lẬp kẾ hoẠch vÀ ngÂn sÁch Ứng phÓ vỚi biẾn ĐỔi khÍ … · kế hoạch đầu...
Post on 14-Jan-2020
12 Views
Preview:
TRANSCRIPT
LẬP KẾ HOẠCH VÀ NGÂN SÁCH ỨNG PHÓ VỚI BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU TẠI ĐỒNG BẰNG SÔNG CỬU LONG
Theo dõi các mục tiêu ứng phó biến đổi khí hậu thông qua phân loại
ngân sách
2
Danh mục các từ viết tắt
BMZ Bộ Hợp tác và Phát triển kinh tế Liên bang Đức
CA Phân bổ ngân sách theo cam kết
CC Biến đổi khí hậu
CCD Thực hiện đầu tư ứng phó với biến đổi khí hậu
CC&GG Biến đổi khí hậu & Tăng trưởng xanh
CCVI Chỉ số về Tính tổn thương với biến đổi khí hậu
CPEIR Đánh giá đầu tư và chi tiêu công cho biến đổi khí hậu
COP Hội nghị Paris
DAC Ủy ban hỗ trợ phát triển OECD
DARD Sở Nông nghiệp & Phát triển nông thôn
DFAT Bộ Ngoại giao và Thương mại Úc
DoC Sở xây dựng
DoH Sở Y tế
DoLISA Sở Lao động, Thương binh và Xã hội
DoNRE Sở Tài nguyên và Môi trường
DoST Sở Khoa học và Công nghệ
DoT Sở Giao thông vận tải
DPI Sở Kế hoạch đầu tư
EC Ủy ban Châu Âu
EU Liên minh Châu Âu
GDP Tổng sản phẩm quốc nội
GEAP Kế hoạch hành động về bình đẳng giới
GHG Khí nhà kính
GIZ Tổ chức hợp tác phát triển Đức
GoV Chính phủ Việt Nam
MARD Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
MoC Bộ Xây dựng
MoF Bộ Tài chính
3
MoNRE Bộ Tài nguyên và Môi trường
MoIT Bộ Công thương
MoT Bộ Giao thông vận tải
MRV Hệ thống đo đạc, báo cáo và thẩm định
MPI Bộ Kế hoạch và Đầu tư
NCCS Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu (Việt Nam)
NDC Đóng góp dự kiến do quốc gia tự quyết định
NTP Chương trình mục tiêu quốc gia
ICMP Chương trình Quản lý tổng hợp vùng ven biển
ODA Hỗ trợ phát triển chính thức
OECD Tổ chức Hợp tác kinh tế và Phát triển
PEFA Đánh giá khung chi tiêu công
PG Chính sách và Quản trị
PM Thủ tướng chính phủ
PPC Ủy ban nhân dân tỉnh
SEDP Kế hoạch Phát triển kinh tế xã hội
SP-RCC Chương trình hỗ trợ ứng phó với biến đổi khí hậu
ST Khoa học công nghệ
UNDP Chương trình phát triển liên hợp quốc
UNFCCC Công ước khung của liên hợp quốc về Biến đổi khí hậu
USD Đô la Mỹ
VGGS Chiến lược quốc gia về Tăng trưởng xanh (Việt Nam)
Y1, 2, 3 Năm 1, 2, 3
4
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt....................................................................................... 2
1. Thông tin chung…............................................................................................ 6
2. Từ Paris đến Đồng bằng sông Cửu Long – Thực hiện Chiến lược về Biến đổi khí hậu và Báo cáo………..…………...............................................................
8
2.1 Thỏa thuận Paris và Tăng cường tính minh bạch……………………….. 9
2.2 Ứng phó với Biến đổi khí hậu của Việt Nam ……………………………... 10
3. Phương pháp phân loại đầu tư ứng phó với biến đổi khí hậu ………………… 13
3.1 Phương pháp định danh khí hậu OECD-DAC …………………………... 15
3.2 Phương pháp phân loại CPEIR tại Việt Nam ..…………………………… 16
3.3 Nguồn ngân sách nào? Kế hoạch so với Công khai và Đầu tư so với Chi thường xuyên........................................................................................... 23
3.4 Các tiếp cận trong phân loại và hợp tác ở Đồng bằng Sông Cửu Long... 24
4. Cách phân loại sau khi thực hiện đối với kế hoạch ngân sách đầu tư tại vùng đồng bằng sông Cửu Long ....………………………………………………………... 26
4.1 Kết quả phân tích của 4 tỉnh đồng bằng sông Cửu Long …..…………… 27
4.2 Tỉnh Cà Mau …..……………………………………………………………… 31
4.3 Tỉnh Bạc Liêu………………………………………………………………….. 35
4.4 Tỉnh Kiên Giang………………………………………………………………. 39
4.5 Tỉnh Sóc Trăng…...…………………………………………………………… 42
4.6 Tóm tắt các phát hiện mới và các kết luận liên quan đến các tỉnh của Đồng bằng Sông Cửu Long ..…………………………………………………… 45
5. Các bước tiếp theo và các khuyến nghị cho việc lập kế hoạch trong tương lai 47
Tài liệu tham khảo……………………………………………………………………... 52
5
Danh sách bảng
Bảng 1: Nhiệm vụ thực hiện Thỏa thuận Paris (NDC, 2016) 10
Bảng 2: Sự liên quan giữa các cách tiếp cận về biến đổi khí hậu hiện có của Việt Nam với các nhiệm
vụ NDC 11
Bảng 3: Phân loại và tiêu chí đánh giá CPEIR và CC&GG 18
Bảng 4: Hợp nhất tiêu chí trọng số với cách phân loại đầu tư 19
Bảng 5: Phân loại ngân sách cho biến đổi khí hậu tại đồng bằng sông Cửu Long giai đoạn 2013-2015 28
Bảng 6: Các khoản đầu tư ứng phó với biến đổi khí hậu của Cà Mau năm 2015 phân theo nguồn 32
Bảng 7: Các dự án đầu tư hàng đầu về ứng phó với biến đổi khí hậu của Cà Mau năm 2015 33
Bảng 8: Các khoản đầu tư ứng phó với biến đổi khí hậu của Bạc Liêu năm 2015 phân theo nguồn 36
Bảng 9: Các dự án đầu tư hàng đầu về ứng phó với biến đổi khí hậu của Bạc Liêu năm 2015 37
Bảng 10: Các khoản đầu tư ứng phó với biến đổi khí hậu của Kiên Giang năm 2015 phân theo nguồn 39
Bảng 11: Các dự án đầu tư hàng đầu về ứng phó với biến đổi khí hậu của Kiên Giang năm 2015 40
Bảng 12: Các khoản đầu tư ứng phó với biến đổi khí hậu của Sóc Trăng năm 2015 phân theo nguồn 42
Bảng 13: Các dự án đầu tư hàng đầu về ứng phó với biến đổi khí hậu của Sóc Trăng năm 2015 44
6
1. THÔNG TIN CHUNG
7
Việt Nam là một trong những quốc gia chịu ảnh
hưởng nặng nề nhất của biến đổi khí hậu. Vì vậy,
Chính phủ Việt Nam đã bắt đầu tập trung xây
dựng các chiến lược phù hợp, chú trọng đến cả
giảm nhẹ lẫn thích ứng với biến đổi khí hậu. Là
quốc gia tham gia ký kết Thỏa thuận chung Paris
2015, Đóng góp do quốc gia tự quyết định (NDC)
của Việt Nam sẽ trở thành tâm điểm chú ý. Do đó
áp lực phải xác định được các cách tiếp cận một
mặt giúp đảm bảo tính minh bạch và kết nối giữa
chính sách với quá trình thực hiện, mặt khác giúp
giám sát dòng ngân sách liên quan cũng sẽ gia
tăng. Khảo sát này cố gắng làm rõ hơn câu hỏi làm
thế nào có thể theo dõi tốt hơn nguồn ngân sách
dành cho ứng phó biến đổi khí hậu và tiềm năng
kết nối nguồn ngân sách đó với các chiến lược. Do
mức độ phân cấp ở Việt Nam cao nên trọng tâm
của khảo sát này là đánh giá các khoản đầu tư
dành cho biến đổi khí hậu ở cấp tỉnh. Cuộc khảo
sát được thực hiện là một phần kết quả hợp tác
giữa Chính phủ Việt Nam (GoV), Bộ Hợp tác và
Phát triển Đức (BMZ), Bộ Ngoại giao và Thương
mại Úc (DFAT), trong khuôn khổ Chương trình
Quản lý Tổng hợp vùng ven biển (ICMP) do Tổ
chức hợp tác phát triển Đức (GIZ) thực hiện tại
Đồng bằng sông Cửu Long. Đây là vùng cực nam
của Việt Nam, có khả năng dễ bị tổn thương trước
các tác động của biến đổi khí hậu và đặc trưng bởi
các hiện tượng thời tiết cực đoan như xói lở bờ
biển, xâm nhập mặn, hạn hán và lũ lụt. Với dân số
17 triệu người, Đồng bằng sông Cửu Long là vùng
canh tác nông nghiệp quan trọng nhất cả nước,
cung cấp lương thực không chỉ cho thị trường
trong nước mà còn cho nhiều vùng thuộc khu vực
Châu Á.
Căn cứ vào hệ thống định danh Rio (Rio marker)
của OECD, phương pháp Đánh giá đầu tư và chi
tiêu công cho biến đổi khí hậu (CPEIR) của UNDP
nhằm phân loại các khoản đầu tư cho ứng phó với
biến đổi khí hậu đã được áp dụng. Kết quả 3 năm
hợp tác trong lĩnh vực này cho thấy 4 tỉnh ven
biển đã chi khoảng 20-30 triệu USD mỗi năm cho
các khoản đầu tư ứng phó với biến đổi khí hậu.
Theo phương pháp phân loại CPEIR, một tỷ lệ lớn
các khoản đầu tư cho ứng phó với biến đổi khí
hậu đạt mức độ phù hợp cao trong đó có tới
100% tổng số các khoản đầu tư riêng lẻ được
hạch toán cho các hoạt động thích ứng. Các khoản
đầu tư chủ yếu phản ánh tính dễ tổn thương của
các tỉnh trước tác động của nước biển dâng, lũ lụt,
xói lở và xâm nhập mặn. Do đó các khoản đầu tư
thích ứng hầu hết được lên kế hoạch chi cho xây
dựng đê, bảo vệ đê hoặc ngăn ngừa xâm nhập
mặn. Về mặt này, điểm nổi bật ở tất cả các tỉnh là
phần lớn nguồn ngân sách được phân bổ từ ngân
sách trung ương, nguồn vốn hỗ trợ chính thức
ODA, hoặc trái phiếu chính phủ. Do đó, các khoản
chi thực tế cho biến đổi khí hậu tại các tỉnh cao
như nhau được cho là do cùng thực hiện các chiến
lược và hành động ứng phó ở cấp trung ương.
Tính đến nay, các kết quả có được chỉ căn cứ vào
kế hoạch đầu tư và phân tích hồi quy. Nhằm đảm
bảo chủ trương hướng đến thực hiện thỏa thuận
Paris, việc áp dụng quy trình mới nhằm lồng ghép
các phương pháp phân loại trong quá trình lập kế
hoạch hàng năm trên cơ sở phối hợp liên ngành
tại cấp tỉnh là rất cần thiết.
Chương trình Quản lý Tổng hợp Vùng ven biển (ICMP) là chương trình phát triển do chính phủ Úc, Đức và Việt Nam đồng tài trợ. Mục tiêu của Chương trình là hỗ trợ các cơ quan của Việt Nam chuẩn bị tốt hơn cho khu vực ven biển Đồng bằng sông Cửu Long trước sự thay đổi của môi trường và đặt nền móng cho tăng trưởng bền vững. Chương trình thực hiện các hoạt động trên sáu lĩnh vực có liên quan chặt chẽ với nhau, đó là: nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản, bảo vệ vùng ven biển, lâm nghiệp, lập kế hoạch và ngân sách, và quản lý nguồn nước.
8
2. TỪ PARIS ĐẾN ĐỒNG BẰNG SÔNG
CỬU LONG – THỰC HIỆN CHIẾN LƯỢC VỀ
BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU
9
2.1 Thỏa thuận Paris và Tăng cường tính minh bạch
Từ giữa năm 2015, hầu hết các quốc gia đều tán
thành cơ chế quản trị khí hậu toàn cầu mới theo
Thỏa thuận chung Paris tại Hội nghị các bên tham
gia lần thứ 21 (COP 21). Theo Công ước khung về
Biến đổi khí hậu của Liên Hợp quốc (UNFCCC):
“(…) Mục tiêu của Thỏa thuận chung Paris là tăng
cường ứng phó với các mối đe dọa từ biến đổi khí
hậu toàn cầu thông qua việc giữ mức tăng nhiệt
toàn cầu trong thế kỷ này dưới 2 độ C so với thời
kỳ tiền công nghiệp và cố gắng giới hạn mức tăng
nhiệt ở 1,5 độ C. Ngoài ra, Thỏa thuận cũng nhằm
nâng cao khả năng ứng phó với tác động của biến
đổi khí hậu của các quốc gia. Nhằm đạt được các
mục tiêu tham vọng này, các dòng tài chính phù
hợp, khung kỹ thuật và tăng cường năng lực sẽ
được xây dựng, từ đó hỗ trợ hành động của các
quốc gia đang phát triển và các quốc gia dễ bị tổn
thương nhất theo mục tiêu của các quốc gia này.
Thỏa thuận cũng tăng cường tính minh bạch của
các hành động và hỗ trợ thông qua khung minh
bạch được củng cố hơn (UNFCCC, 2016).”
Sau khi được 126 nước thông qua, Thỏa thuận
Paris bắt đầu có hiệu lực từ tháng 12/2016. Khác
với Nghị định thư Kyoto, thỏa thuận này không
ràng buộc theo luật quốc tế và nhấn mạnh cơ sở
tự nguyện thông qua việc thiết lập các khoản
Đóng góp do quốc gia tự quyết định (NDC). Điều 3
của Thỏa thuận có nêu NDC phải mang tính tham
vọng và các quốc gia phải báo cáo UNFCCC 5 năm
một lần, bao gồm tiến độ các mục tiêu đề ra cho
mỗi kỳ báo cáo mới. Tuy nhiên, trái với bản thân
Thỏa thuận này, quy trình báo cáo lại được ràng
buộc về mặt pháp lý trong “khung minh bạch
được tăng cường đối với hành động và hỗ trợ”
như trong điều 13 của Thỏa thuận. Bên cạnh
kiểm kê phát thải và theo dõi tiến độ, khung minh
bạch cũng cung cấp những thông tin liên quan
đến tác động và thích ứng với biến đổi khí hậu.
Liên quan đến tài chính khí hậu, các nước phát
triển có trách nhiệm làm rõ những khoản đóng
góp của mình trong khi các nước đang phát triển
phải cung cấp thông tin về nhu cầu xây dựng năng
lực cũng như nhu cầu hỗ trợ tài chính và nguồn
tài chính được nhận (UNFCCC, 2015:17). Là một
quốc gia tham gia ký kết, các mục tiêu tham vọng
của Việt Nam đề ra trong NDC cũng sẽ là đối
tượng của quá trình báo cáo và khung minh bạch
được tăng cường đối với hành động và hỗ trợ. Do
đó, Việt Nam sẽ phải tuân thủ tiến độ và các mốc
quan trọng cho tới năm 2028 đã được quốc tế
thống nhất không chỉ trong việc xây dựng các
mục tiêu mà còn áp dụng các tiếp cận mới trong
việc xây dựng, và thực hiện hay đánh giá các hoạt
động.
Năm 2018, đối thoại toàn cầu của UNFCCC được
cho là nhằm rà soát các nỗ lực chung hiện có.
Đồng thời, các thể thức chung về thủ tục hay
hướng dẫn Đo đạc, Báo cáo và Thẩm định (MRV)
phải được xây dựng đến năm 2018 và được thông
qua vào năm 2020. Tới năm 2028, việc kiểm kê
bao gồm việc theo dõi tài chính và việc thực hiện
các cam kết mới sẽ được tiếp tục. Là một phần
trong lộ trình, sáng kiến xây dựng năng lực nhấn
mạnh i) tăng cường thể chế ở cấp trung ương
nhằm đạt được tính minh bạch hơn liên quan đến
các hoạt động theo ưu tiên của quốc gia, ii) cung
cấp công cụ và đào tạo nhằm thực hiện các quy
định nêu trong điều 13 của Thỏa thuận Paris,
cũng như iii) hỗ trợ cải thiện tính minh bạch theo
thời gian (UNFCCC, 2015:12).
Nói tóm lại, khi ký kết Thỏa thuận Paris, Việt Nam
sẽ cần phải điều chỉnh các thể thức MRV. Đến nay,
liên quan đến tài chính khí hậu, chỉ có điều 13 của
Thỏa thuận Paris ràng buộc nhiệm vụ báo cáo về
ngân sách phân bổ cho ứng phó biến đổi khí hậu.
Tuy nhiên, yêu cầu báo cáo về các nỗ lực thích
ứng và giảm phát thải cũng cho thấy nhu cầu
phân loại và theo dõi tài chính khí hậu trong
nước; do việc hoàn thiện các mục tiêu tham vọng
chủ yếu phụ thuộc vào ngân sách công. Xem xét
thời gian thực hiện Thỏa thuận là đến năm 2028,
nhu cầu giám sát tiến độ và xây dựng các mục tiêu
tham vọng hơn theo thời gian cũng có nghĩa là chi
10
tiêu công cho ứng phó biến đổi khí hậu phải được
tăng thêm.
2.2 Ứng phó với Biến đổi khí hậu của Việt Nam
Trong giai đoạn từ 1996-2015, Việt Nam được
đánh giá là quốc gia chịu ảnh hưởng nặng nề từ
biến đổi khí hậu đứng thứ 8 trên thế giới với
thiệt hại trung bình mỗi năm là 0,62% GDP và là
quốc gia xảy ra nhiều hiện tượng khí hậu cực
đoan thứ 2 trên thế giới (206 vụ) (theo
Germanwatch, 2017:6). Tương tự, theo Chỉ số về
tính tổn thương với biến đổi khí hậu, Việt Nam
hiện được coi là một trong 30 “quốc gia cực rủi
ro” trên thế giới (VCCI, 2016). Các thảo luận về
biến đổi khí hậu, hệ quả và các tổn thương gây
ra đối với Việt Nam cũng đã tác động đến quá
trình xây dựng chính sách của quốc gia, từ đó
nhiều chiến lược, chính sách và kế hoạch hành
động nhằm ứng phó với các thách thức của biến
đổi khí hậu đã được chính phủ Việt Nam xây
dựng trong những năm gần đây. Các chiến lược
nổi bật nhất bao gồm Chiến lược quốc gia về
biến đổi khí hậu (NCCS) & Kế hoạch hành động
ứng phó với biến đổi khí hậu và nước biển dâng
được ban hành năm 2011, và Chiến lược quốc
gia về tăng trưởng xanh (VGGS) ban hành năm
2012. Các văn bản quy phạm pháp luật khác về
Giảm nhẹ rủi ro thiên tai và Bảo vệ môi trường
đều phù hợp với các chiến lược quốc gia (NCCS
hoặc VGGS) và mang lại cơ hội phân bổ tài chính
từ trung ương cho quá trình thực hiện. Trong
hầu hết mọi trường hợp, đặc biệt liên quan đến
thích ứng và gần đây là giảm nhẹ. Kế hoạch hành
động ứng phó với biến đổi khí hậu và VGGS nêu
trên cũng được đưa về cấp tỉnh. 63 tỉnh thành
của Việt Nam là cấp hành chính thứ hai chịu
trách nhiệm và thực hiệnquản lý khoảng 70%
tổng ngân sách công của cả nước (Bộ KHĐT,
2015:36). Do đó, việc xây dựng và thực hiện các
chính sách quốc gia tại cấp tỉnh được ưu tiên
cao.
Những cách tiếp cận đang được áp dụng tại tất
cả các cấp của Việt Nam cũng đã mở đường cho
việc thúc đẩy nguyện vọng đóp góp thành công
cho COP 21 tại Paris của Việt Nam. Thật vậy,
theo Thỏa thuận Paris 2015, Việt Nam đã xây
dựng Đóng góp dự kiến do quốc gia tự quyết
định (INDC). Sau khi thỏa thuận được thông qua
vào năm 2016, INDC đã bỏ đi chữ cái đầu tiên và
giờ là Đóng góp do quốc gia tự quyết định
(NDC). NDC và phụ lục “Kế hoạch Thực hiện
Thỏa thuận chung Paris” (2016) gồm danh mục
các nhiệm vụ bắt buộc, ưu tiên và khuyến khích
thực hiện cho đến năm 2020 và 2030 được coi là
triển vọng quan trọng nhất cho các hành động
của Việt Nam trong tương lai. Danh mục này có
tổng cộng 68 nhiệm vụ, được chia thành 5 lĩnh
vực như liệt kê trong bảng 1 dưới đây.
Các nhiệm vụ thực hiện Thỏa thuận Paris
1. Giảm nhẹ phát thải khí nhà kính 10 nhiệm vụ thực hiện đến năm 2020; 6 nhiệm vụ thực hiện đến năm 2030 (#1-16)
2. Thích ứng với biến đổi khí hậu 9 nhiệm vụ thực hiện đến năm 2020; 13 nhiệm vụ thực hiện đến năm 2030 (#17-38)
3. Chuẩn bị nguồn lực 13 nhiệm vụ (#39-51)
4. Thiết lập hệ thống công khai, minh bạch (MRV) 8 nhiệm vụ (#52-59)
5. Xây dựng và hoàn thiện chính sách, thể chế 9 nhiệm vụ (#60-68)
Bảng do tác giác xây dựng. Dựa trên phụ lục NDC của Việt Nam “Kế hoạch thực hiện Thỏa thuận Paris
Bảng 1: Nhiệm vụ thực hiện Thỏa thuận Paris (NDC, 2016)
11
CHIẾN LƯỢC NHIỆM VỤ NDC
Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu (NCCS)
#26 Hiện đại hóa hệ thống quan trắc và công nghệ dự báo khí tượng thủy văn; #27 Hoàn thiện các quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật về cơ sở hạ tầng, các công trình công cộng và dân sinh; #28 Xây dựng quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch dân cư, cơ sở hạ tầng dựa trên kịch bản BĐKH #29 phòng chống thiên tai (lũ lụt,…) #38 Củng cố, nâng cấp các tuyến đê; kiểm soát xâm nhập mặn #40 Xây dựng, triển khai chương trình giảng dạy về BĐKH #65 Lồng ghép các vấn đề BĐKH và TTX vào trong các chính sách, quy hoạch, kế hoạch của các bộ, ngành và các tỉnh
Kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu
#30 Quản lý tổng hợp tài nguyên nước #31 Quản lý rừng bền vững/rừng ven biển #32 Duy trì hợp lý và quản lý bền vững quỹ đất cho nông nghiệp #33 Phát triển sinh kế phù hợp với điều kiện BĐKH #34 Tăng cường hệ thống bảo hiểm rủi ro khí hậu #35 Thích ứng với BĐKH dựa vào hệ sinh thái #36 …Quản lý tổng hợp dài ven bờ #37 Xây dựng các cơ sở hạ tầng đô thị chống chịu với tác động của BĐKH; các công trình cấp, chống ngập úng #66 Hoàn thiện các chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức
Luật phòng chống thiên tai #19 Đánh giá rủi ro và tính dễ tổn thương
MRV cho giảm nhẹ phát thải KNK #52- 57 thiết lập MRV cho các ngành có liên quan đến năm 2018
Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó biến đổi khí hậu (NTP-RCC)
#21 thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó biến đổi khí hậu đến năm 2020 (0.71 tỷ USD)
Chương trình hỗ trợ ứng phó biến đổi khí hậu
#64 cập nhật khung chính sách ứng phó với BĐKH thuộc Chương trình SP-RCC 2020
Quyết định số 593 của Thủ tướng Chính phủ về điều phối liên kết vùng
#67 Tăng cường điều phối giải quyết các vấn đề liên vùng trong ứng phó với BĐKH.
(Bảng do tác giả xây dựng. Dựa trên phụ lục NDC của Việt Nam “Kế hoạch thực hiện Thỏa thuận Paris)
16 nhiệm vụ đầu tiên chủ yếu tập trung vào xây
dựng lộ trình và các thể thức nhằm đảm bảo việc
phân chia các giai đoạn giảm nhẹ phát thải khí
nhà kính trong tương lai, trước tiên là đến năm
2020, và trong trung hạn đến năm 2030 và các
năm sau đó. Mặc dù sự kết nối với VGGS có
vẻ rõ ràng, nhưng lĩnh vực đầu tiên vẫn chưa nêu
bật được các liên quan trực tiếp. 4 nhóm nhiệm
vụ còn lại cho thấy có sự liên quan rõ ràng với 8
chiến lược, kế hoạch hành động, luật và quyết
định của Thủ tướng chính phủ như được liệt kê
trong bảng 2 dưới đây.
Bảng 2: Sự liên quan giữa các cách tiếp cận về biến đổi khí hậu hiện có của Việt Nam với các nhiệm vụ NDC
12
29 trong tổng số 68 nhiệm vụ NDC có gắn các cơ
sở pháp lý hiện hành ở cả cấp trung ương, cấp bộ,
ngành và cấp tỉnh của Việt Nam. Tính liên kết
giữa Thỏa thuận Paris và NDC của Việt Nam
không chỉ tập trung vào cam kết của quốc gia đối
với đóng góp toàn cầu, mà còn nhấn mạnh tính
phù hợp của các cách tiếp cận hiện hành của quốc
gia về ứng phó với biến đổi khí hậu. Thậm chí Kế
hoạch hành động về ứng phó với biến đổi khí hậu
cấp tỉnh và Kế hoạch hành động về tăng trưởng
xanh cấp tỉnh cũng như các nguồn ngân sách của
Chương trình mục tiêu quốc gia được giải ngân ở
cấp tỉnh đều cho thấy có liên quan đến thỏa thuận
toàn cầu. Mối liên kết này làm phát sinh nhu cầu
giám sát và đánh giá quá trình thực hiện cũng
như theo dõi ngân sách có liên quan ở tất cả các
cấp và từ các nguồn khác nhau. Do đó, cần nêu bật
nhiệm vụ NDC số 60 “Xây dựng các Báo cáo ngân
sách cho ứng phó với biến đổi khí hậu (BĐKH) và
tăng trưởng xanh (TTX) phục vụ đánh giá nỗ lực
toàn cầu định kỳ năm 2018, 2023, 2028”. Mặc dù
vẫn chưa có quyết định hay chính sách nào về
nhiệm vụ này, nhưng Bộ Kế hoạch đầu tư (KHĐT)
cùng với Bộ Tài chính sẽ chủ trì thực hiện nhiệm
vụ. Do đó, khảo sát này, với mục tiêu là theo dõi
và phân loại các khoản đầu tư ứng phó với biến
đổi khí hậu ở cấp tỉnh, được xem như là đóng góp
đầu tiên cho việc thiết lập một hệ thống rõ ràng,
minh bạch.
Các chương tiếp theo sẽ tập trung nhiều hơn vào
các phương pháp và thực tiễn áp dụng nhằm theo
dõi và phân loại các khoản chi cho ứng phó biến
đổi khí hậu.
13
3. PHƯƠNG PHÁP PHÂN LOẠI ĐẦU TƯ
ỨNG PHÓ VỚI BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU
14
Kể từ Công ước Rio năm 1990, các quốc gia trên
toàn thế giới đã xây dựng chiến lược về biến đổi
khí hậu và phân bổ các khoản chi công tương
ứng, xác định nguồn viện trợ cho các nước đang
phát triển, để thiết lập cơ chế khuyến khích hoặc
xây dựng hệ thống luật về giảm phát thải khí nhà
kính hay hỗ trợ giảm khả năng tổn thương trước
biến đổi khí hậu của địa phương, ví dụ như phát
triển cơ sở hạ tầng. Mặc dù Bộ môi trường là cơ
quan chịu trách nhiệm chính ở trong nước
nhưng trong các cuộc đàm phán quốc tế về biến
đổi khí hậu, và đặc biệt là trong quá trình xây
dựng các chiến lược dài hạn và trung hạn, phần
lớn những khoản chi công lại thuộc trách nhiệm
của các bộ, ngành và các cơ quan nhà nước khác.
Trên thực tế, biến đổi khí hậu thường là một vấn
đề xuyên suốt và có tác động như nhau đến cả
khối tư nhân và nhà nước. Liên quan đến biến
đổi khí hậu, bộ môi trường là cơ quan quản lý và
chịu trách nhiệm xây dựng luật, luật này tất
nhiên có ảnh hưởng đến nhiều đối tượng, như
các hộ gia đình và cả các doanh nghiệp lớn và
nhỏ. Giảm phát thải khí nhà kính từ những nhà
phát thải tư nhân cũng có thể được quy định
trong các chính sách và luật về môi trường. Do
đó, vấn đề đặt ra ở đây là việc thiết lập hệ thống
MRV theo dõi các dòng ngân sách dành cho ứng
phó biến đổi khí hậu có khó khăn gì? Do giảm
nhẹthiểu và thích ứng phản ánh các lĩnh vực
công như năng lượng, giao thông vận tải, xây
dựng, nông nghiệp, lâm nghiệp và bảo vệ vùng
bờ, nên rất nhiều các cơ quan nhà nước thường
là ở trung ương và cấp vùng có liên quan và do
đó chịu trách nhiệm về các khoản chi. Và không
có dòng ngân sách riêng dành cho giảm nhẹthiểu
và thích ứng với biến đổi khí hậu. Ngoài ra,
nhiều quốc gia có chính quyền tiểu vùng mạnh
hơn cũng có quyền tự chủ về tài chính để quyết
định về việc sử dụng các nguồn lực công. Như đã
đề cập ở chương 2, ước tính 70% tổng chi phí
của nhà nước có liên quan đến biến đổi khí hậu
ở Việt Nam được thực hiện tại cấp tỉnh.
Hiệu quả của các công ước và thỏa thuận quốc tế
như Thỏa thuận chung Paris 2015 cơ bản phụ
thuộc vào các khoản đóng góp của quốc gia,
thông qua một số chiến lược và kế hoạch hành
động như NDC, Chương trình hành động thích
ứng quốc gia (NAP) hay Chương trình hành động
về Tăng trưởng xanh. Do đó, việc theo dõi các
khoản chi không chỉ là nhu cầu của quốc gia
nhằm giám sát các nỗ lực trong nước mà còn là
yêu cầu mang tính toàn cầu nhằm chứng minh
các khoản chi công cho thực hiện các mục tiêu
quốc tế đã thống nhất.
Là một vấn đề xuyên suốt có liên quan đến nhiều
cơ quan trung ương và các bộ, ngành khác nhau
như đã đề cập ở trên, nhưng đây lại là một
nhiệm vụ không hề đơn giản. Điều đáng lưu ý là
hiện vẫn chưa có bất kỳ phương pháp nào được
thống nhất trên toàn thế giới có thể đánh giá
chính xác tỷ lệ chi cho giảm nhẹ và thích ứng
biến đổi khí hậu. Một số phương pháp phân loại
các khoản chi tiêu cho ứng phó với biến đổi khí
hậu đã được giới thiệu và áp dụng tại các quốc
gia và vùng lãnh thổ khác nhau. Các phương
pháp của OECD-DAC, EU, Ngân hàng thế giới và
UNDP được tổng hợp ở những phần dưới đây
được cho là phù hợp với mục tiêu của UNFCCC.
15
3.1 Phương pháp định danh khí hậu OECD-DAC
Từ năm 1998, Ủy ban hỗ trợ phát triển của OECD
(DAC) đã theo dõi các khoản viện trợ nhắm đến
mục tiêu của Công ước Rio 1992. Do đó các mục
tiêu này cũng được gọi là “Rio Marker”. Năm
2009, OECD DAC đã phê duyệt hệ thống định
danh hay phân loại mới phục vụ cho việc theo dõi
viện trợ của chính phủ cho các nước đang phát
triển nhằm thích ứng và giảm nhẹ biến đổi khí
hậu. Từ đó, ý tưởng chung là nhằm chỉ ra mối
tương quan giữa các các khoản chi viện trợ và các
mục tiêu chính sách về khí hậu của nhà tài trợ. Từ
năm 2014, Nhóm công tác chung
ENVIRONET/WP-STAT của OECD đã phối hợp cải
tiến Rio Marker theo các số liệu thống kê tài chính
hiện có về môi trường và phát triển. Các mục tiêu
chính gồm i) tính nhất quán khi sử dụng Rio
Marker, ii) thúc đẩy hợp tác giữa OECD và các
Ngân hàng phát triển, trong đó có hợp tác trong
chia sẻ dữ liệu, iii) xây dựng phương án cụ thể
phục vụ lượng hóa các tiêu chí khí hậu, và iv) thúc
đẩy sử dụng phương pháp phân loại của OECD
như là tham chiếu toàn cầu cho MRV quốc tế và
báo cáo về khí hậu (OECD, 2014).
Hình 1 dưới đây giải thích cách sử dụng hệ thống
tính điểm các tiêu chíđịnh danh khí hậu của
OECD. Hệ thống định danh được chia thành 3
hạng mục hoặc giá trị chính: “mục tiêu hoàn toàn
liên quan (2)”, “mục tiêu liên quan đáng kể (1)”,
và “mục tiêu không liên quan tới chính sách (0)”
(OECD, 2011:5)
Q1. Mục tiêu được nêu trong văn kiện dự án/chương trình là gì? Q2. Có mục tiêu nào phù hợp với “Tiêu chí về tính hợp lệ” của hệ thống định danh khí hậu không? Có Không Q3. Hoạt động có được thực hiện nếu không có mục tiêu này?
Không Có
2 Hoàn toàn liên quan 1 Liên quan đáng kể 0 Không liên quan
Hình 1: Hệ thống tính điểm các định danh khí hậu của OECD
16
Định danh “hoàn toàn liên quan (2)” đạt được
khi các mục tiêu UNFCCC được hoàn toàn thúc
đẩy và có bằng chứng chứng minh, trong khi đó
định danh “liên quan đáng kể (1)” đạt được nếu
khoản đầu tư hay hoạt động có mục tiêu chính
khác nhưng cũng góp phần giải quyết vấn đề về
biến đổi khí hậu. Do đó, cần phải đánh giá mục
tiêu chính của mỗi khoản đầu tư trước và xác
định xem liệu mục tiêu này có phù hợp với các
tiêu chí của hệ thống định danh hay không. Nếu
câu trả lời là có thì định danh “hoàn toàn liên
quan” hoặc “liên quan đáng kể” mới được áp
dụng. Các hoạt động hỗ trợ ngăn ngừa/kiểm soát
lũ lụt không nhất thiết đáp ứng câu trả có về mặt
thích ứng BĐKH. Tuy nhiên, các hoạt động tăng
cường khả năng phòng ngừa/kiểm soát lũ lụt mà
đóng góp cụ thể cho mục tiêu thích ứng với biến
đổi khí hậu thì có thể liên quan đáng kể hoặc
hoàn toàn liên quan. Ví dụ:
“Phục hồi chức năng của các đồng bằng ngập lũ
kết hợp với quy hoạch sử dụng đất hiệu quả cho
các vùng đầu nguồn và đất ngập nước từ đó
giảm khả năng ảnh hưởng trước lũ lụt và cải
thiện tính sẵn có của nguồn nước tại các khu
vực khan hiếm nguồn nước/hoặc có mô hình
lượng mưa thay đổi.
Các biện pháp kiểm soát lũ lụt tại những khu
vực đang ngày càng nhạy cảm với lũ (ví dụ như
đóng cửa sông, xây dựng đê điều hoặc các biện
pháp bảo vệ) – có xem xét các tác động môi
trường tiềm năng của những biện pháp này
(OECD, 2011:11)”
Như đã đề cập ở trên, cần nhấn mạnh lại rằng
hiện vẫn chưa có phương pháp đánh giá nào
được thống nhất trên toàn thế giới. Do đó, kết
quả đánh giá tỷ lệ các khoản chi dành cho thích
ứng và giảm nhẹ biến đổi khí hậu vẫn còn mang
tính chủ quan và chưa chính xác.
Ngoài OECD – DAC, Ủy ban Châu Âu cũng đã
thông qua biện pháp đánh giá các khoản chi dự
kiến dành cho biến đổi khí hậu với mục tiêu
dành ít nhất 20% ngân sách của EU cho biến đổi
khí hậu, tổng cộng là hơn 200 tỷ EUR. Tuy nhiên,
phải nhấn mạnh rằng các nỗ lực phân loại ngân
sách trong cả hai trường hợp (OECD và ủy ban
EU) chỉ nhắm đến các khoản ngân sách đầu tư.
OECD-DAC phản ánh các khoản chi ODA, hầu hết
là trong các chương trình tài chính và kỹ thuật
trong khi Ủy ban Châu Âu theo dõi tất cả các
khoản ngân sách đầu tư thuộc Quỹ đầu tư và xây
dựng Châu Âu (ESIF). Tuy nhiên, biện pháp đánh
giá này đã được phổ biến rộng rãi qua việc sử
dụng của OECD và Ủy ban Châu ÂU. Mặc dù số
liệu không cho phép định lượng chính xác nhưng
cho biết liệu các mục tiêu chính sách có được
tuân thủ hay không. Trước khi tìm hiểu cụ thể
hơn về phân loại ngân sách định kỳ và đầu tư ở
tiểu mục 3.3, tiểu mục 3.2 sẽ làm rõ các thảo
luận về phương pháp phân loại ở Việt Nam và
việc áp dụng phương pháp phân loại rà soát đầu
tư và chi tiêu công cho biến đổi khí hậu (CPEIR).
3.2 Phương pháp phân loại CPEIR tại Việt Nam
Rà soát đầu tư và chi tiêu công cho Biến đổi khí
hậu (CPEIR) là phương pháp báo cáo do UNDP và
Bộ Tài chính hoặc Bộ Kế hoạch tại các quốc gia
Châu Á khởi xướng. Giai đoạn từ năm 2013 –
2016, nhiều quốc gia thuộc Châu Á Thái Bình
Dương chính thức công bố báo cáo, trong đó chủ
yếu phân tích cơ cấu thể chế ở cấp trung ương,
tính phù hợp so với các chính sách khí hậu và kết
quả thí điểm phân loại các khoản chi dành cho
giảm nhẹ và chống chịu khí hậu. Báo cáo CPEIR
của Việt Nam được phê duyệt năm 2015, trong đó
có phân tích về các bộ ngành được lựa chọn như
Bộ Tài Nguyên và Môi trường, Bộ Công Thương,
Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
(NN&PTNT), Bộ Xây dựng và Bộ Giao thông vận
tải cũng như ba tỉnh thí điểm.
So với báo cáo CPEIR của các quốc gia khác, Việt
Nam cũng xác định phương pháp luận nhằm i) rà
soát các khoản đầu tư cũng như tổng hợp báo cáo,
và ii) đánh dấu và theo dõi các khoản chi, sử dụng
những hệ số khác nhau để tính toán và phân loại
17
một cách có hệ thống các khoản chi, giúp phân
biệt rõ hơn những khoản chi liên quan đến biến
đổi khí hậu theo các chính sách và ưu tiên như
được tình bày ở phần 4.
Tương tự hệ thống tính điểm của OECD được
trình bày ở trên, báo cáo CPEIR cũng tuân theo hệ
thống 3 bước, trong đó mục tiêu và kết quả trong
danh mục đầu tư được đánh giá theo tính phù
hợp, sử dụng các tỷ lệ phần trăm khác nhau. Cuối
năm 2016, tiêu chí và trọng số đánh giá của
phương pháp CPEIR đã được điều chỉnh vì hai lý
do. Một mặt, việc sử dụng các trọng số được cho
là đã được đơn giản hóa, mặt khác việc tập trung
nhiều hơn vào thích ứng và Tăng trưởng xanh rõ
ràng phù hợp với các chiến lược về biến đổi khí
hậu của Việt Nam. Bảng 3 dưới đây liệt kê và so
sánh các loại trọng số và tiêu chí liên quan. Dòng
màu sẫm là phương pháp CPEIR ban đầu, được
chia thành 5 nhóm: “hoàn toàn phù hợp (100%),
“mức độ phù hợp cao (75-99%)”, “mức độ phù
hợp trung bình (50-74%)”, “mức độ phù hợp thấp
(25-49%)”, và “mức độ phù hợp rất thấp (1-
24%)”. Cột màầu trắng ở giữa là phương pháp
mới được điều chỉnh có tên gọi là “Biến đổi khí
hậu và Tăng trưởng xanh (CC&GG). Sự khác nhau
ở đây là tiêu chí đánh CC&GG không chi tiết như
tiêu chí đánh giá của CPEIR, với chỉ hai nhóm
chính. Tương tự như phương pháp CPEIR, ở đây
nhóm I là các dự án có mức chi liên quan đến biến
đổi khí hậu là 100%. Nhóm II là các dự án có mức
chi dưới 100% và được phân loại cụ thể hơn theo
mức độ phù hợp cao (H), trung bình (M) và thấp
(L). H là từ 51-99%, M là 50% và L là dưới 50%.
18
CPEIR/ CC&GG
NHÓM
CHI CÓ LIÊN QUAN ĐẾN BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU
TIÊU CHÍ
CPEIR
Hoàn toàn phù hợp
100%
Các dự án hoặc (i) nêu rõ mục tiêu chính là biến đổi khí hậu, hoặc (ii) hoàn toàn phục vụ việc mang lại các lợi ích liên quan đến biến đổi khí hậu, hoặc (iii) thuộc chương trình dành riêng cho BĐKH của Chính phủ (ví dụ Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH). Các dự án có thể thỏa mãn một hay nhiều tiêu chí đều đủ tiêu chuẩn để xếp vào nhóm này.
CC&GG Nhóm I 100%
Các dự án hoặc (i) có mục tiêu chính là biến đổi khí hậu hoặc giảm phát thải KNK, hoặc (ii) mang lại các kết quả/lợi ích cụ thể trực tiếp góp phần vào các lợi ích về Giảm nhẹ hoặc Thích ứng với biến đổi khí hậu, hoặc (iii) thuộc chương trình dành riêng cho BĐKH của chính phủ, các mục tiêu về tăng trưởng xanh hoặc phát triển bền vững (ví dụ Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó BĐKH). Các dự án có thể thỏa mãn một hay nhiều tiêu chí đều đủ tiêu chuẩn để xếp vào nhóm này.
CPEIR Mức độ phù hợp cao
75-99%
Các dự án có (i) một hoặc nhiều mục tiêu chính nhằm tăng cường khả năng chống chịu BĐKH hoặc giảm nhẹ, hoặc (ii) tạo kết quả đáng kể và cụ thể về tăng cường khả năng chống chịu BĐKH hoặc có tác động giảm nhẹ. Các dự án có thể thỏa mãn một hay cả hai tiêu chí đều đủ tiêu chuẩn để xếp vào nhóm này.
CC&GG Nhóm II Ít hơn 100% Các dự án có liên quan đến biến đổi khí hậu – tăng trưởng xanh ở các mức độ nhất định (H, M, L); mức độ phù hợp được xác định dựa vào mục tiêu và nội dung của các hợp phần dự án
CC&GG Nhóm II.1 H: 51-99%
Các dự án có (i) ít nhất một mục tiêu tăng cường chống chịu khí hậu hoặc giảm phát thải KNK, hoặc (ii) tạo kết quả đáng kể và cụ thể về tăng cường khả năng chống chịu BĐKH hoặc có tác động giảm nhẹ. Các dự án có thể thỏa mãn một hay cả hai tiêu chí đều đủ tiêu chuẩn để xếp vào nhóm này
CPEIR Mức độ phù hợp trung bình
50-74%
Các dự án (i) có mục tiêu thứ cấp liên quan đến tăng cường khả năng chống chịu BĐKH hoặc có tác động giảm nhẹ, hoặc (ii) có một số kết quả liên quan đến tăng cường khả năng chống chịu BĐKH hoặc có tác động giảm nhẹ, hoặc (iii) các chương trình hỗn hợp với nhiều hoạt động không dễ tách biệt nhưng bao gồm ít nhất một số hoạt động tăng cường khả năng chống chịu BĐKH hoặc có tác động giảm nhẹ. Các dự án có thể thỏa măn một hay nhiều tiêu chí đều đủ tiêu chuẩn để xếp vào nhóm này.
CC&GG Nhóm II.2 M: 50%
Các dự án hoặc (i) có mục tiêu thứ cấp liên quan đến tăng cường khả năng chống chịu BĐKH hoặc có tác động giảm nhẹ, hoặc (ii) các chương trình hỗn hợp với nhiều hoạt động không dễ tách biệt nhưng bao gồm ít nhất một số hoạt động tăng cường khả năng chống chịu BĐKH hoặc có tác động giảm nhẹ. Các dự án có thể thỏa măn một hay nhiều tiêu chí đều đủ tiêu chuẩn để xếp vào nhóm này.
CC&GG Nhóm II.3 L: dưới 50%
Các dự án có (i) mục tiêu sơ cấp hoặc thứ cấp hoặc kết quả/đầu ra không liên quan đến thúc đẩy khả năng thích ứng hay giảm nhẹ BĐKH nhưng có các hoạt động có thể mang lại lợi ích gián tiếp trong lĩnh vực thích ứng hoặc giảm nhẹ, hoặc (ii) các hoạt động gián thiếp hoặc có liên quan về mặt lý thuyết đến khả năng chống chịu BĐKH, ngay cả khi các lợi ích từ việc ứng phó BĐKH không được chỉ rõ trong mục tiêu hay kết quả dự án.
CPEIR Mức độ phù hợp thấp
25-49% Các dự án bao gồm các hoạt động thể hiện lợi ích gián tiếp về thích ứng hay giảm nhẹ, nhưng lợi ích về ứng phó biến đổi khí hậu không được nêu rõ trong mục tiêu hoặc kết quả dự án.
CPEIR Mức độ phù hợp rất thấp
1-24% Các dự án bao gồm các hoạt động chỉ liên quan gián tiếp hoặc về lí thuyết có liên quan tới khả năng chống chịu BĐKH, mặc dù lợi ích về ứng phó biến đổi khí hậu không được nêu rõ trong mục tiêu hoặc kết quả dự án
(Tổng hợp từ sổ tay hướng dẫn phương pháp CPEIR 2015 và phương pháp đánh giá được điều chỉnh mới năm 2016)
Bảng 3: Phân loại và tiêu chí đánh giá CPEIR và CC&GG
19
Việc liên kết các khoản đầu tư không chỉ với tiêu
chí phân loại (theo tỷ lệ phần trăm) mà còn với
phương pháp phân loại là yếu tố giúp hoàn thiện
phương pháp luận. Bảng 4 dưới đây trình bày
phương pháp phân loại CPEIR, gồm ba trụ cột là
PG (Chính sách và Quản trị), ST (Khoa học và Kỹ
thuật), và CCD
(Thực hiện đầu tư cho biến đổi khí
hậu). Cả ba trụ cột này nằm ở cột ngoài cùng bên
trái, và được chia nhỏ hơn thành một số hạng
mục trong đó có đưa ra ví dụ cụ thể. Hai cột bên
phải là các trọng số hoặc hệ số có liên quan căn cứ
vào phương pháp phân loại CPERI trước đó và
các hệ số CC&GG mới điều chỉnh ở cột ngoài cùng
bên phải.
Nhóm Nhiệm vụ Đầu tư cấp tỉnh Hệ số CPEIR Hệ số CC&GG
Chính sách & Quản
trị (PG)
PG 1: Khung quốc gia thích ứng và giảm nhẹ rủi ro
PG 1.1 Xây dựng hướng dẫn thích ứng BĐKH và quy định kỹ thuật
Ví dụ Kế hoạch hành động ứng phó với BĐKH cấp tỉnh
PG 1.2 Xây dựng/Điều chỉnh chính sách ứng phó với BĐKH
PG 1.3 Quản lý và theo dõi việc thực hiện các chính sách thích ứng
Ví dụ phân loại ngân sách
PG 2: Khung chính sách giåm nhẹ quốc gia thống nhất và toàn diện
PG 2.1 Xây dựng chính sách, thuế và cơ cấu khuyến khích năng lượng sạch, tiết kiệm năng lượng và ít phát thải KNK
Ví dụ căn cứ vào Kế hoạch hành động về tăng trưởng xanh cấp tỉnh
PG 2.2 Phát triển kế hoạch ngành và điều phối thực hiện giữa các vụ/sở, các doanh nghiệp và các tỉnh
Ví dụ Kế hoạch hành động về Bình đẳng giới và Nhạy cảm với BĐKH cấp tỉnh
PG 2.3 Quản lý và theo dõi việc thực hiện các chính sách giảm nhẹ
Theo dõi việc thực hiện Kế hoạch hành động về tăng trưởng xanh cấp tỉnh
PG 3: Đánh giá tác động của Kế hoạch hành động
PG 3.1 Hành động và Kế hoạch ngành
PG 3.2 Đánh giá tác động của BĐKH
PG 3.3 Xây dựng năng lực của BĐKH
Ví dụ hội thảo tăng cường năng lực
PG 4: Khung luật pháp để thực hiện các chính sách BĐKH
PG 4.1 Các công cụ giảm nhẹ Ví dụ xây dựng Kế hoạch hành động về tăng trưởng xanh cấp tỉnh
Bảng 4: Hợp nhất tiêu chí trọng số với cách phân loại đầu tư
20
PG 4.2 Các công cụ thích ứng Ví dụ điều chỉnh Kế hoạch hành động ứng phó với BĐKH
PG 4.3 Các công cụ thích ứng và giảm nhẹ
PG 5: Hợp tác quốc tế, tăng cường hiệu quả đầu tư cho BĐKH
PG 5.1 Tăng cường hợp tác
PG 5.2 Quản lý hiệu quả và điều phối đầu tư trong và ngoài nước
Ví dụ thông qua phân loại ngân sách đầu tư
Năng lực khoa học, kỹ thuật và xã hội (ST)
ST 1: Phát triển khoa học và công nghệ thành cơ sở hình thành chính sách
ST 1.1 Xây dựng thông tin và cơ sở dữ liệu
Ví dụ xây dựng bản đồ rủi ro thiên tai
ST 1.2 Hệ thống cảnh báo sớm
ST 1.3 Tăng cường nguồn gen và sinh học
ST 1.4 Điều tra và đánh giá tác động của BĐKH
ST 1.5 Kỹ thuật áp dụng nhằm tăng suất sử dụng năng lượng
ST 2: Nâng cao nhận thức về BĐKH
ST 2.1 Tăng cường năng lực nhận thức về BĐKH trong giáo dục
Ví dụ xây dựng chương trình
ST 2.2 Giáo dục sau đại học
ST 3: Xây dựng năng lực cộng đồng để ứng phó với BĐKH
ST 3.1 Hỗ trợ xây dựng sinh kế cho cộng đồng
ST 3.2 Năng lực của cả cộng đồng trong ứng phó với BĐKH
Chương trình xây dựng năng lực ứng phó BĐKH
1-24%; 25-49%
Dưới 50%
Thực hiện các kết quả ứng phó vớI BĐKH (CCD)
CCD 1: Tài nguyên thiên nhiên
CCD 1.1 Bảo vệ bờ biển và đê ven biển
Xây dựng đê 75-99% Dưới 100%
Phục hồi đê 100% 100%
Hàng rào chắn sóng/rọ đá
100% 100%
21
Phục hồi rừng ngập mặn 100% 100%
Cửa cống 75-99% (87%) 51-99%
Tài nguyên ven biển 50% (chưa rõ) 50%
CCD 1.2 Xâm nhập mặn
Các chương trình phòng chống hạn hán và xâm nhập mặn/thủy lợi, xây dựng cống và sản xuất lúa thay thế
100% 100%
CCD 1.3 Thủy lợi Các hệ thống thủy lợi 50-74% (67%) 51-99%
CCD 1.4 Đê sông và kè biển Xây dựng đê sông 75-99% (87%) 51-99%
Kênh/kè sông 75-99% (87%) 51-99%
Kè đô thị 75-99% (87%) 51-99%
Nạo vét kênh mương 25-49% (37%) Dưới 50%
CCD 1.5 Chất lượng và cung cấp nước
Hồ chứa nước ngọt 100% Dưới 100%
Cung cấp nước ngọt/nước sạch
100% Dưới 100%
CCD 1.6 Phát triển nông thôn và an ninh lương thực
Các Chương trình Phát triển nông thôn và an ninh lương thực
Chưa rõ (10%) Dưới 50%
CCD 1.7 Phát triển rừng Phòng chống cháy rừng 25-49% (37%) Dưới 50%
(Bảo vệ) Phục hồi rừng 100% Dưới 100%
Chăm sóc rừng 75-99% 51-99%
Thiết bị bảo vệ rừng 50-74% (50%) 51-99%
CCD 1.8 Đánh bắt cá & Thủy sản
Thủy lợi cho nuôi trồng thủy sản
50-74% (67%) 51-99%
CCD 1.9 Đa dạng sinh học & Bảo tồn
Ví dụ các dự án giống cây trồng
50-74% (50%) 51-99%
CCD 2: Khả năng thích ứng với BĐKH của xã hội
CCD 2.1 Y tế công Các dự án hỗ trợ y tế (gắn với BĐKH)
1-24% (12%) Dưới 50%
CCD 2.2 Giáo dục và Bảo trợ xã hội
Các dự án giáo dục (gắn với BĐKH)
1-24% Dưới 50%
CCD 2.3 Tính chống chịu của các khu vực thành phố
Trường học, tòa nhà điều hành, nghĩa trang (ví dụ chống chịu BĐKH)
1-24% Dưới 50%
San lấp mặt bằng xây dựng (chống chịu BĐKH)
25-49% (Chưa rõ)
Dưới 50%
Tái định cư (phù hợp với với BĐKH)
(Chưa rõ) 75-99%
51-99%
Hỗ trợ xây nhà ở chống chịu khí hậu
25-49% Dưới 50%
22
CCD 2.4 Giao thông Đường, phố chống chịu khí hậu
1-24%; 25-49%
Dưới 50%
Đường xá và tiêu thoát nước
25-49% Dưới 50%
CCD 2.5 Quản lý và xử lý chất thải
Xử lý nước thải 25-49% (Chưa rõ)
Dưới 50%
Xử lý chất thải rắn 1-24% Dưới 50%
CCD 2.6 Cơ sở hạ tầng chuyên biệt chống chịu thiên tai
Ví dụ khi tránh trú bão 100% Dưới 100%
CCD 2.7 Tăng cường giảm nhẹ rủi ro thiên tai
Các chương trình giảm thiêu rủi ro thiên tai
75-99% 51-99%
CCD 3: Doanh nghiệp và sản xuất
CCD 3.1 Sản xuất năng lượng
CCD 3.2 Hiệu quả năng lượng
CCD 3.3 Cơ sở hạ tầng và xây dựng
CCD 3.4 Công nghiệp và Thương mai
CCD 3.5 Du lịch Các dự án đầu tư du lịch (Có liên quan đến BĐKH)
Chưa rõ Dưới 50%
(Tổng hợp từ Báo cáo CPEIR của Việt Nam, 2015)
Tuy nhiên, trong bảng này chỉ đánh giá tỷ lệ phần
trăm đối với các ví dụ phù hợp được thí điểm
thực hiện tại các tỉnh Đồng bằng sông Cửu Long.
Từ bảng này, có thể thấy rằng hạng mục chính liên
quan đến các khoản đầu tư cho khí hậu ở cấp tỉnh
là CCD. Trên tất cả, hiện đã có thể kết nối trực tiếp
phương pháp phân loại này với NDC của Việt
Nam. Bảng 2 (Chương 2) cho thấy, 24 trong tổng
số 68 nhiệm vụ NDC trực tiếp có liên quan đến các
chiến lược quốc gia, luật hoặc Chương trình mục
tiêu quốc gia (NTPs).
Rõ ràng cả hai hệ thống phân loại đều có lỗ hổng.
Trong khi phương pháp phân loại của OECD-DAC
có ưu điểm là đơn giản và dễ áp dụng hơn, thì
phương pháp CPEIR và CC &GG cho số liệu chính
xác hơn. Mặc dù sử dụng các hệ số khác nhau,
nhưng tiêu chí về tính liên quan của các khoản chi
với những lĩnh vực can thiệp về biến đổi khí hậu
lại như nhau. Tuy nhiên, cả hai phương pháp đều
có nhược điểm cần khắc phục và trong một số
trường hợp đòi hỏi phải có đánh giá chi tiết.
Phương pháp của OECD-DAC chủ yếu căn cứ vào
quyết định về việc các khoản đầu tư hoàn toàn,
một phần hay không liên quan đến biến đổi khí
hậu. Mặt khác, phương pháp CPEIR/CC & GG của
Việt Nam lại gồm 3 trụ cột chính và các hạng mục
có liên quan. Phương pháp phân loại này giúp xác
định các lĩnh vực đầu tư được giao cho từng bộ,
ngành và các cơ quan nhà nước. Tất nhiên,
phương pháp phân loại CPEIR/ CC&GG có đề xuất
sử dụng tỷ lệ phần trăm hay phạm vi tỷ lệ phần
trăm thể hiện mức độ phù hợp của các khoản đầu
tư cho biến đổi khí hậu. Ví dụ Nhiệm vụ “Thực
hiện các kết quả ứng phó với biến đổi khí hậu”
(CCD 1.1) về “Bảo vệ bờ biển và đê ven biển” có
hệ số là 100%. Cần lưu ý rằng các nước thuộc EU
23
hay OECD đánh giá mức độ phù hợp của chi phí
nâng cấp hoặc cải tạo đê (ví dụ cao 30 cm so với
mực nước biển) là 100%.
Theo CPEIR/CC &GG tỷ lệ hoàn hảo này chỉ đạt
được khi:
Các dự án hoặc (i) có mục tiêu chính là biến đổi
khí hậu hoặc giảm phát thải KNK, hoặc (ii) mang
lại các kết quả/lợi ích cụ thể trực tiếp góp phần
vào các lợi ích về thích ứng hoặc giảm nhẹthiểu
đến biến đổi khí hậu, hoặc (iii) thuộc chương
trình dành riêng cho BĐKH của chính phủ, các
mục tiêu về tăng trưởng xanh hoặc phát triển bền
vững (ví dụ Chương trình mục tiêu quốc gia ứng
phó BĐKH) (Bộ Kế hoạch Đầu tư, 2015:55).
Thực tế, hầu hết đê ở Đồng bằng sông Cửu Long
đều không thể so sánh với đê ở Hà Lan hay Đức.
Nhiều tuyến đường biển hoặc không có đê hoặc
không được thiết kế để có thể trụ được trong
khoảng thời gian dài hơn và đặc biệt không
chống chịu được các tác động của biến đổi khí
hậu. Ngoài ra, hệ thống đường thủy nội địa rộng
lớn, hoạt động thủy lợi và tình trạng gia tăng dân
số trong thế kỷ qua làm cho việc bảo vệ vùng bờ
Đồng bằng sông Cửu Long trở thành “các công
trình của Penelope”, dự án không có hồi kết
(Biggs, 2012:82). Do vậy, tất cả các ví dụ thuộc
hạng mục CCD 1.1 được đánh giá là 100% phần
lớn do các hoạt động can thiệp và đầu tư có tính
liên tục.
Một kết luận quan trọng khác được rút ra là một
sự khác biệt nhỏ của các hệ số có thể mang lai
rủi ro hơn trong việc làm mờ hoặc thậm chí thao
túng hay đánh bóng các kết quả. Mặt khác, các hệ
số với phổ rộng không đòi hỏi nhiều chuyên môn
để có thể áp dụng được toàn bộ cách tiếp cận
(đặc biệt là ở cấp địa phương hay cấp tỉnh)
nhanh hơn rất nhiều (ví dụ trong quá trình lập
kế hoạch ngân sách hàng năm) không phải dựa
vào kinh nghiệm trong quá khứ.
3.3 Nguồn ngân sách nào? Kế hoạch so với Công khai và Đầu tư so với Chi thường xuyên
Ngân sách nên và có thể hoạt động như là một chỉ
tiêu đánh giá liệu chính sách và chiến lược có
được theo đuổi và thực hiện hay không. Giống
như ở hầu hết các quốc gia khác, ngân sách của
Việt Nam được chia thành kế hoạch ngân sách và
công khai ngân sách, hay chi thường xuyên và đầu
tư. Cách chia đầu tiên là kết quả của quá trình lập
kế hoạch ngân sách hàng năm ở cấp quốc gia lẫn
cấp địa phương gồm cấp tỉnh, cấp huyện và cấp
xã. Các kế hoạch ngân sách này thường được phê
duyệt trong một tiến trình chính trị vào thời điểm
cuối hoặc đầu năm tài khoá và sau đó được thực
hiện trong khoảng thời gian từ tháng Một đến
tháng Mười hai của năm tài khoá hiện hành. Hàng
năm, Kho bạc Nhà nước sẽ tiến hành làm bản đối
chiếu công nợ ở cấp quốc gia và cấp tỉnh. Sản
phẩm cuối cùng của hoạt động này là bản công
khai ngân sách, thông thường sẽ xuất hiện sau 2
năm kể từ khi năm tài khoá kết thúc. Vì vậy khó
có thể đánh giá kịp thời việc thực hiện ngân sách
dự kiến hay các chiến lược về biến đổi khí hậu ở
cấp tỉnh (PEFA, 2013).
Cách phân chia các nguồn ngân sách quan trọng
thứ 2 tại Việt Nam là đầu tư và chi thường xuyên.
Trong đó đầu tư thuộc trách nhiệm của Bộ Kế
hoạch và Đầu tư (Bộ KHĐT) cùng các sở Kế hoạch
và Đầu tư cấp tỉnh (Sở KHĐT). Tại hầu hết các
quốc gia trên thế giới, Bộ Tài chính (Bộ TC) chịu
trách nhiệm về tất cả các vấn đề liên quan đến
ngân sách, còn tại Việt Nam, Bộ Tài chính cùng
các Sở Tài chính cấp tỉnh chỉ chịu trách nhiệm về
chi thường xuyên bao gồm tiền lương, tiền công
cùng các chi phí vận hành và chi phí hoạt động. Tỷ
phần trung bình cho đầu tư hiện nay là 18% cho
cả nước, riêng các tỉnh kém phát triển hơn thì tỷ
lệ này thấp hơn 18% (MPI, 2015:18).
Mặc dù mục tiêu ban đầu chỉ là phân tích các kế
hoạch ngân sách đầu tư của tỉnh dựa trên thực tế
thực hiện nhưng về lâu dài cần đưa ra được các
24
khuyến nghị thích hợp giúp cải tiến quy trình lập
kế hoạch ngân sách thực tế có liên quan đến các
hành động ứng phó với biến đổi khí hậu. Để đạt
được mục tiêu bổ sung này cũng như tuân thủ
những gì đã được mô tả trong phương pháp
CPEIR, việc phân tích các số liệu về công khai
ngân sách là một yêu cầu cần thiết. Do phần chi
thường xuyên trung bình chiếm tới 80% tổng
mức chi tiêu nên có thể hiểu rằng chi thường
xuyên sẽ tạo ra sự khác biệt lớn trong việc đánh
giá tổng mức chi tiêu cho biến đổi khí hậu.
Tuy nhiên, khó có thể xếp một số khoản chi
thường xuyên (như tiền lương) vào các hạng mục
Chương 3 đã giới thiệu các phương pháp phân
loại nguồn vốn đầu tư của quốc tế và Việt Nam.
Tiểu mụcPhần 3.4 sẽ giới thiệu qua về việc áp
dụng các phương pháp phân loại nói trên tại các
được giới thiệu trong phần 3.2. Các cuộc thảo
luận liên quan đến tài chính (trừ thuế) cho biến
đổi khí hậu thường do Sở Kế hoạch và Đầu tư chỉ
đạo. Do đó, cuộc khảo sát này chỉ tập trung vào
ngân sách đầu tư, có tính đến kết quả thực hiện
các kế hoạch ngân sách trước và đưa ra các
khuyến nghị nhằm điều chỉnh quy trình lập kế
hoạch đầu tư cho biến đổi khí hậu sau này. Việc
tạo ra các kỹ thuật phân loại nguồn chi thường
xuyên và khuyến khích sự tham gia của Bbộ Tài
chính sẽ là những thách thức lớn trong tương lai.
tỉnh thuộc khu vực đồng bằng sông Cửu Long
gồm Cà Mau, Bạc Liêu, Kiên Giang, Sóc Trăng
(xem phần bản đồ bên dưới).
3.4 Các tiếp cận trong phân loại và hợp tác ở Đồng bằng sông Cửu Long
Bản đồ 1: Năm tỉnh đồng bằng sông Cửu Long (Nguồn:GIZ, 2014)
25
Cà Mau, tỉnh cực Nam của Đồng bằng Sông Cửu
Long, là tỉnh đầu tiên tại Việt Nam được giới thiệu
về phương pháp phân loại OECD-DAC. Phương
pháp này lần đầu tiên được được áp dụng trong 2
khoá tập huấn và 1 chuyến công tác ngắn ngày
của chuyên gia quốc tế năm 2013 (GIZ, 2013).
Trước đó, việc phân tích chỉ dựa trên các tài liệu
chính thức về ngân sách do Bbộ Tài chính công bố
trực tuyến. Tuy nhiên, các tài liệu này đưa ra rất ít
ví dụ về đầu tư. Do phần lớn các khoản đầu tư vẫn
còn ẩn, chỉ một phần nhỏ các khoản đầu tư có thể
gắn thẻ bằng phương pháp OECD. Vì vậy, đánh giá
tỷ lệ đầu tư cho biến đổi khí hậu theo kế hoạch so
với tổng mức đầu tư vẫn là cách tốt nhất. Việc áp
dụng các tiếp cận nhằm thực hiện phân loại thí
điểm đối với các nguồn ngân sách đầu tư cấp tỉnh
được thực hiện ngay sau hội thảo năm 2014 do
UNDP tổ chức tại Băng Cốc – tại đónơi Sở Kế
hoạch và Đầu tư của Cà Mau và An Giang được
giới thiệu về phương pháp CPEIR. Cà Mau là tỉnh
đầu tiên cung cấp số liệu tổng thể về kế hoạch
ngân sách đầu tư cho giai đoạn từ 2011 đến 2015.
Một “tổ công tác” đã được thành lập tại Sở Kế
hoạch và Đầu tư dưới sự chỉ đạo của Phó Ggiám
đốc Ssở. Với sự hỗ trợ của Phòng Kế hoạch trực
thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, tổ
công tác đã đánh giá bảy nguồn ngân sách đầu tư
gồm: i) Ngân sách cấp tỉnh, ii) Phân bổ ngân sách
quốc gia, iii) Vốn ODA, iv) Trái phiếu chính phủ,
v) Xổ số, vi) Các chương trình tTín dụng và khoản
vay Cchính phủ, và vii) các nguồn ngân sách khác
theo các Định danh của OECD – DAC.
Tổ công tác tại Sở Kế hoạch và Đầu tư nghiên cứu
tất cả các đề xuất đầu tư đã được phê duyệt để
cấp kinh phí vào cuối mỗi năm tài khoá. Các đề
xuất này được xây dựng chi tiết hàng năm bởi các
sở ngành cấp tỉnh nhằm tìm kiếm các dự án đầu
tư cuốn chiếu hoặc trong nhiều năm. Do văn kiện
của các đề xuất thiếu thông tin phân loại liên
quan đến biến đổi khí hậu, tổ công tác tại Sở Kế
hoạch và Đầu tư đã tiến hành phỏng vấn thêm với
đối với các cán bộ phụ trách của các sở ngành để
xem xét xem các khoản đầu tư này có liên quan
đến biến đổi khí hậu hay không theo gợi ý trong
các cách tiếp cận 3 bước của phương pháp OECD
và phương pháp CPEIR. Như đã được đề cập ở
phần trước, điểm mạnh của phương pháp định
danh OECD-DAC là sự đơn giản. Tuy nhiên, Sở Kế
hoạch và Đầu tư tỉnh Cà Mau sử dụng trọng số
khác với trọng số của OECD. Trong giai đoạn sau,
nhóm tư vấn ICMP của GIZ cũng đã tổng hợp lại
theo cách đánh giá của CPEIR và áp dụng cả hệ số
của CPEIR và hệ số của “CC+GG”. Năm 2016, Bạc
Liêu, Sóc Trăng, Kiên Giang và An Giang đều được
tiến hành phân tích theo cách này.
26
4. CÁCH PHÂN LOẠI SAU KHI THỰC HIỆN ĐỐI VỚI KẾ HOẠCH NGÂN SÁCH ĐẦU TƯ TẠI VÙNG ĐỒNG BẰNG SÔNG CỬU LONG
27
Trước hết chương này sẽ giới thiệu các kết quả
của việc phân tích kế hoạch ngân sách đầu tư
của 4 tỉnh trong ba năm liên tiếp từ 2013 đến
2015. Tất cả các tỉnh được GIZ hỗ trợ đều được
phân tích một cách chi tiết qua việc sử dụng cả
phương pháp CPEIR lẫn phương pháp trọng số
CC&GG mới được điều chỉnh (chỉ khác về cách
sử dụng các hệ số và đưa ra số liệu theo khoảng
thấp nhất – cao nhất).
Trong bước đầu tiên, các số liệu được trình bày
ở dạng tổng hợp nhất, so sánh giữa tổng ngân
sách của kế hoạch đầu tư và mức chi tiêu dự
kiến cho biến đổi khí hậu (bao gồm cả tỷ lệ phần
trăm) giữa 4 tỉnh với nhau cho giai đoạn từ 2013
đến 2015. Trong bước tiếp theo, các số liệu phân
tích sẽ được phân riêng lẻ. Các thông tin sẽ được
đưa ra cho từng tỉnh, dựa trên số liệu của 3 năm
liên tiếp, bao gồm việc giải thích nguồn gốc của
các nguồn vốn của và xu hướng về chi tiêu cho
biến đổi khí hậu.
4.1 Kết quả phân tích của 4 tỉnh đồng bằng sông Cửu Long
Bảng 5 dưới đây thể hiện các kết quả tổng hợp
cao nhất liên quan đến phần đầu tư cho biến đổi
khí hậu như một phần của kế hoạch ngân sách
tổng thể cấp tỉnh hàng năm. Mặc dù cả 5 tỉnh GIZ
hỗ trợ đã được đánh giá nhưng hiện chưa có kết
quả cho tỉnh An Giang. Trong suốt quá trình
phân tích, thông tin về 2 nguồn ngân sách là
“phân bổ từ trung ương” và “trái phiếu chính
phủ” cũng như việc sử dụng 2 nguồn này đã
không được cung cấp đầy đủ. Do đó, việc phân
tích về tỷ lệ chi tiêu cho thích ứng và giảm nhẹ
đã không thể thực hiện được cho tỉnh này. Tuy
nhiên, các đánh giá từ năm 2016 trở đi sẽ đưa ra
đủ các kết quả về An Giang.
Bốn tỉnh còn lại gồm Cà Mau, Bạc Liêu, Kiên
Giang và Sóc Trăng đã cung cấp đủ các kế hoạch
ngân sách đầu tư cho cả ba năm từ 2013 đến
2015. Bảng 5 dưới đây trình bày tỷ đầu tư của
mỗi tỉnh trong vòng 3 năm và của 4 tỉnh trong
vòng 1 năm. Trong đó chỉ số sau cho thấy sự
tăng lên về khoản chi tiêu trung bình hàng năm
cho biến đổi khí hậu. Tỷ lệ tăng lên từ 13,8%
năm 2013 lên 17,46% năm 2014 và cuối cùng là
19,42% trong năm 2015. Cần lưu ý rằng, kết quả
tổng hợp này là ngẫu nhiên bởi việc lựa chọn các
tỉnh để phân tích chỉ phản ánh được cho 4 tỉnh ở
cực nam của đồng bằng sông Cửu Long đang
được GIZ hỗ trợ. Do đồng bằng sông Cửu Long có
tới 13 tỉnh mà mỗi tỉnh lại có diện tích, dân số,
điều kiện kinh tế xã hội, vị trí địa lý khác nhau
nên các kết quả này không thể hiện xu hướng
chung cho tất cả các tỉnh thuộc đồng bằng sông
Cửu Long cũng như cho toàn vùng. Sự khác biệt
giữa các tỉnh thể hiện khá rõ ràng qua quy mô
tổng thể của các số liệu về ngân sách đầu tư dưới
đây.
28
Với tổng dân số là 1,7 triệu người và GDP là hơn
4 tỷ đô la Mỹ, các khoản chi tiêu của Kiên Giang
dựa trên nguồn thuế thu nhập rất ổn định. So với
3 tỉnh còn lại với quy mô dân số và GDP nhỏ hơn
, Kiên Giang đã thực hiện lượng đầu tư gần gấp
đôi so với Cà Mau, Bạc Liêu và Sóc Trăng. Tuy
nhiên, theo cơ cấu đầu tư của cả 4 tỉnh trong 3
năm, lượng đầu tư thực cho biến đổi khí hậu
tăng đều theo năm và không có khác biệt đáng
kể giữa các tỉnh. Trong thực tế, trong năm 2015,
cả 4 tỉnh lập kế hoạch chi tiêu từ 20 đến 30 triệu
đô cho các khoản đầu tư liên quan đến biển đổi
khí hậu bất kể sự khác nhau về quy mô, năng lực
kinh tế-xã hội hay tổng ngân sách đầu tư sẵn có.
Cần lưu ý rằng các số liệu về lượng đầu tư theo
kế hoạch (ví dụ cho năm 2015) đáng quan tâm
hơn so với việc so sánh tỷ phần đầu tư giữa tỉnh
vì các tỷ phần đầu tư rất khác nhau, phụ thuộc
vào tổng giá trị đầu tư của từng tỉnh. Câu hỏi đặt
ra là tại sao Bạc Liêu và Sóc Trăng lập kế hoạch
chi tiêu tới 18 và 19 triệu đô la, còn Cà Mau và
Kiên Giang chi tiêu lần lượt tới 31 và 27 triệu đô
la? Câu hỏi này sẽ được xem xét kỹ lưỡng theo
cách tiếp cận từng tỉnh một, i) phản ánh sự
tương đồng về mặt địa lý nên có cùng mô hình
về tính dễ bị tổn thương do biến đổi khí hậu, ii)
tiếp tục chia tách ngân sách đầu tư cấp tỉnh, xác
định bản chất của các khoản đầu tư cho biến đổi
khí hậu tại từng tỉnh, cũng như năng lực ra quyết
định và động lực đầu tư liên quan đến nguồn gốc
ngân sách và liệu các khoản đầu tư này dựa vào
nguồn thu từ thuế của tỉnh, do tỉnh cấp hay được
phân bổ từ nguồn ngân sách của trung ương.
Bảng 5: Phân loại ngân sách cho biến đổi khí hậu tại đồng bằng sông Cửu Long giai đoạn 2013-2015
Phân loại ngân sách cho biến đổi khí hậu các tỉnh đồng bằng sông Cửu Long giai đoạn 2013-2015
1 USD = 22.500 đồng Mức trung bình cấp tỉnh trong 3 năm Đơn vị USD 2013 CPEIR 2014 CPEIR 2015 CPEIR
Tổng Biến đổi khí
hậu % Tổng
Biến đổi khí hậu
% Tổng Biến đổi khí
hậu %
An Giang na na na na na na
Bạc Liêu $116.076.268 $ 18.636.556 16,06 $ 99.603.002 $ 19.603.002 19,78 $ 95.531.260 $ 20.072.613 21,01 18,77
Cà Mau $ 86.967.617 $ 24.924.985 28,66 $114.044.844 $ 25.174.695 22,07 $129.809.867 $ 31.822.101 24,51 24,76
Kiên Giang $192.245.289 $ 7.442.232 3,87 $201.803.889 $ 15.465.619 7,66 $222.688.142 $ 27.235.874 12,23 8,13
Sóc Trăng $ 26.403.378 $ 7.479.624 28,33 $ 51.241.333 $ 21.160.280 41,30 $ 55.399.378 $ 18.650.862 33,67 35,55
Trung bình hàng
năm
Trung bình hàng năm
Trung bình hàng năm
Tổng $421.692.552 $ 58.483.397 13,87 $466.236.444 $ 81.403.596 17,46 $503.428.646 $ 97.781.451 19,42
% % %
(Tính toán của tác giả, dựa trên các đánh giá về ngân sách của các tỉnh)
1 Cà Mau – Dân số: 1.218.821; GDP: 42.970 tỷ đồng (1,9 tỷ đô), Bạc Liêu – Dân số: 889.109; GDP: 27.699 tỷ đồng ( 1,2 tỷ đô la), Sóc Trăng – Dân số : 1.310.703; GDP: 39.998.778 triệu đồng (1,77 tỷ đô)
29
GIZ – Chương trình Quản lý Tổng hợp Vùng ven biển (ICMP): Kết quả khảo sát theo các mục tiêu và chỉ tiêu của ICMP
Chương trình Quản lý tổng hợp Vùng ven biển (ICMP) là kết quả hợp tác giữa Việt Nam, Đức và Úc, do Bộ Nông nghiệp và Phát
triển Nông thôn (Bộ NN & PTNT) và GIZ thực hiện, đã xây dựng được mục tiêu tổng thể cho pha 2 của chương trình kéo dài từ
2014 đến 2018. Theo đó, “Các cơ quan chính phủ ở cấp quốc gia và cấp tỉnh, Bộ NN & PTNT, và Uỷ ban nhân dân (UBND) các tỉnh
tận dụng các năng lực chính trị, quy hoạch và tài chính đã được tăng cường của mình để thúc đẩy sự phát triển bền vững chống
chịu với biến đổi khí hậu tại Đồng bằng sông Cửu Long ”. Khảo sát này cung cấp các thông tin cơ sở việc thiết lập báo cáo về chỉ
tiêu thứ 2 của chương trình là: “Nguồn tài chính dành cho ứng phó với biển đổi khí hậu được phân bổ trong kế hoạch ngân sách của
5 tỉnh trong giai đoạn từ 2015 đến 2015 chiếm ít nhất 20% so với tổng mức đầu tư từ ngân sách”.
Câu hỏi đầu tiên và dễ nhận thấy nhất: tại sao phải là 20%? Do không có đủ thông tin cơ sở về một xu hướng cụ thể cho Việt Nam
và cho các tỉnh nên tỷ lệ phần trăm này là kết quả ngẫu nhiên của các cuộc thảo luận giữa các Đối tác Phát triển và Chính phủ Việt
Nam từ giai đoạn lên ý tưởng cho pha 2 của chương trình ICMP. Mặc dù là ngẫu nhiên nhưng các kết quả thảo luận liên quan đến
tỷ lệ và mức đầu tư tổng thể cần thiết cũng có cơ sở. Ví dụ, Uỷ ban Châu Âu cũng đặt mục tiêu chi 20% trong tất cả các quỹ đầu tư
cơ cấu của mình cho các nước thành viên liên minh Châu Âu để giải quyết các vấn đề biến đổi khí hậu, cả thích ứng lẫn giảm nhẹ.
Tuy nhiên, đến thời điểm hiện tại, chưa có bất cứ báo cáo đánh giá nào về việc liệu Uỷ ban Châu Âu có đạt được mục tiêu đã đề ra
hay không. Trong Đóng góp do quốc gia tự quyết định (NDC) của mình, Chính phủ Việt Nam đã đưa ra các dự toán tổng thể về
nguồn lực tài chính cần thiết cho các hoạt động thích ứng và giảm nhẹ tới năm 2030. Mức đóng góp để thực hiện Thỏa thuận
Paris thể hiện năng lực tài chính của Việt Nam và đồng thời cũng nhấn mạnh vào các khoảng trống về tài chính. Con số 20% của
mức đầu tư nhằm ứng phó với biến đổi khí hậu hiện chưa được ấn định như một mục tiêu ở cả cấp quốc gia lẫn cấp tỉnh. Trên
thực thế, ngoài cuộc khảo sát CPEIR cấp quốc gia được thực hiện dựa trên nguồn ngân sách trung ương, không có bất cứ cuộc
khảo sát cơ sở nào đã được tiến hành tại các tỉnh trước khi pha 2 của chương trình ICMP bắt đầu vào năm 2014.
Việc phân tích được thực hiện tại cả 5 tỉnh, trong đó có 4 tỉnh đã có kết quả chính xác. Các số liệu của năm 2016 và 2017 hiện
chưa được cập nhật. Riêng năm 2015, các tỉnh Bạc Liêu, Cà Mau, Sóc Trăng đã hoàn thành chỉ tiêu với tỷ lệ đầu tư cho biến đổi khí
hậu trên 20%. Nếu tính cả Kiên Giang - tỉnh có tổng ngân sách đầu tư lớn nhất - thì con số trung bình của cả 4 tỉnh giảm xuống
còn 19,42%. Kể từ năm 2013, mức đầu tư theo kế hoạch trung bình đã tăng lên 5,.5 điểm phần trăm, tương đương với 40 triệu đô
la Mỹ cho cả 4 tỉnh trong suốt 3 năm. Mặc dù không thể tự kết luận rằng xu hướng này sẽ tiếp tục duy trì trong khoảng thời gian
trung hạn nhưng sự tăng lên của các khoản tài trợ dạng ODA và các khoản vay dành cho mục đích ứng phó với biến đổi khí hậu
như bảo vệ bờ biển, phục hồi rừng ngập mặn, xây dựng nhà cửa và hệ thống thuỷ lợi có khả năng chống chịu cao từ Ngân hàng
thế giới, các nước Pháp, Hàn Quốc, Nhật Bản, Đức và Quỹ Khí hậu xanh nhiều khả năng sẽ đưa đến một tỷ lệ cao hơn tới năm
2020. Hiện vẫn chưa rõ các bước phát triển tiếp theo sau năm 2020 vì các quy định về nguồn vốn vay mới sẽ được áp dụng cho
các tỉnh. Những trở ngại lớn nhất về mặt tín dụng có thể hạn chế các tỉnh trong việc tiếp cận được với các quỹ đầu tư.
Các bài học kinh nghiệm và các khuyến nghị đối với các chỉ tiêu trong tương lai: Việc thiết lập một mục tiêu theo tỷ lệ phần trăm,
như Uỷ ban Châu Âu đã làm có thể coi là một cam kết chính trị. Nhiều Đối tác Phát triển cũng đang theo đuổi các tiêu chí SMART
trong việc xây dựng các chỉ tiêu. SMART là viết tắt của: S = specific (cụ thể), M=mesurable (có thể đo lường được), A=achievable
(có thể đạt được), R=relevant (có liên quan), t= time bound (có thời gian ràng buộc) (Poister, Theodore H. (2008). Không chỉ là
một cam kết chính trị, chỉ tiêu 20% nói trên cũng đáp ứng được các tiêu chí SMART. Vấn đề đáng lo ngại nằm ở tiêu chí R (tính
liên quan). Chỉ tiêu chi 20% của tổng lượng đầu cho ứng phó với biến đổi khí hậu không cho biết nhu cầu tài chính đủ để ứng phó
với biến đổi khí hậu đã được tính đến hay chưa. Thêm vào đó, chỉ tiêu 20% của tổng lượng đầu tư cũng không thể hiện được tính
hiệu quả về chi phí hay việc các tiêu chuẩn về chất lượng có được áp dụng hay không. Ngay cả các khoản chi tiêu nhằm đánh bóng
thương hiệu (vì môi trường) hay các khoản chi tiêu lãng phí (ví dụ: đầu tư vào xây dựng các cơ sở hạ tầng thích ứng lớn) cũng
được tính vào và làm tăng tỷ phần tiềm năng cho khoản đầu tư ứng phó với biến đổi khí hậu. Do đó, nên tập trung nhiều hơn vào
câu hỏi liệu cam kết về NDC có được phản ánh trong các kế hoạch đầu tư ở cấp tỉnh hay không và khi đó mức đóng góp tài chính
cho việc thực hiện sẽ trở nên rõ ràng.
30
Vùng phía nam Đồng bằng Sông Cửu Long và
tính dễ bị tổn thương của vùng trước biến đổi
khí hậu
Như đã từng được đề cập, Việt Nam là một trong
30 quốc gia trên thế giới chịu ảnh hưởng nặng
nề nhất của biến đổi khí hậu. Vùng đồng bằng
sông Cửu Long của Việt Nam là một trong những
vùng dễ bị tổn thương nhất của quốc gia và cũng
là một trong các vùng châu thổ ven sông dễ bị
tổn thương nhất của thế giới do những đặc điểm
khác biệt nổi bật so với các vùng còn lại của đất
nước. Là một vùng châu thổ, đồng bằng sông
Cửu Long nằm ở vị trí thấp và được bồi đắp bởi
phù sa. Đây cũng là vùng sản xuất nông nghiệp
tiềm năng lớn nhất trong cả nước với 2 hay thậm
chí 3 vụ lúa mỗi năm, cung cấp lương thực cho
hơn 245 triệu người ở Châu Á và trên toàn thế
giới. Nhưng vùng châu thổ này cũng phải đối
mặt với rất nhiều mối đe doạ (GIZ, 2017). Các số
liệu lịch sử đã ghi nhận sụt lún đất, lũ lụt hàng
năm và xâm nhập mặn xảy ra trước thời kỳ là
thuộc địa, thậm chí trước cả khi những người
định cư đầu tiên đến sinh sống ở vùng này
(Biggs, 2010:128). Thói quen sử dụng đất thâm
canh của con người từ việc mở rộng hệ thống
kênh đào của vùng châu thổ trong suốt thời kỳ
Pháp thuộc đến việc sử dụng đất và tài nguyên
nước ngầm quá mức, xây dựng các hồ chứa nước
ở thượng nguồn cũng như các đập thuỷ điện một
mặt tăng giá trị của đất đai, mặt khác làm cho
nguồn tài nguyên đất dễ bị tổn thương hơn. Biến
đổi khí hậu không chỉ làm tăng khó khăn cho
sinh kế của con người mà còn tăng mực nước
biển và các sự kiện thời tiết cực đoan như bão
gió, lũ lụt, hạn.
Mặc dù các đặc điểm về địa lý đã đề cập ở trên
được áp dụng cho toàn bộ vùng đồng bằng sông
Cửu Long và do đó làm nổi bật tính đồng nhất
của cả vùng nhưng nhiều tiểu vùng dễ bị tác
động bởi biến đổi khí hậu hơn các tiểu vùng
khác. Trong khi vùng thượng nguồn sông Cửu
Long (như An Giang hay Đồng Tháp) thường
xuyên hứng chịu lũ trên sông, đặc biệt là trong
mùa mưa, thì vùng cửa sông dọc theo bờ biển
Đông (như Bến Tre, Trà Vinh và Sóc Trăng) và
vùng bán đảo cực nam (như Cà Mau, Bạc Liêu,
Kiên Giang) thường xuyên chịu ảnh hưởng bởi
xâm nhập mặn liên quan đến hạn hán, bão biển
và xói lở bờ biển. Do đó, sự ứng phó với biến đổi
khí hậu của chính quyền giữa các tiểu vùng là
khác nhau.
Do cuộc khảo sát này nhấn mạnh vào các kế
hoạch đầu tư cho bốn tỉnh duyên hải, kể cả các
các tỉnh nằm dọc theo biển đông lẫn các tỉnh
thuộc bán đảo ở cực nam, các kết luận sẽ không
áp dụng cho toàn bộ vùng đồng bằng sông Cửu
Long. Tuy nhiên, cuộc khảo sát này cho thấy sự
tương đồng cao về đặc điểm địa lý của 4 tỉnh và
tính dễ bị tổn thương do biến đổi khí hậu của 4
tỉnh cũng tương tự như nhau. Phải chăng các chi
phí thực cho biến đổi khí hậu ở cả bốn tỉnh cao
như nhau là do các tỉnh có chiến lược và hành
động ứng phó với biến đổi khí hậu tương tự
nhau. Giả thiết này được nghiên cứu kỹ hơn
thông qua một phân tích riêng lẻ về dòng ngân
sách của từng tỉnh và xác định xem các dòng
ngân sách này có cơ cấu đầu tư giống nhau hay
không.
Quyền lực trong việc ra quyết định có mối liên
hệ rõ ràng với các trách nhiệm tài chính. Bảng 5
trên đây chỉ ra tổng lượng ngân sách đầu tư của
mỗi tỉnh và tỷ trọng của các khoản đầu tư theo
kế hoạch sẽ dành cho thích ứng với biến đổi khí
hậu. Do cả 63 tỉnh của Việt Nam đều có quyền tự
chủ về tài chính nên quyền lực trong việc ra
quyết định nằm chủ yếu ở UBND các tỉnh. Dù
mang đặc điểm chung của hệ thống đảng cộng
sản là tập trung quyền lực cao nhưng Việt Nam
đã và đang trải qua nhiều cuộc cải cách hành
chính mang lại sự tự chủ và phân cấp về tài
chính cho cấp tỉnh. Nhưng ngoài việc giao quyền
quyết định nhiều hơn cho các tỉnh, việc phân bổ
nguồn lực tài chính theo chiều dọc từ cấp trung
ương đến cấp tỉnh đang là một đặc quyền nhằm
duy trì ảnh hưởng của cơ quan trung ương tại
các địa phương. Tất nhiên, Việt Nam không phải
31
là nước duy nhất vì nhiều Chính phủ trên khắp
thế giới, đặc biệt là các quốc gia theo chế độ liên
bang và có sự phân quyền cao, cũng sử dụng
công cụ phân bổ tài chính, ví dụ: cấp tiền theo
mục đích để đạt được hoặc duy trì ảnh hưởng.
Giống như ở nhiều quốc gia khác, một phần của
sự phân bổ này sẽ có tác dụng cân bằng, theo đó
các địa phương có mức thuế cơ bản và mức thu
nhập ít hơn sẽ được hỗ trợ nhiều hơn. Lý do
khác cho việc phân bổ ngân sách, đặc biệt là
phân bổ cho mục đích sử dụng riêng, liên quan
tới việc thực hiện các chính sách của quốc gia tại
các địa phương. Đặc biệt, các chương trình mục
tiêu quốc gia (NTP) đóng vai trò vô cùng quan
trọng trong việc thúc đẩy thực hiện chính sách ở
cấp địa phương. Như đã được đề cập ở Chương
2, Việt Nam có một loạt các chính sách được xây
dựng để ứng phó với biến đổi khí hậu thông qua
thích ứng hoặc tăng trưởng xanh và giảm nhẹ.
Việc phê chuẩn Thoả thuận chung Paris vào mùa
thu năm 2016 đã làm tăng áp lực phải thực hiện
thành công chính sách về biến đổi khí hậu trên
toàn quốc. Trong các mục tiếp theo, tất cả các
tỉnh sẽ được phân tích về nguồn gốc ngân sách
và những nguồn tài chính đóng góp nhiều nhất
cho các dự án đầu tư liên quan đến ứng phó với
biến đổi khí hậu ở cấp tỉnh.
4.2 Tỉnh Cà Mau
Bảng 6 thể hiện kế hoạch đầu tư năm 2015 của
Cà Mau được chia thành 3 cột liên quan đến mức
chi tiêu cho ứng phó với biến đổi khí hậu dựa
trên ba loại trọng số hoặc hệ số khác nhau. Như
đã được mô tả trong chương 3, cả ba loại này
đều dựa trên cùng một phương pháp phân loại
CPEIR để phân loại các khoản chi tiêu liên quan
đến ứng phó với biến đổi khí hậu. Hệ số CC&GG
mới cũng sử dụng tỷ lệ phần trăm về mức thấp
nhất và cao nhất liên quan đến biến đổi khí hậu.
Chính vì vậy, các số liệu tuy khác nhau nhưng có
chung cơ cấu. Hệ số CC&GG ở cột bên tay phải
ước lượng một khoảng hạn định từ 22,6 đến gần
4 4,8 triệu đô la Mỹ cho các khoản đầu tư liên
quan đến biến đổi khí hậu. Các tính toán của
riêng Sở kế hoạch và Đầu tư dựa trên một hệ số
cao hơn một chút với 35 triệu đô la Mỹ, trong
khi đó hệ số CPEIR ước lượng được khoảng gần
32 triệu đô la. Cả 2 cách ước lượng đều nằm
chính giữa của các giá trị ước lượng nhỏ nhất và
lớn nhất theo hệ số CC&GG. Do mô hình tính
toán theo ba loại hệ số không dẫn đến bất kỳ sai
lệch nên các kết quả tính toán cho từng nguồn
ngân sách riêng lẻ cũng như phần phân bổ cho
biến đổi khí hậu là thích hợp. Đối với cả 3 loại hệ
số, phần ngân sách của nhà nước đóng góp cho
ứng phó với biến đổi khí hậu là lớn nhất. Phần
phân bổ từ nhà nước chiếm tới gần 50% của tất
cả các khoản đầu tư cho biến đổi khí hậu tại Cà
Mau, tiếp theo là trái phiếu chính phủ với
khoảng gần 20% và các nguồn viện trợ ODA với
hơn 10%. Phần đóng góp cho biến đổi khí hậu từ
ngân sách của tỉnh – đến chủ yếu từ thuế và xổ
số - chỉ chiếm gần 10%. Cần phải có sự phân
tách sâu hơn nhằm xác định từng dòng ngân
sách riêng biệt để hiểu được bản chất của việc
đầu tư cho ứng phó với biến đổi khí hậu cũng
như để so sánh giữa các tỉnh với nhau và cuối
cùng là để tiến hành theo dõi giữa việc thực
hiện ứng phó với biến đổi khí hậu hiện giờ và sự
hình thành chính sách trước đó.
32
Bảng 7 thể hiện các dự án đầu tư hàng đầu cho
biến đổi khí hậu tại Cà Mau. Mục đích là để làm
nổi bật các dự án đầu tư đơn lẻ lớn nhất cho
biến đổi khí hậu trong năm 2015, sắp xếp theo
nguồn gốc của nguồn vốn. Kết quả ở bảng 6 cho
thấy tỷ lệ 24,51% theo công thức tính sử dụng
hệ số CPEIR cho kết quả là gần 32 triệu đô la.
Dự án đầu tư lớn nhất cho biến đổi khí hậu là để
“Gia cố hệ thống đê biển phía Tây” với tổng
lượng đầu tư hàng năm theo kế hoạch là hơn 5,3
triệu đô la, tiếp theo là hỗ trợ Vườn quốc gia U
Minh Hạ với 2 triệu đô la và các dự án về thuỷ
lợi, nguồn lợi ven biển, ngăn ngừa xói lở bờ biển,
xây dựng các hồ chứa nước ngọt, phân tích khí
hậu thành thị với khoảng 1 triệu đô la hoặc ít
hơn.
Cà Mau 2015 1 USD = 22,500 đồng
Hệ số Sở KHĐT Hệ số CPEIR Hệ số CC&GG
Nguồn Tổng Phân bổ cho BĐKH
Phân bổ cho BĐKH
Phân bổ cho BĐKH
Ngân sách tỉnh Ngân sách quốc gia Vốn ODA Trái phiếu chính phủ Xổ số Tín dụng chính phủ Các nguồn khác
$ 16.757.422 $ 23.724.444 $ 20.796.444 $ 28.225.956 $ 24.130.178 $ 7.333.333 $ 8.842.089
$
129.809.867 %
$ 2.606.569 $ 16.831.111 $ 4.755.556 $ 7.239.529 $ 472.498 $ 1.975.111 $ 1.043.129
$ 34.923.502 26,90
$ 2.438.120 $ 15.628.711 $ 3.464.444 $ 6.937.984 $ 850.551 $ 1.532.000 $ 970.291
$ 31.822.101 24,51
min
$ 1.110.014 $ 14.414.741 $ 2.173.333 $ 4.332.748 $ 42.555 $ 639.289 $ 112.369
$ 22.610.309 17,42
max
$ 4.414.741 $ 16.869.333 $ 5.160.000 $ 11.481.207 $ 2.085.200 $ 2.525.156 $ 2.347.676
$ 44.883.313 34,58
Bảng 6: Các khoản đầu tư ứng phó với biến đổi khí hậu của Cà Mau năm 2015 phân theo nguồn
33
Biểu đồ hình tròn dưới đây tóm tắt các danh
mục đầu tư để ứng phó với biến đổi khí hậu có
tổng giá trị là 24,51 triệu đô la năm 2015. Các
danh mục đầu tư được sắp xếp theo 3 hạng mục
chính của phương pháp phân loại CPEIR là Chính
sách và Quản trị (PG), Thực hiện đầu tư cho biến
đổi khí hậu (CCD) và Khoa học – Công nghệ (ST).
Với hơn 250 km bờ biển, Cà Mau là một trong
những tỉnh có đường bờ biển dài nhất trên cả nước.
Đối mặt trực tiếp với nước biển dâng, xói lở bờ biển,
lũ lụt, xâm nhập mặn, Cà Mau tập trung chi tiêu
công cho dự án bảo vệ bờ biển và hệ thống đê điều
lên tới 35%, cho hệ thống thuỷ lợi là 26% và hai
danh mục này chiếm tới 2/3 tổng lượng đầu tư hàng
năm. Các danh mục khác được đầu tư ít hơn rất
nhiều, như phát triển rừng với 14%, tăng cường khả
năng chống chịu với biến đổi khí hậu ở vùng đô thị
với 7%, giao thông 6% và cơ sở hạ tầng phòng
chống thiên tai với 4%.
Bảng 7: Các dự án đầu tư hàng đầu về ứng phó với biến đổi khí hậu của Cà Mau năm 2015
Các dự án đầu tư lớn nhất
Tỉnh Cà Mau năm 2015 Triệu đồng
USD CPEIR
% Triệu đồng
USD Đơn vị chịu
trách nhiệm
Chính sách quốc
gia
Ngân sách tỉnh
Một số dự án về phát triển cơ sở hạ tầng đô thị tại thành phố Cà Mau (trong đó 1 triệu đồng được phân cho xây dựng cầu qua sông Tắc Thủ)
40.543 $ 1.801.911 20% 8.109 $ 360.400 Sở Xây dựng
Phân bổ ngân sách từ Trung ương
Vườn quốc gia U Minh Hạ 45.000 $ 2.000.000 100% 45.000 $ 2.000.000 Sở NN&PTNT
Nâng cấp hệ thống đê biển Tây tại Cà Mau 42.000 $ 1.866.667 100% 42.000 $ 1.866.667 Sở NN&PTNT
Chương trình 667
Nâng cấp hệ thống đê biển Tây tại Cà Mau 120.000 $ 5.333.333 100% 120.000 $ 5.333.333 Sở NN&PTNT
Chương trình ứng phó với BĐKH
Dự án bảo vệ, phục hồi và phát triển rừng ngập mặn giai đoạn 2015-2020
30.000 $ 1.333.333 100% 30.000 $ 1.333.333 Sở NN&PTNT
Chương trình ứng phó với BĐKH
Dự án chống xói mòn, ổn định bồi lắng và trồng rừng ngập mặn bảo vệ hệ thống đê ven biển tại huyện Trần Văn Thời
12.000 $ 533.333 100% 12.000 $ 533.333 Sở NN&PTNT
Chương trình ứng phó với BĐKH
Dự án chống xói mòn, ổn định bồi lắng và trồng rừng ngập mặn bảo vệ vùng ven biển tại xã Đất Mũi
16.000 $ 711.111 100% 16.000 $ 711.111 Sở NN&PTNT
Chương trình ứng phó với BĐKH
Dự án xây dựng hồ chứa nước ngọt tại đảo Hòn Khoai, tỉnh Cà Mau.
13.500 $ 600.000 100% 13.500 $ 600.000 Sở NN&PTNT
Vốn ODA Sở NN&PTNT
Nguồn lợi ven biển cho phát triển bền vững 60.000 $ 2.666.667 50% 30.000 $ 1.333.333 Sở NN&PTNT
Hệ thống thủy lợi cho tiểu vùng X – Nam Cà Mau, một dự án về quản lý thủy lợi cho phát triển vùng nông thôn tại đồng bằng sông Cửu Long
35.000 $ 1.555.556 67% 23.450 $ 1.042.222 Sở NN&PTNT
Trái phiếu Chính phủ Sở NN&PTNT
Hệ thống thủy lợi tiểu vùng III – Bắc Cà Mau 61.821 $ 2.747.600 67% 41.420 $ 1.840.892 Sở NN&PTNT
Hệ thống thủy lợi tiểu vùng XVIII – Bắc Cà Mau 50.000 $ 2.222.222 67% 33.500 $ 1.488.889 Sở NN&PTNT
Tín dụng Chính phủ Sở NN&PTNT
Dự án đầu tư xây dựng kè T25 7.000 $ 311.111 87% 6.090 $ 270.667 Sở NN&PTNT
34
Cần phải lưu ý rằng cách phân loại của CPEIR
không phân biệt giữa thích ứng và giảm nhẹ hay
tăng trưởng xanh. Tuy nhiên, từ các phân tích
cho Cà Mau, có thể kết luận rằng, phần lớn lượng
đầu tư được dành cho mục tiêu thích ứng. Hiện
đầu tư được sử dụng chủ yếu cho phát triển
rừng - hoạt động mang lại hiệu quả kết hợp vừa
giảm nhẹ vừa thích ứng.
Một câu hỏi quan trọng khác cần phải xem xét là
tính chính xác của việc phân loại. Trong chương
về các phương pháp phân loại và sử dụng hệ số
đã nêu rõ những thảo luận đi kèm với tất các các
đánh giá. Một kết luận quan trọng khác được rút
ra là một sự khác biệt nhỏ của các hệ số có thể
mang lại rủi ro hơn trong việc làm mờ hoặc
thậm chí thao túng hay đánh bóng các kết quả.
Mặt khác, các hệ số với phổ rộng không đòi hỏi
expertise which makes the entire approach
more applicable (especially at local or provincial
nhiều chuyên môn để có thể áp dụng được toàn
bộ cách tiếp cận (đặc biệt là ở cấp địa phương
hay cấp tỉnh) nhanh hơn rất nhiều.
Như vậy, cần phải cân nhắc giữa tính chính xác
và tính ứng dụng khi lựa chọn hệ số để phân
tích. May mắn là các phân tích ở cấp tỉnh cho
thấy sẽ không có rủi ro nếu tính chính xác được
lựa chọn. Việc khớp danh mục dự án đầu tư hàng
đầu được trình bày ở phía trên với biểu đồ tổng
hợp các hạng mục đầu tư cho biến đổi khí hậu
cho thấy phần lớn các dự án đầu tư là dành cho
ứng phó với biến đổi khí hậu. Trong bảng 7, cột
trung tâm trình bày tỷ lệ phần trăm CPEIR, thể
hiện tỷ phần của tổng lượng đầu tư liên quan
đến biến đổi khí hậu. Danh mục dự án đầu tư
cho thấy quá nửa các dự án hàng đầu liên quan
100% đến biến đổi khí hậu dựa theo phân loại
CPEIR.
CCD1.1: Bảo vệ ven biển và đê biển
35%
CCD1.3: Hệ thống thủy lợi
26%
CCD1.4: Kè sông 1%
CCD1.5: Chấtt lượng nước 2%
CCD1.6: Phát triển nông thôn
2%
CCD1.7: Phát triển rừng
14%
CCD 2.1: Sức khỏe công cộng
1%
CCD 2.3: Khả năng phục hồi đô thị
7%
CCD 2.4: Giao thông 6%
CCD 2.6: Cơ sở hạ tầng phòng chống thiên tai
4%
Khác <1%
ST 3.2: Năng lực 1%
Biểu đồ 2: Đầu tư cho biến đổi khí hậu tại Cà Mau theo phân loại CPEIR
35
Nửa còn lại của các dự án hàng đầu liên quan
trên 50% đến biến đổi khí hậu và chỉ có một dự
án được xếp loại liên quan 20%. Việc so sánh các
dự án đầu tư chính có tính đến yếu tố biến đổi
khí hậu trong biểu đồ hình tròn cho thấy rõ phần
lớn các dự án đầu tư liên quan 100% đến biến
đổi khí hậu được xếp vào danh mục bảo vệ bờ
biển và hệ thống đê điều (CCD 1.1) cũng như là
danh mục phát triển rừng (CCD 1.7). Hai danh
mục CCD 1.1. và CC 1.7 đã chiếm tới gần 50%
tổng lượng ngân sách cho biến đổi khí hậu. Hệ
thống thuỷ lợi (CCD 1.3) chiếm 26% tổng lượng
đầu tư được ước tính với hệ số 67% cho các hệ
thống tưới tiêu hoặc 87% cho các cửa cống. Tóm
lại, điều này cho thấy mức độ chắc chắn cao hơn
đối với tính chính xác của việc phân loại bởi
phần lớn các dự án đầu tư là để ứng phó với lũ
lụt, nước biển dâng và xói lở bờ biển cũng như
xâm nhập mặn. Một kết luận khác là kết quả về
tính chính xác không thay đổi nhiều nếu các phổ
hệ số CC&GG rộng hơn được sử dụng. Tới lúc đó,
phần lớn các dự án đầu tư bảo vệ bờ biển hoặc
xây dựng hệ thống thuỷ lợi chiếm 100% hoặc tới
99% cho biến đổi khí hậu.
Tuy nhiên, cần phải lưu ý rằng, cuộc khảo sát
này tiến hành tại các tỉnh ven biển và các tỉnh
thuộc vùng ngoại vi đồng bằng sông Cửu Long
nơi mà trọng tâm đầu tư cho biến đổi khí hậu
không nằm ở hoạt động bảo vệ bờ biển. Thêm
vào đó, giao thông và cơ sở hạ tầng đô thị đóng
một vai trò vô cùng quan trọng trong danh mục
đầu tư ở mỗi tỉnh. Tăng khả năng chống chịu cho
cơ sở hạ tầng sẽ trở thành chìa khoá cho vùng
đồng bằng sông Cửu Long – nơi có các thành phố
đang phát triển, công nghiệp hoá diễn ra nhanh
và mạng lưới giao thông tốt hơn rất nhiều. Tỷ lệ
đầu tư cao hơn cho các hạng mục này sẽ ngay
lập tức gây ra tranh cãi vì chức năng ứng phó với
biến đổi khí hậu của chúng ít rõ ràng so với việc
phát triển đê điều. Việc tăng cường khả năng
chống chịu với thời tiết cho các con đường hay
hệ thống thoát nước đô thị thì rất khó để tính
toán hoặc có thể dẫn đến rủi ro về các mức độ
không chính xác. Các cuộc khảo sát trong tương
lai tập trung vào các tỉnh khác của đồng bằng
sông Cửu Long cần phải lưu ý đến vấn đề này.
Ngoài ra, cần đẩy mạnh phương thức gắn thẻ
trước cho phép các sở (như sở Giao thông vận
tải hay sở Xây dựng) thực hiện sự phân loại cho
các chi phí thực ngay trong quá trình lập kế
hoạch và thực hiện, thay cho việc phải đến tận
hiện trường sau khi dự án thực hiện vừa phức
tạp vừa tốn thời gian để có thể đánh giá được
các chi phí cho việc chống chịu với thời tiết
trong quá khứ.
4.3 Bac Lieu province
Bảng 8 cho thấy tỉnh Bạc Liêu chi khoảng 20
triệu đô la theo hệ số CPEIR và khoảng từ 18 đến
21 triệu đô la theo hệ số CC&GG để ứng phó với
biến đổi khí hậu. Đối với hệ số CPEIR, mức này
chiếm khoảng 21,01% và đối với hệ số CC&GG
thì mức này chiếm từ 18,8 đến 22,1% trong tổng
lượng đầu tư là 99,5 triệu đô la của Bạc Liêu.
Tương tự như Cà Mau, tỉnh Bạc Liêu sử dụng rất
ít nguồn vốn tự có của tỉnh để đầu tư cho biến
đổi khí hậu (chỉ có 779.331 đô la từ 35,5 triệu đô
la thu nhập từ xổ số trong tổng số 20 triệu đô la
đầu tư cho biến đổi khí hậu). Thực tế thì phần
lớn lượng đầu tư đến từ nguồn vốn ODA với 7,6
triệu đô la, từ trái phiếu chính phủ là 5,1 triệu đô
la và nguồn vốn do trung ương phân bổ là 4,6
triệu đô la. Thêm vào đó, Bạc Liêu nhấn mạnh và
tách riêng nguồn vốn từ Chương trình mục tiêu
quốc gia (khoảng hơn nửa triệu đô la cho ứng
phó với biến đổi khí hậu năm 2015) ra khỏi
phần tổng hợp số liệu. Nhìn chung, hơn 90%
trong tổng số 20 triệu đô la đến từ các nguồn
ngoại tỉnh.
36
Bảng 9 phân tách nguồn ngân sách đầu tư cho
Bạc Liêu và chỉ ra những dự án đầu tư lớn nhất
cho biến đổi khí hậu. Theo danh sách, 12 dự án
đầu tư lớn nhất cho biến đổi khí hậu nằm trong
các danh mục: ngăn ngừa thiên tai, bảo vệ bờ
biển bao gồm phục hồi rừng ngập mặn, đảm bảo
cung cấp nước và gia cố hệ thống đê kè dọc theo
các kênh mương. Điều này cho thấy là một tỉnh
ven biển, Bạc Liêu rất dễ bị tổn thương do biến
đổi khí hậu. Với nguồn vốn trên 5 triệu đô la từ
trái phiếu chính phủ, dự án ngăn ngừa xói lở
vùng cửa sông là dự án lớn nhất của Bạc Liêu.
Trong tương lai, cần phải chỉ ra mối liên hệ giữa
đầu tư và các chính sách của quốc gia tương ứng
như là một phần của dòng ngân sách. Do 11
trong tổng số 12 dự án đầu tư có nguồn ngân
sách quốc gia hoặc nguồn vốn ODA nên sự kết
nối với các chính sách và chiến lược quốc gia là
rất rõ ràng.
Bảng 8: Các khoản đầu tư ứng phó với biến đổi khí hậu của Bạc Liêu năm 2015 phân theo nguồn
Bạc Liêu 2015 Hệ số CPEIR Hệ số CC&GG
1 USD = 22.500 đồng
Nguồn Tổng Phân bổ cho BĐKH
Phân bổ cho BĐKH
Thấp nhất Cao nhất
Cân đối ngân sách Xổ số Vượt thu từ sử dụng đất Thu ngân sách Vốn vay Trái phiếu Chính phủ Xây dựng cơ bản Vốn ODA Nguồn tài chính dành cho các chương trình mục tiêu quốc gia
$ 10.600.000 $ 35.555.556 $ 500.709 $ 870.622 $ 2.222.222 $ 20.032.844 $ 11.760.000 $ 10.095.378 $ 3.893.929
$ 780.344 $ 799.331 $ 82.327 $ 469.840 $ - $ 5.111.689 $ 4.680.000 $ 7.600.000 $ 549.082
$ 549.070 $ 737.660 $ 62.610 $ 351.041 $ - $ 4.555.081 $ 4.418.875 $ 6.821.496 $ 537.631
$ 827.270 $ 850.363 $ 83.257 $ 475.149 $ - $ 5.357.451 $ 5.117.884 $ 7.880.880 $ 555.287
TỔNG $ 95.531.260 $ 20.072.613 $ 18.033.463 $ 21.147.541
% 21,01 18,88 22,14
37
Biểu đồ hình tròn dưới đây tóm tắt các danh
mục đầu tư để ứng phó với biến đổi khí hậu của
Bạc Liêu. Các danh mục này tương ứng với 3
hạng mục chính của phương pháp phân loại
CPEIR là Chính sách và Quản trị (PG), Thực hiện
đầu tư cho biến đổi khí hậu (CCD) và Khoa học –
Công nghệ (ST). Tất cả các hạng mục này đều
được chia thành các tiểu mục. Giống như các
tỉnh được khảo sát khác, Bạc Liêu là một tỉnh
duyên hải. Mặc dù chỉ có dưới 100 km đường
biển, nhưng từ năm 2015 đến năm 2017, Bạc Liêu
liên tục xuất hiện trên các phương tiện thông tin
đại chúng vì hiện tượng sạt lở đê, kè và xói lở bờ
biển ở mức nghiêm trọng. Do đó, tiểu mục CCD
1.1 bảo vệ bờ biển chiếm tới 48%, tương tự như
tỷ phần tính toán được ở Cà Mau và Sóc Trăng.
Tiểu mục CCD 2.6 thuộc hạng mục giảm nhẹ nguy
cơ do thiên tai chiếm vị trí số hai với 25%, tiếp
đến là tiểu mục CCD 1.5 và 1.4 liên quan tới gia cố
hệ thống kè ven sông và chất lượng nước với mỗi
tiểu mục chiếm 7%. Trong khi vấn đề sạt lở kè
trên sông và trên các kênh rạch là vấn đề phổ
biến đối với các tỉnh thuộc Đồng bằng sông Cửu
Long, nhu cầu về chất lượng nước cũng là một
Bảng 9: Các dự án đầu tư hàng đầu về ứng phó với biến đổi khí hậu của Bạc Liêu năm 2015
Các dự án hàng đầu
Tỉnh Bạc Liêu năm 2015 Triệu đồng USD CPEIR
% Triệu đồng USD Đơn vị chịu
trách nhiệm
Chính sách quốc
gia $1=VND22.500 $1=VND22.500
Ngân sách tỉnh
Dự án xây dựng các công trình ngăn ngừa tác động của thủy triều và ngập lụt tại thành phố Bạc Liêu và các vùng lân cận
5.982 VND $ 265.867 87% 5.204 VND $ 231.289 Sở Xây dựng
Phân bổ từ ngân sách quốc gia
Các dự án khu dân cư, tái ổn định rừng phòng hộ tỉnh Bạc Liêu
12.000 VND $ 533.333 87% 10.440 VND $ 464.000 Sở Xây dựng
Các dự án xây dựng hệ thống cung cấp nước tại huyện Phước Long
10.160 VND $ 451.556 87% 8.839 VND $ 392.844 Sở Xây dựng
Các dự án xây dựng bờ kè nhằm chống khắc phục khẩn cấp hậu quả do thiên tai, lũ lụt gây ra ở các vùng dọc 2 bờ sông của tỉnh Bạc Liêu (thuộc dự án đầu tư kè sông của thành phố Bạc Liêu)
38.000 VND $ 1.688.889 87% 33.060 VND $ 1.469.333
Tiểu dự án đê biển từ Nhà Mồ đến ngã ba Mũi Tàu và cống đập trụ đỡ (cửa cống kết hợp chức năng cầu) thông qua kênh Huyện Kệ
35.000 VND $ 1.555.556 100% 35.000 VND $ 1.555.556 Sở NN&PTNT
Dự án đầu tư khu trú bão tại Nhà Mát 20.000 VND $ 888.889 100% 20.000 VND $ 888.889
Vốn ODA
Đầu tư vào xây dựng các công trình khẩn cấp chống chịu thiên tai và ứng phó với biến đổi khí hậu trên địa bàn tỉnh (Dự án xây dựng các công trình ngăn ngừa tác động của thủy triều và ngập lụt tại thành phố Bạc Liêu và các vùng lân cận)
90.000 VND $ 4.000.000 100% 90.000 VND $ 4.000.000
Dự án về tăng cường bồi lắng, trồng rừng nhằm giảm xói mòn tại vùng ven biển Nhà Mát
20.000 VND $ 888.889 100%
20.000 VND $ 888.889 Sở NN&PTNT
Dự án về tăng cường bồi lắng nhằm ngăn ngừa xói mòn, trồng rừng ngập mặn để giảm xói mòn và bảo vệ hệ thống đê kè tại Gành Hào
15.000 VND $ 666.667 100%
15.000 VND $ 666.667 Sở NN&PTNT
Dự án về bồi lắng trầm tích và phục hồi rừng ngập mặn phòng hộ ven biển tại tỉnh Bạc Liêu
26.000 VND $ 1.155.556 100%
26.000 VND $ 1.155.556 Sở NN&PTNT
Dự án về thích ứng với biến đổi khí hậu qua thúc đẩy đa dạng sinh học
20.733 VND $ 921.467 100%
20.733 VND $ 921.467 Sở NN&PTNT
Trái phiếu Chính phủ
Ngăn ngừa xói mòn cửa sông ven biển tại thị trấn Gành Hào, Huyện Đông hải
114.280 VND
$ 5.079.111 100% 114.280
VND $ 5.079.111
Sở NN&PTNT
38
vấn đề chung cho cả các tỉnh ven biển lẫn các
tỉnh thuộc vùng hạ lưu sông Cửu Long. Cần lưu ý
rằng, tiểu mục CCD 1.5 về chất lượng nước được
lựa chọn do cách sử dụng từ ngữ của các dòng
đầu tư đơn lẻ. Tại các tỉnh có mô hình về tính dễ
bị tổn thương tương tự, như Sóc Trăng và Cà
Mau, từ ngữ “chống xâm nhập mặn” được sử
dụng bởi các Sở NN & PTNT. Điều này cho thấy
cần phải có các nghiên cứu kỹ hơn viề việc sử
dụng các tiểu mục bởi sự tương đồng có thể xảy
và dẫn đến việc giải thích kết quả không rõ ràng.
So sánh giữa biểu đồ hình tròn và danh sách các
dự án đầu tư hàng đầu cho thấy 3/4 các dự án
ứng phó với biến đổi khí hậu (gồm 48% bảo vệ
bờ biển và hệ thống đê điều cùng 25% ngăn
ngừa thiên tai) được áp dụng hệ số 100%. Giống
như với Cà Mau, không cần phải giải thích nhiều
về sự liên quan đến biến đổi khí hậu của các dự
án. Trên thực tế, các danh mục đầu tư như CCD
2.3 phát triển hạ tầng đô thị, CCD 2.4 giao thông
vận tải và CCD 2.5 quản lý chất thải mà trong đó
biến đổi khí hậu là một phần (dưới 25%) chỉ
chiếm dưới 3% trong tổng lượng đầu tư 20 triệu
đô la tại Bạc Liêu.
Biểu đồ 3: Đầu tư cho biến đổi khí hậu tại Bạc Liêu theo phân loại CPEIR
CCD1.1: Bảo vệ bờ biển và đê kè
48%
CCD1.3: Hệ thống thủy lợi 3%
CCD1.4: Kè sông 7%
CCD1.5: Chất lượng nước 7%
CCD1.7: Phát triển rừng 3%
CCD 1.9: Biodiversity 5%
CCD 2.6: Disaster Infrastructure
25%
ST 3.2: Hiệu quả năng lượng <1% CCD 2.5: Quán
lý chất thải <1%
CCD 2.4: Giao
thông <1%
CCD 2.3:
Khả năng phục hồi của đô thị
1%
CCD 1.8: Thủy sản
1%
39
4.4 Tỉnh Kiên Giang
Trong 4 tỉnh được khảo sát thành công thì Kiên
Giang là tỉnh được chú ý nhất. Nếu 3 tỉnh còn lại
đều chi hơn 20% tổng ngân sách đầu tư năm
2015 cho biến đổi khí hậu thì Kiên Giang chỉ chi
12,23%. Tuy nhiên, là một trong những tỉnh giàu
nhất của vùng Đồng bằng sông Cửu Long (với
GDP năm 2015 là 4,1 tỷ đô la), Kiên Giang có
lượng đầu tư lớn nhất trong 4 tỉnh với hơn 222
triệu đô la trong năm 2015. Với 12,23%, tỷ lệ
đầu tư cho biến đổi khí hậu có thể nhỏ hơn so
với 3 tỉnh còn lại nhưng lượng đầu tư thực tế lên
tới 27,2 triệu đô la và do đó trở thành tỉnh đầu
tư lớn thứ hai cho biến đổi khí hậu. Cần phải
Bảng 11 thể hiện 16 dự án đầu tư lớn nhất liên
quan đến biến đổi khí hậu tại Kiên Giang năm
2015. Dự án duy nhất có nguồn đầu tư từ ngân
sách của tỉnh là chống ngập đô thị. Đây cũng là
dự án có mức đầu tư thấp nhất so với các dự án
có nguồn vốn từ Chính phủ, vốn tài trợ ODA và
trái phiếu Chính phủ. Các dự án có đầu tư đơn lẻ
nhấn mạnh chỉ có khoảng 3% trong tổng số 27,2
triệu đô đầu tư cho biến đổi khí hậu là từ nguồn
vốn tự có là thuế và xổ số của tỉnh. Mặc dù phát
hiện này đã khiến Kiên Giang trở thành một
trường hợp đặc biệt khi hầu hết nguồn vốn dành
cho ứng phó với biến đổi khí hậu là từ nguồn
phân bổ của trung ương, nguồn vốn ODA và trái
phiếu chính phủ, tuy nhiên, đây cũng chỉ là một
trường hợp minh họa thêm cho giả thiết nguồn
vốn từ chính phủ có vai trò quan trọng nhất cho
ứng phó với biến đổi khí hậu. Giả thiết này có
thể được thẩm định qua đánh giá đối với các
thành phố ven biển giàu có nhờ vào nguồn thuế
như Đà Nẵng hay Bà Rịa - Vũng Tàu.
nhất là phát triển hệ thống cửa cống, đê biển, đê
chắn sóng, thuỷ lợi, duy trì nguồn nước, trồng
rừng do Sở NN & PTNT và Sở Xây dựng chịu
trách nhiệm chính trong việc thực hiện.
Bảng 10: Các khoản đầu tư ứng phó với biến đổi khí hậu của Kiên Giang năm 2015
phân theo nguồn
Tỉnh Kiên Giang 2015 Hệ số CPEIR Hệ số CC&GG
$1= VND 22.500
Nguồn Tổng Phân bổ cho BĐKH
Phân bổ cho BĐKH
Thấp nhất Cao nhất
Ngân sách tỉnh Ngân sách quốc gia 1 Vốn ODA từ Ngân sách quốc gia 2 Chương trình mục tiêu quốc gia Trái phiếu Chính phủ Vốn đối ứng ODA từ trái phiếu Chính phủ Chương trình Nông thôn từ Trái phiếu Chính phủ Vốn vay Xổ số Quỹ xổ số
$ 50.687.600 $ 41.937.778 $ 11.164.133 $ 1.546.667 $ 44.565.600 $ 1.688.889 $ 3.022.230 $ 5.555.556 $ 49.186.356 $ 13.333.333
$ 437.007 $ 12.559.689 $ 9.340.485 $ 577.778 $ 3.811.556 $ 177.778 $ - $ - $ 331.582 $ -
$ 290.653 $ 9.728.400 $ 943.556 $ 577.778 $ 2.901.333 $ 8.889 $ - $ - $ 150.376 $ -
$ 460.991 $ 15.571.600 $ 9.801.844 $ 577.778 $ 5.632.000 $ 435.556 $ - $ - $ 476.691 $ -
Tổng $ 222.688.142 $ 27.235.874 $ 18.033.463 $ 32.956.460 % 12,23 18,88 14,80
40
Kết quả tổng hợp các dự án đầu tư ứng phó với
biến đổi khí hậu của Kiên Giang hơi khác với 3
tỉnh còn lại. Trong khi Cà Mau chi đến 35%, Bạc
Liêu và Sóc Trăng hơn 45% thì Kiên Giang chỉ
dành 18% ngân sách đầu tư cho bảo vệ bờ biển
và hệ thống đê điều. Biểu đồ hình tròn về đầu tư
cho biến đổi khí hậu tại Kiên Giang cân bằng hơn
giữa bảo vệ bờ biển, ngăn ngừa xâm nhập mặn,
phát triển rừng và thuỷ sản. Dưới 10% dành cho
tiểu mục CCD 1.4 kè sông, CCD 1.5 chất lượng
nước và CCD 2.6 cơ sở hạ tầng phòng chống
thiên tai.
Tuy nhiên, tỉnh lại đặc biệt chú trọng đầu tư cho
giao thông và đường xá. 7% dành cho tiểu mục
CCD 2.4 là tỷ lệ tương đối lớn so với ba tỉnh còn
lại. Phần lớn các khoản phân bổ của Chính phủ
cho việc nâng cấp và một phần để nâng cao khả
năng chống chịu thời tiết bất lợi của đường xá có
thể hạch toán được chiếm từ 1 đến 24%. Nhưng
chưa hết, tỉnh còn đầu tư xây dựng các tuyến
đường mới với nguồn trái phiếu Chính phủ trị
giá tới 672.726 triệu đồng, tương đương với
29,9 triệu đô la chỉ trong năm 2015. Do các
thông tin liên quan đến trái phiếu Chính phủ (ví
Table 11: Kien Giang’s TOP line item climate change responsive investments 2015
Các dự án hàng đầu
Tỉnh Kiên Giang năm 2015 Triệu đồng USD CPEIR
% Triệu đồng USD Đơn vị chịu
trách nhiệm
Chính sách quốc
gia $1 = VND 22.500
$1 = VND 22.500
Ngân sách tỉnh
Dự án chống lụt cho vùng đô thị vùng đồng bằng sông Cửu Long
10.000 VND $ 444.444 100% 3.000 VND $ 133.333 Sở Xây dựng
Phân bổ từ Trung ương
Đê kè tại Giồng Riềng 38.900 VND $ 1.728.889 87% 33.843 VND $ 1.504.133
Cơ sở hạ tầng cho nuôi trồng thủy sản tại Vĩnh Phong – Vĩnh Thuận
5.000 VND $ 222.222 67% 3.350 VND $ 148.889 Sở NN&PTNT
Hệ thống kè chắn sóng và nạo vét sông tại sông Dương Đông
17.000 VND $ 755.556 100% 17.000 VND $ 755.556 Sở NN&PTNT
Dự án đê biển tại An Biên – An Minh (27 cống)
13.000 VND $ 577.778 100% 13.000 VND $ 577.778 Sở NN&PTNT
Đê biển qua Rạch Giá 50.000 VND $ 2.222.222 100% 50.000 VND $ 2.222.222 Sở NN&PTNT
Củng cố và nâng cấp đê biển tại An Biên – An Minh
10.000 VND $ 44.444 100% 10.000 VND $ 444.444 Sở NN&PTNT
Công trình trú bão cho tàu thuyền tại Lình Huỳnh, Hòn Đất, Kiên Giang
17.000 VND $ 755.556 87% 14.790 VND $ 657.333
Xây dựng cơ sở hạ tầng cho tái định cư tại Gành Dầu
20.000 VND $ 888.889 80% 16.000 VND $ 711.111 Sở Xây dựng
Đầu tư, khôi phục và bảo vệ Vườn quốc gia U Minh Thượng
42.000 VND $ 1.866.667 100% 42.000 VND $ 1.866.667 Sở NN&PTNT
Xây dựng công trình trữ nước tại Bãi Nhà, Kiên Hải (Hòn Ngang, Bãi Nhà) và sửa chữa công trình trữ nước Hòn Lớn, Kiên Hải, Kiên Giang
15.000 VND $ 666.667 15.000 VND $ 666.667 Sở NN&PTNT
Phân bổ vốn ODA
Quản lý thủy lợi phục vụ phát triển nông nghiệp tại MK
21.000 VND $ 933.333 100% 21.000 VND $ 933.333 Sở NN&PTNT
Xây dựng cống cho Sông Kiên, Rạch Giá 115.000 VND $ 5.111.111 100%
115.000 VND $ 5.111.111 Sở NN&PTNT
Gây bồi, tạo bãi trồng rừng ngập mặn để bảo vệ đê biển từ Bình Sơn đến Bình Giang
13.000 VND $ 577.778 100%
13.000 VND $ 577.778 Sở NN&PTNT
Dự án phục hồi rừng dọc bờ biển Kiên Giang giai đoạn 2015-2020
38.000 VND $ 1.688.889 100%
38.000 VND $ 1.688.889 Sở NN&PTNT
Trái phiếu Chính phủ
Hệ thống thủy lợi thích ứng cho sản xuất nông nghiệp
128.000 VND $ 5.688.889 67% 85.760 VND $ 3.811.556 Sở NN&PTNT
41
dụ trong các đề xuất đầu tư của Sở Xây dựng)
không được công khai, hiện vẫn chưa rõ liệu một
phần vốn đầu tư có được sử dụng để thực hiện
các biện pháp chống chịu thời tiết bất lợi hay
không. Vì vậy, cần phải lưu ý rằng lượng đầu tư
Như vậy, đây là một trong những bài học quan
trọng của quy trình phân loại không chỉ liên
quan tới việc tham gia của nhiều ban ngành
trong tỉnh như Sở Xây dựng, Sở NN&PTNT mà
còn liên quan đến việc xác định một cơ chế mà ở
đó các đề xuất đầu tư có thể nêu bật chức năng
ứng phó với biến đổi khí hậu thay vì chỉ là các
dành dcho giao thông từ nguồn trái phiếu chính
phủ cho tỉnh Kiên Giang được phân loại là không
liên quan (0%) đến biến đổi khí hậu do thiếu
những thông tin cần thiết.
vv
dự án về cơ sở hạ tầng như đường xá hay cơ sở
hạ tầng đô thị đơn thuần. Thêm vào đó, việc
nâng cao năng lực về tăng khả năng chống chịu
thời tiết bất lợi cho cơ sở hạ tầng ở khu vực nhà
nước và tư nhân mới được bắt đầu và đòi hỏi
cách tiếp cận theo hàng ngang, liên quan đến
nhiều bộ, ngành.
Diagram 4: Kien Giang’s climate change responsive investments 2015 according to
CPEIR typology
CCD1.1: Bảo vệ bờ biển và đê kè
18%
CCD1.2: Xâm nhập mặn
22%
CCD1.4: Kè sông 6%
CCD1.5: Chất lượng nguồn nước
5%
CCD1.7: Phát triển nông nghiệp
15%
CCD1.8: Nông nghiệp 19%
CCD 1.9: Biodiversity 1%
CCD 2.3: Tăng khả năng chống chịu của
đô thị 4%
CCD 2.4: Giao thông 7%
CCD 2.6: Cơ sở hạ tầng phòng chống
thiên tai 3%
42
4.5 Tỉnh Sóc Trăng
Kết quả khảo sát kế hoạch ngân sách đầu tư năm
2015 cho tỉnh Sóc Trăng cho thấy các giá trị
phần trăm cao cho cả phương pháp CPEIR lẫn
phương pháp CC&GG (tham khảo bảng 12).
Trong khi phương pháp CC&CC cho kết quả là
một khoảng từ 27% đến 38% thì phương pháp
CPEIR cho kết quả ở chính giữa khoảng trên với
33,67% lượng đầu tư cho biến đổi khí hậu. Như
có thể thấy ở bảng 5 (tổng quan về phân loại từ
2013 đến 2015), Sóc Trăng có tỷ phần đầu tư
dành cho biến đổi khí hậu rất nổi bật trong suốt
Lúc đầu, khó có thể tìm được câu trả lời cho câu
hỏi vì Sóc Trăng không thể cung cấp danh sách
đã tách biệt các nguồn vốn. Như đã đề cập ở
phần trước, quy cách tổng hợp kế hoạch ngân
sách đầu tư của các tỉnh là khác nhau. Trong
phần lớn các trường hợp, vốn được cấp trễ (ví
dụ: liên quan đến nguồn vốn ODA, phân bổ ngân
sách nhà nước, chậm trễ phê duyệt dự án đầu tư
đơn lẻ) khiến cho việc tổng hợp dữ liệu càng trở
lên khó khăn hơn. Các bảng tính phổ biến của
Excel thường được sử dụng để tổng hợp tất cả
3 năm liên tiếp từ 2013 đến 2015 với mức trung
bình là 35,5%. Tuy nhiên, Sóc Trăng có tổng
ngân sách đầu tư nhỏ hơn rất nhiều so với các
tỉnh còn lại. Với 55,3 triệu đô la, tổng ngân sách
đầu tư của Sóc Trăng chỉ bằng 60% của Bạc Liêu.
Mức chi tiêu đầu tư cho biến đổi khí hậu của Sóc
Trăng (18,6 triệu đô la) gần bằng Bạc Liệu (19,6
triệu đô la)? Vậy đâu là lý do cho việc nguồn
ngân sách đầu tư thấp mà tỷ lệ chi tiêu cho ứng
phó với biến đổi khí hâu lại cao?
các số liệu. Tuy nhiên, do không có một quy cách
tổng hợp thống nhất nên mỗi sở Kế hoạch Đầu
tư lại sử dụng một mẫu tổng hợp riêng. Trong
khi tỉnh Bạc Liêu trình bày các tất cả các khoản
chi tiêu cùng chỉ báo về nguồn tài chính ở cùng
một bảng biểu thì tỉnh Cà Mau lại tách các nguồn
thành một bảng tính riêng và lưu giữ trong cùng
một tệp tin. Sóc Trăng thì lại liệt kê tất cả các dự
án đầu tư nhưng không tách theo nguồn. Khác
với các tiểu mục khác, tiểu mục này không cung
cấp đánh giá tổng quan nhằm xác định nguồn
Bảng 12: Các khoản đầu tư ứng phó với biến đổi khí hậu của Sóc Trăng năm 2015
phân theo nguồn
Tỉnh Sóc Trăng 2015 Hệ số CPEIR Hệ số CC&GG
1 USD = 22.500 đồng
Nguồn Tổng Phân bổ cho BĐKH
Phân bổ cho BĐKH
Thấp nhất Cao nhất
Ngân sách tỉnh Ngân sách quốc gia 1 Chương trình mục tiêu quốc gia Vốn ODA Trái phiếu Chính phủ Xổ số Vốn vay Nguồn khác
$ 7.384.000 $ 15.128.889 $ 1.613.333 $ 6.800.000 $ 16.568.889 $ 4.404.267 $ 2.166.667 $ 1.333.333
$ 55.399.378 $ 18.650.862 $ 15.034.085 $ 21.197.328 % 33,67 27,14 38,26
43
đóng góp lớn nhất cho ứng phó với biến đổi khí
hậu cho Sóc Trăng.
Việc xem xét kỹ nguồn vốn đầu tư cho ứng phó
với biến đổi khí hậu cao nổi trội của Sóc Trăng
đã mang lại nhiều thông tin thiết thực. Bảng 13
là danh mục các dự án đầu tư hàng đầu có liên
quan đến biến đổi khí hậu ở Sóc Trăng. Đầu tiên
là các dự án gia cố kè bờ sông và hệ thống đê
điều với tổng lượng đầu tư hơn 3 triệu đô la.
Tiếp đến là các dự án khôi phục và tái trồng
rừng ngập mặn với tổng lượng đầu tư khoảng 2
triệu đô la. Sau cùng là các dự án về thuỷ lợi,
chống xâm nhập mặn và xây dựng đường xá
chống chịu được thời tiết khắc nghiệt với
khoảng 1 triệu đô la cũng được tính vào các
khoản chi tiêu liên quan đến biến đổi khí hậu. Và
cũng giống như các tỉnh khác, Sở NN & PTNT là
đơn vị chính chịu trách nhiệm thực hiện các dự
án này.
Cũng giống như 3 tỉnh được khảo sát còn lại,
phần lớn các nguồn tài chính cho biến đổi khí
hậu của Sóc Trăng là từ phân bổ quốc gia và vốn
ODA. Do đó, kết luận được đưa ra là với 4 tỉnh
đĐồng bằng sông Cửu Long được đánh giá, quy
mô của tổng ngân sách đầu tư không quyết định
mức chi tiêu dành cho các biện pháp ứng phó
với biến đổi khí hậu. Một vấn đề cần tiếp tục
được đánh giá, đó là, sự phụ thuộc vào nguồn
ngân sách được phân bổ từ trung ương của các
dự án phát triển cơ sở hạ tầng lớn (như đê, kè)
trồng rừng theo các chương trình của quốc gia
như Quyết định 6677 về xây dựng đê điều từ
Quảng Ngãi đến Kiên Giang, Chương trình mục
tiêu quốc gia hay Chương trình ứng phó với biến
đổi khí hậu.
44
Biểu đồ hình tròn dưới đây khẳng định thêm về
những quan sát có được từ các ví dụ được đưa
ra trong danh sách các dự án đầu tư hàng đầu,
liên quan tới tính dễ bị tổn thương của vùng ven
biển. Tiểu mục CCD 1.1 và CCD 1.3 về bảo vệ bờ
biển và phát triển hệ thống đê điều cũng như hệ
thống kè sông chiếm tới 3/4 tổng nguồn vốn
dành cho ứng phó với biến đổi khí hậu tại Sóc
Trăng. Một lần nữa, cơ cấu đầu tư tổng thể của
Sóc Trăng rất giống với 3 tỉnh còn lại. Các hệ số
cho thấy những dự án liên quan dưới 25% tới
biến đổi khí hậu chiếm phần nhỏ nhất trong
miếng bánh đầu tư cho biến đổi khí hậu. Cũng
giống như các tỉnh khác, các dự án về giao thông
và quản lý chất thải cần được giám sát kỹ hơn và
phải được điều chỉnh về cách tiếp cận. Tuy
nhiên, do các dự án này chỉ liên quan dưới 10%
đến biến đổi khí hậu nên các sai lệch có vẻ như
sẽ không làm thay đổi kết quả phân tích cho
tỉnh.
Bảng 13: Các dự án đầu tư hàng đầu về ứng phó với biến đổi khí hậu của Sóc Trăng năm 2015
Các dự án hàng đầu
Tỉnh Sóc Trăng năm 2015 Triệu đồng USD CPEIR % Triệu đồng USD Đơn vị chịu trách nhiệm
$1 = VND 22.500
$1 =
VND 22.500
Xây dựng đê bao để bảo vệ các vùng trũng tại huyện Ngã Năm (nay là thị trấn Ngã Năm) khỏi lũ lụt
28.000 VND $ 1.244.444 99% 27.720 VND $ 1.232.000
Xây dựng đê bao để bảo vệ các vùng trũng tại huyện Ngã Năm (nay là thị trấn Ngã Năm) khỏi lũ lụt
60.000 VND $ 2.666.667 99% 59.400 VND $ 2.640.000
Cải thiện và nâng cấp hệ thống thủy lợi cho nuôi trồng thủy sản tại Lai Hòa – Vĩnh Tâm, thị xã Vĩnh Châu, tỉnh Sóc Trăng
13.000 VND $ 577.778 67% 8.710 VND $ 387.111 Sở NN&PTNT
Cải thiện và nâng cấp hệ thống thủy lợi cho nuôi trồng thủy sản tại Vĩnh Phước – Vĩnh Hiệp, thị xã Vĩnh Châu, tỉnh Sóc Trăng
14.500 VND $ 644.444 67% 9.715 VND $ 431.778 Sở NN&PTNT
Hệ thống chống xâm nhập mặn để ổn định sản xuất tại các vùng bờ phải sông Saintard thuộc dự án quản lý thủy lợi cho sản xuất nông nghiệp tại vùng Đồng bằng sông Cửu Long
14.100 VND $ 626.667 100% 14.100 VND $ 626.667
Sở NN&PTNT
Cải thiện và nâng cấp hệ thống thủy lợi cho nuôi trồng thủy sản tại huyện Cù Lao Dung
17.500 VND $ 777.778 67% 11.725 VND $ 521.111 Sở NN&PTNT
Đường 50 tuyến huyện tại huyện Mỹ Xuyên 21.700 VND $ 964.444 20% 4.340 VND $ 192.889 Sở Giao thông vận tải
Đường nông thôn cho giao thông và đảm bảo an ninh quốc phòng đối với các xã nông thôn mới lập tại thị xã Vĩnh Châu, tỉnh Sóc Trăng
48.750 VND $ 2.166.667 20% 9.750 VND $ 433.333 Sở Giao thông vận tải
Xây dựng kè sông Maspero 77.800 VND $ 3.457.778 87% 67.686 VND $ 3.009.267 Sở NN&PTNT Xây dựng kè sông Maspero 14.000 VND $ 622.222 87% 12.180 VND $ 541.333 Sở NN&PTNT Ngăn ngừa xói mòn, tạo bãi lầy và trồng rừng ngập mặn để bảo vệ đê biển khỏi xói mòn tại xã Vĩnh hải, huyện Vĩnh Châu (nay là thị xã Vĩnh Châu)
20.000 VND $ 888.889 100% 20.000 VND $ 888.889 Sở NN&PTNT
Tạo bãi lầy và trồng rừng ngập mặn tại vùng đê biển thuộc xã Vĩnh Tân – Vĩnh Phước
20.000 VND $ 888.889 100% 20.000 VND $ 888.889 Sở NN&PTNT
Thí điểm trồng mới, phục hồi và bảo vệ rừng ngập mặn nhằm thích ứng với biến đổi khí hậu tại vùng ven biển của Sóc Trăng
25.000 VND $ 1.111.111 100% 25.000 VND $ 1.111.111 Sở NN&PTNT
Ngăn ngừa xói mòn bờ sông tại Vĩnh Châu 20.000 VND $ 888.889 87% 17.400 VND $ 773.333 Sở NN&PTNT Xây dựng kè sông ngăn ngừa xói mòn tại Kẻ Sách
10.000 VND $ 444.444 87% 8.700 VND $ 386.667 Sở NN&PTNT
45
4.6 Tóm tắt các phát hiện mới và các kết luận liên quan đến các tỉnh của Đồng bằng Sông Cửu Long
Nguồn vốn chủ yếu cho đầu tư ứng phó với biến
đổi khí hậu ở các tỉnh là nguồn vốn trong nước,
bất kể các tỉnh có thu nhập từ thuế hay từ xổ số là
bao nhiêu. Phần lớn nguồn ngân sách của các tỉnh
được sử dụng cho giáo dục, sức khoẻ, giao thông
và đường xá. Vì vậy không nên chỉ trích các tỉnh
về việc thiếu hụt ngân sách dành cho ứng phó với
biến đổi khí hậu. Các phát hiện liên quan đến
nguồn gốc các nguồn lực đầu tư cho biến đổi khí
hậu dẫn đến một giả thiết rằng, các dự án đầu tư,
đặc biệt là đầu tư cho bảo vệ bờ biển và đê điều
cũng như gia cố hệ thống kè cống sông ngòi,
chống xói mòn trong vùng nội đồng và các dự án
thuỷ lợi lớn hay ngăn ngừa xâm nhập mặn phụ
thuộc vào nguồn ngân sách quốc gia và việc lập
kế hoạch có định hướng ở cấp quốc gia.
Do đó, có thể kết luận rằng, đối với 4 tỉnh thuộc
đồng bằng sông Cửu Long được đánh giá, quy
mô ngân sách đầu tư không quyết định lượng chi
tiêu cho các biện pháp ứng phó với biến đổi khí
hậu. Một vấn đề cần tiếp tục được đánh giá, đó là
sự phụ thuộc vào nguồn ngân sách được phân bổ
từ trung ương của các dự án phát triển cơ sở hạ
tầng lớn (như đê, kè) trồng rừng theo các
chương trình của quốc gia như Quyết định 667
về xây dựng đê điều từ Quảng Ngãi đến Kiên
Giang, Chương trình mục tiêu quốc gia hay
Chương trình ứng phó với biến đổi khí hậu.
Một kết luận quan trọng khác được rút ra là các
dự án đầu tư ứng phó với biến đổi khí hậu ở cấp
tỉnh phụ thuộc rất nhiều vào nguồn vốn do
Chính phủ cấp. Tất nhiên, sự phụ thuộc sẽ tạo ra
Diagram 5: Soc Trang’s climate change response investments according to CPEIR
typology
CCD 1.1: Bảo vệ bờ biển và hệ thống đê
điều 47%
CCD 1.2: Xâm nhập mặn 3%
CCD 1.4 : Kè sông 30%
CCD 1.5: Chất lượng nước 2%
CCD 1.8: Nông nghiệp 9%
CCD 1.9: Đa dạng sinh học 1%
CCD 2.4: Vận tải 4%
CCD 2.5: Quản lý chất thải 1% Khoa học và Công
nghệ: 2%
46
các mối liên kết tiêu cực, đặc biệt trong bối cảnh
phi tập trung hoá ngày một cao hơn. Ngoài ra,
nguyên tắc phân quyền cũng nêu rõ không cơ
quan, ban ngành nào ở cấp trên cố gắng làm
những việc mà các cơ quan, ban ngành ở cấp
dưới có thể làm tốt hơn. Dường như đây là một
trong các vấn đề cốt lõi của Việt Nam trong quá
trình thực thi các chiến lược về biến đổi khí hậu.
Liệu các tỉnh, với vai trò quản lý ở cấp thấp hơn,
có khả năng ứng phó với biến đổi khí hậu và
thực hiện các dự án đầu tư nhằm giảm nhẹ và
thích ứng với biến đổi khí hậu tốt hơn chính
quyền trung ương hay không? Bản chất của phần
lớn các dự án đầu tư vào cơ sở hạ tầng ứng phó
với biến đổi khí hậu như bảo vệ bờ biển và phát
triển hệ thống thuỷ lợi nội đồng đã đem lại một
cái nhìn khác. Thứ nhất, phần lớn các dự án đầu
tư cơ sở hạ tầng đòi hỏi trình độ và năng lực kỹ
thuật mà, ngoài trung ương, không có tỉnh nào
có thể đáp ứng được. Thứ hai, quan trọng hơn,
các tỉnh thuộc Đồng bằng sông Cửu Long không
chỉ có chung đặc điểm về địa lý mà còn phụ
thuộc qua lại lẫn nhau. Mỗi hoạt động can thiệp
vào vùng ven biển của một tỉnh đều gây ra hậu
quả cho một tỉnh lân cận phía trên hay phía dưới
đường bờ biển hoặc có tỉnh có liên quan về chế
độ nước ngọt và nước mặn. Để tránh các tác
động tiêu cực và đảm bảo ưu tiên đầu tư theo
các tiêu chí về tính dễ bị tổn thương thay vì cấp
vốn như nhau cho tất cả các tỉnh, cần phải có
cách tiếp cận chiến lược tập trung hơn cho toàn
bộ vùng ven biển của Đđồng bằng sông Cửu
Long. Các chương trình mục tiêu quốc gia hay
Quyết định 667 về xây dựng tuyến đê từ Quảng
Ngãi đến Kiên Giang là những ví dụ về ảnh
hưởng cần thiết ở cấp quốc gia đối với việc lập
kế hoạch ứng phó với biến đổi khí hậu. Tuy
nhiên, mặc dù có sự phụ thuộc vào tài chính,
thực tế lập kế hoạch và thực hiện các biện pháp
của từng tỉnh tại địa phương lại là kết quả của
các cuộc đàm phán giữa các bộ, ngành và các
tỉnh. Kết quả thường là sự thoả hiệp, do đó tồn
tại một câu hỏi mở là liệu việc phân bổ nguồn tài
chính có luôn luôn tuân theo một cách tiếp cận
vùng được sắp xếp hợp lý hay không. Thay vào
đó, kinh nghiệm ở bốn tỉnh được khảo sát cũng
đã chỉ ra giải pháp từng bước cho bảo vệ bờ
biển, dẫn tới một giả thiết rằng chính sự cạnh
tranh giữa các tỉnh thuộc Đồng bằng sông Cửu
Long chứ không phải quan điểm chiến lược cho
toàn vùng mới là yếu tố quyết định tới sự phân
bổ ngân sách từ trung ương. Quyết định 593 của
Thủ tướng Chính phủ từ năm 2016 nhấn mạnh
tầm quan trọng của một cơ chế điều phối vùng
cho phép kết hợp giữa quan điểm và nhu cầu của
tỉnh và của quốc gia mang lại hiệu quả lớn hơn
cho các quyết định đầu tư đúng đắn. Do Quyết
định 593 được nhấn mạnh như là một trong các
kết nối với nhiệm vụ số 67 trong NDC, việc lập
kế hoạch và phân bổ ngân sách cho đầu tư ứng
phó với biến đổi khí hậu có thể cũng thay đổi.
47
5. CÁC BƯỚC TIẾP THEO VÀ CÁC KHUYẾN NGHỊ CHO VIỆC LẬP KẾ HOẠCH
TRONG TƯƠNG LAI
48
Các phát hiện mới và các kết quả của chương 4
đã làm rõ kế hoạch đầu tư và các cam kết ứng
phó với biến đổi khí hậu của các tỉnh. Liên quan
đến tăng cường MRV, cần lưu ý rằng, phân tích
sau thực hiện này cung cấp đầu vào trực tiếp cho
Báo cáo (R-reporting) và Thẩm định (V-
verificaition). Do vẫn còn nhiều câu hỏi chưa
được trả lời về mối liên hệ giữa công tác xây
dựng và thực hiện chiến lược quốc gia về biến
đổi khí hậu nên các khảo sát trong tương lai cần
phải lưu ý vấn đề này. Việc kiểm tra sẽ giúp
UBND tỉnh và các đơn vị thực hiện có cơ hội lồng
ghép giữa kế hoạch đầu tư với các yêu cầu nhất
định của quốc gia. Ngược lại, các nhà hoạch định
chính sách quốc gia cũng sẽ nhận được phản hồi
để đánh giá các mục tiêu quốc gia là phù hợp hay
quá cao so với năng lực thực thi của các tỉnh
hoặc giữa các chính sách (ví dụ: luật pháp, quyết
định, chiến lược) và hướng dẫn thực hiện chính
sách có bị vênh hay không. Hiện tại, việc liên kết
giữa các nhiệm vụ NDC với các dự án đầu tư đơn
lẻ và phương pháp phân loại CPEIR ứng dụng
(đặc biệt là hạng mục Thực hiện đầu tư cho biến
đổi khí hậu) đã giúp đồng bộ hoá giữa Thoả
thuận chung Paris và việc thực thi tại các tỉnh.
Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa lập được một cơ
chế hành chính có sự tham gia của nhiều bên ở
cấp trung ương và địa phương nhằm phối hợp
trong công tác thẩm định. Ngoài ra, vẫn chưa có
một phương pháp tiếp cận liên ngành theo chiều
ngang ở cấp tỉnh. Phân tích trên đây là kết quả
của sự hợp tác giữa GIZ và các Sở Kế hoạch và
Đầu tư. Hầu như chỉ có cán bộ của Sở Kế hoạch
và Đầu tư tham gia tập huấn và tổ chức các tổ
công tác nội bộ nhằm thu thập các thông tin cần
thiết về kế hoạch đầu tư và tiến hành phân loại
bằng kinh nghiệm có được sau khoá tập huấn. Ở
cấp tỉnh, tuy việc đánh giá sơ bộ kế hoạch đầu tư
thuộc trách nhiệm của Sở Kế hoạch và Đầu tư
nhưng việc xây dựng và thực hiện đề xuất lại
thuộc trách nhiệm của các sở, ngành khác. Phần
lớn các dự án đầu tư cho ứng phó với biến đổi
khí hậu được trình bày ở chương trước đều do
Sở NN & PTNT quản lý. Sở NN & PTNT phụ trách
các lĩnh vực về thuỷ lợi, nông nghiệp, bảo vệ bờ
biển và lâm nghiệp. Một số đơn vị khác như sở
Xây dựng, Sở giao thông Vận tải cũng đóng vai
trò quan trọng do có chức năng theo dõi các dự
án liên quan đến xây dựng đường giao thông và
cơ sở hạ tầng chống chịu với thời tiết khắc
nghiệt.
Nhìn chung, điều này kéo theo các vòng lặp vận
hành kiểu xoắn ốc, đặc trưng bởi quá trình “thay
đổi được hướng dẫn” thay cho “thay đổi có định
hướng” từ trên xuống dưới (Buono; Kerber,
2009). Cần phải tiếp tục phân tích liệu “thay đổi
được hướng dẫn” dựa trên sự hợp tác giữa các
bên (ví dụ giữa cấp trung ương và cấp tỉnh) có
khả thi tại Việt Nam hay không? Phản ứng chậm
chạp của trung ương hay địa phương trong việc
điều chỉnh và thực hiện các mục tiêu biến đổi khí
hậu của trung ương hay địa phương đều gây ra
cản trở cho cả quá trình. Liên quan đến tiến độ
ràng buộc của thoả thuận chung Paris, một câu
hỏi được đặt ra cho thời gian trước mắt là liệu
một hệ thống giám sát đánh giá quốc gia dựa
trên việc gắn mã trước và theo dõi có cho phép
các sự điều chỉnh cần thiết và do đó tạo ra cơ hội
cho việc xây dựng các mục tiêu và các mốc thời
gian tham vọng hơn sau mỗi 5 năm hay không.
Mặc dù gần đây các mô hình dự báo về khí hậu ở
quy mô nhỏ đang ngày một chính xác hơn, sự
xuất hiện của các hiện tượng thời tiết cực đoan
cùng sự khó khăn trong việc tính toán xác suất
xuất hiện của các hiện tượng đó đã dẫn đến độ
không chắc chắn cao hơn, đặc biệt là ở cấp địa
phương. Việc sử dụng các biện pháp MRV để
thúc đẩy thời gian phản ứng của khối cung cấp
dịch vụ công được xem hữu dụng về mặt quản lý
trong tương lai.
Cuộc khảo sát này khuyến nghị sử dụng phương
pháp tiếp cận từng bước tập trung vào việc điều
chỉnh quy trình lập kế hoạch dựa trên hệ thống
phân loại ngân sách trước khi thực hiện. Sơ đồ 6
dưới đây trình bày về hệ thống phân cấp và cách
tiếp cận từ trên xuống dưới trong quy trình lập
kế hoạch về khí hậu. Mặc dù Nghị quyết Đảng,
49
Chiến lược quốc gia về Biến đổi khí hậu và Chiến
lược Tăng trưởng Xanh của Việt Nam đã bắt đầu
được thực hiện từ năm 2011 và 2012 nhưng gần
đây Thoả thuận chung Paris và Đóng góp dự
kiến do quốc gia tự quyết định của Việt Nam mới
được quốc tế công nhận và sẽ trở thành trọng
tâm trong giai đoạn từ nay đến 2030. Trong quá
trình thành lập một hệ thống giám sát đánh giá
phù hợp, việc hài hoà giữa các mục tiêu cấp quốc
gia và cấp quốc tế là vô cùng quan trọng. Điều
này là đúng đắn bởi mọi nỗ lực tiếp theo trong
việc lập kế hoạch và thực hiện kế hoạch ứng phó
với biến đổi khí hậu của tỉnh đều dựa trên chiến
lược quốc gia năm 2011 và 2012. Phân tích này
không chỉ nhấn mạnh vào sự đồng bộ hoá ở cấp
độ cao mà còn nhấn mạnh vào sự kết nối giữa
“Kế hoạch hành động nhằm ứng phó với biến đổi
khí hậu cấp tỉnh”/“Chiến lược tăng trưởng xanh
cấp tỉnh” và kế hoạch ngân sách đầu tư hàng
năm.
(Sơ đồ do tác giả tự xây dựng)
Biểu đồ 6: Gợi ý về lập kế hoạch và theo dõi các dự án đầu tư theo phương pháp CC&GG trong tương lai
50
Ở cấp địa phương, vấn đề điều phối theo chiều
ngang ở cấp độ cao với vai trò chủ đạo của các
Sở Kế hoạch và Đầu tư là chìa khoá cho thành
công. Ngay sau khi Chiến lược quốc gia về Biến
đổi khí hậu được phê duyệt, các tỉnh dưới sự chỉ
đạo của Sở Tài nguyên và Môi trường đã thành
lập các tổ công tác hoặc các nhóm chỉ đạo để tập
trung xây dựng kế hoạch hành động thích ứng.
Mặc dù kế hoạch này đã được phê duyệt nhưng
nhiều tỉnh đã không xây dựng hệ thống theo dõi
thích hợp để giám sát hay đánh giá mức độ phù
hợp của các kế hoạch hành động này. Một vấn đề
còn quan trọng hơn, đó là, Kế hoạch hành động
ứng phó với biến đổi khí hậu và nước biển dâng
luôn luôn được xem là một kế hoạch ngoài lề
không có bất kỳ mối liên hệ nào với các kế hoạch
phát triển ngành đã có từ trước. Điều này khiến
cho các kế hoạch hành động ứng phó với biến
đổi khí hậu trở lên bất lực. Như đã được nhấn
mạnh ở chương trước về kết quả khảo sát của
các tỉnh, Sở NN & PTNT chịu trách nhiệm chính
nhưng Sở Xây dựng và Sở Giao thông Vận tải
cũng tham gia xây dựng kế hoạch đầu tư cho ứng
phó với biến đổi khí hậu. Do đó, cả kế hoạch
trung hạn 5 năm lẫn kế hoạch hàng năm đều
phải đảm bảo tính đồng bộ của tất cả các chiến
lược và kế hoạch phát triển ngành có liên quan
với các chiến lược về thích ứng và giảm nhẹ ở
cấp tỉnh (thích ứng với biến đổi khí hậu và Tăng
trưởng xanh).
Là cơ quan đầu mối trong lĩnh vực lập kế hoạch
đầu tư ở cấp tỉnh, Sở Kế hoạch và Đầu tư có thể
đảm nhiệm vai trò dẫn dắt. Điều quan trọng nhất
của một quy trình lập kế hoạch đầu tư sau khi
xây dựng chiến lược trung hạn là việc soạn thảo
các đề xuất đầu tư theo ngành. Tuỳ thuộc vào
bản chất của dự án đầu tư, mỗi đề xuất sẽ đưa ra
dòng thời gian về nguồn vốn cho các năm tiếp
theo. Do việc phân bổ nguồn vốn theo cam kết
không cấp cho các dự án kéo dài nhiều năm nên
nguồn vốn duy trì cho các dự án đang hoạt động
phải được lên kế hoạch và phê duyệt hàng năm.
Quá trình đề xuất được khởi xướng bởi các ban,
ngành tương ứng dưới sự điều phối của Sở Kế
hoạch và Đầu tư và cuối cùng được phê duyệt
bởi Uỷ ban nhân dân và Hội đồng nhân dân tỉnh.
Nếu không có sự đồng bộ về các hành động ứng
phó với biến đổi khí hậu trong các kế hoạch của
từng ngành, các kế hoạch đầu tư sẽ không phản
ánh được vấn đề biến đổi khí hậu và đưa được
các mục tiêu về ứng phó với biến đổi khí hậu vào
trong các hoạt động.
Là đơn vị hỗ trợ cho việc lập kế hoạch đầu tư, Sở
Kế hoạch và Đầu tư cần khởi xướng một phương
pháp tiếp cận rộng hơn để thu hút sự tham gia
của các sở ngành có liên quan như Sở NN &
PTNT, Sở Xây dựng, Sở Giao thông vận tải, Sở Y
tế, Sở Khoa học và Công nghệ, Sở Lao động -và
Thương binh và Xã hội vào việc lập kế hoạch ứng
phó với biến đổi khí hậu. Với 63 tỉnh thành của
Việt Nam và 13 tỉnh thuộc Đồng bằng sông Cửu
Long, sự hỗ trợ của Bộ Kế hoạch và Đầu tư cũng
như các nhà tài trợ có vai trò quyết định. Các
tiếp cận qua đào tạo và nâng cao năng lực liên
tỉnh có thể làm tăng tính hiệu quả cho việc mở
rộng quy mô. Kinh nghiệm của đồng bằng sông
Cửu Long cho thấy nhiều sở, ngành cấp tỉnh
chưa hiểu biết đầy đủ về các vấn đề liên quan
đến biến đổi khí hậu và chưa đủ khả năng để
lồng ghép các tiếp cận về giảm nhẹ và thích ứng
với biến đổi khí hậu vào trong lĩnh vực của mình.
Các tiếp cận nâng cao năng lực của GIZ thường
nhấn mạnh vào lồng ghép và thu hẹp khoảng
cách (ví dụ: nâng cao năng lực của các Sở NN &
PTNT thông qua việc lập kế hoạch quản lý và bảo
vệ bờ biển liên quan đến nước biển dâng và xói
mòn, thậm chí là liên quan đến việc hợp tác với
Sở Lao động - Thương binh và Xã hội) và các
quan điểm mới được xây dựng nhằm đưa tính dễ
bị tổn thương do biến đổi khí hậu vào trong Kế
hoạch hành động về bình đằng giới (GEAP). Chỉ
có sự tham gia theo chiều ngang của nhiều bên
khác nhau trong việc nhìn nhận đầu tư (ví dụ
nâng cấp hệ thống đê biển) và hiểu rõ các đóng
góp của việc lồng ghép cho phát triển sinh kế với
trọng tâm đặt vào tính dễ bị tổn thương và bình
đẳng giới hay khả năng “chống chịu thời tiết
khắc nghiệt” của các tuyến đường có nguy cơ bị
51
ngập lụt mới có thể áp dụng triệt để các các
chiến lược về ứng phó biến đổi khí hậu ở cấp
tỉnh.
Kết quả là các sở ngành dược trang bị tốt hơn để
xây dựng các đề xuất đầu tư trong nhiều năm
cùng mối liên hệ tích cực với các chiến lược về
biến đổi khí hậu của tỉnh (thích ứng hoặc tăng
trưởng xanh) và các Đóng góp dự kiến do quốc
gia tự quyết định. Thêm vào đó, các sở ngành có
thể tự thực hiện việc “gắn mã trước” hay phân
loại đối với các dự án đầu tư được đề xuất theo
các hạng mục của CPEIR (PG, CCA, ST và cả GG)
cùng các hệ số CC&GG đi kèm. Trong quá trình
tập hợp các đề xuất đầu tư theo ngành mỗi năm,
Sở Kế hoạch và Đầu tư (phối hợp cùng sở Tài
nguyên và Môi trường) có thể thực hiện kiểm tra
các tài liệu đã được chuẩn bị và độ chính xác của
việc gắn mã trước. Một danh sách bổ sung tóm
tắt các các dự án đầu tư hàng năm liên quan đến
biến đổi khí hậu sẽ hỗ trợ UBND tỉnh trong quá
trình phê duyệt đề xuất cũng như trong việc
thương thảo hàng năm với chính quyền trung
ương để nhận được các nguồn vốn thực hiện
Chương trình mục tiêu quốc gia. Do đó, một hệ
thống giám sát theo thời gian thực (“M”) sẽ có
tác dụng cải thiện các vòng lặp chính sách liên
tục và tăng cường tính kết nối giữa những phản
ứng tức thời cần thiết ứng phó với các sự kiện
thời tiết cực đoan và việc cung cấp các dịch vụ
công để đảm bảo khả năng phục hồi thích hợp.
52
Tài liệu tham khảo
Biggs, David (2010): Quagmire. Weyerhaeuser Environmental Books. University of Washington Press.
Carbonbrief (2016): Timeline
https://www.carbonbrief.org/timeline-the-paris-agreements-ratchet-mechanism
Germanwatch (2016): Global Climate Risk Index (CRI) 2017
https://germanwatch.org/en/download/16411.pdf
Gesellschaft für International Zusammenarbeit (GIZ) (2013): Classification of climate change
responsive investment in Ca Mau. Eberhard, Alfred, 2013.
Gesellschaft für International Zusammenarbeit (GIZ) (2017): Integrated Coastal Management
Programme (ICMP). Programme Presentation, Hanoi. http://daln.gov.vn/en/icmp.htm
Maplecroft (2016): The new Climate Change Vulnerability Index (CCVI),
https://maplecroft.com/about/news/ccvi.html
Ministry of Environment and Natural Resources (2015): Intended Nationally Determined
Contribution of Vietnam, Hanoi.
Ministry of Environment and Natural Resources (2015): Technical Report: Vietnam’s Intended
Nationally Determined Contribution, Hanoi.
Ministry of Environment and Natural Resources (2016): Nationally Determined Contribution of
Vietnam – Annex, Plan for the Implementation of the Paris Agreement, Hanoi.
Ministry of Planning and Investment (2016): CPEIR – Climate Change and Green Growth Investment
Tagging and Tracking in Vietnam, Hanoi.
Ministry of Planning and Investment (2015): Financing Vietnam’s Response to Climate Change –
Climate Public Expenditure Review, Hanoi.
OECD (2011): OECD-DAC Marker Handbook, Paris.
OECD, ENVIRONET-WP-STAT TASK TEAM (2014): First Experts’ Meeting of the Joint Environet and
WP-STAT Task Team on OECD Rio Markers, 20-21 March 2014.
PEFA (2013): Vietnam - Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA). Public Financial
Management Performance Assessment July 2013
Poister, Theodore H. (2008). Measuring Performance in Public and Nonprofit Organizations. John
Wiley & Sons. p. 63.
UNFCCC (2015). Durban Platform for Enhanced Action (decision 1/CP.17). Adoption of a protoc ol,
another legal instrument, or an agreed outcome with legal force under the Convention applicable to all
Parties. UNFCCC /CP/2015/L9/Rev.1
UNFCCC (2016): Paris Agreement. (19.01.2016)
53
Imprint
Chịu trách nhiệm xuất bản
Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH
Trụ sở đặt tại
Bonn và Eschborn, CHLB Đức
Chương trình Quản lý tổng hợp vùng ven biển (ICMP)
Phòng K1A, Số 14 Thụy Khuê, Tây Hồ
Hà Nội, Việt Nam
www.giz.de/viet-nam
icmp@giz.de
Biên soạn xong
06/2017
In
Xxxxx
Dàn trang và trình bày
GIZ
Tác giả
Benjamin Hodick
Với sự hỗ trợ của
Silke Bommersheim, Bùi Hòa Bình, Sơn Thành Phúc, Phan
Thanh Tĩnh
GIZ chịu trách nhiệm nội dung của ấn phẩm này.
Dưới sự ủy quyền của
Bộ Ngoại giao và Thương mại Úc (DFAT)
Bộ Hợp tác Kinh tế và Phát triển Liên bang Đức (BMZ)
top related