sobre reglas de operación Definición de campos culturalesDiplomado: Artes y saberes indígenas Diseño Curricular Elaboracióny validación de proyectosFormación de promotores culturales Intecambio de experiencias y evaluación Planeación estratégicaPolíticas públicas PROFODECI Reglas de operaciónTaller de avance y preservación Taller de fortalecimiento
Fuente: Elaboración propia con los datos de la base de datos de la evaluación de resultados del PROFODECI
2005.
Por otra parte, la promoción, es decir, el hecho de que el empleado sepa que si
responde a las instrucciones de la dirección se verá compensado y al mismo
tiempo sabe que durante toda su vida no desempeñará el mismo trabajo, suaviza
la carga mental y el estrés derivado de sus tareas.
En este sentido, dentro de los CCDI la forma por la cual se realiza la promoción es
principalmente por medio concursos y por designación con el 31% y 29%
respectivamente, sin embargo, existe un 11% de los operadores del PROFODECI
que respondieron que no había mecanismo de promoción, es decir, no existen
ascensos. Sí ocurre esto último, la carga mental y el estrés serán elevados (ver
gráfica 7), por lo que se recomienda poner más atención en este grupo.
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
59
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Gráfica 7
Promoción de los operadores del PROFODECI
Concurso31%
Otras13% No hay ascenso
11%
Por desiganición29%
Promoción16%
Fuente: Elaboración propia con los datos de la base de datos de la evaluación de resultados del PROFODECI 2005.
Por último y para terminar con esta evaluación de los recursos humanos, se
analizarán los factores que tienen mayor impacto sobre la motivación, la
satisfacción y la conducta de los operadores que son: las condiciones de trabajo,
las relaciones de trabajo con la autoridad y con sus compañeros además del grado
de motivación que sienten los operadores del PROFODECI para realizar su
trabajo.
Lo que se aprecia es lo siguiente, con respecto a la gráfica 8, las relaciones de
trabajo en los CCDI pueden considerarse como buenas en un 90% y sólo el 10%
restante considera que las relaciones laborales son regulares.
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
60EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Gráfica 8
Cómo son las relaciones de trabajo
BUENAS90%
REGULARES10%
Fuente: Elaboración propia con los datos de la base de datos de la evaluación de
resultados del PROFODECI 2005.
En cuanto a las condiciones de trabajo el 70% de los encuestados consideraban
que dichas condiciones eran buenas, el 27% que eran regulares y sólo el 3%
respondió que las condiciones de trabajo eran malas. Por otra parte, en cuanto a
la motivación se refiere el 61% respondió que existía buena motivación para
realizar su trabajo, el 26% que era regular y sólo un 13% consideró que la
motivación era mala. (Ver gráfica 9)
Gráfica 9
Cómo considera que es la motivación en los CCDI
REGULARES26%
MALAS13%
BUENAS61%
Fuente: Elaboración propia con los datos de la base de datos
de la evaluación de resultados del PROFODECI 2005.
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
61
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Para terminar con este apartado, se concluye que actualmente existen nuevas
perspectivas que implican cambios significativos en el contexto laboral. Una de
estas nuevas perspectivas es el enfoque gerencial, el cual soporta la idea básica
de que los empleados públicos tomen la responsabilidad por el trabajo que
realizan, individualmente o en equipo, como una manera de contribuir al
rendimiento de la organización.
Para apoyar este proceso se requieren muchas transformaciones en la estructura
de la organización, en las descripciones de los puestos de trabajo, en la
formación, en la participación en los procesos de definición de objetivos, de los
sistemas retributivos, y en otras políticas de personal. Una vez que se realizó éste
recorrido por la estructura de la CDI y análisis de los recursos humanos que
participan en el proceso de implementación del PROFODECI, se puede considerar
que en general existe una suficiente política de gestión de recursos humanos.
62EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Descripción del proceso de implementación
El propósito de este apartado es describir el proceso de implementación del
PROFODECI, una vez que se identificaron los problemas de implementación, se
describió la estructura administrativa de la CDI y se evaluó la situación actual de
los recursos humanos con los que cuentan los CCDI para la implementación del
programa.
El proceso de implementación implica una serie de actividades lógicamente
relacionadas, que utilizan insumos (personas, procedimientos, materiales, entre
otros.) para producir un resultado. A continuación, se presenta un diagrama de
bloques con el objetivo de esquematizar los procesos principales que se deben
llevar a cabo para implementar el programa.
FIGURA 3
Diagrama del Bloques para Identificar procesos del PROFODECI
Promoción y difusión
Formulación y Selección de
proyectos
Evaluación de
proyectos
Ejecución
Población objetivo
Dictaminación
Iniciativas Indígenas
Evaluación
Monitoreo
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
63
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
El objetivo del PROFODECI es “contribuir a los procesos de rescate,
fortalecimiento e innovación del patrimonio cultural de los pueblos indígenas,
basados en el reconocimiento y respeto de la diversidad étnica y cultural, la
equidad, corresponsabilidad y con base en las necesidades, situación y contexto
social actual”, entre sus estrategias para cumplir con este objetivo se encuentra la
de apoyar proyectos que impulsen la recuperación, preservación e innovación de
los elementos y manifestaciones que constituyen el patrimonio cultural de los
pueblos indígenas.
Para poder cumplir con el objetivo que se establece el PROFODECI, los CCDI
cuentan con operadores del programa involucrados en el proceso de
implementación del mismo (Ver figura3), estos operadores son quienes reciben las
iniciativas de los pueblos indígenas en materia cultural, por medio de las
solicitudes que no son más que las “Guías para la Formulación de Proyectos
Culturales”, además de recibir estas solicitudes, los operadores dan información a
los beneficiarios, analizan la elegibilidad y la formulación de los proyectos
culturales y elaboran los informes finales sobre los mismos.
La coordinación la asume de manera conjunta la Coordinación General de
Programas y Proyectos Especiales, las Delegaciones Estatales y los CCDI, con
sus respectivas áreas encargadas en Cultura.
El proceso se inicia con la recepción de solicitudes de las organizaciones
postulantes y entrega de la información solicitada, la cual incluye:
- El análisis de la elegibilidad de los proyectos.
- La notificación a los postulantes en caso de no ser elegidos.
- Registro de los datos del proyecto cuando es elegible, por medio de los
expedientes generados por proyecto.
- Constatación de que el proyecto se encuentra adecuadamente formulado a
nivel de perfil.
64EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
- Reformulación del proyecto cuando es requerida.
- Elaboración de informes finales del proyecto.
El proceso excluye:
- La evaluación ex – post.
- La asignación de recursos.
La conexión con otros procesos se da a través del envío de proyectos a la unidad
de evaluación en las Delegaciones Estatales y a la Coordinación General de
Programas y Proyectos Especiales. A continuación se presenta un flujograma
explicando este proceso en el cual se identifican tres ciclos:
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
65
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
FIGURA 4Flujograma del proceso de implementación del PROFODECI
RECEPCIÓN DE SOLICITUDES
PROMOCIÓN Y DIFUSIÓN DEL PROGRAMA
ANALISIS DE ELEGIBILIDAD EN
CCDI
EL PROYECTO
ES ELEGIBLE
NO
NO PREPARAR
NOTIFICACIÓN Y MOTIVO DE NO
ELEGIBILIDAD A LOS INTERESADOS
REALIZAR LOS EXPEDIENTES
CORRESPONDIENTES
ANALIZAR FORMULACIÓN DEL
PROYECTO
ES NECESARIO
REFORMULAR EL PROYECTO
NO COMPLEMENTAR
INFORME DEL PROYECTO
ENVIAR A LA UNIDAD DE
EVALAUCIÓN
REFORMULAR
SI
PREPARAR NOTIFICACIÓN Y
MOTIVO DE ELEGIBILIDAD A
LOS INTERESADOS
DICTAMINA
CIÓN
Tercer ciclo
Primer Ciclo
Segundo Ciclo
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
66
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
- Los destinatarios externos son las organizaciones que proponen los
proyectos. El interno es la unidad de evaluación.
- El insumo básico son las solicitudes de las organizaciones.
- El resultado son los proyectos formulados.
- El proceso se analiza en función de las siguientes variables:
Rapidez: Cada ciclo se desarrolla en un tiempo específico.
Duración de los ciclos (meses)
Actividad Ciclo 1 Ciclo 2 Ciclo 3 Elegibilidad 1 Formulación 1 Reformulación 3 Acumulado 1 1 3
Calidad: Calidad de las solicitudes recibidas: Cs = (b/a)*100
a = # de solicitudes recibidas en un período de tiempo (un mes: 30)
b = # de proyectos elegibles (un mes: 20)
Cs = 20 / 30 * 100 = 67%
67% es el porcentaje de solicitudes que cumplieron con los requisitos de
elegibilidad, están de acuerdo con las reglas de operación del PROFODECI, el
cuál es bueno.
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
67
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Modelo de implementación del PROFODECI
Una vez que se describió el proceso de implementación del programa de una
manera muy descriptiva entremos con profundidad al proceso de implementación
del PROFODECI. Por lo que, el propósito de este apartado será explicar el
proceso de implementación del programa por medio del Modelo 1: La Implementación como Administración de Sistemas.
Como ya se ha planteado anteriormente, implementar un programa significa
precisamente poner en operación a través de una organización concreta, en este
caso la CDI, y de unos operadores concretos, en una localidad o localidades
determinadas, un conjunto de acciones cuyas consecuencias previsibles, traerán
beneficios a la población seleccionada, esto pone un mayor énfasis en estudiar a
la organización local, en este caso a los CCDI, y a los actores empíricos que
presentan los servicios gubernamentales al público y que suelen ocupar los
escalones más bajos en el organigrama de lo organización, es decir, a los
llamados de ventanilla.
Para comenzar, debemos partir de una premisa general: la mayoría de las
organizaciones tendrán interés en controlar el proceso de implementación de sus
programas, ésta aseveración no esta muy alejada de la realidad y más en un
contexto donde la rendición de cuentas y la apremiante necesidad de cumplir con
los objetivos se vuelve el trabajo de todos los días.
Por ello, es común encontrar que el diseño de programas se realiza en los niveles
más altos de la organización, a partir de la declaración más precisa posible de la
intención de quien decide la política, y se desarrolla a lo largo de una secuencia de
pasos cada vez más específicos para definir lo que se espera de cada uno de los
responsables de la implementación en cada nivel. En general éste es el tipo de
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
68
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
diseño de la gran parte de los programas públicos de la actualidad; a este diseño
se le conoce con el nombre de diseño prospectivo (forward mapping).
Pero contrario a lo que se podría esperar, han habido cambios importantes en este
rubro, actualmente y debido a la presión que ejercen desde abajo los operadores
de programas, se han hecho iniciativas de diseños que tomen en cuenta las
necesidades y los problemas con los que se enfrentan día con día, este nuevo
diseño propuesto se denomina diseño retrospectivo (backward mapping) y entre
otros organizaciones públicas la CDI tiene un buena propuesta en el MAD que
analizaremos más adelante.
Con el objetivo de obtener mejores resultados en sus acciones y de romper con la
cultura anacrónica heredada por el Instituto Nacional Indigenista (INI), que
responde más a la visión tradicional de la administración pública, la CDI diseñó el
Modelo de Atención Diferenciada (MAD), con el objetivo de que en el ámbito
estatal y regional diseñen y elaboren sus propias estrategias de trabajo en materia
cultural, “que permita la concreción de los objetivos e instrumentación de los
aspectos cualitativos y cuantitativos del programa, en el contexto sociocultural que
prevalece en las diversas regiones indígenas y entidades federativas que atiende
la comisión”.20
El MAD, es una estrategia que se acerca más a lo que se ha planteado, es decir,
este modelo se ha convertido en una herramienta que ha aumentado la posibilidad
de alcanzar los objetivos básicos del PROFODECI, partiendo de la idea que
subyace del propio modelo, podemos decir que la implementación de este
programa ha sido más realista ya que se ha realizado de acuerdo a los
condiciones del contexto local, adaptándose a las necesidades de operación del
programa.
20 Párrafo extraído del documento Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas Modelo de Atención Diferenciada en Materia Cultural / Esquema de guía mínima recomendada para su elaboración; este documento fue presentado en el 2004. Página 2.
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
69
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Pensando en una situación ideal, este modelo permite que los encargados de
cultura de los CCDI puedan tomar la idea básica del programa y por ende de las
Reglas de Operación y modificarlas según las condiciones locales específicas. El
resultado es simple, estos deberían tener una semejanza razonable con la idea
básica estimada en términos de los insumos y productos esperados, y deberían
incorporar lo mejor de la decisión y lo mejor de las ideas locales, esto siempre y
cuando se mantuviera todo lo demás constante.
A todo lo anterior, el MAD es el elemento que se acerca más al diseño retrospectivo (backward mapping)21 que propone Richard Elmore para el análisis
de las políticas públicas, es decir un diseño de abajo hacía arriba.
En este punto, convendría analizar el proceso organizacional del transcurso de
dictaminación de un proyecto cultural y su relación con el MAD, que se instituye
como un proceso innovador en la forma de trabajar de la CDI.
De acuerdo al Modelo 1: La Implementación como Administración de Sistemas, es conveniente insertar el proceso de implementación del PROFODECI
en su justa dimensión, para ello éste modelo presenta cuatro proposiciones
fundamentales:
1. Las organizaciones deben funcionar como maximizadoras racionales de los
valores. El atributo esencial de la racionalidad es el comportamiento
orientado a fines. Las organizaciones son eficaces en la medida en la que
maximizan el cumplimiento de sus fines y objetivos prioritarios. Cada una
de las tareas que desempeña una organización debe contribuir a la
consecución de por lo menos uno de los objetivos incluidos en un conjunto
bien definido de fines, que refleje con fidelidad el propósito de la
organización. 21 Para más información sobre este modelo ver. Aguilar Villanueva, Luis F. La Implementación de las Políticas. Estudio Introductorio, Ed. Porrúa, cuarta antología, 1era. reimpresión de la tercera edición, 2003. México. Pp. 15-94.
70EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
2. Las organizaciones deberían estructurarse sobre el principio del control
jerárquico. La responsabilidad de la elaboración de las políticas y del
desempeño general del sistema reside en la cúspide de la administración.
Ésta distribuye, a su vez, las tareas específicas y los objetivos operativos
entre las unidades subordinadas; asimismo es ella quien supervisa el
desempeño de estas últimas.
3. Para cada una de las tareas que desarrolla una organización, existe una
asignación óptima de las responsabilidades entre las unidades
subordinadas. Esta asignación maximiza el cumplimiento general de los
objetivos de la organización. El proceso de toma de decisiones en las
organizaciones consiste en identificar cuál es ese nivel óptimo y en
mantenerlo a través de la adecuación permanente de la distribución interna
de las responsabilidades a los cambios que ocurren en el entorno.
4. La implementación consiste, primeramente, en definir un conjunto detallado
de objetivos que refleje fielmente la intención fundamental de una política
determinada; posteriormente, consiste en asignar a las unidades
subordinadas responsabilidades y parámetros de desempeño que sean
congruentes con esos objetivos, en supervisar el desempeño del sistema y
en hacer los ajustes internos necesarios para elevar el grado de
cumplimiento de los fines de la organización. Éste es un proceso dinámico,
no estático; el entorno impone permanentemente nuevas demandas que
requieren ajustes internos. Pero la implementación siempre esta orientada a
fines y es siempre maximizadora de valores.
Este modelo parte de la hipótesis de que la administración eficaz se origina en el
comportamiento orientado a fines y maximizador de valores, por lo que se
considera que las organizaciones son “sistemas” dedicados a la resolución de
problemas. En la realidad, este modelo no parece contradecirse, las
organizaciones tienen ese fin.
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
71EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Otro elemento que hay que considerar, es que todas estas partes funcionalmente
integradas entre sí, presuponen la existencia de una autoridad que controla, que
coordina y que configura el espacio donde se lleva a cabo el proceso de toma de
decisiones.
La CDI, en estos términos cuenta con este espacio, el cual se puede observar aún
más durante el proceso de dictaminación de proyectos culturales, que forma parte
del control administrativo por parte de los administradores quienes aseguran que
los recursos sean utilizados efectivamente y eficientemente para dar cumplimiento
a los objetivos de la organización y que posteriormente por medio del control
operativo aseguran que las tareas específicas se realicen con eficacia y eficiencia.
Estas funciones se distribuyen en orden ascendente. (Ver figura 2)
Si/NO
En las delegaciones estatales existe un proceso de dictaminación por expertos en el tema, síes aprobado se envía a CDI central. Sí no el proyecto no recibe financiamiento.
Si/NLos proyectos que fueron dictaminados favorablemente en las Delegaciones, pasan a la Unidad Administrativa correspondiente y son nuevamente seleccionados según disponibilidad presupuestal y pertinencia del campo cultural. Puede ser regresado un proyecto a los CCDI si lleva documentación incompleta.
Registro de la propuesta para financiar proyecto cultural. Los operadores del programa hacen una revisión previa de la documentación entregada por los beneficiarios, al mismo tiempo dan asesoría.
inicio
Organigrama de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Proceso de Dictaminación. Elaboración propia con datos de la página www.cdi.gob.mx
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
72
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Este modelo pone énfasis en el control jerárquico, sin embargo, aún así se
encuentra la posibilidad de cierto ejercicio de autonomía por parte de los niveles
inferiores de la organización, es aquí donde se desarrolla el punto álgido de este
análisis, ya que tiene relación con el MAD.
En términos organizacionales, la suboptimización consiste en asignar a las
unidades de niveles más bajos, la responsabilidad de producir un cierto nivel de
resultados, pero otorgando a los operativos la autonomía suficiente para tomar
decisiones respecto a los medios idóneos para alcanzar ese nivel.
En la práctica, la suboptimización plantea algunos problemas complicados: la
selección de los criterios apropiados para evaluar el desempeño de las unidades
subordinadas, la valoración de las consecuencias o los derrames involuntarios del
desempeño de una unidad sobre el de otra y la elección del conjunto adecuado de
funciones que deben asignarse a cada unidad subordinada.
A pesar de ello, la noción de suboptimización confiere al modelo de la
administración de sistemas un grado de flexibilidad. Sin embargo, no es preciso
suponer que todas las decisiones organizacionales deban estar centralizadas para
poder dar por sentado que las organizaciones se encuentran funcionalmente
integradas. Si los resultados de las decisiones delegadas son compatibles con los
propósitos generales de la organización, existirá un cierto grado de libertad para la
selección de los medios necesarios en la consecución de esos resultados.
El MAD ha representado una herramienta que da libertad de operar a los
implementadores aunque resulte una carga de trabajo extra al principio, veamos
los datos, el 84% de los encuestados contestaron que sí utilizan el MAD para
implementar el PROFODECI, y un 49% del total de los encuestados respondieron
que el MAD ayuda a flexibilizar las Reglas de Operación, los que les permite tener
mayor control de las acciones que llevan a cabo.
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
73EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Conclusiones y recomendaciones
La Administración de la CDI es una organización compleja, complejidad que no
esta dada por su infraestructura, ni por la cantidad de personal que tiene, como se
podría creer, sino que se debe a su diversidad funcional y estructural: los
organismos públicos como la CDI atienden unas funciones muy distintas entre sí
pero utilizan un mismo modelo administrativo, es decir, no hay correlación entre su
estructura interna y las funciones asumidas. Este problema se agrava debido a
que el modelo administrativo no ha cambiado del todo respecto al llevado a cabo
por el INI, aun cuando las funciones han cambiado y se han multiplicado y
diversificado, el modelo administrativo debe adaptarse a estas nuevas realidades.
La dinámica organizativa se encuentra fuertemente condicionada por los límites
normativos que delimitan la operación de los programas: los rígidos mecanismos y
las escasas posibilidades de modificar las pautas negativas de los mismos y de
premiar las positivas son las características más notorias. Todo ello hace que la
problemática de los grupos humanos que dirigen y forman parte de las
administraciones públicas como una de las cuestiones capitales para los
estudiosos de las organizaciones se agraven.
En los CCDI se realizan múltiples funciones como consecuencia, coexisten
diferentes profesionales: médicos, educadores, ingenieros, comunicólogos, por
mencionar sólo algunos, con racionalidades particulares que requieren diferentes
procesos y estructuras, y que sin embargo no se encuentran en niveles
administrativos tan pequeños.
74EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS En esta sección se analiza cuantitativamente el cumplimiento de los objetivos del
PROFODECI en el periodo enero-diciembre del ejercicio 2005; en función de los
recursos asignados se contemplan las siguientes categorías: recursos asignados,
entidades federativas, campos culturales, beneficiarios, proyectos, municipios y
localidades que se han beneficiado con el programa.
ANÁLISIS DE LOS RECURSOS ENTREGADOS A LOS BENEFICIARIOS
A lo largo del tiempo, la comunidad indígena ha quedado marginada en buena
parte de la dinámica económica del resto del país, sin embargo, estas
comunidades, a pesar de los grandes problemas económicos y sociales que
enfrentan, han logrado conservarse históricamente, gracias en la mayoría de las
veces a sus propias acciones de sobrevivencia, no sólo en la época
contemporánea caracterizada por recurrentes crisis económicas, sino desde el
inicio de la conquista, hasta llegar hasta lo que hoy es México.
Si bien han existido distintas acciones para atacar este problema ancestral, no
sólo desde la colonia, el México independiente y posrevolucionario, estas no han
sido suficientes. En el ámbito de las políticas públicas contemporáneas, es en
1989 que se realizan las primeras acciones más sólidas y recientes dirigidas a
rescatar y preservar el denominado acervo cultural de los pueblos indígenas,
reconociendo tanto la naturaleza pluriétnica como pluricultural existente en nuestro
75EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
país.22 Esta preocupación y objetivo como se ha comentado se ha logrado retomar
por el PROFODECI
El PROFODECI, como se mencionó en párrafos anteriores, está enfocado a
brindar financiamiento a organizaciones y comunidades indígenas para que
realicen proyectos culturales que permitan preservar y fortalecer las diversas
manifestaciones culturales que forman parte de su patrimonio cultural
contemporáneo.
En esta sección se establecerá la tendencia regional de las comunidades
apoyadas con los recursos, identificando los campos culturales prevalecientes al
interior de las mismas. Con ello se podrá vincular, a su vez, la tendencia regional a
partir de los recursos asignados por el PROFODECI, es decir, la tendencia del
financiamiento de los proyectos que cumplieron con los requisitos establecidos en
las Reglas de Operación del programa que nos ocupa.
Los datos contables de los recursos ejercidos por el programa se han clasificado
de acuerdo a las seis categorías donde un proyecto puede ser clasificado de
acuerdo a los recursos asignados, a las entidades federativas y municipios en los
que se localizan, al ámbito o campo cultural en que se ubican; de igual manera se
incorpora el número de proyectos financiados y el número beneficiarios del
programa23.
A continuación se establece una breve definición de las principales variables que
se analizarán en esta sección:
22 “Este hecho se reconoce en las reformas constitucionales del artículo 4º en 1992”. Reglas de operación 2004. 23 Clasificación tomada de la base de datos proporcionada por la CDI.
76EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
Recursos asignados constituyen el monto de los recursos otorgados por la CDI,
a través del PROFODECI a los pueblos, organizaciones y/o individuos indígenas,
para financiar y/o apoyar proyectos que tiendan a fortalecer, rescatar y/o innovar
sus manifestaciones culturales.
Entidades federativas son aquellos estados en los que se ha atendido la
demanda de proyectos culturales durante el ejercicio y son los estados que
albergan la mayor parte de la población indígena del país: Baja California,
Campeche, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Guerrero,
Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla,
Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Veracruz y
Yucatán24.
Campos culturales constituyen la clasificación por tipo de proyectos culturales
que han sido financiados a las organizaciones o comunidades indígenas25.
1. Investigación y registro de formas de organización comunitaria 2. Historia, lengua escrita y oralidad 3. Lugares sagrados y sitios históricos 4. Museos comunitarios indígenas 5. Rescate e innovación de técnicas tradicionales para el uso y aprovechamiento de los
recursos naturales esanales 6. Rescate e innovación de técnicas art
ena 7. Rescate de la gastronomía indíg8. Juegos y juguetes tradicionales
y vídeo) 9. Artes visuales (escultura, fotografía, pintura 10. Literatura (cuento, ensayo, novela, poesía)
terpretación musical
al y comunitario nial
11. Composición e in12. Teatro indígena 13. Otras de interés cultur14. Tradición ceremo
24 Para el análisis de esta sección se tomó el nombre abreviado de cada una de las entidades mencionadas, que establece el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). 25 Tomada de las Reglas de Operación del PROFODECI.
77EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
15. Danza indígena 16. Música indígena
cir, la población indígena a quien
stán dirigidos los recursos del PROFODECI.
s para lograrlo junto con los recursos humanos, materiales, financieros y
cnicos.
las localidades donde se realiza el proyecto mencionado en el punto
nterior.
torgados con relación a la población indígena
el país y su ubicación geográfica.
ro, ambos estados concentran el 31.41 por ciento del
17. Medicina tradicional
Beneficiarios es la población objetivo, es de
e
Proyectos Constituyen el documento aprobado y que recibió recursos, que
plasma el conjunto de actividades y acciones que persiguen lograr un determinado
objetivo en el ámbito del fortalecimiento cultural en cuanto al rescate,
fortalecimiento y/o innovación del patrimonio cultural, así como las acciones y
estrategia
té
Municipios se refieren a aquellos lugares geográficos en los cuales están
ubicadas
a
Para abordar la cobertura y focalización de los apoyos autorizados, se procedió a
estratificar en tres grupos a las 24 entidades federativas del país que han recibido
recursos para financiar proyectos de carácter cultural por parte de la CDI a través
del PROFODECI. La conformación de estos grupos se realizó de acuerdo a la
cantidad de dinero asignada a cada una de las entidades. Lo anterior permitirá
analizar la asignación de montos o
d
Grupo 1: Oaxaca y Guerre
presupuesto total ejercido.
78EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
Grupo 2: Puebla, Chiapas, Michoacán y Veracruz, son estados con una
participación porcentual individual entre el 5 y 10 % del presupuesto total ejercido,
s cuatro estados en conjunto concentraron el 29.10 % de los recursos ejercidos
Distrito Federal y Durango tienen una
articipación individual de menos del 5 % en el presupuesto total, absorbiendo
en a los recursos destinados a los proyectos, es
ecir, los gastos de operación no están incluidos, éstos se presentan el apartado
genas y ha sobrepasado las metas planteadas al inicio
el ejercicio, cubriendo también la totalidad de entidades en las que se opera el
estados de Oaxaca y Guerrero; le siguen Chiapas, Puebla, Michoacán y Veracruz;
lo
por el PROFODECI.
Grupo 3: los estados de Jalisco, Nayarit, México, Hidalgo, Campeche, Sonora,
Quintana Roo, Yucatán, Sinaloa, Morelos, Querétaro, Guanajuato, Baja California,
Chihuahua, San Luis Potosí, Tabasco,
p
como grupo el 39.49 % del presupuesto.
Durante el periodo enero-diciembre de 2005, el PROFODECI apoyó la realización
de 750 proyectos culturales, con un presupuesto de 26 millones 619 mil 740
pesos, distribuidos entre 24 entidades federativas. Esta cantidad de recursos
monetarios, únicamente, se refier
d
referente a la metas financieras.
Durante este periodo el programa ha atendido la demanda de proyectos culturales
generados por grupos indí
d
programa (Ver Cuadro 1).
La distribución de recursos ejercidos por el programa denota la ubicación de las
comunidades indígenas, de tal manera que la distribución de recursos es
relativamente, proporcional a la presencia indígena en el país, lo que se podría
señalar como una tendencia “natural” o “congruente”. Al respecto, se observa que
los mayores montos de apoyo erogados por el programa corresponden a los
79EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
en tanto que, los niveles más bajos de apoyo monetario se otorgaron en entidades
como: Baja California, Tabasco y Guanajuato; donde la presencia indígena es
escasa.
OAX 72 9.60 4,786,846.00 17.98GRO 57 7.60 3,575,605.00 13.43PUE 66 8.80 2,154,344.00 8.09CHIS 47 6.27 2,125,291.00 7.98MICH 49 6.53 1,743,628.00 6.55VER 92 12.27 1,722,683.00 6.47SLP 46 6.13 1,299,918.00 4.88HGO 21 2.80 1,238,466.00 4.65MEX 33 4.40 1,235,803.00 4.64JAL 51 6.80 909,346.00 3.42NAY 45 6.00 890,971.00 3.35SON 32 4.27 799,319.00 3.00CAMP 18 2.40 653,091.00 2.45DF 7 0.93 556,074.00 2.09MOR 7 0.93 515,554.00 1.94QROO 15 2.00 427,479.30 1.61YUC 15 2.00 403,224.50 1.51CHIH 15 2.00 315,507.00 1.19SIN 13 1.73 300,875.00 1.13QRO 10 1.33 248,794.00 0.93DGO 13 1.73 217,791.20 0.82GTO 8 1.07 180,603.00 0.68TAB 11 1.47 162,131.00 0.61BC 7 0.93 156,396.00 0.59Totales 750 100.00 26,619,740.00 100.00Fuente: Elaboración propia, con base en datos proporcionados por la Comisión Nacional para el
Porcentaje de Participación
Cuadro 1Recursos ejercidos por Entidad Federativa Enero-Diciembre 2005 Entidad
FederativaNo. Proy.
FinanciadosPorcentaje de Participación
Recurso Autorizado
Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI): Reporte de la Situación Financiera del PROFODECI, al31 de Diciembre de 2005.
La gráfica 1 muestra que a los estados correspondientes al grupo 1, la CDI les
asignó, a través del PROFODECI, casi 32 por ciento de los recursos totales, cifra
que asciende a 8 millones 362 mil 451 pesos. Los estados del grupo 2 obtuvieron
una participación del 29.10 % de los recursos que representan 7 millones 745 mil
946 pesos. Por último, los estados del grupo 3 recibieron el 39.49 % del total del
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
80EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
presupuesto autorizado, es decir 10 millones 511 mil 343 pesos. Sin embargo,
aglutina a 18 entidades de manera que su participación individual es baja
comparada con la de los estados que conforman el Grupo 1, formado por sólo dos
estados: Oaxaca y Guerrero.
Gráfica 1Porcentaje de Participación en el Presupuesto Asignado al Profodeci
Enero-Diciembre 2005
31%
29%
40%
Grupo 1: Oaxaca y Guerrero
Grupo 2: Chiapas, Puebla, Michoacán y Veracruz
Grupo 3: San Luis Potosí, Hidalgo, México, Jalisco, Nayarit, Sonora, Distrito Federal, Campeche, Morelos, Quintana Roo, Yucatán, ChihuahuSinaloa, Querétaro, Durango, Guanajuato, Tabasco y Baja California.
a,
Fuente: Elaboración propia, con base en datos proporcionados por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI): Reporte de la Situación Financiera del PROFODECI, al 31 de Diciembre de 2005.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
El análisis comparativo entre los tres grupos nos muestra que los estados con
mayor proporción de presencia indígena son aquellos a quienes les otorgaron un
monto mayor de financiamiento para la realización de proyectos cuyo objetivo es
la conservación de las expresiones culturales. Además, cuentan con una
participación activa de la comunidad, ya que también destacan en la cantidad de
proyectos apoyados. En contraparte los estados con menor monto de recursos
asignado que son los estados con menor presencia indígena y tienen menor nivel
81EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
de participación, en otras palabras, su población no propone proyectos; ya sea por
la poca difusión del programa o bien porque han perdido el incentivo para
conservar su cultura. Se concluye que la distribución de los recursos asignados
por el PROFODECI en los tres grupos mencionados es congruente a la cantidad
de proyectos dictaminados favorablemente y consecuentemente financiados en
ada una de las entidades (ver gráfica 2).
ctos que forman la organización o
rupo que solicita apoyo económico a la CDI.
e los 750 proyectos autorizados en el periodo, lo que
presenta el 48.93 %.
c
Es así que a las comunidades del estado de Oaxaca les financiaron 72 proyectos,
seguido por los estados Puebla, Guerrero y Michoacán con un total de 66, 57 y 49
proyectos respectivamente. Aún cuando en Oaxaca y Puebla se financió casi el
mismo número de proyectos, esto no tiene una relación directa con el monto
otorgado a cada una de las entidades, pues también depende del tipo de
proyectos y del número de participantes dire
g
De manera conjunta el Grupo 1 realizó 129 proyectos, que representan el 17.20
por ciento de un total de 750 proyectos. Por su parte, los estados
correspondientes al grupo 2 realizaron 254 proyectos, lo que representa el 33.87
% del total de proyectos y finalmente los estados que conforman el grupo 3
llevaron a cabo 367 d
re
82
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Gráfica 2Porcentaje de Participación en los Proyectos Financiados por el Profodeci
Enero-Diciembre 2005
17%
34%
49%
Grupo 1: Oaxaca y Guerrero
Grupo 2: Chiapas, Puebla, Michoacán y Veracruz
Grupo 3: San Luis Potosí, Hidalgo, México, Jalisco, Nayarit, Sonora, Distrito Federal, Campeche, Morelos, Quintana Roo, Yucatán, Chihuahua,Sinaloa, Querétaro, Durango, Guanajuato, Tabasco y Baja California. Fuente: Elaboración propia, con base en datos proporcionados por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI): Reporte de la Situación Financiera del PROFODECI, al 31 de Diciembre de 2005.
Resulta significativo y sobre todo congruente con la distribución indígena de
nuestro país el hecho de que el grupo 3 agrupe a 18 entidades con poca presencia
indígena, mientras que el grupo 1 integre únicamente dos estados pero con alta
concentración de población indígena, de ahí se deriva su mayor participación en
ambas categorías.
Dado que el objetivo principal del PROFODECI es incidir positivamente en el
rescate, fortalecimiento e innovación de las manifestaciones culturales de los
pueblos indígenas de nuestro país, como se ha mencionado la CDI clasifica a los
proyectos que solicitan financiamiento en 17 campos culturales, clasificación que
resulta pertinente principalmente para contabilizar los montos asignados, pero no
necesariamente corresponde a la naturaleza intrínseca de los proyectos, al
83EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
respecto sólo basta mencionar que la cosmovisión indígena no tiene una línea
divisoria entre lo que las sociedades occidentales denominamos arte, religión y
sobre todo cultura, concepto que en la sociedad contemporánea occidental sólo
contempla a las bellas artes.
Aún así, identificar el alcance de los montos presupuéstales asociados a los
campos culturales mencionados, permite analizar ciertas tendencias que pudieran
dar un mapa general de los apoyos otorgados por el PROFODECI, como de los
campos culturales que en este año han sido más dinámicos y que de alguna
manera denotan las actividades culturales que tienen mayor arraigo, así como la
diversidad cultural prevaleciente. Este mapeo se ilustra en el Cuadro 2.
Los proyectos cuyo dictamen fue favorable, se han concentrado en cuatro
actividades culturales: danza indígena, música indígena, tradición ceremonial y
rescate e innovación de técnicas artesanales. Estas actividades tienen una
participación porcentual en el presupuesto de 19.27, 43.80, 11.71 y 12.72
respectivamente y en conjunto una participación del 87.4 % en el total de recursos
otorgados mientras que en términos porcentuales respecto al número de
proyectos realizados por campo cultural, la participación de la música indígena fue
de más 30 %. La danza y la tradición ceremonial lograron obtener financiamiento
para 171 proyectos.
Es importante destacar que para conservar la diversidad de expresiones
culturales, se deben instrumentar acciones efectivas en los ocho campos
culturales que sólo realizaron entre uno y siete proyectos. Ya que se observa que
dentro de dichos campos, tres de ellos presentan rezagos considerables que
requieren abordarse de manera inmediata, si se quiere conservar, por ejemplo, la
84EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
literatura que transmite el sentir y conocimiento acumulado de la comunidad
indígena.
Música Indígena 232 30.93 11,980,617.00 45.01Danza Indígena 171 22.80 4,995,521.70 18.77Tradición Ceremonial 171 22.80 3,271,895.30 12.29Rescate e Innovación de Técnicas Artesanales 98 13.07 3,034,471.80 11.40Otras de Interés Cultural y Comunitario 29 3.87 939,495.00 3.53Medicina Tradicional 18 2.40 773,854.00 2.91Museos Comunitarios Indígenas 7 0.93 485,584.00 1.82Historia, Lengua Escrita y Oralidad 7 0.93 293,676.00 1.10Artes Visuales 5 0.67 255,480.00 0.96Lugares Sagrados 4 0.53 343,230.20 1.29
Rescate e Innovación de Técnicas Tradicionales para el Uso y Aprovechamiento de Recursos Naturales 4 0.53 118,900.00 0.45Rescate de la Gastronomía Indígena 2 0.27 26,965.00 0.10Juegos y Juguetes Tradicionales 1 0.13 25,050.00 0.09Literatura (cuentos y poemas) 1 0.13 75,000.00 0.28
Totales 750 100.00 26,619,740.00 100.00
% de participació
% de participació
Cuadro 2Diversidad de Campos Culturales en los que incurren las Entidades Federativas y los RecursosOtorgados por el PROFODECI, enero-diciembre, 2005
Fuente: Elaboración propia, con base en datos proporcionados por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas(CDI): Reporte de la Situación Financiera del PROFODECI, al 31 de Diciembre de 2005.
Campos Culturales No. Proy. Financiados Recurso Autorizado
Las artes visuales, lugares sagrados, juegos y juguetes tradicionales, rescate de la
gastronomía y el rescate de las técnicas para el aprovechamiento de los recursos
naturales, tienen una participación, menor al 1 por ciento del presupuesto. Dichos
campos, en conjunto captaron el 1.88 % del total de proyectos realizados.
Con respecto a los campos culturales menos apoyados existen varias hipótesis, o
bien no requieren de apoyos para su realización porque los propios pueblos se
encargan de financiar sus actividades culturales o porque se está perdiendo su
práctica dentro de las comunidades. También porque los apoyos del PROFODECI
no son oportunos, es decir, la manera de ministrar los recursos, a veces genera
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
85EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
que, entre la presentación del proyecto ante la institución, y la entrega del recurso
monetario -a los representantes de la organización- no corresponde con las fechas
planeadas para la ejecución del proyecto; asimismo el hecho de que los
encargados de la recepción de los proyectos también tienen su propia evaluación
acerca de la importancia de cada uno de los proyectos.
En resumen, de la comparación entre la composición porcentual de los campos
culturales, se destacan dos situaciones: la primera son los campos culturales con
menor monto de recursos monetarios, le corresponde también una menor
participación en el número de proyectos autorizados y segundo es claro que
algunos campos tienden a desaparecer y por otra parte se observa que la
concentración de proyectos en cuatro campos culturales.
Otro aspecto que se desprende de los datos analizados, es la diversidad de
campos culturales en que incurren las entidades federativas; el número de
proyectos financiados clasificados en los diversos campos culturales puede
constituir un indicador del dinamismo cultural de las entidades federativas y
verificar la idoneidad del PROFODECI para responder a sus necesidades
culturales a través del financiamiento de las actividades que incidan en conservar
el patrimonio cultural de las comunidades (Ver cuadro 3 y 4).
Los estados más dinámicos, culturalmente hablando, dado que incurren en más
campos culturales son Nayarit, Chiapas, Michoacán, Oaxaca y Quintana Roo,
aunque por el monto de recursos la situación sería muy diferente como lo vimos
anteriormente. Por su parte, el dinamismo cultural de Baja California, Morelos y
Distrito Federal de acuerdo a los campos culturales apoyados solo se remiten a
uno y tres de los 17 clasificados por CDI.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
86EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Aun así, se puede afirmar que hay cierta congruencia del financiamiento entre el
dinamismo cultural de las entidades y la asignación presupuestal, de manera que
son los estados de Chiapas, Nayarit, Oaxaca y Puebla quienes repuntan en
ambos indicadores.
Es importante resaltar que aún cuando Oaxaca es el estado que realizó más
proyectos, sólo cubrió 7 campos culturales, es decir, no mantiene una relación
directa con relación a los recursos, pues en este rubro se encuentra en el lugar 1.
Lo mismo sucede si se observa a estados como Veracruz, Puebla y Sonora, no
obstante que recibieron una mayor proporción del presupuesto.
CHISNAYOAXQROOPUEMICHVERSLPMEXHGOCHIHSONCAMPYUCDGOTABGROJALSINQROGTOMORDFBC 1 7 156,396.00Totales 750 26,619,740.00Fuente: Elaboración propia, con base en datos proporcionados por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI): Reporte de la Situación Financiera del PROFODECI, al 31 de Diciembre de 2005.
Cuadro 3Diversidad de campos culturales en los que incurren las Entidades Federativas y los recursos erogados por el PROFODECI, enero-diciembre, 2005
Entidad Federativa
Campos Cultura
10 47 2,125,291.0010 45 890,971.007 72 4,786,846.007 15 427,479.306 66 2,154,344.006 49 1,743,628.005 92 1,722,683.005 46 1,299,918.005 33 1,235,803.005 21 1,238,466.005 15 315,507.004 32 799,319.004 18 653,091.004 15 403,224.504 13 217,791.204 11 162,131.003 57 3,575,605.003 51 909,346.003 13 300,875.003 10 248,794.003 8 180,603.003 7 515,554.001 7 556,074.00
No. Proy. Financiadosles Recurso Autorizado
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
87EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Cuadro 4. Campos Culturales Apoyados en enero-diciembre, 2005
Entidad Federativa
Artes visuales
Danza indígena
Historia, lengua
escrita y oralidad
Juegos y juguetes
tradicionales
Literatura (cuentos y poemas)
Lugares sagrados
Medicina tradicional
Museos comunitarios
indígenas Música
indígena
Otras de interés
cultural y comunitario
Rescate de la gastronomía
indígena
Rescate e innovación de
téc. trad. p/uso y aprovechamiento
de rec. nat.
Rescate e innovación de técnicas artesanales
Tradición ceremonial No. Proy.
BC 7 7
CAMP 8 1 6 3 18
CHIH 3 2 2 1 7 15
CHIS 1 1 3 1 1 5 3 20 8 4 47
DF 7 7
DGO 2 1 4 6 13
GRO 6 1 40 10 57
GTO 4 1 3 8
HGO 4 1 1 7 8 21
JAL 1 4 2 44 51
MEX 14 2 1 9 7 33
MICH 1 4 4 18 13 9 49
MOR 2 1 2 2 7
NAY 1 3 1 1 2 1 5 1 4 26 45
OAX 2 3 1 3 45 2 16 72
PUE 38 17 1 1 9 66
QRO 1 8 1 10
QROO 2 1 1 3 1 2 5 15
SIN 3 1 9 13
SLP 28 9 4 5 46
SON 7 1 7 2 1 14 32
TAB 4 1 4 2 11
VER 30 23 2 18 19 92
YUC 5 2 9 7 1 24
5 171 7 1 1 4 18 7 232 2 2 4 98 171 750Fuente: Elaboración Propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, (CDI)
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
88
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Adicional a la focalización de recursos por grupo, a continuación se hace un
análisis del grupo 3, ya que en el se concentran 18 de los estados que cubre el
programa. Dada la proporción tan pequeña que tienen cada una de estas
entidades con relación a la totalidad de población se decidió agruparla, sin
embargo por sí mismo cada una de ellas, presenta características diferentes y
primordialmente una concentración de población indígena diferente, así que se
procedió a reorganizar al grupo, ahora bajo el criterio de ubicación geográfica. Las
entidades se clasificaron según su localización geográfica dentro de la República
Mexicana en región norte, centro y sur.
Agrupar a las entidades de esta manera permite observar que el norte tiene una
menor participación en el total de recursos asignados con relación a los estados
que forman la región centro y esto se explica porque en el centro fue donde se
establecieron la mayor parte de las culturas que dieron origen a la sociedad
mexicana actual. En el sur, la participación es menor, pero no por ello menos
importante en cuanto a la concentración de población indígena, ya que estados
como Chiapas y Oaxaca son los protagonistas en la captación de recursos y en la
realización de proyectos dada su alta concentración de población indígena.
89
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
2 5 . 5 0
5 8 . 8 4
1 5 . 6 6
0 %
1 0 0 %
1
F i g u r a 1 . D i s t r i b u c i ó n d e R e c u r s o s p o r R e g i ó n d e l G r u p o 3 E n e r o - D i c i e m b e , 2 0 0 5
S u r : C A M P , Q R O O , T A B , Y U C
C e n t r o : D F , G T O , H G O , J A L , M E X , M O R , Q R O y S L P
N o r t e : B C , C H IH , D G O , N A Y , S IN y S O N
Fuente: Elaboración Propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, (CDI).
En relación a la participación en el número de proyectos realizados, se tiene que
los más dinámicos continúan siendo los estados ubicados en el centro (49.86%)
del país, que tiene correspondencia directa con su participación en el presupuesto;
le siguen el norte (34.04%) y en tercer lugar las entidades que forman la región sur
(16.08%) del país.
3 4 . 0 6
4 9 .8 61 6 . 0 8
0 %
1 0 0 %
1
F i g u r a 2 . D i s t r i b u c i ó n d e P r o y e c t o s p o r R e g i ó n d e l G r u p o 3 . E n e r o - D i c i e m b r e , 2 0 0 5
S u r : C A M P , Q R O O , T A B , Y U C
C e n t r o : D F , G T O , H G O , J A L , M E X , M O R , Q R O y S L P
N o r t e : B C , C H IH , D G O , N A Y , S IN y S O N
Fuente: Elaboración Propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, (CDI)
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
90EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
ANÁLISIS DE IMPACTO SOBRE EL BIENESTAR, LA EQUIDAD, LA IGUALDAD Y LA NO DISCRIMINACIÓN DE LAS MUJERES.
Durante el periodo enero-diciembre de 2005, el PROFODECI ha beneficiado a
14,189 personas, de las cuales, el 61 por ciento son hombres y el 39 por ciento
son mujeres. La gráfica 3 muestra que la participación de los hombres ha sido
relativamente mayor con respecto a las mujeres en las entidades federativas que
conforman los grupos 2 y 3; en tanto que en las entidades del grupo 1, la
participación de las mujeres es relativamente mayor que la de los hombres.
Fuente: Elaboración propia, con base en datos proporcionados por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI): Reporte de la Situación Financiera del PROFODECI, al 31 de Diciembre de 2005.
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
70.00
80.00
90.00
% d
e Pa
rtic
ipac
ión
Grupo 1: OAX y GRO Grupo 2: CHIS, PUE, MICH y VER Grupo 3: SLP, HGO, MEX, JAL, NAY, SON, DF,CAMP, MOR, QROO, YUC, CHIH, SIN, QRO,
DGO, GTO, TAB y BC.
Gráfica 3Composición Porcentual de Beneficiarios por Grupo
Hombres Mujeres
Una de las finalidades que persigue el Programa para el Fomento y Desarrollo de
las Culturas Indígenas, es lograr la equidad de género con relación a la
participación de las mujeres de las comunidades indígenas en los proyectos de
rescate, innovación y fortalecimiento de diversas manifestaciones culturales.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
91EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Comúnmente se entiende que lograr la equidad de género, equivale a tener el
mismo porcentaje de participación tanto de mujeres como de varones en las
actividades. Sin embargo, el trabajo de campo realizado permitió observar que tal
equidad de género aún no se alcanza en las comunidades, y los esfuerzos para
lograrlo por parte del programa son marginales, más aún en el cuadro 5
denominado Beneficiarios por campo cultural, las cifras muestran una menor
participación de las mujeres con relación a los varones en actividades tales como:
música indígena, danza indígena, museos comunitarios indígenas, lugares
sagrados y literatura (cuentos y poemas).
Campos Culturales Beneficiarios Hombres
Beneficiarios Mujeres
Total Beneficiarios
Danza indígena 2810 1208 4018Música indígena 2956 508 3464Tradición ceremonial 1606 1080 2686Rescate e innovación de técnicas artesanales 401 2007 2408Otras de interés cultural y comunitario 327 242 569Medicina tradicional 225 258 483Historia, lengua escrita y oralidad 122 132 254
Museos comunitarios indígenas 65 28 93
Rescate e innovación de técnicas tradicionales para el uso y aprovechamiento de recursos naturales
10 63 73
Artes visuales 32 18 50Lugares sagrados 38 8 46Rescate de la gastronomía indígena 0 25
Juegos y juguetes tradicionales 5 5 10
Literatura (cuentos y poemas) 10 10Totales 8,607 5,582 14,189
Beneficiarios por Campo CulturalCuadro 5
Fuente: Elaboración propia, con base en datos proporcionados por la Comisión Nacional para el Desarrollo de losPueblos Indígenas (CDI): Reporte de la Situación Financiera del PROFODECI, al 31 de Diciembre de 2005.
25
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
92
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Los números indican que la participación de las mujeres en esas actividades es
menor. Sin embargo, resulta pertinente realizar un análisis cualitativo que permita
hacer una interpretación de las cifras y dar cuenta de las situaciones que limitan la
presencia de las mujeres indígenas en la música, la danza, los museos
comunitarios, los lugares sagrados, así como en la literatura.
Por lo anterior, el objetivo en esta sección será evidenciar las situaciones que se
considera, actúan como limitantes para la mayor participación de las mujeres. Así
mismo, pretendemos resaltar la importancia que su presencia tiene en otras
actividades como la medicina tradicional, el rescate de la vestimenta y la tradición
oral.
También se sugiere, que a través de la innovación se incentive la mayor
participación de las mujeres en actividades distintas a las que ha sido asignado
tradicionalmente el género femenino, con la finalidad de alcanzar la verdadera
equidad entre ambos géneros.
Aunque cada comunidad tiene sus rasgos específicos, en este trabajo se
muestran situaciones que de manera general comparten las mujeres en las
distintas regiones del país. Así mismo, se muestran algunas diferencias en la
participación de las mujeres, que pudimos observar en zonas del sureste, del
centro y norte de nuestra nación.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
93
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Sin bien, las comunidades indígenas tienen sus modos de organización y
características particulares de acuerdo a cada región y a cada etnia, hay una
situación que de manera general es compartida por muchas mujeres, tanto de
esas comunidades como por las que habitan en zonas urbanas, y es
precisamente la responsabilidad del trabajo doméstico y el cuidado de los hijos.
Como señala Hartmann, autora feminista, “la división sexual del trabajo por
género hace responsables a las mujeres de las labores dentro del hogar y a los
hombres del trabajo que se lleva a cabo fuera de la casa en el ámbito público. Las
mujeres son las que se hacen cargo de la producción dentro del hogar, esto es
llamado trabajo doméstico y consiste en preparar los alimentos, limpiar la casa,
lavar la ropa y cuidar a los hijos”.26
Un estudio realizado por el INEGI menciona que “una situación de todos conocida,
marcada por la división sexual del trabajo desde siempre es el predominio
femenino en el trabajo doméstico y el cuidado de los niños. Este predominio se
refleja en el número de horas que las mujeres destinan a esas labores ya que sin
importar la edad, el tiempo que en promedio invierten ellas es mucho más alto que
el de los hombres”. 27 Las mujeres invierten alrededor de 45 horas semanales en
estos trabajos.
26 Hartmann, Heidi (2000). “La familia como lugar de lucha política, de género y de clase: el ejemplo del trabajo doméstico” en Marysa Navarro y Catherine R. Stimpson (comp.). Cambios sociales, económicos y culturales. Buenos Aires. Fondo de Cultura Económica. Pág. 27. 27 Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (2002). Uso del Tiempo y Aportaciones en los Hogares Mexicanos. México. Pág. 21
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
94
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Esta situación se pudo corroborar en las distintas regiones visitadas para la
realización del trabajo de campo. En el sureste, en el centro y en el norte del país,
la mayor parte de las mujeres se ocupan de las labores de la casa y del cuidado
de los niños, además de realizar otras actividades, en el campo, el comercio y
sobre todo en la producción de artesanías.
El hecho de invertir la mayor parte de su tiempo en los trabajos domésticos, que
son, fundamentalmente, para el sostenimiento y la reproducción de la vida de la
familia, les resta tiempo libre para realizar actividades culturales que sean para
disfrute y beneficio de sus personas. Como señala Freyermuth “en estas
sociedades [refiriéndose a las comunidades indígenas] en las cuales las mujeres
son parte fundamental y complementaria de la reproducción social, el interés
colectivo no necesariamente conduce al bienestar individual”. 28
Pudimos observar que las mujeres participan en algunas actividades comunitarias
que van estrechamente vinculadas al trabajo doméstico. En el caso de las
comunidades Yaquis, la Danza del Venado es desarrollada por hombres
únicamente, la intervención de las mujeres en esas festividades consiste en la
preparación de la comida, es decir, del Guacabaqui, caldo de huesos con otros
condimentos locales.
28 Freyermuth Enciso, Graciela (2003). Las mujeres de humo. Morir en Chenalhó. Género, etnia y generación, factores constitutivos del riesgo durante la maternidad. México. Miguel Ángel Porrúa Editor. Pág. 13
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
95
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
En el municipio de Calculalpan, en la Sierra de Juárez, del Estado de Oaxaca, las
mujeres adultas realizan diversas actividades de apoyo a la banda musical de la
comunidad compuesta por niños y niñas.
La participación de las mujeres en las festividades de su comunidad se
circunscribe a la elaboración de la comida, servicios de apoyo y a la atención que
prestan a los asistentes a dichos eventos.
Esto nos permite concluir que las actividades que realizan las mujeres en la
comunidad, siguen siendo una extensión del trabajo que realizan en sus hogares.
Lo anterior puede explicar las cifras que se observan en el cuadro 5, en el campo
cultural del Rescate de la Gastronomía Indígena, donde hay 25 beneficiarias
mujeres y 0 beneficiarios varones.
Esto no quiere decir que su participación no sea importante, desde luego que para
la vida comunitaria y el sostenimiento de las tradiciones de los pueblos indígenas
las actividades que las mujeres realizan son fundamentales, sin embargo, para
ellas dichas actividades implican trabajo más que acciones recreativas o ejecución
de sus potencialidades y habilidades para la generación de expresiones de arte
popular.
Otras limitantes a las que se enfrentan las mujeres son las condiciones materiales
y económicas adversas. En la Sierra Norte de Puebla, se observó que las
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
96
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
distancias que las mujeres tienen que recorrer para ir a comprar víveres, para
acercar o llevar a sus hijos a la escuela o bien, para comprar los insumos que
requieren en la elaboración de sus artesanías, son muy grandes. Son distancias
que se recorren en vehículo hasta en 5 horas por caminos de terracería. En
muchas ocasiones las mujeres transitan estas distancias a pie.
La situación de marginalidad y pobreza de la mayor parte de las comunidades en
que viven las mujeres indígenas, las condiciona de manera importante en su
participación en actividades culturales, ya que, muchas veces tienen que realizar
otros trabajos para complementar el gasto familiar.
Si la mujer realiza una actividad adicional a las cotidianas se busca que genere un
ingreso económico, de lo contrario, en muchas ocasiones, no es muy bien vista
por el jefe de la familia. Quizá esto explique por una parte la gran preponderancia
de las mujeres en la producción de las artesanías. Por un lado, estas labores
pueden significar para ellas una fuente de ingresos monetarios o bien de
productos en especie que permitan complementar la economía de sus familias.
Es muy importante hacer una distinción entre artesanías y arte popular, como
señala Bartra, investigadora feminista, “el arte popular se distingue de las
artesanías simplemente por la calidad artística del primero en comparación con las
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
97
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
creaciones extremadamente repetitivas y en serie de las artesanías”. 29
Consideramos que las acciones realizadas por parte de la CDI tratan de incidir en
el fomento de expresiones del arte popular, aun cuando existen muchas limitantes
para que esto ocurra, como se ha venido mencionando a lo largo de la evaluación.
Por lo tanto, ponderamos la importancia del PROFODECI con relación al
financiamiento que asignan al campo cultural Rescate e Innovación de Técnicas
Artesanales, en el entendido que dicho campo pretende incentivar la creación de
arte popular.
Establece Bartra que “el arte popular es toda aquella creación plástica, visual, de
los grupos más pobres del mundo. Sabido es que los más pobres de entre lo
pobres son las mujeres, luego entonces, es un arte fundamentalmente de las
mujeres”.30 Al respecto, las cifras son elocuentes con 2,013 beneficiarias y 400
beneficiarios demuestran, como lo establece Bartra que el arte popular fomentado
por el PROFODECI es fundamentalmente de mujeres. En este sentido el
programa apoya la creatividad artística de las mujeres indígenas.
Otro de los aspectos que actúan como limitantes de la participación de las mujeres
en las actividades culturales, son los “significados de género”. Es decir, las
construcciones sociales que se forman en torno a cada uno de los sexos.
29 Bartra, Eli (2004). Creatividad invisible. Mujeres y arte popular en América Latina y el Caribe. México. UNAM-PUEG. Pág. 10 30 Idem
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
98
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Los significados de género son las ideas que una comunidad tiene en torno a lo
que implica ser mujer, es decir, de qué manera debe comportarse, qué le está
permitido hacer y qué le está negado. Al respecto, observamos algunas
situaciones que nos pueden ayudar para ilustrar lo anterior. En una de las visitas a
la Sierra Norte de Puebla con motivo del trabajo de campo, se reunieron frente a la
iglesia las personas que íbamos a entrevistar, poco a poco se fue congregando
más gente, aunque no se les iba a entrevistar a todos. Se nos comentó que eso
era normal cuando llegaban extraños a la comunidad. Lo que fue rescatable para
esta parte del análisis fue que el 90% de los congregados eran hombres. Las
mujeres no salieron al encuentro.
Por otra parte, es significativo que los responsables de los proyectos en Puebla
eran fundamentalmente hombres. En pláticas con el responsable del PROFODECI
del Centro Coordinador de Desarrollo Indígena, hizo notar que “el secreto del éxito
de la gestión de proyectos culturales es el trato que tiene con las autoridades
tradicionales de los pueblos indígenas”, en su mayoría hombres como jueces de
paz y comisariados ejidales.
Las comunidades indígenas tienen el derecho a elegir su propia forma de
organización de acuerdo a su cosmovisión, sin embargo, estas organizaciones
sociales, como muchas otras del orden civil en nuestro país, siguen siendo
predominantemente dominadas por varones y en muchos casos en dónde se han
ganado espacios, las mujeres ocupan un lugar subalterno. Trátese de mujeres
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
99
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
indígenas o mestizas en los ámbitos rural y urbano tradicional y respectivamente,
esto significa una situación de desigualdad social que pone en clara desventaja al
género femenino.
Otro aspecto que resalta del trabajo de campo en este sentido, sobre todo en la
zona centro del país, fue la dificultad que representó entrevistar a las mujeres, ya
que, generalmente se necesita el aval, explicito o no, de los varones para que
ellas pudieran participar; se trata de ciertas normas o pautas originadas por
convención social de lo que las mujeres pueden realizar y lo que les está
prohibido.
Esta situación de subordinación que viven las mujeres y los “significados de
género” que tienen las limitan en muchos casos para incursionar en ámbitos
distintos a los asignados tradicionalmente al género femenino. Gutiérrez Romero
Par, del pueblo Ñhañhu de México reflexiona acerca de los avances y pendientes
de los pueblos indígenas a finales del decenio y establece que “Los pueblos
indígenas tendrán que reconocer los derechos de las mujeres indígenas y no
someterlas escudándose en lo usos y costumbres, justificando la discriminación y
exclusión y violencia hacia las mujeres”31
El trabajo de campo permitió observar en las diferentes regiones indígenas del
país mujeres con mayor participación no solo en el ámbito cultural y en la gestión
de proyectos culturales sino en otros espacios públicos de participación local como
31
Gutiérrez Romero, Par Margarita “Las Mujeres Indígenas a Finales del Decenio”, Derechos y Democracia 2005, http://www.ichrdd.ca/espanol/commdoc/publications/fichasMujeres/3es.pdf; Montreal (Quebec) Canada, p. 4.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
100
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
la política. Encontramos que las mujeres mayas son más participativas en las
decisiones de su comunidad respecto a otras regiones visitadas en el país,
algunas eran regidoras de sus pueblos o gobernadoras de los mismos en la
estructura de sus gobiernos tradicionales y en muchas ocasiones, gestoras de los
proyectos culturales seleccionados en la muestra.
En la comunidad de Nochixtán en Oaxaca, hay muchas mujeres que participan en
la organización de medicina tradicional. De hecho, la encargada del proyecto es
una mujer. Hay también algunos hombres, aunque su participación es menor. En
esta organización elaboran medicamentos y tratamientos a base de medicina
tradicional, tienen temascal y consultorios para atender a las personas. La
encargada es muy respetada y reconocida en la comunidad por sus conocimientos
de la medicina tradicional. Es fundamental el apoyo que CDI brinda para rescatar y
preservar el saber médico acumulado ancestralmente por las mujeres indígenas.
En el cuadro 5 se puede observar que en cuestión de números la situación de los
beneficiarios en el campo de Medicina Tradicional es un poco más alta para las
mujeres en relación con los varones, 258 mujeres y 225 varones.
Así mismo en Chiapas, son ellas quienes se encargan de la confección de la
vestimenta tradicional, la mayoría de los proyectos con ese objetivo son liderados
por mujeres, mujeres de la tercera edad quienes desgraciadamente tienden a ser
las más interesadas en preservan el uso de su vestimenta. También en la Mixteca
observamos que son las mujeres las que se encargan de preservar esta tradición.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
101
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
La emancipación de los hombres a espacios laborales distintos a los de su
comunidad o por su contacto publico tradicional con otras comunidades indígenas
y no indígenas como las zonas urbanas, generalmente mestizas, aunado a un
proceso de discriminación por parte de estas últimas, explica en buena medida
que el género masculino de las comunidades indígenas no estén, en la mayoría de
los casos, interesados en portar su vestimenta tradicional.
En el cuadro 5 se observa que hay 125 beneficiarias mujeres y 112 beneficiarios
varones en el campo cultural de Historia, Lengua Escrita y Oralidad, se puede
decir que es uno de los campos más equilibrados en el aspecto de garantizar la
equidad de genero, esto quizás se deba a que en las comunidades buena parte de
tradiciones, usos y costumbres se trasmiten por hombres y mujeres, aunque
sabemos, como lo mencionó una gobernadora Yaqui de Sarmiento en Sonora que
“las mujeres son las principales transmisoras de la tradición oral de sus
comunidades.”
Recomendaciones.
Por lo expuesto hasta aquí, se considera que la CDI, puede motivar a través de la
implementación de algunas estrategias, la mayor participación de las mujeres en
las actividades culturales como la música, la danza y la literatura privilegiando los
proyectos de innovación. Esto significaría para muchas de ellas la oportunidad de
contar con espacios de recreación en una actividad que les brinde gusto y
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
102
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
satisfacción propia, pero sobre todo que repercuta es su bienestar personal. De
esta manera tendrían mayores posibilidades de elegir en que campo cultural
involucrarse y su participación en las tradiciones de la comunidad no se limitaría
únicamente a prestar servicios complementarios a las actividades culturales que
se realizan en las diversas comunidades indígenas de nuestro país.
Las estrategias a las que nos referimos, pueden ser las siguientes: se podría
implementar un programa de becas asociado o vinculado al propio PROFODECI
para fomentar la participación de las niñas, las jóvenes y las mujeres adultas en
actividades culturales en campos como la música, la danza y la literatura, nos
pudimos percatar que la participación de la mujer en otros campos si le resulta
atractiva, pero con sus actividades tradicionales basadas en los usos y
costumbres. Esto podría representar un impulso para que incursionen en otros
campos culturales no tradicionales a su género garantizándoles contar con
recursos para lograrlo.
Por otro lado, es muy importante atender la situación de pobreza que viven no solo
los pueblos indígenas como hemos visto, sino en particular las mujeres que en
ellos viven. De acuerdo con la teoría del psicólogo humanista Maslow, quien
plantea una jerarquía de necesidades que motivan el comportamiento humano,
sólo cuando las personas logran cubrir sus necesidades básicas como la
alimentación, la vestimenta y la vivienda fundamentalmente pueden buscar la
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
103
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
satisfacción de otras más elevadas32 como las expresiones a través del arte, en
este caso del arte popular.
Estas condiciones adversas, se tienen que subsanar para que las mujeres se
encuentren en mejores circunstancias tanto físicas como emocionales para
desarrollar actividades culturales. En este sentido, consideramos que la CDI
puede vincularse con otros programas de los ámbitos federal, estatal y municipal
que buscan abatir la pobreza como Oportunidades con la finalidad de atender este
rubro, reiteramos con ello la CDI, estaría accediendo de lleno a las nuevas tareas
que se ha propuesto en materia de vinculación con la administración pública y la
transversalidad.
Por otro lado, queremos resaltar la importancia del papel de las mujeres en otras
actividades culturales que apoya el PROFODECI.
Resumiendo, se ha resaltado la importancia que tiene el financiamiento que
proporciona la CDI para los proyectos de Medicina Tradicional, Rescate de la
vestimenta e Historia, Lengua Escrita y Oralidad, donde se observa gran
participación de las mujeres, sin embargo, hemos señalado que existen otras
actividades donde ellas están ausentes y hemos tratado de explicar los motivos,
consideramos que para encaminarse hacia la equidad entre los géneros, es
imprescindible generar estrategias que incidan en el mejoramiento de las
32 Papalia, Diane y Sally Wendkos (1997). Desarrollo Humano. Santafé de Bogotá. McGraw-Hill Interamericana.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
104
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
condiciones de vida no solo de las comunidades, sino específicamente de las
mujeres. Así mismo, es importante motivar su participación en actividades distintas
a las tradicionales, los proyectos de innovación contemplados en el PROFODECI
pueden dar resultados creativos a través de becas u otros subsidios económicos
resultado de la vinculación con otros programas públicos.
Si se logra que las mujeres accedan a las actividades culturales que han sido
desarrolladas solamente por hombres, entonces ellas tomarán un papel distinto en
sus comunidades, es decir, podrán ser acreditadas como las protagonistas que
actualmente son para el sostén de sus tradiciones y sus formas de expresión
cultural.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
105
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN Y LA NORMATIVIDAD COMPLEMENTARIA
El conjunto normativo vigente que rige las acciones de la Comisión Nacional para
el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), derivadas de las recientes
modificaciones constitucionales al articulo 2° de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y de la ley de
la CDI, así como de su Estatuto Orgánico y de las Reglas de Operación en donde
se enmarca el PROFODECI, están descritos los mecanismos con los cuales es
posible desarrollar las acciones del Gobierno Federal para preservar la cultura de
los pueblos indígenas de México.
En este marco normativo se encuentran las disposiciones legales para darle
reconocimiento a la composición pluriétnica y pluricultural de la población indígena
de nuestro país. Por ello, y como uno de los puntos principales para el desarrollo
de la política cultural durante la presente Administración Federal, se ha
considerado necesario reconocer las especificidades de la población indígena, con
esto, el Gobierno Federal busca garantizar los derechos de los pueblos indígenas
para que ellos mismos puedan decidir sobre sus formas internas de convivencia y
organización social, económica, política y cultural, como lo expresa el artículo 2°
de nuestra Constitución.
El presente apartado tiene como objetivo, describir el grado de cumplimiento de
las reglas de operación del PROFODECI; para llevar a cabo esta tarea, primero se
expondrán los resultados obtenidos con el trabajo de campo, en lo referente al
cumplimiento o incumplimiento de las Reglas de Operación del programa; en
segundo término se explicarán los aciertos o desventajas de cada uno de los
rubros analizados de las Reglas de Operación, así como sus posibles
inconvenientes operativos y las recomendaciones pertinentes, de igual manera se
explicará y analizará la importancia del Modelo de Atención Diferenciada (MAD), el
trabajo analítico se realizará con el objetivo de hacer mejoras al proceso de
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
106
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
implementación del programa. Para sostener el análisis se tomarán como
argumentos los resultados del trabajo de campo y los referentes legales del Marco
Normativo para explicar el cumplimiento o incumplimiento de las Reglas de
Operación; en un tercer momento se realizarán las recomendaciones pertinentes
para reorientar el programa, para efectuar dicha tarea, nos basaremos por una
parte en la evidencia estadística obtenida con el trabajo de campo y por otra en
conceptos provenientes de las Ciencias de Políticas Públicas.
Para desarrollar el trabajo analítico aquí propuesto, seguiremos el orden de
jerarquización de las preguntas establecido en el Cuestionario Dirigido a los CCDI
en las encuestas realizadas, por lo tanto identificaremos como "encuestados" a los
sujetos de análisis de la presente evaluación.
Objetivos del PROFODECI
Uno de los rubros más importantes de toda política pública son los objetivos, estos
determinan hacía donde se dirigen las acciones de gobierno y cuales son las
principales tareas que tienen legalmente asignadas; para el caso del
PROFODECI, y de acuerdo con los datos obtenidos en la muestra, se tiene que
casi en su totalidad, es decir, el 96% de los encargados de la operación del
programa en los CCDI, aseguran que se cumplen los objetivos del programa. Lo
anterior significa que los objetivos han sido claros y pertinentes.
Se observó, en lo que se refiere a la percepción que tienen los operadores sobre
el cumplimiento de la Reglamentación, que su visión es aceptable; sin embargo,
existe desconocimiento de las posibilidades y especificidades de las Reglas en
algunos aspectos fundamentales para la operación del programa, por lo cual
recomendamos que se integren las modificaciones sugeridas a las Reglas de
Operación y se ofrezca capacitación continua a los cuadros operativos para evitar
duplicidad o vacíos en la instrumentación.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
107
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Población objetivo
En cuanto al requisito para definir a la población objetivo del PROFODECI, se
midió la percepción que tienen los operadores sobre la importancia que tiene el
criterio del 29% de Hablantes de Lengua Indígena (HLI) para seleccionar a la
población objetivo del programa; en este rubro encontramos una opinión dividida,
ya que el 50% de los operadores encuestados, está de acuerdo con dicho criterio.
Por otro lado, según entrevistas realizadas a los operadores del programa, se
observa que un gran porcentaje opina que el criterio HLI, como indicador para
seleccionar a la población beneficiaria, no se apega a la realidad, ya que en la
actualidad la movilidad de los pueblos indígenas se debe a factores como la
migración, lo cuál es un elemento que inciden en el abandono que tienen los
pueblos indígenas de su lengua natal y asuman el español como idioma cotidiano,
lo cual propicia que cada vez sean menos las comunidades de los distintos
pueblos indígenas que puedan cumplir con dicho requisito.
Para ampliar el análisis sobre esta cuestión se tienen los resultados a la pregunta
que se formuló a los operadores del programa sobre si harían alguna modificación
a las Reglas de Operación; al respecto, el 82.5% de los encuestados respondió
afirmativamente, asimismo, cuando se pidió especificar el rubro que modificarían,
la mayoría de los entrevistados respondió que cambiaría el criterio del 29% de HLI
como requisito para definir a la población objetivo del PROFODECI.
De lo anterior, se desprende la idea de que algunos de los operadores del
programa, no tienen un conocimiento preciso de lo que expresa la regla en cuanto
al proceso de aceptación de proyectos culturales que no cumplan con el requisito
de 29% de HLI, ya que como se establece en el apartado 4.2 de las Reglas de
Operación, en lo referente a la Población Objetivo: “La Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), previo análisis y justificación
respectiva, podrá autorizar la atención a población que habite en otras localidades
que presenten un porcentaje menor de hablantes de la lengua indígena”.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
108
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Se puede decir que hay dos aspectos que explican el problema sobre la
incomprensión y la molestia que genera entre los operadores del programa el
criterio del 29% de HLI como el principal para definir a la población objetivo del
PROFODECI, el primero es el desconocimiento por parte de algunos de ellos de
las posibilidades reales de aplicación de la norma y el segundo es generado por
un trabajo inadecuado de “los equipos técnicos asignados al programa” en la
capacitación para la elaboración de los MAD, ya que entre sus responsabilidades
está la de capacitar a los operadores para comprender y aplicar las Reglas de
Operación de manera adecuada; por tanto, si los operadores se quejan de que
ese criterio sea inconveniente para definir a la población objetivo, se debe en parte
a que no se trabajó de manera correcta en la explicación de las Reglas de
Operación, por lo que se recomienda, capacitación de manera continua a los
"equipos técnicos" encargados de dicha tarea.
La afirmación sobre el desconocimiento de lo que permite la regla en cuanto al
criterio principal de selección de la población objetivo, se apoya también en los
resultados de la entrevista complementaria que se aplicó a los operadores del
programa, en el análisis de ese instrumento encontramos que muchos de ellos
desaprueban el requisito del 29% de HLI como el criterio principal para aceptar
proyectos culturales.
Sobre una de las metas que tiene el programa de apoyar proyectos propuestos
por mujeres o bajo la perspectiva de género -como lo establece la Ley de la CDI-,
se obtuvo que el 85% de la muestra está de acuerdo con este criterio. Según los
datos recolectados en el trabajo de campo se tiene que de 14,463 beneficiarios y
beneficiarias directos del programa el 40% de estos son mujeres, con ello es
pertinente afirmar que esto representa un avance significativo de la participación
de las mujeres con respecto a décadas pasadas, pues aunque las actividades que
realizan las mujeres son de carácter doméstico y de acciones secundarias, el
aumento del número mujeres beneficiarias por el PROFODECI es importante para
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
109
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
lograr equidad en el número de hombres y mujeres participantes en proyectos
culturales.
Si bien los datos estadísticos no reflejan equidad cuantitativa en la participación de
las mujeres indígenas en actividades culturales de sus comunidades,
consideramos que su participación no sólo es la que se da directamente en los
proyectos, pues en algunas comunidades indígenas, por la lógica propia de las
tradiciones, no es posible la participación directa de ellas; por lo tanto, se
considera que ésta característica de los proyectos, no significa una exclusión de la
participación femenina en actividades culturales de las comunidades indígenas.
Apoyos
El 80% de los encuestados está de acuerdo en que los apoyos otorgados por el
programa sean complementarios a los que proporcionen los propios beneficiarios
y otras instancias gubernamentales o privadas. Sin embargo, el 76% de los
beneficiarios directos dijeron que no recibieron apoyo de ninguna otra institución u
organización. Por tanto, los apoyos otorgados al programa a través de CDI son de
gran importancia para la preservación y fomento de las culturas indígenas de
nuestro país, pero habría que buscar formas de ampliarlos para alcanzar de
manera efectiva las metas y objetivos propuestos por el programa. Se concluye,
que en lo referente a los apoyos otorgados por el programa, no se cumple de
manera cabal con la pretensión del PROFODECI de buscar la coparticipación
económica de otras instancias para desarrollar los proyectos culturales.
Monto del apoyo
El 85% de los entrevistados están de acuerdo en que no se excedan los $100,000
por proyecto. Con respecto al 10% del monto destinado a la asesoría, el 80% de
los operadores del programa aceptan que sea este porcentaje el que se destine a
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
110
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
tal fin. Con lo anterior, se puede señalar que el monto de los apoyos no es
suficiente, ya que al no recibir apoyo de otras instancias, los proyectos
incrementan sus costos de realización, además se deben considerar otros gastos
como traslados y aumentos inesperados en los precios, entre otros.
Criterios de selección
En este punto se tiene que el 100% de la muestra, aprueba que se solicite por
escrito el apoyo del programa a la CDI, el 95% acepta que se presente por escrito
la conformidad de los integrantes de la organización y de los integrantes de la
comunidad, el 92.5% está conforme con que se entregue un documento de
presentación del proyecto cultural; el 82.5% de encuestados concuerdan con que
los proyectos no incidan en el ámbito productivo y el 95% acepta que los
solicitantes se comprometan a entregar evidencias documentales al concluir sus
proyectos.
Sin embargo, a pesar de que los operadores aceptan que los proyectos sean
entregados por escrito y que se integre la documentación solicitada de acuerdo a
la Guía de formulación de proyectos culturales del Programa de Fomento y
Desarrollo de las Culturas Indígenas, encontramos en sus respuestas a las
entrevistas complementarias de la encuesta que consideran estos requisitos
complicados para los beneficiarios, porque implican trámites excesivos y el
lenguaje de las instrucciones para integrar un proyecto cultural es confuso.
Se considera, que se deben sintetizar los requisitos de las solicitudes, moderar el
lenguaje e impartir cursos de capacitación a los operadores del programa, para
que entiendan lo que se busca alcanzar con el llenado de solicitudes como
requerimientos mínimos de organización para CDI.
Con base en lo expresado por los operadores en las entrevistas complementarias
de los cuestionarios aplicados en los CCDI y en las observaciones realizadas por
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
111
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
el equipo evaluador durante el trabajo de campo, se recomienda modificar algunos
de los elementos contenidos en la Guía para la formulación de proyectos
culturales del programa, para evitar confusión entre los beneficiarios a la hora de
integrar sus proyectos culturales, un aspecto a considerar es que sólo se utilicen
los seis primeros puntos de “la Guía” para identificar al grupo y su proyecto, el
resto de la información tendría que cubrirse por los operadores del programa para
simplificar el trámite y evitar la posibilidad de que personas ajenas a los proyectos
puedan incorporar intereses distintos a los de los grupos que buscan
financiamiento para proyectos culturales.
Un argumento para sustentar la recomendación anterior es, que en términos
prácticos ese trabajo termina haciéndose, la mayoría de las veces, por los
operadores en colaboración con los beneficiarios del programa, por lo que es
necesario que se instituya en las Reglas de Operación esta instrucción para
realizar el trámite, a fin de incorporar una práctica cotidiana a lo establecido por las
Reglas de Operación en este rubro.
Difusión
En cuanto a los medios para darle difusión al programa, el 80% de los
entrevistados está de acuerdo en que se efectúe a través de las radiodifusoras
indígenas; el 97.5% acepta que la papelería oficial del programa y su material de
difusión impreso incluyan la leyenda: “Este programa es de carácter público, no es
patrocinado ni promovido por partido político alguno y sus recursos provienen de
los impuestos que pagan todos los contribuyentes…”.
Promoción
En lo que se refiere a la entrega de proyectos culturales en los CCDI para recibir
asesoría e información sobre la elaboración de los mismos, el 92.5% de los
encuestados se pronunció a favor de la medida. Sin embargo, esta tarea se
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
112
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
dificulta ya que el 65% de los operadores considera que no cuenta con los
recursos humanos necesarios para tal fin, el 55% expresa que no tiene recursos
financieros suficientes y el 55% manifiesta que los recursos materiales necesarios
para realizar esta labor son insuficientes.
Con base en los datos sobre el número de proyectos apoyados en el año 2005, se
sugiere que la promoción del PROFODECI, se enfoque a impulsar proyectos de
innovación; por otra parte, también resulta útil especificar en las Reglas de
Operación los criterios que definen a cada una de las categorías en las que se
dividen los proyectos culturales, para que los operadores pudieran contar con
elementos sólidos al momento de hacer la revisión de los mismos y con ello se
genere certidumbre y confianza en el proceso.
Contraloría social
El 90% de la muestra, está de acuerdo en que se constituya una contraloría social
hacia el interior de cada proyecto cultural.
Actas de entrega-recepción
Un 95% de los encuestados, se manifestó a favor de que dichas actas, se soliciten
a los beneficiarios del programa como lo marcan las Reglas de Operación.
Anexos (Solicitudes y Guías de Elaboración de Proyectos)
El 75% de los entrevistados, acepta este rubro de las Reglas de Operación, con la
salvedad que ya se ha mencionado en cuanto a la excesiva cantidad de datos que
se les solicita y la confusión que produce el lenguaje de las instrucciones.
Transparencia
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
113
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Cuando se preguntó a los operadores del programa sobre el tipo de revisión que
se hace a los proyectos culturales, antes de someterlos al proceso de
dictaminación, respondieron que los requisitos básicos para cumplir con esa labor
son: que los proyectos cumplan con lo que marcan las Reglas de Operación,
donde un 70% de los encuestados acepta la medida y un 97.5% reconoce que
deben contar con la documentación solicitada por las Reglas de Operación.
Para explicar la situación que genera conflictos en el proceso de dictaminación,
exponemos lo que se enuncia en el apartado 4.4.1.2 sobre Transparencia, en este
se indica que: “... la CDI podrá solicitar la participación de especialistas en la
materia...” para llevar a cabo el dictamen de los proyectos culturales; sin embargo,
con base en lo expresado en las Reglas de Operación, encontramos que no se
define de manera precisa la forma en la que pueden participar otras instancias en
la dictaminación de proyectos culturales.
No obstante la falta de precisión de las Reglas de Operación en cuanto a los
criterios para asegurar la transparencia en el proceso de dictaminación de
proyectos culturales, se encontró que en la Metodología para la Implementación
de los Modelos de Atención Diferenciada en Materia Cultural se describe de
manera general el proceso para la dictaminación de los proyectos, sin que en este
documento se especifique a detalle la forma en la que deberán calificarse los
proyectos culturales.
La "Metodología" explica que: "Se deberá determinar y plasmar en este rubro,
la(s) instancia(s) y estrategias que se implementaran para concretar la
concurrencia institucional y realización de procesos transparentes y neutrales para
la selección, apoyo, asesoría y seguimiento de las propuestas culturales
presentadas, que contemplen la participación amplia de la representatividad
indígena y de los diversos niveles de gobierno que trabajan en zonas indígenas.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
114
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Deberán definirse las fechas en que se realizarán los procesos de selección de
proyectos, los objetivos que se persiguen, la justificación sociocultural de la
propuesta, la forma de priorizar los proyectos seleccionados y el órgano que
realizará esta actividad (integrantes y funciones). Asimismo, señalar el o los
documentos que oficializarán y respaldarán su legalidad y transparencia, así como
la forma en que serán concentrados los resultados y los recursos humanos,
materiales y económicos necesarios para el desarrollo de esta actividad."
Se puede afirmar que los criterios expresados en la "Metodología", son bastante
generales y no resultan del todo útiles para transparentar y hacer sistemático el
proceso de dictaminación, esta afirmación se realiza con base en las opiniones
vertidas por los operadores del programa en las entrevistas complementarias al
cuestionario que se les aplicó, en éstas se identifica de manera generalizada la
queja por la falta de transparencia en el proceso de dictaminación. De lo anterior
deducimos que existe un bloqueo en el proceso comunicativo para dar a conocer y
recibir la información que se genera entre lo que se acuerda para elaborar los
MAD en este rubro y su aplicación práctica. Otra de las inconformidades
expresadas por el personal operativo del programa es que no está clara y precisa
la forma en la que se toman las decisiones finales en CDI central para aceptar o
rechazar los proyectos; por lo cual se recomienda establecer canales de
comunicación efectivos para mantener informados a todos los actores implicados
en el proceso referente a los proyectos culturales.
Una recomendación en lo referente a la transparencia que exigen las Reglas de
Operación, es que se propicie una mayor coordinación de las delegaciones
estatales de CDI y los CCDI con las instancias adecuadas para realizar esta labor
-por ejemplo con las universidades-, a fin de contar con especialistas para integrar
las comisiones dictaminadoras, ya que en las entrevistas complementarias al
cuestionario se encontró que los operadores consideran que la coordinación con
estas podría ser de mayor utilidad; por tanto, la recomendación va en el sentido de
establecer un mecanismo de comunicación efectivo que permita la interlocución
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
115
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
entre las partes para desahogar los posibles conflictos que se generen durante
ese proceso, un mecanismo que permita la circulación de mensajes de ida y vuelta
con plazos y acciones específicas.
Para solventar la problemática referente al proceso de dictaminación de proyectos,
se sugiere establecer criterios claros y accesibles a todos los participantes en el
proceso, para que no haya descontentos cuando se den a conocer los resultados
y que éstos informen a través de los medios adecuados para tal fin.
Número de proyectos aprobados
De los proyectos aprobados durante el año 2005, el 26% fueron de rescate, el
24% de fortalecimiento y el 5% de innovación, destacando en este rubro el 43% en
proyectos de preservación.
Modelos de Atención Diferenciada (MAD)
El Modelo de Atención Diferenciada (MAD), se puede conceptualizar como un
conjunto de “...estrategias estatales y/o regionales de trabajo en materia cultural
[...] que permitan la concreción de los objetivos e instrumentación de los aspectos
cualitativos y cuantitativos del programa”; con estos modelos se busca que los
operadores del programa tengan información amplia y de mejor calidad para
contextualizar de forma adecuada la situación económica, política, religiosa, social
y cultural de cada región.
Sustentados en el análisis de los resultados estadísticos, se sabe que el Modelo
sirve para realizar el trabajo operativo, pues encontramos que el 90% de los
encargados del área de cultura utilizan el MAD para operar el PROFODECI.
Según el punto de vista de los operadores, el MAD ha sido útil para ellos en los
siguientes aspectos: el 77.5% de los encuestados considera que el modelo
flexibiliza las Reglas de Operación, el 55% piensa que el MAD ahorra tiempo; sin
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
116
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
embargo, un 42.5% cree que aumenta la carga de trabajo; el 85% juzga que sirve
para identificar el contexto socioeconómico y cultural de los pueblos indígenas, el
70% expresa que sirve para identificar el tipo de participación, el 62.5% asume
que sirve para conocer la situación religiosa de las comunidades, el 75% indica
que el MAD es útil para planear el PROFODECI, el 62.5% lo considera de utilidad
para la planeación de la entrega-recepción de recursos, al 80% le sirve para
operar el programa en cuanto a la asesoría, capacitación y supervisión de los
proyectos culturales; y por último, el 5% considera que no cumple con ninguno de
los anteriores.
Con respecto al rubro de capacitación, el 65% de los entrevistados afirma que
recibe capacitación, pero cuando se cuestionó si la capacitación recibida es
adecuada para realizar su trabajo, la respuesta fue dividida, ya que el 50% dijo
que sí, mientras que el 47.5% asegura que no y el 2.5% no supo.
Respecto a la importancia que el MAD tiene para la operación del programa,
observamos que para la mayoría de los operadores el modelo resulta un buen
diagnóstico de la situación indígena; sin embargo, encontramos, en las entrevistas
complementarias al cuestionario, dos elementos que los operadores consideran
como limitantes para desarrollar su trabajo en general, una es que el MAD sólo se
utilice para el PROFODECI, la otra es que el resultado del diagnóstico muchas
veces no sea del todo factible porque las Reglas de Operación no lo permiten.
Otra inconformidad de los operadores detectada, es la necesidad de efectuar el
"...trabajo analítico serio" que se plantea para realizar el MAD, consideran esta
tarea complicada por los conceptos teóricos a utilizar y por la metodología
propuesta, porque para diseñar los MAD "...se requiere de un buen trabajo de
análisis y proyección metodológica; recomendando su elaboración con la
participación de los equipos técnicos asignados al programa, así como la
validación del (de los) mismo(s) por los titulares de las Delegaciones Estatales de
la Comisión". En la realidad operativa, esto se dificulta porque no son funcionales
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
117
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
los canales de comunicación entre los CCDI y las Delegaciones Estatales y CDI
central, esta aseveración se puede corroborar en los resultados de la entrevista
complementaria aplicada a los operadores del PROFODECI.
La recomendación apropiada para solventar esta situación problemática es que se
aprovechen al máximo los canales institucionales para que la comunicación fluya
entre estos tres niveles de la CDI. Otra de las quejas de los operadores del
PROFODECI es que no hay acompañamiento de las delegaciones estatales de
CDI para dar el seguimiento que necesita el MAD para llevar a cabo las acciones
acordadas en las reuniones de trabajo en materia de cultura. Se considera que
esto no se cumple por la ineficacia práctica en los canales de comunicación para
retroalimentarse con la información necesaria para los operadores.
Conclusiones y Recomendaciones
Se puede concluir, que el apego a las Reglas de Operación y a la normatividad
complementaría por parte de los operadores del PROFODECI es adecuada; no
obstante lo anterior, podrían ser modificados los aspectos de las Reglas que se
señalarán, esto con el propósito de lograr una mayor eficacia en la operación del
programa.
Otra recomendación que se sugiere, es la de implementar en el plazo inmediato,
dar capacitación al personal operativo del programa, ya que como se constató en
los resultados obtenidos por medio de la encuesta, un porcentaje considerable de
ellos no ha recibido capacitación en el último año. Asimismo, se encontró que el
60% de los responsables del programa manejan a la vez más de tres programas
además del PROFODECI, y en la mayoría de los casos no cuentan con los
recursos materiales y humanos suficientes para realizar esta labor, lo cual sugiere
una excesiva carga de trabajo en detrimento de la calidad del servicio que se
presta.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
118
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
En lo que se refiere al MAD, se recomienda aprovechar las cualidades para
diagnosticar la situación socio-económica, política, religiosa y cultural de las
comunidades indígenas, para operar otros programas; no obstante, una
observación a esta recomendación es que la información se mantenga
constantemente actualizada y en circulación continua para que su utilidad sea
constante en el tiempo.
Como se afirma en el documento que describe la metodología para la elaboración
de los Modelos de Atención Diferenciada (MAD), el requisito principal para
elaborar de manera efectiva los diagnósticos culturales para conocer el contexto
social, económico, político, religioso y cultural de las regiones y comunidades
indígenas, “...sólo puede hacerse con responsabilidad a partir de un estudio que
vaya de lo general a lo particular, ubique las determinaciones que todo proceso
cultural establece, la realidad económica e incluso política, estableciendo
justificadamente a los grupos (...) a los que se tomará como población objetivo,
señalando con la mayor precisión posible los problemas a enfrentar y considerar la
vinculación con los programas y servicios culturales que presentan otras
instituciones, tanto públicas como privadas”.
Una recomendación pertinente para establecer los criterios para dictaminar
proyectos y evitar la sensación de discrecionalidad, es la de aprovechar la
consulta realizada a los pueblos indígenas para que se incorporen las demandas
que los propios pueblos identifican como relevante para atender sus demandas en
materia cultural; también podrían utilizarse estos foros de discusión para definir los
criterios específicos, escuchando la voz de los beneficiarios directos a fin legitimar
el proceso y evitar inconformidades posteriores.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
119
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
CUMPLIMIENTO DE METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS
Para el ejercicio 2005, le asignaron al PROFODECI un presupuesto de 29 millones
454 mil 862.01 pesos33. Al inicio del ejercicio se programó financiar 650 proyectos
culturales de las diversas organizaciones, establecidas en las comunidades
indígenas, destinando el 90% del presupuesto autorizado total al financiamiento de
proyectos culturales y el 10% restante fue destinado para cubrir los gastos de
operación del programa que ascienden a 2 millones, 835 mil 122.01 pesos. Con
este total de presupuesto se logro financiar 750 proyectos, lo cual supera en 15
por ciento la meta de inicial (ver cuadro 6).
Cuadro 6
Situación de los proyectos financiados Al 31 de Diciembre de 2005
Autorizados para el ejercicio Financiados a diciembre 650 750
100.0 115.4 Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)
El presupuesto ministrado34 para 750 proyectos financiados, 15.4 % más de lo
planeado durante el periodo, implicó una erogación total de 26 millones 619 mil
740 pesos. Dicho monto representa el 90% del presupuesto asignado, y el 10 por
ciento restante se empleó en los gastos de operación, necesarios para cumplir con
el objetivo del programa.
33 La cuenta pública reportó 571,036.49 pesos extra, correspondientes al personal de honorarios de oficinas centrales 34Los datos en forma concentrada se localizan en el anexo.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
120
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
La cobertura geográfica que se logró cubrir hasta diciembre de 2005, fue de 318
municipios y 679 localidades ubicadas en 24 entidades federativas del país en las
que se implementó el programa.
En lo referente a la composición financiera del PRODECI al cierre del ejercicio
2005, este contó con la asignación de 29,454,862.01 pesos, monto en el que el
88.15 % se asignó al financiamiento de proyectos culturales para las comunidades
indígenas de nuestro país y el 11.85 % a gastos de operación del programa, es
decir, por cada peso invertido en el programa, poco más de 88 centavos se
destinaron a los proyectos presentados por las organizaciones indígenas.
Monto presupuestal del PROFODECI ejercido durante el ejercicio 2005
GASTOS DE OPERACIÓN, 11.85
PTO. ASIGNADO PROYECTOS
CULTURALES, 88.15
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI).
Es importante mencionar que los montos asignados al presupuesto total ejercido
al concluir 2005, se incrementaron en un 21.2 por ciento respecto al presupuesto
autorizado al inicio del ejercicio; por lo que toca a los gastos de operación estos se
redujeron en 1.56 % también respecto al monto autorizado; sin embargo el
incremento total del presupuesto ejercido se debió fundamentalmente al
incremento del más del 24 por ciento directo a financiar proyectos culturales de los
pueblos indígenas de nuestro país. Los montos adicionales para el logro del
incremento porcentual mencionado se debieron fundamentalmente a la
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
121
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
transferencia de 5 millones de pesos asignados a financiar la demanda de
recursos para proyectos musicales principalmente del estado de Oaxaca.
Habiendo concluido el ejercicio fiscal 2005, resalta la reducción relativa de los
gastos de operación de -1.56% por el incremento mencionado de recursos en el
rubro de presupuesto asignado a proyectos culturales.
Tasa de Crecimiento respecto al presupuesto autorizado del presupuesto ejercido por el PROFODECI en 2005
TOTAL EJERCIDO
PTO. ASIGNADO A PROYECTOS CULTURALES
GASTOS DE OPERACIÓN PTO.
-15.00
-10.00
-5.00
0.00
5.00
10.00
15.00
20.00
25.00
30.00
0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
122
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Conclusiones y Recomendaciones
Los objetivos del programa son fomentar y fortalecer las actividades culturales en
las comunidades indígenas, con base en este objetivo y los datos presentados se
corrobora que la erogación de los recursos benefició a 750 proyectos culturales,
100 más de los 650 proyectados al inicio del ejercicio fiscal, con un presupuesto
de 29 millones 454 mil 862.01 pesos distribuidos en 24 estados. Los estados de
Puebla, Oaxaca, Guerrero, destacan porque fueron las entidades federativas que
recibieron una mayor proporción del presupuesto.
Los campos culturales a los que se asignaron mayores montos de recursos
financieros, fueron: danza indígena, música indígena, tradiciones ceremoniales y
rescate e innovación de técnicas artesanales; destacando la música con un 75%
de los recursos asignados. Por su parte, los estados más dinámicos, culturalmente
hablando son Nayarit, Chiapas, Oaxaca y Quintana Roo.
Destaca en el análisis de género, la participación de los hombres beneficiarios en
los campos de: la música, la danza y la tradición ceremonial; en tanto que las
mujeres tienen mayor participación, es en: la artesanía, medicina tradicional e
historia, lengua escrita y oralidad. Se puede afirmar que la participación de
hombres y mujeres en los proyectos culturales depende del tipo de actividad que
realice y la manera tradicional que impera en su comunidad la realización de estas
actividades.
En el campo cultural de la música, se observa una gran cantidad de proyectos
realizados, sin embargo éste incremento se pudo dar, debido a la partida adicional
que se autorizó para el financiamiento de proyectos, en su mayoría para el apoyo
de bandas de música. Lo que también implicó una mayor participación de los
hombres en la esfera cultural de su comunidad.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
123
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO Y COSTOS UNITARIOS
La evaluación económica, es el nombre que se da a un conjunto de
procedimientos o técnicas de análisis dirigidos a evaluar el impacto de opciones o
cursos de acción alternativos sobre el bienestar de la sociedad. Es un análisis
comparativo de las acciones alternativas en términos de costos y de beneficios.
Dado que el bienestar no se puede medir directamente, la evaluación económica
se centra en la identificación, medida y valoración de los efectos que se supone
tienen una relación directa con el bienestar. De esta forma, la evaluación
económica aplicada a los proyectos sociales; en este caso a las manifestaciones
culturales, consiste en determinar los efectos de cada una de las opciones en una
situación de elección y compararlas, en términos de eficiencia social.
El proceso productivo de la gestión social
Los programas y proyectos sociales, se implementan a través de una serie de
procesos. Al conjunto de estos procesos se le conoce como el proceso productivo
de gestión social35, compuesto por:
Insumos básicos (recursos humanos, materiales, equipos y servicios), en
función de la tecnología a utilizar, tanto en la producción como en la
gestión.
Implementación de procesos, entendidos como la organización racional de
los insumos para alcanzar un fin determinado. Estos se llevan a cabo a
través de un conjunto integrado de actividades.
Los procesos de gestión que generan los productos (bienes o servicios),
que son entregados a la población objetivo.
35 Cohen, E. et al.1998. Gestión de Programas Sociales en América Latina. Serie Políticas Sociales N o 25, Vol. 1, CEPAL, Santiago de Chile.
124EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
La recepción de los productos por parte de la población objetivo genera
impacto, entendido como el cambio que el programa produce en el
problema central o sobre otros aspectos de la realidad (no previstos).
En algunos casos, las características y los productos entregados requieren
incluir los efectos (resultados u “outcomes”), entre los productos y el
impacto. Estos corresponden al grado de uso de los recursos y/o a las
conductas que éstos generan en los usuarios, que son necesarios para que
se produzca algún impacto.
Fuente: Sistema Integrado de Formulación, Evaluación y Monitoreo de Programas y Proyectos Sociales.
División de Desarrollo Social. CEPAL, Naciones Unidas
El esquema general para la evaluación del PROFODECI
1. Beneficios para la población objetivo
Se identifican todos los beneficios directos generados por el proyecto para la
población beneficiaria. Estos beneficios se definen mediante la formula siguiente:
BENEFICIOS PARA USUARIOS (B) = BENEFICIOS CON PROYECTO - BENEFICIOS SIN PROYECTO
2. Costos de la unidad ejecutora
Los costos de la unidad ejecutora, en este caso la CDI, se clasifican de la
siguiente forma:
Insumos Actividades / Procesos Productos Impactos
Efectos
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
125EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Cuadro 8. Presupuesto del PROFODECI 2005
Presupuesto PROFODECI 2005 Cantidad ($)
Recurso autorizado para proyectos 26,619,740.00
Recurso autorizado para difusión, asesoría y
seguimiento 2,835,122.01
Total Autorizado 29,454,862.01 Fuente: Informe Financiero al 31 de Diciembre de 2005, proporcionado por la CDI.
El costo toral de operar el programa se observa en la Tabla 1; no obstante,
también se calcula a continuación los costos unitarios aplicando la siguiente
formula:
unidadesdeNoVACCU =
En esta formula, CU es el costo por unidad de la variable proxi (beneficios); VAC
es el valor actual de los costos; y el No de unidades es el número total de
población atendida por el programa.
Aplicando esta herramienta en los diferentes niveles de análisis (Cuadro 9) se
obtienen los siguientes resultados:
Cuadro 9
Unidades apoyadas por el PROFODECI 2005
Total de Beneficiarios 14169
Número de Proyectos
autorizados
Municipios apoyados
Localidades apoyadas
Hombres Mujeres 750 318 679 8607 55582
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
126
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
1. El costo medio por proyecto apoyado es de $39,273.15
2. El costo medio por municipio apoyado es de $92,625.35
3. El costo medio por localidad apoyada es de $43,379.77
4. El costo medio por beneficiario apoyado es de $2078.82
Así, el presente análisis se realiza con base en los resultados socio-económicos y
los que muestran las encuestas realizadas, en la fase de campo de la
investigación. El análisis costo-beneficio se utiliza para determinar los méritos
relativos de inversión en el programa, con el propósito de obtener una distribución
eficiente de los recursos y de mejorar el bienestar socio-económico.
Debido a la dificultad de asignar un valor monetario a los valores culturales, los
análisis de costo-beneficio, para programas como el PROFODECI, son
generalmente cualitativos más que cuantitativos. En este caso, una de las
alternativas del programa es no tener un Programa de Fomento y Desarrollo de las
Culturas Indígenas en México.
De tal manera, para evaluar los programas sociales, es necesario aplicar con
cierta flexibilidad el análisis costo-beneficio, debido a la existencia de dos
importantes peculiaridades: en primer lugar, los beneficios relevantes son aquellos
de carácter indirecto, que por definición recaen sobre la población beneficiaria y no
sobre la institución ejecutora; y en segundo lugar, la especial dificultad para
valorizar los beneficios, muchos de los cuales son intangibles. Por lo anterior
conviene valorar el impacto que tiene y ha tenido el programa36. De esta forma se
trata de evaluar el impacto de los proyectos al medir los cambios que han ocurrido
en las condiciones de bienestar (económicas y sociales) de la población objetivo
del proyecto.
36 Para mayor referencia consultar Cohen, E. y Franco R. 1993. Evaluación de proyectos sociales. Ed. S. XXI. México.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
127
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Evaluar de esta manera permite medir el impacto del proyecto en la población
objetivo, determinando los segmentos de población que han sido afectados –en
alguna medida- y la identificación de insumos que producen mayor impacto con un
costo mínimo. También provee información sobre la interacción entre las
intervenciones del proyecto, las características de los beneficiarios, externalidades
(positivas o negativas) y su contribución (o no) al impacto.
Por lo anterior, lo más adecuado es utilizar el Análisis Costo-Impacto (ACI)37. El
ACI se basa en una relación entre los costos (monetarios) y el impacto (medido en
indicadores de la variable que da cuenta del problema), calculándose el costo por
unidad de impacto. Esto no implica descuidar el análisis de la eficiencia, sino todo
lo contrario, porque de lo que se trata es de optimizar el uso de los recursos a la
luz del impacto que estos generan. De esta forma se plantean dos escenarios:
37 División de Desarrollo Social, 2003. CEPAL, Naciones Unidas
128EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
El escenario en el cual opera el PROFODECI
Fomento y desarrollo de manifestaciones culturales de los
pueblos indígenas
Conviene precisar que la diversidad cultural que caracteriza a México, es fuente
de riqueza para la sociedad. El respeto y la valoración de la diversidad cultural
contribuyen al dinamismo social y económico, por tanto son factores positivos en
la promoción de la cohesión social, la coexistencia pacífica en la nación, la
gobernabilidad, el desarrollo humano y los derechos humanos.
La diversidad cultural, esa multiplicidad de estructuras, valores, tradiciones,
conocimientos y manifestaciones de ideas, estéticas, sociales y tecnológicas que
poseen las comunidades, constituye, hoy en día, un importante patrimonio y fuente
generadora de riqueza para la sociedad, no sólo desde el punto de vista
económico, social y político, sino como factor fundamental del desarrollo integral y
armónico de los mismos. Dado que los productos culturales se consideran como
activos que transmiten valores, ideas y significados o, en otras palabras,
Cohesión social
Coexistencia pacífica en la
nación
Capacidad de gestión
social
Gobernabilidad
Mayor participación
de las comunidade
Retención de la población
en la
Mayor participación
económica de las comunidades
Estimulo a la
creatividad
Generación de
patrimonio
Capacitación artística y cultural
Educación
Interés del
turismo Desarrollo humano
Desarrollo económico de las
comunidades
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
129
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
instrumentos de comunicación social que contribuyen a modelar la identidad
cultural de una comunidad determinada.
Además, la política cultural gubernamental que busca preservar y promover la
diversidad cultural, como un factor fundamental del desarrollo social y económico
del país, sirve como mecanismo clave en la lucha contra la pobreza y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población a la que está dirigida esta
política.
Finalmente, la cultura como actividad universal promueve una realización más
armónica de la persona humana, la cohesión social, el respeto mutuo y el
desarrollo, asimismo todas las personas pueden participar y beneficiarse de la
misma.
Un escenario sin el PROFODECI
No hay apoyo para las manifestaciones culturales de los pueblos indígenas
No hay estímulos para cohesionarse
Diferencia de intereses
No existe capacidad de gestión social
Baja gobernabilidad
Poca participación de las comunidades
Poco sentido de pertenencia a la comunidad
Emigración a ciudades o al extranjero
No se estimula la creatividad
Poca capacitación artística y cultural
Perdida de costumbres, tradiciones y valores
Influye negativamente en la educación
Poco interés del turismo
Bajo desarrollo humano
Crecimiento de las ciudades
Desarrollo económico bajo o nulo de las comunidades indígenas
Cinturones de pobreza en las ciudades
Delincuencia
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
130
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
El escenario contrario es plantearlo sin un Programa de Fomento y Desarrollo de
las Culturas Indígenas, lleva a establecer que a pesar de no existir costos para la
unidad operativa, se generan impactos negativos que podrían generar costos
mayores para la sociedad.
El análisis precedente muestra que el efecto socio-económico global del
PROFODECI ha sido positivo, lo cual concuerda con la percepción de las
autoridades locales y regionales.
Cuadro 10 Efectos socio-económico del PROFODECI
Componente o actividad del programa Impacto sobre los beneficiarios
Empleo directo +
Empleo indirecto +
Economía del área +
Incremento comercial +
Desarrollo de la comunidad ++
Planeamiento y organización participativa ++++
Capacitación ++
Educación ++
Seguridad ciudadana ++
Sin embargo, como se observa los niveles de impacto son diferentes que los que
ha tenido el programa con relación a sus componentes. Fue la organización y
participación de la comunidad el componente que origino el mayor impacto, con la
operación del Programa.
Desempeño de los grupos apoyados por el PROFODECI en la comunidad
Para medir el impacto de los proyectos culturales (apoyados por el PROFODECI)
en las distintas comunidades, fue necesario elaborar los instrumentos de campo
(encuestas) para obtener información y saber cuál era la percepción de los
131EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
habitantes de la comunidad con relación al desempeño que han tenido los grupos
y organizaciones culturales que fueron apoyadas por la CDI para conservar y
preservar sus manifestaciones culturales. La mayoría de los encuestados (92%)
califica como bueno el desempeño de los grupos en la conservación de sus
tradiciones, mientras que 5% mencionó que el desempeño de los grupos era
regular y, sólo 1% de los encuestados califican como malo el desempeño de los
grupos apoyados.
Gráfica 6. Desempeño de los Grupos y Organizaciones Culturales
92%
5%
1%
2%
Bueno Regular Malo No sabe
Fuente: Elaboación Propia, con base en datos recopilados con los instrumentos de campo.
Asimismo, la mayoría de las comunidades indígenas consideran que los proyectos
apoyados por el PROFODECI, les ayudan a conservar las tradiciones culturales
de sus comunidades.
Gráfica 7. Conservación de las Tradiciones en las Comunidades Indígenas
98%
1%
1%
Si No No Sabe
Fuente: Elaboación Propia, con base en datos recopilados con los instrumentos de
campo.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
132EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
La cultura tiene potencial para fomentar los valores, la creatividad, la cohesión
social, el mejoramiento de la calidad de vida y la búsqueda de la paz. Por medio
de la cultura se revelan los modos de como los pueblos viven juntos y las maneras
como éstos construyen sus memorias, elaboran productos y establecen lazos de
confianza que posibilitan que las sociedades funcionen. De hecho, los valores
culturales son base para el desarrollo y contribuyen profundamente a la cohesión
social al fomentar la confianza, la cooperación, la asociación, la
corresponsabilidad, la identidad y el respeto. De la misma forma la cultura genera
procesos creativos con un alto potencial en la contribución al crecimiento
económico, incide marcadamente sobre el estilo de vida de los grupos sociales,
actúa como constructor de memoria e identidad regional y nacional en un mundo
cada vez más globalizado, y permite aprovechar creativamente el tiempo libre.
Todo esto se plasma, claramente, en la importancia que las comunidades
indígenas les dan a las manifestaciones culturales (96% de los encuestados)
como se observa en la siguiente gráfica.
Gráfica 8. Manifestaciones Culturales en las Comunidades Indígenas
96%
1%
3%
Si No No sabe
Fuente: Elaboación Propia, con base en datos recopilados con los instrumentos de
campo.
Por otra parte, los beneficios que se tienen al fomentar la conservación de la
cultura indígena son: la unidad, la solidaridad y la cohesión social. Lo cual se
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
133EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
infiere con base en los datos de campo. El 76% de los encuestados considera que
la existencia de grupos culturales apoyados por el PROFODECI, ha generado una
mejoría en las relaciones en la comunidad, de los cuales, el 53% las considera
mejores y el 23% a que sean mucho mejores. En contraparte el 20% de la
población encuestada no ha percibido este cambio en la comunidad, lo que indica
que aún se tiene que trabajar más intensamente para que los resultados sean
evidentes para la comunidad donde se están apoyando las manifestaciones
culturales que están haciendo en ellas.
Gráfica 8. Relaciones de Convivencia en la Comunidad Beneficiada
23%
53%
20%
1%
3%
Mucho mejores Mejores Iguales Peores No sabe
Fuente: Elaboación Propia, con base en datos recopilados con los instrumentos de campo.
Asimismo la percepción de la comunidad, respecto de quienes tienen mayor
participación en las manifestaciones culturales, se obtuvieron los siguientes
resultados: 40% de los encuestados considera que toda la comunidad, 23%
considera que son los adultos los que tienen mayor participación, 21% considera
que los adultos mayores son los más participan, mientras que entre 10% y 5%
considera que son los jóvenes y los niños los que tienen mayor participación,
respectivamente.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
134
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Gráfica 9. Participación de la Comunidad en las Manifestaciones Culturales
21%
23%
10%5%
40%
1%
Adultos mayores Adultos Jóvenes Niños Todos No sabe
Fuente: Elaboación Propia, con base en datos recopilados con los instrumentos de campo.
El PROFODECI ha creado oportunidades para aumentar la experiencia en
actividades de planeación participativa, principalmente dentro de las comunidades.
Esta participación ha mejorado en forma ideal, la efectividad de las organizaciones
locales para representar sus propios intereses y necesidades, no sólo ante los
representantes del PROFODECI, sino también ante el Gobierno, las ONGs y ante
otros grupos de interés que están involucrados en las actividades de desarrollo.
Ha promovido también el fortalecimiento organizacional y de capacidad de gestión
de las comunidades para lograr que sean ellas mismas quienes identifiquen y
satisfagan sus propias necesidades, logrando así sustentabilidad, lo que mejora la
habilidad de las mismas para obtener mayores beneficios del programa.
Un objetivo de los programas sociales, es que las comunidades tomen conciencia
del papel que ellas juegan en su propio desarrollo y de cierta forma esto se está
logrando y puede ilustrarse con las respuestas de los habitantes de las
comunidades indígenas visitadas. Para el 33% de los encuestados, los propios
pueblos son los que deben responsabilizarse del fomento de las manifestaciones
culturales, no obstante lo anterior, también consideran que el gobierno federal
debe tener una participación activa (29%) y el 33% considera que todos deben
participar en la conservación de su cultura. La participación de todos es
135EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
fundamental, porque es la dinámica económica la que hace que los pueblos
indígenas no palpen los beneficios de la política económica, y por consiguiente no
tengan recursos económicos para invertirlos en la conservación de sus
manifestaciones culturales, que como se ha visto a lo largo de la exposición, de
los datos de campo, son y serán parte de su vida cotidiana y por ello importantes
dentro de su comunidad.
Gráfica 10. Corressponsabilidad en la Conservación de la Cultura Indígena
29%
2%
33%
33%
1%
2%
Gobierno Organizaciones civiles Los propios pueblos Todos Otros No sabe
Fuente: Elaboación Propia, con base en datos recopilados con los instrumentos de campo.
Recomendaciones Para crear mayores beneficios sociales y económicos es necesario reconocer el
poder vinculante de la cultura en relación con las distintas esferas del desarrollo.
Al hacerlo, puede verse lo esencial de la cultura indígena, para un desarrollo
sostenido:
1. Frente a los cambios económicos y tecnológicos actuales, que abren vastas
perspectivas para la creación y la innovación, se debe prestar particular
atención a la diversidad de la oferta creativa; así como al carácter específico
de los bienes y servicios culturales que, en la medida en que son portadores
de identidad, de valores y sentido, no deben ser considerados como
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
136EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
mercancías o bienes de consumo como el resto de las mercancías que se
pueden encontrar en el mercado convencional.
2. Las fuerzas del mercado por sí solas, no pueden garantizar la preservación y
promoción de la diversidad cultural, condición de un desarrollo humano
sostenible. Así que conviene fortalecer la función primordial de las políticas
públicas, que en asociación con el sector privado y la sociedad civil puedan
garantizar la conservación de las tradiciones culturales de los pueblos
indígenas.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
137
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
ANÁLISIS DE BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES EN LA POBLACIÓN OBJETIVO Y BENEFICIARIOS DIRECTOS Las políticas públicas y programas enfocados al desarrollo y promoción de la
cultura indígena en nuestro país, han sido a través del tiempo, poco
implementados, cuando se han puesto en funcionamiento, generalmente tienen
una visión centralista que considera a los pueblos indígenas como grupos sociales
estáticos visualizándolos con un enfoque nacionalista folclórico, por ello en caso
de ser impulsados se contemplaban en ellos aquellos aspectos atractivos desde el
punto de vista turístico; tal es el caso de los programas de conservación del
patrimonio arqueológico, dicho programa deja fuera al resto de las
manifestaciones culturales vigentes expresadas al interior de los pueblos
indígenas resultado de su dinamismo intrínseco, Jesús A. Machuca establece al
respecto que en México “…durante todo el siglo XX prevaleció una “formación”
estatal de la cultura monolítica y fuertemente centralizada, lo cual hizo más difícil
la transición hacia una concepción heterogénea y no jerárquica de la misma, así
como pluricultural, multilateral y polisémica, además de multifocalizada y más
cotidiana, todas ellas características que corresponden a la naturaleza del
“patrimonio cultural intangible” (Machuca 2004: 319).
Las transformaciones recientes en nuestro país, sobre todo la reforma
constitucional al artículo segundo, abren una nueva perspectiva para el diseño,
evaluación e implementación para las políticas publicas indigenistas y sobre todo
para el rescate y fortalecimiento de la cultura intangible de los pueblos indígenas:
como el rescate de la lengua, las ceremonias y danzas tradicionales, y otras
actividades casi olvidadas y no consideradas por anteriores administraciones. Por
el contrario, el PROFODECI ha encontrado estrategias que le han permitido
impactar en el mediano y largo plazo en el tejido social de los pueblos indígenas
aun cuando lo hace de manera marginal.
Debido a que el objetivo principal del PROFODECI es financiar proyectos que
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
138
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
busquen rescatar, fortalecer e innovar la cultura y tradiciones de los pueblos
indígenas, buscando la colaboración de instituciones públicas y privadas, y la de
los propios pueblos indígenas, no busca, de manera expresa, incidir en el ámbito
productivo y tampoco pretende lograr la obtención de ganancias económicas por
parte de los beneficiarios directos. Sin embargo, dicho programa ha impactado
sobre los beneficiarios directos e indirectos en el aspecto económico y social,
significando una externalidad positiva para sus beneficiarios y comunidades.
BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES DE LOS BENEFICIARIOS DIRECTOS
Beneficios económicos
Uno de los principales beneficios económicos para quienes reciben apoyo del
PROFODECI es la adquisición de los instrumentos o insumos necesarios para
realizar de mejor manera sus ceremonias, fiestas tradicionales y en general las
actividades culturales vinculadas a sus comunidades, esto incide en la generación
de un patrimonio cultural comunitario con los bienes adquiridos resultado de un
compromiso no solo con la CDI para conservarlo y rendir cuentas de su
aprovechamiento, sino con sus comunidades a través de seguir reproduciendo e
innovando sus expresiones culturales.
Por otra parte, el financiamiento de los proyectos culturales para fomentar las
expresiones culturales de los pueblos, resulta un estímulo para los beneficiarios
directos, convirtiéndose en un estimulo del mismo tipo para continuar
desarrollando sus actividades tradicionales como lo constató el 100% de los
entrevistados.
En algunos casos -principalmente donde se realizan proyectos de danza y de
música que representan el 54% de los proyectos analizados-, se observó un
beneficio adicional, la creación de empleos indirectos temporales, sobre todo en la
contratación para la confección de trajes para los grupos de danza o bien en la
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
139
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
preparación de instalaciones temporales especializadas a las necesidades de los
grupos que se presentan a cantar, tocar o danzar.
Si bien el monto de los recursos asignados, que no exceden los $100,000 pesos
por proyecto, representando generalmente un mínimo impacto económico en la
comunidad, aunado a que no existe la modalidad de proyectos de seguimiento y
continuidad, dichos montos representan el aporte económico necesario, la
mayoría de las veces, que puede significar la diferencia entre perder la expresión
cultural, innovarla o bien dejar de continuar con ella. En este sentido el
PROFODECI, sin lugar a dudas representa un impulso al fomento cultural de los
pueblos indígenas.
Al respecto el trabajo de campo, arrojó datos que constatan que el 77%
consideran de los proyectos de los beneficiarios no ha generado recursos
económicos o en especie; por su parte el 68% de los entrevistados considera que
no se han generado empleos directos e indirectos atribuibles a su actividad
cultural.
Sin embargo, aunque el beneficio es limitado, no se puede desestimar el impacto
que estos apoyos pueden lograr en el mediano y largo plazo en los pueblos
indígenas, debido a que un impulso a las expresiones culturales, representa un
impulso a la perpetuación de la visión del mundo de los pueblos indígenas a través
de sus prácticas, recreativas, culturales y/o religiosas.
Respecto a los apoyos complementarios a los proyectos del PROFODECI, sólo el
23% de ellos recibieron apoyo externo, generalmente originado de las
aportaciones voluntarias de los propios pobladores de las comunidades indígenas.
Aunado a lo anterior, resalta el hecho de que el 76% de los proyectos apoyados
sólo reciben el recurso que otorga el PROFODECI, por lo tanto, los apoyos
externos originarios de otros programas gubernamentales solo se remiten al 24 %
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
140
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
de ellos, no encontrándose evidencia de que dichos apoyos hayan sido resultado
de un proceso de priorización sugerido en las reglas de operación.
Beneficios sociales
En cuanto a los beneficios sociales se refiere, se considera que las reglas de
operación del PROFODECI, establecen obligaciones por parte de los beneficiarios
directos como requerir de un acta comunitaria que avale su organización y sus
actividades culturales en ella, lo que permite darle viabilidad al proyecto al
implementarlo, resultado de su representatividad y organización. Como resultado
de ello 55 % de los beneficiarios directos encuestados consideraron que con la
realización de sus actividades culturales se fortalecen sus tradiciones.
Por otra parte, el 93% de las organizaciones y grupos comunitarios encuestados
señalaron que con la realización de sus proyectos aumentó el interés por rescatar
las tradiciones en sus comunidades, aún cuando el 61% dijeron que sus
organizaciones ya existían antes de la realización del proyecto. lo anterior deja ver
que el apoyo del PROFODECI, permite no solo conservar las expresiones
culturales de los pueblos indígenas, sino incentivar la participación de la
comunidad fortaleciendo con ello el tejido social.
Respecto a las iniciativas para formar grupos u organizaciones de carácter
cultural, el 58% fueron propuestas por miembros de las comunidades y/o de
familiares y sólo el 14% fueron promovidas por instancias locales de la CDI. Lo
anterior deja ver la legitimidad de la mayoría de los proyectos impulsados desde el
inicio por sus propios beneficiarios y sobre todo el interés por mantener las
tradiciones locales; en términos de capital social esto presupone no solo
conocimiento acumulado, sino la generación de nuevas capacidades de gestión
cultural a partir del trabajo de la CDI.
Por otra parte, el 73% de las agrupaciones encuestadas dijeron no haber
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
141
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
elaborado proyectos culturales adicionales al que les fue aprobado y apoyado por
el PROFODECI, que en su mayoría fueron catalogados para la preservación de la
cultura. Lo anterior, deja ver la inexistencia o escasez de apoyos para el fomento a
las expresiones culturales indígenas no solo por parte de otras instituciones
federales, sino de instituciones estatales y municipales, dando también pocas
posibilidades para la presentación de proyectos de innovación cultural por parte de
los pueblos indígenas, que representaron sólo el 5% del total de los casos
encuestados.
BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES DE LA POBLACIÓN OBJETIVO (COMUNIDAD)
Beneficios económicos
El hecho de que el 76% de los proyectos que se financiaron no obtuvieron ningún
otro recurso adicional, así como la inexistencia de proyectos de continuidad, son
aspectos que inciden para que el fortalecimiento de las expresiones culturales
beneficiadas no se perpetúen en el mediano y largo plazo y por lo tanto los
posibles impactos económicos sean efímeros, es decir se requiere de acciones
públicas que vallan encaminadas a garantizar los logros obtenidos en el mediano y
largo plazos.
Las limitaciones en el presupuesto, evitan en muchos casos darle continuidad a
los proyectos, salvo en situaciones donde existe previa justificación un proyecto
puede ser financiado más de una vez. Esta situación representa un problema, a
decir de los propios operadores del programa, ya que deja fuera a muchos
proyectos y evita que el impacto que puedan tener sea duradero.
Consideramos, que el beneficio más evidente reportado por adquisición de
artículos e instrumentos son para los casos de los proyectos de los campos
culturales de danza y música, ya que aportan un patrimonio tangible y duradero
para la comunidad en el corto y mediano plazo, permitiéndoles verdaderos
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
142
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
ahorros; sin embargo en otros campo culturales para preservarlos o hacer
innovaciones se requieren montos recurrentes para llevarlos a cabo. La situación
descrita debe tomarse en cuenta para garantizar a partir del fomento y promoción
del programa mecanismos de apoyos complementarios y la modalidad de
proyectos de continuidad.
Por otra parte, las actuales condiciones de marginación y pobreza en las
comunidades indígenas descritas al inicio del presente documento, dan pocas
posibilidades de impacto al PROFODECI en las economías locales a partir del
fomento cultural, problemas como el alcoholismo, la violencia intrafamiliar, de
salud y la falta de empleo son aspectos que condicionan las aspiraciones de
desarrollo en los pueblos indígenas.
Por lo tanto se puede señalar, que el PROFODECI coadyuva de manera marginal
con el resto de los programas de política social existentes en la presente
administración del gobierno federal y que sus beneficios económicos en los
pueblos indígenas serán más claros y contundentes en la medida que se vayan
erradicando las condiciones de pobreza y marginación.
Beneficios sociales
Al respecto, el trabajo de campo nos indica que el 92% de los beneficiarios
indirectos encuestados señalan que el desempeño de las organizaciones o grupos
de su comunidad que desarrollan proyectos culturales ha sido bueno, el 98%
considera que el trabajo que realizan las agrupaciones es importante para rescatar
sus tradiciones. Asimismo, existe una percepción positiva sobre el impacto que ha
tenido la creación de grupos u organizaciones en las relaciones comunitarias a
partir de su integración en actividades culturales, pues el 53% de los beneficiarios
indirectos encuestados considera que las relaciones comunitarias a raíz de la
realización de los proyectos son mejores.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
143
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Por otra parte, solo el 33 % de los entrevistados asegura participar en la
promoción y conservación de las tradiciones, sin embargo, son los adultos
mayores y los adultos, tanto hombres como mujeres los que más participan
promoviéndola. Este aspecto resulta peligroso, pues distintos indicadores de
cultura aseguran que sin la participación de niños y jóvenes la perpetuación no
solo de las expresiones culturales, sino de toda costumbre y tradición esta en
riesgo.
Al respecto, los datos arrojan que solo el 10% de los jóvenes participan en el
desarrollo de las actividades culturales, situación que puede deberse a dos
fenómenos, el primero el de la migración que enfrentan muchas comunidades
indígenas, “la migración, …afecta negativamente en la cultura de las comunidades
pues provoca pérdida de valores étnicos y desintegración familiar y comunitaria”.38
El segundo fenómeno, puede ser la brecha generacional que se observa cuando
los jóvenes dejan de hablar la lengua y pierden el arraigo a sus valores
comunitarios.
Los fenómenos descritos pueden generar en el largo plazo falta de continuidad en
el rescate de la cultura y tradiciones comunitarias, sobretodo en lo referente al
rescate y preservación de la lengua, la generación de incentivos a partir del
aparato normativo de la CDI para que los jóvenes refuercen su identidad
comunitaria es una asignatura pendiente que el PROFODECI por si solo no podrá
fomentar de manera integral. La promoción de proyectos de innovación cultural,
habrá de ser reforzada no solo en cuanto a montos sino en cuanto a proyectos
beneficiados.
Sin embargo existe una concientización de que los principales responsables para
fomentar y conservar las tradiciones culturales, son los propios pueblos indígenas,
así lo expresaron el 66% de los encuestados, sin embargo, el 29% piensa que el
38 Consulta a los Pueblos Indígenas sobre sus Formas y Aspiraciones de Desarrollo. Informe Final. Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas CDI. Enero de 2004. p 46.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
144
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
gobierno debería ser el único responsable; lo que se explica en buena medida en
por la escasez de políticas dirigidas a los pueblos indígenas y quizás también
debido a que la mayoría de los proyectos sólo reciben financiamiento del gobierno
a través de la CDI, limitando con ello su impacto como ya se mencionó.
Por otra parte, sólo el 2% de los entrevistados señala que las organizaciones
civiles deben realizar el trabajo de fomento y rescate de las culturas indígenas.
Consideramos que esta situación deja fuera o descarta el potencial de la sociedad
civil por los propios pueblos indígenas, evitando ampliar el abanico de
posibilidades para conseguir recursos e impidiendo el conocimiento las tradiciones
de otros pueblos, este es un campo en el que la CDI puede incidir con políticas de
difusión, concientización y capacitación comunitaria.
El trabajo de campo dejó ver pocos casos en los que un proyecto cultural generó
división entre los miembros de alguna comunidad; Yaxcaba, Yucatán fue un
ejemplo de ello, que a partir del desconocimiento por parte de la comunidad sobre
los objetivos del programa, aunado a la falta de asesoría sobre la finalidad del
proyecto y la manera poco clara de hacer las adquisiciones, provocó descontento
en algunos grupos.
Conclusiones y recomendaciones
Consideramos que el impacto del PROFODECI en términos de beneficios sociales
es muy bueno sin lugar a dudas, sin embargo sus beneficios son marginales, por
la situación de pobreza en la que están subsumidos la mayor parte de los pueblos
indígenas de nuestro país. Al programa no se le pueden imputar la formación de
clientelas o desvíos de recursos, ya que el hecho de pedir el aval de la comunidad
para apoyar un proyecto y exigir evidencias documentales de los mismos, son
elementos que pueden garantizar la transparencia en el uso de los recursos.
Una de las limitaciones del programa es la falta de recursos para ampliar su
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
145
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
cobertura, pues como fue constatado en las encuestas de campo, el 57% de los
encuestados señalaron la existencia de otras organizaciones o grupos culturales
en sus propias comunidades susceptibles de ser apoyados, adicionalmente a que
existen apoyos exprofeso a proyectos de continuidad.
Finalmente, el desarrollo de estrategias de trabajo para fomentar de manera
interinstitucional proyectos de innovación, es una tarea pendiente y un
compromiso con la visión transversal y de vinculación con la administración
pública que asumió la CDI al emerger como resultado de una nueva visión de
gestión pública. De igual manera se deben crear estrategias que incorporen a un
mayor número de participantes de niños y jóvenes, no solo para lograr un
equilibrio en la participación por edades en los distintos campos culturales, sino
como factor estratégico para fomentar en el mediano, pero sobre todo en el largo
plazo las expresiones de cultura indígena de nuestro país.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
146
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
ANÁLISIS INDICATIVO DE LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA POR CADA UNA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS DONDE SE REALIZÓ EL TRABAJO DE CAMPO
El desempeño y los resultados del programa que se presentan en esta sección de
la evaluación, están íntimamente ligados a la implementación del mismo. Se
tomaron en cuenta para este análisis, los resultados y la opinión de los
beneficiarios directos del programa, ya que dentro del modelo sistémico de la
implementación de las políticas públicas, la población objetivo es uno de los
componentes más importantes, como receptores de los recursos económicos los
beneficiarios directos son un grupo susceptible de cambio dentro de sus
comunidades y por tanto del entorno socio-económico de sus pueblos.
La eficiencia de la implementación exige que las normas y los objetivos de un
programa sean comprendidos cabalmente por los individuos a quienes
corresponde su relación. De ahí que resulte indispensable la preocupación por la
claridad con que los estándares y los objetivos han sido formulados, la exactitud
con que son comunicados a los encargados de la implementación y la congruencia
o uniformidad con que diversas fuentes de información los difundan (Donald, Van,
Carl. 1996:120-121)
Una de las características que este modelo ofrece, es que permite identificar las
relaciones entre las distintas áreas de interés de la política, como se observará a
lo largo del análisis, los principales problemas que la operación del PROFODECI
presenta de manera general, es decir que se repiten en todos los estados donde
se realizó trabajo de campo, están relacionados con una interrupción en el
proceso de retroalimentación que no permite una adecuada transformación de las
demandas y los recursos en resultados óptimos.
Esta sección del análisis estará apoyada en los resultados obtenidos de las
siguientes variables: difusión del programa, conocimiento de los objetivos,
elaboración de las solicitudes, dificultad para solicitar recursos, entrega de
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
147
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
recursos, requisitos para integrar los proyectos, financiamiento de otras fuentes,
integración de los grupos y la existencia de otros grupos que realicen actividades
culturales en la comunidad. Con estos elementos se valorará la eficiencia y
eficacia del PROFODECI y se emitirán las recomendaciones pertinentes para su
adecuación en cada una de las entidades visitadas.
DESEMPEÑO POR ENTIDAD FEDERATIVA
Chiapas
En el estado de Chiapas, el 70% de los beneficiarios directos tuvieron
conocimiento de los apoyos que otorga el programa por otros grupos de
beneficiarios, lo cual habla de que no hay una apropiada difusión directa por parte
de los CCDI del mismo, lo anterior puede tener dos causas. La primera, lo
disperso de las comunidades y la lejanía de las mismas de los centros
coordinadores, sí consideramos que los encargados del PROFODECI
normalmente carecen de recursos humanos y materiales para desarrollar este
trabajo de manera óptima, se puede entender el resultado en este rubro. La
segunda causa esta vinculada con la sobrecarga de trabajo, ya que como se
constató en las visitas realizadas los operadores del programa atienden en
promedio tres programas además del PROFODECI.
El conocimiento del programa por terceros, genera que los beneficiarios directos
en el mismo porcentaje desconozcan los objetivos del programa. El 86% de las
solicitudes para que los proyectos recibieran financiamiento fueron elaboradas por
los responsables del proyecto y por las autoridades de la comunidad, esto sugiere
la existencia de capacidad autogestiva por parte de los beneficiarios directos y sus
autoridades comunitarias. Sin embargo, el 70% de los beneficiarios afirmó haber
enfrentando dificultades para solicitar los recursos, los principales problemas que
se encontraron fueron la falta de conocimiento de las reglas de operación y las
solicitudes complicadas, entre ambas causas encontramos que el 58% de los
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
148
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
beneficiarios se quejaron. Esta situación puede atribuirse a la falta de difusión y
recursos humanos para poder dar mayor asesoría a la población objetivo.
Por otro lado, el 86% de los proyectos apoyados aseguraron haber recibido a
tiempo los recursos, pero el 57% de los mismos dijo que los requisitos que le
habían generado mayor problema eran la presentación de comprobantes de
gastos y hacer que los bienes adquiridos se conviertan en patrimonio comunitario.
En cuanto al financiamiento, encontramos que el 71% de los proyectos no
recibieron recursos de otras fuentes; sobresale que sólo el 14% de las
agrupaciones se formaron a petición de los CCDI, se infiere que esta situación
esta directamente ligada a la difusión y promoción por parte de la institución.
El 57% de los beneficiarios directos, señaló la existencia de otros grupos que
realizaban actividades culturales en su comunidad y que no contaban con ningún
tipo de apoyo, consideramos que el apoyo que el PROFODECI otorga en el
estado de Chiapas es importante y que debería ampliarse su fuente de
financiamiento, pues existe una demanda considerable de proyectos en materia de
cultura indígena.
En términos generales podemos concluir que el programa en este estado presentó
mayores problemas en la difusión y conocimiento de las reglas de operación, así
como con las solicitudes complicadas. Por otro lado, es patente la falta de
recursos humanos y materiales para que los operadores del programa realicen
con mayor eficacia su trabajo.
México
En el Estado de México, el programa presenta una dinámica diferente en su
funcionamiento, el 43% de los beneficiarios directos se enteraron de la existencia
del programa y los recursos para apoyar proyectos culturales a través de los CCDI
y por visitas directas a las comunidades, aunque es un porcentaje que no alcanza
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
149
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
la mitad de los encuestados, es notorio que el acceso a las comunidades es más
fácil y rápido debido a la infraestructura con que cuenta la entidad. A pesar de
estas ventajas el 57% de los beneficiarios directos sigue desconociendo los
objetivos del programa.
El 71% de las solicitudes fueron elaboradas por los responsables del programa,
las autoridades locales y conocidos o familiares de los beneficiarios, esto supone
la participación y difusión de los proyectos entre sus respectivas comunidades y
pueblos. Por otro lado, el 14% de entrevistados dijo haber tenido problemas para
solicitar los recursos y el mismo 14% manifestó que las solicitudes complicadas le
generaron la mayor dificultad enfrentada para realizar el trámite.
En cuanto a la entrega de los recursos el 71% de beneficiarios dijo haberlos
recibido a tiempo y no señalaron problemas en la comprobación de gastos o
respecto a la propiedad comunitaria de los bienes adquiridos. El 100% de los
proyectos encuestados en esta entidad no recibió ningún tipo de apoyo económico
externo, y el 71% de las agrupaciones fueron propuestas por familiares de los
beneficiarios.
El 43% de los beneficiados directos entrevistados manifestaron la existencia de
otras agrupaciones culturales en sus comunidades que no reciben ningún tipo de
apoyo y que realizan actividades culturales. Podemos concluir que en México, hay
una mayor difusión del programa de manera directa, pero falta dar a conocer los
objetivos del programa. No encontramos apoyos externos que apuntalen las
acciones de la CDI, con lo cual se limita el impacto del programa.
Hidalgo
En el estado de Hidalgo el 67% de los beneficiarios directos se enteraron del
programa por las autoridades locales, en la totalidad de los proyectos encuestados
las solicitudes fueron elaboradas por las mismas autoridades locales. El 67% de
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
150
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
encuestados también dijo conocer los objetivos del programa. Concluimos que en
el caso de Hidalgo existe una relación estrecha entre las autoridades locales y los
CCDI, lo cual le permite a los operadores del programa tener mayor capacidad de
difusión del programa y aprovechar los canales de comunicación entre las
comunidades y sus autoridades.
Encontramos que el 67% de beneficiarios no tuvo dificultades para solicitar los
recursos. Sin embargo, el 33% señaló como principal problema enfrentado para
integrar sus proyectos la falta de asesoría por parte de la CDI. El 100% de los
beneficiarios directos dijeron haber recibido a tiempo los recursos y ponen la
entrega de comprobantes de gastos y la entrega de evidencias como principales
dificultades para cumplir con las reglas de operación del programa.
En este caso el 100% de los entrevistados dijeron haber recibido apoyo de otras
fuentes para sus proyectos, generalmente esta fuente son las propias
comunidades, esto se puede corroborar si observamos que la mayoría de estos
proyectos son de danza o celebraciones patronales de sus comunidades donde
regularmente la comunidad aporta un porcentaje de los gastos. Finalmente,
observamos que en este caso hay una participación tripartita entre autoridades
locales, vecinos y promotores de los CCDI para formar grupos culturales y la
mayoría de los encuestados señaló la existencia de otros grupos en sus
comunidades que son susceptibles de ser apoyados.
En términos generales encontramos un desempeño bueno del programa en esta
entidad, parece existir una buena relación entre autoridades locales y autoridades
de los CCDI, lo cual puede potenciar el impacto del programa sí se mantiene la
transparencia del mismo y la comunicación estrecha con las comunidades.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
151
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Michoacán
En Michoacán encontramos que el 75% de los beneficiarios directos se enteraron
del programa y sus apoyos a través de las autoridades locales y otros grupos que
habían recibido el apoyo con anterioridad. Se observa una falta de difusión directa
del programa, esto puede deberse a la carga de trabajo en los CCDI o a la falta de
recursos para gastos de operación del mismo.
A pesar de la falta de difusión directa, el 62% de los encuestados afirmó conocer
los objetivos del programa. En la elaboración de las solicitudes el mismo
porcentaje dijo que las realizaron los responsables del proyecto y la mayoría dijo
también que no tuvo dificultades para solicitar los recursos. Del 38% de
beneficiarios que dijo tener problemas para integrar sus proyectos, señalaron
como principales causas las solicitudes complicadas. El 100% dijo haber recibido
a tiempo los recursos y para el 50% de encuestados los requisitos que les
generaron mayores problemas fueron presentar comprobantes de gastos y realizar
asambleas comunitarias.
Sólo el 50% de los beneficiarios directos asegura haber recibido recursos de otras
fuentes externas al PROFODECI. Por otro lado el 50% de los grupos u
organizaciones aseguran haberse creado por iniciativa de los vecinos de la
comunidad. Asimismo el 62% de encuestados señaló la existencia de otros grupos
en su comunidad que realizan actividades culturales y no reciben apoyo para sus
actividades.
La operación del PROFODECI en Michoacán puede considerarse como
satisfactoria. Sin embargo el rubro de la difusión presenta el mismo problema que
en otras entidades, se necesita prestar mayor asesoría a la población objetivo y
buscar canales de difusión más directos, con la finalidad de tener mayor impacto y
cobertura de la demanda existente en la entidad.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
152
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Nayarit
En Nayarit el 63% de los beneficiarios fueron notificados de manera directa por
promotores de los CCDI y el 75% aseguró conocer los objetivos del programa. En
este caso las respuestas guardan congruencia pues al ser difundido de manera
directa es más fácil dar a conocer los objetivos del mismo. La elaboración de las
solicitudes fue realizada en un 38% por los beneficiarios con asesoría por parte de
los CCDI y otro 38% por autoridades de la comunidad. La mayoría manifestó no
haber tenido problemas para solicitar los recursos.
El 62% de los beneficiarios directos recibió a tiempo los recursos y sólo el 13%
encontró como problema la presentación de comprobantes. El total de los
proyectos encuestados dijeron no haber recibido otros recursos adicionales o
complementarios. El 38% de los grupos u organizaciones fueron creados a
iniciativa de los vecinos de la propia comunidad. Y el 75% de beneficiarios señaló
la existencia de otros grupos susceptibles de apoyo.
La operación del programa en Nayarit no presenta grandes problemas, persiste
como principal obstáculo la comprobación de los gastos. No se observa, la
participación de otras instituciones públicas o privadas que estén apoyando con
recursos las manifestaciones culturales indígenas, lo que deja al PROFODECI
como única fuente de financiamiento, con una demanda similar a la cantidad de
proyectos apoyados que no es cubierta en este momento. La relación entre
autoridades locales y CCDI es buena y observamos coordinación entre los
operadores del programa y las autoridades comunitarias.
Oaxaca
En el estado de Oaxaca el 75% de los beneficiarios directos se enteraron del
programa y sus apoyos por las autoridades locales y a través de la radiodifusora.
El 87% de los mismos, dijo conocer los objetivos del programa y el 62% de las
solicitudes fueron elaboradas por los responsables del proyecto. Por las
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
153
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
características de las comunidades en la entidad y el trabajo que se ha venido
realizando con anterioridad por parte de los CCDI, inferimos que hay un mayor
conocimiento por parte de la población objetivo del programa y una mayor
capacidad de gestión por parte de los beneficiarios directos.
Para el 62% los beneficiarios directos hubo dificultades para solicitar los recursos
y señalan la complejidad de las solicitudes como principal obstáculo. El 100%
recibieron los recursos a tiempo y el 50% dijo no tener ningún problema con los
requisitos solicitados después de recibir el apoyo. Las dificultades a las que aluden
los beneficiarios en la solicitud de recursos, obedece a que la lejanía de las
comunidades dificulta que los operadores del programa y los propios beneficiarios
se desplacen con rapidez o entreguen lo que se les pide a tiempo.
El 75% de los proyectos analizados no recibieron apoyo de otras fuentes y el 50%
de las agrupaciones fueron promovidas para su formación por autoridades locales.
Finalmente el 50% confirma la existencia de otros grupos que también realizan
actividades culturales en su comunidad.
En esta entidad los principales problemas en la operación del programa se
vinculan a la cantidad de comunidades que se atienden por parte de cada CCDI, la
lejanía de las poblaciones y la falta de recursos humanos para brindar un mejor
servicio. Asimismo, persiste la falta de apoyo externo que coadyuve con el
PROFODECI.
Puebla
En Puebla el 45% de los beneficiarios conocieron el programa a través de los
promotores de los CCDI y de la radiodifusora indígena. El 55% dijo conocer los
objetivos del programa y el 64% de las solicitudes fueron elaboradas por los
responsables de los proyectos. Los datos obtenidos nos sugieren que la difusión
del programa es buena, es notoria la participación de la radiodifusora indígena.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
154
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
El 64% de beneficiarios enfrentó problemas para solicitar los recursos y el 45% de
estos problemas fueron con solicitudes complicadas y falta de información sobre
las reglas de operación. El 82% recibieron los recursos a tiempo y el principal
motivo de queja fue la realización de asambleas comunitarias, este problema sólo
ocurre con algunos de los proyectos de música donde los beneficiarios son un trío
o grupo pequeño de músicos, la percepción de la comunidad es que el beneficio
es muy limitado y por lo tanto se rehúsan a avalar a estos grupos.
El 100% de los proyectos encuestados, no recibió otro apoyo para realizar sus
actividades y 54% de las organizaciones o grupos fue promovida por vecinos y
familiares. El 45% señala a otros grupos que realizan actividades culturales en su
comunidad.
Como se ha venido observando los problemas con la complejidad de las
solicitudes y la guía para la elaboración de los proyectos sigue siendo el principal
obstáculo para los solicitantes de apoyo ante la CDI. Por otro lado, al igual que en
otras entidades en Puebla existe una demanda cautiva de grupos que son
susceptibles de apoyarse, consideramos además que debe haber una mayor
presencia de los operadores del programa en las comunidades con la finalidad de
explicarles a los beneficiarios indirectos la importancia y el impacto que el rescate
de una manifestación cultural puede tener en su pueblo, tanto en el tejido social
como en los posibles beneficios económicos o de patrimonio comunitario que el
financiamiento de un proyecto genera.
Querétaro
En el estado de Querétaro, el 75% de beneficiarios directos se enteraron de los
apoyos que proporciona la CDI a través de sus autoridades locales, y el mismo
porcentaje manifestó desconocer los objetivos del programa. Según los datos
obtenidos el 50% de las solicitudes fueron elaboradas por los responsables del
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
155
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
proyecto. Asimismo, el 50% manifestó haber tenido problemas al solicitar los
recursos, la principal queja son los tramites excesivos. En este estado, la difusión
del programa y el acompañamiento que los operadores del programa deben
ofrecer en la elaboración de las solicitudes, pueden calificarse como deficientes.
El 75% de los proyectos apoyados recibieron los recursos a tiempo y el requisito
con el que tienen mayor dificultad es la entrega de comprobantes. El total de estos
proyectos no recibió apoyo de otra fuente, la mayoría de los grupos fueron
creados a propuesta de vecinos y familiares. El 50% de los beneficiarios afirmó
que existen otros grupos en sus comunidades que no reciben ningún apoyo.
La evidencia obtenida de los beneficiarios es congruente con las quejas de los
operadores del programa, existe una percepción por parte de estos que hay poco
interés de las comunidades en participar, los recursos para realizar su trabajo son
escasos y el exceso de tramites sobre todo para proyectos de danza retrasa el
trabajo. Asimismo, consideran que el Modelo de Atención Diferenciada no les sirve
para realizar su trabajo y que aumenta las cargas del mismo, finalmente existe el
malestar por parte de los CCDI de no tener comunicación directa con CDI central,
sólo con la delegación, lo cual les parece inadecuado porque limita el flujo de
comunicación que debe existir entre ambas instancias. Encontramos en este
estado un foco rojo que debe ser atendido en el corto plazo para evitar que el
programa se erosione y se pierda el impacto logrado hasta el momento.
San Luis Potosí
En esta entidad, el 58% de los beneficiarios se enteraron del programa a través de
la CCDI y la radiodifusora indígena. El 70% dijo conocer los objetivos del
programa y el 70% de las solicitudes fueron elaboradas por los responsables del
proyecto asesorados por los responsables de operar el programa. La difusión del
programa y el conocimiento de los objetivos son positivos, destaca el
acompañamiento de los operadores del PROFODECI en la elaboración de las
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
156
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
solicitudes.
El 50% de los beneficiarios directos recibió a tiempo los recursos solicitados.
Aunque el 70% señaló tener problemas con la presentación de comprobantes de
gasto, entrega de evidencias y de actas. El 86% de los proyectos encuestados no
recibieron apoyo de otra fuente externa al PROFODECI, y el 70% de las
agrupaciones se formaron por iniciativa de vecinos de la comunidad, un porcentaje
igual apuntó la existencia de otros grupos en sus comunidades que realizan
actividades culturales y que no reciben apoyo alguno.
En términos generales, puede decirse que en el estado de San Luis Potosí se ha
generado una interacción positiva entre las comunidades indígenas y los
operadores del programa, si bien se presentaron algunos problemas con la
comprobación de los gastos y la presentación de evidencias, consideramos que
estas situaciones pueden corregirse con capacitación comunitaria por parte de los
responsables del programa. El resto de las variables presentan un resultado
favorable en la operación.
Sonora
En el caso del estado de Sonora, el 60% de los beneficiarios directos conoció del
programa y sus apoyos a través de los CCDI y la radiodifusora indígena. El 80%
dijo conocer los objetivos del programa. El 60% de las solicitudes fueron
elaboradas por los beneficiarios directos con asesoría de los promotores de los
CCDI. En esta entidad pudimos constatar que el desempeño de los operadores del
programa a pesar de las limitaciones de recursos ha tenido gran impacto en la
población y se han generados dinámicas de trabajo conjunto entre las autoridades
comunitarias y los operadores para difundir el programa y asesorar a la población.
Los mayores problemas enfrentados por los beneficiarios son los trámites
excesivos. El 80% de los proyectos apoyados recibieron los recursos a tiempo,
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
157
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
pero aparecen como requisitos difíciles de cumplir presentar comprobantes de
gastos, realizar reuniones comunitarias y hacer que los bienes adquiridos sean
patrimonio comunitario, no obstante la asesoría brindada por los CCDI, esta
situación generalmente obedece a problemas o conflictos internos de las
comunidades.
Sobresale que el 60% de los proyectos apoyados por la CDI recibieron recursos
de otra fuente. Y el 80% de los grupos se organizó a partir de iniciativa de los
vecinos de la comunidad. El 60% de beneficiarios manifestó la existencia de otros
grupos en sus comunidades susceptibles de apoyo.
El impacto que la operación del PROFODECI ha tenido en el estado de Sonora
puede considerarse como bueno, consideramos que si se debe prestar atención al
problema de las reuniones comunitarias y aclarar entre la población objetivo el
carácter del patrimonio comunitario para evitar conflictos al interior de las
comunidades y fortalecer el tejido social de las mismas. Por otro lado enfrenta los
mismos problemas que se han venido repitiendo en otras entidades falta de
recursos, trámites excesivos, dificultades para comprobar gastos.
Quintana Roo
En esta entidad el 50% de los beneficiarios directos se enteraron de la existencia
del programa y sus apoyos para financiar proyectos culturales por promoción
directa de los CCDI. En un porcentaje similar dijeron conocer los objetivos del
programa. El total de beneficiarios directos participó en la elaboración de las
solicitudes con la asesoría de los promotores del programa, esta situación se
plantea como positiva porque va generando una relación más amplia entre las
comunidades y los CCDI permitiendo una mayor difusión del mismo.
El 100% señalaron haber tenido problemas para solicitar los recursos,
sobresaliendo solicitudes complicadas y la falta de información sobre las reglas de
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
158
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
operación como las causas con mayor incidencia. Todos los proyectos
encuestados recibieron a tiempo los recursos. Por otro lado, los requisitos con
más problemas para cubrir fueron la presentación de comprobantes de gasto y la
entrega de evidencias.
La mitad de estos proyectos si recibieron recursos de otra fuente. La totalidad de
las iniciativas para formar las agrupaciones provinieron de las autoridades locales
y por voluntad de los propios beneficiarios. Finalmente todos los encuestados
dijeron que existían otros grupos en sus comunidades que podrían ser apoyados.
Observamos que en caso de Quintana Roo, las comunidades son proclives a
involucrarse más en los proyectos y que la relación con las autoridades comunales
y los CCDI es amplia, esto ha generado que los beneficiarios se manifiesten
satisfechos con el trabajo que realiza la CDI en esta entidad.
Yucatán
El 50% de los beneficiarios encuestados fueron notificados por promoción directa
y otro 50% se enteraron por otros grupos. En cuanto al conocimiento de los
objetivos del programa la opinión esta dividida el 50% dice conocerlos y el otro
50% no. Las solicitudes fueron llenadas por los responsables del proyecto y por
los propios beneficiarios con asesoría de los CCDI.
El 50% de los proyectos recibieron a tiempo los recursos, para un porcentaje
similar los requisitos más complicados son presentar comprobantes de gastos y
realizar reuniones comunitarias, este último aspecto puede estar vinculado a
conflictos internos o a posibles divisiones en la comunidad generadas por
situaciones ajenas al PROFODECI, como lo constatamos en el trabajo de campo
realizado en la entidad.
El 50% de estos proyectos recibió recursos de otras fuentes, principalmente
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
159
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
cooperaciones voluntarias de la propia comunidad. Por lo que respecta a las
iniciativas para conformar grupos en su mayoría fueron propuestas por profesores
locales y por los CCDI. Todos los encuestados señalan la existencia de otros
grupos culturales en sus comunidades.
Consideramos que en Yucatán la operación del PROFODECI no presenta
problemas diferentes a los que se han venido repitiendo en todos los demás
estados analizados, por tanto puede calificarse como satisfactoria susceptible de
mejorarse.
Guerrero y Sinaloa
En el caso de Guerrero y Sinaloa la evidencia empírica con que contamos es sólo
de un proyecto en cada entidad, en ambos casos los resultados mantienen la
misma tendencia que en el resto de las entidades, por lo cual inferimos que el
desempeño del programa cumple con los requerimientos necesarios para no hacer
recomendaciones particulares, por lo tanto las conclusiones generales
contemplaran también a estos dos estados.
Conclusiones y recomendaciones
En esta parte presentaremos un balance general de todas las entidades
analizadas, por lo tanto, señalaremos cuales son los problemas más recurrentes
(difusión del programa, dificultad para solicitar los recursos, elaboración de los
proyectos, requisitos más difíciles de cumplir) de manera gráfica con la intención
de que el lector puede visualizar de manera condensada los resultados, y se
puedan derivar las recomendaciones pertinentes.
Podemos calificar el desempeño del PROFODECI, según la percepción de los
beneficiarios directos como buena. Sin embargo, presenta problemas inherentes al
diseño del mismo los cuales requieren de una modificación a las reglas de
operación, reducción de trámites y la creación o ampliación de canales de
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
160
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
información de la CDI hacia los pueblos y comunidades indígenas. Por otro lado
se presenta una serie de situaciones que pueden ser corregidas con cambios
menos profundos y un mayor apoyo de recursos materiales y humanos para
cumplir eficazmente con los objetivos del programa.
El problema más recurrente en todas las entidades donde se realizó trabajo de
campo lo presenta la falta de difusión del programa, como se puede observar en el
siguiente gráfico.
MEDIO DE DIFUSIÓN POR EL QUE SE ENTERARON LOS BENEFICIARIOS DIRECTOS DE LOS APOYOS DEL PROFODECI
CDI, 9.13%
OTROS GRUPOS BENEFICIARIOS,
29.22%
AUTORIDADES LOCALES, 29.22%
RADIO, 18.26%OTRAS
ORGANIZACIONES, 5.48%
PROMOCIÓN DIRECTA, 29.22%OTROS, 1.83%
CDI Y RADIO, 3.65%
Fuente: elaboración propia con datos obtenidos en el trabajo de campo realizado para la presente evaluación.
Consideramos que parte de esta problemática esta estrechamente ligada a la falta
de recursos humanos y materiales con que opera el programa, así como a la
excesiva carga de trabajo de los operadores del mismo; por lo tanto, sería
pertinente que la CDI aprovechara los canales naturales de comunicación entre
los pueblos indígenas y los capacitara para realizar esta tarea de manera más
formal.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
161
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
De esta manera, la difusión del programa sería más directa y clara, permitiéndoles
tanto a los beneficiarios directos como indirectos conocer los objetivos del
programa y los beneficios que el PROFODECI proporciona a las comunidades
donde apoya proyectos culturales, evitando con ello divisiones y conflictos al
interior de los pueblos y comunidades.
Otro de los problemas que se presentaron en la operación del programa en todas
las entidades analizadas fue la queja de solicitudes complicadas y trámites
excesivos, entre ambas causas tenemos el 50% de respuestas, asimismo
sobresale la falta de información sobre las reglas de operación como el tercer
indicador dentro de este rubro, como se observa en el gráfico.
PRINCIPALES DIFICULTADES QUE ENFRENTARON LOS BENEFICIARIOS DIRECTOS DEL PROFODECI
SOLICITUDES COMPLICADAS
30%
OTRA9%
MAL TRATO3%
FALTA DE INF. SOBRE REGLAS
29%
TRÁMITES EXCESIVOS
20%
ASESORÍA LIMITADA
9%
Fuente: elaboración propia con datos obtenidos en el trabajo de campo realizado para la presente evaluación.
El problema de las solicitudes complicadas y los trámites excesivos, son
problemas de diseño del programa, los cuales requieren de modificaciones en las
reglas de operación y en algunos procesos de la operación, como el caso de la
dictaminación de los proyectos, que como ya se ha mencionado en otro apartado
le genera problemas a los propios operadores del programa y en consecuencia a
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
162
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
los beneficiarios directos e indirectos del mismo.
Por otro lado, la falta de información y desconocimiento de las reglas de operación
es un problema que vinculamos a la difusión del programa, ya que donde la
difusión es buena los beneficiarios dicen conocer de manera más clara las reglas
del programa. Sugerimos en este caso, que se considere la posibilidad de
simplificar los formatos y proporcionar cursos de capacitación a líderes
comunitarios sobre el funcionamiento del programa, conocimiento de las reglas de
operación, llenado de solicitudes y requisitar proyectos con la finalidad de que
apoyen a los operadores del PROFODECI en este proceso.
Respecto a los problemas presentados para la elaboración de los proyectos y el
llenado de las solicitudes y guía de formulación del proyecto, encontramos que la
participación de los CCDI es limitada comparada con otros actores, como se
observa a continuación.
REALIZACIÓN DEL PROYECTO Y SU PRESENTACIÓN ANTE EL PROFODECI
OTRAS, 6.76%
RESPONSABLES DE PROYECTO,
41.89%
CONOCIDOS DE BENEFICIARIOS,
6.76%
BENEFICIARIOS CON ASESORÍA,
24.32%
AUTORIDADES DE COMUNIDAD,
20.27%
Fuente: elaboración propia con datos obtenidos en el trabajo de campo realizado para la presente evaluación.
El que sólo el 24.3% de beneficiarios directos reciban asesoría, podría suponer
que hay suficiente información y capacidad autogestiva por parte de los
beneficiarios. Sin embargo, cuando observamos las quejas por lo complicado de
los formatos y los trámites excesivos, se ve la necesidad de que haya un mayor
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
163
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
acercamiento y acompañamiento por parte de los CCDI hacia los beneficiarios
para subsanar esa falta de información. Como se ha mencionado no hay los
suficientes recursos humanos y materiales para operar con eficacia el programa,
pero consideramos que si se aprovechan las capacidades autogestivas de las
población y los esfuerzos de las autoridades locales y comunitarias los CCDI
podrían lograr un mayor impacto en la población objetivo.
Finalmente en este grafico mostramos cuales son los requisitos que más
problemas le ocasionan a los beneficiarios directos una vez que han realizado el
proyecto.
REQUISITOS QUE GENERAN MÁS PROBLEMAS A LOS BENEFICIARIOS DIRECTOS DEL PROFODECI
HACER REUNIONES
COMÚN.13%
ENTREGAR EVIDENCIAS
24%
BIENES PROPIEDAD DE COMUNIDAD
5%
OTROS3%
PRESENTAR COMPROBANTES DE GASTOS
55%
Fuente: elaboración propia con datos obtenidos en el trabajo de campo realizado para la presente evaluación.
La entrega de comprobantes de gastos es el principal problema y la principal queja
en este rubro, esta situación se viene repitiendo en todas las entidades
analizadas, consideramos que debería haber mayor capacitación al respecto para
los encargados de realizar las compras, recordemos que la mayoría de estas
personas son analfabetas y desconocen el resto del proceso que sigue un
proyecto una vez que ellos han recibido los recursos.
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
164
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
En muchos de los casos la elaboración de un acta comunitaria avalada por las
autoridades locales podría ser suficiente para acreditar los gastos realizados por
los grupos u organizaciones culturales. Lo anterior, les daría un voto de confianza
a las comunidades y sus autoridades contribuyendo con ello a fortalecer el tejido
social de los mismos.
La entrega de evidencias ocupa el segundo lugar entre los requisitos a cumplir por
parte los grupos que realizan un proyecto, consideramos que este requisito podría
ayudar a corroborar el gasto realizado en el proyecto y reafirmaría las relaciones
comunitarias. Por tanto, sugerimos que se preste más atención a este punto y se
apoye a los operadores del programa para que puedan capacitar a los
beneficiarios directos y se logre con la obtención de estas evidencias dar a
conocer el programa al resto de la sociedad potenciando con ello su impacto en
los pueblos indígenas.
Otro aspecto relevante que encontramos, fue la respuesta favorable en todos los
estados sobre la existencia de más agrupaciones de carácter cultural que podrían
ser apoyadas por el PROFODECI, esto confirma una demanda no atendida y abre
la posibilidad para ampliar el programa y mejorar su cobertura en el corto plazo.
ANEXOS
METODOLÓGICO
ANEXO METODOLÓGICO
166
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
ANEXO METODOLÓGICO Objetivos de la evaluación del programa El objetivo general del presente estudio es evaluar el resultado de las acciones del
Programa de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas (PROFODECI) a lo
largo del país, para ello es necesario: conocer el desempeño del programa; medir
el grado de cumplimiento de objetivos y metas durante el ejercicio fiscal 2005, e
incluir aspectos relevantes de su operación que conduzcan a la mejora de dichos
procesos y de los resultados del Programa.
Como parte de los objetivos centrales, se busca:
• Medir el cumplimiento de los objetivos concretos del PROFODECI en
cuanto a cantidad y calidad del servicio.
• Identificar los aspectos más relevantes de la gestión y operación del
Programa en el ejercicio 2005, y a partir de ello, formular juicios sobre la
calidad de la ejecución de las acciones del programa y la eficiencia en la
asignación de sus recursos.
• Proveer una base de información objetiva, sistemática e imparcial que
permita: a la sociedad, valorar la trascendencia de los programas de apoyo
al sector indígena; a las autoridades, orientar sus políticas, y a los
responsables operativos, a mejorar la calidad y eficiencia de sus
programas.
ANEXO METODOLÓGICO
167
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Instrumentos a aplicar Los instrumentos elaborados tienen la finalidad de cumplir con los siguientes
objetivos:
Cuestionario dirigido a beneficiarios directos:
1. Recabar información que permita evaluar el PROFODECI en los siguientes
ámbitos: cumplimiento de las reglas de operación; percepción de los
beneficarios; equidad de género; impacto en la preservación, rescate,
fortalecimiento e innovación de las manifestaciones culturales; y
transparencia en la asignación de los recursos.
Cuestionario dirigido a los beneficiarios indirectos:
2. Recabar información de la comunidad, es decir, de los beneficiarios
indirectos del PROFODECI, que permita conocer el impacto que tienen los
proyectos apoyados en el rescate y fortalecimiento de la cultura
indígena.
Cuestionario dirigido a personal de los Centros Coordinadores de Desarrollo
Indígena (CCDI):
3. Obtener información sobre las características organizacionales de los
CCDI, así como de la operación de los Modelos de Atención
Diferenciada (MAD), con el propósito de entender los principales
problemas que enfrenta la organización al implementar el PROFODECI.
ANEXO METODOLÓGICO
168
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
El estudio de análisis estadístico de los datos será de forma descriptiva. La misma,
incluye los métodos de recopilación, organización, presentación e interpretación
de un grupo de datos, derivados de la muestra, ellos permitirán resumir y
comparar la observación que se evidencie en relación con las variable estudiadas
y al mismo tiempo descubrir la asociación que pueda existir entre una de ellas de
acuerdo al estudio planteado.
ANEXO METODOLÓGICO
169
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
MUESTRA
Población
La población esta compuesta por numero de proyectos aprobados por el
Programa de Fomento y Desarrollo de la Culturas Indígenas (PROFODECI) 2005,
el cual esta compuesto por un total de 364 proyectos apoyados, que se dividen en
15 campos culturales y que se aplican en 21 estados de la República.
La muestra fue calculada utilizando la siguiente formula:
pqZNdpqNZn 22
2
)1( α
α
+−=
Donde:
• Total de la población, en este caso 364 proyectos =N
• Nivel de significancia, se trabajará con un nivel de significancia del
95%
=2αZ
• =p Proporción esperada del 50%
• pq −= 1
• margen de error o precisión, se trabajará con un margen de error
máximo del 10%
=d
Lo que lleva a establecer un tamaño de muestra de 75 que se distribuye de la
siguiente manera (con base a la frecuencia en campo cultural y ubicación por
estado de los proyectos), de forma tal que la muestra refleje la distribución original
de dicha población:
170
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
Distribución geográfica de la muestra
Estado Numero de encuestas
a beneficiarios directos
Número de encuestas a beneficiarios
indirectos
Número de encuestas a
CCDI
Puebla 12 12 5 Nayarit 9 9 3 San Luis Potosí 7 7 3 Chiapas 10 10 7 Oaxaca 8 8 8 Michoacán 8 8 4 Estado de México 5 5 2
Sonora 5 5 3 Yucatán 2 2 3 Hidalgo 3 3 3 Querétaro 2 2 2 Quintana Roo 2 2 1 Sinaloa 1 1 1 Guerrero 1 1 3
Total 75 75 48
La muestra se escogió mediante el sistema de números aleatorios hasta completar
el total de la muestra.
De la misma forma, con la formula anterior se calcula el tamaño de muestra para
los CCDI, con una N=94, que da un tamaño de muestra de 48.
SITUACION FINANCIERA DEL PROFODECI Al 31 de Diciembre de 2005
Presupuesto
Rubro Autorizado Ejercido al mes de
diciembre Diferencia Gastos de Operación 2,880,000.00 2,835,122.01 -44,877.99Presupuesto. Asignado Proyectos Culturales 21,420,000.00 26,619,740.00 5,199,740.00EJERCIDO TOTAL 24,300,000.00 29,454,862.01 0.00
Composición porcentual Tasa de crecimiento respecto al presupuesto
autorizado Gastos de Operación 11.85 9.63 -1.56Presupuesto. Asignado Proyectos Culturales 88.15 90.37 24.28
EJERCIDO TOTAL 100.00 100.00 21.21Fuente: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)
ANEXO METODOLÓGICO
ANEXO METODOLÓGICO
171
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDÍGENAS 2005
CATÁLOGO DE CODIFICACION DE LAS VARIABLES Y ETIQUETAS DE LAS MISMAS
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