kancelaria prezesa rady ministrÓw...„plan na rzecz odpowiedzialnego rozwoju”. w oparciu o...
Post on 21-Jun-2020
5 Views
Preview:
TRANSCRIPT
KANCELARIA PREZESA RADY MINISTRÓW
RM-111-119-16
UCHWAŁA NR 115/2016
RADY MINISTRÓW
z dnia 27 września 2016 r.
w sprawie przyjęcia Narodowego Program·u Mieszkaniowego
Rada Ministrów uchwala, co następuje:
§l. Przyjmuje się Narodowy Program Mieszkaniowy, zwany dalej "Programem",
stanowiący załącznik do uchwały.
§ 2. Realizację Programu koordynuje minister właściwy do spraw budownictwa,
planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, we współpracy
. z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego.
§ 3. Członkowie Rady Ministrów, każdy w zakresie swojej właściwości, współpracują
przy realizacji Programu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, planowania
i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa oraz na jego wniosek udzielają
informacji o stanie realizacji działań w ramach Programu, a także przedstawiają niezbędne
dokumenty.
§ 4. l. Począwszy od 2018 r. minister właściwy do spraw budownictwa, planowania
i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa przedstawia Radzie Ministrów,
w terminie do dnia 31 marca, roczną informację o realizacji działań w ramach Programu.
2. Informacja, o której mowa w ust. l, przekazywana jest Krajowej Radzie
Mieszkaniowej, w celu jej oceny w zakresie zgodności z przyjętymi celami Programu oraz
obowiązującymi strategiami rozwoju.
§ 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Załącznik do uchwały nr 115/2016 Rady Ministrów z dnia 27 września 2016 r.
NARODOWY PROGRAM MIESZKANIOWY
WRZESIEŃ 2016 r.
1 | S t r o n a
Spis treści
I. WSTĘP …..………………………………………………………………………………………………………………............ 3
II. DIAGNOZA MIESZKANIOWA ……………………………………………………………………………………………. 5
1. Deficyty ilościowe .…………………………………………………………………………………………………. 5
2. Deficyty jakościowe ..……………………………………………………………………………………………… 7
3. Standard mieszkań i warunki mieszkaniowe ..…………………………………………………………. 8
4. Zużycie energii w sektorze mieszkaniowym, koszty utrzymania zasobu ………………….. 11
5. Dostępność mieszkań – czynniki oddziaływania ……………………………………………………. 12
6. Struktura własnościowa zasobów mieszkaniowych …………..……………………………………. 13
7. Budownictwo mieszkaniowe, przekształcenia własnościowe zasobów …………………. 16
8. Ceny mieszkań, wysokość czynszu ………………………………………..………………………………… 17
9. Możliwości finansowe społeczeństwa w zakresie zaspokajania potrzeb
mieszkaniowych ………………………………………………………………………………………………………
20
10. Potrzeby mieszkaniowe osób o szczególnej sytuacji życiowej …………………….…………. 28
11. Dotychczasowe polityki mieszkaniowe państwa w kontekście występujących
potrzeb i problemów ....………………………………………………………………………………………….
32
III. CELE I PRIORYTETY PROGRAMU ….................................................................................. 45
1. Uwarunkowania poprawy sytuacji mieszkaniowej – WNIOSKI Z DIAGNOZY ………….. 45
2. CELE I OBSZARY INTERWENCJI PRIORYTETOWYCH (SYSTEMATYZACJA) .……………….. 49
Priorytet 1. DOSTĘPNE MIESZKANIA (Pakiet „Mieszkanie+”)…………………………………… 51
Priorytet 2. STABILNE I EFEKTYWNE FINANSOWANIE ……………………………………………… 52
Priorytet 3. NOWOCZESNE, EFEKTYWNE ENERGETYCZNIE I BEZPIECZNE
TECHNICZNIE MIESZKANIA……………………………………………………………………………………….
53
Priorytet 4. DOBRE PRAWO………………..………………………………………………………………….. 53
IV. REALIZACJA PROGRAMU …………………………………………………………………………………………………. 55
1. PRIORYTETOWE DZIAŁANIA I INSTRUMENTY …………………………………………………………. 55
A. Wprowadzenie kompleksowych zmian prawnych usprawniających proces
inwestycyjno-budowlany ……………………………….……..……………………………………….. 55
B. Zmiana regulacji określających zasady funkcjonowania rynku najmu:
racjonalizacja zasad gospodarowania zasobem mieszkań komunalnych .......... 56
C. Rozwój spółdzielczości mieszkaniowej w segmencie dostępnych mieszkań
– aktywizacja nowego budownictwa lokatorskiego ………………………………….……. 58
D. Pakiet „Mieszkanie+”: Zwiększenie podaży mieszkań o umiarkowanych cenach
2 | S t r o n a
i czynszach przez bezpośrednią aktywność inwestycyjną realizowaną
w szczególności przy wykorzystaniu nieruchomości Skarbu Państwa,
w ramach systemu wynajmu mieszkań, w tym z opcją docelowego
przeniesienia prawa własności…………………………………………………………………………
59
E. Pakiet „Mieszkanie+”: Uruchomienie zintegrowanego programu wsparcia
społecznego budownictwa czynszowego, uwzględniającego dostępne
instrumenty wsparcia i efekty zmian planowanych w otoczeniu regulacyjnym. 67
F. Pakiet „Mieszkanie+”: Wsparcie systematycznego oszczędzania na cele
mieszkaniowe..………………………………………………………………………………………………. 75
G. Wspieranie mniej zamożnych gospodarstw domowych w ponoszeniu
wydatków związanych z zaspokajaną potrzebą mieszkaniową ……….…….………… 78
H. Wsparcie realizacji przedsięwzięć poprawiających stan techniczny istniejących
zasobów mieszkaniowych i warunków zamieszkania, w tym jako jeden
z aspektów zintegrowanych projektów rewitalizacji, przywracających funkcje
mieszkaniowe na obszarach zurbanizowanych i zdegradowanych społecznie … 78
I. Polityka senioralna: jakościowa i ilościowa optymalizacja zasobów
mieszkaniowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą stosownie do specyfiki
wyzwań zmieniającej się struktury wiekowej społeczeństwa …………………………. 80
2. RAMY FINANSOWANIA PROGRAMU ………..……………………………………………………………. 83
3. HARMONOGRAM REALIZACJI PROGRAMU…………………………………………………………….. 87
4. MIERNIKI STOPNIA OSIĄGNIĘCIA CELÓW PROGRAMU I RAMOWE ZASADY
EWALUACJI .…………………………………………………………………………………………………………….
89
3 | S t r o n a
I. WSTĘP
W dniu 16 lutego 2016 r. Rada Ministrów przyjęła dokument weryfikujący dotychczasowy
paradygmat realizowanych polityk rozwoju kraju pn. „Plan na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju”.
W oparciu o diagnozę pięciu dotychczasowych pułapek rozwojowych Polski rząd zdefiniował filary
modelu rozwoju, na których opierał się będzie proces uwalniania własnego potencjału dla
odpowiedzialnego rozwoju Polski i podniesienia jakości życia Polaków.
Integralnym uzupełnieniem zestawu narzędzi dynamizujących rozwój Polski – opartych na filarach
reindustrializacji, rozwoju innowacyjnych firm, tworzenia kapitału dla rozwoju, ekspansji zagranicznej
oraz stworzenia warunków dla zrównoważonego rozwoju społecznego i regionalnego – jest
wdrożenie komplementarnego zbioru działań mających na celu radykalną poprawę stanu
zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.
Narodowy Program Mieszkaniowy jest jednym z autonomicznych narzędzi służących realizacji „Planu
na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju”.
Wskazana powyżej zależność pomiędzy dokumentami uwzględnia fakt, że zaspokojenie potrzeb
mieszkaniowych dotyczy jednej z podstawowych potrzeb społecznych, zaspokojenie której
w istotnym stopniu determinuje jakość życia i rozwoju każdego człowieka, zarówno w wymiarze
indywidualnym, jak również w szeroko rozumianym kontekście społecznym ze szczególnym
wskazaniem na rozwój i bezpieczeństwo rodziny. Przy uznaniu w ww. kontekście mieszkalnictwa za
jedną z podstawowych funkcji państwa, należy wskazać, że utrzymujące się wieloletnie deficyty
mieszkaniowe odnoszą się do podstawowych zagadnień znajdujących odzwierciedlenie w większości
pułapek rozwoju Polski, wymagając nadaniu temu obszarowi odpowiedniej rangi w procesie
odpowiedzialnego rozwoju kraju:
• Z uwagi na brak solidnych fundamentów lata dynamicznego wzrostu PKB w ostatnim czasie
nie znajdowały bezpośredniego odzwierciedlenia w adekwatnej poprawie warunków życia
ogółu społeczeństwa. Przyrosty produktywności nie przekładały się na proporcjonalny wzrost
wynagrodzeń, których udział w PKB jest jednym z najniższych w UE, a rosnącemu długowi
publicznemu towarzyszył znaczący wzrost zadłużenia gospodarstw domowych.
W mieszkalnictwie ostatnia dekada to również lata względnie stabilnych, stosunkowo
wysokich efektów budownictwa mieszkaniowego, których odzwierciedleniem nie była jednak
adekwatna poprawa dostępności mieszkań dla osób o niskich i przeciętnych dochodach.
• Nowe budownictwo wielorodzinne zdominowało budownictwo mieszkań przeznaczonych do
sprzedaży. Stan tej nierównowagi utrwalał regres budownictwa społecznego czynszowego
i spółdzielczego lokatorskiego, które – począwszy od 2009 r. – po likwidacji Krajowego
Funduszu Mieszkaniowego przez lata nie znajdowało adekwatnego odzwierciedlenia
w instrumentach wspierających mieszkalnictwo. W tych warunkach malejący deficyt
statystyczny mieszkań nie zapewnił proporcjonalnej poprawy zaspokojenia potrzeb
mieszkaniowych. Wpływ na to ma, poza niewielkim rynkiem dostępnych mieszkań
czynszowych, stosunkowo wysoki poziom czynszów komercyjnych, wynikający m.in. z braku
4 | S t r o n a
instytucjonalnych inwestorów, ryzyk prawnych i niewielkiego zasobu oferowanych mieszkań
na wynajem. Bardzo niski udział mieszkań czynszowych pogłębia niedostosowania na rynku
pracy (niska mobilność).
• Odsetek zarabiających, którzy mieli w ostatnich latach bardzo ograniczoną ofertę mieszkań
dostosowaną do uzyskiwanych dochodów, bez odpowiedniego oparcia we wprowadzanych
instrumentach polityki mieszkaniowej, wynosi ok. 30-40% (w zależności od lokalizacji). Przy
rosnącym długu publicznym wydatki budżetowe na mieszkalnictwo były względnie niskie,
koncentrując się na wsparciu bardziej zamożnej części społeczeństwa. Rosnące zadłużenie
gospodarstw domowych z tytułu kredytów mieszkaniowych, związane w części również
z priorytetowo traktowanymi w polityce mieszkaniowej programami zachęcającymi do
nabycia mieszkania na własność, nie równoważą rozwiązania stymulującego systematyczne,
wieloletnie oszczędzanie na cele mieszkaniowe.
• Wpływające w coraz większym stopniu na polską gospodarkę problemy demograficzne
w dużej części są związane z brakiem bezpieczeństwa mieszkaniowego: brakiem
zróżnicowanej oferty dostępnych cenowo mieszkań, pozwalającej zaspokoić potrzeby
mieszkaniowe bez konieczności zaciągania wieloletnich zobowiązań kredytowych w okresie
wchodzenia na rynek pracy oraz podejmowania decyzji o założeniu i rozwoju rodziny.
Ponadto, sytuacja demograficzna nie znajduje odzwierciedlenia w polityce mieszkaniowej
również w kontekście specyfiki potrzeb osób starszych, których udział w grupach wiekowych
będzie znacząco się zwiększał.
• Niewykorzystywany potencjał rozwojowy mniejszych ośrodków, pogłębiające się różnice
pomiędzy regionami i wewnątrz regionów (w szczególności różnice pomiędzy aglomeracjami
a resztą kraju) oraz różny dostęp do podstawowych dóbr i usług na obszarach miejskich
i wiejskich w stopniu szczególnym utrwalają wieloletnie deficyty mieszkaniowe, w tym
dotyczące problemu mieszkań substandardowych.
• Działania i instrumenty wsparcia wprowadzane w związku z polityką mieszkaniową nie
wiązały się z decyzją rządów o wdrożeniu i realizacji jasno określonego programu wsparcia
budownictwa mieszkaniowego, z przyjętym w perspektywie wielu lat budżetem
finansowania. Brak całościowej i długookresowej wizji rozwoju mieszkalnictwa ugruntowywał
tym samym deficyt takiego podejścia w planowaniu rozwoju społeczno-gospodarczego
Polski. Pułapkę słabości instytucji odzwierciedlał brak stabilnych ram finansowania polityki
mieszkaniowej i wprowadzane w oderwaniu od polityk mieszkaniowych zmiany systemowe,
odzwierciedlające brak konsekwencji w realizacji przyjętych wcześniej priorytetów
(przykładem jest likwidacja Krajowego Funduszu Mieszkaniowego).
5 | S t r o n a
II. DIAGNOZA MIESZKANIOWA
1. Deficyty ilościowe
Podstawowe wskaźniki obrazujące sytuację mieszkaniową w Polsce są skutkiem wieloletniego
rozwoju budownictwa mieszkaniowego i polityki mieszkaniowej.
Zbiorcze dane odnoszące się do stanu ilościowego i jakościowego zasobów mieszkaniowych są
publikowane przez Główny Urząd Statystyczny (GUS) przy okazji Narodowych Spisów Powszechnych
(NSP). Ostatnie miały miejsce w 1988, 2002 i 2011 r. W okresach międzyspisowych dane za
poszczególne lata opierają się na szacunkach.
Przez wiele lat podstawowym problemem polskiego mieszkalnictwa był statystyczny niedobór
mieszkań, rozumiany jako różnica między liczbą mieszkań ogółem i liczbą gospodarstw domowych,
oraz statystyczny deficyt mieszkaniowy, rozumiany jako różnica pomiędzy liczbą zamieszkanych
mieszkań i liczbą gospodarstw domowych. Niedobór statystyczny mieszkań został przezwyciężony ok.
2012 r. i według stanu na koniec 2015 r. w Polsce było ok. 120 tys. więcej mieszkań niż gospodarstw
domowych (ok. 0,8% nadwyżki zasobów). Istotnym problemem jest nadal statystyczny deficyt
mieszkaniowy, który wskazuje, w ilu mieszkaniach zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo
domowe.
Statystyczny deficyt mieszkaniowy w Polsce w 1988 r., 2002 r., 2011 r. i 2015 r. (dane w tys., różnice
w sumach wynikają z przyjętych zaokrągleń).
1988 2002 2011 2015*
Mieszkania ogółem 11 608 12 524 13 495 14 120
- miasto 7 419 8 365 9 106 9 516
- wieś 4 079 4 159 4 390 4 604
Mieszkania zamieszkane 10 717 11 764 12 525 13 103
- miasto 7 040 7 954 8 592 8 979
- wieś 3 677 3 809 3 933 4 124
Gospodarstwa domowe 11 967 13 337 13 568 14 000**
- miasto 7 863 8 965 9 147 9 350
- wieś 4 104 4 373 4 421 4 650
Statystyczny niedobór mieszkań -359 -813 -73 +120
- miasto -444 -600 -41 +166
- wieś -25 -214 -31 -46
Statystyczny deficyt mieszkaniowy -1 250 -1 573 -1 043 -897
- miasto -823 -1 011 -555 -371
- wieś -427 -564 -488 -526
Źródło: Narodowy Spis Powszechny 1988, 2002 i 2011. * Przyjęto założenie, że mieszkania zamieszkane stanowią ten sam udział w mieszkaniach ogółem jak w 2011 r. (94,36% w miastach i 89,58% na obszarach wiejskich). ** Szacunek Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa na podstawie opracowania GUS pt. „Prognoza gospodarstw domowych na lata 2016-2050”, Warszawa, czerwiec 2016 r.
Według szacunków, na koniec 2015 r. statystyczny deficyt mieszkaniowy wynosił ok. 897 tys.
mieszkań, co było najlepszym wynikiem w historii badań nad tą tematyką. Na zmniejszenie
statystycznego deficytu mieszkaniowego w ostatnich latach główny wpływ miało:
• nowe budownictwo mieszkaniowe;
• czynniki demograficzne – stabilizacja liczby ludności i powolny wzrost liczby gospodarstw
domowych (wolniejszy niż wzrost liczby mieszkań), emigracja młodych osób do krajów
zachodnioeuropejskich;
6 | S t r o n a
• niewielka liczba rozbiórek budynków mieszkalnych w Polsce1 i niski potencjał do takich
działań w obliczu zróżnicowanej struktury własnościowej budynków wielorodzinnych.
Interpretując dane dotyczące deficytu mieszkaniowego warto podkreślić następujące właściwości
tego wskaźnika sytuacji mieszkaniowej:
• każde mieszkanie wchodzące w skład deficytu mieszkaniowego oznacza, że w przypadku co
najmniej dwóch gospodarstw domowych występuje umowny deficyt polegający na braku
samodzielności mieszkaniowej. Według danych NSP 2011 w mieszkaniach niesamodzielnych
mieszkało 2 587,9 tys. gospodarstw domowych, z czego 1 514,8 tys. w miastach (16,6%
gospodarstw domowych) i 1 073,1 na obszarach wiejskich (24,3% gospodarstw domowych),
zachowując ww. proporcje można założyć, że na koniec 2015 r. w mieszkaniach
niesamodzielnych zamieszkiwało ok. 2,2 mln gospodarstw domowych;
• w niektórych przypadkach brak samodzielności mieszkaniowej nie wiąże się z odczuwalnym
deficytem i potrzebą przeprowadzki do innego mieszkania, lecz wynika ze świadomego
wyboru bądź tradycji. Jest to przypuszczalnie istotne na obszarach wiejskich, gdzie występuje
tradycja zamieszkiwania wielopokoleniowych rodzin składających się z kilku gospodarstw
domowych w jednym domu. Pomimo wzrostu liczby mieszkań, na obszarach tych utrzymuje
się deficyt mieszkaniowy oscylujący wokół 0,5 mln;
• deficyty mieszkaniowe powinny być rozpatrywane w skali lokalnej. Nawet przy spadku
deficytu ogółem mogą występować deficyty w poszczególnych lokalizacjach. Jest to
szczególnie dotkliwy problem w miastach, które przyciągają osoby migrujące w celu podjęcia
nauki lub w poszukiwaniu pracy. Według prognoz GUS najwyższy wskaźnik migracji
wewnętrznych będzie występował w województwie mazowieckim, a następnie
w województwie wielkopolskim, małopolskim i dolnośląskim;2
• wartość statystycznego deficytu mieszkaniowego nie uwzględnia skali migracji z Polski, która
miała miejsce po 2004 r. Według analiz GUS na koniec 2014 r. za granicą czasowo przebywało
ok. 2 320 tys. osób, z czego ok. 80% przebywa za granicą co najmniej 12 miesięcy. Skala
emigracji od ok. 2007 r. utrzymuje się na poziomie 2 000-2 300 tys.3 Przyjmując założenie, że
przeciętna wielkość gospodarstwa domowego emigranta jest taka sama jak gospodarstwa
domowego w Polsce (ok. 2,8) oraz że emigranci tworzą gospodarstwa domowe z osobami
również emigrującymi z Polski, potencjalnie za granicą może przebywać ok. 830 tys. polskich
gospodarstw domowych. Ewentualny powrót tych rodzin do Polski spowodowałby wzrost
deficytu mieszkaniowego i wymagałby odpowiedniego zwiększenia podaży zasobów
mieszkaniowych. Podobnie migracja do Polski powoduje wzrost zapotrzebowania na
mieszkania. Według danych Urzędu do Spraw Cudzoziemców na koniec 2013 r. zezwolenie na
pobyt stały miało w Polsce ok. 121,3 tys. cudzoziemców (głównie z Ukrainy, a następnie z
1 Według oficjalnych danych Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w latach 1995-2014 rozebrano w Polsce
tylko 4 721 budynków mieszkalnych, czyli ok. 236 budynków rocznie. Wydaje się jednak, że statystyka ta jest zaniżona i nie obejmuje np. specyfiki prowadzenia inwestycji mieszkaniowych na obszarach wiejskich, gdzie w ramach działki siedliskowej buduje się nowy dom opuszczając, a następnie likwidując stary. Tym można tłumaczyć m.in. względnie niższy wzrost ogólnej liczby mieszkań na obszarach wiejskich (w porównaniu do obszarów miejskich). 2 GUS, Prognoza ludności na lata 2014-2050, Warszawa 2014 r.
3 GUS, Informacja o rozmiarach i kierunkach czasowej emigracji z Polski w latach 2004–2014, Warszawa 2015 r.
7 | S t r o n a
Rosji i Wietnamu). Wydaje się jednak, że prawdziwa skala imigracji, szczególnie z kierunku
wschodniego, jest znacznie niedoszacowana.4
2. Deficyty jakościowe
Dane ilościowe dotyczące statystycznego deficytu mieszkaniowego pomijają fakt, że część
gospodarstw domowych dysponuje samodzielnym lokalem mieszkalnym, które można określić jako
substandardowe. Pomimo że w okresie transformacji ustrojowej stan zasobów mieszkaniowych uległ
znacznej poprawie, według danych NSP 2011 nadal ok. 1,3 mln mieszkań (10,6% ogółu), w których
zamieszkiwało ok. 5,4 mln osób (14,1% społeczeństwa), były określane jako mieszkania
substandardowe.
Mieszkania zamieszkane stale o warunkach substandardowych i ludność zamieszkująca w tych mieszkaniach
w Polsce w latach 1988, 2002 i 2011 wg lokalizacji.
1988 2002 2011
tys. % ogółu tys. % ogółu tys. % ogółu
Mieszkania substandardowe
Ogółem 3 540,2 33,0 1 851,10 15,9 1 333,9 10,6
miasto 1 409,6 20,0 739,3 9,4 584,0 6,8
wieś 2 130,6 57,9 1 111,80 29,6 750,0 19,1
Ludność w mieszkaniach substandardowych
Ogółem 12 694,1 34,2 6 481,20 17,1 5 360,2 14,1
miasto 4 570,3 20,3 2 502,20 10,8 2 230,0 9,6
wieś 8 123,8 55,7 3 979,00 27,4 3 130,2 21,0
Źródło: Narodowy Spis Powszechny 1988, 2002 i 2011.
GUS wyróżnia poniższe kategorie mieszkań substandardowych wraz z kryteriami ich klasyfikacji:
a) kategoria pierwsza: ze względu na zły stan techniczny budynku, do której zalicza się:
• mieszkania w budynkach wybudowanych przed rokiem 1979, z 1 mieszkaniem i z 1 izbą,
• mieszkania wybudowane przed rokiem 1945, bez kanalizacji i z nieustaloną informacją
o kanalizacji,
• mieszkania w budynkach wybudowanych przed rokiem 1971, bez wodociągu i z nieustaloną
informacją o wodociągu;
b) kategoria druga: ze względu na niedostateczne wyposażenie mieszkania w instalacje; obejmuje
ona mieszkania bez ustępu, ale z wodociągiem, oraz mieszkania bez ustępu i bez wodociągu,
znajdujące się w budynkach niezaliczonych do kategorii pierwszej;
c) kategoria trzecia: ze względu na nadmierne zaludnienie, obejmujące mieszkania, w których na
1 pokój przypada 3 i więcej osób, z mieszkań niezaliczonych do kategorii pierwszej i drugiej.
4 Joanna Konieczna-Sałamatin, Imigracja do Polski w świetle danych urzędowych, Instytut Społeczno-
-Ekonomicznych Ekspertyz, Warszawa 2015 r.
8 | S t r o n a
Mieszkania zamieszkane stale o warunkach substandardowych i ludność zamieszkująca w tych mieszkaniach
w Polsce w latach 1988, 2002 i 2011 wg kategorii.
1988 2002 2011
tys. % ogółu tys. % ogółu tys. % ogółu
Mieszkania
Ogółem 3 540,2 100,0 1 851,10 100,0 1 333,9 100,0
niski stan techniczny budynków 747,0 21,1 478,3 25,8 322,8 24,2
niedostateczne wyposażenie mieszkania w instalacje
2 308,2 65,2 887,5 48,0 452,2 33,9
nadmierne zaludnienie mieszkania
485,0 13,7 485,3 26,2 558,9 41,9
Ludność w mieszkaniach
Ogółem 12 694,1 100,0 6 481,20 100,0 5 360,2 100,0
niski stan techniczny budynków 2 259,5 17,8 1 301,8 20,1 895,2 16,7
niedostateczne wyposażenie mieszkania w instalacje
7 971,9 62,8 2 667,4 41,1 1 195,3 22,3
nadmierne zaludnienie mieszkania
2 462,6 19,4 2 512,0 38,8 3 269,7 61,0
Źródło: Narodowy Spis Powszechny 1988, 2002 i 2011.
W pierwszym okresie transformacji ustrojowej najczęstszą przyczyną substandardu mieszkaniowego
było niedostateczne wyposażenie mieszkań w instalacje i niski standard techniczny mieszkań.
Obecnie, po wyeliminowaniu podstawowych deficytów w tym zakresie, podstawowym problemem
jest nadmierne przeludnienie mieszkań, które dotyka ok. 3,3 mln osób.
3. Standard mieszkań i warunki mieszkaniowe
Obok postępów ilościowych w okresie transformacji ustrojowej dokonał się postęp, jeżeli chodzi
o jakość mieszkań i warunki zamieszkania gospodarstw domowych. Potwierdzają to wszystkie
wskaźniki uzyskane w ramach badań statystycznych obrazujące standard powierzchniowy mieszkań,
gęstość zamieszkania czy dostępność do podstawowych udogodnień sanitarnych i technicznych.
Podstawowe parametry mieszkań w Polsce w latach 1988, 2002, 2011 i 2014* (mieszkania zamieszkane stale).
1988 2002 2011 2014*
Przeciętna liczba izb w mieszkaniu
Ogółem 3,39 3,70 3,83 3,82
Miasto 3,29 3,51 3,60 3,57
Wieś 3,57 4,09 4,36 4,32
Przeciętna powierzchnia mieszkania
Ogółem 59,1 68,6 72,4 73,4
Miasto 53,8 60,8 63,7 64,2
Wieś 69,3 84,9 92,0 92,3
Źródło: Narodowy Spis Powszechny 1988, 2002 i 2011; GUS „Gospodarka mieszkaniowa w 2014 r.”. *Dane dla mieszkań ogółem (w ramach statystyki bieżącej GUS nie podaje danych dotyczących mieszkań zamieszkanych).
Parametry dotyczące przeciętnej powierzchni mieszkań w Polsce powinny być interpretowane
w zestawieniu z liczbą osób zamieszkujących w mieszkaniach. Wszystkie wskaźniki świadczą o istotnej
poprawie warunków mieszkaniowych ludności. W szczególności warto zaobserwować, że parametry
pokazujące komfort zamieszkania poprawiają się zarówno w miastach, jak i na terenach wiejskich.
9 | S t r o n a
Podstawowe parametry ilustrujące warunki zamieszkiwania w Polsce w latach 1988, 2002, 2011 i 2014*
(mieszkania zamieszkane stale).
1988 2002 2011 2014*
Przeciętna liczba osób na izbę
Ogółem 1,02 0,88 0,79 0,72
Miasto 0,97 0,84 0,75 0,69
Wieś 1,11 0,95 0,87 0,77
Przeciętna powierzchnia mieszkania na osobę
Ogółem 17,1 21,1 23,8 26,7
Miasto 16,8 20,6 23,6 26,1
Wieś 17,4 21,9 24,0 27,6
Przeciętna liczba osób w mieszkaniu
Ogółem 3,46 3,25 3,04 2,75
Miasto 3,20 2,95 2,70 2,46
Wieś 3,97 3,87 3,79 3,35
Źródło: Narodowy Spis Powszechny 1988, 2002 i 2011; GUS „Gospodarka mieszkaniowa w 2014 r.” *Dane dla mieszkań ogółem (w ramach statystyki bieżącej GUS nie podaje danych dotyczących mieszkań zamieszkanych).
W okresie transformacji zanotowano znaczący postęp pod względem dostępu do podstawowych
udogodnień sanitarnych i technicznych. Jakość zamieszkania poprawiła się szczególnie na obszarach
wiejskich.
Mieszkania wyposażone w instalacje w latach 1988, 2002, 2011 i 2014* – zamieszkane stale i czasowo (% ogółu
mieszkań).
1988 2002 2011 2014*
Wodociąg 84,3 95,6 97,0 96,7
- miasto 94,9 98,7 98,9 99,0
- wieś 63,8 89,2 92,7 91,9
Ustęp spłukiwany 71,5 88,1 93,9 93,5
- miasto 84,9 94,6 97,1 97,1
- wieś 45,9 74,4 86,9 85,9
Łazienka 71,5 87,0 91,6 91,1
- miasto 82,4 92,3 95,3 95,4
- wieś 50,7 76,0 83,3 82,2
Centralne ogrzewanie 61,4 77,8 81,7 81,6
- miasto 72,8 84,3 86,5 86,9
- wieś 39,6 64,3 71,3 70,6
Gaz z sieci 48,5 56,4 57,7 55,8
- miasto 70,9 75,0 74,4 72,5
- wieś 5,5 17,4 21,2 21,2
Źródło: Wyniki Narodowego Spisu Powszechnego z lat: 1988, 2002 i 2011 oraz opracowanie GUS „Gospodarka mieszkaniowa w 2014 r.” *Dane dla mieszkań ogółem (w ramach statystyki bieżącej GUS nie podaje danych dotyczących mieszkań zamieszkanych).
Pomimo poprawy warunków zamieszkania ludności w Polsce, podstawowe parametry określające te
warunki są nadal niższe niż w rozwiniętych krajach Unii Europejskiej.
Mieszkania w krajach UE (bez Malty).
Lp. Państwo Ludność
(w mln)
Mieszkania Mieszkania na 1000 mieszkańców
Rok Ogółem
(w mln)
Stale
zamieszkane
(w mln)
Ogółem
Stale
zamieszkane
1 Austria 8,4 4,4 3,6 528,6 434,5 2012
2 Belgia 11,0 5,3 4,5 483,4 415,7 2011
3 Bułgaria 7,3 3,8 2,6 527,8 362,1 2011
4 Chorwacja 4,2 2,2 1,5 524,4 349,3 2011
5 Cypr 0,8 0,4 0,3 515,5 353,5 2011
6 Czechy 10,4 4,7 4,1 455,8 393,3 2011
7 Dania 5,6 2,9 2,6 528,8 461,1 2012
8 Estonia 1,3 0,6 0,5 508,2 421,0 2011
9 Finlandia 5,4 2,8 2,6 528,1 475,4 2012
10 Francja 62,7 32,5 27,1 518,1 431,9 2010
11 Grecja 10,8 6,3 4,1 590,3 381,1 2011
12 Hiszpania 46,8 25,2 18,1 538,5 386,3 2011
13 Holandia 16,6 7,3 6,9 443,5 418,9 2011
10 | S t r o n a
14 Irlandia 4,5 1,9 1,6 434,8 359,5 2011
15 Litwa 3,0 1,4 1,1 456,4 384,1 2011
16 Luksemburg 0,5 0,2 405,9 2011
17 Łotwa 2,1 1,0 0,8 495,2 391,6 2011
18 Malta 0,4 0,2 0,1 536,3 366,0 2011
19 Niemcy 80,2 41,3 39,0 514,8 486,4 2011
20 Polska 38,5 13,5 12,5 350,4 325,2 2011
21 Portugalia 10,5 5,1 4,0 485,2 377,9 2011
22 Rumunia 20,1 8,4 7,3 418,8 362,5 2011
23 Słowacja 5,4 2,0 1,7 369,6 329,2 2011
24 Słowenia 2,0 0,8 0,6 412,0 326,9 2011
25 Szwecja 9,5 5,1 4,5 539,9 477,1 2011
26 Węgry 9,9 4,4 3,9 441,8 393,7 2011
27 Włochy 59,4 31,2 24,1 525,1 406,1 2011
28 Zjedn. Królestwo 63,1 27,6 26,3 437,1 416,1 2011
29 Europa-28 (27) 501,2 243,2 206,9 485,2 412,8 2011
Źródło: Eurostat
Ze statystyk wynika, że na 27 badanych krajów UE (z wyjątkiem Malty), Polska zajmuje 19. miejsce
pod względem przeciętnej wielkości mieszkania, 24. miejsce pod względem powierzchni użytkowej
mieszkania na osobę oraz 23-26. miejsce pod względem przeciętnej liczby izb na osobę. Ponadto
współczynnik przeludnienia według Eurostat plasuje nasz kraj na 18. miejscu na 20 badanych krajów.
Pomimo więc stopniowej poprawy wskaźników, wciąż istnieje duży obszar do poprawy w celu
osiągnięcia obecnych średnich standardów europejskich.
Przeciętna powierzchnia mieszkań w krajach UE (bez Malty).
Lp. Państwo
Przeciętna pow. użytkowa mieszkania (m2) Przeciętna liczba izb na osobę**
Współczynnik przeludnienia***** Całkowita* Na osobę***
1 Austria 112,6 48,9 1,7 15,3
2 Belgia 102,3 42,5 2,2 2,0
3 Bułgaria 76,6 27,7 1,1 43,3
4 Chorwacja 89,0 31,1 1,1 42,1
5 Cypr 156,4 55,3 2,0 -
6 Czechy 84,6 33,3 1,5 19,9
7 Dania 132,1 60,9 2,0 8,1
8 Estonia 74,2 31,2 1,7 -
9 Finlandia 104 49,4 2,0 7,0
10 Francja 101,8 44,0 2,0 7,1
11 Grecja 94,0 35,8 1,3 27,4
12 Hiszpania 102,8 39,7 2,0 5,3
13 Holandia 117,5 49,2 1,8 3,5
14 Irlandia 84,2 30,3 2,2 3,6
15 Litwa 68,1 26,2 1,5 -
16 Luksemburg 144,1 58,5 2,2 -
17 Łotwa 69,1 27,1 1,3 39,8
18 Niemcy 106,8 52,0 1,9 6,6
19 Polska 84,9 27,6 1,1 44,2
20 Portugalia 112,2 42,4 1,7 -
21 Rumunia**** 46,9 17,0 1,0 52,3
22 Słowacja 93,6 30,8 1,2 38,6
23 Słowenia 89,2 29,2 1,5 -
24 Szwecja 117,9 56,2 1,9 10,7
25 Węgry 83,2 32,8 1,1 44,6
26 Włochy 98,7 40,1 1,4 27,2
27 Zjedn. Królestwo 98,7 41,1 2,0 8,0
*Źródło Eurostat Badanie SILC - rok 2012; ** - rok 2014
***Szacunek MIiB na podstawie badania SILC
****Powierzchnia mieszkalna
***** Zgodnie ze stosowaną definicją Eurostatu mieszkanie uznaje się za przeludnione, jeżeli gospodarstwo domowe nie ma do dyspozycji
przynajmniej: jednego pokoju na gospodarstwo, jednego pokoju na parę, jednego pokoju na każdą osobę powyżej 18 roku życia, jednego
pokoju na parę osób tej samej płci w wieku 12-17 lat, jednego pokoju dla każdej osoby w wieku 12-17 lat, jednego pokoju dla każdej pary
11 | S t r o n a
dzieci w wieku poniżej 12 lat. W ramach tej definicji, małżeństwo z 2 dzieci różnej płci w wieku 10 i 15 lat powinno dysponować
przynajmniej 4 pokojami. W przeciwnym razie, mieszkanie takie uznawane jest przez Eurostat jako przeludnione. W analizie pominięto
kraje, dla których dane wzbudzają wątpliwości, np. ze względu na nagłe zmiany wskaźników w stosunku rocznym.
4. Zużycie energii w sektorze mieszkaniowym, koszty utrzymania zasobu
Sektor mieszkaniowy (w nomenklaturze statystycznej zwany sektorem gospodarstw domowych)
odpowiada za zużycie ok. 27% podaży energii. W latach 2002-2012 zużycie energii na mieszkanie
(z korektą klimatyczną) zmniejszyło się o 5,7%, zaś w przeliczeniu na 1 m2 mieszkania – spadło
o 11,8%.5
Standard energetyczny budynków definiowany jest najczęściej poprzez wartość wskaźników:
• EP – określającego roczne zapotrzebowanie na nieodnawialną energię pierwotną,
• EK – określającego roczne zapotrzebowanie na energię końcową.
Wartości powyższych wskaźników są bardzo zróżnicowane w zależności od roku wzniesienia
budynku. Poniżej przedstawiono wartości wskaźników dla budynków wzniesionych w poszczególnych
latach.
Struktura wiekowa zasobów mieszkaniowych w Polsce i zużycie energii.
Okres wzniesienia budynku
Budynki Mieszkania EP EK
lata tys. % mln % kWh/(m2rok) kWh/(m2rok)
przed 1918 404,7 7,3 1,18 9,1 > 350 > 300
1918 –1944 803,9 14,5 1,45 11,2 300 –350 260 –300
1945 –1970 1363,9 24,6 3,11 24,0 250 –300 220 –260
1971 –1978 659,8 11,9 2,07 16,0 210 –250 190 –220
1979 –1988 754,0 13,6 2,15 16,6 160 –210 140 –190
1989 –2002 670,9 12,1 1,52 11,7 140 –180 125 –160
2003 –2007 321,6 5,8 0,60 4,6 100 –150 90 –120
2008–2011 205,1 3,7 0,41 3,2 ----- -----
w budowie 27,7 0,5 0,04 0,3 ----- -----
nieustalone 332,7 6,0 0,43 3,3 ----- -----
Razem 5544,3 100,0 12,96 100,0 ----- -----
Źródło: Praca zbiorowa pod redakcją S. Mańkowskiego i E. Szczechowiaka, Strategiczny projekt badawczy pt. „Zintegrowany system zmniejszenia eksploatacyjnej energochłonności budynków” Zadanie badawcze nr 2. Tom I, część A: Uwarunkowania przekształceń w budownictwie, Warszawa-Poznań 2013 r., s. 66.
Według danych NSP 2011 ok. 72% zasobów mieszkaniowych w Polsce powstało przed 1989 r.
Budynki te mają niskie parametry energetyczne, co przekłada się nie tylko na wysokie zużycie energii
cieplnej i niskie parametry efektywności energetycznej, lecz również na wysokie koszty wynikające
z opłat za ogrzewanie mieszkań i budynków, które są ponoszone przez mieszkańców. Według GUS,
w 2014 r. przeciętne miesięczne wydatki gospodarstw domowych na użytkowanie mieszkania
i nośniki energii wyniosły ok. 217 zł na osobę (21% wszystkich wydatków gospodarstwa domowego),
z czego na nośniki energii (energia elektryczna, gaz, energia cieplna i opał) wydawano ok. 124 zł
miesięcznie na osobę (12% wszystkich wydatków gospodarstwa domowego).6 Dodatkowo, według
respondentów odpowiadających na pytania GUS w 2012 r., 86,7% mieszkańców twierdziło, że ich
5 Dane opublikowane przez GUS w opracowaniu: „Zużycie energii w gospodarstwach domowych w 2012 r.”,
Warszawa 2014 r. Badanie jest prowadzone w cyklu 3-letnim. 6 GUS, Budżety Gospodarstw Domowych w 2014 r., Warszawa 2015 r.
12 | S t r o n a
mieszkanie jest wystarczająco ciepłe w zimę, natomiast 13,3% wskazywało, że ich mieszkanie nie jest
wystarczająco ciepłe w zimę.7
Na przestrzeni lat obserwowana jest tendencja spadkowa w zakresie wartości wskaźnika
zapotrzebowania na energię dla zasobów mieszkaniowych w Polsce. Wynika ona z rozwoju
technologii stosowanych w budownictwie, dostępności wyrobów budowlanych mających korzystny
wpływ na charakterystykę energetyczną budynków oraz stopniowego zaostrzania w przepisach
techniczno-budowlanych wymagań minimalnych w odniesieniu do zużycia energii przez nowo
budowane budynki.
Dalsza poprawa parametrów energetycznych budynków mieszkalnych w Polsce jest możliwa m.in.
dzięki prowadzonej termomodernizacji budynków mieszkalnych. W związku z tym sektor
mieszkaniowy nadal posiada duży potencjał do ograniczania zużycia energii. Według danych GUS8 za
2012 r.:
• ocieplonych zostało ok. 54,1% budynków mieszkalnych,
• częściowo zostało ocieplonych 7,3% budynków mieszkalnych,
• nieocieplonych pozostało 37,6% budynków mieszkalnych.9
Powyższe dane wskazują, że niezbędne jest prowadzenie dalszych prac zmierzających do poprawy
stanu technicznego i parametrów energetycznych zasobów mieszkaniowych. Działania takie powinny
być elementem szerszych programów rozwoju miast, uwzględniających np. rewitalizację całych
kwartałów (dzielnic) oraz właściwą gospodarkę komunalną, w tym rozwój zielonej infrastruktury
wspierającej powrót do naturalnych funkcji hydrologicznych na obszarach zurbanizowanych.
5. Dostępność mieszkań – czynniki oddziaływania
Wobec przełamania podstawowych problemów polityki mieszkaniowej związanych z istniejącymi
deficytami ilościowymi i jakościowymi, podstawowym wyzwaniem polskiej polityki mieszkaniowej
powinna być dostępność mieszkań. Warto podkreślić, że kwestia ta nie jest dokładnie
odwzorowaniem danych dotyczących statystycznego deficytu mieszkaniowego. Problemy
z dostępnością mogą występować nawet przy dużej liczbie mieszkań. Dostępność wiąże się bowiem
z możliwościami finansowymi gospodarstw domowych dotyczącymi kupna lub wynajmu mieszkania.
W każdym, nawet najzamożniejszym kraju, zawsze będzie występować grupa osób, która nie będzie
w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Głównym problemem jest brak
wystarczających dochodów. Jednak coraz częściej dostępność wiąże się również z kwestiami
społecznymi, takimi jak konieczność zapewnienia godnych warunków mieszkaniowych osobom
starszym, osobom niepełnosprawnym, uchodźcom itp.
Z kwestią dostępności mieszkań wiążą się następujące zagadnienia:
7 Dane opublikowane przez GUS w opracowaniu: „Zużycie energii w gospodarstwach domowych w 2012 r.”,
Warszawa 2014 r. Badanie jest prowadzone w cyklu 3-letnim. 8 Dane opublikowane przez GUS w opracowaniu: „Zużycie energii w gospodarstwach domowych w 2012 r.”,
Warszawa 2014 r. Badanie jest prowadzone w cyklu 3-letnim. 9 Dla pozostałych budynków brak danych.
13 | S t r o n a
• struktura zasobów mieszkaniowych pod względem możliwości zaspokojenia potrzeb osób
o różnej wysokości dochodów;
• oferta podmiotów budujących mieszkania, z uwzględnieniem mieszkań oferowanych
osobom, które nie są w stanie nabyć lub wynająć mieszkania na rynku; kwestia ta powiązana
jest z kosztami budownictwa mieszkaniowego bezpośrednio skorelowanymi z cenami zakupu
lub czynszami najmu;
• dochody społeczeństwa, w tym osób młodych, oraz możliwość uzyskania długoletniego
kredytu mieszkaniowego na zakup mieszkania;
• wpływ czynników demograficznych na dostępność mieszkań.
Powyższe zagadnienia i ich wpływ na dostępność mieszkań dla gospodarstw domowych o różnym
statusie majątkowym i rodzinnym są rozwijane w kolejnych punktach diagnozy.
6. Struktura własnościowa zasobów mieszkaniowych
Struktura zasobów mieszkaniowych w Polsce jest zdominowana przez mieszkania własnościowe
i mieszkania spółdzielcze (w przypadku mieszkań spółdzielczych własnościowych forma władania nimi
upodabnia je do mieszkań własnościowych). Mieszkania na wynajem stanowiły w 2011 r. ok. 18,6%
zamieszkanych mieszkań, w stosunku do których ustalono właściciela zasobu. Natomiast 5,4%
stanowił najem komercyjny, a 13,2% najem społeczny, w ramach którego dominowały mieszkania
będące własnością samorządów gminnych (9,1% zasobów).
Struktura własności mieszkań w Polsce na podstawie NSP 2011 (mieszkania zamieszkane).
tys. szt. % zasobów % zasobów o ustalonej
własności
Mieszkania własnościowe i spółdzielcze, w tym 9 669,7 77,2% 81,1%
Mieszkania osób fizycznych 7 449,3 59,5% 62,4%
Mieszkania spółdzielcze własnościowe 1 856,5 14,8% 15,6%
Mieszkania spółdzielcze lokatorskie 363,9 2,9% 3,1%
Mieszkania wynajmowane na rynku (należące do osób fizycznych lub osób posiadających spółdzielcze prawo do lokalu
643,1 5,1% 5,4%
Mieszkania wynajmowane poza rynkiem (społeczny zasób mieszkań czynszowych), w tym:
1 573,3 12,6% 13,2%
Mieszkania gminne 1 089,4 8,7% 9,1%
Mieszkania Skarbu Państwa 195,9 1,6% 1,6%
Mieszkania zakładów pracy 203,7 1,6% 1,7%
Mieszkania towarzystw budownictwa społecznego 84,3 0,7% 0,7%
Mieszkania pozostałych podmiotów 43,3 0,3% 0,4%
Mieszkania o ustalonej własności 11 929,4 95,2% 100%
Mieszkania o nieustalonej własności 596,0 4,8% -
Ogółem 12 525,4 100% -
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Narodowego Spisu Powszechnego 2011 r.
Jak wynika z danych uzyskanych w trakcie Narodowego Spisu Powszechnego w 2011 r., zdecydowana
większość zasobów mieszkaniowych w Polsce jest zamieszkiwana przez właścicieli mieszkań i domów
(ok. 77,2%). Zasoby te obejmują typowe dla obszarów wiejskich i częściowo podmiejskich
budownictwo jednorodzinne. Ponadto są to budynki wielorodzinne wybudowane głównie przed
1990 r. przez władze publiczne, spółdzielnie mieszkaniowe lub zakłady pracy, które zostały
sprywatyzowane w okresie transformacji ustrojowej. Do zasobu tego należą również nowe
mieszkania budowane od połowy lat 90. głównie przez deweloperów (rozumianych jako inwestorów
14 | S t r o n a
organizujących proces budowlany i sprzedających mieszkania na wolnym rynku). Budynki zarządzane
są przez wspólnoty właścicieli lokali mieszkalnych (wspólnoty mieszkaniowe). Zasób ten służy
właścicielom tych mieszkań i ich najbliższej rodzinie. Ewentualne jego wystawienie na rynek odbywa
się po cenach rynkowych, co ogranicza dostępność dla osób niezamożnych.
Specyficznym rodzajem zasobu są mieszkania objęte spółdzielczym lokatorskim prawem do lokalu.
Prawo to daje właścicielowi możliwość zamieszkiwania w danym mieszkaniu i jego docelowego
wykupu po pokryciu pełnych kosztów budowy mieszkania. Jednocześnie jednak – w odróżnieniu od
prawa własności i spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu – nie podlega swobodnemu
obrotowi rynkowemu i dziedziczeniu. Większość mieszkań tego typu wybudowano przed 1990 r. Po
1995 r. spółdzielnie mieszkaniowe mogły ubiegać się o preferencyjne kredyty mieszkaniowe ze
środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego (KFM). Wybudowano wtedy ok. 17 tys. mieszkań
spółdzielczych lokatorskich. Część z nich10 została już jednak przekształcona w mieszkania
własnościowe po likwidacji KFM w 2009 r.
Mieszkania na wynajem oferowane na warunkach komercyjnych stanowią ok. 5,1% całości i ok. 5,4%
zasobu ze zidentyfikowanym właścicielem mieszkania11. W Polsce mieszkania te są wynajmowane
przede wszystkim przez osoby fizyczne – właścicieli pojedynczych mieszkań. Mieszkania te są
oferowane po czynszu rynkowym, zaś umowy są zawierane na krótki okres. Ze względu na przepisy
regulujące ochronę lokatorów, które zwiększają ryzyko po stronie właściciela mieszkania
czynszowego, bardzo często umowa najmu jest zawierana w szarej strefie i nie są odprowadzane
podatki do budżetu.
Na dostępność mieszkań dla osób niezamożnych może wpłynąć zasób mieszkań społecznych,
rozumianych jako mieszkania, których alokacja nie odbywa się na zasadach rynkowych. Z ustaleń NSP
2011 wynika, że zasób ten stanowi ok. 12,6% wszystkich mieszkań i 13,2% mieszkań o ustalonej
własności, z czego ok. 69% należy do samorządów gminnych (tzw. mieszkania komunalne).
Mieszkania należące do gmin powinny służyć zwiększeniu dostępności mieszkań dla osób
najuboższych. Z bieżącej statystyki GUS wynika, że ok. 9% tych mieszkań stanowią lokale socjalne,
przeznaczone dla osób najuboższych, osób znajdujących się w szczególnie ciężkiej sytuacji życiowej
i osób eksmitowanych z innych zasobów. Głównym kryterium dostępu do mieszkań gminnych są
dochody potencjalnych najemców. Jak wynika z badań Instytutu Rozwoju Miast12, pułapy dochodowe
stosowane w monitorowanych miastach przy naborze najemców mieszkań komunalnych wahają się
w granicach ok. 1-2,9 tys. zł w przypadku gospodarstw jednoosobowych i ok. 0,6-2,1 tys. zł na osobę
w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przy najmie lokali socjalnych przedziały te
kształtowały się w granicach 0,4-1,5 tys. zł dla gospodarstw domowych jednoosobowych
i 0,25-0,66 tys. zł na osobę dla gospodarstw domowych wieloosobowych. Pomimo tak niskich
pułapów, według danych GUS na koniec 2014 r. na najem mieszkania od gminy oczekiwało
165,2 tys. gospodarstw domowych, z czego 74,9 tys. oczekiwało na najem mieszkania komunalnego,
a 90,3 tys. na najem lokalu socjalnego, z czego 59,2 tys. w wyniku wyroków eksmisyjnych.
10
945 mieszkań według stanu na 31 grudnia 2015 r. 11
Wyróżniono tu lokale mieszkalne należące do właścicieli lub posiadaczy spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, w których zamieszkują inne osoby na zasadach najmu. 12
Instytut Rozwoju Miast, Informacje o mieszkalnictwie. Wyniki monitoringu za 2014 rok, Kraków 2015 r.
15 | S t r o n a
Zgodnie z cytowanymi wcześniej analizami Instytutu Rozwoju Miast, w przypadku gospodarstw
domowych oczekujących na najem mieszkania komunalnego liczba gospodarstw domowych, które
w danym roku zawarły umowę najmu w stosunku do liczby oczekujących na listach wynosiła
w 2014 r. 3,4%. W przypadku lokali socjalnych bez wyroków eksmisyjnych wskaźnik ten wynosił 2,2%,
zaś lokali socjalnych przyznanych w wyniku wyroków eksmisyjnych – 10,4%. Przy założeniu, że obecny
wskaźnik rotacji w zasobach komunalnych i liczba osób oczekujących na najem utrzyma się na
poziomie zanotowanym w 2014 r., przeciętne oczekiwanie na najem lokalu komunalnego wynosi
ok. 29 lat, na najem lokalu socjalnego bez wyroku eksmisyjnego – 45 lat, zaś na najem lokalu
socjalnego po wyroku eksmisyjnym ok. 10 lat. Pomimo tak dużych kolejek oczekujących, mieszkania
komunalne cechują się niską rotacją ze względu na brak możliwości weryfikowania dochodów osób
zamieszkujących w tym zasobie i przepisy dopuszczające dziedziczenie najmu przez członków
najbliższej rodziny, nawet w sytuacji braku spełnienia kryteriów dochodowych umożliwiających
najem mieszkania od gminy.
Mieszkania wybudowane przez towarzystwa budownictwa społecznego powstawały po 1995 r., zaś
budownictwo tego typu zostało znacznie ograniczone po 2009 r. w wyniku likwidacji Krajowego
Funduszu Mieszkaniowego, który udzielał towarzystwom preferencyjnych kredytów. Towarzystwa
budownictwa społecznego są polskim odpowiednikiem podmiotów, które odegrały dominującą rolę
w przełamaniu problemów mieszkaniowych w Europie zachodniej po II wojnie światowej. Są to
podmioty działające w formule not-for-profit lub limited-profit, budujące mieszkania na wynajem dla
określonych osób, z czynszem dostępnym dla rodzin o przeciętnych dochodach. W Polsce tego typu
zasób ze względu na ograniczoną skalę ilościową ma marginalne znaczenie dla poprawy dostępności
mieszkań, chociaż odgrywa ważną rolę w niektórych lokalizacjach. Warto wspomnieć, że tego typu
mieszkania są jedynymi dostępnymi dla rodzin i osób o dochodach zbyt wysokich, aby ubiegać się
o najem mieszkania gminnego i zbyt niskich, aby uzyskać kredyt na zakup własnego mieszkania.
Z analiz wynika, że jest to dominująca grupa pod względem liczebności, w szczególności wśród
młodych osób rozpoczynających karierę zawodową i mających największy potencjał demograficzny.
Zapotrzebowanie na mieszkania towarzystw budownictwa społecznego jest szacowane na ok. 50-100
tys.13 W praktyce nabór najemców jest prowadzony w przypadku realizacji danej inwestycji (brak
stałych list oczekujących), co uniemożliwia precyzyjne określenie aktualnego popytu na te mieszkania
w skali kraju. Wśród kryteriów dostępu najważniejsze jest kryterium dochodowe oraz brak
możliwości posiadania innego mieszkania.
Mieszkania należące do zakładów pracy i Skarbu Państwa stanowią niesprywatyzowaną pozostałość
po zasobie państwowych instytucji i zakładów pracy sprzed 1989 r. Część tego zasobu została
w okresie transformacji ustrojowej sprzedana lokatorom bądź przekazana gminom lub spółdzielniom
mieszkaniowym. Nie stanowią one potencjału jeżeli chodzi o możliwość wykorzystania ich dla
poprawy dostępności mieszkaniowej, natomiast mogą stanowić element polityki motywacyjnej danej
instytucji lub zakładu pracy skierowanej do swoich pracowników. Tradycyjnie np. w przypadku
zasobów Skarbu Państwa, przydział mieszkania był elementem uposażenia osób pracujących
w służbach mundurowych.
13
Instytut Rozwoju Miast, Informacje o mieszkalnictwie. Wyniki monitoringu za 2014 rok, Kraków 2015 r.
16 | S t r o n a
Warto zauważyć, że struktura zasobu mieszkaniowego w Polsce odbiega od struktury zasobów
w krajach zachodnioeuropejskich, o najlepszej sytuacji mieszkaniowej. W krajach tych ważną częścią
rynku mieszkaniowego są mieszkania na wynajem, zarówno oferowane na rynku komercyjnym, jak
i wynajmowane na zasadach umożliwiających dostęp do mieszkań dla gospodarstw domowych
o dochodach niepozwalających na najem komercyjny lub zakup mieszkania na rynku. Prawidłowe
funkcjonowanie rynku najmu stwarza alternatywę dla długoletniego obciążenia kredytem
hipotecznym w związku z zakupem własnego mieszkania. Najbardziej rozwinięty rynek najmu
występuje w Niemczech, gdzie stanowi ok. 55% zasobów mieszkaniowych. Ponad 40% stanowią
mieszkania na wynajem w takich krajach jak: Francja, Holandia i Austria. W Zjednoczonym Królestwie,
Danii, Szwecji, Finlandii i Luksemburgu udział mieszkań na wynajem przekracza 30%. Niewielki zasób
mieszkań na wynajem posiadają natomiast kraje, które podobnie jak Polska przechodziły w latach 90.
XX wieku proces transformacji ustrojowej i gospodarczej. W takich krajach jak Estonia, Słowenia,
Chorwacja, Bułgaria i Słowacja udział mieszkań na wynajem nie przekracza 10% zasobów
mieszkaniowych.
Dążąc do poprawy warunków mieszkaniowych i zwiększenia dostępności mieszkań, również dla
gospodarstw domowych o przeciętnych i niskich dochodach, niezbędne jest rozwijanie rynku
mieszkań na wynajem oraz tworzenie mieszkań społecznych czynszowych.
7. Budownictwo mieszkaniowe, przekształcenia własnościowe zasobów
Na dostępność mieszkań wpływa nie tylko obecny stan zasobów mieszkaniowych, ale również jego
zmiany wynikające z nowego budownictwa mieszkaniowego oraz przekształceń dotychczasowego
zasobu. Biorąc pod uwagę okres 2011-2015 (od ostatniego Narodowego Spisu Powszechnego) można
zauważyć, że efekty budownictwa mieszkaniowego w Polsce utrzymują się na dość ustabilizowanym
poziomie 130-152 tys. mieszkań rocznie.
Efekty budownictwa mieszkaniowego w Polsce według typu inwestora w latach 2011-2015.
2011 2012 2013 2014 2015
2011-2015
Liczba %
Indywidualni 73 553 81 050 81 228 76 129 79 778 391 738 54,4%
Deweloperzy 48 814 63 586 56 447 59 065 62 501 290 413 40,3%
Spółdzielnie mieszkaniowe
3 786 4 194 3 493 3 490 2 116 17 079 2,4%
Gminy 2 500 2 389 2 218 2 177 1 700 10 984 1,5%
Towarzystwa budownictwa społecznego
1 980 1 146 1 308 1 715 1 265 7 414 1,0%
Zakłady pracy 321 539 442 590 461 2 353 0,3%
Ogółem 130 954 152 904 145 136 143 166 147 821 719 981 100,0%
Źródło: GUS, stat.gov.pl.
W latach 2011-2015 wybudowano ok. 720 tys. mieszkań, czyli przeciętnie ok. 144 tys. rocznie. O ile
liczba nowo budowanych mieszkań utrzymuje się na poziomie powyżej średniej dla innych krajów
Unii Europejskiej i poziom ten w ciągu kilku lat powinien zapewnić likwidację najbardziej istotnych
deficytów ilościowych, niekorzystna z punktu widzenia dostępności mieszkań jest struktura nowego
budownictwa mieszkaniowego. Bowiem ok. 97,1% stanowią mieszkania, które nie służą poprawie
dostępności mieszkań dla osób o przeciętnych i niskich dochodach. Dominuje tu budownictwo
indywidualne, które najczęściej polega na budowie domów jednorodzinnych systemem
17 | S t r o n a
gospodarczym (ok. 54,4% nowego zasobu). Budownictwo deweloperskie i posiadające podobne
cechy nowe budownictwo spółdzielcze stanowi ok. 42,7% efektów budownictwa mieszkaniowego
w latach 2011-2015. Są to najczęściej mieszkania oferowane na rynku, dostępne dla gospodarstw
domowych o wysokich oszczędnościach lub o odpowiednio wysokich dochodach (zdolności
kredytowej) umożliwiających zaciągnięcie kredytu na zakup mieszkania. Większy potencjał
niewątpliwie tkwi w spółdzielczości mieszkaniowej, która ze względu na swój potencjał mogłaby
dostarczać większą liczbę nowych mieszkań i adresować je do osób o niższych dochodach niż sektor
deweloperski. Nie licząc śladowej liczby nowych mieszkań zakładowych, budownictwo, które służy
potrzebom osób o przeciętnych i niskich dochodach (budownictwo gminne i tbs-owskie) stanowiło
w ostatnich 5 latach tylko 2,5% nowo wybudowanych zasobów. Co więcej, nawet w analizowanym
okresie jego udział w całości nowych mieszkań obniża się (z 3,4% w 2011 r. do 2,0% w 2015 r.).
Jednocześnie trwa, niekorzystny z punktu widzenia dostępności mieszkań dla niezamożnych
gospodarstw domowych, proces prywatyzacji zasobów gminnych, które potencjalnie mogłyby się
przyczynić do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych takich osób i rodzin. Tylko w latach 2012-2013,
według danych GUS, gminy sprywatyzowały ok. 64,2 tys. mieszkań i zwróciły dawnym właścicielom
lub ich spadkobiercom ok. 1,8 tys. mieszkań. Nowe budownictwo gminne niweluje więc roczny
ubytek zasobów tylko w ok. 7%.
Mieszkania gminne są sprzedawane dotychczasowym najemcom z dużymi bonifikatami, sięgającymi
przeciętnie według badań Instytutu Rozwoju Miast ok. 80% wartości sprzedawanej nieruchomości
(w skrajnych przypadkach bonifikaty w badanych miastach sięgały nawet 95% wartości mieszkania).14
8. Ceny mieszkań, wysokość czynszu
Na dostępność nowego zasobu mieszkaniowego wpływają ceny mieszkań własnościowych i stawki
czynszu w mieszkaniach na wynajem. Według danych ogólnopolskiej bazy danych AMRON (Analiza
Monitorowania Rynku Obrotu Nieruchomości), prowadzonej przez Związek Banków Polskich,
przeciętne ceny transakcyjne na rynku pierwotnym były zróżnicowane w zależności od lokalizacji
budynku. Najdroższe były mieszkania w największych miastach. Na zlecenie Ministerstwa
Infrastruktury i Budownictwa AMRON zbadał ceny transakcyjne w 2014 r., w ramach:
• 18 miast będących siedzibą wojewody lub sejmiku województwa,
• gmin sąsiadujących z miastami będącymi siedzibą wojewody lub sejmiku województwa,
• pozostałych gmin w danym województwie.
Przeciętne ceny transakcyjne na rynku lokali mieszkalnych według lokalizacji w 2014 r. (zł/m2).
2000-3000 3000-4000 4000-5000 5000-6000 6000-7000 Pow. 7000
Rynek pierwotny
Miasta wojewódzkie 0 2 11 3 1 1
Gminy sąsiadujące* 2 6 8 1 0 0
Pozostałe gminy 2 10 4 0 0 0
Rynek wtórny
Miasta wojewódzkie 1 8 4 4 0 1
Gminy sąsiadujące* 6 4 5 2 0 0
Pozostałe gminy 12 4 0 0 0 0
*Brak transakcji dla gmin sąsiadujących z Gorzowem Wlk. Źródło: Opracowanie własne MIiB na podstawie AMRON.
14
Instytut Rozwoju Miast, Informacje o mieszkalnictwie. Wyniki monitoringu za 2014 rok, Kraków 2015 r.
18 | S t r o n a
Jak wynika z danych, w miastach wojewódzkich ceny na rynku pierwotnym najczęściej mieszczą się
w przedziale 4-5 tys. zł/m2, zaś na rynku wtórnym w przedziale 3-4 tys. zł/m2. Wyjątek stanowi
Warszawa, gdzie przeciętne ceny przekraczają 7 tys. zł/m2. Oprócz Warszawy najwyższe ceny za
mieszkania oferowane na rynku są notowane w Krakowie, Wrocławiu, Poznaniu i Gdańsku. Wyższe
ceny, niż na pozostałym obszarze województwa, notuje się również w gminach sąsiadujących
z największymi miastami, szczególnie w najsilniej rozwiniętych aglomeracjach. Specyficzna sytuacja
jest w Gdańsku, gdzie ze względu na sąsiedztwo Sopotu i Gdyni, ceny w gminach sąsiadujących są
przeciętnie na tym samym poziomie co w mieście wojewódzkim. Niższe ceny obserwuje się natomiast
w pozostałych gminach w poszczególnych województwach. Najczęściej na rynku pierwotnym
mieszkania kosztują ok. 3-4 tys. zł/m2, zaś na rynku wtórnym ok. 2-3 tys. zł/m2.
Analizując ceny rynkowe mieszkań warto zwrócić uwagę, że występuje korelacja pomiędzy cenami
mieszkań i kosztami ich budowy. Wskazana w powyższym zestawieniu przeciętna wysokość kosztów
w budownictwie wielorodzinnym15 w latach 2011-2015 wahała się w granicach ok. 3,8-4,2 tys. zł/m2.
Przeciętny koszt budowy 1 m2 powierzchni mieszkalnej w budownictwie wielorodzinnym w latach 2011-2015.
2011 2012 2013 2014 2015
Przeciętny koszt budownictwa mieszkaniowego (zł/m2) 3 829 3 837 4 228 3 984 3 925
Źródło: GUS.
Biorąc pod uwagę dane regionalne, można stwierdzić, że aktualnie koszty budowy mieszkań w Polsce
wahają się od ok. 2,5 tys. zł/m2 na terenach położonych poza największymi miastami i rosną wraz
z wielkością miast, osiągając maksymalnie ok. 5,5 tys. zł/m2 w Warszawie.
W ramach statystyki publicznej nie są gromadzone dane dotyczące struktury kosztów budowy
budynków mieszkalnych. Według analiz Narodowego Banku Polskiego, Sekocenbud i REAS, w koszcie
budowy ok. 15-25% stanowi wartość gruntu budowlanego, ok. 50-60% wartość robót budowlanych
(z czego ok. 5-10% robocizna, pozostałe to koszt materiałów budowlanych i sprzętu), koszty projektu,
koszty ogólne i pośrednie stanowią ok. 20-30% kosztu budowy.
Na koszty budowy istotny wpływ mają regulacje dotyczące procesu inwestycyjno-budowlanego,
wpływające na długość okresu przygotowawczego do realizacji inwestycji oraz na sam przebieg budowy.
Najważniejsze z tych regulacji dotyczą planowania przestrzennego, w szczególności możliwości budowy na
terenach nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Według danych na koniec
2013 r., planami miejscowymi było objęte tylko 28,6% powierzchni kraju (w miastach na prawach powiatu
15
Dane do GUS są przekazywane przez podmioty prowadzące inwestycje na rynku mieszkaniowym polegające na budowie budynków wielorodzinnych, w tym przez deweloperów, spółdzielnie mieszkaniowe, towarzystwa budownictwa społecznego i samorządy gminne. Podmioty prowadzące działalność budowlaną na rynku mieszkaniowym są zobowiązane do wypełnienia statystycznego formularza B-09, określającego koszty budownictwa mieszkaniowego w przeliczeniu na 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Uwzględniane w kosztach budowy nakłady na budowę budynku dotyczą wszystkich kosztów poniesionych od momentu rozpoczęcia do momentu zakończenia budowy. Zgodnie z przyjętą metodologią GUS, nakłady te uwzględniają wszystkie poniesione koszty kubaturowe i pozakubaturowe związane z realizacją budynku możliwe do rozliczenia w momencie przekazania do użytkowania. Przeciętne koszty budowy uwzględniają więc m.in.: koszty nabycia i przygotowania działki budowlanej, koszty uzbrojenia zewnętrznego, koszty urządzeń technicznych i instalacji budynku, urządzeń budowlanych związanych z budynkiem, a służących do ogólnego korzystania oraz inne dodatkowe koszty budowy i koszty finansowania, tj. uzyskania kredytu i spłaty odsetek. W kosztach budowy uwzględnia się też podatek VAT naliczony i zapłacony w związku z realizacją danej inwestycji budowlanej w przypadku, gdy nie podlega on zwrotowi lub odliczeniu od podatku VAT należnego.
19 | S t r o n a
wskaźnik ten wynosił 44%).16 Kwestie te są również powiązane z koniecznością właściwego uzbrojenia
terenu pod inwestycję, które to koszty są często przenoszone przez samorządy gminne bezpośrednio na
inwestorów.
Na cenę płaconą przez nabywcę mieszkania, obok kosztów budowy, wpływ ma również stawka
podatku VAT od sprzedaży (obecnie 8%) oraz marża zysku dewelopera, szacowana przez NBP,
w zależności od lokalizacji, na poziomie ok. 15-20%.17
W przypadku mieszkań na wynajem o dostępności decyduje wysokość stawek czynszów. Dane
w zakresie czynszów rynkowych ograniczają się zazwyczaj do analizy wysokości czynszów
w największych miastach. Najbardziej wiarygodne badanie tego typu, według ujednoliconej
metodologii, prowadzi Narodowy Bank Polski, który podaje wysokość przeciętnych stawek czynszu
w przeliczeniu na 1 m2 mieszkania w 17 miastach. Według danych za IV kwartał 2014 r., przeciętna
wysokość stawek czynszowych kształtowała się na poziomie:
• ok. 20-25 zł/m2 w Bydgoszczy, Katowicach, Kielcach, Łodzi, Olsztynie i Zielonej Górze;
• ok. 25-30 zł/m2 w Białymstoku, Gdyni, Lublinie, Opolu, Poznaniu, Rzeszowie i Szczecinie;
• ok. 30-31 zł/m2 w Gdańsku, Krakowie i Wrocławiu;
• ok. 40 zł/m2 w Warszawie.
Z niewielu dostępnych analiz dotyczących rynków najmu w mniejszych miejscowościach18 wynika, że
czynsze rynkowe kształtują się na poziomie ok. 15-20 zł/m2 w miastach pow. 100 tys. mieszkańców
oraz ok. 12-18 zł/m2 w miastach poniżej 100 tys. mieszkańców. Generalnie warto zauważyć, że ze
względu na nierozwinięty rynek najmu mieszkań w najmniejszych miejscowościach, rejestrowane
transakcje najmu mają charakter incydentalny i wpływ na wysokość stawki czynszu może mieć
np. jakość mieszkań i ich położenie. Kilka transakcji najmu określonego zasobu przeprowadzonych
w określonym czasie może silnie zaważyć na danych przeciętnych. Ponadto, w polskich warunkach
wysokość czynszu powiązana jest raczej z liczbą pokoi niż z powierzchnią mieszkania.
Według oficjalnych danych GUS, przeciętny czynsz w zasobach towarzystw budownictwa społecznego
w 2014 r. wynosił 9,70 zł/m2, z czego ok. 58%19 było przeznaczone na spłatę kredytu udzielonego ze
środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego lub Banku Gospodarstwa Krajowego. Stawki czynszu
w towarzystwach budownictwa społecznego są skorelowane z wielkością miast i mieszczą się
najczęściej w przedziale 8-11 zł/m2. W przypadku największych miast, stawki czynszu w tbs-ach są
ok. 3-krotnie, zaś w mniejszych miastach ok. 2-krotnie niższe niż przeciętne stawki czynszu
rynkowego. Warto zauważyć, że zasób należący do towarzystw budownictwa społecznego jest
relatywnie nowy, o zadowalającym stanie technicznym i standardzie energetycznym (według badania
Banku Gospodarstwa Krajowego przeprowadzonego w 2014 r., 88% zasobu tbs-owskiego jest
w stanie dobrym lub bardzo dobrym).
W mieszkaniach gminnych, według danych GUS, przeciętna stawka czynszu w 2014 r. wynosiła
4,69 zł/m2 w przypadku mieszkań komunalnych (umowa najmu na czas nieokreślony) i 1,34 zł/m2
16
Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk, Analiza stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach w 2013 roku, Warszawa 2015 r. 17
Narodowy Bank Polski, Informacja o cenach mieszkań i sytuacji na rynku nieruchomości mieszkaniowych i komercyjnych w IV kwartale 2015 r., Warszawa, marzec 2016 r. 18
Instytut Rozwoju Miast, Informacje o mieszkalnictwie. Wyniki monitoringu za 2014 rok, Kraków 2015 r. 19
Instytut Rozwoju Miast, Informacje o mieszkalnictwie. Wyniki monitoringu za 2014 rok, Kraków 2015 r.
20 | S t r o n a
w przypadku lokali socjalnych. Również w tym przypadku wysokość stawek czynszowych jest
generalnie skorelowana z wielkością miast, zaś średnie stawki wynoszą ok. 2,5-7,5 zł/m2. Warto
podkreślić, że stawki w tej wysokości nie zapewniają właściwego utrzymania budynków będących
własnością władz gminnych. Pomimo uzupełniania wpływów z czynszu lokali mieszkalnych wpływami
z wynajmu lokali użytkowych oraz wypłacanymi zarządcom dodatkami mieszkaniowymi, wpływy te
nie wystarczają na prawidłową eksploatację zasobów mieszkaniowych. Luka remontowa jest
szacowana na ok. 60%.20
9. Możliwości finansowe społeczeństwa w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych
Dane dotyczące cen rynkowych mieszkań własnościowych oraz wysokości czynszów
w poszczególnych rodzajach zasobów powinny być zestawione z możliwościami dochodowymi
społeczeństwa. Mając do wyboru różne miary obrazujące wysokość dochodów ludności, wydaje się,
że najlepsze z punktu widzenia rynku mieszkaniowego są dane dotyczące wysokości wynagrodzeń.
Regularne otrzymywanie wynagrodzenia za pracę determinuje możliwość uzyskania zdolności
kredytowej niezbędnej do zakupu własnego mieszkania, możliwość dokonania odpowiednich
oszczędności na zakup mieszkania/budowę domu lub wpłatę wkładu własnego oraz możliwość
wynajmu mieszkań na rynku komercyjnym lub wynajmu mieszkań o czynszach nierynkowych. Dane
te najlepiej również plasują problem mieszkaniowy ludzi młodych, co ściśle wiąże się z sytuacją
demograficzną i poziomem dzietności. Biorąc pod uwagę powyższe, warto już na początku analizy
wprowadzić dwa istotne zastrzeżenia:
• w przypadku pewnej grupy ludności większość dochodów nie ma charakteru wynagrodzenia
za pracę najemną. Dotyczy to np. rolników oraz emerytów i rencistów. Ze względu na
specyfikę sytuacji mieszkaniowej tych grup społeczeństwa, wydaje się, że nie jest to grupa,
która ma największe problemy z dostępnością mieszkań. Osoby w wieku emerytalnym są
bowiem najczęściej beneficjentem przekształceń własnościowych w polskim mieszkalnictwie
po 1990 r. (prywatyzacja zasobu spółdzielczego i publicznego). Główne problemy
mieszkaniowe osób starszych wykraczają poza sprawy finansowe i dotyczą np. kwestii
zorganizowania opieki w miejscu zamieszkania lub dostosowania technicznego budynków dla
potrzeb tej grupy osób (eliminacja barier architektonicznych). Z kolei na obszarach wiejskich
dominuje własne budownictwo indywidualne, budowane najczęściej na działkach
siedliskowych, które są już zabudowane innym (starszym) budynkiem mieszkalnym.
• na dostępność mieszkań pozytywnie wpłynie program „Rodzina 500+”. Wsparcie
w wysokości 500 zł na dziecko21 zwiększy możliwości w zakresie nabycia lub wynajmu
mieszkań dla rodzin z dziećmi.
Podstawowym wskaźnikiem, który pozwala na ogólną ocenę dostępności mieszkań, jest relacja
pomiędzy ceną mieszkania i poziomem wynagrodzeń. Najczęściej stosuje się wskaźnik mówiący o tym
ile m2 mieszkania w danej lokalizacji można nabyć za przeciętne wynagrodzenie. Wskaźnik ten różni
20
Instytut Rozwoju Miast, Informacje o mieszkalnictwie. Wyniki monitoringu za 2014 rok, Kraków 2015 r. 21
Wsparcie jest wypłacane na każde dziecko w rodzinie o dochodach poniżej 800 zł lub 1200 zł w przypadku dziecka niepełnosprawnego lub na każde dziecko w rodzinie począwszy od drugiego dziecka, bez względu na dochody gospodarstwa domowego.
21 | S t r o n a
się w poszczególnych lokalizacjach, podobnie jak różni się poziom wynagrodzeń i ceny mieszkań.
Poniższe zestawienie zostało przygotowane biorąc pod uwagę dane o przeciętnym wynagrodzeniu
w gospodarce narodowej w 2014 r., które zostało „unettowione” przy założeniu, że dana osoba
rozlicza się z podatku od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Dodatkowo oszacowano, ile m2
mieszkania można wynająć na rynku komercyjnym za przeciętne wynagrodzenie netto i ile rocznych
pensji potrzeba do zakupu mieszkania o powierzchni 70 m2.
Relacja przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia netto w gospodarce narodowej w 2014 r. i cen mieszkań na rynku pierwotnym i rynku wtórnym, liczba m
2 mieszkania możliwa do wynajęcia za przeciętne wynagrodzenie netto
w wybranych miastach, liczba rocznych przeciętnych pensji netto niezbędnych do zakupu mieszkania o powierzchni 70 m
2.
Relacja przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia netto do przeciętnej
ceny transakcyjnej mieszkania
Wynajem na rynku komercyjnym (powierzchnia do
wynajęcia za przeciętne wynagrodzenie)
Liczba rocznych przeciętnych pensji netto niezbędnych do zakupu
mieszkania o powierzchni 70 m2
Rynek pierwotny Rynek wtórny Rynek pierwotny Rynek wtórny
m2 m2 m2 szt. szt.
Białystok 0,58 0,72 88,3 10,1 8,2
Bydgoszcz 0,57 0,76 112,4 10,2 7,7
Gdańsk 0,59 0,68 112,9 9,9 8,5
Gdynia 0,54 0,69 125,4 10,8 8,5
Katowice 0,75 1,10 155,7 7,8 5,3
Kielce 0,57 0,71 120,9 10,2 8,2
Kraków 0,52 0,51 95,8 11,3 11,5
Lublin 0,57 0,64 104,5 10,3 9,2
Łódź 0,59 0,79 117,1 9,9 7,4
Olsztyn 0,61 0,70 120,6 9,6 8,3
Opole 0,62 0,73 111,3 9,5 8,0
Poznań 0,50 0,62 107,7 11,7 9,4
Rzeszów 0,62 0,64 110,8 9,4 9,2
Szczecin 0,62 0,76 109,8 9,5 7,7
Warszawa 0,52 0,52 92,2 11,2 11,3
Wrocław 0,53 0,59 102,6 10,9 9,8
Zielona Góra 0,68 0,86 113,3 8,5 6,8
Źródło: Opracowanie własne MIiB na podstawie danych GUS (wysokość wynagrodzeń) i NBP (ceny, stawki czynszu).
Przedstawione dane mają charakter poglądowy, zważywszy na fakt, że nigdy całego wynagrodzenia
nie można przeznaczyć tylko na zakup lub wynajem mieszkania. Dane pozwalają się jednak
zorientować w zróżnicowaniu sytuacji mieszkaniowej pod względem dostępności mieszkań
w poszczególnych miastach. Z zestawienia wynika, że najlepsza sytuacja pod względem dostępności
mieszkań jest w Katowicach, gdzie za przeciętną pensję netto można zakupić lub wynająć mieszkanie
o największej powierzchni. Najgorsza sytuacja pod względem dostępności mieszkań – pomimo
relatywnie wyższych wynagrodzeń – jest w największych miastach, takich jak Warszawa, Kraków,
Wrocław i Poznań.
Ze względu na brak dokładnych danych dla mniejszych miast, trudno w tym przypadku o precyzyjne
obliczenia. Przyjmując – dla celów poglądowych – że w danym mieście przeciętna cena mieszkania
wynosi 3 tys. zł/m2, a zarobki kształtują się na poziomie ok. 2,1 tys. netto, za przeciętną miesięczną
pensję można nabyć 0,7 m2 mieszkania, zaś aby zaoszczędzić na zakup mieszkania o powierzchni
70 m2 potrzeba 8,3 rocznych pensji. Zakładając dodatkowo, że przeciętny czynsz najmu wynosi
15 zł/m2, za przeciętną pensję można teoretycznie wynająć 140 m2. Szacunki te wskazują, że
w mniejszych miejscowościach dostępność mieszkań jest lepsza niż w największych miastach,
pomimo relatywnie niższych wynagrodzeń. Sytuacja jest jednak bardzo zróżnicowana i zawsze
uzależniona jest od kształtowania się lokalnych cen transakcyjnych i czynszów najmu.
22 | S t r o n a
W 2014 r. firma Deloitte22 oszacowała ile rocznych pensji jest niezbędnych do zakupu mieszkania
o powierzchni 70 m2 w wybranych krajach. Eksperci Deloitte jako podstawy porównań przyjęli
najczęściej publikowane dane o wynagrodzeniach brutto, dlatego nie można porównywać tych
danych z wynikami w tabeli dotyczącej poszczególnych miast. Opracowanie Deloitte pozwala
natomiast na orientację w dostępności mieszkań w poszczególnych krajach europejskich.
Przeciętne ceny mieszkań oraz liczba rocznych pensji niezbędnych do zakupu mieszkania o powierzchni 70 m2
w wybranych krajach w 2014 r.
Państwo Śr. transakcyjna cena EUR/m² Liczba śr. rocznych pensji za 70m²
Austria 2 506 5,8
Belgia 2 108 3,2
Czechy 1 204 7,1
Dania 2 099 3,8
Francja 3 932 8,0
Hiszpania 1 517 4,4
Holandia 1 979 4,2
Irlandia 2 550 5,2
Niemcy 1 995 3,3
Polska 1 111 7,2
Portugalia 1 008 5,2
Rosja 960 8,8
Szwecja 3 137 5,3
Węgry 966 7,8
Wlk. Brytania 4 929 10,0
Włochy 2 455 6,8
Źródło: Deloitte, Overview of European Residential Markets, Prague 2015.
Z przedstawionych danych wynika, że najlepsza sytuacja pod względem dostępności mieszkań
własnościowych jest w takich krajach jak Belgia, Niemcy, Dania, gdzie mniej niż 4 przeciętne roczne
pensje wystarczają do nabycia mieszkania o powierzchni 70 m2. Polska w zestawieniu osiąga podobny
poziom jak inne kraje naszego regionu geograficznego (Czechy, Węgry). Warto zauważyć, że pomimo
większych wynagrodzeń, dostępność mieszkań jest przeciętnie gorsza niż w Polsce w takich krajach
jak Francja i Wielka Brytania. Należy jednak podkreślić, że na przeciętne dane dla tych krajów duży
wpływ mają bardzo wysokie ceny mieszkań w aglomeracji paryskiej i aglomeracji londyńskiej.
Dane ogólne, bazujące na wielkościach przeciętnych nie odnoszą się do zróżnicowania wysokości
wynagrodzeń. Według kompleksowego badania GUS23 pokazującego zróżnicowanie poziomu
wynagrodzeń w różnych grupach wiekowych i zawodowych, według stanu na październik 2014 r.,
przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej wyniosło 4 108 zł (4 482 zł dla
mężczyzn i 3 718 zł w przypadku kobiet). Warto natomiast podkreślić, że 66% pracowników osiągało
wynagrodzenie poniżej wartości przeciętnej.
22
Deloitte, Overview of European Residential Markets, Prague 2015. 23
Główny Urząd Statystyczny, Struktura wynagrodzeń według zawodów w październiku 2014 r., Warszawa 2016 r.
23 | S t r o n a
Przeciętne miesięczne wynagrodzenia w gospodarce narodowej w październiku 2014 r. ze względu na wiek
pracownika (zł).
Wiek pracownika Przeciętne miesięczne wynagrodzenie
brutto netto
do 24 lat 2 653 1 915
25-34 lata 3 788 2 706
35-44 lata 4 549 3 236
45-54 lata 4 198 2 991
55-59 lat 4 073 2 904
60-64 lata 4 597 3 270
65 i więcej lat 6 166 4 363
Ogółem 4 108 2 929
Źródło: Opracowanie własne MIiB na podstawie: GUS, Struktura wynagrodzeń według zawodów w październiku 2014 r., Warszawa 2016 r.
Poziom wynagrodzeń zależał m.in. od wieku i stażu pracy. Niższe od średniej wynagrodzenia
uzyskiwały osoby najmłodsze, rozpoczynające karierę zawodową. Oznacza to, że osoby takie mają
dodatkową trudność z dostępnością mieszkań, zwłaszcza w sytuacji, kiedy nie mogły samodzielnie
zgromadzić oszczędności ze względu na niskie wynagrodzenia i krótki staż zarobkowy.
Z danych zawartych w powyższym zestawieniu wynika, że przeciętne wynagrodzenie osób w wieku
25-34 lata (wiek o największych potrzebach mieszkaniowych związanych z założeniem rodziny) jest
niższe o ok. 7,8% od przeciętnego wynagrodzenia.
Kolejną kwestią jest ogólne zróżnicowanie wynagrodzeń, silnie rzutujące na możliwości danej grupy
dochodowej na rynku mieszkaniowym. Rozkład decylowy24 wynagrodzeń, według cytowanego
powyżej badania GUS, prezentuje poniższa tabela.
Najwyższe wynagrodzenia w grupie decylowej w październiku 2014 r. (zł).
Najwyższe wynagrodzenie w decylu
I II III IV V VI VII VIII IX
brutto 1 718 2 091 2 484 2 870 3 292 3 763 4 362 5 193 6 917
netto 1 263 1 523 1 797 2 066 2 360 2 688 3 106 3 686 4 888
Źródło: Opracowanie własne MIiB na podstawie: GUS, Struktura wynagrodzeń według zawodów w październiku 2014 r., Warszawa 2016 r.
Możliwość przeznaczenia określonych środków w ramach wynagrodzenia na zakup mieszkania
(spłatę kredytu mieszkaniowego) lub jego wynajem zależy m.in. od innych wydatków niezbędnych do
poniesienia. Można się w tej analizie posłużyć koncepcją minimum socjalnego, rozumianego jako
poziom umożliwiający reprodukcję sił życiowych człowieka, wychowanie potomstwa oraz utrzymanie
więzi społecznych w czasie pracy, nauki i wypoczynku. Według Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych,
który publikuje dane, minimum socjalne oznacza zaspokajanie potrzeb konsumpcyjnych na
relatywnie niskim poziomie, ale uwzględniającym zalecenia nauki (np. w zakresie wyżywienia),
odpowiadającym powszechnie przyjmowanym normom obyczajowym i kulturowym (rekreacja,
uczestnictwo w kulturze) oraz obowiązującym normom prawnym (m.in. w zakresie oświaty, ochrony
zdrowia). Minimum socjalne jest kategorią wyznaczającą próg, poniżej którego istnieje obszar
niedostatku czy ubóstwa: stanowi górną granicę tego obszaru.
24
Kolejne decyle oznaczają ile procent pracowników osiąga wynagrodzenie poniżej danej wysokości. V decyl oznacza medianę, czyli 50% osiąga wynagrodzenie poniżej mediany i 50% powyżej mediany wynagrodzeń.
24 | S t r o n a
Minimum socjalne w gospodarstwach pracowniczych w grudniu 2014 r. wg kategorii gospodarstwa domowego
(zł miesięcznie).
Gospodarstwa domowe Razem na 1 osobę
1-osobowe 1 057,44 1 057,44
2-osobowe (mężczyzna +kobieta) 1 744,02 872,01
3-osobowe (mężczyzna+kobieta+dziecko młodsze) 2 593,62 864,54
3-osobowe (mężczyzna+kobieta+dziecko starsze) 2 753,51 917,84
4-osobowe (mężczyzna+kobieta+dziecko młodsze+dziecko starsze) 3 348,23 837,06
5-osobowe (mężczyzna+kobieta+dziecko młodsze+dwoje dzieci starszych) 4 104,98 821,00
Źródło: Instytut Pracy i Spraw Socjalnych.
Należy założyć, że środki, które dane gospodarstwo domowe może przeznaczyć na zakup (spłatę raty
kredytu) lub wynajem mieszkania, pozostają w budżecie domowym po zaspokojeniu innych potrzeb na
poziomie minimum socjalnego. Warto przy tym zauważyć, że kwota minimum socjalnego rośnie wraz
z wielkością gospodarstwa domowego. Pojawienie się w rodzinie dzieci sprawia, że mniej środków
finansowych można przeznaczyć na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Tymczasem wraz ze wzrostem
rodziny wzrastają potrzeby dotyczące standardu powierzchniowego zamieszkiwanego mieszkania.
Możliwości nabycia lub wynajmu mieszkania zależą, jak wcześniej pokazano, od lokalnych warunków
dotyczących poziomu wynagrodzeń oraz cen mieszkań i stawek czynszów najmu. Uzupełniając teraz
tę analizę o założenie, że każda rodzina powinna pokrywać wydatki na poziomie minimum
socjalnego, można wstępnie ocenić dostępność mieszkań na danym rynku.
Bazując na danych przeciętnych, analizując dostępność mieszkań w poszczególnych lokalizacjach
należy przyjąć dodatkowe założenia związane z kredytowaniem nabycia mieszkania. Zgodnie
z rekomendacjami Komisji Nadzoru Finansowego25, sugerowana rata spłaty kredytu na nabycie
własnego mieszkania nie powinna przekroczyć 40% dochodów kredytobiorcy (w przypadku
kredytobiorców zarabiających poniżej przeciętnego poziomu wynagrodzeń), zaś w przypadku
klientów zamierzających zaciągnąć kredyt na okres powyżej 25 lat, bank powinien rekomendować
klientowi 25-letni okres spłaty. Ponadto, od 1 stycznia 2016 r., wartość kredytu nie może – poza
wyjątkami wskazanymi w rekomendacji S – przekroczyć 80% wartości mieszkania (oznacza to
konieczność zgromadzenia co najmniej 20% wkładu własnego).
Poniższy przykład ma charakter poglądowy i opiera się na następujących założeniach:
• cena mieszkania wynosi 4000 zł/m2;
• wynagrodzenie miesięczne kredytobiorcy wynosi 2 360 zł (mediana zarobków w 2014 r.),
w przypadku małżeństwa dwukrotność przeciętnego wynagrodzenia = 4 720;
• kredyt zaciągnięty na okres 25 lat, oprocentowanie = 4% (WIBOR 3M + 2,3% marży);
• rata kredytu nie może przekroczyć 40% dochodów gospodarstwa domowego;
• stawka najmu rynkowego = 20 zł/m2, założenie, że czynsz nie może przekroczyć 40%
dochodów gospodarstwa domowego.
25
Rekomendacja S dotycząca dobrych praktyk w zakresie zarządzania ekspozycjami kredytowymi zabezpieczonymi hipotecznie.
25 | S t r o n a
Dostępność mieszkań ze względu na wielkość gospodarstwa domowego (analiza poglądowa).
Gospodarstwo domowe
Zakup mieszkania Wynajem mieszkania
Wymagane oszczędności
(zł)
Maksymalna rata spłaty (zł)
Maksymalna powierzchnia
mieszkania (m2)
Powierzchnia na osobę (m2)
Maksymalna powierzchnia
Powierzchnia na osobę
1-osobowe 44 711 944 55,9 55,9 47,2 47,2
2-osobowe (obydwie osoby pracują)
89 422 1 888 111,8 55,9 94,4 47,2
2-osobowe (samotny rodzic z dzieckiem)
29 176 616 36,5 18,3 30,8 15,4
3-osobowe 89 422 1 888 111,8 37,3 94,4 31,5
4-osobowe* 64 982 1 372 81,2 20,3 68,6 17,1
5-osobowe** 29 128 615 36,4 7,3 30,8 6,2
*rodzina z dzieckiem starszym i dzieckiem młodszym *rodzina z 2 dzieci starszych i 1 młodszym
Z przeprowadzonych analiz wynika, że najlepszą sytuację pod względem dostępności mieszkań mają
małżeństwa bezdzietne oraz małżeństwa z jednym dzieckiem, w których obie osoby pracują.
Dostępność mieszkań, rozumiana w tym przypadku jako powierzchnia mieszkania, którą można nabyć
lub wynająć za przeciętną pensję, gwałtownie spada w przypadku rodzin z 2 i 3 dzieci. Jest to
szczególnie dotkliwe dla rodzin wielodzietnych, ze względu na fakt, że potrzebują większej powierzchni
mieszkalnej do prawidłowego rozwoju rodziny. Warto podkreślić, że osoby zainteresowane nabyciem
mieszkania na własność, obok dochodów umożliwiających uzyskanie zdolności kredytowej, potrzebują
również dużych oszczędności niezbędnych do pokrycia wkładu własnego.
W przypadku możliwości zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez rodziny wielodzietne problem
mieszkaniowy bezpośrednio wiąże się z problemem demograficznym. Według zbiorczego badania
Eurostat, przeciętna dzietność kobiet w Polsce wynosiła w 2013 r. 1,29, co stawiało nasz kraj na 26.
miejscu spośród 28 krajów Unii Europejskiej (przed Hiszpanią i Portugalią). Wiele badań wskazuje, że
warunki mieszkaniowe i dysponowanie samodzielnym mieszkaniem są jednymi z głównych
czynników ekonomicznych wpływających na plany prokreacyjne, obok warunków materialnych
i pewności zatrudnienia.26 Potwierdzają to również dane statystyczne dla krajów Unii Europejskiej,
gdzie występuje korelacja pomiędzy poziomem dzietności a takimi wskaźnikami jak przeludnienie
mieszkań oraz udział osób w wieku 25-34 lata mieszkających razem z rodzicami.
Warto więc dodatkowo przeanalizować możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, przy
przyjętych powyżej założeniach, rodzin z trojgiem dzieci – jako modelu rodziny pozwalającego na
przełamanie niekorzystnych tendencji demograficznych. Poniżej przedstawiono możliwości w zakresie
dostępu do mieszkań na warunkach rynkowych grup ludności o danych wynagrodzeniach, z wyróżnieniem
grupy osób w wieku 25-34 lata (grupa o największym potencjale demograficznym). Dodatkowo w analizie
uwzględniono, że od 1 kwietnia 2016 r. funkcjonuje program „Rodzina 500+”, w ramach którego rodziny
mogą otrzymać co miesiąc świadczenie w wysokości 500 zł na każde dziecko (w przypadku dochodów na
członka rodziny poniżej 800 zł lub 1200 zł w przypadku dziecka niepełnosprawnego) lub po 500 zł
począwszy od drugiego dziecka (w przypadku dochodów na członka rodziny przekraczających 800 zł).
26
Przykładowe publikacje: CBOS, Postawy prokreacyjne Polaków, Warszawa 2010 r.; Diagnoza Społeczna 2013, Niska dzietność w Polsce w kontekście percepcji Polaków. Raport tematyczny, Warszawa 2014 r.; TNS Polska dla Najwyższej Izby Kontroli, Postawy Polaków wobec polityki prorodzinnej, Warszawa 2014 r.
26 | S t r o n a
Wsparcie to zwiększy dostępność mieszkań dla rodzin wielodzietnych, przyczyniając się zarówno do
zwiększenia zdolności kredytowej, jak i możliwości wynajęcia mieszkania na rynku.27
Podsumowanie analizy dostępności mieszkań dla rodzin z trojgiem dzieci o różnej sytuacji
dochodowej, prezentują poniższe zestawienia – przygotowane odrębnie dla danych ogólnych oraz dla
danych o osobach w wieku 25-34 lata. Założono przy tym, że poziom wynagrodzeń osób w wieku 25-
34 lata jest niższy od danych przeciętnych o 7,8% dla wszystkich grup decylowych. W zestawieniu
ujęto również wpływ programu „Rodzina 500+” na wzrost dostępności mieszkań, przy założeniu, że
w rodzinie nie ma dzieci niepełnosprawnych. Ponadto założono, że obie osoby dorosłe
w gospodarstwie domowym pracują i otrzymują wynagrodzenia na tym samym poziomie.
Dostęp do mieszkań własnościowych i mieszkań na wynajem dla rodzin z trojgiem dzieci o danym poziomie
wynagrodzeń.
Grupa decylowa I II III IV V
(mediana) VI VII VIII IX
Sytuacja bez uwzględnienia programu „Rodzina 500+”
Najwyższe wynagrodzenie brutto (zł miesięcznie)
1718 2091 2484 2870 3292 3763 4362 5193 6917
Najwyższe wynagrodzenie netto (zł miesięcznie)
1263 1523 1797 2066 2360 2688 3106 3686 4888
Wynagrodzenie 2 osób dorosłych netto (zł miesięcznie)
2527 3047 3594 4132 4720 5377 6212 7372 9777
Wynagrodzenie netto na osobę (zł miesięcznie)
505 609 719 826 944 1075 1242 1474 1955
Wynagrodzenia pomniejszone o minimum socjalne (4105 zł miesięcznie)
-1578 -1058 -511 27 615 1272 2107 3267 5672
40% wynagrodzenia (maksymalna kwota możliwa do przeznaczenia na cele mieszkaniowe)
1011 1219 1438 1653 1888 2151 2485 2949 3911
Max. powierzchnia mieszkania możliwa do wynajęcia (m2)
0 0 0 1 31 64 105 147 196
Oszczędności niezbędne do wpłaty wkładu własnego przy zakupie mieszkania o max. możliwej powierzchni (zł)
0 0 0 1293 29147 60235 99771 139663 185225
Max. możliwa powierzchnia nabywanego mieszkania (m2)
0 0 0 2 36 75 125 175 232
Max. możliwa powierzchnia nabywanego mieszkania na osobę (m2)
0 0 0 0 7 15 25 35 46
Uwzględnienie świadczeń w ramach programu „Rodzina 500+”
Wynagrodzenie 2 osób dorosłych netto (zł miesięcznie)
4027 4547 5094 5132 5720 6377 7212 8372 10777
Wynagrodzenia pomniejszone o minimum socjalne (4105 zł miesięcznie)
-78 442 989 1027 1615 2272 3107 4267 6672
40% wynagrodzenia (maksymalna kwota możliwa do przeznaczenia na cele mieszkaniowe)
1611 1819 2038 2053 2288 2551 2885 3349 4311
Max. powierzchnia mieszkania możliwa do wynajęcia (m2)
0 22 49 51 81 114 144 167 216
Oszczędności niezbędne do wpłaty wkładu własnego przy
0 20920 46860 48656 76510 107598 136624 158609 204170
27
Warto podkreślić, że przedstawiona analiza ma na celu pokazać zwiększenie potencjału rodzin w zakresie poprawy warunków mieszkaniowych w związku z wejściem w życie programu „Rodzina 500+”. W rzeczywistości wydatkowanie tych środków będzie zależało od preferencji poszczególnych rodzin – beneficjentów programu. Kwestia jak program „Rodzina 500+” wpłynął na zwiększenie dostępności mieszkań powinna być przedmiotem pogłębionej analizy, po funkcjonowaniu tego programu w okresie przynajmniej kilkuletnim.
27 | S t r o n a
zakupie mieszkania o max. możliwej powierzchni (zł)
Max. możliwa powierzchnia nabywanego mieszkania (m2)
0 26 59 61 96 134 171 198 255
Max. możliwa powierzchnia nabywanego mieszkania na osobę (m2)
0 5 12 12 19 27 34 40 51
Wpływ programu „Rodzina 500+” na dostępność mieszkań
Wzrost max. powierzchni mieszkania możliwej do wynajęcia (m2)
0 22 49 50 50 50 39 20 20
Wzrost max. możliwej powierzchni nabywanego mieszkania (m2)
0 26 59 59 59 59 46 24 24
Źródło: Opracowanie własne MIiB na podstawie przyjętych założeń i danych GUS.
Dostęp do mieszkań własnościowych i mieszkań na wynajem dla rodzin w wieku 25-34 lata z trojgiem dzieci
o danym poziomie wynagrodzeń.
Grupa decylowa I II III IV V
(mediana) VI VII VIII IX
Sytuacja bez uwzględnienia programu „Rodzina 500+”
Najwyższe wynagrodzenie brutto (zł miesięcznie)
1584 1928 2290 2646 3035 3469 4022 4788 6377
Najwyższe wynagrodzenie netto (zł miesięcznie)
1170 1410 1662 1910 2181 2484 2869 3404 4512
Wynagrodzenie 2 osób dorosłych netto (zł miesięcznie)
2340 2819 3324 3820 4363 4968 5737 6807 9025
Wynagrodzenie netto na osobę (zł miesięcznie)
468 564 665 764 873 994 1147 1361 1805
Wynagrodzenia pomniejszone o minimum socjalne (4105 zł miesięcznie)
-1765 -1286 -781 -285 258 863 1632 2702 4920
40% wynagrodzenia (maksymalna kwota możliwa do przeznaczenia na cele mieszkaniowe)
936 1128 1330 1528 1745 1987 2295 2723 3610
Max. powierzchnia mieszkania możliwa do wynajęcia (m2)
0 0 0 0 13 43 82 135 180
Oszczędności niezbędne do wpłaty wkładu własnego przy zakupie mieszkania o max. możliwej powierzchni (zł)
0 0 0 0 48793 163446 309257 511990 683921
Max. możliwa powierzchnia nabywanego mieszkania (m2)
0 0 0 0 15 51 97 160 214
Max. możliwa powierzchnia nabywanego mieszkania na osobę (m2)
0 0 0 0 3 10 19 32 43
Uwzględnienie świadczeń w ramach programu „Rodzina 500+”
Wynagrodzenie 2 osób dorosłych netto (zł miesięcznie)
3840 4319 4824 5320 5363 5968 6737 7807 10025
Wynagrodzenia pomniejszone o minimum socjalne (4105 zł miesięcznie)
-265 214 719 1215 1258 1863 2632 3702 5920
40% wynagrodzenia (maksymalna kwota możliwa do przeznaczenia na cele mieszkaniowe)
1536 1728 1930 2128 2145 2387 2695 3123 4010
Max. powierzchnia mieszkania możliwa do wynajęcia (m2)
0 11 36 61 63 93 132 156 200
Oszczędności niezbędne do wpłaty wkładu własnego przy zakupie mieszkania o max. możliwej powierzchni (zł)
0 10155 34071 57562 59561 88225 124677 147915 189926
Max. możliwa powierzchnia nabywanego mieszkania (m2)
0 13 43 72 74 110 156 185 237
Max. możliwa powierzchnia nabywanego mieszkania na
0 3 9 14 15 22 31 37 47
28 | S t r o n a
osobę (m2)
Wpływ programu „Rodzina 500+” na dostępność mieszkań
Wzrost max. powierzchni mieszkania możliwej do wynajęcia (m2)
0 11 36 61 50 50 50 21 20
Wzrost max. możliwej powierzchni nabywanego mieszkania (m2)
0 13 43 72 59 59 59 25 24
Źródło: Opracowanie własne MIiB na podstawie przyjętych założeń i danych GUS.
Analiza powyższych zestawień pozwala na sformułowanie następujących wniosków:
• Bez uwzględnienia świadczeń związanych z programem „Rodzina 500+” niemal 40% rodzin
wychowujących troje dzieci żyjących na poziomie minimum socjalnego nie stać na wynajem
lub zakup żadnego mieszkania. Ok. 20% stać na zakup lub wynajem mieszkania o powierzchni
daleko niewystarczającej dla potrzeb rodzin wielodzietnych.
• Biorąc pod uwagę potrzeby rodziny wielodzietnej i bazując na definicji przeludnienia według
Eurostat, wydaje się, że minimalna powierzchnia mieszkania zapewniająca odpowiedni
rozwój takiej rodziny wynosi ok. 80 m2. Powyższa analiza wskazuje, że tylko ok. 40%
rodzin o najwyższych dochodach dysponuje środkami na zakup lub wynajem takiego
mieszkania. Warto przy tym podkreślić, że w przypadku zakupu mieszkania niezbędne
jest dodatkowo zgromadzenie odpowiednich oszczędności na wpłatę wkładu własnego.
Przy mieszkaniu o powierzchni 80 m2 w cenie 4 tys. zł/m2, minimalna wysokość tych
oszczędności wynosi 64 tys. zł.
• Dostępność mieszkań dla młodych rodzin (w wieku do 34 lat) jest niższa ze względu na niższy
od przeciętnych poziom wynagrodzeń.
• Program „Rodzina 500+” znacznie poprawia sytuację mieszkaniową rodzin wielodzietnych,
szczególnie rodzin o wynagrodzeniach poniżej przeciętnej. Dzięki świadczeniom związanym
z wychowywaniem dzieci dodatkowo ok. 20% rodzin ogółem oraz ok. 30% rodzin w wieku do
34 lat może dysponować środkami finansowymi umożliwiającymi wynajem mieszkania na
rynku lub zakup mieszkania (przy zgromadzeniu odpowiednio wysokiego wkładu własnego).
• Pomimo świadczeń przewidzianych w programie „Rodzina 500+” nadal ok. 40% rodzin
ogółem i ok. 50% rodzin w wieku do 34 lat nie będzie mogła sobie pozwolić na zakup lub
wynajem mieszkania o rozmiarze odpowiednim dla potrzeb rodziny wielodzietnej. Dla tych
rodzin niezbędne są więc inne instrumenty wsparcia mającego na celu pomoc w zaspokajaniu
potrzeb mieszkaniowych na odpowiednim poziomie.
10. Potrzeby mieszkaniowe osób o szczególnej sytuacji życiowej
Obok problemów z dostępnością mieszkań, wynikających z jednej strony z wysokich cen oraz
wysokich rynkowych stawek czynszu, z drugiej strony z niewystarczającym do zaspokojenia potrzeb
mieszkaniowych poziomem wynagrodzeń, w ramach polityki mieszkaniowej szczególną uwagę należy
zwrócić na osoby i rodziny znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku mieszkaniowym,
która nie wynika tylko z powodów finansowych.
Jedną z podstawowych form opieki dla osób, które ze względu na trudną sytuację życiową, wiek,
niepełnosprawność lub chorobę potrzebują wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie
29 | S t r o n a
wymagają usług świadczonych przez jednostkę całodobowej opieki, są mieszkania chronione.
Ułatwiają one, pod opieką specjalistów, samodzielne funkcjonowanie w środowisku, w integracji ze
społecznością lokalną. Ze względu na procesy demograficzne, starzenie się społeczeństwa, zmianę
modelu rodziny itp. potencjalnie będzie rosnąć zapotrzebowanie na tego typu mieszkania. Obecnie
w Polsce jest tylko ok. 2,6 tys. miejsc w mieszkaniach chronionych, co jest liczbą całkowicie
nieadekwatną do istniejących potrzeb.
Liczba mieszkań chronionych oraz liczba osób z nich korzystających, według podmiotu prowadzącego, stan na
koniec 2014 r.
Gmina Powiat Inne Razem
Liczba instytucji 397 199 86 682
Liczba miejsc 1473 708 480 2 661
Liczba korzystających 1597 639 473 2 709
Źródło: Opracowanie własne MIiB na podstawie danych Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
Specyficzną grupą, która powinna być objęta wsparciem mieszkaniowym, są osoby bezdomne.
Również w tym przypadku problem mieszkaniowy wiąże się z reintegracją osób bezdomnych z resztą
społeczeństwa. Kontrowersje wzbudza samo pojęcie osoby bezdomnej, co przekłada się na szacunki
dotyczące ich liczby, które wahają się na poziomie ok. 30-100 tys. osób.
Liczba noclegowni i schronisk dla bezdomnych oraz liczba osób z nich korzystających, według podmiotu
prowadzącego, stan na koniec 2014 r.
Gmina Inne Razem
Liczba instytucji 92 182 274
Liczba miejsc 2 901 8 239 11 140
Liczba korzystających 7 254 19 384 26 638
Źródło: Opracowanie własne MIiB na podstawie danych Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
Z punktu widzenia spraw mieszkaniowych najważniejsze jest zapewnienie osobom bezdomnym
schronienia, szczególnie w miesiącach zimowych. Obok kwestii zapewnienia odpowiedniej liczby
mieszkań socjalnych dla np. osób o niskich dochodach lub osób eksmitowanych z innych zasobów, co
wiąże się ściśle z zarysowanymi w poprzednich częściach problemami gospodarowania zasobami mieszkań
gminnych, do osób bezdomnych swoją ofertę kierują noclegownie i schroniska dla bezdomnych. Na koniec
2014 r. funkcjonowały 274 takie placówki, prowadzone w większości przez organizacje społeczne,
dysponujące w sumie 11,1 tys. miejsc noclegowych, z których skorzystało 26,6 tys. osób.
W związku z dynamicznymi zmianami w strukturze demograficznej ludności w Polsce, narastającym
problemem będzie w najbliższej przyszłości również zapewnienie odpowiednich warunków
mieszkaniowych osobom starszym. Współczesne społeczeństwa europejskie charakteryzują się
dynamicznymi zmianami w strukturze demograficznej ludności. Ze względu na dwa
współwystępujące zjawiska: niski wskaźnik dzietności oraz wydłużającą się długość życia rośnie udział
osób starszych (60+) w populacji. Według danych Eurostatu w końcu 2011 r. osoby starsze stanowiły
23,9% ludności UE-27. Podobne trendy obserwuje się w Polsce. Udział osób starszych w polskim
społeczeństwie systematycznie rośnie. W 1988 r. ludność w wieku 60+ stanowiła 14,5% populacji,
a w 2010 r. już 19,6%, co oznacza przyrost o 2 mln osób (37,3 %)28.
28
Zgodnie z diagnozą zawartą w dokumencie Założenia Długofalowej Polityki Senioralnej w Polsce na lata 2014–2020.
30 | S t r o n a
Z danych Eurostatu wynika, iż w 2020 r. osoby po 60. roku życia będą stanowić blisko 25% ludności
polskiego społeczeństwa, a szacunki GUS potwierdzają znaczące zwiększenia udziału w populacji
kraju osób w najstarszych grupach wieku.
Prognozowany udział osób o danym wieku w całej populacji w Polsce w perspektywie do 2035 r.
Wiek 2015 2020 2025 2030 2035
0-14 15,2 15,6 15,0 13,7 12,5
15-64 69,2 66,0 64,1 64,0 64,2
60-64 7,1 7,0 5,8 5,7 6,8
60+ 22,7 25,4 26,8 28,0 30,0
65+ 15,6 18,4 21,0 22,3 23,2
85+ 1,8 2,0 2,1 2,1 3,1
Źródło: GUS.
Obecnie w zinstytucjonalizowanym sektorze mieszka tylko 1% polskich seniorów, większość (ok. 85%)
zamieszkuje samodzielnie.
Samodzielność zamieszkiwania gospodarstw domowych według wieku reprezentanta gospodarstwa
domowego.
Ogółem 60-69 lat 70-79 lat Pow. 80 lat
tys. % tys. % tys. % tys. %
Ogółem 13 568,0 100,0 2 123,1 100,0 1 407,2 100,0 685,6 100,0
Mieszkające
samodzielnie 10 980,1 80,9 1 794,7 84,5 1 196,7 85,0 585,2 85,4
Mieszkające wspólnie 2 587,9 19,1 328,4 14,5 210,5 15,0 100,5 14,6
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników Narodowego Spisu Powszechnego z 2011 r.
Wraz z wiekiem zwiększa się wśród osób starszych udział gospodarstw domowych jednoosobowych.
Wśród osób powyżej 80. roku życia, ok. 60% prowadzi jednoosobowe gospodarstwa domowe,
a prognozy demograficzne wskazują, że liczba takich osób będzie się szybko zwiększać. Stawia to
kolejne wyzwania dotyczące zapewnienia takim osobom właściwej opieki w miejscu zamieszkania.
Gospodarstwa domowe według liczby członków gospodarstwa domowego i wieku reprezentanta gospodarstwa
domowego.
Ogółem 60-69 lat 70-79 lat Pow. 80 lat
tys. % tys. % tys. % tys. %
Ogółem 13 568,0 100,0 2 123,1 100,0 1 407,2 100,0 685,6 100,0
Jednoosobowe 3 254,7 24,0% 567,0 26,7% 591,3 42,0% 409,6 59,7%
Wieloosobowe 10 313,3 76,0% 1 556,1 73,3% 815,8 58,0% 276,1 40,3%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników Narodowego Spisu Powszechnego z 2011 r.
Większość gospodarstw domowych w wieku pow. 60 lat zamieszkuje we własnym domu lub
mieszkaniu. W sektorze najmu społecznego mieszka ok. 12% takich gospodarstw domowych. Biorąc
pod uwagę dane dla całej populacji, starsze gospodarstwa domowe częściej są właścicielami
31 | S t r o n a
mieszkań lub spółdzielczych praw do mieszkań, a rzadziej wynajmują mieszkania na rynku
komercyjnym.
Gospodarstwa domowe według wieku reprezentanta gospodarstwa domowego oraz tytułu zajmowania
mieszkania.
Ogółem 60-69 lat 70-79 lat Pow. 80 lat
tys. % tys. % tys. % tys. %
Ogółem 13 568,0 100,0 2 123,1 100,0 1 407,2 100,0 685,6 100,0
Własnościowe 7 509,0 55,3 1 235,7 58,2 791,0 56,2 402,2 58,7
Spółdzielcze 2 180,8 16,1 451,9 21,3 298,1 21,2 111,3 16,2
Najem społeczny 1 615,0 11,9 232,7 11,0 164,6 11,7 83,7 12,2
Najem prywatny 643,1 4,7 73,2 3,4 47,1 3,3 26,6 3,9
Pokrewieństwo 1 282,9 9,5 104,2 4,9 93,1 6,6 55,5 8,1
Inne/podnajem/nieustalone
337,2 2,5 25,3 1,2 13,3 0,9 6,3 0,9
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników Narodowego Spisu Powszechnego z 2011 r.
Aktualnym dokumentem stanowiącym podstawę odniesienia dla polityki senioralnej w Polsce są
„Założenia Długofalowej Polityki Senioralnej w Polsce na lata 2014-2020”, przyjęte uchwałą nr 238
Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2013 r. (M.P. z 2014 r. poz. 118). Założenia, mając charakter
ramowy, jedynie w marginalnym stopniu odnoszą się do kwestii mieszkaniowych. Zgodnie z ww.
dokumentem mieszkalnictwo powinno być dostosowane do sytuacji, możliwości (również
finansowych) i potrzeb osób starszych, nie tylko w ramach pojedynczych mieszkań, ale zespołów
mieszkań (osiedli) z odpowiednią infrastrukturą i usługami dla ich mieszkańców. Nakreślając cel
w zakresie „Przestrzeń i miejsce zamieszkania” jako wspieranie przestrzennego planowania
architektonicznego dostosowanego do wszystkich (projektowanie uniwersalne) i z uwzględnieniem
potrzeb różnych grup wieku (w tym osób starszych), polityka senioralna nie prezentuje konkretnych
rozwiązań odnoszących się do potrzeb mieszkaniowych najstarszej grupy społeczeństwa.
W międzynarodowym badaniu warunków życia seniorów29 Polska, na 91 krajów, została
sklasyfikowana na 62. miejscu. Zamieszkiwane przez polskich seniorów lokale mieszkalne są
niedostosowane do ich potrzeb oraz możliwości. Do najczęściej obserwowanych problemów należy
zaliczyć m.in. wysokie koszty utrzymania, bariery dostępności ruchowej oraz ograniczony dostęp do
sieci transportu publicznego. Warunki mieszkaniowe osób starszych w dużej mierze oddziałują na
inne sfery życia. Osiągając pewną granicę wieku, osoby takie coraz więcej czasu spędzają
w warunkach domowych. Dostosowanie oraz zapewnienie odpowiednich warunków mieszkaniowych
do potrzeb osób starszych (również w zakresie ograniczeń ruchowych) powinno stać się więc jednym
z kluczowych elementów polityki społecznej państwa.
29
Global Age Watch Index - opracowanie na zlecenie ONZ.
32 | S t r o n a
11. Dotychczasowe polityki mieszkaniowe państwa w kontekście występujących potrzeb
i problemów
Polityka mieszkaniowa w Polsce w ostatnich kilkunastu latach nie odpowiadała wyzwaniom
sektorowym i problemom mieszkaniowym. W zakresie instrumentów finansowania bazowała
w okresie ostatnich 10 lat na programach wsparcia wdrożonych lub poszerzonych systemowo
w latach 2006-2007 (wsparcie budownictwa socjalnego, wsparcie remontów i termomodernizacji,
program „Rodzina na swoim”), rozwijanych w kolejnych latach w zakresie wspierającym co do zasady
wyłącznie nabywanie mieszkań na własność (program „Mieszkanie dla młodych”), przy jednoczesnym
zupełnym wycofaniu się państwa z bezpośredniego wsparcia społecznego budownictwa czynszowego
(likwidacja Krajowego Funduszu Mieszkaniowego w 2009 r.).
Pomimo deklaracji kolejnych rządów dotyczących wsparcia osób o dochodach uniemożliwiających
samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, faktycznie realizowane programy i instrumenty
wsparcia koncentrowały się tym samym na wspieraniu budownictwa własnościowego, adresowanego
do relatywnie najzamożniejszej części społeczeństwa dysponującej odpowiednim majątkiem lub
dochodami. Realna polityka mieszkaniowa państwa była w tym przypadku niespójna z zapisami
dokumentów strategicznych uwzględniających kwestię mieszkaniową.
Dokumentem, który w całości odnosił się do spraw mieszkaniowych, był dokument pn. „Główne
problemy, cele i kierunki wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku”, przyjęty
przez Radę Ministrów w dniu 30 listopada 2010 r. Dokument stanowił odpowiedź na rezolucję Sejmu
RP wzywającą do opracowania programu mieszkaniowego. W rzeczywistości przyjęty przez ówczesny
rząd dokument nie miał charakteru programu, ze względu np. na brak zadeklarowanych środków na
realizację poszczególnych instrumentów polityki mieszkaniowej oraz brak mierników ułatwiających
monitorowanie osiągniecia deklarowanych celów. Dokument w swojej warstwie diagnostycznej
prawidłowo identyfikował główne problemy polskiego mieszkalnictwa związane z:
• dominacją instrumentów wspierających własność mieszkaniową przy braku odpowiednich
instrumentów i środków finansowych przeznaczanych na wsparcie budownictwa dostępnego
dla rodzin i osób o przeciętnych i niskich dochodach;
• niekorzystną strukturę wydatków budżetowych, która skutkowała koncentracją na wsparciu
właścicieli mieszkań i osób dążących do nabycia własności, duży udział w wydatkach budżetu
zobowiązań wynikających z poprzedniej epoki ustrojowej;
• niewielką elastycznością zasobów publicznych (w szczególności gminnych), które formalnie
powinny służyć do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób o przeciętnych i niskich
dochodach;
• niskim stanem technicznym istniejących zasobów mieszkaniowych.
W związku z powyższymi problemami działania wymienione w dokumencie powinny koncentrować
się na likwidacji deficytów ilościowych w segmencie mieszkań dostępnych cenowo, rozwoju
budownictwa na wynajem, poprawie stanu technicznego zasobów mieszkaniowych oraz racjonalizacji
zasad zarządzania istniejącym zasobem mieszkaniowym. Dokument wskazywał również na istotność
zmian regulacyjnych wpływających na koszty budowy mieszkań, ład przestrzenny i dostępność
gruntów pod zabudowę. W pewnych przypadkach zmiany takie powinny poprzedzać propozycje
konkretnych instrumentów wsparcia.
33 | S t r o n a
Dokument pt. „Główne problemy, cele i kierunki wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego
do 2020 roku” poprzedził prace nad dokumentami strategicznymi, które miały odpowiadać nowym
zasadom prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którymi należy dążyć do ograniczenia liczby
dokumentów o charakterze strategiczno-programowym. W ramach nowego sytemu dokumentów
strategicznych kwestie mieszkaniowe zostały włączone do szerszych dokumentów strategicznych
(strategii rozwoju). Dokumentem w tym zakresie jest „Strategia Rozwoju Kraju 2020. Aktywne
społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo (SRK 2020)”.30 W ramach tego
dokumentu sprawy mieszkaniowe zostały poruszone:
• w aspekcie zwiększania mobilności zawodowej i przestrzennej, z wnioskowanym działaniem
dotyczącym stworzenia efektywnego systemu wynajmu mieszkań,
• w aspekcie poprawy efektywności energetycznej, z wnioskowanym działaniem dotyczącym
wsparcia termomodernizacji budynków i modernizacji istniejących systemów ciepłowniczych
z zastosowaniem dostępnych i sprawdzonych technologii,
• w aspekcie zmniejszenia ubóstwa w grupach najbardziej nim zagrożonych, z wnioskowanym
działaniem dotyczącym stworzenia efektywnego systemu wynajmu mieszkań, rozwoju
budownictwa socjalnego, racjonalizacji zasad gospodarowania publicznym zasobem
mieszkaniowym oraz zasobami towarzystw budownictwa społecznego itp.
Powyższe wątki zostały rozwinięte w strategiach zintegrowanych, w których do spraw związanych ze
zwiększaniem mobilności zawodowej i dostępem mieszkań dla osób niezamożnych odnosiła się
Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego31, zaś do spraw dotyczących efektywności energetycznej
w sektorze mieszkaniowym Strategia Innowacyjności i Efektywności Gospodarki „Dynamiczna Polska
2020”32 oraz Strategia Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko.33
Podsumowując wątek obecności spraw mieszkaniowych w dokumentach strategicznych, należy
zwrócić uwagę, że prawidłowo zidentyfikowały one podstawowe problemy polskiego mieszkalnictwa.
Jednak realne działania, które powinny służyć osiągnięciu zadeklarowanych celów, są
fragmentaryczne. W okresie po przyjęciu nowego systemu strategicznego podstawowym
instrumentem polityki mieszkaniowej okazał się program „Mieszkanie dla młodych”, który kierował
wsparcie do osób relatywnie zamożnych dążących do uzyskania własności mieszkania lub domu.
Jednocześnie w latach 2009-2015 (po likwidacji Krajowego Funduszu Mieszkaniowego) brak było
instrumentów wspierających potrzeby mieszkaniowe osób o dochodach niepozwalających na zakup
mieszkania na rynku. Nowy instrument w tym zakresie – program budownictwa społecznego
opierający się na preferencyjnych kredytach udzielanych przez BGK inwestorom budownictwa
społecznego – rozpoczął funkcjonowanie dopiero od listopada 2015 r. (1. nabór wniosków
o kredyt zakończył się w lutym 2016 r.). Zwraca uwagę również brak działań dotyczących
racjonalizacji gospodarowania zasobami gminnymi, które stanowią potencjalnie duży zasób
mieszkań, z możliwością przeznaczenia na potrzeby osób najuboższych.
Różnica pomiędzy deklaracjami strategiczno-programowymi i realnie prowadzoną polityką
mieszkaniową znajduje swoje odzwierciedlenie w strukturze wydatków budżetu centralnego
30
Przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 25 września 2012 r. 31
Przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 18 czerwca 2013 r. 32
Przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 15 stycznia 2013 r. 33
Przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 15 kwietnia 2014 r.
34 | S t r o n a
przeznaczonych na wspieranie mieszkalnictwa, w szczególności przy uwzględnieniu istniejących
instrumentów podatkowych (preferencyjna stawka VAT w mieszkalnictwie (8%), obejmująca
w całości lokale mieszkalne o powierzchni do 150 m2 i domy jednorodzinne o powierzchni do
300 m2).34
Bezpośrednie wydatki budżetu państwa dedykowane na finansowanie mieszkalnictwa planowane są
w części 18. budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy ds. budownictwa,
planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. W równoległym zestawieniu
budżetu państwa prowadzonym w układzie zadaniowym kwoty te co do zasady ujmowane są
w funkcji 7. (Gospodarka przestrzenna, budownictwo i mieszkalnictwo), zaś w przypadku wydatków
finansujących program wsparcia budownictwa socjalnego w funkcji 13. (Zabezpieczenie społeczne
i wspieranie rodziny), przyporządkowanej wydatkom ponoszonym w zakresie polityki socjalnej.
W ramach budżetu związanego z bezpośrednim lub pośrednim wsparciem budownictwa
mieszkaniowego ponad 90% jest przeznaczanych na wsparcie budownictwa własnościowego.
Ponadto nadal dużą część budżetu pochłaniają wydatki na stare zobowiązania, które nie są
powiązane z aktualnymi celami polityki mieszkaniowej.35
Zestawienie bezpośrednich wydatków na mieszkalnictwo w części 18. budżetu państwa przedstawia
poniższe zestawienie.
34
W analizie nie uwzględniono wydatków samorządów gminnych, warto jednak podkreślić, że odpowiadają one w dużej części za zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób najuboższych, dostarczając mieszkania komunalne i lokale socjalne, współpracując z towarzystwami budownictwa społecznego, wypłacając dodatki mieszkaniowe i odpowiadając za infrastrukturę techniczną towarzyszącą mieszkalnictwu. W sumie wydatki samorządów na te cele sięgają rocznie ok. 20 mld zł. 35
Warto zaznaczyć, że poza powszechnymi programami wsparcia budżet państwa ponosi również koszty funkcjonowania mieszkaniowych programów selektywnych – adresowanych do wybranych grup zawodowych, w szczególności do służb mundurowych. W przepisach dotyczących poszczególnych grup zawodowych można wyróżnić trzy główne instrumenty wsparcia: uprawnienie do lokalu mieszkalnego w rejonie pełnienia służby, a w sytuacji, kiedy funkcjonariusz lub żołnierz zawodowy nie posiada lokalu mieszkalnego; równoważnik pieniężny; pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Największy program tego typu jest skierowany do żołnierzy zawodowych. Żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane w jednej z trzech form:
− przydziału kwatery lub lokalu mieszkalnego,
− przydziału miejsca w internacie lub w kwaterze internatowej lub
− wypłaty świadczenia mieszkaniowego, przy czym wybór formy jest uzależniony m.in. od formy pełnienia służby oraz sytuacji rodzinnej i mieszkaniowej żołnierza.
W praktyce żołnierze preferują tzw. świadczenie mieszkaniowe, wypłacane w sytuacji, gdy sami zaspokajają swoje potrzeby mieszkaniowe. W tym sensie program ten w dużej części funkcjonuje jako system zwiększający uposażenia żołnierzy, a tylko w ograniczonym zakresie stanowi faktycznie wsparcie dla realizacji potrzeb mieszkaniowych. Stąd nie wyodrębniono tego programu w strukturze wydatków mieszkaniowych państwa. Warto natomiast wspomnieć, że w latach 2010-2015 budżet przeznaczał na zadania powierzone Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (od 1 października 2015 r. – Agencji Mienia Wojskowego) ok. 600 mln rocznie, czyli ok. 7 razy więcej niż na wsparcie budownictwa na wynajem.
35 | S t r o n a
Wydatki bezpośrednie na mieszkalnictwo planowane przez MIiB w ramach części 18. budżetu państwa (mln zł, dane zaokrąglone do 1 mln zł). 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016*
Budownictwo mieszkaniowe
„Rodzina na swoim” 255 439 689 800 595 360 384
„Mieszkanie dla młodych” - - - - 207 521 730
Budownictwo socjalne 40 80 120 90 80 80 100
Termomodernizacja i remonty
Program termomodernizacji i remontów
0 260 120 133 330 120 0**
Kredyty „powodziowe” 1 1 2 1 1 0 -
Stare zobowiązania
Refundacja premii gwarancyjnych 429 445 435 398 303 242 300
Stare kredyty mieszkaniowe 138 143 119 75 52 40 35
Ogółem 863 1368 1485 1497 1568 1363 1549
% PKB 0,06 0,09 0,09 0,09 0,09 0,08 0,08
% wydatków budżetowych ogółem
0,29 0,45 0,47 0,47 0,50 0,41 0,42
*Ustawa budżetowa na 2016 r.
**Program termomodernizacji i remontów jest w 2016 r. finansowany z oszczędności zgromadzonych w Funduszu Termomodernizacji
i Remontów w poprzednich latach. W związku z tym nie wystąpiła konieczność zasilenia budżetowego Funduszu.
Należy jednak zauważyć, że wydatków publicznych na mieszkalnictwo w Polsce nie można ograniczyć
jedynie do katalogu wydatków planowanych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w części 18.
budżetu państwa. W strukturze wydatków budżetowych należy uwzględnić również przynajmniej
takie pozycje jak utracone dochody podatkowe (głównie z podatku VAT), z uwagi na obowiązujące
preferencje dotyczące mieszkalnictwa, oraz zwrot części wydatków związanych z zakupem
materiałów budowlanych na cele mieszkaniowe (tzw. zwrot VAT).
Jak pokazują dane zawarte w kolejnym zestawieniu, bazujące na środkach budżetowych instrumenty
bezpośrednie i podatkowe mające na celu rozwój mieszkalnictwa są aktualnie ukierunkowane na
rozwój budownictwa własnościowego. Ich beneficjentem są osoby, które dążą do posiadania
własnego mieszkania lub domu (program „Rodzina na swoim”, program „Mieszkanie dla młodych”,
zwrot VAT, ulga odsetkowa, preferencyjna stawka VAT) lub posiadają już dom/mieszkanie
i podejmują np. prace remontowe.
Wsparcie rynku mieszkań na wynajem jest symboliczne i w latach 2010-2015 ograniczało się jedynie
do pomocy samorządom gminnym i organizacjom pożytku publicznego w tworzeniu zasobu mieszkań
komunalnych, lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych. Ta
rażąca dysproporcja w poziomie wsparcia:
• powoduje, że nie są rozwiązywane podstawowe problemy polskiego mieszkalnictwa
związane z dostępnością mieszkań dla gospodarstw domowych o przeciętnych i niskich
dochodach,
• powoduje niezgodność pomiędzy deklarowanymi celami w dokumentach strategicznych
i programowych a faktycznymi priorytetami polityki mieszkaniowej.
36 | S t r o n a
Podsumowanie państwowych wydatków na mieszkalnictwo (mln zł) w latach 2010-2015 r. 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Wsparcie własności mieszkaniowej (% ogółem)
94,9% 93,2% 94,3% 95,0% 94,6% 96,3%
- wydatki MIiB (program RnS i MdM) 255 439 689 800 802 881
- preferencyjna stawka VAT 9 883 11 004 11 204 11 320 11 320* 11 320*
- zwrot VAT 1024 1065 1038 1040 1340 148
- ulgi podatkowe (prawa nabyte) 157 141 133 71 79 53
Wsparcie budownictwa na wynajem (% ogółem)
0,3% 0,6% 0,9% 0,6% 0,6% 0,6%
- wydatki MIiB 40 80 120 90 80 80
Wsparcie termomodernizacji i remontów (% ogółem)
0,0% 1,9% 0,9% 1,0% 2,3% 0,9%
- wydatki MIiB 1 261 122 134 331 120
Stare zobowiązania (%) 4,8% 4,3% 4,0% 3,4% 2,5% 2,2%
- wydatki MIiB 567 588 554 473 355 282
Ogółem 11 927 13 578 13 860 13 935 14 278 12 861
Źródło: Opracowanie własne MIiB. *Dane szacunkowe.
Obok instrumentów finansowania mieszkalnictwa, w deklaracjach strategicznych i programowych
wskazywano również na konieczność redukcji barier prawnych, które ograniczają rozwój
mieszkalnictwa, w tym również dostępność mieszkań dla osób o przeciętnych i niskich dochodach.
Podstawowe regulacje prawne wpływające na podaż mieszkań dotyczyły:
• lokowania inwestycji mieszkaniowych, funkcjonowania systemu planowania przestrzennego,
w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu;
• realizacji procesów budowlanych;
• wymagań dotyczących dostarczania infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu
mieszkaniowemu;
• możliwości wpływania na podaż gruntów pod budownictwo mieszkaniowe.
Powyższe regulacje miały bezpośredni wpływ na koszty budowy nowych mieszkań, wpływając na:
• długość okresu przygotowawczego do rozpoczęcia robót budowlanych;
• niepewność inwestorów dotyczącą możliwości spełnienia wszystkich formalności
umożliwiających budowę, szczególnie w sytuacji, kiedy część niezbędnych dokumentów
uzależniona była od interpretacji przepisów przez urzędy;
• ograniczoną podaż gruntów budowlanych, zwiększającą ceny gruntów na rynku, co
bezpośrednio przekładało się na ceny mieszkań; związane to jest również z możliwością
wykorzystania gruntów na obszarach miejskich, które mają status gruntów rolnych;
• chaos przestrzenny, który wpływa nie tylko na estetykę miast, ich rozwój urbanistyczny, ale
również przyczynia się do zwiększenia kosztów np. dostarczania odpowiedniej infrastruktury
technicznej i społecznej;
• przenoszenia przez gminy na inwestorów kosztów związanych z doprowadzeniem do nowo
budowanych budynków odpowiedniej infrastruktury technicznej.
Próbą systemowego uregulowania powyższych problemów było powołanie Komisji kodyfikacyjnej,
której zadaniem było stworzenie Kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Prace komisji, zakończone
decyzją rządu w 2015 r., nie przyniosły jednak efektów w postaci konkretnych inicjatyw
legislacyjnych. Niepewność dotyczącą rozstrzygnięć w tym zakresie utrudniała planowanie nowych
inwestycji mieszkaniowych, zaś utrzymywanie obecnych przepisów negatywnie wpływało na koszty
37 | S t r o n a
nowego budownictwa mieszkaniowego, a w rezultacie na ceny mieszkań i dostępność mieszkań dla
społeczeństwa.
Bariery regulacyjne są również powszechnie wskazywane jako główna przeszkoda w rozwoju rynku
mieszkań na wynajem. Nadmierna ochrona praw lokatorów i ponoszenie przez właściciela mieszkania
(wynajmującego) ryzyka związanego z nierzetelnym zachowaniem się najemcy sprawia, że:
• dominują nadal transakcje najmu dokonywane w szarej strefie, co m.in. nie zapewnia
bezpieczeństwa stronom transakcji;
• duża część właścicieli mieszkań wstrzymuje się z decyzją o ekspozycji rynkowej mieszkania, co
ogranicza podaż tego typu mieszkań i negatywnie wpływa na stawki najmu rynkowego;
• inwestowanie na rynku najmu przez inwestorów instytucjonalnych i finansowych
(deweloperzy, fundusze inwestycyjne) jest ograniczone.36
Specyficzne rozwiązania adresowane do publicznych właścicieli mieszkań (głównie samorządów
gminnych) wpływają z kolei na brak rotacyjności w tego typu zasobach, co utrudnia gminom
zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób oczekujących na najem mieszkania, w tym osób
eksmitowanych z innych zasobów. Również w tym przypadku w ostatnich latach nie nastąpiły żadne
zmiany ustawowe ułatwiające samorządom prowadzenie lokalnych polityk mieszkaniowych.
Charakterystyka podstawowych instrumentów finansowego wsparcia mieszkalnictwa – ocena adekwatności
przyjętych rozwiązań w kontekście diagnozy podstawowych problemów mieszkalnictwa (zestawienie
podsumowujące).
Wsparcie budownictwa socjalnego
Podstawa prawna:
ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia
lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla
bezdomnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 833, z późn. zm.)
Zasady realizacji:
− cel: zwiększenie liczby lokali i pomieszczeń służących
zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych najuboższych oraz
osób wymagających publicznego wsparcia ze względu na
szczególną sytuację życiową; przeciwdziałanie wykluczeniu
społecznemu oraz stygmatyzacji z powodu miejsca
zamieszkania;
− inwestorzy: gminy, powiaty, związki międzygminne,
organizacje pożytku publicznego, spółki gminne;
− wysokość finansowego wsparcia: 30-55% kosztów
przedsięwzięcia;
− rodzaje wspieranych przedsięwzięć: budowa, remont,
przebudowa, zmiana sposobu użytkowania budynku, zakup
budynków i lokali mieszkalnych (w tym byłych mieszkań
zakładowych), udział w inwestycji (budowa, remont,
przebudowa) realizowanej przez towarzystwo
Efektywność i adekwatność rozwiązań:
W latach 2007-2015 odbyło się 18 edycji składania wniosków.
W ciągu ponad 8 lat funkcjonowania programu dofinansowano
powstanie ogółem 11.249 lokali socjalnych, 132 mieszkań
chronionych oraz 1.232 miejsc w noclegowniach i domach dla
bezdomnych. Począwszy od II edycji 2009 r., gminy mogą ubiegać
się także o finansowe wsparcie na tworzenie mieszkań
komunalnych niestanowiących lokali socjalnych. W tym czasie
dofinansowano powstanie ogółem 5.446 mieszkań komunalnych
(w tym 88 mieszkań dla powodzian). W ramach wiosennej edycji
składania wniosków o finansowe wsparcie w 2016 r. uprawnione
podmioty złożyły łącznie 96 wniosków na kwotę ok. 88 mln zł,
z czego zakwalifikowanych do finansowania zostało 84 wnioski na
kwotę ok. 75 mln zł, w związku z utworzeniem 1341 lokali
mieszkalnych.
Zainteresowanie gmin korzystaniem z ww. programu należy
ocenić jako stosunkowo niewielkie, biorąc pod uwagę skalę
deficytu lokali socjalnych i komunalnych. Jedną z podstawowych
barier były przyjęte rozwiązania prawne: inwestorzy wskazywali
na obowiązek wydzielenia ekwiwalentu, co do liczby
i powierzchni, lokali socjalnych w przypadku tworzenia lokali
komunalnych oraz zbyt mały udział dotacji z budżetu państwa
36
Próbą rozpoznania kwestii możliwości stworzenia rynku instytucjonalnego mieszkań na wynajem jest działalność Banku Gospodarstwa Krajowego, który powołał Fundusz Mieszkań na Wynajem. Celem Funduszu jest nabywanie budynków mieszkalnych i wynajmowanie mieszkań na zasadach komercyjnych. Według stanu na koniec 2015 r. Fundusz wynajmował 380 mieszkań, zaś kolejne 2020 mieszkań było w trakcie budowy.
38 | S t r o n a
budownictwa społecznego;
− rodzaje tworzonego zasobu: lokale socjalne, mieszkania
chronione, mieszkania komunalne niestanowiące lokali
socjalnych (także mieszkania będące własnością
towarzystw budownictwa społecznego pełniące ww.
funkcje), noclegownie i domy dla bezdomnych;
− częstotliwość składania wniosków o finansowe wsparcie:
dwa razy w roku kalendarzowym (marzec, wrzesień);
− źródło udzielanego wsparcia: Fundusz Dopłat ulokowany
w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK).
w kosztach inwestycji.
Po ostatniej nowelizacji ustawy, której przepisy miały
zastosowanie do wniosków składanych począwszy od I edycji
2016 r., rozwiązanie to zostało złagodzone, pozostawiając
inwestorowi możliwość wyboru formy realizacji ekwiwalentu
zasobu w liczbie lub o powierzchni odpowiadającej realizowanym
lokalom komunalnym (natomiast w przypadku zakupu byłych
mieszkań zakładowych ekwiwalent został całkowicie wyłączony).
Stosunkowo małe zainteresowanie programem, niewykraczające
w ostatnich latach poza limit środków, nie uzasadniał – pomimo
deficytu mieszkań socjalnych w zasobie gmin – zwiększania
środków budżetowych zasilających Fundusz Dopłat. Zgodnie
z szacunkami Instytutu Rozwoju Miast, szacowana w 2014 r. skala
zapotrzebowania na mieszkania komunalne kształtuje się
w Polsce na poziomie ok. 250 tys. mieszkań, w tym ok. 125 tys.
lokali socjalnych.
Wsparcie społecznego budownictwa czynszowego w oparciu o finansowanie preferencyjne BGK
Podstawa prawna:
ustawa z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach
popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2015 r. poz.
2071, z późn. zm)
Zasady realizacji:
− cel: zwiększenie dostępu do mieszkań na wynajem dla osób
o umiarkowanych dochodach;
− budżet: 4,5 mld zł środków własnych BGK (450 mln rocznie
na finansowanie zwrotne) + 751,9 mln zł środków budżetu
państwa (na dopłatę pokrywającą preferencję
w oprocentowaniu finansowania zwrotnego) + ewentualna
kompensata niepokrytej części kosztów obsługi programu
(udzielana na gruncie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 10
września 2015 r. o zmianie ustawy o niektórych formach
popierania budownictwa mieszkaniowego oraz niektórych
innych ustaw);
− okres realizacji: 10 lat (2015 - 2025);
− zasięg terytorialny: terytorium Polski (w zależności od
lokalnych potrzeb beneficjentami mogą być zarówno duże,
jak i małe miejscowości);
− beneficjenci: towarzystwa budownictwa społecznego,
spółdzielnie mieszkaniowe, spółki gminne (tj. spółki
z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne,
w których gmina lub gminy dysponują odpowiednio ponad
50% głosów na zgromadzeniu wspólników lub na walnym
zgromadzeniu, niedziałające w formie TBS);
− instrumenty: udzielane na preferencyjnych warunkach przez
Bank Gospodarstwa Krajowego finansowanie zwrotne
w postaci kredytów oraz gwarancji nabycia emisji obligacji;
− podstawowe założenia produktu kredytowego BGK
udzielanego w ramach nowego programu:
• przedmiotem finansowania będzie budowa nowych
lokali lub adaptacja pomieszczeń na lokale mieszkalne,
których zasady najmu będą zgodne z warunkami
określonymi w ustawie o niektórych formach
popierania budownictwa mieszkaniowego;
• preferencyjne finansowanie zwrotne pokryje do 75%
kosztów planowanego przedsięwzięcia społecznego
Efektywność i adekwatność rozwiązań:
Począwszy od 2009 r., kiedy to zlikwidowany został Krajowy
Fundusz Mieszkaniowy, uruchomiony w IV. kw. 2015 r. program
jest pierwszą inicjatywą wspierającą sektor mieszkań na wynajem
o umiarkowanym czynszu po kilkuletnim okresie braku rozwiązań
systemowych w tym zakresie.
Zakładanym efektem nowego programu ma być budowa co
najmniej 30 tys. mieszkań na wynajem w okresie 10-letnim oraz
zwiększenie roli towarzystw budownictwa społecznego w rozwoju
najmu instytucjonalnego w Polsce. W ramach pierwszego naboru
wniosków o udzielenie finansowania zwrotnego, zakończonego
w dniu 29 lutego 2016 r., 45 inwestorów złożyło 59 wniosków na
łączną kwotę 374 mln zł. Wnioski dotyczą finansowania budowy
2 996 lokali mieszkalnych w ramach inwestycji o łącznej wartości
591 mln zł.
Społeczne budownictwo czynszowe wymaga jednak nadal
istotnego wzmocnienia. Zakładane efekty nowego programu
wsparcia społecznego budownictwa czynszowego (30 tys.
mieszkań w perspektywie 10 lat) są niewystarczające
w kontekście szacowanych potrzeb w sektorze mieszkań na
wynajem o umiarkowanym czynszu dla osób o ograniczonych
dochodach (ok. 100 tys. mieszkań). Szansą rozwoju społecznego
budownictwa czynszowego może być wykorzystywanie gruntów
będących w dyspozycji Skarbu Państwa (co obniży koszty realizacji
inwestycji), jak również wykorzystanie istniejącego,
a niedostatecznie dostrzeganego w ostatnich latach, potencjału
inwestorów budownictwa społecznego, w szczególności
spółdzielczości mieszkaniowej.
39 | S t r o n a
budownictwa czynszowego;
• okres spłaty maksymalnie do 30 lat;
• wysokość oprocentowania kredytu lub obligacji będzie
równa preferencyjnej stopie procentowej, ustalonej
na poziomie WIBOR trzymiesięczny.
Program „Mieszkanie dla młodych”
Podstawa prawna:
ustawa z dnia 27 września 2013 r. o pomocy państwa w nabyciu
pierwszego mieszkania przez młodych ludzi (Dz. U. z 2015 r. poz.
1865, z późn. zm.)
Zasady realizacji:
− cele: zwiększenie dostępności mieszkań dla młodych ludzi,
prorodzinność (zwiększone wsparcie kierowane do osób
z dziećmi), zwiększenie inwestycji na rynku
mieszkaniowym;
− grupa docelowa: małżeństwa i osoby w wieku do 35 lat
(w przypadku małżeństw liczy się wiek młodszego
małżonka) nabywające pierwsze mieszkanie
z wykorzystaniem kredytu hipotecznego, rodziny
wychowujące przynajmniej troje dzieci (bez ograniczeń
wiekowych i ograniczeń dotyczących własności
mieszkania);
− główna forma wsparcia: dofinansowanie wkładu własnego
przy zaciągnięciu kredytu na zakup własnego mieszkania;
− okres realizacji: 2014-2018 (+ 5 lat na wypłatę
dodatkowego jednorazowego wsparcia w formie spłaty
części kredytu);
− wsparcie budżetu: planowane w rezerwie celowej, roczne
maksymalne limity wsparcia, w sumie na lata 2014-2018
zaplanowane w kwocie 3 557 mln zł;
− wysokość dofinansowania: 10% wartości odtworzeniowej
dla beneficjentów bezdzietnych, 15% dla beneficjentów z 1
dzieckiem, 20% dla beneficjentów z 2 dzieci, 30% dla
beneficjentów z przynajmniej 3 dzieci; powierzchnia
kalkulacyjna: 50 m2, z wyjątkiem rodzin z przynajmniej 3
dzieci – 65 m2;
− dodatkowe jednorazowe wsparcie w formie spłaty części
kredytu dla beneficjentów programu, którzy w ciągu 5 lat
od dnia nabycia mieszkania urodzą lub przysposobią 3. (lub
kolejne) dziecko;
− przedmiot dofinansowania: zakup mieszkania (lokalu
mieszkalnego lub domu jednorodzinnego) na rynku
pierwotnym lub wtórnym, wkład budowlany wnoszony do
spółdzielni mieszkaniowej w celu uzyskania prawa
własności mieszkania. Lokale mieszkalne o powierzchni do
75 m2 i domy jednorodzinne o powierzchni do 100 m2,
z możliwością zwiększenia powierzchni o 10 m2
w przypadku rodzin z przynajmniej 3 dzieci; limity cenowe
uzależnione od lokalnych kosztów budownictwa
mieszkaniowego i współczynnika 1,1 dla rynku
pierwotnego i wkładu budowlanego i 0,9 dla rynku
wtórnego;
− tryb ubiegania się o wsparcie: wnioski o dofinansowanie
wkładu własnego składane wraz z wnioskami o udzielenie
kredytu w instytucjach kredytujących, które przystąpiły do
Efektywność i adekwatność rozwiązań:
Według stanu na koniec I kw. 2016 r. w ramach programu
udzielono ok. 55 tys. kredytów na kwotę 9 663,1 mln zł. Wartość
inwestycji (transakcji) objętych kredytowaniem wyniosła 12 179,2
mln zł.
Do 1 września 2015 r. w ramach programu można było się
ubiegać tylko o dofinansowanie zakupu mieszkań na rynku
pierwotnym. Dlatego rynek ten dominuje w statystykach
programu, stanowiąc 73,7% liczby udzielonych kredytów i 81,1%
kwoty udzielonych kredytów.
Transakcje na rynku wtórnym dokonane były przez 25,6%
beneficjentów (18,2% kwoty kredytów). Pozostałe kredyty zostały
zawarte przez osoby wpłacające wkład do spółdzielni
mieszkaniowej w związku z budową mieszkania (0,7% liczby
i kwoty udzielonych kredytów). Wśród beneficjentów programu
przeważają osoby i małżeństwa bezdzietne (73,4%). Beneficjenci
wychowujący 1 dziecko stanowiły 19,4% beneficjentów, 2 dzieci –
4,6%, zaś przynajmniej 3 dzieci – 2,6% beneficjentów
dofinansowania wkładu własnego. Do 31 marca 2016 r. złożono
50 wniosków o dodatkowe wsparcie w formie spłaty części
kredytu ze względu na urodzenie lub przysposobienie trzeciego
(lub kolejnego) wychowywanego dziecka. Przeciętna wysokość
wsparcia wynosiła 10,7 tys. zł.
Program „Mieszkanie dla młodych” został przewidziany do
realizacji w latach 2014-2018, w przyjętych ustawowo ramach
finansowania (maksymalne limity wydatków z tytułu
wypłacanego w danym roku dofinansowania). Oceniając
dotychczasowy okres realizacji programu, wskazać można
poniższe wnioski:
- program nie realizuje priorytetów rządu dotyczących wsparcia
osób o dochodach uniemożliwiających zakup lub wynajem
mieszkania na rynku (w ramach programu wsparcie mogą
otrzymać osoby, które zaciągnęły kredyt hipoteczny na zakup
własnego mieszkania, co zasadniczo dotyczy osób o wyższych
dochodach) oraz wsparcia budownictwa na wynajem (program
jest bowiem adresowany na rynek mieszkań własnościowych);
- do IV kw. 2015 r. program selektywnie sprzyjał zaspokajaniu
potrzeb mieszkaniowych, koncentrując się wyłącznie na
obszarach posiadających spełniającą wymagania ofertę rynku
pierwotnego (na tych rynkach lokalnych program przyczyniał
się do zwiększenia udziału mieszkań o niższych cenach
i standardzie powierzchniowym);
- w zakresie, w jakim udzielone wsparcie korespondowało
z nowym budownictwem mieszkaniowym wadą programu
MdM było jednocześnie pozbawienie możliwości korzystania
z pomocy państwa przez osoby budujące mieszkanie
w systemie gospodarczym (instrumentem adresującym pomoc
finansową jest wyłącznie realizowany w oparciu o przepisy
ustawy MdM mechanizm tzw. „zwrotu VAT za materiały”,
okrojony po wejściu w życie programu MdM wyłącznie do
40 | S t r o n a
programu, podpisując umowę z Bankiem Gospodarstwa
Krajowego. Wnioski mogą dotyczyć wypłat planowanych
do końca 2018 r. Weryfikacja warunków i udzielenie
dofinansowania za pośrednictwem instytucji kredytującej.
Wypłata dofinansowania jako ostatnia część należności za
zakup mieszkania, po uruchomieniu przez instytucję
kredytującą środków kredytowych.
analogicznie zdefiniowanej grupy docelowej tego programu);
- w aspekcie ewentualnego wpływu programu na demografię,
aktualny okres trwania programu jest zbyt krótki na dokonanie
jakichkolwiek ocen w tym zakresie. Warto natomiast zauważyć,
że po wejściu w życie nowelizacji ustawy (1 września 2015 r.)
zwiększa się zakres wsparcia dla rodzin wielodzietnych.
Program termomodernizacji i remontów
Podstawa prawna:
ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu
termomodernizacji i remontów (Dz. U. z 2014 r. poz. 712,
z późn. zm.)
Zasady realizacji:
− cel: poprawa stanu technicznego istniejących zasobów
mieszkaniowych, z jednoczesnym zmniejszeniem
zapotrzebowania na energię cieplną (w ramach programu
refinansuje się części kosztów przedsięwzięć
termomodernizacyjnych i remontowych w formie tzw.
premii termomodernizacyjnej, premii remontowej oraz
premii kompensacyjnej);
− premia termomodernizacyjna przysługuje każdemu
właścicielowi lub zarządcy budynku mieszkalnego, budynku
zbiorowego zamieszkania, budynku służącego do
wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego
zadań publicznych, lokalnej sieci ciepłowniczej lub
lokalnego źródła ciepła, z wyłączeniem jednostek
budżetowych i zakładów budżetowych. Jej wysokość
wynosi 20% wykorzystanej kwoty kredytu zaciągniętego na
realizację przedsięwzięcia termomodernizacyjnego, jednak
nie więcej niż:
• 16% kosztów poniesionych na realizację przedsięwzięcia
termomodernizacyjnego i
• dwukrotność przewidywanych rocznych oszczędności
kosztów energii, ustalonych na podstawie audytu
energetycznego;
− premia remontowa przysługuje z tytułu realizacji
przedsięwzięcia remontowego; jej beneficjentami mogą
być wyłącznie osoby fizyczne, wspólnoty mieszkaniowe
z większościowym udziałem osób fizycznych, spółdzielnie
mieszkaniowe i towarzystwa budownictwa społecznego.
Przedmiotem przedsięwzięć remontowych mogą być
wyłącznie budynki wielorodzinne, których użytkowanie
rozpoczęto przed 14 sierpnia 1961 roku. Wysokość premii
remontowej stanowi 20% wykorzystanej kwoty kredytu
zaciągniętego na realizację przedsięwzięcia remontowego,
jednak nie więcej niż 15% wszystkich kosztów
przedsięwzięcia;
− premia kompensacyjna stanowi instrument
kompensowania strat, jakie ponieśli właściciele budynków
z lokalami kwaterunkowymi w wyniku obowiązywania
w okresie pomiędzy 12 listopada 1994 r. a 25 kwietnia
2005 r. systemu czynszu regulowanego. Instrument ten
został wprowadzony zgodnie z wyrokiem Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka w sprawie Hutten-Czapska
Efektywność i adekwatność rozwiązań:
Według stanu na 31 marca 2016 r. w ramach programu
przyznano 31 604 premii termomodernizacyjnych w kwocie
1 699,7 mln zł w związku z realizacją przedsięwzięć o wartości
11 099,2 mln zł. Ponadto przyznano 3 772 premii remontowych
w kwocie 172,6 mln zł w związku z realizacją przedsięwzięć
o wartości 1 226,2 mln zł oraz 763 premie kompensacyjne
w kwocie 111,2 mln zł w związku z realizacją przedsięwzięć
o wartości 124,0 mln zł.
Program wsparcia termomodernizacji i remontów stanowi
podstawowy instrument wsparcia gestorów zasobów
mieszkaniowych w zakresie działań zmierzających do poprawy
stanu technicznego zasobów, ze szczególnym uwzględnieniem
działań mających na celu zmniejszenie zużycia energii.
W ten sposób program przyczynia się zarówno do realizacji celów
polityki energetycznej (poprawa efektywności energetycznej,
zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych), jak i wpływa na
poprawę sytuacji mieszkańców budynków objętych wsparciem
(wyższy komfort zamieszkania, w tym komfort cieplny, docelowe
zmniejszenie rachunków za zużycie energii cieplnej). W tym
kontekście kierunkowo zakłada się zachowanie obecnego
instrumentu i zagwarantowanie stabilności finansowej jego
działania (stąd decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa
o przekazaniu na realizację programu dodatkowych 100 mln zł
z oszczędności w części 18. budżetu powstałych w 2015 r.).
Decyzja ta nie wyklucza ewentualnych modyfikacji tego
instrumentu, które mogą wynikać np. z oceny zewnętrznej
funkcjonowania programu przewidzianej na 2016 r.
Podstawowym zastrzeżeniem w dotychczasowym okresie
realizacji programu był brak zapewnienia stabilnego zasilania
Funduszu Termomodernizacji i Remontów. W przypadku braku
wolnych środków w Funduszu Termomodernizacji i Remontów,
Bank Gospodarstwa Krajowego jest obowiązany wstrzymać
przyjmowanie nowych wniosków. W ostatnich latach środki
przeznaczane w ustawie budżetowej na zasilenie Funduszu
Termomodernizacji i Remontów były wielokrotnie niższe od kwot
niezbędnych do zachowania ciągłości przyjmowania wniosków
i wynosiły co najwyżej 20 mln zł.
W rezultacie, od wejścia w życie w marcu 2009 roku ustawy
o wspieraniu termomodernizacji i remontów, w czterech latach
(w 2010, 2011, 2012 i w 2013 roku) było konieczne wstrzymanie
przyjmowania wniosków o przyznanie premii
termomodernizacyjnej lub o przyznanie premii remontowej, przy
czym w 2013 roku limit środków na premie termomodernizacyjne
został wyczerpany już w styczniu, zaś na premie remontowe
w marcu.
Oceniając efektywność programu z perspektywy uwarunkowań
41 | S t r o n a
przeciwko Polsce. Przysługuje ona z tytułu realizacji
przedsięwzięcia remontowego lub remontu inwestorowi
będącemu osobą fizyczną, który jest właścicielem budynku
lub części budynku mieszkalnego z co najmniej jednym
lokalem kwaterunkowym, który również w dniu 25
kwietnia 2005 r. był właścicielem tego budynku lub tej
części budynku mieszkalnego, albo nabył ten budynek albo
tę część budynku w drodze spadkobrania od osoby będącej
w tym dniu właścicielem. Kwota przysługującej premii
kompensacyjnej jest ustalana w oparciu o powierzchnię
użytkową lokalu kwaterunkowego, liczbę takich lokali
w budynku, okres czasu, w którym inwestor uprawniony do
wsparcia był właścicielem budynku mieszkalnego i okresy
czasu, w jakich uprawnienia te przysługiwały z tytułu
poszczególnych lokali kwaterunkowych, oraz w oparciu
o wskaźnik przeliczeniowy kosztu odtworzenia 1 m2
powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych.
bieżących, należy zauważyć, że ustawa o wspieraniu
termomodernizacji i remontów została uchwalona 21 listopada
2008 roku. Od tego czasu nie były zmieniane przepisy dotyczące
premii termomodernizacyjnej i premii remontowej. Zmieniły się
natomiast istotnie ówczesne uwarunkowania, w tym zwłaszcza
natury prawnej, zarówno na poziomie Unii Europejskiej, jak
i krajowym. Uzasadnia to konieczność przeanalizowania
adekwatności zasad udzielania wsparcia publicznego ze środków
Funduszu Termomodernizacji i Remontów, ze względu na miejsce
i znaczenie termomodernizacji budynków w procesie
wywiązywania się Polski ze zobowiązań międzynarodowych
i realizacji strategicznych celów krajowych dotyczących
efektywności energetycznej. Celem zewnętrznego audytu
programu powinno być podsumowanie dotychczasowych
efektów jego funkcjonowania w latach 2009-2015 w zakresie
wsparcia udzielanego w formie premii termomodernizacyjnej
i w formie premii remontowej (z pominięciem wsparcia w formie
premii kompensacyjnej) oraz wypracowanie wniosków
i rekomendacji co do proponowanych kierunków zmian. Ocena
mogłaby zostać przeprowadzona w 2016 r. ze środków Funduszu
Termomodernizacji i Remontów.
Program „Rodzina na swoim”
Podstawa prawna:
ustawa z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin i
innych osób w nabywaniu własnego mieszkania (Dz. U. z 2012 r.
poz. 90, z późn. zm.)
Zasady realizacji:
− dopłaty do oprocentowania kredytów zaciąganych przez
osoby fizyczne m.in. na zakup lokalu mieszkalnego na
własność, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu
mieszkalnego, zakup lub budowę domu jednorodzinnego;
− dopłaty są stosowane w okresie pierwszych 8 lat spłaty
kredytu preferencyjnego i stanowią równowartość 50%
odsetek naliczonych według stopy referencyjnej określonej
w ustawie jako zmienna stopa procentowa, równa
przeciętnej stopie WIBOR 3M, powiększona o 2 punkty
procentowe;
− wnioski o preferencyjny kredyt można było składać
w latach 2007-2012, zaś ostatnie kredyty zostały udzielone
w 2013 r.;
− ze względu na formułę wsparcia (8-letnie dopłaty do
odsetek) budżet państwa będzie ponosił wydatki na ten cel
przynajmniej do 2021 r.;
− beneficjentami programu były małżeństwa, w wieku do 35
lat (decydował wiek młodszego małżonka), osoby samotnie
wychowujące dzieci, bez ograniczenia wieku, bezdzietne
osoby niebędące w związku małżeńskim, w wieku do 35
lat;
− dopłaty mogą być stosowane, jeżeli powierzchnia
użytkowa nie przekraczała 140 m2 w przypadku domu
jednorodzinnego, 75 m2 w przypadku lokalu mieszkalnego,
gdy kredytobiorcą jest małżeństwo lub osoba samotnie
wychowująca dzieci, 50 m2 w przypadku lokalu
mieszkalnego, gdy kredytobiorcą jest bezdzietna osoba
Efektywność i adekwatność rozwiązań:
W ramach programu udzielono 192 155 kredytów
preferencyjnych na kwotę 34 961,6 mln zł. Dominowały
transakcje zawierane na rynku wtórnym (54,1% liczby kredytów
i 45,7% kwoty kredytów). Mieszkania zakupione na rynku
pierwotnym stanowiły 27,1% efektów programu pod względem
liczby kredytów i 33,5% pod względem kwoty kredytów, zaś
kredyty na budowę domu jednorodzinnego stanowiły 18,8%
liczby kredytów i 20,8% kwoty kredytów. Do końca 2015 r.
w ramach programu wypłacono dopłaty do odsetek w kwocie
3 244,5 mln zł. W ramach programu dopłaty będą wypłacane do
2021 r. Szacuje się, że suma wypłat w latach 2016-2021 wyniesie
1 753 mln zł.
W ramach programu finansowano mieszkania i domy
o przeciętnych parametrach cenowych i powierzchniowych,
z zastrzeżeniem, że w latach 2009-2011 okresowo funkcjonowały
wysokie wskaźniki ograniczające limity cen, co spowodowało, że
w ramach programu finansowano również zakup mieszkań
i domów o wysokim standardzie. Większość beneficjentów
programu (ok. 75%) stanowiły osoby do 34. roku życia. Do 2011 r.
z programu mogły skorzystać tylko małżeństwa i osoby samotnie
wychowujące dzieci, dlatego w strukturze beneficjentów
dominują małżeństwa (81,5%) Program nie przewidywał
instrumentów premiujących dzietność. W związku z tym jego
wpływ na poprawę statystyk demograficznych jest ograniczony,
z zastrzeżeniem, że w każdych okolicznościach zakup lub budowa
samodzielnego lokalu/domu ułatwia podejmowanie decyzji
o założeniu i rozwoju rodziny.
Ze względu na ograniczenie, że kredyt mógł być zaciągnięty tylko
w walucie polskiej, program „Rodzina na swoim” dawał
alternatywę dla popularnych w okresie jego funkcjonowania
kredytów zaciąganych w innych walutach (głownie we frankach
szwajcarskich). Można więc założyć, że jego funkcjonowanie
znacznie ograniczyło liczbę osób, które zaciągnęły kredyty
42 | S t r o n a
niezamężna; cena zakupu lub koszty budowy inwestycji
finansowanej kredytem preferencyjnym nie przekraczały
określonego w ustawie limitu.
walutowe i które obecnie znajdują się w „pułapce zadłużenia”
spowodowanej gwałtownym wzrostem kursów walutowych od
2008 r.
Zwrot części wydatków poniesionych w związku z budową własnego domu lub mieszkania
Podstawa prawna:
ustawa z dnia 27 września 2013 r. o pomocy państwa w nabyciu
pierwszego mieszkania przez młodych ludzi (Dz. U. z 2015 r.
poz. 1865, z późn. zm.)
Zasady realizacji:
− grupa docelowa: małżeństwa i osoby w wieku do 35 lat
(w przypadku małżeństw liczy się wiek młodszego
małżonka) budujące na własny rachunek pierwszy dom
jednorodzinny lub lokal mieszkalny; rodziny wychowujące
przynajmniej troje dzieci (bez ograniczeń wiekowych
i ograniczeń dotyczących własności mieszkania);
− forma wsparcia: zwrot części wydatków poniesionych na
zakup materiałów budowlanych;
− wysokość wsparcia: ustalana w zależności od kosztów
budownictwa mieszkaniowego (obecnie maksymalnie ok.
33 tys. zł);
− przedmiot wsparcia: budowa domu jednorodzinnego,
nadbudowa/rozbudowa budynku na cele mieszkalne lub
przebudowa budynku niemieszkalnego na cele
mieszkaniowe. Lokale mieszkalne o powierzchni do 75 m2
i domy jednorodzinne o powierzchni do 100 m2,
z możliwością zwiększenia powierzchni o 10 m2
w przypadku rodzin z przynajmniej 3 dzieci;
− tryb ubiegania się o wsparcie: wnioski o zwrot wydatków
składa się w urzędzie skarbowym w roku, w którym
zgodnie z prawem miało miejsce przystąpienie do
użytkowania wybudowanego domu lub lokalu.
Efektywność i adekwatność rozwiązań:
Ze względu na konstrukcję programu (zwrot wypłacany w roku
przystąpienia do użytkowania) oraz cykl inwestycyjno-budowlany,
efekty programu pojawią się z 2-3-letnim opóźnieniem.
Przewiduje się, że zwroty w większej wysokości będą wypłacane
począwszy od 2016 r.
Instrument z założenia jest adresowany do osób, które posiadają
środki na budowę własnego domu jednorodzinnego. Można więc
założyć, że nie realizuje w tym zakresie celów związanych
z zapewnieniem tanich mieszkań na wynajem osobom o niskich
i przeciętnych dochodach. Z drugiej strony, szczególnie na
obszarach wiejskich budowa własnego domu jednorodzinnego
jest jedynym sposobem zapewnienia sobie samodzielnego
miejsca do mieszkania.
Do końca 2015 r. wypłacono 107 zwrotów na kwotę 689,9 tys. zł.
Program dopłat do oprocentowania kredytów powodziowych udzielonych na usuwanie skutków powodzi
Podstawa prawna:
ustawa z dnia 8 lipca 1999 r. o dopłatach do oprocentowania
kredytów bankowych udzielonych na usuwanie skutków powodzi
(Dz. U. poz. 690, z późn. zm.)
Zasady realizacji:
− cel: pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych
osobom dotkniętym skutkami klęsk żywiołowych
(w tym: powodzie, osuwiska ziemne, huragany);
− program przewiduje stosowanie dopłat do
oprocentowania kredytów preferencyjnych zaciąganych
przez: (a) właścicieli i zarządców lokali mieszkalnych,
budynków mieszkalnych oraz obiektów infrastruktury
technicznej towarzyszącej budownictwu
mieszkaniowemu m.in. na remont lokalu, remont lub
odtworzenie budynku mieszkalnego lub jego części,
remont lub odtworzenie obiektu infrastruktury
technicznej, zakup lokalu/budynku mieszkalnego
lub odtworzenie w innym miejscu oraz (b) gminy na
budowę lub zakup mieszkań komunalnych dla osób
Efektywność i adekwatność rozwiązań:
Program ma charakter interwencyjny.
Od początku funkcjonowania programu dopłat do końca 2015 r.
wydatki budżetu państwa wyniosły łącznie 39 mln zł. Największe
zainteresowanie kredytami na usuwanie powodzi nastąpiło
w roku 1999 oraz 2001. Udzielone wtedy kredyty zostały już
spłacone. Obecnie czynne kredyty udzielane były głównie
w związku ze szkodami, jakie wyrządziła powódź w roku 2010,
spłata tych kredytów powinna się zakończyć w roku 2022.
W 2015 r. wydatki z budżetu państwa na realizację programu
dopłat wyniosły 0,1 mln zł, natomiast liczba kredytów
powodziowych objętych dopłatami na koniec roku wyniosła 836
szt.
43 | S t r o n a
dotkniętych skutkami klęsk żywiołowych, w tym
powodzi, huraganów, osuwisk;
− kredyt powodziowy udzielany jest przez Bank
Gospodarstwa Krajowego i banki współpracujące przy
obsłudze programu (obecnie: PKO BP S.A., Bank Polskiej
Spółdzielczości S.A., SGB-Bank S.A.) nie później niż
w ciągu 24 miesięcy od miesiąca, w którym powstała
szkoda. Po udzieleniu danego kredytu dopłaty
do oprocentowania przekazywane są przez kolejne
10 lat, z możliwością przedłużenia do 24 miesięcy
(w przypadku wykorzystania 2-letniej karencji w spłacie
kapitału). Wysokość kredytów jest zróżnicowana;
pomocą państwa są dopłaty do oprocentowania kredytu
powodziowego pokrywające różnicę między odsetkami
naliczonymi przez bank według stopy procentowej
nieprzekraczającej określonej w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy
(maksymalnie 1,1 stopy redyskontowej) a odsetkami
płaconymi przez kredytobiorcę w wysokości 2% w stosunku
rocznym (art. 5 ust. 3).
Refundacja z budżetu państwa premii gwarancyjnych dot. likwidowanych książeczek mieszkaniowych
(rządowy program dot. zobowiązań historycznych z okresu PRL)
Podstawa prawna:
ustawa z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie
niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii
gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii
gwarancyjnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 763, z późn. zm.)
Zasady realizacji:
− premia gwarancyjna wypłacana jest przez bank
posiadaczom książeczek mieszkaniowych wystawionych do
dnia 23 października 1990 roku;
− o premię gwarancyjną może ubiegać się właściciel
książeczki mieszkaniowej, który na podstawie art. 3 ust. 1
ww. ustawy dokona wydatków (przynajmniej częściowych)
na realizację określonych w ustawie w formie katalogu
inwestycji, własnych potrzeb mieszkaniowych;
− premię gwarancyjną wypłacają banki ze środków
budżetu państwa w trybie określonym przepisami
ustawy oraz trójstronnych umów z bankami: PKO BP S.A.,
BPS S.A., SGB S.A. BGŻ BNP Paribas S.A.;
− minister właściwy ds. budownictwa, planowania
i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa
dokonuje refundacji wypłaconych premii gwarancyjnych
ze środków budżetu państwa;
− największą liczbę książeczek mieszkaniowych –
mierzonych liczbą czynnych rachunków, obsługuje Bank
PKO BP S.A. – 1.102,5 tys. szt. (wg stanu na dzień 31
grudnia 2015 r.).
Efektywność i adekwatność rozwiązań:
W latach 2011-2015 na refundację bankom wypłaconych premii
gwarancyjnych wydatkowano z budżetu państwa kwotę
w wysokości 1 822,3 mln zł, zlikwidowanych zostało 173,2 tys.
książeczek mieszkaniowych z wypłaconą premią gwarancyjną.
Średnia wysokość premii w tym okresie wyniosła 10.095 zł.
W tym okresie zaobserwowano systematyczny spadek wydatków
na ten cel oraz średniej premii gwarancyjnej.
Aktualne przepisy umożliwiają uzyskanie premii gwarancyjnej
m.in. z tytułu wszelkich form odpłatnego nabycia domu lub
lokalu, w tym także od osób fizycznych. W wyniku nowelizacji
ustawy z 2008 r. (zainicjowanej w 2007 r.) właściciele książeczek
mieszkaniowych mogą uzyskać premię gwarancyjną m.in.
w przypadku remontu domu lub mieszkania polegającego na
wymianie okien, instalacji gazowej lub instalacji elektrycznej, ale
również z tytułu wpłaty na fundusz remontowy wspólnoty lub
spółdzielni mieszkaniowej, dokonania spłaty tzw. starego kredytu
mieszkaniowego w spółdzielni oraz mogą wykorzystać
zgromadzone na książeczce środki wraz z premią gwarancyjną
jako wkład własny związany z kredytem mieszkaniowym.
Poszerzenie zakresu inwestycji uprawniających do uzyskania
premii gwarancyjnej o ograniczone w swym zakresie
przedsięwzięcia stworzyło realną szansę wykorzystania
zgromadzonych oszczędności tym właścicielom książeczek,
których potrzeby mieszkaniowe – po wieloletnim okresie od
rozpoczęcia systematycznego oszczędzania – były już w jakiejś
formie zaspokojone.
W latach 2011-2015 obserwowany dalszy spadek liczby
likwidowanych książeczek z prawem do premii wynika z coraz
mniejszej liczby właścicieli książeczek mieszkaniowych, którzy
mają możliwości finansowe realizacji tzw. dużych przedsięwzięć
mieszkaniowych uprawniających do premii gwarancyjnej (jak
budowa domu lub zakup mieszkania). Jednocześnie zwiększa się
liczba właścicieli książeczek mieszkaniowych realizujących tytuły
tzw. remontowe (wymiana okien, wpłaty na fundusz remontowy),
wymagających relatywnie niższych wydatków na cele
44 | S t r o n a
mieszkaniowe.
Pomoc państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych – dot. tzw. starych kredytów
mieszkaniowych zaciągniętych przez spółdzielnie mieszkaniowe
Podstawa prawna:
− ustawa z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w
spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu
premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom
wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2013 r.
poz. 763, z późn. zm)
Zasady realizacji:
− program pomocy kredytobiorcom ma na celu
niedopuszczenie do kumulowania się zobowiązań
kredytobiorców wobec banku. Należne odsetki od
zadłużenia bankowego są przejściowo wykupywane ze
środków budżetu państwa;
− formy pomocy państwa dla kredytobiorców to (a)
przejściowe wykupienie ze środków budżetu państwa
odsetek od kredytów mieszkaniowych, (b) umorzenie
części zadłużenia kredytobiorców z tytułu
przejściowego wykupienia odsetek od kredytów
mieszkaniowych, pod warunkiem dokonania spłaty
zadłużenia na zasadach wynikających z art. 10 ust. 1,
art. 10a i art. 11 ust. 6 ustawy, (c) wykupienie ze
środków budżetu państwa części zadłużenia
kredytobiorców z tytułu odsetek skapitalizowanych;
− minister właściwy ds. budownictwa, planowania
i zagospodarowania przestrzennego oraz
mieszkalnictwa, na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy,
zawarł trójstronne umowy z bankami: PKO BP S.A., BPS
S.A., SGB S.A. BGŻ BNP Paribas S.A., BZ WBK S.A. oraz
Pekao S.A. dla rozliczeń z tytułu realizacji ww. form
pomocy oraz przysługującego wynagrodzenia.
Efektywność i adekwatność rozwiązań:
Po 19 latach funkcjonowania ustawy liczba lokali objętych
pomocą ze strony budżetu państwa zmalała z 296.629 do
51.113 (stan na koniec II kw. 2016 r.).
W ostatnich latach rząd nie podejmował istotnych działań
zwiększających pomoc dla spłacających kredyty, koncentrując
się na bieżącej obsłudze tego programu. Ustawa z dnia 9
listopada 2012 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa (…)
(Dz. U. 2012, poz. 1413) przedłużyła co prawda do końca 2017
r. (wcześniej do końca 2012 r.) okres obowiązywania
przepisów umożliwiających kredytobiorcom wcześniejszą
jednorazową spłatę całości zadłużenia na preferencyjnych
warunkach (spłata zadłużenia na podstawie art. 10 ust. 1 pkt
5, art. 11 ust. 6 i art. 11b ustawy o pomocy państwa), ale –
z uwagi na zbliżający się okres pozwalający ustawowo
skorzystać z preferencyjnych umorzeń (poniżej) – jest to
obecnie rozwiązanie stosunkowo rzadko wykorzystywane.
Zgodnie z ustawą większość kredytobiorców spłacających
zadłużenie w ramach tzw. „starego portfela” kredytów
udzielanych spółdzielniom mieszkaniowym, po spełnieniu
warunków systematycznej, terminowej spłaty przez okres 20 lat,
nabędzie uprawnienie do wniosku o umorzenie w ciężar budżetu
państwa pozostałego po tym okresie zadłużenia wobec banku z
tytułu skapitalizowanych odsetek od kredytu oraz zadłużenia
wobec budżetu państwa z tytułu przejściowego wykupienia
odsetek od kredytu. W przypadku większości kredytobiorców
objętych pomocą państwa okres 20-letniej obsługi zobowiązań
kredytowych upłynąć może z końcem 2017 r. W tym okresie
umorzeniem zostanie objętych ok. 800 spółdzielni
mieszkaniowych, co stanowi ponad 40 tys. lokali. Szacowana
wstępnie wysokość zadłużenia z tytułu przejściowego wykupienia
odsetek od kredytu ze środków budżetu państwa może wynieść
ok. 3,2 mld zł (które zostanie umorzone), a z tytułu
skapitalizowanych odsetek od kredytu ok. 450,6 mln zł (do
wykupienia ze środków budżetu państwa).
45 | S t r o n a
III. CELE I PRIORYTETY PROGRAMU
1. Uwarunkowania poprawy sytuacji mieszkaniowej – WNIOSKI Z DIAGNOZY
Ocena bieżącej sytuacji mieszkaniowej pozwala wskazać na poniższe zależności i uwarunkowania,
które powinny zostać uwzględnione przy określeniu priorytetowych obszarów działań
i szczegółowych rozwiązań definiujących program mieszkaniowy państwa:
• Zaległości mieszkaniowe mają charakter problemu pokoleniowego, co wymaga ze strony
polityki mieszkaniowej wieloletnich działań biorących pod uwagę zarówno rozwój nowego
budownictwa mieszkaniowego, jak również, w coraz większym stopniu, jakość
zamieszkiwania wraz z zapewnianiem możliwości szerszego dostępu do mieszkań dla
wszystkich gospodarstw domowych, przy uwzględnieniu występujących w Polsce
zróżnicowań społecznych.
• Deficyty ilościowe i jakościowe sytuacji mieszkaniowej w Polsce od lat są podstawowym
punktem odniesienia dla formułowanych diagnoz. Umiejscowienie, rozmiary i charakter
tych deficytów ulegają jednak z czasem zmianom, odzwierciedlając zmienne
uwarunkowania demograficzne, społeczne oraz gospodarcze. Nierozwiązanym problemem
polskiej polityki mieszkaniowej jest nadal statystyczny deficyt mieszkań, powodujący, że
wiele gospodarstw domowych (szacunkowo ponad 1 mln) zamieszkuje w niesamodzielnych
mieszkaniach (z innymi gospodarstwami domowymi). Rozwój budownictwa
mieszkaniowego przyczyni się w ciągu kilku lat do zmniejszenia problemu ogólnego
deficytu mieszkaniowego, nadal jednak będą występowały deficyty strukturalne, w skali
lokalnej oraz potencjalne deficyty związane z możliwością powrotu do kraju polskich
emigrantów oraz napływu do Polski imigrantów z innych krajów.
• Pomimo zmniejszenia mieszkaniowych deficytów ilościowych nadal występują poważne
deficyty jakościowe powodujące, że ok. 14% gospodarstw domowych zamieszkuje
w mieszkaniach o niskim stanie technicznym, niedostatecznym wyposażeniu w instalacje
lub przeludnionych. Mieszkania substandardowe wymagają remontów i modernizacji oraz
doprowadzenia instalacji technicznych. W skrajnych przypadkach jest to zasób, który
docelowo powinien ulec wyburzeniu. Dotyczy to zwłaszcza budynków znajdujących się na
obszarach wiejskich. Następuje stopniowa poprawa podstawowych parametrów
obrazujących warunki mieszkaniowe ludności, ale sytuacja w Polsce nadal odbiega pod tym
względem od przeciętnych standardów europejskich. Poprawa podstawowych wskaźników
mieszkaniowych wymaga inwestycji w nowe budownictwo mieszkaniowe i działań
dotyczących poprawy warunków mieszkaniowych osób i rodzin, które obecnie zamieszkują
w mieszkaniach niespełniających współczesnych standardów.
• Zużycie energii w zasobach mieszkaniowych jest uzależnione od okresu budowy budynków.
Największy potencjał dla działań termomodernizacyjnych występuje w zasobach najstarszych
i zasobach wybudowanych w 1971-1990 w technologii wielkopłytowej. Należy wspierać
działania termomodernizacyjne, które oprócz zwiększenia efektywności energetycznej
przyczyniają się do poprawy warunków zamieszkania, zwiększając komfort cieplny
i obniżając opłaty za użytkowanie mieszkania.
46 | S t r o n a
• Podstawowe aktualnie wyzwania dla polityki mieszkaniowej to – obok deficytu mieszkań,
rozpatrywanego wraz z nowymi efektami budownictwa coraz bardziej w kontekście luki
remontowej i niskich standardów zamieszkiwania – niska dostępność mieszkań, wyzwania
demograficzne oraz potrzeba wzrostu jakości przestrzeni.
• Niska dostępność mieszkań dla osób i rodzin niedysponujących dochodami lub majątkiem
umożliwiającym zakup lub najem mieszkania na warunkach rynkowych jest zjawiskiem
złożonym. W kontekście polityki mieszkaniowej działania mające na celu poprawę
dostępności mieszkań wymagają uwzględnienia wielu czynników i ich zależności, w tym
szczególnie:
- uwarunkowań dotyczących struktury zasobów mieszkaniowych oraz nowego
budownictwa mieszkaniowego pod względem możliwości zaspokojenia potrzeb
osób o różnej wysokości dochodów;
- poziomu dochodów gospodarstw domowych w relacji do kosztów budowy i cen
mieszkań (w tym czynszów najmu);
- dużych obciążeń budżetu domowego związanych z zaspokojeniem potrzeby
mieszkaniowej, w kontekście ograniczonej dostępności rozwiązań zapewniających
dostosowane źródła finansowania do charakteru tego wydatku;
- istotnego wpływu czynników demograficznych na dostępność mieszkań.
• Zasób mieszkaniowy w Polsce jest zdominowany przez mieszkania stanowiące własność osób
w nich zamieszkujących. Obrót tymi mieszkaniami odbywa się na zasadach i po cenach
rynkowych. Zasób mieszkań na wynajem stanowi tylko ok. 18,6% zamieszkanych mieszkań,
z czego najem komercyjny stanowi ok. 4-5%, zaś zasób społeczny – mogący potencjalnie
służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych osób niezamożnych – tylko 13,2% mieszkań
zamieszkanych. W tych warunkach występuje duże niezaspokojone zapotrzebowanie na
mieszkania gminne, któremu samorządy nie mogą sprostać m.in. ze względu na niską
rotację zasobów spowodowaną przepisami regulującymi ochronę praw lokatorów.
Mieszkania towarzystw budownictwa społecznego, na które potencjalnie powinno być
największe zapotrzebowanie wśród osób młodych o dochodach uniemożliwiających zakup
lub najem mieszkania na rynku, stanowią marginalną część zasobu. Negatywnie na
dostępność mieszkań dla osób o przeciętnych i niskich dochodach wpływa również
trwająca prywatyzacja mieszkań gminnych.
• Ogólna liczba nowo budowanych mieszkań ustabilizowała się na poziomie, który ułatwia
w ciągu kilku lat przełamanie podstawowych deficytów ilościowych polskiego mieszkalnictwa.
Z punktu widzenia dostępności mieszkań dla gospodarstw domowych o przeciętnych
i niskich dochodach struktura nowo budowanych mieszkań jest jednak niekorzystna. Tylko
ok. 2,5% nowego zasobu może trafić do osób, które nie dysponują środkami umożliwiającymi
zakup mieszkania na rynku lub budowę własnego domu. Szczególny potencjał pod względem
możliwości zwiększenia liczby nowo budowanych mieszkań adresowanych do osób
niezamożnych tkwi w spółdzielniach mieszkaniowych, towarzystwach budownictwa
społecznego i samorządach gminnych.
• Na dostępność mieszkań w Polsce wpływ mają ceny mieszkań, które różnią się w zależności
od lokalizacji i rynku (pierwotny lub wtórny). Najwyższe ceny są w największych miastach.
Poziom cen rynkowych jest skorelowany z wysokością kosztów budowy nowych mieszkań.
47 | S t r o n a
Decydujący wpływ na ten koszt mają roboty budowlane oraz cena gruntów pod budowę.
Wpływ na wysokość kosztów mają również regulacje dotyczące procesu inwestycyjno-
-budowlanego oraz zasady dostarczania infrastruktury technicznej towarzyszącej
budownictwu mieszkaniowemu. Wyraźne dostrzeżenie tych zależności w ramach polityki
mieszkaniowej państwa może skutecznie wpływać na zmniejszanie się niekorzystnej relacji
pomiędzy dochodami gospodarstw domowych a cenami mieszkań. Działania podejmowane
w tym zakresie mogą skutkować obniżeniem kosztów pozyskania gruntów, efektem skali
zorganizowanych form zabudowy osiedlowej składających się na powstającą przestrzeń
miejską (powtarzalny typ zabudowy) oraz promowaniem w programach budownictwa
dostępnego, realizowanych przy wykorzystaniu środków publicznych, technologii korzystnych
kosztowo oraz mechanizmów ograniczających marżę zysku operatora takich programów.
• Ograniczona dostępność mieszkań jest szczególnie istotnym problemem dla osób młodych,
które zarabiają przeciętnie mniej oraz dla rodzin wychowujących przynajmniej dwoje
dzieci. W przypadku rodzin wielodzietnych dodatkowym problemem jest brak możliwości
nabycia lub wynajmu mieszkania o powierzchni zaspokajającej potrzeby mieszkaniowe
rodziny na odpowiednim poziomie. Problem mieszkaniowy w tym kontekście wiąże się ściśle
z problemem demograficznym. Program „Rodzina 500+” może pozytywnie wpływać na
zwiększenie dostępności mieszkań, szczególnie w przypadku rodzin wielodzietnych. Dzięki
świadczeniom wypłacanym w ramach tego programu rośnie zdolność kredytowa rodzin przy
zakupie mieszkania (przy nadal problematycznej kwestii zgromadzenia środków wymaganych
jako wkład własny) oraz możliwość wynajmu mieszkania o odpowiedniej powierzchni.
• Na rynku najmu poziom stawek czynszów rynkowych jest skorelowany z wielkością miast.
Stawki czynszu w zasobach towarzystw budownictwa społecznego są ok. 2-3 krotnie niższe
niż stawki rynkowe, zaś w zasobach samorządów gminnych ok. 5-8 krotnie niższe niż stawki
rynkowe. Dzięki temu zasoby gminne i mieszkania w zasobach tbs mogą służyć zaspokajaniu
potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o przeciętnych i niskich zarobkach.
• W ramach problemów z dostępnością mieszkań należy uwzględnić specyfikę grup, które
mają dodatkowe trudności na rynku mieszkaniowym, w szczególności wymagają
dodatkowych form opieki ze względu np. na wiek i niepełnosprawność. Zakres działań
i interwencji podejmowanych w ramach nachodzących na siebie obszarów problemowych
polityki mieszkaniowej i innych polityk wymaga poszerzenia. Rozpatrywana najczęściej
w kontekście polityki socjalnej konieczność zapewnienia miejsc w noclegowniach
i schroniskach dla bezdomnych osobom dotkniętych wykluczeniem społecznym z uwagi na
problem bezdomności wymaga rozwinięcia o wykraczające poza te obszary problemowe
działania, których efektem będzie również zwiększanie udziału w segmencie
mieszkaniowym zasobów mieszkań wspomaganych, m.in. mieszkań chronionych.
• Odrębnym wyzwaniem dla polityk społecznych państwa jest również problem starzejącego
się społeczeństwa. Konieczna jest systemowa refleksja nad zagadnieniami odnoszącymi się
do tzw. mieszkalnictwa senioralnego jako zasobu dostosowanego przestrzennie,
środowiskowo i technicznie do specyfiki potrzeb osób starszych. Kwestie te były dotychczas
bardzo fragmentarycznie odzwierciedlone w politykach senioralnej oraz mieszkaniowej
państwa.
48 | S t r o n a
• Bazując na dokumentach strategicznych i programowych, należy stwierdzić, że
dotychczasowa polityka mieszkaniowa nie odpowiadała na podstawowe wyzwania
związane z dostępnością mieszkań dla gospodarstw domowych o przeciętnych i niskich
dochodach. Najważniejsze instrumenty polityki mieszkaniowej, o największych
konsekwencjach dla budżetu, koncentrują się na wsparciu budownictwa własnościowego.
Beneficjentami pomocy budżetowej są więc osoby o relatywnie najlepszej sytuacji
finansowej. Wsparcie budownictwa społecznego, adresowanego do osób o przeciętnych
i niskich dochodach w strukturze wydatków państwowych, było marginalne.
• W ramach podejmowanych działań koncentrowano się na rozwiązaniach finansowych, nie
podejmując zmian regulacyjnych, które mogłyby przyczynić się do zmniejszenia kosztów
w budownictwie mieszkaniowym, stworzenia efektywnego rynku mieszkań na wynajem
i uwolnienia części zasobu publicznego na potrzeby osób o najniższych dochodach.
W warunkach nadal występujących barier i ograniczeń prawnych wprowadzanie
instrumentów wsparcia finansowego mieszkalnictwa, bez uprzedniej lub skorelowanej
czasowo poprawy otoczenia regulacyjnego rynku, jako procesu zależnego wyłącznie od
władz publicznych, kolidowałoby z efektywnym modelem polityk publicznych.
• Polityka mieszkaniowa powinna być ściślej, niż to miało miejsce dotychczas, powiązana
z polityką planistyczną, a interwencja publiczna na rynku mieszkaniowym powinna być
rozpatrywana w kategorii wspierania ładu przestrzennego, zwłaszcza przez uwypuklenie
walorów krajobrazu kulturowego i przyrodniczego. Aktualne instrumenty wspierające popyt
w segmencie mieszkań definiowanych w oparciu o maksymalną cenę metra kwadratowego,
tj. program „Mieszkanie dla młodych”, koncentrowały się w pierwszym okresie wyłącznie na
rynku pierwotnym, nie uwzględniając jednocześnie czynnika lokalizacji nowych inwestycji.
Adresowany do ludzi młodych program negatywnie mógł tym samym oddziaływać na jakość
życia przez odcięcie od dostępu do funkcji miastotwórczych, a także utrudnienia w dostępie
do infrastruktury społecznej czy komunikacji publicznej.
49 | S t r o n a
2. CELE I OBSZARY INTERWENCJI PRIORYTETOWYCH (SYSTEMATYZACJA)
Jak wskazano w części wprowadzającej, Narodowy Program Mieszkaniowy jest jednym
z autonomicznych narzędzi służących realizacji „Planu na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju”.
Uwzględniając ten związek, głównym zadaniem Narodowego Programu Mieszkaniowego jest
wykorzystanie potencjału inwestycyjnego gospodarki Polski, aby przy założeniu zrównoważonego
rozwoju społecznego i gospodarczego osiągnąć ilościowy i jakościowy stan zaspokojenia potrzeb
mieszkaniowych obywateli na poziomie uwzględniającym stojące przed naszym krajem wyzwania
demograficzne, społeczne i gospodarcze.
Wnioski wynikające z diagnozy wskazują, że podstawowe problemy mieszkaniowe polskich rodzin nie
znajdują odpowiedzi w realizowanych przez państwo działaniach i instrumentach w ramach szeroko
pojętego systemu wsparcia mieszkalnictwa. Uniemożliwia to szybką redukcję podstawowych
deficytów mieszkaniowych i doprowadzenie do sytuacji, w której podstawowe parametry określające
poziom zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie odstawałyby od przeciętnych wartości
rozwiniętych krajów Unii Europejskiej. Mając na uwadze wnioski z diagnozy sytuacji mieszkaniowej,
przyjęto, że celami szczegółowymi polityki mieszkaniowej wynikającymi z kluczowych problemów
i wyzwań będzie:
Działania zmierzające do osiągniecia celu 1. będą obejmowały:
− zwiększenie podaży mieszkań o niskim czynszu oraz aktywizację podmiotów dostarczających
tego typu mieszkania;
− obniżenie kosztów budowy mieszkań, w szczególności przez tworzenie warunków
regulacyjnych, wykorzystanie podaży dostępnych gruntów publicznych pod budownictwo
mieszkaniowe oraz upowszechnianie optymalnych technologii i projektów architektonicznych
w zakresie szeroko rozumianego społecznego budownictwa;
− aktywizację systematycznego oszczędzania na cele mieszkaniowe;
− ułatwienie podmiotom instytucjonalnym inwestowania na rynku mieszkań na wynajem;
− zwiększenie możliwości finansowych rodzin (w tym program „Rodzina 500+”).
Działania zmierzające do osiągniecia celu 2. będą obejmowały:
− zwiększenie możliwości gmin w zakresie dostarczania lokali socjalnych/mieszkań
komunalnych;
− rozwój mieszkalnictwa wspomaganego (np. chronionego);
Zwiększenie dostępu do mieszkań dla osób o dochodach uniemożliwiających
obecnie nabycie lub wynajęcie mieszkania na zasadach komercyjnych.CEL 1.
Zwiększenie możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych osób
zagrożonych wykluczeniem społecznym ze względu na niskie dochody lub szczególnie
trudną sytuację życiową.
CEL 2.
50 | S t r o n a
− redukcję skutków bezdomności przez zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc
w noclegowniach i schroniskach dla bezdomnych;
− wypracowanie i wdrożenie strategicznego podejścia polityki mieszkaniowej do potrzeb
mieszkaniowych grup o specjalnych potrzebach mieszkaniowych, w szczególności osób
starszych i niepełnosprawnych;
− pomoc osobom znajdującym się w przejściowo trudnej sytuacji finansowej, wpływającej m.in.
na możliwość obsługi opłat za mieszkanie lub spłat kredytu hipotecznego.
Działania zmierzające do osiągniecia celu 3. będą obejmowały:
− racjonalizację zasad zarządzania budynkami i lokalami mieszkalnymi w zasobie publicznym;
− wspieranie inwestycji termomodernizacjnych i remontowych, w tym w ramach szerszych
inwestycji podejmowanych w ramach projektów rewitalizacji obszarów zdegradowanych;
− zapewnianie infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu.
Przyjęto trzy podstawowe mierniki odpowiadające poszczególnym celom Narodowego Programu
Mieszkaniowego:
Cel 1.
Docelowo do roku 2030 liczba mieszkań przypadająca na 1 tys. mieszkańców powinna osiągnąć
wysokość mieszczącą się w aktualnej średniej Unii Europejskiej. Oznacza to wzrost tego wskaźnika z
obecnego poziomu 363 do 435 mieszkań na 1000 osób.
Cel 2.
Docelowo do roku 2030 samorządy gminne powinny dysponować możliwościami zaspokojenia
potrzeb mieszkaniowych wszystkich gospodarstw domowych oczekujących aktualnie na najem
mieszkania od gminy. Według stanu na koniec 2014 r. na najem mieszkania gminnego oczekiwało
165,2 tys. gospodarstw domowych.
Poprawa warunków mieszkaniowych społeczeństwa, stanu technicznego zasobów
mieszkaniowych oraz zwiększenie efektywności energetycznej.CEL 3.
Zwiększenie liczby mieszkań przypadających na 1000 mieszkańców
CEL 1. Zmniejszenie liczby osób oczekujących na najem mieszkania gminnego
CEL 2 Zmniejszenie liczby osób mieszkających w warunkach substandardowych
CEL 3.
51 | S t r o n a
Cel 3.
Docelowo do roku 2030 liczba osób mieszkających w warunkach substandardowych (ze względu na
niski stan techniczny budynku, brak podstawowych instalacji technicznych lub przeludnienie)
powinna się obniżyć o 2 mln osób (z ok. 5,3 mln do ok. 3,3 mln).
Osiągnięcie celów polityki mieszkaniowej wymaga podjęcia działań regulacyjnych wraz z wdrożeniem
odpowiednich, towarzyszących im instrumentów finansowych. Działania i instrumenty realizujące
Narodowy Program Mieszkaniowy będą koncentrowały się na czterech obszarach priorytetowych.
W ramach poszczególnych priorytetów w pierwszej kolejności wskazane zostały podstawowe
instrumenty realizacji Programu, a następnie towarzyszące im instrumenty uzupełniające.
Priorytet 1. DOSTĘPNE MIESZKANIA (pakiet „Mieszkanie+”)
W ramach priorytetu koncentrującego się na poprawie dostępności mieszkań realizowane będą
działania wspierające zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych, których
dochody lub sytuacja życiowa nie pozwalają na samodzielne nabycie lub wynajęcie mieszkania na
zasadach rynkowych. Główne działania regulacyjne i instrumenty finansowe wpływające na istotną
poprawę dostępności mieszkań zakładają:
• wdrożenie nowego systemu realizacji potrzeb mieszkaniowych w oparciu m.in.
o działalność państwowego operatora mieszkaniowego, zwiększającego podaż dostępnych
mieszkań w ramach przedsięwzięć wykorzystujących zasoby gruntów Skarbu Państwa
(system podaży mieszkań na wynajem, z opcją docelowego uzyskania własności
wynajmowanego mieszkania);
• Kreowanie podaży dostępnych mieszkań na wynajem, w tym z opcją dochodzenia do własności
• Wsparcie społecznego budownictwa czynszowego
• Systematyczne oszczędzanie
MIESZKANIE
dostępne
• Narodowy Fundusz Mieszkaniowy
• Finansowanie wieloletnie
• Racjonalizacja zasad wydatkowania środków
FINANSOWANIE
stabilne i efektywne
• Remonty
• Termomodernizacje
• Poprawa stanu technicznego zasobów w ramach rewitalizacji
WARUNKI ZAMIESZKANIA
nowoczesne, oszczędne, bezpieczne
• Prawo mieszkaniowe
• Proces inwestycyjny
• Rynek finansowy
PRAWO
dobre
52 | S t r o n a
• wzmacnianie wsparcia kierowanego do samorządów lokalnych i organizacji pożytku
publicznego w związku z tworzeniem mieszkań dla najuboższych, mieszkań chronionych
oraz noclegowni i schronisk dla bezdomnych (w okresie realizacji programu zapewnienie
wsparcia finansowego na poziomie adekwatnym do aktualnego i prognozowanego deficytu);
• rozszerzenie systemu wsparcia czynszowego budownictwa społecznego adresowanego do
osób o dochodach zbyt wysokich, aby uzyskać najem mieszkania od gminy i zbyt niskich
aby nabyć lub wynająć mieszkanie na rynku (w okresie realizacji programu zapewnienie
wsparcia finansowego na poziomie adekwatnym do aktualnego i prognozowanego deficytu);
• wsparcie systematycznego oszczędzania na cele mieszkaniowe;
• wzmacnianie potencjału finansowego rodzin, w tym w ramach programu „Rodzina 500+”
oraz zmodyfikowanych i nowych instrumentów wsparcia gospodarstw domowych
w pokrywaniu zobowiązań czynszowych;
• kontynuowanie preferencji podatkowych w budownictwie mieszkaniowych, w tym obniżonej
stawki VAT.
Priorytet 2. STABILNE I EFEKTYWNE FINANSOWANIE
W celu realizacji planowanych instrumentów wsparcia mieszkalnictwa należy zapewnić stabilne
finansowanie budżetowe w perspektywie długoletniej. Realizacja działań realnie wpływających na
poprawę warunków mieszkaniowych wymaga bowiem konsekwentnych i wieloletnich działań
związanych z budową nowych mieszkań oraz poprawy stanu technicznego istniejących zasobów.
Działania kierowane do gospodarstw domowych o przeciętnych i niskich dochodach muszą być
wspomagane przez władze centralne i samorządowe, gdyż tylko w ten sposób można wpłynąć na
obniżenie obciążeń związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych i tym samym zwiększyć
dostępność mieszkań dla grup, które stanowią priorytet polityki mieszkaniowej. Jednocześnie
planowane działania i instrumenty muszą uwzględniać realia dotyczące stanu finansów publicznych
i możliwości zwiększenia – w ramach istniejących ograniczeń budżetowych – bezpośrednich
wydatków na realizację polityki mieszkaniowej. Dlatego przewiduje się docelowe wygaszenie tych
instrumentów, z którymi wiążą się skutki finansowe dla budżetu, a które nie przyczyniają się do
realizacji celów polityki mieszkaniowej.
W ramach zapewnienia stabilnego finansowania działań i instrumentów przewidzianych w programie
zakłada się jednocześnie:
• ukonstytuowanie instytucjonalnych podstaw wsparcia realizacji przedsięwzięć
budownictwa mieszkaniowego w zasobie mieszkań dostępnych (umiarkowane ceny
i czynsze) przez utworzenie Narodowego Funduszu Mieszkaniowego, do którego zostaną
przekazane zasoby gruntów należących do Skarbu Państwa;
• zmianę obecnego modelu wydatkowania środków budżetowych w ramach instrumentów
wsparcia kierowanych bezpośrednio do podmiotów dostarczających mieszkania przez
skorelowanie terminów realizacji inwestycji i wydatkowania budżetowego (działanie
zbieżne z priorytetem „Dostępne mieszkania”, w szczególności z zakładanym w nim
zapewnieniem finansowania na poziomie adekwatnym do prognozowanego deficytu
w ramach programów wspierających społeczne budownictwo czynszowe, docelowo przyjęcie
podobnych zasad również w programie wsparcia termomodernizacji i remontów);
53 | S t r o n a
• określenie zamkniętych ram czasowych ponoszenia wydatków budżetowych z tytułu
refundacji premii gwarancyjnych oraz wprowadzenia nowych tytułów wydatkowych
w większym zakresie odnoszących się do poprawy efektywności energetycznej w istniejącym
zasobie mieszkaniowym;
• zapewnienie finansowania zobowiązań budżetu wynikających z poprzednio istniejących
programów mieszkaniowych (dopłaty do oprocentowania kredytów udzielanych w ramach
programu „Rodzina na swoim”, wypłata dofinansowania wkładu własnego oraz dodatkowego
wsparcia w formie obniżenia salda kredytu w ramach programu „Mieszkanie dla młodych”,
zwrot części wydatków na materiały budowlane w związku z budową domu
jednorodzinnego), z jednoczesnym brakiem kontynuacji ww. programów od 2019 r.
Priorytet 3. NOWOCZESNE, EFEKTYWNE ENERGETYCZNIE I BEZPIECZNE TECHNICZNIE MIESZKANIA
W ramach tej grupy instrumentów podejmowane będą działania regulacyjne dotyczące standardów
technicznych nowych i istniejących budynków mieszkalnych oraz działania wspierające poprawę
stanu technicznego zasobów mieszkaniowych, wpływające na zwiększenie efektywności
energetycznej zasobów i obniżenie kosztów ich utrzymywania, w tym przez wykorzystanie produktów
budownictwa ekologicznego. Planowane działania regulacyjne i instrumenty finansowe zakładają:
• finansowe wsparcie inwestycji remontowych i termomodernizacyjnych, zarówno ze
środków krajowych, jak i środków Unii Europejskiej;
• wdrożenie instrumentów wspierających procesy rewitalizacyjne obszarów
zdegradowanych;
• przeprowadzenie badania stanu technicznego zasobów mieszkaniowych wybudowanych
w technologii wielkopłytowej;
• przegląd regulacji dotyczących parametrów technicznych wpływających na efektywność
energetyczną w budynkach mieszkalnych;
• wsparcie podmiotów dostarczających infrastrukturę techniczną towarzyszącą budownictwu
mieszkaniowemu.
Priorytet 4. DOBRE PRAWO
Zmiany regulacyjne stanowią punkt wyjścia do uporządkowania sytuacji na rynku mieszkaniowym
i podstawę do proponowania instrumentów finansowych. W ramach działań regulacyjnych zmianie
będą podlegały kluczowe przepisy dotyczące funkcjonowania rynku mieszkaniowego oraz
wpływające na inwestycje mieszkaniowe, w szczególności w zakresie:
• rynku najmu mieszkań;
• procesu inwestycyjno-budowlanego, w tym zasad regulujących długość i koszt procesu
inwestowania na rynku mieszkaniowym oraz prowadzenia robót budowlanych;
• podaży gruntów budowlanych, w tym zasad regulujących proces odrolnienia gruntów oraz
gospodarowania gruntami należącymi do Skarbu Państwa w celu rozwoju dostępnego
budownictwa mieszkaniowego;
• funkcjonowania rynku finansowania mieszkalnictwa, w tym zasad regulujących rynek listów
zastawnych, rynek wtórny wierzytelności hipotecznych oraz rynek funduszy inwestujących
w nieruchomości;
54 | S t r o n a
• funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych, gmin i towarzystw budownictwa społecznego,
w tym zasad wpływających na możliwość realizacji celów związanych z zaspokajaniem
potrzeb mieszkaniowych;
• ochrony praw nabywców lokali mieszkalnych i domów jednorodzinnych, w tym zasad
zapewnienia ochrony środków wpłaconych przez nabywców w związku z realizacją inwestycji
deweloperskiej.
55 | S t r o n a
IV. REALIZACJA PROGRAMU
1. PRIORYTETOWE DZIAŁANIA I INSTRUMENTY
A. Wprowadzenie kompleksowych zmian prawnych usprawniających proces inwestycyjno-
budowlany
Poprawa dostępności mieszkań i warunków zamieszkiwania na etapie użytkowania mieszkania przez
określenie kompleksowego, spójnego i przejrzystego systemu prawnego regulującego proces
inwestycyjno-budowlany, obejmującego zagadnienia prawne odnoszące się do realizacji inwestycji
budowlanej zawarte dotychczas w odrębnych aktach ustawowych.
Sposób realizacji: Nowa ustawa regulująca proces inwestycyjno-budowlany w postaci Kodeksu
urbanistyczno-budowlanego.
ZAŁOŻENIA:
Przedmiot regulacji: całościowe uregulowanie zagadnień dotyczących realizacji inwestycji
budowlanej, obejmujące przedmiot aktualnych regulacji ustawowych w zakresie: ustawa
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa – Prawo budowlane, tzw. specustawy
w zakresie dotyczącym realizacji inwestycji celu publicznego.
Podstawowe rozwiązania:
• W zakresie planowania przestrzennego:
a) zwiększenie bezpieczeństwa inwestycyjnego polegającego na pewności co do możliwości
lokalizacji inwestycji i jej późniejszego efektywnego funkcjonowania, dzięki:
− wyraźnej preferencji dla lokalizacji inwestycji w oparciu o plan miejscowy, co
przyczyni się do podniesienia poziomu jawności i transparentności procedur, a także
zapewni podejmowanie decyzji o przestrzeni w sposób kompleksowy,
z uwzględnieniem wszystkich skutków lokalizowanych inwestycji, jak również
zwiększy bezpieczeństwo i pewność inwestycyjną, również w zakresie inwestycji
lokalizowanych na terenach sąsiednich;
− dążeniu do lokalizacji inwestycji na terenach wyposażonych w niezbędną
infrastrukturę techniczną i społeczną, zgodnie z prowadzoną przez gminę polityką
przestrzenną;
− ścisłemu ograniczeniu lokalizowania nowych inwestycji na obszarach pozbawionych
planu miejscowego, przy jednoczesnym dopuszczeniu, w ograniczonym stopniu
rozwijania inwestycji istniejących, w tym działań niezbędnych m.in. dla zapewnienia
dostępności osobom niepełnosprawnym;
− zapewnieniu zachowania ładu przestrzennego oraz walorów ekonomicznych
przestrzeni i charakteru danych obszarów, w szczególności ze względu na ich walory
krajobrazowe, kulturowe i przyrodnicze;
b) zwiększenie udziału społeczności lokalnej w podejmowaniu rozstrzygnięć z zakresu
zagospodarowania przestrzennego;
56 | S t r o n a
c) zapewnienie finansowania urbanizacji przez czytelny i przewidywalny podział kosztów
inwestycji obsługujących nieruchomości pomiędzy gminy i właścicieli nieruchomości;
d) dążenie do uproszczenia procedur przy jednoczesnym zachowaniu uprawnień organów
do uzgadniania i opiniowania dokumentów planistycznych;
e) stworzenie regulacji uwzględniających specyfikę wsi i zapewniających jej zrównoważony
rozwój;
f) usunięcie obecnie istniejących barier w planowaniu przestrzennym, zidentyfikowanych
m.in. w trakcie prowadzenia analiz systemowych i kwerendy przepisów dokonanej przy
udziale samorządu terytorialnego, w szczególności gmin;
g) wprowadzenie szczegółowych regulacji dotyczących planowania ponadlokalnego oraz
wzajemnej relacji treści dokumentów planistycznych różnych poziomów (krajowego,
regionalnego, funkcjonalnego (metropolitalnego) i lokalnego);
h) wprowadzenie efektywnych regulacji dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego
i powiązania ich z lokalnym porządkiem przestrzennym.
• W zakresie budownictwa:
a) dostosowanie wymogów formalnych uzyskania zgody inwestycyjnej oraz obowiązków
administracyjnych nakładanych na inwestora w toku procesu inwestycyjnego do „ciężaru
gatunkowego” inwestycji (im większa będzie skala inwestycji oraz jej oddziaływanie na
sąsiednie tereny, tym proporcjonalnie bardziej skomplikowana będzie procedura);
b) zmniejszenie wymogów formalnych uzyskiwania zgody inwestycyjnej dla mało
skomplikowanych inwestycji;
c) uporządkowanie i wskazanie w Kodeksie wszystkich decyzji uzgodnień, jakie inwestor
musi uzyskać przed wydaniem zgody inwestycyjnej;
d) uproszczenie i jednoznaczne uregulowanie zasad ustalania stron postępowania;
e) wzmocnienie roli projektanta w procesie inwestycyjnym, połączone ze zwiększeniem jego
odpowiedzialności;
f) zwiększenie skuteczności działania organów administracji inwestycyjnej oraz organów
nadzoru inwestycyjnego;
g) zwiększenie skuteczności i efektywności zwalczania samowoli budowlanych;
h) wprowadzenie ułatwień i preferencji dla realizacji inwestycji o dominującej funkcji
mieszkaniowej na nieruchomościach spełniających określone kryteria.
Termin realizacji: projekt Kodeksu urbanistyczno-budowlanego zostanie przekazany do
konsultacji i uzgodnień w IV kw. 2016 r., natomiast prace legislacyjne w Sejmie rozpoczną się
w 2017 r.
B. Zmiana regulacji określających zasady funkcjonowania rynku najmu: racjonalizacja zasad
gospodarowania zasobem mieszkań komunalnych
Poprawa dostępności mieszkań przez wprowadzenie zmian prawnych skutkujących lepszym
zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych osób niezamożnych oraz znajdujących się w trudnej sytuacji
życiowej, które przy obecnych zasadach wynajmu mieszkań komunalnych, z którego korzystają
57 | S t r o n a
również relatywnie zamożne gospodarstwa domowe, pozbawione są możliwości uzyskania w gminie
pomocy mieszkaniowej.
Przy zapewnieniu bardziej sprawiedliwych społecznie zasad wykorzystywania mieszkań w zasobie
komunalnym, urealnienie wysokości stawek czynszu w celu poprawy stanu technicznego publicznego
zasobu mieszkaniowego i racjonalizacji wydatków samorządów terytorialnych na utrzymanie
zasobów mieszkaniowych.
Efektem podjętych działań powinno być lepsze wykorzystanie zasobów gminnych w zaspokajaniu
potrzeb mieszkaniowych lokalnej społeczności. Samorządy będą miały większą liczbę lokali
mieszkalnych, które będzie można wynajmować gospodarstwom domowym o niskich dochodach
i ciężkiej sytuacji życiowej oczekujących na najem mieszkania gminnego. Doprowadzi to do
zmniejszenia list oczekujących oraz skrócenia okresu oczekiwania na najem.
Sposób realizacji: Nowelizacja ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy
i o zmianie Kodeksu cywilnego.
ZAŁOŻENIA:
Przedmiot regulacji: wprowadzenie zmian racjonalizujących zasady gospodarowania lokalami
w mieszkaniowym zasobie gminy, pod kątem osiągania celów, jakim powinien służyć zasób publiczny.
Podstawowe rozwiązania:
• Wprowadzenie dla gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego obowiązku zawierania
umów na czas oznaczony, nie krótszy niż rok i nie dłuższy niż 5 lat, umowy te będą mogły być
zawierane na następny okres przy uwzględnieniu aktualnej sytuacji materialnej i rodzinnej.
Zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych, zmiana odnosić się będzie do umów zawartych po
wejściu w życie zmienionych przepisów.
• Oddanie do wyłącznej właściwości sądu orzekania o uprawnieniu do lokalu socjalnego, co oznacza
rezygnację z katalogu osób uprzywilejowanych, którym obecnie sąd ma obowiązek przyznać lokal
bez względu na sytuację rodzinną i materialną. Obligatoryjne przyznawanie prawa do lokalu
socjalnego określonym grupom osób nie pozwala obecnie na dokonanie sądowej oceny, czy
przyznanie tego prawa jest rzeczywiście uzasadnione sytuacją materialną i osobistą.
• Wprowadzenie w odniesieniu do lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego
rozwiązań szczególnych w stosunku do przepisów ustawy – Kodeks cywilny dotyczących
wstąpienia w najem po śmierci najemcy, co oznaczało będzie wyeliminowanie automatyzmu we
wstąpieniu w najem po śmierci najemcy. Aktualne rozwiązania skutkują swoistą „dziedzicznością”
najmu lokali, gdyż uzyskanie prawa do lokalu komunalnego jest niezależne od sytuacji materialnej
wstępujących w najem. Po zmianie przepisów umowa najmu lokalu komunalnego będzie
zawierana z osobami spełniającymi kryteria materialne ustalone w odpowiedniej uchwale rady
gminy.
• Wprowadzenie możliwości rozwiązania umowy najmu lokalu komunalnego w sytuacji, gdy
najemca posiada tytuł prawny do innego lokalu nie tylko w tej samej miejscowości, ale również
i w miejscowości pobliskiej. Jednocześnie określenie w przepisach definicji „miejscowości
pobliskiej”, uwzględniającej zróżnicowane stany przestrzenno-urbanizacyjne, w celu zapewnienia
prawidłowego stosowania przepisów (miejscowość położona w powiecie, w którym znajduje się lokal
58 | S t r o n a
lub w powiecie graniczącym z tym powiatem, lub miejscowość, której granice administracyjne w linii
prostej pozostają w maksymalnej odległości wskazanej w uchwale rady gminy).
• Wprowadzenie dla osób ubiegających się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy
obowiązku składania deklaracji o wysokości dochodów gospodarstwa domowego oraz
oświadczenia o stanie majątkowym pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ocena uprawnienia
do zawarcia najmu mieszkania komunalnego uwzględniałaby nie tylko sytuację dochodową danej
osoby, ale również stan majątkowy, który ubiegający się będzie zobligowany ujawnić
w oświadczeniu.
• Wprowadzenie do ustawy przepisu obligującego gminę do uregulowania w uchwałach
dotyczących zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy
warunków, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem
potrzeb tych osób.
• Zmiana art. 1046 § 4 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego polegająca na wyeliminowaniu
możliwości przeprowadzania eksmisji do noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej
miejsca noclegowe w sytuacji, gdy dłużnikowi przysługuje uprawnienie do tymczasowego
pomieszczenia. W związku z ww. zmianą art. 1046 § 4 wprowadzone również zostanie finansowe
wsparcie dla gmin na adaptację już istniejących budynków w celu tworzenia w nich pomieszczeń
tymczasowych.
Termin realizacji: Przyjęcie projektu ustawy przez Radę Ministrów w IV kwartale 2016 r.
C. Rozwój spółdzielczości mieszkaniowej w segmencie dostępnych mieszkań – aktywizacja
nowego budownictwa lokatorskiego
Instrument 1.
Poprawa dostępności mieszkań przez usprawnienie funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych
i zwiększenie możliwości realizacji przez spółdzielnie nowych inwestycji zwiększających podaż
mieszkań użytkowanych na zasadach spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego.
Sposób realizacji: Nowelizacja ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.
ZAŁOŻENIA:
• Eliminacja barier prawnych dla spółdzielni mieszkaniowych w segmencie praw lokatorskich jako
instrument uzupełniający Narodowy Program Mieszkaniowy w zakresie finansowych
instrumentów wspierających dostępne budownictwo mieszkaniowe w ramach pakietu
„Mieszkanie+”, uwzględniającego poprawę dostępności mieszkań w oparciu o działalność
spółdzielni mieszkaniowych.
Podstawowe rozwiązania:
• Wprowadzenie zmian w przepisach pozwalających spółdzielniom mieszkaniowym na ograniczenie
możliwości przekształcania spółdzielczych lokatorskich praw do lokali mieszkalnych
wybudowanych po wejściu w życie tych zmian, w tym w ramach instrumentów wsparcia
„Mieszkanie+”.
59 | S t r o n a
• Decyzję o możliwości przekształcenia spółdzielczych lokatorskich praw do lokali mieszkalnych
spółdzielnia mieszkaniowa będzie mogła podejmować w odniesieniu do inwestycji czy lokalu.
Wskazanie, czy przekształcenie danego lokalu będzie możliwe i po upływie jakiego terminu, będzie
miało miejsce w umowie o budowę lokalu.
• Podejmując decyzje o możliwości przekształcenia lokali w danej nieruchomości oraz
o terminie, w którym możliwe będzie wystąpienie przez posiadacza spółdzielczego lokatorskiego
prawa do lokalu z wnioskiem o przekształcenie, spółdzielnia będzie miała wpływ na czas, w którym
zarządza wybudowanym zasobem mieszkaniowym i w którym pozostaje jego właścicielem.
Termin realizacji: Przyjęcie projektu ustawy przez Radę Ministrów w I kwartale 2017 r.
Instrument 2.
Poprawa dostępności mieszkań przez wprowadzenie zmian w przepisach określających zasady
funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych, skutkujących zwiększeniem udziału tej formy
organizacyjno-prawnej w realizacji budownictwa mieszkaniowego.
Obecne regulacje dotyczące funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych powodują, że w praktyce już
istniejące spółdzielnie napotykają przeszkody w podejmowaniu nowych inwestycji budowlanych
związane np. z negatywną oceną takich inwestycji przez członków, którzy mają już zaspokojone
potrzeby mieszkaniowe, powstawanie nowych spółdzielni jest ograniczone, a ta instytucja prawna nie
jest wykorzystywana przez grupy osób zainteresowane uzyskaniem własnych mieszkań w celu
wspólnego przeprowadzenia przedsięwzięcia budowlanego.
Sposób realizacji: Nowa ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych.
ZAŁOŻENIA:
• Kompleksowa weryfikacja obowiązujących rozwiązań prawnych dotyczących funkcjonowania
spółdzielni mieszkaniowych pod kątem zmian, jakie należy wprowadzić dla zwiększenia
aktywności istniejących spółdzielni w realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz szerszego
wykorzystania tej formy organizacyjno-prawnej przez nowo powstające podmioty chcące działać
w obszarze budownictwa mieszkaniowego (np. kooperatywy mieszkaniowe), w tym w zakresie
realizacji własnych potrzeb mieszkaniowych.
• Przygotowanie założeń zmian ustawowych w oparciu o rekomendacje środowisk naukowych
i eksperckich.
Termin realizacji: Przy założeniu rekomendacji wprowadzenia zmian systemowych skierowanie
projektu założeń ustawy do rozpatrzenia przez Radę Ministrów w II kwartale 2018 r.
D. Pakiet „Mieszkanie+”: Zwiększenie podaży mieszkań o umiarkowanych cenach i czynszach
przez bezpośrednią aktywność inwestycyjną, realizowaną w szczególności przy wykorzystaniu
nieruchomości Skarbu Państwa, w ramach systemu wynajmu mieszkań, w tym z opcją
docelowego przeniesienia prawa własności
60 | S t r o n a
Instrument 1
Zwiększenie podaży dostępnych gruntów pod budownictwo mieszkaniowe, w szczególności
wykorzystanie w ramach realizacji celów Programu nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa.
Sposób realizacji: Nowa ustawa o Narodowym Funduszu Mieszkaniowym i przekazywaniu
nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego.
ZAŁOŻENIA:
Przedmiot regulacji – ustawa określi:
• zasady kwalifikowania i przekazywania nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa na cele
wspierania budownictwa mieszkaniowego;
• zasady tworzenia i działania Narodowego Funduszu Mieszkaniowego (NFM);
• zasady udzielania, w oparciu o aktywa i środki finansowe NFM, wsparcia przedsięwzięć
budownictwa mieszkaniowego poprawiających dostępność mieszkań;
• cele, zadania i podstawowe zasady działania Narodowego Operatora Mieszkaniowego oraz
podmiotów o statusie operatorów mieszkaniowych, organizujących inwestycje mieszkaniowe
z wykorzystaniem gruntów będących w zasobach NFM oraz gruntów samorządowych.
Narodowy Fundusz Mieszkaniowy: będzie utworzoną w trybie ustawy państwową osobą prawną,
w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, lub podmiotem
powołanym przy wykorzystaniu istniejących lub planowanych ram instytucjonalnych finansowania
polityki rozwoju państwa, w korelacji z „Planem na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju”.
Podstawowym celem działania NFM będzie poprawa dostępności mieszkań w oparciu
o wykorzystanie na cele budownictwa mieszkaniowego nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa,
wniesionych w trybie ustawy do aktywów NFM.
Wykorzystanie danej nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa w ramach tworzenia zasobu NFM
będzie uzależnione od oceny wymagań jakościowych, tj. dostosowania gruntów do zabudowy
mieszkaniowej.
W procesie tworzenia zasobu aktywów, jakimi będzie dysponował NFM, uwzględniony zostanie cały
zasób nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa, którymi obecnie gospodarują starostowie
wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, Agencja Nieruchomości Rolnych, Agencja
Mienia Wojskowego oraz inni statio fisci Skarbu Państwa.
Wykorzystanie tak szeroko rozumianych gruntów Skarbu Państwa w celu rozwoju rynku dostępnych
mieszkań na wynajem będzie koncentrowało się na bezpośrednim wykorzystaniu tych gruntów pod
budownictwo mieszkaniowe: do czasu wniesienia ww. nieruchomości, spełniających warunki
uzasadniające ich bezpośrednie przekazanie pod budownictwo mieszkaniowe, do aktywów NFM,
środki pochodzące z ich sprzedaży nie będą stanowiły źródła dodatkowego zasilania aktywów
Funduszu.
61 | S t r o n a
Brak zasilania aktywów NFM środkami pochodzącymi ze sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa
przed ich wniesieniem do Funduszu będzie miał charakter bezwzględny. Jednocześnie, w ramach
określenia zasad gospodarowania zasobem tworzącym aktywa Narodowego Funduszu
Mieszkaniowego, rozwiązania prawne i instytucjonalne umożliwią wykorzystanie potencjału
nieruchomości gruntowych NFM nie tylko w celu bezpośredniego ich przeznaczenia pod
budownictwo mieszkaniowe. Ukonstytuowanie NFM jako podmiotu pełniącego rolę „banku ziemi”
umożliwi również przeprowadzanie zamian posiadanych aktywów na inne nieruchomości gruntowe
bardziej dostosowane do zabudowy mieszkaniowej, jak również pozyskiwanie – przez sprzedaż części
aktywów – środków pieniężnych z przeznaczeniem na finansowanie zadań służących realizacji
Narodowego Programu Mieszkaniowego.
Zakończona wstępna kwerenda gruntów należących do Skarbu Państwa lub spółek z udziałem Skarbu
Państwa, przeprowadzona przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa, wykazała, że
w podmiotach, które zgłosiły swoje zasoby gruntów jest ok. 8 942,2 ha (według stanu na 30 marca
2016 r.), z czego ok. 6 558,1 ha należy do Agencji Nieruchomości Rolnych, 1 078,0 ha pozostaje
w zarządzie starostów, 1 306,0 ha w części spółek kontrolowanych przez Ministerstwo Skarbu
Państwa, Ministerstwo Energii oraz Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa. Warto zauważyć, że
ww. dane bazują na informacjach przesłanych przez jednostki i wymagają bieżącego uzupełnienia.
Nie uwzględniają np. gruntów należących do Agencji Mienia Wojskowego.
Zgodnie z wytycznymi Ministra Infrastruktury i Budownictwa, wskazanymi w wystąpieniu inicjującym
kwerendę, podane przez poszczególne podmioty zasoby gruntowe stanowiące własność Skarbu
Państwa mogą być wykorzystane na cele budownictwa mieszkaniowego. Mimo że nie wszystkie
posiadają obecnie dostęp do infrastruktury technicznej, w ocenie podmiotów uczestniczących
w kwerendzie ich lokalizacja i charakterystyka przemawia za tym, iż będą mogły być w przyszłości
zagospodarowane na cele mieszkaniowe. Usytuowanie tych gruntów nie jest zatem narażone np. na
wystąpienie szkód górniczych czy inne czynniki utrudniające zamieszkiwanie. Szczegółowej
weryfikacji w tym zakresie będzie dokonywał NFM.
Grunty są rozmieszczone na terenie całego kraju, z koncentracją w województwach zachodnich.
W planowanych działaniach będą użyte głównie grunty należące bezpośrednio do Skarbu Państwa
lub podmiotów państwowych. Grunty spółek Skarbu Państwa będą mogły być również wykorzystane
dla celów mieszkaniowych, jednak na zasadach współpracy i ekwiwalentności świadczeń pomiędzy
poszczególnymi spółkami i Narodowym Operatorem Mieszkaniowym (NOM).
62 | S t r o n a
Rozkład geograficzny nieruchomości gruntowych należących do Skarbu Państwa* według województw.
*Grunty ANR, starostów i części spółek z udziałem Skarbu Państwa nadzorowanych przez MSP, ME i MIiB.
Bardziej szczegółowa analiza dostępnych gruntów Skarbu Państwa wskazuje, że występują one
w większości powiatów, koncentrując się w powiatach Polski zachodniej i północnej oraz wokół
dużych miast.
Rozkład geograficzny nieruchomości gruntowych należących do Skarbu Państwa* według powiatów.
*Grunty ANR, starostów i części spółek z udziałem Skarbu Państwa nadzorowanych przez MSP, ME i MIiB.
Zasoby terenów, zgłoszone w ramach kwerendy przez wojewodów, które są aktualnie zarządzane
przez starostów, są dostępne we wszystkich województwach. Najwięcej jest ich w województwie
zachodniopomorskim, województwie śląskim i województwie mazowieckim.
63 | S t r o n a
Rozkład geograficzny gruntów Skarbu Państwa będących w zarządzie starostów według województw.
Grunty należące do Agencji Nieruchomości Rolnych koncentrują się w województwach zachodnich.
Rozkład geograficzny gruntów w posiadaniu Agencji Nieruchomości Rolnych według województw.
Wstępna identyfikacja gruntów należących do Skarbu Państwa wskazuje, że istnieje potencjał
dotyczący wykorzystania tych gruntów w prowadzonych inwestycjach mieszkaniowych na terenie
niemal całego kraju. Warto zauważyć, że potencjał wynikający z dysponowania tym zasobem nie
64 | S t r o n a
ogranicza się tylko do możliwości wykorzystania terenów pod zabudowę, lecz również jako zasób
umożliwiający uzyskanie środków finansowych, które mogą posłużyć do realizacji inwestycji
w lokalizacjach, gdzie nie ma gruntów należących do Skarbu Państwa.
Wsparcie dostępnego budownictwa mieszkaniowego w oparciu o aktywa rzeczowe NFM:
Nieruchomości będące w posiadaniu NFM będą mogły być wykorzystane w celu realizacji inwestycji
mieszkaniowych przez m.in.:
− przekazanie nieruchomości pod budowę mieszkań na wynajem, w tym z opcją dochodzenia
do własności, Narodowemu Operatorowi Mieszkaniowemu oraz podmiotom o statusie
operatorów mieszkaniowych (np. przez wniesienie gruntów do funduszu inwestycyjnego w
zamian za objęcie przez NFM certyfikatów inwestycyjnych);
− przekazanie nieruchomości pod budowę mieszkań w formule społecznego budownictwa
czynszowego na rzecz inwestora (przyszłego właściciela zasobów czynszowych).
Wsparcie dostępnego budownictwa mieszkaniowego w oparciu o środki finansowe NFM:
Ze środków finansowych pochodzących m.in. z odpłatnego zbycia części nieruchomości gruntowych
NFM będą mogły być finansowane inne instrumenty wsparcia mieszkalnictwa, w tym programy
poprawiające dostępność mieszkań, podejmowane w ramach realizacji zadań własnych NFM lub
programów polityki mieszkaniowej realizowanych w oparciu o odrębne regulacje prawne.
Stymulowanie przez NFM rozwoju rynku mieszkań na wynajem:
NFM jako instytucja dysponująca gruntami Skarbu Państwa i uzyskująca wpływy z tytułu
gospodarowania ww. gruntami będzie mógł prowadzić politykę inwestycyjną, polegającą m.in. na
zbrojeniu technicznym posiadanych gruntów w celu podniesienia ich wartości i atrakcyjności dla
przyszłych inwestorów mieszkaniowych. NFM będzie również prowadził działania analityczne
i operacyjne upowszechniające wiedzę o dostępnych mieszkaniach na wynajem w poszczególnych
lokalizacjach (w tym realizowanych przez NOM). Podmioty, które zobowiążą się umownie do
stosowania przy naborze najemców określonych kryteriów preferujących grupy docelowe polityki
mieszkaniowej będą mogły uzyskać status umożliwiający prowadzenie inwestycji na zasadach
analogicznych do NOM. NFM będzie mógł również pełnieć funkcję animatora innych przedsięwzięć
mieszkaniowych, np. powstawania małych spółdzielni mieszkaniowych.
Termin realizacji: Przyjęcie projektu ustawy przez Radę Ministrów w IV kw. 2016 r.
Instrument 2
Budowa dostępnych mieszkań na wynajem w ramach inwestycji prowadzonych na zasadach
pilotażowych przez Bank Gospodarstwa Krajowego.
Sposób realizacji:
Do czasu wdrożenia ustawy o Narodowym Funduszu Mieszkaniowym realizacja pilotażowych
inwestycji prowadzona przy wykorzystaniu istniejących w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego
struktur instytucjonalno-finansowych.
65 | S t r o n a
Zakłada się, że realizacja tej części programu będzie oparta na działalności inwestycyjnej
wykorzystującej struktury Banku Gospodarstwa Krajowego, który będzie organizował proces
inwestycyjny oraz zarządzał wybudowanym zasobem mieszkaniowym. Zasadniczymi celami takiego
działania będzie:
− zwiększenie podaży mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach przez stworzenie
unikatowego, elastycznego produktu w postaci najmu mieszkania, z jednoczesnym
umożliwieniem uzyskania docelowej własności w drodze jego wykupu;
− stworzenie możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych dla osób niespełniających
warunków do uzyskania kredytu;
− współpraca z Narodowym Funduszem Mieszkaniowym w celu realizacji inwestycji na
określonych terenach przeznaczonych dla grup docelowych polityki mieszkaniowej.
Założenia i sposób realizacji:
Praktycznym modelem, którego wykorzystanie w ramach programu umożliwią docelowe rozwiązania
ustawowe, jak również modelem, w oparciu o który program zostanie uruchomiony na etapie
inwestycji pilotażowych (przed wdrożeniem ustawy o Narodowy Funduszu Mieszkaniowym), będzie
wykorzystanie formuły Funduszy Inwestycyjnych Zamkniętych Aktywów Niepublicznych w ramach
struktur BGK. W tym modelu założenia programu składającego się na pakiet „Mieszkanie+”
przewidują, że spółka prawa handlowego w strukturach kapitałowych BGK będzie podmiotem
odpowiadającym za zarządzanie aktywami nieruchomościowymi, inicjowanie, nadzór i koordynację
inwestycji budowy mieszkań na wynajem z opcją docelowego nabywania własności (filar rynkowy
programu „Mieszkanie+”), jak również obsługę najemców zaspokajających potrzeby mieszkaniowe
w oparciu o te mieszkania.
Inwestycje mieszkaniowe będą realizowane:
− na nieruchomościach zbywanych przez inwestorów do zarządzanych przez BGK instytucji
wykorzystywanych w realizacji budowy mieszkań na wynajem (zakładane fundusze
inwestycyjne) w zamian za objęcie aktywów finansowych (w przypadku zamkniętych
funduszy inwestycyjnych certyfikaty inwestycyjne); inwestorami będą w szczególności: NFM,
przedsiębiorstwa państwowe, spółki z udziałem Skarbu Państwa;
− na nieruchomościach pozyskanych z rynku przez bezpośrednią aktywność inwestycyjną BGK.
Odwołujący się do struktur instytucjonalno-kapitałowych BGK model, na jakim może opierać się
działanie pilotażowe, umożliwia również współfinansowanie projektów realizowanych we współpracy
z innymi inwestorami, w tym samorządami terytorialnymi, towarzystwami budownictwa
społecznego, spółdzielniami mieszkaniowymi, jak również – opcjonalnie, w szczególności
w przypadku mniejszych lokalizacji – realizacje inwestycji mieszkaniowych przez nabywanie od
podmiotów działających na rynku budownictwa mieszkaniowego projektów spełniających określone
kryteria.
Obejmowanie certyfikatów inwestycyjnych funduszy, w opisanym powyżej modelu działania
wykorzystującym formułę zarządzania portfelem funduszy inwestycyjnych zamkniętych, będzie
następować w zamian za wpłaty w formie pieniężnej lub wnoszenie papierów wartościowych,
66 | S t r o n a
udziałów i praw majątkowych (zgodnie z ustawą o funduszach inwestycyjnych). Fundusze będą
zarządzane na zasadach rynkowych z zamiarem osiągnięcia zwrotu przy kształtowaniu optymalnej
struktury finansowania programu. Do realizacji zakładanych projektów mieszkaniowych przewiduje
się również wykorzystanie środków ze zbycia nieruchomości niekwalifikujących się do tego typu
inwestycji oraz ze zbycia innych aktywów będących w posiadaniu funduszy. W przypadku deklaracji
przez najemców skorzystania z opcji stopniowego dochodzenia do własności czynsz płatny przez
najemcę będzie zwiększony o składnik spłaty kapitału.
Przy doborze nieruchomości preferowane będą lokalizacje umożliwiające osiągnięcie umiarkowanego
kosztu gruntu oraz charakteryzujące się dobrym skomunikowaniem i dostępem do infrastruktury
społecznej. Projekty będą realizowane z wykorzystaniem efektu skali w celu minimalizacji kosztów
inwestycji budowlanych. Zakłada się, że zwiększenie podaży będzie pozytywnie oddziaływać na
obniżenie czynszów i cen mieszkań na rynku, czyniąc je bardziej dostępnymi.
Inwestycje będą lokowane we wszystkich regionach Polski, gdzie istnieje zapotrzebowanie na
mieszkania na wynajem. W przypadku mniejszych miejscowości będzie wykorzystywana przede
wszystkim formuła budowy mieszkań we współpracy z lokalnymi partnerami.
W realizacji inwestycji wykorzystywane będą innowacyjne technologie budowlane, zapewniające
niski koszt budowy, z uwzględnieniem konieczności minimalizacji wydatków eksploatacyjnych
w całym okresie życia budynków. Zakłada się przy tym współpracę z lokalnymi firmami budowlanymi
zapewniającymi budowę mieszkań po niskim koszcie.
Zakładana wysokość czynszów będzie uzależniona od kosztów budowy (skorelowanego najczęściej
z lokalizacją) oraz od kosztu finansowania inwestycji. Poglądowo zakłada się, że stawki czynszu
kształtować się będą na poziomie ok. 10-20 zł/m2 w opcji najmu i ok. 12-24 zł/m2 w opcji najmu
z docelowym wykupem mieszkania. Do powyższych wysokości, uwzględniających koszt sfinansowania
budowy mieszkania, należy doliczyć opłaty za eksploatację budynku i media.
O najem mieszkania wybudowanego w ramach aktywności inwestycyjnej będą się mogli ubiegać
wszyscy obywatele. W przypadku nadwyżki popytu, w ramach współpracy z NFM, zostaną
wprowadzone kryteria kwalifikacyjne. Preferowane będą przy tym rodziny wielodzietne oraz osoby o
dochodach uniemożliwiających zakup lub wynajem mieszkania na zasadach rynkowych.
Zakłada się wsparcie realizacji inwestycji przez określone w niniejszym dokumencie zmiany
legislacyjne, w szczególności w obszarze realizacji inwestycji budowlanych oraz najmu i uzyskiwania
własności mieszkania w drodze realizacji przez najemcę opcji wykupu.
Termin realizacji: Rozpoczęcie tworzenia bazy osób zainteresowanych najmem mieszkań, w celu
prowadzenia naboru najemców w II kwartale 2017 r.
67 | S t r o n a
E. Pakiet „Mieszkanie+”: Uruchomienie zintegrowanego programu wsparcia społecznego
budownictwa czynszowego, uwzględniającego dostępne instrumenty wsparcia i efekty zmian
planowanych w otoczeniu regulacyjnym
Komplementarnym zbiorem instrumentów pakietu „Mieszkanie+”, uzupełniających realizowany
na zasadach rynkowych program budowy dostępnych cenowo mieszkań na wynajem, w tym z opcją
docelowego przeniesienia własności, są rozwiązania, w oparciu o które będzie realizowany
kompleksowy program wspierający budowę mieszkań o niskim i umiarkowanym czynszu,
użytkowanych w formule społecznego budownictwa czynszowego w rozumieniu ustawy z dnia
9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777, z późn. zm.). Zgodnie z ww. ustawą, przez
społeczne budownictwo czynszowe rozumie się budownictwo mieszkaniowe realizowane przy
łącznym spełnieniu następujących warunków:
− dostęp do lokali mieszkalnych odbywa się na zasadach nierynkowych na podstawie kryteriów
określonych przez organy władzy publicznej;
− na etapie budowy, przebudowy lub użytkowania budynków podmioty realizujące inwestycje
korzystają ze wsparcia środkami publicznymi;
− inwestorami społecznego budownictwa czynszowego są podmioty, których głównym celem
działania nie jest osiągnięcie zysku.
Instrumenty realizacji działania zwiększą podaż mieszkań adresowanych do gospodarstw domowych
o ograniczonych możliwościach zaspokajania własnych potrzeb mieszkaniowych, przy uwzględnieniu:
− wiodącej roli samorządów lokalnych w rozwoju i inicjowaniu społecznego budownictwa
czynszowego, w tym budownictwa komunalnego;
− prognozowanego deficytu mieszkań w zasobie społecznym czynszowym, po uwzględnieniu
efektów zmian regulacyjnych, oszacowanego łącznie na poziomie ok. 150 tys. lokali
mieszkalnych.
Instrument 1.
Poprawa dostępności mieszkań przez opracowanie i wdrożenie obowiązkowych standardów
dotyczących mieszkań budowanych w ramach społecznego budownictwa czynszowego w ramach
programów opartych na bezzwrotnym finansowaniu części kosztów inwestycji w oparciu o środki
budżetu państwa.
Efektem będzie maksymalizacja efektywności wykorzystania środków publicznych, przy
jednoczesnym zapewnieniu takich form projektowania budynków, zabudowy i zastosowanych
technologii, które będą zapewniały optymalizację kosztów budowy, niskie koszty ponoszone przez
mieszkańców na etapie użytkowania mieszkania, poszanowanie ładu przestrzennego i wysoką
użyteczność funkcjonalną mieszkań.
Sposób realizacji: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa określające standardy, jakie
powinny spełniać inwestycje realizowane w ramach programów społecznego budownictwa
czynszowego, objęte bezzwrotnym dofinansowaniem pokrywającym część kosztów.
68 | S t r o n a
ZAŁOŻENIA:
• Opracowanie rozwiązań skutkujących optymalizacją kosztów realizacji przedsięwzięć społecznego
budownictwa czynszowego, w oparciu o rekomendacje środowisk naukowych i eksperckich, jak
również wnioski z oceny dotychczasowych programów wspierających budownictwo komunalne
i społeczne czynszowe.
• Przy określeniu rozwiązań ukierunkowanych na ograniczanie kosztów budowy, zapewnienie
odpowiedniej jakości tworzonego zasobu mieszkaniowego, z uwzględnieniem niskiego
zapotrzebowania na energię.
• Opracowanie standardów realizacji budownictwa, które sprzyjać będą uporządkowaniu ładu
przestrzennego. Optymalizacja kosztów budowy w budownictwie społecznym czynszowym
powinna uwzględniać jednoczesne zachowanie ładu przestrzennego i przeciwdziałanie
negatywnym zjawiskom rozlewania się zabudowy miejskiej (wyższe koszty infrastruktury, brak
podstawowych usług).
• Instrument zostanie wdrożony w formie aktu wykonawczego do ustawy regulującej instrumenty
wspierające gminy w tworzeniu zasobu dla osób najuboższych i o średnich dochodach,
niepozwalających na samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na rynku komercyjnym.
Termin realizacji: Opracowanie i wdrożenie przepisów w terminie umożliwiającym ich zastosowanie
w odniesieniu do wniosków o wsparcie składanych począwszy od 2018 r.
Instrument 2.
Poprawa dostępności mieszkań przez zwiększenie efektów społecznego budownictwa czynszowego
w segmencie mieszkań komunalnych, zaspokajających potrzeby mieszkaniowe osób najniżej
zarabiających.
Sposób realizacji: Nowelizacja ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań
chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych.
ZAŁOŻENIA:
Grupa docelowa: gospodarstwa domowe uprawnione do najmu lokali mieszkalnych
w mieszkaniowym zasobie gminy, po uwzględnieniu efektu zmian prawnych zapewniających
użytkowanie mieszkań w nowych zasobach mieszkań komunalnych wyłącznie przez gospodarstwa
domowe, których obiektywna sytuacja uzasadnia uzyskiwanie pomocy mieszkaniowej (umowy na
czas oznaczony, okresowa weryfikacja dochodów i sytuacji majątkowej).
Przedmiot regulacji: Ustawa zwiększy efektywność wykorzystania środków budżetowych, a tym
samym efekty rzeczowe programu, racjonalizując obecne zasady finansowania realizowanego od
2006 r. programu finansowego wsparcia budownictwa socjalnego, oraz uwzględni konsekwencje
zmian prawnych w zakresie zasad gospodarowania lokalami mieszkalnymi w mieszkaniowym zasobie
gminy.
Przedmiotem zmian prawnych będzie:
• zmiana procedur przekazywania środków budżetowych z przeznaczeniem na finansowanie
programu;
69 | S t r o n a
• likwidacja obowiązku wydzielania tzw. ekwiwalentnego zasobu lokali socjalnych
w przypadku, gdy objęte wsparciem przedsięwzięcie dotyczy budowy lokali komunalnych
innych niż socjalne;
• dostosowanie przepisów do zmian w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym
zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, uwzględniające wprowadzenie instytucji najmu
socjalnego w miejsce wydzielania na stałe z zasobu gminy zasobu zdefiniowanego jako
„mieszkanie socjalne”, umożliwiające gminom przeznaczanie mieszkań komunalnych na
potrzeby najmu socjalnego adekwatnie do bieżących potrzeb;
• zmiana zasad rozliczenia przedsięwzięć w przypadku inwestycji, których realizatorem jest
organizacja pożytku publicznego.
Wprowadzone zostaną również zmiany zwiększające zakres przedmiotowy przedsięwzięć mających
na celu zapewnienie zasobów czasowo zaspokajających potrzeby lokalowe osób dotkniętych brakiem
mieszkania.
Mechanizm dofinansowania: Poza korektą przepisów wynikającą z wprowadzenia do systemu prawa
instytucji „umowy najmu socjalnego”, w miejsce aktualnie obowiązujących przepisów związanych
z obowiązkiem zasobowego wyodrębniania mieszkań socjalnych w ramach mieszkaniowego zasobu
gminy, utrzymanie aktualnego mechanizmu wsparcia: bezzwrotne wsparcie gmin i spółek gminnych
udzielane w oparciu o środki budżetu państwa na realizację określonych typów przedsięwzięć,
w wyniku których powstaną lokale mieszkalne tworzące mieszkaniowy zasób gminy. Niezależnie od
instrumentów wspierających społeczne budownictwo czynszowe, pozostawiony zostanie równolegle
udzielany w oparciu o przepisy ustawy zakres wsparcia adresowanego docelowo do osób dotkniętych
biedą, jakim jest pomoc dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym ze względu na brak
mieszkania przez dofinansowanie tworzenia noclegowni i schronisk dla bezdomnych – w tym zakresie
zakłada się wprowadzenie nowej możliwości uzyskania dofinansowania, w związku z adaptacjami
budynków niemieszkalnych na pomieszczenia tymczasowe.
Utrzymana zostanie wysokość finansowego wsparcia, o jakie może ubiegać się inwestor, wynosząca
od 35% do 55% kosztów przedsięwzięcia, w zależności od celu i rodzaju wspieranego przedsięwzięcia.
Zasady udzielania wsparcia:
• Zapewniona zostanie możliwość sfinansowania inwestycji mieszkaniowych na poziomie
pokrywającym szacowany deficyt lokali komunalnych, przy spełnieniu dwóch warunków, jakich
pozbawione są obecne rozwiązania:
− wydatki z budżetu państwa ponoszone będą w okresie rzeczywistej ich wymagalności,
powiązanej z terminami, w jakich realizowane są inwestycje objęte wsparciem;
− w każdej z edycji programu zakwalifikowane do finansowania będą wszystkie poprawne
formalnie wnioski złożone przez inwestorów, przy systemowym zapewnieniu optymalizacji
inwestycyjnej przedsięwzięcia (zasada będzie miała zastosowanie począwszy od pierwszej
edycji programu, w stosunku do której będą stosowane obowiązkowe standardy dotyczące
mieszkań budowanych w ramach społecznego budownictwa czynszowego bazując na
programach opartych na bezzwrotnym finansowaniu części kosztów inwestycji – pierwszy
z instrumentów wskazanych w ramach realizacji omawianego działania).
• W obszarze modyfikacji procedur udzielania wsparcia zakłada się powiązanie terminu
przekazywania środków budżetowych (coroczne rozliczenie wykorzystujące formę rezerwy
70 | S t r o n a
celowej), z deklarowanymi przez inwestorów terminami wypłaty finansowego wsparcia, co
zapewni realną reakcję na potrzeby inwestycyjne gmin w zakresie budownictwa komunalnego.
• Nowelizacja wydłuży ponadto termin rozliczenia przedsięwzięć realizowanych przez organizacje
pożytku publicznego w celu zwiększenia zainteresowania programem tej grupy podmiotów,
a w konsekwencji szerszej realizacji przedsięwzięć nastawionych docelowo na zaspokajanie
potrzeb osób o szczególnych potrzebach oraz osób zagrożonych bezdomnością.
Zasady użytkowania tworzonych lokali mieszkalnych:
• Mieszkania objęte wsparciem w ramach programu będą tworzyły nowy zasób: co do zasady
wszystkie umowy najmu zawierane w stosunku do wybudowanych lokali będą objęte zakresem
zmian mających zapewnić użytkowanie mieszkań w zasobach mieszkań komunalnych wyłącznie
przez gospodarstwa domowe, których obiektywna sytuacja uzasadnia uzyskiwanie pomocy
mieszkaniowej (umowy na czas oznaczony, okresowa weryfikacja dochodów i sytuacji
majątkowej).
• W konsekwencji planowanego wprowadzenia instytucji najmu socjalnego gminy uprawnione
zostaną do zawierania umów najmu socjalnego w ramach posiadanego zasobu w miejsce obecnie
przyjętej praktyki wydzielania na stałe z zasobu gminy zasobu lokali socjalnych, co umożliwi
bardziej elastyczne gospodarowanie zasobem mieszkań komunalnych.
Termin realizacji: Przyjęcie projektu ustawy przez Radę Ministrów w I kwartale 2017 r.
Instrument 3.
Poprawa dostępności mieszkań przez wdrożenie, w oparciu o aktywną rolę państwa, zaangażowanie
finansowe jednostek samorządu terytorialnego oraz dostępne formy prowadzenia działalności
budowlanej na rynku mieszkaniowym, mechanizmu realizacji i finansowania zwiększającego podaż
mieszkań na wynajem o umiarkowanym czynszu, tworzących spójną ofertę mieszkań społecznego
budownictwa czynszowego kierowanych do gospodarstw domowych nieaspirujących do własności
mieszkaniowej z uwagi na niższe dochody i preferencje mieszkaniowe, w tym dla:
− mniej zamożnych rodzin lub osób młodych, chcących dopiero założyć rodzinę (mieszkających
obecnie z rodzicami lub zaspokajających potrzeby mieszkaniowe w trybie nie gwarantującym
stabilności rodziny – np. wspólne zamieszkiwanie w kilka osób w prywatnych mieszkaniach
na wynajem);
− osób opuszczających lokale komunalne w wyniku działań dotyczących reformy zasad
gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.
W ramach rozwiązań powiększających zasób społecznego budownictwa czynszowego w segmencie
nowych mieszkań czynszowych (docelowy najem, ograniczony ustawowo czynsz), w oparciu
o instrument 3. zakładane jest w szczególności wykorzystanie potencjału i doświadczeń
spółdzielczości mieszkaniowej i inwestorów budownictwa czynszowego.
Sposób realizacji: Nowelizacja ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań
chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych.
71 | S t r o n a
ZAŁOŻENIA:
Grupa docelowa: Gospodarstwa domowe uzyskujące dochody zbyt niskie, by zaspokajać potrzeby
mieszkaniowe na warunkach komercyjnych i w systemie najmu mieszkań oferowanych na zasadach
rynkowych, w tym z opcją dochodzenia do własności, a zarazem zbyt wysokie, by ubiegać się o lokal
komunalny. Czynsz za najem mieszkania nie będzie wyższy niż 4% wartości odtworzeniowej w skali
roku.
Przedmiot regulacji: Ustawa określi zasady udzielania w oparciu o środki budżetu państwa
finansowego wsparcia dla gmin, z przeznaczeniem pokrycia części kosztów partycypacji gminy
w kosztach inwestycji społecznego budownictwa czynszowego, realizowanych przez spółdzielnie
mieszkaniowe, towarzystwa budownictwa społecznego lub inne podmioty na podstawie zawartej
z gminą umowy.
Mechanizm wsparcia: Bezzwrotna partycypacja w kosztach inwestycji – dofinansowanie partycypacji
gminy w kosztach budowy lokali mieszkalnych na wynajem, odpowiadające 20% kosztów inwestycji.
Z uwagi na przedmiot i charakter udzielanej pomocy finansowej w przepisach określone będą
mechanizmy wsparcia analogiczne do stosowanych w ramach instrumentu 2.
Zasady udzielania wsparcia:
• Bezpośrednim beneficjentem pomocy udzielanej w oparciu o środki budżetowe będą samorządy
gminne.
• Objęte wsparciem inwestycje mają tworzyć nowy zasób mieszkań użytkowanych na zasadach
docelowego najmu, obejmując inwestycje polegające na budowie budynku, remoncie lub
przebudowie budynku lub jego części lub zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części,
jeżeli wymaga ona dokonania remontu lub przebudowy.
• Warunkiem udzielenia finansowego wsparcia będzie zawarcie przez beneficjenta umowy
z inwestorem, określającej udział jednostki samorządowej w kosztach realizacji inwestycji,
prawo beneficjenta do wskazywania najemców lokali utworzonych z jego udziałem oraz –
w zakresie nieobjętym przepisami ustawy – inne szczegółowe kryteria przeznaczania i najmu
lokali mieszkalnych utworzonych w wyniku realizacji przedsięwzięcia.
• Ustawa określi ogólne warunki dające możliwość łączenia finansowego wsparcia
z finansowaniem zwrotnym udzielanym na gruncie ustawy z dnia 26 października 1995 r.
o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (instrument 4.), w tym związane
z zapewnieniem zgodności przekazanego ze środków publicznych wsparcia z przepisami
o pomocy publicznej.
Zasady użytkowania tworzonych lokali mieszkalnych:
• Kryteria uprawniające gospodarstwa domowe do zawarcia umowy najmu, w tym kryteria
dochodowe, określone zostaną w przepisach.
• Umowa najmu mieszkania będzie zawierana na czas oznaczony, przy zapewnieniu warunków
weryfikacji uprawnień lokatora do użytkowania mieszkania w zasobie społecznych mieszkań
czynszowych.
• Część kryteriów wyboru najemców będzie określana przez jednostkę samorządową w formie
umowy zawartej z inwestorem, zapewniając w możliwie najszerszym zakresie uwzględnienie
72 | S t r o n a
uwarunkowań lokalnych rynków mieszkaniowych i cele prowadzonej polityki gmin w tym
obszarze.
Termin realizacji: Przyjęcie projektu ustawy przez Radę Ministrów w I kwartale 2017 r.
Instrument 4
Poprawa dostępności mieszkań przez zwiększenie efektów społecznego budownictwa czynszowego
w segmencie mieszkań społecznych czynszowych, zaspokajających potrzeby mieszkaniowe osób
średnio zarabiających.
Celem wdrożenia instrumentu jest zwiększenie zasobu mieszkań społecznych o umiarkowanym
czynszu, przeznaczonych dla gospodarstw domowych uzyskujących średnie dochody, tj. takie, które
są zbyt niskie, by zaspokajać potrzeby mieszkaniowe w warunkach komercyjnych, a zarazem zbyt
wysokie, by ubiegać się o lokal komunalny, a także dla gospodarstw domowych o szczególnych
potrzebach mieszkaniowych, m.in. młodych małżeństw pragnących zaspokajać swoje potrzeby
mieszkaniowe w systemie najmu, a nie własności.
Sposób realizacji: Nowelizacja ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania
budownictwa mieszkaniowego.
ZAŁOŻENIA:
Grupa docelowa: gospodarstwa domowe uzyskujące dochody zbyt niskie, by zaspokajać potrzeby
mieszkaniowe w warunkach komercyjnych, a zarazem zbyt wysokie, by ubiegać się o lokal
komunalny. Czynsz za najem mieszkania nie będzie wyższy niż 5% wartości odtworzeniowej w skali
roku.
Przedmiot regulacji: Nowelizacja ustawy zmodyfikuje warunki i zasady udzielania finansowania
zwrotnego, uwzględniając wnioski płynące z realizacji pierwszej edycji programu, w ramach której
nabór zakończył się w lutym 2016 r., oraz umiejscowienie instrumentu w strukturze wszystkich
instrumentów wsparcia pakietu „Mieszkanie+”. Zmiany będą dotyczyły w szczególności:
− treści umowy między inwestorem a gminą;
− rodzaju tworzonego zasobu (przez dopuszczenie do finansowania budowy lokali
mieszkalnych, do których ustanowione będzie spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu);
− poziomów limitów dochodowych najemców;
− poziomu partycypacji własnej lokatora.
Mechanizm wsparcia: Przyjęty w ramach wdrożonego w okresie 2015/2016 instrumentu
finansowania społecznego budownictwa czynszowego mechanizm w formie finansowania zwrotnego,
udzielanego na preferencyjnych warunkach kwalifikowanym inwestorom (towarzystwa budownictwa
społecznego, spółdzielnie mieszkaniowe, spółki gminne) przez Bank Gospodarstwa Krajowego.
Dopłata pokrywająca różnicę między nominalnym a preferencyjnym oprocentowaniem kredytu BGK
lub emitowanych przez inwestora obligacji jest pokrywana z budżetu państwa na poziomie 1,3
punktu procentowego powyżej preferencyjnej stopy procentowej (podstawa ustalenia wysokości
odsetek spłacanych przez kredytobiorcę, równa stopie WIBOR trzymiesięczny) zgodnie z przepisami
ustawy.
73 | S t r o n a
Zasady udzielania wsparcia:
• Nowelizacja utrzyma większość zasad udzielania finansowania zwrotnego obowiązujących
w ramach programu społecznego budownictwa czynszowego.
• W zakresie zmian dotyczących udzielania wsparcia zakłada się w szczególności:
− poszerzenie zakresu finansowania o budowę przez spółdzielnie mieszkaniowe lokali
mieszkalnych, do których ustanowione będzie spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu
(obecnie finansowane są wyłącznie lokale na wynajem), przy zapewnieniu zasad użytkowania
wybudowanych w tej formie mieszkań analogicznie do pozostałej części zasobu objętego
wsparciem (docelową formą spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu, czynsz na poziomie
maksymalnie 5% wartości odtworzeniowej w skali roku);
− rezygnację z objętego sankcją warunku zawarcia w treści umowy, zawieranej pomiędzy
kredytobiorcą a gminą, zobowiązania wskazującego minimalną liczbę lokali mieszkalnych
utworzonych w wyniku realizacji przedsięwzięcia, których najemcami będą osoby
wychowujące przynajmniej jedno własne lub przysposobione dziecko, i wprowadzenie
w zamian obowiązku zawarcia w umowie postanowienia określającego planowaną liczbę
takich lokali (w momencie pierwszego zasiedlenia);
− rezygnację z określania w ustawie minimalnego udziału mieszkań wynajmowanych przez
rodziny z dziećmi na poziomie co najmniej 50% wszystkich lokali utworzonych w wyniku
realizacji przedsięwzięcia. Z doświadczeń pierwszej edycji 2015/16 wynika, że zobowiązanie
nie mogłoby zostać podjęte przez dużą część wnioskodawców z uwagi na ryzyko niemożności
spełnienia warunku w momencie zasiedlania nowych zasobów, jak również ryzyko wynikające
z pominięcia zdarzeń losowych, które mogą mieć miejsce, skutkując naruszeniem warunku;
− podniesienie partycypacji własnej najemcy z 25% do 30% kosztów budowy lokalu
mieszkalnego w celu ułatwienia inwestorom montażu finansowego przedsięwzięć,
a w konsekwencji obniżenia czynszu najemcy.
Zasady użytkowania tworzonych lokali mieszkalnych:
• Nowelizacja utrzyma większość zasad użytkowania tworzonych lokali mieszkalnych
obowiązujących w ramach programu społecznego budownictwa czynszowego.
• Zakładana jest korekta limitu maksymalnych dochodów gospodarstw domowych,
uprawniających do najmu mieszkania, uwzględniająca poszczególne komponenty nowego
systemu wsparcia społecznego budownictwa czynszowego (w przypadku instrumentu 4.
wprowadzenie możliwości najmu w zasobach społecznych czynszowych dla rodzin o średnim
poziomie dochodów, posiadających stałe źródło dochodów, ale preferujących zaspokajanie
potrzeb mieszkaniowych poza systemem docelowego nabycia prawa własności mieszkania).
Termin realizacji: Przyjęcie projektu ustawy przez Radę Ministrów w I kwartale 2017 r.
74 | S t r o n a
Wydatki budżetu państwa (w mln zł) i efekty rzeczowe programu – szacunek poglądowy*.
lata
Od 2019 r. łącznie do kwoty Program społecznego budownictwa czynszowego
2017 2018
Wydatki budżetowe na realizację programu (mln zł), w tym:
150,0 12,8 6 730,4 mln zł
Instrument 2. Budownictwo komunalne 150 - 3 500 mln zł
Instrument 3. Mieszkania czynszowe o niskim czynszu
- - 2 500 mln zł
Instrument 4. Preferencyjny kredyt BGK
0 12,8 730,4 mln zł
Liczba mieszkań, zakwalifikowanych w danym okresie do finansowania przy zapewnionych środkach budżetu państwa (w tys.), w tym:
7,0 13,0 179,0 tys. mieszkań
Instrument 2. Budownictwo komunalne 4,0 5,0 85,5 tys.
Instrument 3. Mieszkania czynszowe o niskim czynszu - 5,0 72,5 tys.
Instrument 4. Preferencyjny kredyt BGK 3,0 3,0 21,0 tys.
* Poziom realizacji programu w latach 2017-2018 i w latach kolejnych wynika z oceny realnych możliwości przygotowania przez
inwestorów, w tym gminy, przedsięwzięć do realizacji. Przy czym NPM zakłada, że począwszy od 2018 r. edycje naboru wniosków
o wsparcie w ramach instrumentów 2. i 3. będą miały charakter otwarty, zapewniając – bez ograniczania limitu edycji dla poszczególnych
lat – możliwość uruchomienia dofinansowania inwestycji na poziomie odpowiadającym szacowanym niedoborom mieszkań
w poszczególnych segmentach rynku (łącznie w ramach instrumentów 2. i 3. od 2018 r. możliwość uruchomienia finansowania
przedsięwzięć do poziomu ok. 158 tys. mieszkań, przy założeniu uruchomienia finansowania ze środków budżetowych od roku 2019,
w związku z powiązaniem okresu wymagalności środków budżetowych z terminami, w jakich realizowane będą inwestycje objęte
wsparciem). Prognozowane łączne efekty instrumentów w zakresie społecznego budownictwa czynszowego (ok. 179 tys. mieszkań)
korespondują ze zdiagnozowanymi deficytami w zakresie lokali socjalnych, komunalnych oraz społecznych czynszowych na poziomie około
300 tys. mieszkań, przy założeniu jednoczesnego wprowadzenia zmian w zasadach gospodarowania obecnym zasobem mieszkaniowym
gmin oraz uruchomieniu programu „Mieszkanie+”. Zmiany w zasadach regulujących funkcjonowanie mieszkaniowego zasobu gminnego
powinny zwiększyć rotację mieszkań komunalnych, co pozwoli na udostępnianie większej liczby mieszkań osobom z list oczekujących.
Założono, że w perspektywie do 2030 r. dodatkowo odzyska się w ten sposób ok. 20 tys. mieszkań. Pozostała wielkość szacowanego
deficytu zostanie zniwelowana poprzez inne działania regulacyjne i instrumenty finansowe przewidziane do realizacji w NPM.
Założenia:
• Limit kwalifikacji do finansowania wniosków o wsparcie z Funduszu Dopłat w ramach programu
wspierającego budownictwo socjalne w 2017 r. na aktualnie obowiązujących zasadach,
w wysokości odpowiadającej 150% zapotrzebowania wynikającego z wniosków złożonych
w pierwszej edycji programu w 2016 r., tj. na łącznym poziomie ok. 150 mln zł.
• W zakresie instrumentu 2:
− Maksymalna wysokość wsparcia wynosić będzie: od 30 do 55% kosztów przedsięwzięcia.
− Średnia wielkość lokalu mieszkalnego powstającego z udziałem finansowego wsparcia
przyjęta do kalkulacji wydatków: 40 m2.
− Maksymalny koszt budowy 1 m2 lokalu mieszkalnego, zakładający w perspektywie
najbliższych dwóch lat wypracowanie standardów realizacji społecznego budownictwa
czynszowego umożliwiających maksymalizację efektów zainwestowanych środków
budżetowych przy zachowaniu odpowiednich norm bytowo-technicznych: 3 tys. zł.
75 | S t r o n a
• W zakresie instrumentu 3:
− Maksymalna wysokość wsparcia wynosić będzie: 20% kosztów inwestycji.
− Średnia wielkość lokalu mieszkalnego powstającego z udziałem finansowego wsparcia
przyjęta do kalkulacji wydatków: 50 m2.
− Maksymalny koszt budowy 1 m2 lokalu mieszkalnego, zakładający w perspektywie
najbliższych dwóch lat wypracowanie standardów realizacji społecznego budownictwa
czynszowego umożliwiających maksymalizację efektów zainwestowanych środków
budżetowych przy zachowaniu odpowiednich norm bytowo-technicznych: 3,5 tys. zł.
• W zakresie instrumentu 4:
Zgodnie z dotychczasowymi założeniami programu, w ramach 10. edycji programu społecznego
budownictwa czynszowego BGK zaangażuje w budowę lokali mieszkalnych kwotę 4,5 mld zł.
Z budżetu państwa na ten cel przekazana zostanie maksymalnie kwota 751,9 mln zł. Środki te posłużą
jako dopłaty dla Banku, pokrywające różnicę między oprocentowaniem nominalnym
i preferencyjnym finansowania zwrotnego udzielonego inwestorowi. Pozwolą one na sfinansowanie
w ciągu 10 lat budowy co najmniej 30 tysięcy mieszkań o umiarkowanym czynszu, niższym od
rynkowego średnio o 40%. Poniższe założenia zostały przyjęte w oparciu o założenia ustawy
wprowadzającej preferencyjny kredyt objęty dopłatami do oprocentowania, zgodnie z oceną skutków
regulacji z 2015 r.:
− Średnia wielkość lokalu: 50 m2.
− Przeciętny koszt budowy 1 m2 lokalu mieszkalnego (z gruntem): 4 tys. zł.
− Udział kredytu w kosztach inwestycji: 75%.
Środki na realizację instrumentu 4. planowane będą w ramach części 18. budżetu państwa,
w wysokości zgodnej z założeniami przyjętymi w ustawie z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy
o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz niektórych innych ustaw.
• Wskazane w tabeli szacowane skutki budżetowe zostały określone na podstawie prognozy
konserwatywnej, nie uwzględniając pozytywnych efektów działań związanych z wykorzystaniem
w ramach realizacji części przedsięwzięć dostępnych gruntów Skarbu Państwa.
F. Pakiet „Mieszkanie+”: Wsparcie systematycznego oszczędzania na cele mieszkaniowe
Poprawa dostępności mieszkań oraz stanu technicznego zasobów mieszkaniowych przez pomoc
osobom fizycznym w zgromadzeniu środków niezbędnych do pokrycia wydatków w związku
z realizowanym celem mieszkaniowym. Wsparcie zwiększające szanse na realizację własnych
zamierzeń mieszkaniowych, będzie instrumentem wspierania własności mieszkaniowej po
zakończeniu programu „Mieszkanie dla młodych” i likwidacji zwrotów części wydatków w związku
z nabyciem materiałów budowlanych (tzw. zwrot VAT) oraz pozwoli na mobilizację oszczędności
obywateli w związku z założeniami „Planu na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju”. Instrument ten
będzie podstawą wsparcia budownictwa jednorodzinnego, w szczególności na terenach wiejskich.
Sposób realizacji: Nowa ustawa o wsparciu systematycznego oszczędzania na cele mieszkaniowe.
76 | S t r o n a
ZAŁOŻENIA:
Przedmiot regulacji: Ustawa określi zasady gromadzenia i premiowania gromadzenia oszczędności na
indywidualnych kontach mieszkaniowych, zwanych dalej „IKM”, oraz dokonywania wpłat i wypłat
środków gromadzonych na tych kontach na cele mieszkaniowe, oraz zwrotu uzyskanego wsparcia
publicznego w przypadku wykorzystania tych środków na inny cel niż ustawowy cel mieszkaniowy.
Mechanizm wsparcia: Powszechna zachęta kierowana do wszystkich oszczędzających na IKM –
zakładane zwolnienie z podatku dochodowego od zysków kapitałowych w postaci odsetek od
wkładów oszczędnościowych gromadzonych przez osoby fizyczne na indywidualnych kontach
mieszkaniowych, prowadzonych przez instytucje ustawowo upoważnione do gromadzenia
depozytów (banki i spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe).
Dodatkowe wsparcie w formie premii będzie przysługiwało osobom spełniającym określone
w ustawie kryteria dochodowe, oszczędzającym w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb
mieszkaniowych (zakup mieszkania, budowa domu jednorodzinnego, wpłata partycypacji w związku
z wynajęciem mieszkania od towarzystwa budownictwa społecznego lub wpłata wkładu
mieszkaniowego do spółdzielni mieszkaniowej). Możliwe jest wprowadzenie zróżnicowania
wysokości premii, np. w zależności od liczby wychowywanych dzieci.
Ustawowe cele mieszkaniowe: będą umożliwiały oszczędzającym gromadzenie środków na różne cele
prowadzące do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych lub poprawy warunków mieszkaniowych:
a) Cele związane z uzyskaniem własności mieszkania/domu jednorodzinnego:
• nabycie działki budowlanej w celu wybudowania na niej domu jednorodzinnego;
• budowa domu jednorodzinnego, realizowana bezpośrednio przez oszczędzającego lub za
pośrednictwem inwestora zastępczego;
• zakup domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego (na rynku pierwotnym lub wtórnym);
• zakup spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub domu
jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej;
• wkład własny w przypadku korzystania z kredytu na zakup lub budowę lokalu
mieszkalnego/domu jednorodzinnego.
b) Cele związane z uzyskaniem samodzielnego lokalu mieszkalnego/domu jednorodzinnego na
wynajem lub spółdzielczego lokatorskiego:
• wpłata partycypacji w kosztach budowy mieszkania realizowanego przez towarzystwo
budownictwa społecznego;
• wkład mieszkaniowy wnoszony w celu uzyskania lokatorskiego spółdzielczego prawa do
lokalu mieszkalnego.
c) Cele związane z poprawą obecnego standardu zamieszkiwania:
• przebudowa, rozbudowa, nadbudowa domu albo lokalu mieszkalnego;
• wykończenie, remont, modernizacja domu lub lokalu mieszkalnego.
Zasady oszczędzania:
• Ustawa nie będzie ograniczała długości okresu oszczędzania.
• W okresie obowiązywania ustawy oszczędzający będzie mógł posiadać jedno IKM.
77 | S t r o n a
• Minimalny okres gromadzenia oszczędności będzie standardowo wynosił 60 miesięcy, jednak
ustawa będzie mogła przewidywać wyjątki, w sytuacji gdy wydatki na realizację celu
mieszkaniowego są rozciągnięte w czasie (np. przy budowie domu jednorodzinnego).
Zasady ustalania wysokości wsparcia:
• W zależności od możliwości budżetu państwa, ustawa określi maksymalny limit środków, których
zgromadzenie na IKM będzie uprawniało do zwolnienia z podatku od zysków kapitałowych.
• Charakter dodatkowej premii za oszczędzanie zostanie określony w ustawie, w ramach m.in.
dyskusji nad docelowym kształtem systemu podatkowego w Polsce.
• Ustawa określi maksymalną wysokość premii oraz zasady jej obliczania i wypłaty,
z uwzględnieniem sytuacji budżetowej oraz zainteresowania oszczędzających.
• Program będzie finansowany z oszczędności budżetowych wynikających z zakończenia od 2019 r.
wypłacania dofinansowania wkładu własnego w ramach programu „Mieszkanie dla młodych”,
zakończenia od 2019 r. zwrotów części wydatków w związku z nabyciem materiałów
budowlanych (tzw. zwrot VAT) oraz ze zmniejszenia liczby osób, które otrzymują dopłaty do
kredytów udzielanych w ramach programu „Rodzina na swoim”. Docelowo, bez uwzględnienia
niezrealizowanych wpływów podatkowych ze względu na zwolnienie z podatku od zysków
kapitałowych, budżet państwa przeznaczy na wsparcie oszczędzania ok. 1 mld zł rocznie.
W pierwszych latach funkcjonowania systemu kwota ta może być niższa (wydatki budżetowe
będą się stopniowo kumulowały po przystępowaniu do systemu kolejnych oszczędzających).
Wypłata środków zgromadzonych na IKM:
• Oszczędzający będzie uprawniony do wypłaty części lub całości oszczędności po upływie
minimalnego okresu oszczędzania, za którego początek uważa się dzień pierwszej wpłaty.
Wypłata salda środków zgromadzonych na IKM nie oznacza wypowiedzenia umowy.
• W określonych w ustawie przypadkach, np. gdy oszczędzający uzyska kredyt na wpłatę
partycypacji w kosztach budowy mieszkania w ramach programów społecznego budownictwa
czynszowego (wkład mieszkaniowy, partycypacja w przedsięwzięciu realizowanym przez
towarzystwo budownictwa społecznego) lub w ramach formy zaspokajania potrzeb
mieszkaniowych poprzez wynajem mieszkania z opcją dochodzenia do własności lub w ramach
budowy domu jednorodzinnego, zakłada się możliwość wcześniejszego przeznaczenia na ten cel
dotychczas zgromadzonych oszczędności na IKM przy skróceniu minimalnego okresu
oszczędzania do 12 miesięcy. Oszczędzający będzie zobowiązany do zwrotu uzyskanego wsparcia
publicznego wraz z ustawowymi odsetkami, proporcjonalnie do części oszczędności wycofywanej
przed upływem minimalnego okresu oszczędzania lub wycofywanej na cel różny od celu
oszczędzania.
• Oszczędzający jest uprawniony do nieodpłatnego przeniesienia IKM do innej instytucji finansowej
wraz z saldem zgromadzonych na nim środków, gdy zostanie spełniony co najmniej jeden
z następujących warunków:
− wzrosną opłaty za prowadzenie IKM lub zostanie obniżona roczna stopa oprocentowania
gromadzonych na nim oszczędności,
− upłynęło 12 miesięcy od dnia pierwszej wpłaty na IKM lub ostatniego przeniesienia IKM.
78 | S t r o n a
Termin realizacji: Przyjęcie projektu ustawy przez Radę Ministrów w II kwartale 2017 r., rozpoczęcie
funkcjonowania IKM od 2018 r., udział budżetu państwa od 2019 r. (po zakończeniu realizacji
wniosków o dofinansowanie wkładu własnego w ramach programu „Mieszkanie dla młodych”).
G. Wspieranie mniej zamożnych gospodarstw domowych w ponoszeniu wydatków związanych
z zaspokajaną potrzebą mieszkaniową
Poprawa dostępności mieszkań oraz zapewnienie dobrego stanu technicznego istniejących zasobów
mieszkaniowych poprzez poprawę efektywności wsparcia w formie dodatków mieszkaniowych.
Bardziej efektywne adresowanie dodatku mieszkaniowego wpłynie na poprawę dostępności
mieszkań dla osób niżej zarabiających, powodując obniżenie ich obciążeń finansowych z tytułu
czynszu oraz innych opłat za mieszkanie. Udzielone lokatorom wsparcie pozytywnie wpłynie również
na stan techniczny zasobów mieszkaniowych, umożliwiając właścicielom budynków mieszkalnych
właściwą eksploatację zasobów i wykonywanie niezbędnych prac remontowych.
Sposób realizacji: Nowelizacja ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
ZAŁOŻENIA:
• Weryfikacja systemu dodatków mieszkaniowych, w tym pod kątem:
− powiązania wysokości uzyskiwanego dodatku z kosztami związanymi z zaspokojeniem
potrzeb mieszkaniowych (tj. kosztami najmu lokalu na rynku komercyjnym oraz bieżącymi
kosztami utrzymania lokalu mieszkalnego w formule własności),
− osób uprawnionych do uzyskania wsparcia w postaci dodatku mieszkaniowego
(zapewnienie spójności instrumentu z innymi rozwiązaniami przyjętymi w ramach
Narodowego Programu Mieszkaniowego),
− parametru przyjętego jako punkt odniesienia przy ustalaniu wysokości przysługującego
dodatku mieszkaniowego, w przypadku uprawnionych osób, które zamieszkują
w mieszkaniach niewchodzących w skład mieszkań komunalnych (aktualne odniesienie do
wysokości czynszu obowiązującego w mieszkaniowym zasobie gminy jako czynnik mogący
stać w sprzeczności z racjonalizacją polityki czynszowej gmin).
Termin realizacji: Przyjęcie projektu nowelizacji ustawy przez Radę Ministrów w II kwartale 2017 r.
H. Wsparcie realizacji przedsięwzięć poprawiających stan techniczny istniejących zasobów
mieszkaniowych i warunki zamieszkiwania, w tym jako jeden z aspektów zintegrowanych
projektów rewitalizacji, przywracających funkcje mieszkaniowe na obszarach
zurbanizowanych i zdegradowanych społecznie
Instrument 1.
Poprawa stanu technicznego istniejących zasobów mieszkaniowych i zmniejszenie kosztów
zapotrzebowania na energię w sektorze komunalno-bytowym przez zwiększenie efektywności
79 | S t r o n a
interwencji publicznych realizowanych ze środków Funduszu Termomodernizacji i Remontów (FTiR)
w BGK, z uwzględnieniem wyników badania stanu technicznego zasobów mieszkaniowych
wybudowanych w technologii wielkopłytowej.
Sposób realizacji: Nowelizacja ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów.
ZAŁOŻENIA:
• Dostosowanie zasad udzielania wsparcia publicznego do zmian uwarunkowań, zwłaszcza natury
prawnej, jakie nastąpiły zarówno na poziomie unijnym, jak i krajowym, w okresie od uchwalenia
ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów. Ocena przez
ekspertów zewnętrznych funkcjonowania programu termomodernizacji i remontów w okresie
2009-2015 wraz z rekomendacjami zmian.
• Przyjęcie przez BGK i MIiB w IV kwartale 2016 r. raportu oceniającego dotychczasowe
funkcjonowanie rządowego programu termomodernizacji i remontów wraz z rekomendacjami
dotyczącymi ewentualnych zmian legislacyjnych. W ramach oceny programu uwzględnienie
wyników i wniosków z przeprowadzonych badań stanu technicznego zasobów mieszkaniowych
wybudowanych w technologii wielkopłytowej oraz możliwości wsparcia termomodernizacji
domów jednorodzinnych.
Wydatki budżetu państwa (mln zł):
Program termomodernizacji i remontów
w okresie do 2020 łącznie
w latach 2021-2025 2017 2018 2019 2020
66 240 250 250 806 1 250
Termin realizacji: Przy założeniu rekomendacji wprowadzenia zmian, przyjęcie projektu ustawy
o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów przez Radę Ministrów w II kwartale
2017 r.
Instrument 2.
Poprawa stanu technicznego istniejących zasobów mieszkaniowych i zmniejszenie kosztów
zapotrzebowania na energię w sektorze mieszkaniowym w ramach działań na rzecz gospodarki
niskoemisyjnej przez kierowanie wsparcia finansowego na kompleksową modernizację energetyczną
budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z wymianą wyposażenia tych budynków na
energooszczędne.
Sposób realizacji: Wykorzystanie źródeł finansowania w ramach: Programu Operacyjnego
Infrastruktura i Środowisko, regionalnych programów operacyjnych oraz systemu instytucji funduszy
ochrony środowiska i gospodarki wodnej.
ZAŁOŻENIA:
• Beneficjentami wsparcia będą wspólnoty mieszkaniowe, spółdzielnie mieszkaniowe i inne
podmioty posiadające budynki wielorodzinne.
• Projekty powinny wspierać efektywność energetyczną.
• Zakwalifikowane projekty będą musiały gwarantować osiągnięcie przynajmniej 25% zwiększenia
efektywności energetycznej.
80 | S t r o n a
• Preferowane będą projekty zwiększające efektywność energetyczną powyżej 60%.
Termin realizacji: Działania prowadzone w ramach perspektywy finansowej na lata 2014-2020 oraz
realizowane w ramach programów priorytetowych Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska
i Gospodarki Wodnej (NFOŚIGW) oraz programów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska
i gospodarki wodnej.
Instrument 3.
Wsparcie tworzenia infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu
Redukcja kosztów związanych z nowym budownictwem mieszkaniowym, jak i poprawa standardu
technicznego istniejących zasobów mieszkaniowych oraz warunków mieszkaniowych ludności przez
dostęp do podstawowych udogodnień związanych z zamieszkiwaniem (woda, kanalizacja, ciepło,
internet).
Sposób realizacji: Wykorzystanie możliwości wynikających z instrumentów wsparcia tworzenia
infrastruktury technicznej ze współudziałem środków Unii Europejskiej i krajowych, w celu tworzenia
infrastruktury towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu, z wykorzystaniem:
• instrumentów wynikających z Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych
w części dotyczącej budowy i modernizacji sieci kanalizacyjnych;
• instrumentów wynikających z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich w części dotyczącej
tworzenia sieci kanalizacyjnych i wodociągowych oraz budowy dróg lokalnych;
• instrumentów wynikających z Narodowego Planu Szerokopasmowego w części dotyczącej
budowy sieci zapewniających szerokopasmowy dostęp do internetu na obszarach, gdzie nie
można zapewnić takiego dostępu na warunkach rynkowych;
• środków Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na modernizację i przebudowę
sieci ciepłowniczych oraz likwidację zbiorowych i indywidualnych źródeł tzw. niskiej emisji
w budynkach mieszkalnych.
Termin realizacji: Działania prowadzone w ramach perspektywy finansowej na lata 2014-2020 oraz
realizowane w ramach programów priorytetowych NFOŚiGW.
I. Polityka senioralna: jakościowa i ilościowa optymalizacja zasobów mieszkaniowych wraz
z towarzyszącą infrastrukturą stosownie do specyfiki wyzwań zmieniającej się struktury
wiekowej społeczeństwa
Poprawa dostępności mieszkań, w tym poprawa warunków zamieszkiwania w istniejącym zasobie
mieszkalnym, przez wdrożenie zintegrowanego programu działań polityk: społecznej i mieszkaniowej,
stanowiących odpowiedź na problemy zamieszkiwania osób starszych oraz specyfikę potrzeb
mieszkaniowych seniorów.
Sposób realizacji: Zmiany prawne i nowe instrumenty finansowe w oparciu o zaktualizowany
dokument „Założenia Długofalowej Polityki Senioralnej w Polsce na lata 2014-2020”.
ZAŁOŻENIA:
81 | S t r o n a
• Określenie propozycji szczegółowych działań i instrumentów w ramach realizacji Narodowego
Programu Mieszkaniowego wraz z aktualizacją dokumentu „Założenia Długofalowej Polityki
Senioralnej w Polsce na lata 2014-2020” w oparciu o rekomendacje środowisk naukowych
i eksperckich.
• Systemowe podejście polityk społecznej i mieszkaniowej do problemu starzejącego się
społeczeństwa powinno mieć charakter kompleksowy. Uwzględnione zostaną zagadnienia
dotyczące oceny istniejących zasobów mieszkalnych oraz modelu, w oparciu o który powinien
następować rozwój nowego budownictwa mieszkań dla seniorów, pod kątem adekwatności
zasobów do powszechnych potrzeb osób starszych: dostępność ruchowa, zapewnienie godnych
warunków życia przy malejących dochodach, integracja społeczna, solidarność
międzypokoleniowa, wspomaganie i opieka.
• Rozpatrywane zagadnienia uwzględniać będą aspekt powiązania skutecznej polityki senioralnej
w mieszkalnictwie z polityką miejską, planowaniem przestrzennym, urbanistyką i rewitalizacją:
− publiczna przestrzeń miejska przyjazna dla seniorów,
− adaptacje zasobu mieszkaniowego,
− projektowanie nowych mieszkań dostosowanych do potrzeb i możliwości osób starszych,
− ocena uwarunkowań dotyczących lokalizacji mieszkań i domów dla seniorów,
uwzględniająca kwestie kosztów i korzyści życia w wieku podeszłym w miastach i poza
ośrodkami miejskimi, w tym m.in. zapewnienie dostępu do usług medycznych
i infrastruktury społecznej, dostępność rodziny, mieszkalnictwo senioralne w polskich
uwarunkowaniach rynku mieszkaniowego.
• Przeprowadzona zostanie ocena stanu realizacji programów w ramach pakietu „Mieszkanie+”
pod kątem uwzględnienia przedsięwzięć związanych z tworzeniem mieszkań zaspokajających
potrzeby mieszkaniowe seniorów.
• Instrumenty wsparcia zostaną określone przy uwzględnieniu społeczno-ekonomicznego
rachunku prosenioralnej adaptacji zasobów mieszkaniowych (niższe koszty leczenia
i rehabilitacji), uwzględniającego zarówno istniejący zasób mieszkalny (adaptacje mieszkań do
samodzielnego zamieszkiwania, windy w budynkach wielokondygnacyjnych), jak również nowe
zasoby mieszkaniowe (warunki techniczne dla nowego budownictwa).
Termin realizacji: Przygotowanie założeń propozycji działań i instrumentów wraz z aktualizacją
dokumentu „Założenia Długofalowej Polityki Senioralnej w Polsce na lata 2014-2020” – przyjęcie
przez Radę Ministrów w II kwartale 2018 r.
82 | S t r o n a
Realizacja programu – podsumowanie priorytetowych działań w kontekście celów programu.
Priorytetowe działania/ cele
Cel 1. Zwiększenie dostępu do mieszkań dla osób o dochodach
uniemożliwiających nabycie lub wynajęcie
mieszkania na zasadach
komercyjnych.
Cel 2. Zwiększenie możliwości
zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych osób
zagrożonych wykluczeniem społecznym, ze
względu na niskie dochody lub
szczególnie trudną sytuację życiową.
Cel 3. Poprawa warunków
mieszkaniowych społeczeństwa, stanu
technicznego zasobów mieszkaniowych oraz
zwiększenie efektywności
energetycznej.
A Usprawnienie procesu inwestycyjno-budowlanego.
X X X
B Zmiana regulacji określających zasady funkcjonowania rynku najmu: racjonalizacja zasad gospodarowania zasobem mieszkań komunalnych oraz weryfikacja regulacji pod kątem zapewnienia zrównoważonej ochrony stron.
X X X
C Zmiana regulacji określających zasady działania spółdzielni mieszkaniowych: aktywizacja nowego budownictwa lokatorskiego.
X
D Zwiększenie podaży mieszkań o umiarkowanych cenach i czynszach przez bezpośrednią aktywność inwestycyjną narodowego operatora mieszkaniowego, realizowaną w szczególności przy wykorzystaniu nieruchomości Skarbu Państwa, w ramach systemu wynajmu mieszkań, w tym z opcją docelowego przeniesienia prawa własności.
X
E Uruchomienie zintegrowanego programu wsparcia społecznego budownictwa czynszowego.
X X X
F Wsparcie systematycznego oszczędzania na cele mieszkaniowe.
X X
G Wspieranie mniej zamożnych gospodarstw domowych w ponoszeniu wydatków związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych.
X X X
H Wsparcie realizacji przedsięwzięć termomodernizacyjnych i remontowych, w tym jako jeden z aspektów towarzyszących realizacji zintegrowanych projektów rewitalizacji.
X
I Polityka senioralna: jakościowa i ilościowa optymalizacja zasobów mieszkaniowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą.
X X X
83 | S t r o n a
2. RAMY FINANSOWANIA PROGRAMU
Założenia priorytetowych działań, opisane w poprzednim rozdziale niniejszego dokumentu, określają
ramowo przyjęty poziom wydatków budżetu związanych z wdrożeniem nowych instrumentów, na
których koncentrował się będzie pierwszy pakiet działań realizujących cele Narodowego Programu
Mieszkaniowego.
W ujęciu całościowym na ramy finansowe realizacji Programu wpływ będą miały również inne
działania podejmowane w ramach poszczególnych priorytetów programu, w szczególności
kontynuowane instrumenty interwencji finansowej państwa, jak również działania dotyczące
złożonych zagadnień mieszczących się w kompetencjach ministerstw współpracujących z Ministrem
Infrastruktury i Budownictwa, podlegające konkretyzacji na etapie okresowej ewaluacji Programu.
Zestawienie głównych działań przewidywanych w ww. zakresie przedstawione zostało w poniższej
tabeli.
Pozostałe działania realizujące cele określone w Narodowym Programie Mieszkaniowym.
Działanie/instrument Realizacja celów NPM
Podmiot odpowiedzialny i współpracujący Cel 1 Cel 2 Cel 3
Dostępne mieszkania
Pomoc dla osób dotkniętych skutkami klęsk żywiołowych. X
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA), MIiB, Bank Gospodarstwa Krajowego
(BGK)
Utrzymanie preferencyjnej stawki VAT w budownictwie mieszkaniowym.
X X Ministerstwo Finansów (MF)
Program wspierania budownictwa ekologicznego (instrument NFOŚiGW).
X X Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i
Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW)
Finansowe wsparcie rodzin z dziećmi w ramach programu „Rodzina 500+”.
X X X Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej
(MRPiPS)
Kontynuowanie instrumentów wspomagających kredytobiorców hipotecznych, którzy okresowo znaleźli się w sytuacji uniemożliwiającej regularną obsługę kredytu (Fundusz Wsparcia Kredytobiorców).
X MF, we współpracy z BGK
Stabilne i efektywne finansowanie
Określenie zamkniętych ram czasowych ponoszenia wydatków budżetowych z tytułu refundacji premii gwarancyjnych oraz wprowadzenia nowych tytułów wydatkowych w większym zakresie odnoszących się do poprawy efektywności energetycznej w istniejącym zasobie mieszkaniowym.
X X X MIiB, we współpracy z MF
Zapewnienie finansowania zobowiązań budżetu wynikających z poprzednio istniejących programów mieszkaniowych (dopłaty do oprocentowania kredytów udzielanych w ramach programu „Rodzina na swoim”, wypłata dofinansowania wkładu własnego oraz dodatkowego wsparcia w formie obniżenia salda kredytu w ramach programu „Mieszkanie dla młodych”).
X MIiB
Wygaszenie po 2018 r. programu „Mieszkanie dla młodych” (w części dotyczącej dofinansowania wkładu własnego) oraz programu zwrotu części wydatków na zakup materiałów budowlanych w związku z budową domu jednorodzinnego.
X MIiB, we współpracy z MF
Nowoczesne, efektywne energetycznie i bezpieczne mieszkania
Przeprowadzenie badania stanu technicznego zasobów mieszkaniowych wybudowanych w technologii wielkopłytowej.
X MIiB we współpracy z Instytutem Techniki
Budowlanej (ITB)
84 | S t r o n a
Działanie/instrument Realizacja celów NPM
Podmiot odpowiedzialny i współpracujący Cel 1 Cel 2 Cel 3
Finansowanie inwestycji termomodernizacyjnych ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska oraz środków Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska.
X NFOŚiGW
Wdrażanie rozwiązań wspierających rewitalizację miast, związanych z mieszkalnictwem, innych niż działania skoncentrowane na stanie technicznym zasobów mieszkaniowych.
X MIiB, Ministerstwo Rozwoju(MR)
Wsparcie tworzenia infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu.
X X MR, Ministerstwo Środowiska (MŚ), Ministerstwo Cyfryzacji (MC), Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju
Wsi (MRiRW)
Dobre prawo
Inwentaryzacja zasobów gruntowych Skarbu Państwa i przekazanie ich do podmiotu realizującego politykę mieszkaniową państwa.
X X MIiB, Ministerstwo Skarbu Państwa (MSP), inne
resorty i podmioty dysponujące zasobami gruntów publicznych
Dostosowanie szkolnictwa zawodowego do aktualnych wymogów rynku budowlanego .
X X MIiB, Ministerstwo Edukacji Narodowej (MEN)
Promocja innowacji i postępu technologicznego w budownictwie.
X X X
MIiB, ITB, Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) i inni operatorzy programów rządowych w ramach
obsługi programów wsparcia społecznego budownictwa czynszowego
Poprawa bezpieczeństwa konsumentów na rynku mieszkaniowym - przegląd rozwiązań prawnych i wprowadzenie zmian zapewniających ochronę praw konsumenta w transakcjach mieszkaniowych (prawa nabywców lokali mieszkalnych i domów jednorodzinnych, w tym również na etapie użytkowania zakupionego mieszkania).
X X X Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK), MIiB, Ministerstwo Finansów (MF),
Ministerstwo Sprawiedliwości (MS)
Przegląd regulacji dotyczących finansowania rynku mieszkaniowego przez banki hipoteczne i rozwój rynku listów zastawnych, rozwój rynku wtórnego wierzytelności hipotecznych oraz finansowania rynku mieszkaniowego przez fundusze inwestycyjne, w tym możliwość wprowadzenia na rynek polski specjalistycznych funduszy nieruchomościowych i REIT37.
X X MF
Analiza możliwości wprowadzenia instytucji długu gruntowego, jako alternatywnej w stosunku do hipoteki formy zabezpieczenia wierzytelności.
X MS
Poniżej przedstawione zostały ramowe deklaracje dotyczące wydatków budżetu państwa na
realizację działań przewidzianych w Narodowym Programie Mieszkaniowym, z zastrzeżeniem, że
priorytetowe działania – zarówno regulacyjne, jak i finansowe – wejdą w życie zgodnie z przyjętymi
założeniami.
Warto w tym kontekście podkreślić, że modyfikacja działań regulacyjnych zmniejszająca szanse
samorządów gminnych na uwolnienie części posiadanego zasobu mieszkaniowego w celu
zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób oczekujących na najem mieszkania, automatycznie
powinna wpłynąć na zwiększenie wydatków na instrumenty finansowe wspierające samorządy
w tworzeniu nowych mieszkań.
37
REIT (Real Estate Investment Trust) wehikuł inwestycyjny w formie spółki akcyjnej, której akcje są notowane na giełdzie i lokujący środki pozyskane z emisji akcji wyłącznie na rynku nieruchomości. REIT wypłaca coroczną dywidendę w wysokości nawet 95% zysku (od 80 do 95% w zależności od regulacji w poszczególnych krajach).
85 | S t r o n a
Projekcja wydatków budżetu państwa na realizację programów mieszkaniowych (mln zł).
2017 2018 2019 2020 2017-2020 2021-2025
Podstawowe instrumenty wydatkowe przewidziane w NPM
Wsparcie systematycznego oszczędzania na cele mieszkaniowe*
- - 200 400 600 4 400
Społeczne budownictwo czynszowe – zapewnienie środków pokrywających część kosztów inwestycji w ramach skali finansowania ustalonej na poziomie adekwatnym do prognozowanej skali deficytu
150 - łącznie do kwoty 6 000 mln zł
Program termomodernizacji i remontów 66 240 250 250 806 1 250
Kontynuacja dotychczasowych programów wsparcia
Program dopłat do oprocentowania kredytów udzielanych przez BGK inwestorom budownictwa społecznego
7 13 18 346 384 366
Pomoc dla dotkniętych skutkami klęsk żywiołowych
1 5 5 5 16 25
Zapewnienie środków w celu realizacji zobowiązań budżetowych związanych z wygaszanymi programami wsparcia
Program „Rodzina na swoim” 319 371 305 186 1 181 1
Program „Mieszkanie dla młodych” 746 762 15 12 1 535 12
Premie gwarancyjne 250 325 345 365 1 285 1 930
Stare kredyty spółdzielcze 35 455 31 15 536 55
Preferencje podatkowe w mieszkalnictwie – kontynuacja aktualnych rozwiązań
Ulga w podatku VAT 11 320 11 320 11 320 11 320 45 280 56 600
Źródło: Szacunki MIiB
*Bezpośrednie wydatki budżetowe
Jak wskazano powyżej, obok bezpośrednich wydatków z budżetu państwa przeznaczonych na
mieszkalnictwo, na realizację celów polityki mieszkaniowej wpłynie program „Rodzina 500+”. Dzięki
bezpośredniemu comiesięcznemu wsparciu w wysokości 500 zł na pierwsze dziecko (w przypadku
rodzin o niskich dochodach) lub począwszy od drugiego dziecka, znacznie zwiększają się możliwości
finansowe rodzin, szczególnie o niskich i przeciętnych dochodach. Dzięki zwiększonym miesięcznym
przychodom, rodziny takie mają środki finansowe, które mogą wykorzystać między innymi na
zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, poprawę warunków mieszkaniowych lub na zwiększenie
oszczędności (np. na cele mieszkaniowe). Tym samym środki budżetowe przeznaczone na realizację
programu „Rodzina 500+” częściowo będą pośrednio przyczyniać się do realizacji Narodowego
Programu Mieszkaniowego, z zastrzeżeniem, że o ostatecznym przeznaczeniu tych środków
zadecydują same rodziny – beneficjenci programu, zaś pogłębiona ocena wpływu tego programu na
poprawę dostępności mieszkań będzie możliwa w późniejszym okresie po zebraniu odpowiednich
doświadczeń i danych z funkcjonowania programu „Rodzina 500+”.
Ponadto niektóre cele mieszkaniowe mogą być realizowane z innych środków finansowych. Cel
związany z poprawą stanu technicznego zasobów mieszkaniowych, w powiązaniu ze zwiększeniem
efektywności energetycznej budynków mieszkalnych, może być finansowany ze środków Unii
Europejskiej. W perspektywie finansowej 2014-2020 na realizację tego celu przeznaczono ok. 720
mln EUR. Dodatkowo, ze środków unijnych może być na niektórych obszarach finansowana budowa
infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu. Środki te są przewidziane
w ramach szerszych programów wspierających gospodarkę niskoemisyjną, gospodarkę wodno-
-ściekową, budowę lub modernizację dróg lokalnych, dostęp do sieci szerokopasmowych, rozwój
obszarów wiejskich.
Dodatkowo, działania dotyczące termomodernizacji budynków mogą być częściowo finansowane ze
środków Narodowego i Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
86 | S t r o n a
Źródłem wsparcia proponowanych działań będzie również nowo utworzony Narodowy Fundusz
Mieszkaniowy (NFM), zapowiedziany w działaniu D. NFM będzie funkcjonował jako „bank ziemi”,
który nieruchomości wchodzące w skład jego aktywów przeznaczy:
− na realizację zabudowy mieszkaniowej,
− na sprzedaż lub w inną formę wykorzystania nieruchomości przynoszącą środki finansowe,
które będą wykorzystane do realizacji celów mieszkaniowych.
Zakłada się, że do NFM zostaną wniesione, na podstawie odpowiednich rozstrzygnięć ustawowych,
grunty będące własnością Skarbu Państwa. Pod bezpośrednią zabudowę zostaną przeznaczone
nieruchomości gruntowe, których charakterystyka (np. lokalizacja, uzbrojenie, dostęp do
infrastruktury społecznej) będzie uzasadniała podejmowanie takich inwestycji. Dodatkowo, w ramach
prac nad szczegółowymi rozwiązaniami prawnymi, zostanie rozważona możliwość przeznaczenia
części przychodów NFM na wyposażenie posiadanych przez niego gruntów w podstawowe instalacje
techniczne.
Potencjał NFM, również jego możliwości finansowania działań mieszkaniowych, będzie określony po
dokonaniu przez ten podmiot szczegółowej inwentaryzacji dostępnych gruntów Skarbu Państwa.
87 | S t r o n a
3. HARMONOGRAM REALIZACJI PROGRAMU
Harmonogram działań zawiera prognozowane daty przyjęcia poszczególnych projektów aktów
prawnych lub realizacji działań niewiążących się z koniecznością zmian legislacyjnych. Poszczególne
działania przewidziane w programie będą wdrażane w następujących terminach:
Działania realizowane w sposób ciągły (kontynuowane lub modyfikowane)
• Kontynuacja wsparcia gmin w zakresie dostarczania noclegowni, schronisk dla bezdomnych
i mieszkań dla osób najuboższych.
• Kontynuacja wsparcia samorządów lokalnych i organizacji pożytku publicznego w zakresie
tworzenia mieszkań chronionych i schronisk dla bezdomnych.
• Kontynuacja programu preferencyjnych kredytów udzielanych przez BGK dla samorządów
gminnych, tbs-ów i spółdzielni mieszkaniowych.
• Utrzymanie preferencyjnej stawki VAT w budownictwie mieszkaniowym.
• Kontynuowanie programu budowy domów energooszczędnych (instrument NFOŚiGW).
• Finansowe wsparcie rodzin z dziećmi w ramach programu „Rodzina 500+”.
• Kontynuowanie instrumentów wspomagających kredytobiorców hipotecznych, którzy
okresowo znaleźli się w sytuacji uniemożliwiającej regularną obsługę kredytu (Fundusz
Wsparcia Kredytobiorców).
• Finansowanie inwestycji termomodernizacyjnych, remontowych i rewitalizacyjnych ze
środków Unii Europejskiej (wykorzystanie środków zaplanowanych w Programie
Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko oraz w regionalnych programach operacyjnych).
• Finansowanie inwestycji termomodernizacyjnych ze środków Narodowego Funduszu
Ochrony Środowiska oraz środków Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska.
• Wsparcie tworzenia infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu
mieszkaniowemu.
• Zapewnienie finansowania zobowiązań budżetu wynikających z poprzednio istniejących
programów mieszkaniowych (dopłaty do oprocentowania kredytów udzielanych w ramach
programu „Rodzina na swoim”, wypłata dofinansowania wkładu własnego oraz dodatkowego
wsparcia w formie obniżenia salda kredytu w ramach programu „Mieszkanie dla młodych”).
Działania do realizacji do 2018 r.
III kwartał 2016 r.
• Inwentaryzacja nieruchomości gruntowych należących do Skarbu Państwa – kontynuacja.
IV kwartał 2016 r.
• „Mieszkanie+”: Przyjęcie przez Radę Ministrów ustawy o Narodowym Funduszu
Mieszkaniowym i przekazywaniu nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa na cele
budownictwa mieszkaniowego.
• Przyjęcie przez Radę Ministrów przepisów zmieniających zasady ochrony praw lokatorów
i gospodarowania mieszkaniowym zasobem publicznym.
• Przyjęcie raportu z badania funkcjonowania rządowego programu wsparcia
termomodernizacji i remontów, ewentualna modyfikacja programu zgodnie
z rekomendacjami raportu.
88 | S t r o n a
• Projekt Kodeksu urbanistyczno-budowlanego przekazany zostanie do konsultacji i uzgodnień
w IV kw. 2016 r., natomiast prace legislacyjne w Sejmie rozpoczną się w 2017 r.
I kwartał 2017 r.
• Przyjęcie przez Radę Ministrów przepisów nowelizujących ustawę o spółdzielniach
mieszkaniowych.
• „Mieszkanie+”: Przyjęcie przez Radę Ministrów zmian w przepisach regulujących wsparcie
społecznego budownictwa czynszowego.
II kwartał 2017 r.
• „Mieszkanie+”: Przyjęcie przez Radę Ministrów projektu ustawy wprowadzającej system
wsparcia oszczędzania na cele mieszkaniowe w oparciu o indywidualne mieszkaniowe konta
oszczędnościowe.
• Przyjęcie przez Radę Ministrów projektu ustawy weryfikującej istniejący system dodatków
mieszkaniowych pod kątem powiązania wysokości uzyskiwanego dodatku z kosztami
związanymi z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych oraz osób uprawnionych do uzyskania
wsparcia w postaci dodatku mieszkaniowego.
• „Mieszkanie+”: Rozpoczęcie tworzenia bazy osób zainteresowanych najmem mieszkań, w
celu prowadzenia naboru najemców.
IV kwartał 2017 r.
• Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa określające standardy, jakie powinny
spełniać inwestycje realizowane w ramach programów społecznego budownictwa
czynszowego, objęte bezzwrotnym dofinansowaniem pokrywającym część kosztów.
II kwartał 2018 r.
• Kompleksowa ocena funkcjonowania ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych – przy
założeniu rekomendacji wprowadzenia zmian systemowych, przyjęcie projektu założeń do
ustawy przez Radę Ministrów.
• Przyjęcie przez Radę Ministrów założeń propozycji działań i instrumentów jakościowej
i ilościowej optymalizacji zasobów mieszkaniowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą
stosownie do specyfiki wyzwań zmieniającej się struktury wiekowej społeczeństwa
(aktualizacja „Założeń Długofalowej Polityki Senioralnej w Polsce na lata 2014-2020”).
III kwartał 2018 r.
• Zakończenie przyjmowania wniosków o dofinansowanie wkładu własnego (w ramach
programu „Mieszkanie dla młodych”) oraz wystawiania faktur uprawniających do zwrotu
części wydatków w związku z budową domu jednorodzinnego (tzw. zwrot VAT). Zapewnienie
dalszej obsługi ww. programów na zasadach praw nabytych.
89 | S t r o n a
4. MIERNIKI STOPNIA OSIĄGNIĘCIA CELÓW PROGRAMU I RAMOWE ZASADY EWALUACJI
Realizacja określonych celów Narodowego Programu Mieszkaniowego będzie monitorowana poprzez
obserwację zmiany zestawu mierników. Do każdego celu obejmującego:
• dostępność mieszkań dla osób najuboższych i grup o specjalnych potrzebach
mieszkaniowych;
• dostępność mieszkań dla gospodarstw domowych, nie mogących ze względów finansowych
zaspokoić swoich potrzeb na rynku mieszkaniowym;
• stan techniczny zasobów mieszkaniowych i warunki mieszkaniowe ludności;
- zostały określone mierniki główne oraz mierniki szczegółowe.
Mierniki osiągnięcia celów Narodowego Programu Mieszkaniowego.
Miernik Wartość
wyjściowa (rok)
Wartości docelowe Źródło danych
2020 2025 2030
Cel 1. Zwiększenie dostępu do mieszkań dla osób o dochodach uniemożliwiających nabycie lub wynajęcie mieszkania na zasadach komercyjnych
Liczba mieszkań przypadająca na 1000 mieszkańców 363,4
(2014 r.) 389 410 435 GUS
Udział osób w wieku do 34 lat zamieszkujących wspólnie z rodzicami
44,1% (2014 r.)
37% 31% 25% Eurostat, GUS
Liczba osób oszczędzających systematycznie na mieszkaniowych rachunkach oszczędnościowych
0 (2015 r.)
4,5 mln 7,5 mln 7,5 mln MF
Stosunek przeciętnego wynagrodzenia netto w gospodarce narodowej do kosztu budowy 1 m2 mieszkania (średnia kwartalna)
0,70 (2015 r.) 0,78 0,90 1,05 GUS
Cel 2. Zwiększenie możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, ze względu na niskie dochody lub szczególnie trudną sytuację życiową
Liczba gospodarstw domowych oczekujących na najem mieszkania gminnego
165,2 tys. (2014 r.)
140,0 tys. 70 tys. 0 GUS
Liczba miejsc w mieszkaniach chronionych 2,7 tys. (2014
r.) 2,9 tys. 3,1 tys. 3,3 tys. MRPiPS
Liczba miejsc w noclegowniach i schroniskach dla bezdomnych
11,1 tys. (2014 r.)
12,0 tys. 13,0 tys. 14,0 tys. MRPiPS
Cel 3. Poprawa stanu technicznego zasobów mieszkaniowych oraz zwiększenie efektywności energetycznej
Liczba osób zamieszkujących w warunkach substandardowych ze względu na przeludnienie, zły stan techniczny lub brak odpowiednich instalacji technicznych
5 360,2 tys. (2011 r.)
4 300 tys. 3 800 tys. 3 300 tys.
GUS
Udział budynków ocieplonych w całości zasobów 54,1% (2012 r.) 60% 65% 70% GUS
Przeciętna powierzchnia użytkowa mieszkań (ogółem) na osobę
26,7 m2 (2014 r.)
29 m2 32 m2 35 m2 GUS
Luka remontowa w zasobach komunalnych (różnica między 3% wartości odtworzeniowej a przeciętną stawką czynszu)
57,3% (IV kwartał
2014 r.) 40% 30% 20% GUS
Udział wydatków na utrzymanie mieszkania w wydatkach gospodarstw domowych
20,2% (2014 r.)
20,0% 19,0% 18,0% GUS
Mierniki główne przewidują w perspektywie do 2030 r.:
• zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób oczekujących obecnie na najem mieszkania od gminy,
co oznacza pozyskanie przez gminy ok. 165,2 tys. mieszkań (w ramach istniejącego zasobu lub
budowy nowych mieszkań);
90 | S t r o n a
• osiągnięcie przeciętnego poziomu Unii Europejskiej dotyczącego liczby mieszkań na 1000
mieszkańców, co oznacza konieczność wybudowania w latach 2016-2030 ok. 2 mln nowych
mieszkań;
• podwyższenie jakości mieszkań dla 2 mln osób żyjących obecnie w warunkach substandardowych
ze względu na stan techniczny budynku, dostępność infrastruktury technicznej lub przeludnienie,
co oznacza konieczność przeprowadzenia w tych budynkach prac termomodernizacyjnych i
remontowych, doprowadzenia do nich instalacji wodociągowych, kanalizacyjnych i ciepłowniczych
oraz zaoferowania części z mieszkańców innych mieszkań (np. w zasobach operatorów
społecznego budownictwa na wynajem).
Podstawowe zasady oceny stanu realizacji Narodowego Programu Mieszkaniowego określa akt
wprowadzający, w formie uchwały Rady Ministrów. W szczególności:
• Podmiot odpowiedzialny za koordynację realizacji Programu: minister właściwy do spraw
budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa
w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego.
• Podmioty współpracujące w realizacji Programu: inni członkowie Rady Ministrów, w ramach
zakresu właściwości i w oparciu o współpracę z ministrem właściwym do spraw budownictwa,
planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa.
• Ocena Programu: dokonywana w oparciu o informację przedstawianą Radzie Ministrów.
Począwszy od 2018 r. minister właściwy do spraw budownictwa, planowania
i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa przedstawia Radzie Ministrów,
w terminie do dnia 31 marca, roczną informację o realizacji działań w ramach Programu.
• Uzupełnienie Programu: do 30 września 2017 r. minister właściwy do spraw budownictwa,
planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa przedstawi Radzie Ministrów
plan szczegółowych działań korespondujących z realizacją celów Programu, pozostających w
zakresie właściwości innych członków Rady Ministrów.
W ramach realizacji Narodowego Programu Mieszkaniowego przewiduje się również powołanie
(w formie zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy
o Radzie Ministrów) organu doradczo-oceniającego przy Prezesie Rady Ministrów: Krajowej Rady
Mieszkaniowej. Do zadań Krajowej Rady Mieszkaniowej będzie należeć:
− ocena zgodności przedstawionego w informacji ministra właściwego do spraw budownictwa,
planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa stanu działań
z przyjętymi celami Programu i obowiązującymi strategiami rozwoju;
− przedstawianie analiz i opinii w zakresie stanu mieszkalnictwa i polityki mieszkaniowej
państwa;
− formułowanie rekomendacji zmian programowych i legislacyjnych związanych
z wykonywaniem Programu.
Zakłada się, że do Rady zostaną powołani eksperci specjalizujący się w tematyce mieszkaniowej,
w tym osoby wyznaczone, za ich zgodą, przez instytucje pozarządowe, których działalność jest
związana z problematyką mieszkaniową.
top related