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Revista Venezolana de Gerencia (RVG)Año 9. Nº 25, 2004, 9-52

Universidad del Zulia (LUZ) · ISSN 1315-9984

El mito del nuevo “Management” público

Guerrero, Omar*

Nuestra política es griega, pero nuestraadministración es romana. Administración

y management, por supuesto, tienen raíces latinas.Dwight Waldo, 1990

ResumenLa nueva gerencia pública es una visión privatizadora de lo público, cuyo origen se encuentra

en el pensamiento económico neoclásico de la escuela Austríaca. Dos de sus inspiradores principa-les son Ludwig von Mises y Friedrich Hayek. A esa corriente pensamiento hay que añadir la opciónpública (public choice) de la Escuela de Virginia, representada por economistas estadounidensesdestacados, como James Buchanan. Lleva por nombre la voz gerencia “management”, pero no es lagerencia su fundamento sino la empresa mercantil. Aquí tiene su origen las propuestas a favor de es-tablecer mercados intra-estatales y orientar al gobierno hacia el consumidor, así como introducir elespíritu empresarial en el gobierno y desarrollar los principios de la competencia en la provisión delos bienes y servicios públicos. En fin, aunque ostenta como apellido el vocablo pública, sus propósi-tos y resultados se encaminan a la privatización del Estado. En suma: la nueva gerencia pública en-traña como principio primigenio vital, la renuncia al gobierno político, adaptándose por hacer unagestión económica.

Palabras clave: Cliente, endoprivatización, exoprivatizacioón, nueva gerencia pública, privatiza-ción.

The Myth of New Public Management

AbstractNew public management is a privatization vision of what is public, the origen of which is found

in neo-classical economic thought from the Austrian School. Two of this schools´ prime promoters areLudwig von Mises and Friedrich Hayek. To this line of thought must be added the Public Choice

Recibido: 04-01-17. Aceptado: 04-02-15

* Profesor de Carrera en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Políticas y Socialesde la Universidad Nacional Autónoma de México. Miembro del Instituto Nacional de Administra-ción Pública y de la Academia Mexicana de Ciencias. Investigador Nacional Nivel III.E-mail omarg@servidor.unam.mx.

School from the Virginia School represented by distinguished northamericans of the caliber of JamesBuchanan. It carries the label of the management voice, but management is not its strong point, in-stead it focuses on the mercantile enterprise. Herein lie the proposals in favor of establishing inter-state markets and orienting government towards the consumer, as well as introducing the mercatilespirit in government, and the development of the principles of conpetition in the procurement of publicgoods and services. In the end, even though the word “public” is used, the purposes and results leadtoward the privatization of the state. In sum, new public government includes as its vital, central princi-ple, the renouncing of political gevernment, and its orientation towards economic management.

Key words: Client, endo-privatization, expo-privatization, new public management, privatization.

1. Introducción

El nuevo manejo público (new pu-blic management) ha entrado de llenoen la agenda de la academia de la admi-nistración pública, a pesar de que esemodelo gerencial toma distancia de ella,porque constituye un fenómeno que haimpactado de manera determinante en lavida social contemporánea. Se trata deuna notoria novedad por su origen, por suconfiguración como paradigma de imple-mentación y por los efectos que ha provo-cado.

En primer lugar, constituye una vi-sión privada de lo público que no ha bro-tado de la tradición establecida por Fre-derick Taylor, Henri Fayol y Oliver Shel-don, mundialmente conocida como Movi-miento del Manejo Científico , toda vezque está poco familiarizado con el pensa-miento de Peter Drucker, hoy en día eltratadista más reconocido de la adminis-tración de los negocios privados. Su ori-gen se encuentra en la economía, másparticularmente en el pensamiento eco-nómico neoclásico engendrado en la Es-cuela Austriaca. De aquí abreva su senti-miento anti-administrativo cuyo padre esLudwig von Mises. Otra vena de su nutri-ción intelectual proviene la opción pública(public choice) de la Escuela de Virginia,

que le ha brindado su enfoque anti-buro-crático, entendiendo a la burocracia en elsentido formulado por Max Weber.

En segundo lugar, aunque lleva pornombre la voz manejo (management),no es el manejo su fundamento, sino lamás general noción de empresa mercan-til, y tal es el modelo que propone comosustituto del esquema “burocrático” delEstado. Aquí tienen su origen las pro-puestas a favor de establecer mercadosintra-estatales y orientar al gobierno ha-cia el consumidor, no hacia el ciudadano,así como la introducción del “espíritu em-presarial” en el gobierno y el desarrollo delos principios de la competencia en la pro-visión de bienes y servicios públicos.

En tercer lugar, aunque orgullosa-mente ostenta como apellido el vocablopúblico, nada lo vincula a esa palabra,pues sus propósitos y resultados se en-caminan a la privatización del Estado. Sufruto más palpable constituye una para-doja: el renacimiento de la dicotomía polí-tica-administración y la emergencia de laantinomia entre policy y management.

El nuevo manejo público constituyeuna manifestación del capitalismo con-temporáneo y más particularmente unasegunda etapa de privatización. Ésta en-traña en su principio primigenio vital la re-nuncia a gobernar, pues “la privatización

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es el acto de reducir el papel del gobierno,o aumentar la función del sector privadoen una actividad o en la propiedad de losbienes” (Savas, 1989:17).

De entre las modalidades de priva-tización existen dos categorías emblemá-ticas del mundo contemporáneo. A travésde la primera el gobierno deja campos deacción a los particulares, acotando su ex-ternación activa. Es la exoprivatizacióndel Estado, pues consiste en el procesopor el cual la administración públicatransfiere la producción de bienes y servi-cios a la empresa privada, moviendo alEstado hacia fuera del mercado. La exo-privatización es la primera etapa estraté-gica que el neoliberalismo juzgó comoventajosa, en atención a la eficiencia demercado que podría ofrecer a la econo-mía capitalista en su conjunto. Consi-guientemente, desde principio de la dé-cada de 1990 el manejo público se diseñópara implementar el proceso de privatiza-ción (Barnekoy and Jeffrey, 1990:152).

La segunda etapa consiste en laendoprivatización del Estado, es decir, lasustitución la administración pública delos asuntos nacionales, por la idea, la me-todología y la técnica de la gerencia priva-da, moviendo al mercado haciadentro delEstado. En la exoprivatización la geren-cia pública fungió como el sujeto de latransacción de cosas hacia el mercado;en la endoprivatización esa gerencia seconvierte en el objeto de la transacciónmercantil. En la primera etapa la gerenciapública es el mercader, en la segunda esla mercancía. En tanto la exoprivatizaciónafecta alqué de la administración pública,la endoprivatización lo hace con el cómo.

También se trata de una nueva voz:el neo-manejo público es “un neologismo,

un término conveniente pero imprecisoque denota una filosofía de la administra-ción” que ha venido a dominar la agendade la administración pública en paísescomo Gran Bretaña, Nueva Zelanda yAustralia, sin bien tiene variantes en Ca-nadá y los Estados Unidos de América(Hood, 1976). Allá se le conoce tambiéncomo el enfoque Westminster por conjun-tar a países dotados de una cultura anglo-sajona determinante (Khademian, 1998:269-273). El nuevo manejo público con-siste en un movimiento de reforma delsector público basado en el mercadocomo modelo de relación política y admi-nistrativa, cuyo sustento doctrinario estáfundado en la opción pública, la teoría delagente principal, el manejo de calidad to-tal y la economía de costos de transac-ción (Kaboolian, 1998: 190). Por consi-guiente, categorías políticas tales comovotante, burócrata, representante electoy grupo de interés, así como las relacio-nes entre ellos, están basados en esemodelo de mercado.

En efecto, los fundamentos delneo-manejo público son meramente eco-nómicos, y por consiguiente, sus declara-ciones doctrinarias están basadas en laempresa privada y la noción de mercado.En el fondo de estas ideas yace el indivi-dualismo, la racionalidad egoísta y el au-to-interés. Bajo esta premisa, la ciudada-nía es pulverizada en átomos llamadosconsumidores, que siendo el objeto delos servicios públicos, de tal modo maxi-mizarían utilidades individuales que sondefinidas como satisfacciones. La presta-ción de tales servicios debe ser hecha enel mercado y por medio de contratacionesbajo un régimen de competencia, asícomo en forma de productos cuya venta

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debe generar un máximo de rentabilidad(Kelly, 1998:202).

El nuevo manejo público constituyeun enfoque altamente pragmático, peroconstituye una doctrina diferenciada den-tro del gerencialismo cuyo ideario detentaun conjunto de creencias y valores sobreel mundo cuya marcha está fundada en laeficiencia, la eficacia y la economía. Esteideario supone que el progreso humanodescansa en crecimiento económico através de la productividad, cuyo fomentoes posible a través de la innovación tec-nológica y el diseño de corporacionesmultifuncionales. Dicha productividadsólo es posible mediante el estableci-miento de un servicio público disciplinadoy acorde con ese valor supremo de la ren-tabilidad, de modo que el manejador seelevaba al estatuto de un profesionalcuya actividad constituye una función or-ganizativa altamente diferenciada deotras labores, y reclama un alto pago sa-larial en consonancia con sus grandesdestrezas (Terry, 1998:196).

En este trabajo hemos traducido elvocablo inglés management por la vozmanejo del español, en atención a la iden-tidad de significados en torno a la nociónde “asir con la mano” o “manipular”, en am-bos idiomas. En efecto, en el siglo XVIII, lavoz management -también usada comomanagery- ya había madurado hacia suconnotación actual. Originalmente estabareferida al manejo o doma de caballos (tomanage an horse), luego se convirtió enun sinónimo de administración (Littleton,1723). Christopher Hood ha llamado laatención acerca de que la voz manage-ment asimismo es metafórica desde suorigen, pues en el latín refería la habilidad

del jinete para conducir al caballo (Hood yJackson, 1991a: 160).

Hacia finales de ese siglo, mana-gement se traducía al español como ma-nejo o como administración, y aún conti-nuaba refiriéndose a la doma de caballos(Baretti, 1786:247). Sin embargo, dentrode la cultura administrativa iberoamerica-na, management usualmente ha sidovertida como gerencia y de tal modocuenta con carta de aceptación social, demodo que aquí la usamos alternada conel manejo.

Antes de dar paso al primer aparta-do de este trabajo, referimos una parábo-la contada por Laurence Lynn(1998:231), quien detalló lo siguiente: unviajero por el Reino Unido, Australia yNueva Zelanda regresó con sus colegasen administración pública en los EstadosUnidos, para hablarles de ciertas refor-mas administrativas realizadas allá. Laparte más sabrosa del cuento fue la refe-rida a los pasos siguientes (next steps),el gerencialismo y un gobierno totalmenteconducido por la economía de mercado.Sus colegas, considerando a la historiacomo interesante le propusieron su publi-cación, propiciando entonces una inme-diata respuesta del viajero, quien alegóque se trataba sólo de tres países y única-mente de reformas thatcherianas. Un ca-marada con inclinaciones empresariales,que por cierto había llorado conmovidopor lo que juzgó relevantes transforma-ciones, insistió sobre el punto de la publi-cación a pesar de que el sereno peregrinohabía discutido que esas reformas no sehabían aprobado todavía. Pero no obs-tante que el colega de tendencia empre-sarial reconoció que esas reformas no se

habían puesto a prueba, la historia delviajero comenzó a circular bajo el título deNuevo Manejo Público.

La moraleja del cuento, es que unade las verdades en torno al neo-manejopúblico es el carácter altamente insularde sus propuestas, no sólo en lo tocante ala cultura meramente anglosajona de suspostulados, sino en la estrechez de sumare nostrumde economía neoclásica. Ysin embargo, acerca de él se ha tejido unade las paradojas más increíbles de lasque se tenga noticia, pues se plantea hoyen día como un modelo estándar de im-plementación en administración públicapara el orbe entero. La crónica del viajerocontada por Lynn no sólo se ha publica-do, sino que se ha estado tratando de im-plantar como la historia de la humanidadadministrada.

2. El mito del siglo XXI.Como las palabras tienenun efecto mágico

Este trabajo ha sido titulado con lanoción de mito. En los anchos ámbitos dela vida humana, la organización socialestá fraguada con las materias primas dela razón y del mito. Naturalmente hoy endía predomina la racionalidad, pero deantaño la mitología ha estado puesta enun apartado rincón de la sociedad, cuan-do aún obra con vigor y con libertad. Debi-do a que la política es ejercitada sobre lacima de un volcán propenso a sacudidasy erupciones provenientes del mito, lasfuerzas racionales deben estar en alertaamarilla permanente. Ernst Cassirer ex-plicó que el político moderno es al mismotiempo un homus magus y un homus fa-ber, un manipulador del mito y artífice del

gobierno, que no desarrolla como antañouna actividad inconsciente, sino un mitometódicamente diseñado (Cassirer,1968: 334-335).

El mito es diseñado e implementa-do como toda policy , y constituye unarma del combate político. Pero es unapolicy especialmente efectiva sólo bajocondiciones que están signadas por el fa-talismo sobre la capacidad organizada dela humanidad y la esperanza de una pro-fecía salvadora. Tal como es visible endistintas etapas de la historia, las mitolo-gías surgen como una consecuencia dela idea de un destino inevitable cuyas lí-neas de desarrollo no se pueden revertir,de modo que el fatalismo es inseparabledel pensamiento mítico (Cassirer, 1968:347). El fatalismo se endereza frecuente-mente contra las ciencias sociales, y sos-layando las capacidades racionales delser humano, elige las fórmulas mágicas ylas habilidades naturales del hombre. En-tonces el vaticinio es presentado comouna fórmula de salvación total, y su dise-ño entraña una hechura técnica dentro dela cual se desenvuelven promesas queaún siendo improbables y hasta imposi-bles, son aceptadas con base en las cre-encias más que en la razón.

Ello se debe a que actualmente lamitología mágica también entraña unametamorfosis de la mitología semántica.Como es igualmente observable en lahistoria de la civilización, la palabra hacumplido dos funciones diversas, unamágica, otra semántica. En los albores dela humanidad la palabra mágica inducíala producción de efectos y el cambio en elcurso de la naturaleza, más que describirun suceso o una relación de sucesos(Cassirer, 1968: 334-335). Hoy en día,

edad de la globalización y la integraciónentre los países, con el cambio de valoresocurre paralelamente una mutación dellenguaje que ha traído consigo palabrasnuevas y otros significados para vocablosantiguos. Hoy en día, como en épocas re-motas, hay palabras que no describen unsuceso o una relación de sucesos conapego a la semántica, sino que producenefectos sociales y estimulan las emocio-nes humanas, de modo que el lenguajetambién comprende voces preñadas consentimientos y pasiones.

Las visiones mitológicas de la es-pecie humana encierran un carácter fre-cuentemente maniqueo, pues las situa-ciones fatales sólo pueden ser revertidascuando para grandes males se ofrecengrandes remedios. Esto facilita que elpensamiento mágico brinde Grandes So-luciones y solamente observe un CaminoÚnico, y haciendo del heroísmo una re-gla, se proponga presentar una VerdadRevelada perfecta que no admite discu-sión alguna. El maniqueísmo suele serconstruido como dicotomía infundadaque convierte en antónimos a voces em-parentadas o que eran sinónimos dentrode una cultura social determinada.

El mito ha estado ligado a los ismosque conmovieron la vida mundial hacemás de medio siglo: el nazismo, el racis-mo y el totalitarismo. Su carácter es la ex-clusión, la carencia de un proceso de ar-gumentación y diálogo, la entronizaciónde un mundo cerrado habitado por el au-tismo anti-intelectual.

La nueva gerencia pública entrañauna idea mítica, pues según la voz de suspromotores, consiste en un movimientoheroico innovador, que se enfrenta a lafatal deficiencia congénita del desempe-

ño del Estado y brinda la única soluciónposible a sus males: vaciar al Estado desu materia política e inyectarle economíaneoclásica. El nuevo manejo público co-mienza por hacerse atractivo a través dela mitología mágica de su lenguaje: “eltérmino manejo público tiene orígenessemánticos que implican tomar en lamano (...) El uso de la rubrica manejo pú-blico se ha incrementado a lo largo delcrecimiento concerniente al tamaño, cos-to y efectividad del gobierno (...) el térmi-no manejo público aparentemente hasido atractivo porque implica alguna cosaque es necesitada seriamente en estecontexto”. Como el manejo público se re-fiere a tomar cosas con las manos, “él su-giere una firmeza y eficiencia de una cla-se de estereotipo atribuido al manejo delos negocios” (Rainey, 1990: 157-158).

Quizá la más asombrosa expresiónde mitología semántica sea la narrada porLaurence Lynn, quien nos hace saber queDavid Garson y Samuel Overman creenque el incremento de popularidad del ma-nejo público, quizá se deba a que ese tér-mino refiere connotaciones más viriles queel término administración (Lynn, 1996:37).

De aquí emana mucha de la fasci-nación actual con el término manejo, queembriaga a ciertas personas a través deluso emotivo de vocablos tales como la fir-meza y la idealización de los negocios pri-vados.

En la lengua de Shakespeare losvocablos public administration y publicmanagement han estado históricamentehermanados desde principios del sigloXX, tanto en el pensamiento administrati-vo británico, como en el estadounidense.Sin embargo, recientemente se han idoantagonizando artificialmente, de modo

que lo que hasta ahora era una sinononi-mia o una relación armónica pues mana-gement se concebía como una parte dela administración, ahora constituye unadicotomía maniquea. En efecto, se diceque “existe una clara distinción entre ‘pu-blic administration y ‘public manage-ment‘, como vocablos con significadosdiferentes respecto de la acción del admi-nistrador”, según Lawrence et al, y Ri-chard Stillman citados por Ospina (1993:37-38). Enseguida se detecta a una enti-dad que es vista de un modo vicioso. Esaentidad es la administración pública, lacual tiene una faz abominable. En la peorde sus caras se llama administración pú-blica, y en tal condición en ella privan losvicios más reprobables: “el primer térmi-no -traducido literalmente como adminis-tración pública- connota una orientacióntradicional centrada en la aplicación delas funciones genéricas con cierto gradode pasividad y orientación hacia el statuquo. Este se asocia con una concepciónde la administración como una disciplinaaplicada, y basada en la utilización meca-nicista de conceptos administrativos tra-dicionales”, según Lawrence et al, y Ri-chard Stillman citados por Ospina (1993:38) La mitología semántica, por arte demagia, hace que la administración públi-ca se observe como “pasiva”, “conserva-dora”, meramente “técnica”, “mecánica” y“tradicional”.

Pero hoy en día, en los EstadosUnidos se pugna superar esos vicios y ala administración pública se le bautiza denuevo. Ahora se le comienza a llamarpublic management: “el segundo térmi-no -traducido literalmente como gestiónpública- connota una orientación másagresiva, orientada a la acción y a la so-

lución creativa de los problemas de la ad-ministración dentro de un contexto de in-novación y con la ayuda de instrumentosracionales. Esta es una concepción másglobalizante e integral, basada en la apli-cación de conocimientos y técnicas mo-dernas y apoyada por ejercicios de refle-xión sistemática de la práctica profesionalen el contexto”, según Lawrence et al, yRichard Stillman citados por Ospina(1993). Nuevamente la voz mágica seantepone al vocablo semántico y atribu-ye a la gestión pública las cualidades dela “agresividad”, la “acción”, la “resolu-ción” y la “creatividad”, además de la “in-novación”, la “modernidad”, la “reflexión”y la consonancia “planetaria”, que presu-me que están ausentes en la administra-ción pública.

El uso mitológico del vocablo ma-nejo, sin embargo, no ha sido igual enpaíses que comparten la misma lengua.De antaño se ha hecho un uso diferencialde los vocablos management yadminis-tration en Gran Bretaña y los EstadosUnidos. Esta desemejanza tiene su ori-gen en el uso mágico de las voces, másque en su significado: “una clara diferen-cia entre las ideas de administración bri-tánica y estadounidense, está reflejadaen la preferencia que cada país ha dado asu término favorito: la mayoría de los es-tadounidenses sienten que el término‘manejo’ es preferible a ‘administración’.Ellos quieren decir que ‘manejo’ es unapalabra confiable y dinámica, mientrasque ‘administración’ es grosera. ‘Manejo’acentúa el número total de ingredientesinvolucrados en un trabajo hecho”;‘administración’ sugiere sólo su cargomás elevado" (Dimock, 1978: XVI). Paralos británicos el manejo significaba mani-

pulación y concentración de la autoridad,en tanto que administración implicaba loque se estaba ejecutando. Manejo era unconcepto impersonal, mientras que admi-nistración se refería a los derechos e ini-ciativas de otros (Dimock, 1978: XVI).

Para los angloamericanos el mane-jo ofrece la impresión emotiva de “confia-bilidad” y “dinámica”, en tanto que la ad-ministración es una palabra “grosera”,tosca. Pero para los británicos, en con-traste, el manejo es “manipulación” y elmodo como se concentra el poder, entanto que la administración le inspira elsentimiento de ejecutividad.

Nunca estará de más insistir en lospeligros subyacentes en el poder del mitoen la administración pública. ChristopherHood y Michael Jackson han llamado laatención sobre la supremacía de los eco-nóctratas (Self, 1975), así como los con-sultócratas gerenciales, sobre otros pro-tagonistas administrativos cuando de ar-gumentos aceptados se trata. Su preemi-nencia radica en el uso de la metáfora y laficción como armas de la persuasión, demodo que ambas explicarían el peso delos economistas como persuasores en elargumento administrativo a través deluso de la ficción, más que de la verdad.Tampoco se debe descontar que esa su-premacía tiene como fuente alterna la in-capacidad de la teoría de la administra-ción pública para lograr una real verosimi-lidad, o bien, tener las pruebas factualesefectivas (Hood y Jackson, 1991b: 157-158). He aquí un problema central para laciencia de la administración pública.

Quizá el aspecto más destacadode la mitología neogerencial pública sea,que a semejanza de la dicotomía políti-ca-administración, declare que en el seno

del gobierno, como en los negocios, sepuede configurar la antinomia entre la he-chura y la implementación de policy. Apartir de esta postura, Henry Mintzbergha destacado el subyacente fervor reli-gioso del movimiento neogerencial(Mintzberg, 1996:79).

En suma: el terreno que aquí pisa-mos está construido con la materia primadel mito y la palabra mágica, más que conel rigor idiomático que rige en la semánti-ca y el imperio de la conceptualizacióncientífica.

3. El nuevo manejo público.Como el espíritu empresarialprivado reanima al cuerpodel estado

La nueva gerencia pública es un“paradigma empresarial de manejo” priva-do provisto por el neoliberalismo, cuyodestinatario es el Estado (Savoie, 1995:112). El neomanejo público reivindica laañeja figura del empresario creada por Ri-chard Cantillon hace más de doscientosaños, que en el entender del economistairlandés, era aquél sujeto que estandocomprometido con las actividades produc-tivas de la sociedad, vive de un modo in-cierto que está determinado por el númerode sus clientes. Los empresarios se distin-guen de aquellos que viven de un salario,por tener ingresos tan inciertos como susubsistencia, y por integrar la categoríaeconómica de quienes tienen capital paraestablecer una compañía o viven de sutrabajo. Su misión es servir de intermedia-rios en todo trueque y circulación hechapor el Estado (Cantillón, 1978:42:45).

En efecto, el nuevo manejo públicoreclama para sí la herencia del empresa-

rio indómito, y sugiere al gobierno invocarsu espíritu para combatir el desempleo yla pobreza, toda vez que entiende que supromoción hace compatible el éxito eco-nómico y la cohesión social. (Organiza-tion for Economic Cooperation and Deve-lopment, 1997: 34-41). Hoy en día se usael concepto de empresario o emprende-dor para significar el desarrollo de nuevosnegocios, así como para caracterizar alos negocios en general, denotando prin-cipalmente la voluntad para tomar ries-gos, hacer innovaciones y adoptar inicia-tivas para explotar oportunidades. Igual-mente refiere el mantenimiento de lascompañías privadas a través de la efi-ciencia y la competitividad.

La visión empresarial ha otorgadoa la nueva gerencia pública los idealescon los cuales se ha propuesto transfor-mar al Estado, pues desde su perspecti-va, la empresa privada opera con previ-sión, imaginación, inteligencia, capaci-dad de decisión, actitud de alerta y aptitudde organización, así como auto-realiza-ción, deseo de independencia y actividadcreativa (Organization for Economic Coo-peration and Development, 1997: 42).Heaquí el decálogo de las virtudes empresa-riales privadas que el neomanejo públicodesea compartir con el gobierno.

Pero ese manejo está decidido adisminuir o revertir el crecimiento del go-bierno con miras a su privatización, ocuando menos, a su cuasiprivatización,poniendo énfasis en la subsidiaridad de laprovisión de los servicios públicos. Seorienta al desarrollo de la automatizaciónen la producción y distribución de los ser-vicios públicos, particularmente en tecno-logía informática, así como al desarrollode una agenda internacional enfocada en

los temas generales de la gerencia públi-ca, los estilos de decisión y la coopera-ción internacional (Hood, 1976:3). Debi-do a que la palabra manejo público co-menzó a ser usada cuando los países de-sarrollados iniciaron la reforma del Esta-do con base en las privatizaciones, “lanueva frase ‘public management‘ ha re-flejado la inserción de la perspectiva ge-rencial dentro del sector público” (Lane,1994:139-151).

Consiste pues en un paradigma pri-vatizador de la administración pública,que pretende que el Estado pase a lasmanos de empresarios privados que ten-gan un control activo, visible y discrecio-nal sobre las organizaciones administrati-vas. Su apotegma sencillamente invocala “libertad de manejo”, una paráfrasis dela friedmaniana idea de la libertad de ele-gir (Friedman and Friedman, 1979). Deaquí deriva su propuesta sobre la respon-sabilidad que requiere una asignaciónclara de deberes, no la dispersión del po-der. Entraña estándares explícitos y me-didas de rendimiento, así como la defini-ción de metas, objetivos e indicadores deéxito expresados en términos cuantitati-vos, que incluye los servicios profesiona-les. La responsabilidad requiere una de-claración nítida de metas por ser alcanza-das. En fin, pone el énfasis en los contro-les de resultados, la asignación de recur-sos está ligada a la medida de desempe-ño y se anteponen esos resultados a losprocedimientos.

Constituye un paradigma integradopor un conjunto de componentes interre-lacionados, tales como la provisión deservicios de alta calidad para los valoresciudadanos y el incremento de autono-mía de los gerentes públicos, particular-

mente en las agencias de control; asícomo la apreciación de los valores decompetición, y el mantenimiento de unaactitud abierta acerca de que los propósi-tos públicos pueden ser alcanzados me-jor por el sector privado, que por el sectorpúblico (Borins, 1995: 131-132).

La nueva gerencia pública tiene suhabitat en los espacios hacendarios por-que la gestión financiera es básica en elenfoque empresarial. En Gran Bretañaesto es visible dentro de los contenidosde revistas como Financial Accountabi-lity and Management (Contabilidad Fi-nanciera y Manejo), Accounting (Con-tabilidad ), Auditing and Accounting(Auditoría y Contabilidad), y Public Fi-nance (Finanzas Públicas).

A pesar de la nitidez de su facturaprivada, esa gerencia es categorizadacomo una reconceptuación académicade la administración pública, lo que resul-ta una notoria paradoja. El neomanejopúblico ha sido elevado por sus promoto-res a signo representativo de la actuali-dad, así como a una supuesta categoríacientífica referida a la capacidad de unmodelo gerencial para solucionar los pro-blemas de todas las organizaciones, in-cluyendo las estatales. En el colmo de lasoberbia, es concebido como rúbrica deaptitudes universales: “el nuevo manejopúblico es un concepto muy amplio queinvolucra no solamente las cualificacio-nes de los manejadores públicos, sinotambién el relacionamiento entre la buro-cracia y los políticos, así como la redefini-ción del concepto de gobernabilidad”(Wake, Garkut and Garkut, 1999: 536).

Pero el neomanejo público másbien constituye una de las más promovi-das tendencias contra la administración

pública desde la década de 1980 dentrode los países anglófonos, aunque su in-fluencia se ha dejado sentir en otros paí-ses más (Hood, 1979: 3).

La nueva gerencia pública tambiénentraña una propuesta: que la empresaprivada juega un papel pedagógico para laadministración pública, cuyas leccionessignifican el buen manejo en sí mismo.Simplemente consiste en la aplicación dela sabiduría del manejo convencional y lastécnicas concomitantes al sector público,unidas a la planeación, la organización y elcontrol. La aplicación del buen manejoproduce organizaciones excelentes; estasorganizaciones son aquellas que no tie-nen solamente un desempeño con altosniveles de rentabilidad, sino que son tam-bién innovativas y proveen seguridad deempleo, así como valiosos productos yservicios al consumidor (Duncan, Ginterand Capper, 1991: 230).

Consiguientemente, la administra-ción pública puede ser una organizaciónexcelente si aprende cuatro leccionesdictadas por la administración de nego-cios: primera lección: enfocarse en el de-sarrollo y preservación de una visión em-presarial; segunda lección: practicar un li-derazgo efectivo y desechar la direccióntradicional; tercera lección: fomentar lainnovación en todos los niveles de la or-ganización; y cuarta lección: mejorar lasrelaciones con los clientes externos(Duncan, Ginter and Capper, 1991: 230).

La idea de la excelencia está inspi-rada en el “best seller” de la gerencia pri-vada publicado por Thomas Peters y Ro-bert Waterman: In Search of Excellence(En Busca de la Excelencia ). La obrasurgió de una investigación de lo que losautores definieron como las grandes em-

presas en innovación continua, cuyo uni-verso comprendió 75 compañías priva-das (Peters and Waterman, 1982: 13-16).De la investigación florecieron ocho atri-butos entre los que destacan el énfasispor la acción, la proximidad al cliente, laautonomía e iniciativa, y la productividadcontando con las personas. No es ningúnsecreto que este ideario lo encontremosreproducido frecuentemente en los plan-teamientos neogerenciales.

Con base en las enseñanzas pro-venientes de la opción pública, principal-mente a través de la obra de Ostrom(1971: 203-216), la burocracia, antañocentral y jerárquica, es desarticulada enunidades menores. En efecto, la nuevagerencia pública impone el cambio haciala desagregación de las organizacionesdel sector público, desgajando unidadesmonolíticas y estableciendo un sistemade manejo uniforme dentro de unidadescorpóreas integradas alrededor de pro-ductos. La nuevas entidades operan conbase en presupuestos descentralizadossobre una sola línea. Igualmente, creaunidades manejables, separa los intere-ses de la provisión y la producción, y“gana las ventajas de la eficiencia con eluso de contratos y franquicias tanto den-tro como fuera del sector público” (Hood,1979: 5-6).

El neomanejo público, con base enel modelo empresarial, propende haciaun aumento sustancial de la competenciaen el Estado, pues juzga que la rivalidades la clave de la disminución de costos yde los estándares superiores. El nuevoparadigma constituye “un esfuerzo haciala privatización de los estilos de la prácti-ca gerencial (...) [el cual] necesita usar lasherramientas provenientes del sector pri-

vado en el sector público” (Hood, 1979:5-6). El nuevo manejo significa el estable-cimiento de una gran disciplina en la ges-tión de los recursos a través de la reduc-ción de costos, el reforzamiento de la dis-ciplina laboral en el servicio público, la re-sistencia a las demandas sindicales y ladisminución de costos. Constituye, en fin,el control de las demandas de recursosdel sector público y “hacer más con me-nos” en los anchos territorios de un Esta-do privatizado. La competencia es esta-blecida porque se discierne que provee lainsistencia necesaria para dar eficienciaa los servicios públicos, y propende a quelas organizaciones gubernamentalessean competitivas entre los proveedoresdel gobierno y sus propios proveedoresde servicios públicos, así como entre losproveedores del gobierno y los proveedo-res del sector privado. El neomanejo pú-blico ha eliminado la protección monopó-lica que los gobiernos brindaban a susproveedores y ha establecido servicioscon base en el sistema de precios (Kaul,1997: 18).

La competencia constituye un ins-trumento central en el neo-manejo públi-co, pues opera en una economía conduci-da por las fuerzas del mercado. De hecho,al establecerse mercados interiores en elservicio público, ello significa el mejora-miento de las burocracias gubernamenta-les, la disminución de costos y el incre-mento de la eficiencia (Terry, 1998: 195).

Bajo sus nociones centrales no seindiferencia al ciudadano y al consumi-dor, y se han acuñado nuevos términostales como la calidad total y los círculosde calidad inspirados en la experiencia ja-ponesa, así como otros relativos a “lo em-presarial” (entrepreneurship ) y cesión de

poder -"empoderamiento" (empower-ment )-.

Otro foco de atención de la nuevagerencia pública es la administración depersonal, donde se ha impuesto el siste-ma de contratos (Boyle, 1992-1993: 333-346) y allanado el paso al servicio civilpara incorporar por igual a candidatos delos sectores público y privado. En el GranBretaña esa estrategia se aplicó al altoservicio civil e incluso al cuerpo de policía(Gray and Jenkins, 1995: 87).

El nuevo manejo público constituyeuna fuerza social poderosa, su espírituestá movido por “3e” que constituyen sucódigo genético: economía, eficiencia yefectividad . La nueva gerencia pública eshija del Partido Conservador: fue engen-drada como medida de endoprivatizacióndurante los años de 1980 a través del Co-mité de Gobierno y Derecho, un organis-mo del Consejo de Investigación Econó-mica y Social, el cual estableció progra-mas orientados al desarrollo de organiza-ciones y métodos de operación del sectorpúblico británico, para un uso de recursosmás efectivo y eficiente. Por lo tanto, esemanejo consiste más en un programa es-tratégico de un partido en el gobierno, queen una teoría rigurosamente elaborada.

4. Una teoría anti-estatal.Como el estado es vaciadode política y sustentadocon economía neoliberal

La nueva gerencia pública consis-te en un conjunto disímbolo de concep-ciones concurrentes en el foco de la en-doprivatización de la gestión pública, cu-yas diferencias internas radican en elgrado de reforma posible del Estado.

Desde esta perspectiva, el neomanejopúblico puede dividirse en dos grandesconcepciones: la primera acepta la resca-tabilidad del Estado y propone una estra-tegia de reforma a través de la adopcióndel ideario y la tecnología de la empresaprivada; la segunda, que juzga un Estadocomo insalvable, propala su transforma-ción radical dentro de la idea de firma pri-vada competitiva.

Esta última acepción es la domi-nante y supone, ante la visión preceden-te, una radical “despolitización” del Esta-do, la separación entre la política y la ad-ministración, y el desplazamiento del focode la implementabilidad desde la policyhacia el manejo. El nuevo manejo públicono sólo es presentado como un paradig-ma alterno y superior a la administraciónpública tradicional, sino propuesto comola mejor medicina para sus males, puesse piensa que la administración públicano sólo está en crisis como fenómeno so-cial, sino también como disciplina (Lane,1994:139). Se cree que hoy en día es unaépoca de desafíos al paradigma de la ad-ministración pública aún basado en unaperspectiva tradicional, y que debe mo-delarse bajo el patrón del espíritu empre-sarial privado.

En Gran Bretaña algunos académi-cos han insistido sobre esa crisis y pro-puesto la nueva gerencia pública comouna disciplina ecléctica opcional fundadaen la economía neoclásica, más que en lapolítica, y en el énfasis en fallas de go-bierno más que en fallas del mercado.Esta perspectiva externa gran escepticis-mo sobre la capacidad de la burocraciapara proveer los servicios públicos efecti-vamente. El nuevo manejo público sepropone solucionar los problemas públi-

cos del gobierno a través de fuerzas con-temporáneas, tales como la “privatiza-ción y la competitividad” (Boyne,1996:686). Esta propuesta supone, demanera similar como ocurre en la econo-mía, que el mercado regula la oferta y lademanda, y que puede entonces hacermás eficiente la provisión de servicios pú-blicos a los consumidores. A través delestablecimiento de mercados interioreslos gobiernos aprenden a vender sus ser-vicios y del tal modo se tornan más efica-ces como suministradores de los mis-mos. Empero, estas propuestas omitenque tanto el lado de la oferta, como el ladode la demanda de servicios públicos en elmercado, opera bajo imperfecciones, yque de tal modo se introducen en el sec-tor público (Kelly, 1998:206).

Es obvio que el mercado no trabajacon perfección y no es inusual que, a pe-sar de la baja calidad de un producto, unvendedor tome ventajas indebidas sobreel comprador. Tampoco es extraño ob-servar fenómenos de monopolio e impo-sición de precios por parte de un vende-dor, así como el acaparamiento de pro-ductos; ni es raro que los gobiernos traba-jan imperfectamente, pero las solucionesa sus problemas no son exclusiva ni pre-ferentemente económicas, sino políticas(Kelly, 1998:206).

La lógica del mercado es diversa ala lógica del gobierno, pues éste es regidopor reglas de autoridad de factura consti-tucional e implementadas por mandatoslegítimos de los servidores públicos. In-cluso se pueden legalmente constituir en-claves de propiedad pública donde la pro-ducción de bienes y servicios excluya alos particulares. El manejo privado estádominado por las preferencias de los

dueños de la empresa, en tanto que elmanejo público está supeditado a la auto-ridad formal del gobierno que ejerce lospoderes coercitivos del Estado. Aquí laspreferencias están plasmadas en las le-yes, la propiedad pública, los lineamien-tos administrativos y las actividades deevaluación, porque las distinciones fun-damentales entre las organizaciones pú-blicas y privadas están basadas en el go-bierno de la ley (Lynn, 1996: 235).

También la nueva gerencia públicaes invocada como una Gran Respuesta alos problemas emanados de una supues-ta quiebra del Estado, tal como lo ha ex-plicado Savoie (1995:113). Desde la ópti-ca de su rescatabilidad se juzga salvableporque los males que lo aquejan puedenser curables por la vía de una reforma en-doprivatizadora menos radical, que loconvierta en un Estado manejador sol-vente para desempañar sus funciones.Tales funciones, sin embargo, difierengradual y radicalmente de las que de anti-guo están a su cargo.

Abonando el terreno de la globali-zación planetaria, el neomanejo públicoes concebido como una criatura de losnuevos tiempos, principalmente por moti-vo de la articulación mundial de la econo-mía y los cambios en el concepto de so-beranía. Un autor ha comentado lo si-guiente: “mi observación es que la natu-raleza del desafío gerencial para el go-bierno y el sector privado cambió sustan-cialmente; sin embargo, los negocios sehan adaptado más rápidamente a estoscambios que el gobierno; y el gobierno enlos hechos muestra poca evidencia de al-guna intención de adaptar o una capaci-dad de adaptar” (Faulkner, 1995:384).Del mismo modo, los negocios han adqui-

rido la tecnología más rápidamente que elgobierno, tanto en lo concerniente a lascomunicaciones, como a la informática.En las compañías privadas, en contrastecon el gobierno, el manejo está basadoen nuevas formas de control de calidad, ycalidad de productos y enfoques novedo-sos de la productividad.

La nueva gerencia pública recono-ce que desde la década de 1980 la admi-nistración pública ha emulado algunas delas medidas implementadas en el sectorprivado, tal como fue visible en los regí-menes de Ronald Reagan y MargaretTatcher. No obstante, tal emulación tuvoresistencias en Europa oriental, e inclusoen algunos países de Europa occidental.Hay que subrayar que también hay varia-ciones entre el enfoque angloamericanoy el modelo Westminter propio del ReinoUnido, Australia y Nueva Zelanda, y queno abraza del todo a Canadá, pues aquíse deja sentir fuertemente un sentimientopropiamente nacional.

Bajo la idea del Estado administrati-vo reformable, el nuevo manejo público nosignifica borrar las diferencias de los sec-tores público y privado. El sector públicodesarrolla su propio modelo, porque la po-licy es cualitativamente diferente a lasmedidas implementadas por los negocios.Se cree que el manejo privado es más rá-pido y ágil porque trata con diferencias ais-ladas, dándoles autonomía y operándo-las, y controlándolas a través del manejofinanciero muy limitado desde la cima. Sedice que el gobierno, en contraste, operacon departamentos, agencias reguladorasy funciones redistributivas, toda vez quees más complejo y más grande.

Sobre esa misma línea, la fuenteprecitada explica lo siguiente: “me gusta-

ría insistir que el manejo del sector públi-co no está relacionado con sistemas decontabilidad intradepartamental. Lo quedistingue cualitativamente el manejo delsector público del manejo de los nego-cios, es que el primero trata con los ma-crosistemas y con el interrelacionamientode las organizaciones” (Faulkner,1995:386). Por consiguiente, el gobiernodebe ser movido hacia la nueva gerenciapública con miras a una mayor adapta-ción e innovación institucionales, porqueactualmente opera con reglas y jerarquía,y limita la libertad de acción, coarta la ca-pacidad de respuesta y restringe la inicia-tiva. En el gobierno la rutina es una siervadel control, cuando más bien debe res-ponder al cambio con habilidad de adap-tación institucional, y construir una másflexible y responsiva adaptabilidad.

La reformabilidad del Estado admi-nistrativo depende de la prueba real de de-sempeño del gobierno, que consiste en laimplementación. Ésta constituye una habi-lidad para manipular las relaciones entrelos departamentos, y en los regímenes fe-derales manejar los vínculos entre los go-biernos nacional, regional y local. Cual-quier búsqueda para construir un paradig-ma del manejo público basado en la inno-vación, debe fundarse en la gerencia delas organizaciones gubernamentales in-terdependientes (Faulkner, 1995:386).

Bajo esta perspectiva, el estableci-miento del neomanejo público ha implicadolos siguientes aspectos: que el modelo demanejo público puede reemplazar exitosa-mente al paradigma de administración pú-blica, que el Estado manejador substituyeal Estado administrativo y que aquél mane-jo se puede establecer si en un país subsis-te un gran sector paraestatal. Implica, asi-

mismo, que los elementos estructuralesde la administración pública y el manejopúblico son dicotómicos, que los maneja-dores forman una corporación especial yhoy en día está en curso una segunda “re-volución gerencial” (Lane, 1994: 139-151).

5. Inmersión del Estadoen la vida mercantil

Con base en la noción del Estadorescatable, al cual se le debe dar una infu-sión sustanciosa de espiritualidad empre-sarial, el neomanejo público se proponereemplazar lo que con mira estrechaidentifica con el paradigma de administra-ción pública. Esta idea es el resultado dela combinación de la perspectiva geren-cial y una apreciación comercial del Esta-do, que descansa en el propósito de esta-blecer un mercado interior y endoprivati-zar los procesos de gestión referentes ala provisión de bienes y servicios públi-cos, así como la gestión de las empresaspúblicas. Su trasfondo evoca nocionesformuladas por Mises (1961:102-114) so-bre la identidad perfecta entre racionali-dad y mercado, pues este expresa el cál-culo qué está entrañado en el precio y eldinero.

El ascenso de la visión neogeren-cial refleja el crecimiento de los valoresdel mercado en el sector público, tal comotiene lugar incluso en Francia, Alemania yNoruega, donde las reformas hechas endicho sector se basaron en los ideales delmercado, pero de manera diversa al mun-do anglófono. Este enfoque tiene su baseen el modelo de conducción del mercadodentro del sector público, y aunque la pro-visión de bienes y servicios no es nueva

en dicho sector, la forma en que se hacelo es porque hay un estilo diferente de or-ganización y liderazgo que está fundadoen el desarrollo de un mercado interno.

De hecho la rescatabilidad del Es-tado significa llanamente que el Estadogerencial lo substituye: el reemplazo con-siste en cambiar algunas funciones tradi-cionales en el sector público y estableceren su interior los elementos del mercado.El cambio está representado por el mane-jo, en lugar de la asignación pública de re-cursos; por la privatización, en lugar delas empresas públicas; por esquemas deincentivos de competitividad, en lugar dela distribución de impuestos; por la desre-gulación, en lugar de la regulación públi-ca; y por mercados interiores, en lugar dela hechura de policy (Mises, 1961: 140).

En contraste con el modelo West-minster, en Estados Unidos de América elnuevo manejo público intentó deslindarsetácitamente del modelo de privatizaciónaludiendo que la perspectiva del mercadono constituye una teoría única, sino unconjunto de estrategias alternativas quepueden tener un conflicto entre sí. Esmás, allí el enfoque gerencial es conside-rado como diferente al modelo de privati-zación, pues como lo argumentan DavidOsborne y Ted Gaebler, “la privatizaciónes una flecha del carcaj del gobierno.Pero es obvio que la privatización no es lasolución. Quienes abogan con base enmotivos ideológicos -porque creen quelos negocios son siempre superiores algobierno- están vendiendo oro falso alpueblo estadounidense” (Osborne y Gae-bler, 1992:45).

Esa imagen está torcida por ignorardeliberadamente la factura privatizadoradel nuevo manejo público, aunque en los

Estados Unidos se le llame de otra forma:gobierno empresarial. De hecho constitu-ye un apartamiento ideológico por la inco-modidad que algunos gobiernos post-pri-vatizadores tienen cuando aún conser-van proles de esas policies mercantiles.Empero, se trata de un cambio de foco dela privatización, la cual, actuando origi-nalmente hacia afuera, retorna y se intro-duce en los procesos de gestión públicapara establecer un mercado interior, puessu objeto es explotar los sectores públi-cos de los países desarrollados que tie-nen una economía avanzada donde el ta-maño de la asignación de recursos públi-cos es substancial y cuentan aún con em-presas públicas. Tal como lo explica unautor, “el manejo público representa unintento de reforma del sector público des-de adentro, mientras que la privatizaciónimplica que las funciones pueden ser se-gregadas del sector público” (Lane,1994:142). La privatización favorece elmercado externo, en tanto que el modeloneogerencial auspicia el mercado inter-no. Sencillamente la privatización hacambiado de locus, y del exterior penetraen el seno del Estado, pero en ambos ca-sos su medio específico es el mercado.

6. El espíritu empresarialprivado conquista al estado

Este supuesto tiene su raíz en laclausura de la fase de la exoprivatización yla inauguración de la etapa de la endopri-vatización, pues “dado que todas las acti-vidades del gobierno difícilmente puedenser transferidas al sector privado, la próxi-ma mejor solución es transferir la orcanetade los negocios a las operaciones guber-namentales. Sin embargo, el manejo pri-

vado es diferente de la administración pú-blica: el primero deriva de las operacio-nes comerciales y significa traer un nuevoespíritu y un nuevo vocabulario, así comola proliferación de las técnicas del mane-jo. Esto también significa ‘desburo-cratizar’ las operaciones del gobierno yreducirlas substancialmente” (Savoie,1995: 113).

El modelo neogerencial visto de talmodo, es propuesto como conciliable enlo general con la teoría de la administra-ción pública, pero polemiza sin treguacon un paradigma específico de dicha ad-ministración al que llama “weberiano”.Este modelo es observado como un para-digma racional basado en la planeación yuna organización administrativa jerárqui-ca, que debe ser reemplazado por un es-quema de descentralización y orientaciónhacia los resultados, así como a la intro-ducción de mercados internos dentro delos gobiernos nacional, regional y local.

La perspectiva mercantil es una no-vedad del neomanejo, pero no la nociónde gerencia por resultados, que fue pro-puesta primigeniamente por PeterDrucker como “manejo por objetivos”. Enefecto, él lo refirió desde 1954 cuando tra-tó el uso del tiempo en la gerencia y anotóque su acción siempre tiene como objetovisualizar resultados futuros (Drucker,1954:115).

Posteriormente dedicó una obra aesa gerencia donde explicó que un nego-cio privado existe para producir resulta-dos en el exterior, es decir, en el mercadoy la economía. Según lo manifestó, desdesu publicación original en 1964, esta obraestableció el inicio de una etapa pioneracaracterizada por el análisis de los mer-cados y los productos, el abandono orga-

nizado de lo viejo y lo obsoleto, el estímu-lo del liderazgo y los objetivos de la inno-vación. Drucker sostuvo que ningún re-sultado existe dentro de la empresa, sinoafuera: en los consumidores activos en elmercado y en las autoridades que los re-gulan, y esos resultados son obtenidosno por la solución de problemas, sino porel usufructo de oportunidades (Drucker,1986: VII-VIII y 5).

Tal como es observable, por cuan-to al concepto de gerencia por resultados,nada tiene de novedosa la propuesta delneomanejo público.

Muchos autores razonan acercadel nuevo manejo público como una “va-riación sobre el mismo tema” y constru-yen un enfoque de administración públi-ca desde la administración de negocios,donde subsisten ambos elementos. Lasempresas públicas se transforman en fir-mas, pero el propietario sigue siendo elEstado, de modo que el nuevo manejopúblico constituye el punto final de la pro-puesta de un paradigma alternativo deorganización del suministro público delos bienes y servicios públicos. Pero sualcance es muy limitado: entraña esen-cialmente una nueva forma de organiza-ción del aprovisionamiento de bienes yservicios.

El paradigma neogerencial públicoplantea una colisión maniquea de concep-tos mitológicamente explayados: la admi-nistración pública tiene reglas, regulacio-nes y una hechura de decisiones letárgica;el nuevo manejo público ostenta capaci-dad de decisión, imaginación y pasión porla actividad. Ese manejo habla de tránsitodel proceso hacia el desempeño y pone elénfasis sobre la necesidad de “ganar”,más que en “gastar”. Brevemente hablan-

do, la nueva gerencia pública es propues-ta como el paso del gobierno burocrático algobierno empresarial; un gobierno com-petitivo y orientado hacia el consumidor(Drucker, 1986: VII-VIII y 5).

La irrupción del modelo neogeren-cial implica que hoy en día está en cursouna nueva “revolución gerencial” que haincrementado el papel de los manejado-res y ha creado una filosofía gerencial(Lane, 1994:144). Esta revolución com-prende tanto a las empresas privadas,como aquellas organizaciones públicasque producen bienes y servicios, si bienlas empresas públicas son consideradascomo firmas que trabajan como lo hacenlas compañías de particulares. Estatransformación también involucra otrasentidades del gobierno, como los hospi-tales y las escuelas. El centro de la nue-va revolución es el Estado, pues su orga-nización administrativa abandonará elmodelo “weberiano” y asumirá el esque-ma empresarial de mercado. Las organi-zaciones del Estado son rediseñadasdentro de los modelos económicos delsistema de contrato, como las empresasprivadas, y consisten en corporacionescompetitivas que buscan buenos preciosy costos bajos. Hoy en día esas corpora-ciones públicas tienen más una configu-ración rentística, que una orientación deinterés público. En suma: el propósitobásico de la emergencia del Estado ma-nejador es ensanchar la eficiencia en laasignación de los recursos públicos(Lane, 1994:146).

Para cumplir su destino, el Estadogerencial no sólo debe reemplazar al Es-tado burocrático, sino tomar distancia dela política.

7. Reivindicación de ladicotomía política-administración

La nueva gerencia pública se em-peña por suprimir a la política como fuen-te del Estado, y de tal modo, situarlo alre-dedor del manejo a través de la econo-mía. Management, no policy, sugierensus promotores. Esta propuesta obede-ce a su visión de las patologías burocráti-cas como fuentes de la ineficiencia de laadministración pública y como sustentode su irresponsabilidad ante las deman-das ciudadanas. Como la burocracia notiene sino el deseo de ampliar su poder,en vez de someterla al control legislativocomo lo hacen los gobiernos representa-tivos, el nuevo manejo público separa lahechura de policy y la dotación de servi-cios para limitar sus ambiciones (Kaboo-lian, 1998: 190).

Pero como en Aquiles, la debilidaddel nuevo manejo público está en su base,es decir, en la política, pues como públicotodo manejo que concierne al Estado estáinvolucrado de manera inevitable con lapolítica y con la lucha por el poder.

El paradigma endoprivatizar cons-tituye una reedición actualizada de la clá-sica dicotomía entre la política y la admi-nistración, pero más tosca y llana, todavez que también separa al manejo y lapolicy . En Gran Bretaña, Australia, Nue-za Zelanda, Canadá y Estados Unidos, ladicotomía política-administración fue re-fundada en las innovaciones gerencialesque buscan ensanchar el papel del mane-jo, y deliberadamente se ha separado eltimón y los remos, pues los gobiernosempresariales han instaurado sistemasque separan las decisiones políticas: ti-

monear, y la prestación de servicios: re-mar; de modo que el timón reclama per-sonas observando el universo de losasuntos y que equilibren demandas en-contradas de recursos. Por su parte, losremos requieren personas concentradasenteramente en una sola misión para quela realicen bien (Osborne y Gaebler,1992: 22). Sustentada en los enfoques dela opción pública y la calidad total, la nue-va gerencia pública ofrece que a travésde tal separación aumentará la calidad delos servicios públicos y paralelamente seincrementará el desempeño del gobier-no, toda vez que cada meta alcanzadaconstituye un peldaño más alto de satis-facción de la ciudadanía. Además, sepa-rando la hechura de policy y el manejo sesuperan las tradicionales fórmulas decontrol administrativo, y se establece unasólida rendición de cuentas (accountabi-lity ) que ensancha el poder de vigilanciadel cliente sobre los servicios públicos(Kelly, 1998:201-205).

En los Estados Unidos el estudiode la administración pública nació preña-do de la dicotomía política-administra-ción, de modo que su origen y desarrollono se puede explicar al margen de ella. Yes la dicotomía precisamente ese talónde Aquiles. Ella es descriptiva, no expli-cativa; es incapaz de traslucir el fondoreal sobre el que descansa la falsedad dela división entre política y administración.Pero no se trata de un problema finiquita-do, pues aún existe como elemento me-dular de su cultura política estadouniden-se y es parte de lo que André Sigfried lla-mo el genio administrativo de un pueblo,donde “gerenciar (gérer) los asuntos delEstado requiere más genio, que la aplica-ción práctica y cotidiana” (Soudet,

1960:31). En efecto, todavía en nuestrotiempo la dicotomía política-administra-ción ha dado de que hablar y lo seguiráhaciendo en ese país.

Bajo su inspiración, una variedadde autores han inaugurado una nueva eraque se caracteriza por un ánimo de re:re-construir, re-fundar y re-inventar (Roo-semblom, 1993:503-507). Quizá la máscélebre re sea de Osborne y Gaebler, alos cuales David Rosenbloom ubica en lalínea sucesoria de la dicotomía, pues suidea de separar el timón y los remos en elgobierno empresarial tiene allí su fuente.Empero, estas ideas tienen el propósitode servir al régimen establecido, cuya co-munidad política domesticada en calidadde clientes se mueven en el mercado, noen la arena del poder. Rosenbloom com-para el esquema de Frank Goodnow so-bre la antinomia entre la expresión de lavoluntad del Estado y su ejecución, con laseparación del timón y los remos hechapor Osborne y Gaebler, pero esta es unaanalogía desproporcionada. El grado decomplejidad del discurso del discípulo deRudolf Gneist, no es comparable con lasimplona idea de esas personas (Roo-semblom, 1993:506).

La dicotomía también sirve de con-texto lejano a las propuestas de desregu-lación, privatización, mercado libre yorientación al cliente, toda vez que el go-bierno reiventado hoy en día constituyeuna nueva ortodoxia. Empero, su distan-cia con los problemas del poder la esterili-zan por principio, pues como lo afirmóWallace Sayre hace más de medio siglo,una teoría administrativa es también unateoría política. Rosenbloom concluye que“esta es una vieja lección: si nosotrosqueremos mejor gobierno, necesitamos

mejor hablar de política” (Roosemblom,1993:506).

Tampoco se puede observar a laadministración pública ni al manejo públi-co al margen de criterios constituciona-les, pues sin ellos se pierde de vista el in-flujo determinante del entorno organizati-vo. Todo gerente público que labora enuna organización del gobierno opera através de procesos colectivos, lo queofrece una inevitable “perspectiva regi-mental” (regime perpective) del manejopúblico que lo asimila a las característi-cas propias de la administración pública,como una manufactura de lo público y nocomo un mero instrumento del régimen.De tal modo, ese manejo pasa a ser ob-servado más atinadamente como unainstitución política (Cook, 1998: 228).

Razones como las señaladas hanhecho considerar a James Svra, que sibien es cierto que la dicotomía sirviópara establecer las fronteras del estudiode la administración pública en los Esta-dos Unidos, como modelo ha constituidouna “aberración” (Syra, 1998: 51-58). Lomás preocupante es que no se trata sólode un modelo sujeto al trabajo académi-co, sino una guía de diseño de las activi-dades de algunos funcionarios públicos.El estudio de la administración públicamerece un mejor paradigma como guíade investigación y enseñanza, “pues re-conociendo que la dicotomía fue unaaberración se contribuirá a un mejor en-tendimiento de los verdaderos orígenesdel campo y como se ha desarrollado”(Syra, 1998: 57).

En efecto, Brian Cook también asílo está señalando y ha propuesto unametáfora: “James Madison antes queAdam Smith”. Sólo teniendo un sentido

de totalidad de su trabajo, sentido queofrece el régimen político, pueden los ge-nuinos manejadores públicos hacer ade-cuadamente su trabajo, lo que implica enlos Estados Unidos comprender y recor-dar las contribuciones de los padres fun-dadores como Alexander Hamilton, perosobre todo James Madison, pues él ayu-da a pensar constitucionalmente. Tenien-do este sentido de totalidad que ofrece elrégimen político, los manejadores efecti-vamente serán capaces de realizar refor-mas y mejorar los procesos administrati-vos, toda vez que puede eliminar conse-cuencias imprevistas y disminuir los ries-gos de error: “ellos serían administrado-res públicos, o gerentes públicos, bus-cando un adiestramiento superior y undesarrollo profesional, siempre y cuandoestudien antes a James Madison que aAdam Smith” (Cook, 1998:230). Por con-siguiente, deberán leer primero El Fede-ralista y luegoLa Riqueza de las Nacio-nes.

Como público que es, el manejo au-téntico no puede desligarse de la políticaporque ella es el corazón de la empresallamada gobierno. Siendo el diseño institu-cional el corazón del manejo público fide-digno, entonces, es la lógica de goberna-bilidad de la constitución, más que la lógi-ca de gobernabilidad los modelos econó-micos de la política, el centro del diseño yoperación de las organizaciones de la ad-ministración pública (Cook, 1998:229).

En contraste con el manejo públicolegítimo, Lynn (1998: 236) ha explicadoque el neomanejo público propone el lide-razgo sin autoridad, la dicotomía políti-ca-administración y un anti-político enfo-que del mando, de donde surgió su visióna favor de timonear no remar, resultados

no procesos, producción no política, “em-poderamiento” no poder, colaboración noconflicto. Pero el nuevo manejo públicono se apena ni se aflige por hacer estetipo de propuestas, aunque sean abe-rrantes, pues sencillamente se empeñapor “redefinir las relaciones entre la he-chura de política policy y la implementa-ción administrativa de policy (...) El dise-ño de policy fue separado de las unida-des operacionales que son responsablesde la administración de esa policy” (...)“Los cambios en el manejo están demar-cados en fronteras político-administrati-vas más claras” (Kaul, 1997: 15, 18 y 20).Paralelamente, los ministerios son defini-dos como meras “agencias administrati-vas” y desarrollado su diseño funcional almargen de la policy y los partidos (Kaul,1997: 18 y 20).

La dicotomía policy-managementha sido implantada en los países que com-parten el modelo Westminter: Gran Breta-ña, Australia, Nueva Zelanda y Canadá.Ciertamente allí aislaron a la hechura depolicy distanciando la definición de objeti-vos, las misiones organizativas, los propó-sitos de desempeño y las medidas de eva-luación, de su operación efectiva, tenien-do como mira diferenciar el control políticoy la competencia neutral del servidor públi-co. Pero la separación ha sido no sólo difí-cil, sino costosa, pues la libertad técnicade las organizaciones administrativas haredundado en una pérdida de control polí-tico efectivo sobre las mismas. Y nóteseque ese control esencialmente es legislati-vo, y que sus regímenes son el modelo delos gobiernos parlamentarios (Kadhe-mian, 1998:269).

Esta visión ha sido vigorosamentecriticada porque despolitiza a la organiza-

ción y el trabajo del Estado. El neomanejopúblico debe vaciar de política al Estado,convirtiéndolo en un no-Estado, que detal modo se transforma en un espectro delas relaciones económicas, en un cuerposin política que ha dejado de ser una per-sona pública. “La nueva gerencia pública,por lo tanto, no es coherente ni neutral;más bien representa una diferente pers-pectiva política no sólo en la estructura yfuncionamiento de las organizacionespúblicas, sino también en la base políticadel sector público mismo” (Gray and Jen-kins, 1995:87). El neomanejo público “tie-ne muy poco que ofrecer en policy”, pocoaporta a su hechura y las innovacionesreales en la administración pública; “él ha-bla de necesidad de más ‘hacedores’ ypoco de ”pensadores" (Savoie, 1995:118).

El énfasis en el manejo evoca lavieja práctica de utilizar el lenguaje técni-co de la administración pública, como unamodalidad de formulación conciliatoriapara resolver disyuntivas. Funge puescomo una táctica política en países comoel Gran Bretaña y Estados Unidos, donde“existe la idea muy arraigada en el senti-do de que el buen gobierno es gobiernosin política”(Hood, 1976:11). El uso mági-co de las voces técnicas suele ser unabola de humo que enmascara problemasmás profundos y trascendentales, comoson los misterios del uso del poder.

8. El catecismo gerencial.Como los ciudadanos sufrenla metamorfosis en clientes ylos servidores públicos engerentes privados

El modelo neogerencial constituyeun espectro integral, que considerando la

noción de resultados de desempeño,mira hacia el mercado y en él no puedecontemplar sino a consumidores o clien-tes, no a ciudadanos. Por consiguiente,ante los consumidores únicamente pue-den existir agentes dedicados a proveerbienes y servicios, de modo que los servi-dores públicos emulan a los gerentes pri-vados capacitándose para vender.

A través del proceso por el cual losservidores públicos son transformadosen gerentes privados, la ciudadanía esasimilada a la categoría de cliente, ante-poniéndose las necesidades mercantilesa las libertades y los derechos cívicos.Esto es perceptible en la orientación alcliente, uno de los principios centrales delnuevo paradigma donde se propone unasutil división entre los “usuarios de losservicios” y los “consumidores de los ser-vicios”. Estos últimos, en contraste conaquellos otros, no son concebidos comorecipientes pasivos de servicios, sinoclientes activos. Como contribuyentes in-formados, se supone que los ciudadanosconocen el nivel de eficiencia de los servi-cios públicos a través del pago de sus im-puestos. Por este motivo, los resultadoselectorales estarían determinados máspor la satisfacción o insatisfacción con losservicios públicos, que por la politización,las campañas políticas y una opinión pú-blica consciente (Kaul, 1997:15-16).

La categoría consumidor, como lade cliente, refieren un papel comercial in-cumbente a una orientación meramenteindividual, que contrasta con la orienta-ción comunitaria de la vida política. Latransferencia de ese papel comercial deconsumidor al terreno político, puedeconfundir el modo como el ciudadano seobserva a sí mismo en la comunidad polí-

tica como titular de derechos cívi-cos y como responsable de deberes co-lectivos (Kabolian, 1998:191). Un proble-ma central soslayado por esta “orienta-ción al consumidor”, es que dentro de lavida pública el hombre cumple el doblepapel se ciudadano y de súbdito, y en talcondición sus relaciones con la comuni-dad y entre sí, es mucho más complejaque la propiamente de comprador de unproducto. Esta complejidad es la causade las distribuciones organizativas y fun-cionales de carácter federal, y de los sis-temas administrativos descentralizados ydesconcentrados, que operan bajo siste-mas de control que no puede establecerel mercado (Gilmour y Jensen,1998:247).

Tampoco la condición de consumi-dor ofrece una garantía de alta concien-cia como comprador y mucho menoscomo un cliente racional que influya en laprovisión de servicios públicos, pues tam-poco en el mercado de bienes privados elconsumidor ha desarrollado esas capaci-dades (Kelly, 1998:206).

El papel clientelar tiene un soportetécnico destinado a la satisfacción dequien consume los servicios públicos,que fue exportado desde los negocios pri-vados. Consiste en la gerencia de calidadtotal (Total Quality Management, TQM),una técnica que transforma no sólo lossistemas de producción, sino también lasrelaciones entre el proveedor y el consu-midor, y que trabaja en la identificación yla medida explícita de los requerimientosdel consumidor, así como en la creaciónde equipos de expertos para la deteccióny solución de problemas (Mathiasen,1997:7 y 14-15). El neomanejo público la

ha utilizado para sus costos de análisis decalidad, y ella le ha brindado racionalidadcuantificable y sistemática de un modo degobernar trabajando mejor y con meno-res costos.

El manejo de calidad total ha adop-tado la gerencia por resultados formuladapor Peter Drucker (1986), laborando sobrelos productos aguardados por la clientelaen función de estándares de calidad y dela aceptabilidad esperable por parte de lamisma; y sin embargo, Hackman y Wager-man (1995:309) insisten en que ese ma-nejo no es una mera prolongación delideario de Drucker. Hay que destacar quela gerencia de calidad total se cree univer-sal y no sólo perteneciente a lo negocios,sino propia de otras organizaciones comolos hospitales, las burocracias públicas,los planteles educativos y las organizacio-nes no-lucrativas.

Sin embargo, la nueva gerencia pú-blica está sentado en bases muy frágiles,pues la experiencia prueba que las técni-cas del manejo privado raramente se hanaplicado eficazmente a las operaciones delgobierno. Pero cuando esto se ha logradosu aplicación, su proceso de metamorfosisha sido tal, que durante su implementaciónse van preñando gradualmente de gober-namentabilidad hasta transformarse entécnicas de gestión pública. Esta idea hasido formulada por Majone y Wildawsky(1979: 163-180), quienes creen que la im-plementación constituye un proceso de de-sarrollo progresivo que transforma la inten-ción primigenia que da vida a un acto gu-bernamental. Es decir, conciben a la “im-plementación como evolución”.

Un autor señala sin equívocos que“hay un mundo de diferencias entre los

ciudadanos y los clientes” (Savoie,1995:115-116). Dentro del mercado losclientes son soberanos que pueden de-fender sus intereses y son libres de cam-biar de proveedor. Los ciudadanos, encambio, viven dentro de instituciones po-líticas y demandan la responsabilidad pú-blica de los políticos y los gobernantes.En el interior del mercado, el consumidordefiende su bienestar y se esfuerza pormejorar su posición como tal. El consumi-dor habla con tono bajo y su conducta es“pulcra, limpia, impersonal, efectiva yquieta” (Savoie, 1995:115-116). Pero elciudadano usa su voz como insatisfac-ción, incluso como protesta violenta,pues cuando él demanda su voz refleja ala opinión pública, no a la expresión anó-nima del mercado; y la voz ciudadana esnormalmente materia política del activis-mo partidista y la hechura de policy.

El nuevo manejo público simple-mente ignora estos relevantes problemaspolíticos que son trascendentales y el nu-triente primordial de la implementabilidaden administración pública. Otro de susenunciados fundamentales consiste enque los manejadores son un conjunto es-pecial de empleados en las organizacio-nes, que asumen las funciones de hechu-ra de decisiones (Savoie, 1995:144). Supeculiaridad estriba en que su desempe-ño es evaluado por el rendimiento en lasmetas organizativas y que los cargos ge-renciales están fundados en poder dis-crecional, cuya índole es la flexibilidad,adaptación y dirección hacia metas. Paracumplir con estas prédicas de eficiencia,el manejo no está orientado hacia la ob-servación de reglas porque los maneja-dores deben operar con flexibilidad, sor-presa e innovación acrecentada. Por con-

siguiente, dentro del nuevo manejo públi-co, la eficiencia es concebida como másimportante que la obediencia, y la efecti-vidad va por adelante de la legalidad.

La nueva gerencia pública distin-gue el papel de los servidores públicossenior y la función de los funcionariospolíticos, y divide los objetivos estraté-gicos y el proceso operacional. Así, lagestión interior de las organizacionesdiferencia entre las responsabilidadespolíticas y las propiamente gerenciales,toda vez que la responsabilidad es en-sanchada con la estricta definición detareas y medidas de desempeño. La di-cotomía política-administración es invo-cada cuando la autoridad es explícita-mente delegada en los funcionarios se-nior, a cambio de responsabilidad dedesempeño, así como a través del esta-blecimiento de un sistema contractualpara ellos (Kaul, 1997:61).

Una de las materializaciones másgenuina de la dicotomía política-adminis-tración es personificada por la AgenciaPróximo Paso (Next Step Agency), unaentidad nacida en Gran Bretaña del Infor-me del Mejoramiento Gerencial del Go-bierno de 1988. Un autor explica que “elconcepto de la Agencia Próximo Paso esesencialmente gerencial” y se presumeque rescata parte del servicio civil central(Mountfield, 1997:71-73). En cada Agen-cia los servidores civiles son empleadospor un ministro con base en su responsa-bilidad constitucional ante el Parlamento.Estas agencias constituyen únicamentemateria de delegación operacional dentrode cada departamento. En 1997 existían172 Agencias creadas por la Oficina delServicio Público, donde “reman” opera-rios distanciados de la hechura de policy.

Hay críticas vertidas sobre su creación,que emanan del hecho de que las Agen-cias no se pudieron exoprivatizar. Un ser-vidor civil cree que mejoraron la racionali-dad del trabajo administrativo, pero reco-noce que el énfasis del carácter gerencialde las agencias recreó la separación delpapel ejecutivo y la función de policy , yque esto deriva en una ironía dentro de unrégimen parlamentario que vincula estre-chamente la política y la administración(Mountfield, 1997:71-73).

El neomanejo público se esforzópor desarrollar consumidores activos yconscientes, pero él mismo no consiguiódesarrollar las aptitudes de un Estado ge-rencial y empresario, pues esos mismosconsumidores, como ciudadanos plenos,le han dado la espalda en Gran Bretaña yen otros países. La causa radica en losproductos y servicios de mala calidadofrecidos, que trajeron consigo pobreza,abandono y marginación, y como saldosde su mala política, la inseguridad públicay una profunda inestabilidad social. Elciudadano fatigado optó no por cambiarde proveedor mercantil, sino de gobiernomanejador, poniendo en su lugar a regí-menes cuyo deber es gobernar, no co-merciar.

9. Del estado liberal dederecho al estado neoliberalsin derecho. Como elneoliberalismo propone laderogación del derechopositivo y la vigencia delderecho natural

Una de las prédicas favoritas de laeconomía neoclásica consiste en la des-regulación de la actividad económica y

establecer un mercado plenamente libe-ralizado de todo monopolio estatal. En lu-gar del derecho positivo que regula lavida económica, el neoliberalismo propo-ne la vigencia del derecho natural entra-ñado en el libre juego de la oferta y la de-manda.

Esto explica por qué el nuevo ma-nejo público soslaya el papel del derechopúblico y del derecho administrativo, po-niendo su “foco en el manejo, no en lapolicy” (Editorial Introduction, 1991:1).Por consiguiente, ese neomanejo ignoratácitamente la esencia jurídica del Esta-do moderno que está fundado en la ley.El Estado se encuentra integrado concuerpos políticos que tienen poderes ycompetencias, descansa en principio delgobierno por la ley, lo que significa que laadministración pública trabaja dentro dela legalidad. La estructura del derechoadministrativo está configurada por ladelegación de autoridad, los procedi-mientos de hechura de policy, los con-troles legales y el defensor del pueblo(Lane, 1994:145-146). El gobierno de laley es posible si el pueblo demanda a tra-vés del proceso judicial, de modo que elEstado de derecho está basado en elprincipio de legalidad que subordina a laadministración pública a los controles ju-rídicos. La base de la gobernabilidad esel criterio de corrección, a través del cualun acto administrativo puede ser deteni-do o enmendado en favor de los ciudada-nos.

Esto explica por qué las funcionesde la administración pública entrañanprocedimientos y ritualismo que se le im-ponen de manera imperativa. Ella estáorientada al interés público porque elgran propósito del Estado es satisfacer

dicho interés y proveer un servicio a la so-ciedad de manera altruista.

Otro atributo central de la adminis-tración pública que es ignorado por lanueva gerencia pública, es la predecibili-dad del modo como opera su organiza-ción. Dicha predecibilidad es la base de laanticipación y la responsabilidad hacialas necesidades ciudadanas. La adminis-tración pública implica apertura con rela-ción a sus procedimientos, porque re-quiere de la responsabilidad pública y laanticipación.

Portadores del espíritu empresa-rial, arriban al Estado los gerentes priva-dos. Por arte de magia, el sentido lucrati-vo que traen consigo dícese que haráefectiva, eficiente y económica a la admi-nistración pública, propiciando un merca-do interior donde ellos, como los antiguosromanos en el Mediterráneo, están en elMare Nostrum. Pero los neomanejado-res, tan fielmente apegados a las leccio-nes de Ludwig von Mises, aquí hicieronuna excepción y desoyeron las adverten-cias de su maestro, quien ha sostenidoque: “es vano propugnar una reforma bu-rocrática a través del nombramiento dehombres de negocios como jefes de di-versos departamentos. Las cualidadesde un empresario no son inherentes a lapersonalidad del mismo; son inherentesen la posición que ocupa dentro de la es-tructura de una sociedad mercantil. Unantiguo empresario a quien se encarguela dirección de una oficina pública deja detener la capacidad de un hombre de ne-gocios para convertirse en un burócrata.Su objetivo no es ya la obtención de be-neficios, sino el cumplimiento con las nor-mas y los reglamentos. Como jefe de unaoficina pública puede tener facultades

para modificar algunas normas de menorimportancia y algunos aspectos del pro-cedimiento interno. Pero la orientación delas actividades de la oficina está determi-nada por normas y reglamentos que es-tán más allá de sus facultades” (Mises,1944:48-49).

Sin embargo, hay que recalcar queOsborne y Gaebler han insistido en quelos administradores públicos se orientenpor resultados, no por las normas, y que aimagen y semejanza de los líderes em-presariales, deben tirar a la basura los re-glamentos obsoletos (Osborne y Gae-bler, 1992:19-20 y 115). El nuevo manejopúblico estadounidense se empeña por“reinventarse” a sí mismo. Empero, unatónica semejante ofrece una “Gran Res-puesta” a los problemas de ineficienciareales e imaginarios de la administraciónpública, y tiende a ensanchar los horizon-tes mitológicos de una regeneración totaldel gobierno (Savoie, 1995:112-121).

Uno de los motivos que han dadovida la nueva gerencia pública, consiste enel supuesto de que la administración públi-ca es obsoleta. Charles Goodsell se pre-gunta acerca de la validez de esta afirma-ción, y respondiendo a los planteamientosde Osborne y Gabler, expone diez tesis so-bre la reinvención del gobierno: el pueblode los Estados Unidos tiene representan-tes, pero ellos no están a cargo del gobier-no, sino la ciudadanía misma, y mucho me-nos lo están los empresarios; ese gobiernosirve al interés público y no alimenta el egoempresarial; él opera con base en la consti-tución y las leyes, no a través de nichos de-clarativos de misión; el gobierno puede par-ticipar con los particulares como propietariominoritario, pero también como poseedormayoritario; él debe ser flexible e innovati-

vo, pero asimismo públicamente respon-sable; los resultados de desempeño sedeben demandar al gobierno, pero tam-bién a los empleados públicos que lo ha-cen exitoso; en el gobierno la conductagerencial privada debe complementarsecon ideales no-privados de igualdad deoportunidades y de escrutinio abierto; lasimplificación de reglas es buena, perono como evaporación de principios de tra-tamiento comparable y de proceso ade-cuado; la reducción tributaria es acepta-ble, pero no lesionando los requerimien-tos de caja sobre el dinero público; y losproblemas públicos deben ser tratadoscon creatividad, pero no como son atendi-dos en un negocio mercantil por aquellosa quien puede beneficiar (Goodsell,1993: 85-87).

De conformidad con su decálogo,Goodsell concluye que la administraciónpública no es obsoleta y que este supues-to no se puede esgrimir para ser sustitui-da por el neomanejo público.

La nueva gerencia pública involucramuchas y grandes complejidades y con-tradicciones, tales como las amplias varia-ciones de enfoque, y la ausencia de unsentido genuino y original de sus propues-tas. Por principio, el concepto de manejoes muy rancio y sus tópicos centrales en laactualidad son ya clásicos en la teoría dela administración pública en Estados Uni-dos de América y, en menor grado, enGran Bretaña. Como fielmente lo expresaun pensador administrativo, “en algúnsentido, el campo de la administración pú-blica comienza con el énfasis en el manejopúblico” (Rainey, 1990: 171).

Los textos primigenios de la admi-nistración pública estadounidense, asícomo la británica, exploran muchos temas

hoy en día abordados por el nuevo mane-jo público. Un autor ha sugerido que lapregunta acerca de su novedad es impor-tante porque hay una insinuación de futili-dad e inevitabilidad en las críticas actua-les de su teoría y práctica. Y que es posi-ble que si nosotros adoptaremos el térmi-no manejo desde los negocios privados,ello podría significar una capacidad dedecisión y proactividad que parece ine-xistente en el gobierno (Rainey, 1990:171). En realidad, la nueva gerencia pú-blica consiste en un movimiento eclécticocon un renovado énfasis sobre proble-mas centrales y eternos de la administra-ción pública hacia su conducta propositi-va y eficiente, con base en la experienciaprivada, pero que también tiene ranciosantecedentes. Linda Kaboolian, al referir-se al neomanejo público en el Simposiosobre Liderazgo, Democracia y el NuevoManejo Público , lo aludió como “un nuevovino en viejas botellas” (Kaboolian,1998:189).

Uno de los más cándidos idealesdel neomanejo público es que suponeque los servidores públicos no tienen vo-caciones personales y valores públicos, yque las técnicas del manejo privado pue-den ser simplemente transferidas hacia laadministración pública. Si los servidorespúblicos quisieran trabajar en el sectorprivado no serían empleados del gobier-no, o establecerían su propio negocio.Sin embargo, la ingenuidad de esta ideaha sido acompañada por una concepcióndañina del servicio público a través de lacual carreras administrativas añejas, al-tamente desarrolladas, efectivas y muyútiles, como Gran Bretaña, fueron sensi-blemente deterioradas por el nuevo ma-nejo público. En ese país existe una ca-

rrera administrativa con más de 150 añosde vida que ha sido útil no sólo al país,sino un campo de desarrollo de todos lospartidos políticos, incluyendo al PartidoConservador. A dicha carrera se ingresaa través de un difícil régimen de oposicio-nes y se permanece a través de un nomenos riguroso sistema promocional ob-jetivo, imparcial y probadamente efectivo.

Los académicos y practicantes delnuevo manejo público lo refieren comopúblico, cuando por su naturaleza y pro-pósitos más bien se trata del manejo pri-vado de lo público. Dentro de la tradiciónacadémica estadounidense de la admi-nistración pública existe una visión muydistinta de aquélla otra, tal como se pue-de constatar desde sus orígenes conLeonard White, hasta los trabajos deWaldo (1967) y White (1926). El manejopúblico genuino se sigue cultivando den-tro de sus añejas actividades científicasde los centros de enseñanza e investiga-ción de administración pública en los Es-tados Unidos, así como en Gran Bretañay otros países anglófonos, y en la mayo-ría de las naciones del orbe.

El cultivo del manejo público autén-tico también ha comenzado a ocupar alos especialistas en policy, cuyo foco deinterés científico detenta una agenda delabores centrada en problemas de la vidacívica. Su temario se refiere a la adminis-tración pública y otras organizacionesigualmente públicas, además de la he-chura de policy , la implementación y elderecho administrativo. Se adentra en lacomplejidad social, organizativa y tecno-lógica, y escudriña el papel de los servi-dores públicos en el gobierno. En efecto,“dentro de las escuelas depolicy pública,el manejo público es reconocido como

una mediación entre el análisis de policyy las decisiones autorizadas, por un lado,y los resultados concretos de las policiespúblicas, por el otro” (Lynn, 1994: 321).

Los principios fundacionales deesta orientación son brindados por Gra-ham Allison, Eugene Bardach, RobertBehn, Richard Elmor y Aaron Wildawsky,entre otros pensadores. El punto centraldel manejo público bajo esta perspectivase encuentra en el concepto de imple-mentación: el manejo público es concebi-do como el potencial de realización deque dispone un establecimiento político einstitucional (Lynn, 1994: 233).

10. Neoliberalismo, fasesuperior del imperialismo.Como el nuevo manejopúblico es diseñado como unmodelo estándar para lagestión pública en el planeta

Herbert Simon ha insistido en queya “es tiempo de detener las difamacio-nes sobre el servicio público. De cual-quier modo, la retórica acerca de la ‘buro-cracia’ no significa que las organizacio-nes sean el enemigo, pues ellas son laherramienta más efectiva que los huma-nos tenemos para satisfacer nuestras ne-cesidades igualmente humanas” (Simon,1998:II). Su trabajo tiene un sugestivo tí-tulo que todo lo dice: “Por qué Administra-ción Pública”; porque ella es una parteesencial de la vida asociada del ser hu-mano.

Las difamaciones han sido necesa-rias para el neoliberalismo, porque dequé otra manera se puede privatizar elpatrimonio público, de qué otro modo sepuede desmantelar al Estado en benefi-

cio del gran capital nacional y foráneo, y aqué otro medio se puede abrir las carre-ras administrativas públicas en provechode los gerentes privados.

La promoción del neomanejo públi-co ha sido sustentada por una aprecia-ción unidimensional de la historia recien-te, la cual asimila a la globalización eco-nómica, una planetización administrativasucedánea bajo la férula de la economíaneoclásica. Empero, si bien es cierto quela economía se globaliza, no lo es que lavida política lo haga, pues más bien losestados nacionales tienden a consolidarsus peculiaridades políticas nacionales.En realidad los cambios que enfrentan loshacen crujir en su interior por motivo de ladiversificación de sus diferenciaciones in-testinas, y en el exterior por la tendenciaal desarrollo de entidades supranaciona-les. Hoy en día el Estado comparte este-lares con la formación gradual de entesinfraestatales y con la asunción de enti-dades supraestatales, enriqueciéndosede tal modo un universo cosmopolita en elsentido más pleno del término.

En realidad, la nueva gerencia pú-blica constituye un modelo de implemen-tación de lo público con orientación priva-da, manufacturado con económica neo-clásica y que opera como una propuestatransdisciplinaria sobre la administraciónpública. Tiene por objeto estandarizar lasmetodologías de gestión interna en todoslos países del mundo, tomando comobase la experiencia vivida en el Gran Bre-taña, Australia y Nueva Zelanda, así comoCanadá y Estados Unidos de América, sinque esa experiencia se haya sometido alescrutinio de la prueba. Si bien es ciertoque el neomanejo público es su prototipo,Lynn (1997) ha explicado que otros pen-

sadores lo bautizaron como modelo pos-burocrático y gobierno empresaria.

Para hacer factibles sus designios,la cruzada transdisciplinaria de la econo-mía neoclásica ha sido construida con lamateria prima de la subcultura neoliberalanglosajona y movilizada a través de undiscurso en el idioma de los países que os-tentan esa cultura. El new public mana-gement es una transdisciplina anglosajo-na en idioma inglés, para la cual muchospaíses no tienen traducciones adecuadasy, mucho menos, modos racionales de re-cepción y adaptación crítica. El neomane-jo público es un modelo de implementa-ción unilingüe y unicultural, un fenómenoinherente a cinco países anglosajonesque se está exportando como mercancíaque se consume en los países subdesa-rrollados, a través de las ofertas que seconcentran y luego se distribuyen a travésde la Organización para la Cooperación yel Desarrollo Económico (OCDE) 1997.

En contraste con la política, que esmateria prima de la administración públi-ca que no se puede estandarizar como unartículo de consumo, la economía neoli-beral ha producido una mercancía llama-da nueva gerencia pública que se puedetraficar a través de las fronteras naciona-les y ser consumida por cualquier tipo decliente gubernamental. Para facilitar suprocesamiento comercial, ese neomane-jo público ha sido manufacturado comovalor de cambio para ser exportable y defácil circulación en el mercado mundial detecnología gerencial privada, cuyo desti-no son los gobiernos del orbe. Igualmen-te, para llevar a cabo estas transaccio-nes, el nuevo producto se publicita comouna mercancía superior a la administra-ción pública, e incluso, como lo aseveró

Simón, a esta última se le calumnia paralograr su desplazamiento. Andrew Dunsi-re ha explicado como el mismo fenóme-no, con sus diferentes manifestaciones,converge en el punto de oponer mani-queamente a la administración públicacomo una cultura tradicional y jerárquica,y el neomanejo como una cultura privadamercantil (Dunsire, 1995: 29-31).

La estandarización administrativamundial a través la nueva gerencia públicaintenta encontrar un punto de origen co-mún entre todos los países del planeta,alegando que se trata de un fenómenouniversal emergente de relaciones entre elgobierno y los ciudadanos, y entre el sec-tor público y el sector privado. Su prédicaprimigenia alega una incapacidad generalde todos los estados del planeta para ade-cuarse al cambio, sea en lo tocante al mer-cado, sea en lo referente a la política.

La nueva religión gerencial tiene susanta sede de donde emana una estrategiamundial de promoción del nuevo modelode implementación: la OCDE, cuyas publi-caciones -fundamentalmente las promovi-das por el Comité de Manejo Público (Pu-blic Management Committee)- difundenlos avances e iluminan las líneas futurasque se sugieren a los miembros de ella, asícomo a un amplio repertorio de potencialesconsumidores de países ajenos a la mis-ma. Cf. (Organization for Economic Coope-ration and Development, 1997 y OCDE,1997). En efecto, sus sermones basadosfundamentalmente en la economía de mer-cado, proponen incrementar el valor de lamoneda, la devolución de autoridad y el en-sanchamiento de la flexibilidad de gestión,fortalecimiento de la rendición de cuentas,y las consabidas proposiciones referentesa la orientación hacia el cliente, la competi-

tividad y otras más de las que tratamospáginas atrás.

Las publicaciones de la OCDE as-piran penetrar un universo indiferenciadodonde las técnicas privadas sean aplica-bles, independientemente de la naturale-za política de cada nación (Mathiasen,1997:1). Siendo el nuevo manejo públicofundamentalmente un conjunto de técni-cas, no por ello desecha del todo tenerinspiraciones académicas que juzga devalor teórico, de modo que frecuente-mente en sus prácticas subyacen lasideas de Peters y Waterman (1984) sobrela excelencia, o el ideario empresarial dela dupla Osborne-Gaebler (1992).

Bajo la nueva etapa post-burocráti-ca ocurre un fenómeno de posmoderni-zación de una fuerza superior al naciona-lismo, cuyo carácter es la discontinuidadhistórica, y la internacionalización de laselites administrativas, las reformas, lapraxis y la política. El Estado posmodernoes el producto del triunfo del capitalismobasado en la economía de mercado mun-dial, luego de lo que se juzga como el des-plome definitivo de los regímenes socia-listas en Europa (Lynn, 1994: 6-7). Unavez arrasada la burocracia de estos regí-menes, el capitalismo globalizado requie-re abolir las burocracias y el estatismoempresarial que sobrevive en los regíme-nes capitalistas, porque estorban al mer-cado mundial, interfieren el libre flujo decapitales y limitan la movilidad laboral. Encontraste con la visión del nacionalismosobre un Estado burocrático fuerte, la glo-balización exige un irrestricto movimientode capitales sin patria a través de fronte-ras permeables por el dinero circulante.

Sin embargo, ante estas perspecti-vas desnacionalizadoras del neomanejo

público así estandarizado, los países nopueden dejar de prescindir de las singula-ridades nacionales e intranacionales. Porello, en su seno se refuerzan las culturaspropias y se habla en el idioma nacional-e incluso regional-, pues la administra-ción pública es pluricultural y polilingüe.Su mundo no es la economía globalizada,sino un planeta cosmopolita donde cadapaís se integra con base en sus diferen-cias, no es sus similitudes forzadamenteestandarizadas.

En el seno de un mundo políticocosmopolita, todo Estado, independien-temente de su grado de desarrollo, des-cansa en el nacionalismo y muchos deellos gozan de una vida democrática in-tensa. Democracia y nacionalismo re-quieren del gobierno de la ley, la legalidady la regulación del mercado, y es impera-tivo que las promesas ofrecidas por ellossean alcanzadas a través de una buro-cracia que puede ser criticada, pero nosuprimida (Friedrich: 16-17). Esto es algosabido desde los años de Max Weber,hasta nuestros días. Por consiguiente,más que una fase de posmodernizaciónestamos viviendo una etapa de para-mo-dernización, a decir de Fred Rigs, dondeexiste una necesaria confrontación entrelas consecuencias negativas de la mo-dernización y la burocracia, como su ins-trumento (Lynn, 1996:8). En todo caso,ayer como ahora, la burocracia es la or-ganización que establece y conserva lacontinuidad de la vida estatal, y por exten-sión, de la sociedad y su actividad econó-mica.

Hoy en día la administración públicadebe resolver positivamente dos tensio-nes que la jalonan hacia las orillas. La pri-mera refiere una pugna entre las tradicio-

nes nacionales de su vida política y jurídi-ca, y los principios universales del mane-jo cuya aplicación reclama un principio deadaptabilidad crítica y razonada. La se-gunda tensión implica la colisión entre unmodelo de gobierno fundado en la coope-ración voluntaria como motivación centralde la conducta pública, y el paradigma degobierno encaminado a una satisfaccióndel interés privado que no se sobrepongaal interés público (Lynn, 1996:18).

He aquí el problema eterno de laadministración pública moderna, cuyaexistencia sólo es explicable por su capa-cidad para hacer compatibles el destinoindividual del hombre dentro de la comu-nidad, y de la comunidad misma como laproductora del subsidio social que utilizaaquella administración para contribuir allogro de ese doble signo.

11. Todos los caminos llevana roma. Como hoy en día losanglosajones reivindican quetambién ellos tienen raícesgreco-latinas

Nosotros hemos escuchado entrealgunos conferenciantes iberoamerica-nos que la voz latina administración esobsoleta y que debe ser reemplazada porlos vocablos gerencia o gestión, en susentido anglosajón. Naturalmente parecedesconocerse que estas palabras tam-bién son latinas. Otros ponentes ibe-roamericanos se sienten más a gusto ha-blando de management y manager, eninglés, sin ocuparse de traducirlos.

Pero hay una paradoja: hoy en díalos anglosajones, más que despreciar logriego y lo romano, quizá sintiéndose cul-turalmente huérfanos y hasta expósitos,

reclaman que también en la antigua In-glaterra las legiones romanas establecie-ron una cultura por más de dos siglos; yque los normandos de Francia no sólo lle-varon el idioma francés bajo la direcciónde Guillermo El Conquistador, sino tam-bién el sentido de gobierno y la noción te-rritorial del condado, y hasta bautizaronsu célebre Ministerio de Hacienda comoelExchequer (echiquier, en la lengua deVíctor Hugo). No menos impactados sehallan por tener, gracias a esos norman-dos, una voz latina conocida como admi-nistración pública (administration publi-que, public administration).

También ahora recuerdan que ma-nagement tiene la misma raíz latina queadministration, y que ambas voces re-presentan una cultura universal fraguadapor la mezcla de los idearios humanistasde Grecia y Roma.

Ocupados y preocupados por la si-tuación actual, hay voces autorizadasque puntualizan la vigencia de los temaseternos de la administración pública enEstados Unidos, y se inclinan por conser-varlos en la agenda prioritaria como tópi-cos relativos a lo público, la justicia y laética. Sabiéndose amenazados por unideario privatizador, esas voces han re-clamado con sonoridad que se ponga fina la campaña de infundios sobre la admi-nistración pública.

Las voces que se han levantadopara hacerse escuchar no son de admi-nistrativistas menores, sino de aquellos

líderes que ayudaron a construir el edifi-cio administrativo del pensamiento esta-dounidense. Ellos edificaron el POS-DCORB, ellos definieron al Estado Admi-nistrativo y ellos enaltecieron al Compor-tamiento Administrativo. Estamos ha-blando de Gulick (1937), Waldo (1948) ySimon (1998), tres pensadores cuyos tra-bajos han marcado la ruta del pensa-miento administrativo estadounidense alo largo de la segunda mitad del siglo XX.Aquí trataremos con Waldo y Gulick, enpáginas siguientes lo haremos con Si-mon.

Hoy en día la agenda de la cienciade la administración pública en EstadosUnidos se encamina a recuperar plena-mente los ingredientes primigenios que ledieron vida, acentuando su trabajo en eltemario del Estado, la política, la ciudada-nía y el civismo, pero ensanchándose ha-cia los campos comunes con la ciencia depolicy y resaltando el carácter público delmanejo. En este tiempo se ha vuelto a re-cordar frecuentemente el aforismo deJohn Gaus, en el sentido de que en nues-tro tiempo la teoría de la administraciónpública es también una teoría política(Gaus, 1950:161-168). También se evo-ca el aforismo no menos célebre de Wa-llace Sayre, acerca de que el manejo pú-blico y el manejo privado se parecen entodo aquello que es lo menos importan-te1. Con su apelación se toma distanciade los negocios privados, patentizandoseque la naturaleza pública del manejo es

1 Esta frase ha hecho célebre a Wallace Sayre, quien la discurrió luego de haber pasado algunosaños colaborando en la formulación del currículo de la nueva Escuela de Administración de Ne-gocios y Administración Pública de la Universidad de Cornell (Allison, 1988).

una aportación del temario político de laciencia de la administración pública.

Dwight Waldo demandó desdeprincipio de la década de 1990, que laomnipresente dicotomía política-admi-nistración fuera abandonada en los Esta-dos Unidos, por ser la causante de la cri-sis que embarga al estudio de la adminis-tración pública desde antaño. La dicoto-mía nació con la cultura política estadou-nidense, preñada con la subcultura del li-beralismo (Waldo, 1990:73-82). En efec-to, el ethos y el arte liberal han sido domi-nantes en los negocios privados, y éstoshan sido prevalecientes en la etapa primi-genia del estudio de la administración pú-blica, tal como lo hizo notar Woodrow Wil-son en su celebérrimo estudio de 1887.La frase wilsoniana quiso señalar quebajo un concepto de libertad y apertura, laadministración pública podría abrevar delas ideas y las técnicas de los negociosprivados (Waldo, 1990:75). Empero, estavisión de mixtura inter-administrativa fueposteriormente observada con escepti-cismo y transmutada en el acreditado afo-rismo de Sayre.

La perpetuación de la dicotomía polí-tica-administración, a pesar de los brotesde descontento de muchos estudiosos,obedeció a la escasa participación de lospubliadministrativistas en los progresos dela ciencia política durante las décadas de1950 y 1960. Pero quizá su mayor deficien-cia consistió en no haber trabajo más encomún con la ciencia de policy, propician-do que esta disciplina estuviera más in-fluenciada por la economía (Waldo,1990:76). Sin embargo, desde entonceslos programas de formación en administra-ción pública y policy comparten espacioscomunes, aunque algunos temas frecuen-

temente estuvieron sometidos bajo elmenos contaminado término de manejo.

No menos influyente para esa per-petuación fue el alejamiento de la admi-nistración pública y el derecho, principal-mente debido al peso académico de unautor relevante: Leonard White, quien seapartó del derecho para acercarse estre-chamente al manejo (White, 1926). Wal-do concluye que este no fue un experi-mento del todo exitoso para establecer laidentidad de la administración pública, ninada sencillo, toda vez que lo más lamen-table es que hacia medidos de la décadade 1950 los administrativistas se lisonjea-ban de haberlo logrado.

Waldo se afanó desde 1986 por re-situar el problema y restablecer las añe-jas relaciones entre el derecho y la admi-nistración pública, a través de un nuevodiseño de la arquitectura constitucional.Igualmente, sus planteamientos han re-cordado que tanto los órganos judiciales,como los órganos administrativos, inter-pretan y ejecutan la ley, si bien es ciertoque el modo en que lo hacen difiere demanera significativa (Waldo, 1990:76-77). Tradicionalmente los tribunales noeran considerados propiamente como ór-ganos administrativos, sino como entida-des gubernamentales, pero ahora ya loson y tienen una gran actividad adminis-trativa.

Hacia principios del decenio de1990, Dwight Waldo estaba moviendo elestudio de la administración pública haciala categoría de gobierno, y convocado elrecordar que su fuente es la civilizacióngreco-latina cuyo producto cimero es lacultura cívica (Waldo, 1990:77). Su no-ción central es la ciudadanía como un va-lor superior, como una expresión de co-

lectividad y como una muestra de partici-pación. La cultura cívica observa en todociudadano a un servidor público, toda vezque descansa en la idea superior de liber-tad e igualdad, si bien aquí no podemosdejar de observar el origen del amateuris-mo del servicio público en la cultura admi-nistrativa occidental. Esta misma culturadefine alEstado como un concepto evolu-tivo que está determinado por las fronte-ras mutantes y porosas con la sociedad.

Waldo concluye preliminarmenteque su argumento, en un sentido muyamplio, es que hay que entender la dico-tomía política-administración en su re-fracción de tensiones intra e interdiscipli-naria, así como sus divisiones internas.Para realizar esta tarea, propone com-prender que en su país existe una tirantezdentro de la cultura cívica entre la tradi-ción griega y la tradición romana, puesesta última no sólo heredó las institucio-nes republicanas, sino también las impe-riales. En todo caso, “nuestra política esgriega, pero nuestra administración es ro-mana”, ha sentenciado magistralmente(Waldo, 1990:78) y sin embargo la fraseestá incompleta, pues se tiene que agre-gar que nuestro derecho es bizantino de-bido al genio de Justiniano.

Ese argumento comienza con invo-car las raíces de la política y lo político enla polis griega, en tanto que gobierno pro-cede del latíngovernare; “administración ymanejo [management], por supuesto, tie-nen raíces latinas” (Waldo, 1990:78).Siendo la administración una parte tan re-levante del gobierno, ella no puede ser ig-norada en su papel, y hasta es justificableque Waldo usara en 1948 el pleonasmo de“Estado administrativo” (Waldo, 1948)pues como afirma, “los estados son admi-

nistrativos o no son estados” (Waldo,1967:79). Esta versión está apoyada,además, en que el estudio de la adminis-tración pública estadounidense fue edifi-cado por administrativistas formados enla ciencia política, tales como Appleby(1978), Gaus (1950), Sayre y White(1926).

Como nota final, Waldo (1990) ale-ga que todos son beneficiarios y víctimasde la grieta entre la política y la adminis-tración, que ha producido un campo parala maniobra intelectual gracias a sus ten-siones, lapsos, confusiones y contradic-ciones. De hecho, muchos de los valoresúltimos de los estadounidenses son pro-ducto de esa grieta. Posiblemente esa fi-sura se puede superar integrando a la po-lítica y la administración en una fórmulaconciliatoria que podría ser el totalitaris-mo o la utopía; pero lo primero es tan ries-goso, que Waldo sugiere que no habien-do más opción se debería escoger a lasegunda.

Luther Gulick, uno de los adalidesdel estudio de la administración públicaen los Estados Unidos desde el deceniode 1930, hacia principios de la década de1990 había vivido académica y humana-mente lo necesario para hacer un ade-cuado balance de la situación de su estu-dio hoy en día. Quizá su apreciación másnotoria fue reconocer que a pesar deltranscurso de los años, apenas los esta-dounidenses estaban abandonando la di-cotomía política-administración y que,por fin, el espíritu de Frank Goodnow po-día descansar (Gulick, 1990:602).

Mirando hacia delante, Gulick(1990: 602-603) argumenta que el conte-nido global del campo de la administra-ción pública está movido por el contexto,

no por la lógica, recordándonos que “sí elgobierno hace algo, es administraciónpública”. Se trata de un campo del saberque constituye un arte y una tecnología, yque entraña también a la política y el ma-nejo. Los cambios hacia el futuro exigenmás que una mera reforma, sugieren unaactiva demanda ciudadana, toda vez quelos programas de enseñanza debenorientarse a formar primordialmentehombres como ciudadanos. Un nuevohorizonte reclama que la fe en el gobiernose recupere a través de una mejor pro-ducción y suministro de los servicios pú-blicos, toda vez que el servicio civil debeser modernizado para dejar de ser unbastión de la mediocridad y la inflexibili-dad. El mejoramiento de dichos servicioscomprende la contratación por fuera(contracting out) a favor de los particula-res, pero también la creación de nuevasorganizaciones públicas y el desarrollode nuevos sistemas cooperativos basa-dos en un diseño innovativo. Luther Gu-lick cree, asimismo, que se debe combatirel desempleo, auspiciar nuevo tipos deempleos y ensanchar a la clase media es-tadounidense.

Este modo elegante de criticar y de-senmascarar al neoliberalismo sin nom-brarlo, posibilita también diseñar la agen-da de estudio de la administración públicamás allá de la nueva gerencia pública.

La administración pública debemejorar sus aptitudes de planeación entodos lo niveles de decisión, usando nue-vos sistemas de memoria administrativa,computación y comunicación. Debe,igualmente, propiciar la asignación de re-cursos entre los sectores público y priva-do, y favorecer la apertura y libertad delos mercados comercial e intelectual, te-

niendo como mira el bienestar general.En su interior, debe promover la creativi-dad y el entusiasmo entre los servidorespúblicos y los usuarios de los servicios,teniendo como fundamento no sólo laproductividad, sino también un sentidohumanitario. Finalmente, los procesos detrabajo deben fortalecer la auto-coordina-ción, junto con los mecanismos de super-visión y evaluación.

12. El fin del mito. Como larazón y la evidencia triunfansobre el mito

Hood (1976) y Savoie (1995) hanexplicado que el nuevo manejo público,por principio, es defectuoso. Ciertamen-te, desde su origen, las premisas que loengendraron son falsas y de aquí el ca-rácter mitológico de su discurso.

Una premisa inicial eleva a la cultu-ra anglosajona como el modo de vida ad-ministrativo superior y ejemplar, que to-dos los pueblos del orbe deben adoptar sidesean alcanzar la prosperidad geren-cial. Tal premisa aplaude la pureza insu-lar de esa cultura, que se piensa que afor-tunadamente está plenamente distancia-da de la añeja civilización greco-latina,ahora decadente, obsoleta y petrificada.Esta perspectiva adolece de miopía,pues advierte sólo el faz liberal de la cul-tura anglosajona e ignora la cara greco-latina de la misma. Pero vale la pena aña-dir que las instituciones, los procedimien-tos y los hábitos político-administrativosen el Gran Bretaña y los Estados Unidos,así como en Canadá, Australia y NuevaZelanda, tienen allí también su fuente.Voces como poliy, policy, democracy,referendum, bureaucracy, regime, go-

vernment, state, plebiscit, justice, ju-risdiction, parliament, party, abogacyy otras muchas más, que constituyen lamédula de la cultura política de esos paí-ses, son de factura helénica y romana. Noderivan pues del lado liberal.

Una segunda premisa sostiene quees el interés egoísta, no la comunión deintereses, el motor que mueve a la huma-nidad. Herbert Simon, uno de los padresde la teoría de las organizaciones, expre-só recientemente que esas organizacio-nes -principalmente las de tipo guberna-mental- han estado sujetas a una grancrítica. Los economistas neoclásicos,principalmente, sostienen que la conduc-ta en las organizaciones, como todo com-portamiento, es dirigido por el auto-inte-rés, y que el mecanismo adecuado paraorientarla es el lucro. Este último, enton-ces, es el camino para la satisfacción delas grandes necesidades y metas socia-les, de modo que “ha sido la privatizaciónel objetivo a conseguir” (Simon, 1998:II).Pero Simon cree que la premisa originalde esta idea es falsa, pues los seres hu-manos formulan sus decisiones en térmi-nos de los intereses de grupo, de familia,de las organizaciones formales, de las et-nias y de los estados nacionales, no conarreglo al auto-interés. Es el sentido decomunidad la base de la identificación dela persona y el sustento de su lealtad. In-cluso la “mano invisible” está más ligadaa la fuerza de la identificación organizati-va, que a ese interés individual.

Una tercera premisa esgrime quesiendo el egoísmo individual el motorque mueve a la humanidad, es entonceslo privado y no lo público la garantía desu éxito. Contra tal propuesta, Simonalega que si la identificación colectiva, y

no el auto-interés económico en su senti-do estricto, es la guía de los motivos de laconducta organizativa, entonces el argu-mento de que la privatización puedesiempre incrementar la productividad y laeficiencia es igualmente falso. No existenevidencias empíricas que las organiza-ciones privadas sean superiores a las pú-blicas, sino meras declaraciones infunda-das.

Una cuarta premisa declara la quie-bra definitiva del socialismo y que, final-mente, el capitalismo ha triunfado. Laneogerencia pública constituye un mode-lo de implementación cuyas premisasparten de una base errónea, pues tras deldesplome del socialismo en Europaoriental, en los países capitalistas se hanhecho más confusas las relaciones entreel gobierno y los negocios (Mintzberg,1996:75). En efecto, Henry Mintzbergcree que el capitalismo no ha triunfadoporque, del mismo modo que el socialis-mo renunció al balance entre el gobiernoy los negocios, el capitalismo ha desistidode funcionar con base en esa armonía.Dentro del mundo occidental el capitalis-mo se había fundamentado en un puntode equilibrio nutrido por un fuerte sectorpúblico, junto con un vigoroso sector pri-vado, balance inexistente en los paísesque se regían bajo el socialismo. El queen esas naciones el gobierno tuviera unamultitud de actividades fue constituyendoel origen de su gradual debilidad.

La creencia de que el capitalismotriunfó se profesa en países como los Es-tados Unidos, Gran Bretaña y otras na-ciones que han implantado el modeloWestminster, donde el equilibrio público-privado ya no existe, y este desbalanceno es útil para la buena marcha de una

sociedad. Hay que resaltar, según lo de-clara Simon (1998: II), que la existenciade una sociedad democrática cuya esen-cia es la distribución del poder, está ame-nazada por la concentración de fuerza enlos intereses empresariales, del mismomodo que lo estaría por un gobierno cen-tralizado por el predominio de los intere-ses de los altos burócratas. La evidenciahistórica ha demostrado que toda pluto-cracia económica siempre se convierteen una tiranía política. Mintzberg(1996:75) piensa que otro supuesto equí-voco nacido del ideario de Milton Fried-man, es que una institución independien-te del pueblo puede ser libre sin el pueblomismo, pues esto por principio es subver-sivo al concepto de sociedad democráti-ca. Cuando las empresas privadas se in-dependizan totalmente, el pueblo tiendea perder su libertad. Las sociedades mo-dernas tienen un destino y una funciónespecial para cada organización, y ellosno son intercambiables, de modo que lasimplificación de la vida social en la dife-renciación público-privado hoy en día esun método incompleto.

La quinta premisa supone que unavez defenestrado el socialismo, y habien-do triunfado el capitalismo, todo se puedeconvertir en negocio privado, privatizado oreprivatizado. Es un error ceñirnos a la an-tinomia capitalismo-comunismo, así comoa la dicotomía privatización-nacionaliza-ción, o economía de mercado-economíaregulada. La sociedad moderna entraña laexistencia de propiedad bajo el conceptode privacidad, así como propiedad bajo lacategoría de publicidad o estatalidad, perono son las únicas existentes. También haypropiedad cooperativa en manos de susmiembros, o de los consumidores o los

empleados (Mintzberg, 1996:76).Mintzberg explica que hoy en día en lospaíses occidentales, incluyendo a los Es-tados Unidos, la propiedad cooperativase ha expandido prodigiosamente y secalcula que en ese país la mitad de losservicios están a cargo de este tipo de or-ganizaciones. También existen las orga-nizaciones no-lucrativas que Mintzbergllama “sin propietarios” (nonowned orga-nizations), llamadas igualmente no-gu-bernamentales, que incluyen a las univer-sidades (como la de Chicago, donde pro-fesa cátedra Milton Friedman), hospitales,centros caritativos y corporaciones de ac-tivistas como Green Peace.

Peter Drucker (1996:4), uno de losprohombres de la gerencia de negociosprivados en Estados Unidos, no ha deja-do de alabar a este tipo de instituciones alas cuales juzga como el éxito más reso-nante en los últimos cuarenta años. Enefecto, ya bien entrada la década de1990, las organizaciones no-lucrativas sehabían multiplicado extraordinariamente.Drucker (1997: 190-191) sumó a más deun millón cuyo saldo en Estados Unidosera que ese tipo de entidades se habíaconvertido en el empleador más grandedel país. Su impacto ha sido tal, queDrucker (1954:7) mismo, que hace másde cuatro decenios impulsó la noción demanagement como un fenómeno inhe-rente a los negocios privados, reciente-mente propuso una sustancial transfor-mación de ese término bajo el influjo delas organizaciones no lucrativas. Segúnobserva, management es más que lamera gestión de los negocios privados,ahora se extiende a la administración dehospitales y universidades, así como atodo tipo de institución no lucrativa, de-

jando de tener una mera connotación lu-crativa (Drucker, 1954:2).

Si se quiere establecer un espectrogeométrico de ideología, las organizacio-nes del gobierno estarían en la izquierda,las privadas en la derecha, y las coopera-tivas y las organizaciones no-lucrativasen medio. Pero esto no es necesario niútil, pues cada cual realiza una función di-versa, y de tener un espectro semejantesólo se refuerza la idea en boga de quetodo lo privado es bueno y todo lo públicoes malo, abriéndose una brecha por lacual corre la idea de que el gobierno pue-de ser simplemente un negocio. En efec-to, Drucker (1954:114) que desde su librogerencial publicado en 1954 llamó laatención sobre una sociedad de organi-zaciones, no hace mucho insistió en elmismo punto, pues entre ellas no existetanto una competencia, como una divi-sión del trabajo provocando que un nego-cio mercantil no compita con un hospitalni este con otra organización.

No sabemos, entonces, por quénecesariamente la empresa privada debesustituir al gobierno por exoprivatización,ni por qué un régimen debe adoptar la for-ma de compañía particular a través de laendoprivatización.

La sexta premisa sostiene que laempresa privada es un modelo adoptablepor cualquier institución, de modo que yano existe motivo para conservar el carácterpúblico de los asuntos gubernamentales.En consecuencia, tampoco hay distanciaalguna entre el manejo público y el manejoprivado que no se pueda suprimir. Esta noes una prédica actual, ella se inició juntocon la declaración de los principios de ma-nejo científico por Frederick Taylor, quienargumentó que su escrito se había prepa-

rado para llamar la atención de ingenie-ros y gerentes que laboran en los estable-cimientos fabriles privados, pero queesos principios eran igualmente aplica-bles a otras actividades sociales. Se tra-taba de un manejo general para los hoga-res, ranchos, negocios, iglesias, universi-dades y gobiernos (Taylor, 1911:8). Estapostura a favor de la identidad entre losdos tipos de manejo, empero, es tan anti-gua como aquella otra que clama por sunítida diferenciación. En efecto, el aforis-mo de Wallace Sayre es célebre al res-pecto, igual que aquella frase de Appleby(1978:101) en la que enfatiza que el “go-bierno es diferente.

Inevitablemente es necesario cues-tionar si es posible que dos institucionescon propósitos diversos dentro de una so-ciedad, pueden mutuamente asimilarsecon base en sus diferencias; o bien, si di-cha asimilación es más factible a través desus similitudes. En fin, si más que tratarsede una asimilación de lo público dentro delo privado, refiere una mera transferenciade caracteres de uno hacia el otro.

Esta discusión, de enorme trascen-dencia, debe partir del señalamiento yacitado de Wallace Sayre en el sentido deque el manejo público y el manejo privadose parecen en todo lo menos importante,pues de no ser así, son incomprensibleslos papeles diferenciados del gobierno yla empresa privada en la sociedad. Si-guiendo este trazo, Graham Allison ex-ploró el célebre POSDCORB de Gulick(1937:3-45), el cual sintetiza las funcio-nes gerenciales comunes en ambos cam-pos de la vida organizativa. En efecto,uno y otro tipo de manejo comparten unproceso interior integrado por la planea-ción, organización, personal, dirección,

coordinación, información y presupuesta-ción. Este ideario gerencial inspirado enHenri Fayol (1931), ha sido extensamen-te utilizado y reformulado por militantescomo Urwick (1942) de los dos camposdel saber, desde entonces.

Contrastando con la afinidad fun-cional del manejo, sus contextos organi-zativos tienden a ser diversos de maneramuy significativa. Ciertamente aquí sefraguan los elementos que permiten con-figurar una apreciación de las diferenciasabismales entre un gobierno y un negocioprivado. Veamos porqué:

En los gobiernos los gerentes pú-blicos tienen una perspectiva laboral es-trecha, pues permanecen en el cargo bre-ve tiempo en atención a las necesidadesy el calendario políticos, en tanto que losgerentes privados permanecen un tiem-po más prolongado debido a los imperati-vo del mercado, la innovación tecnológi-ca y el diseño organizativo establecido(Allison, 1988:287-288). La extensión delejercicio laboral de un manejador públicoes corta, tal como es observable en el car-go de asistente de los secretarios delDespacho en Estados Unidos, donde supromedio de permanencia era de 18 me-ses; en tanto que los manejadores priva-dos tienen una permanencia en su em-presa y en su puesto en un tiempo muchomayor, debido a que la responsabilidadde un ejecutivo es entrenar a su sucesor oescoger entre varios candidatos que in-cluso pueden proceder del exterior.

Otra diferencia sustancial es que elgerente público es situado en una atmós-fera laboral donde las tareas se han re-partido con equidad, en tanto que el ge-rente privado es ubicado en un ambientede alta tensión donde predominan los im-

perativos de la eficiencia y la competen-cia. Igualmente, el manejo gubernamen-tal está sujeto a un escrutinio públicoabierto, mientras que el manejo privadoobedece a evaluaciones intestinas sólointeresantes a la empresa. Del mismomodo, el gobierno enfrenta cotidiana-mente el ojo escrutador de medios de co-municación siempre atentos a su trabajo,cuando la empresa privada está someti-da a una vigilancia de la prensa muchomenos estrecha (Allison, 1988:287-288).Pero el gobierno no sólo obedece a losdictados de una opinión pública difusa,sino al esquema constitucional de pode-res que lo someten a la vigilancia del Le-gislativo y el Judicial, una metodología decontrol desconocida por la empresa pri-vada. Bajo este sistema, el gobierno tra-baja con restricciones poderosas y su ad-ministración labora dentro de márgenesde libertad muy estrechos.

Esas mismas condiciones hacenque el gobierno actúe inmediatamentebajo la presión de demandas, que lo ha-cen configurar coaliciones de apoyo a sulabor de hechura de policy, en tanto quelos gerentes privados están situados enuna red jerárquica donde los comandosobedecen a un plan ordenado, metódicoy programado, donde las discrepanciassuelen ser la excepción. La pluralidad dela vida política fuerza al gerente público aresponder eficazmente ante una plurali-dad de autoridades superiores, en tantoque en los negocios el gerente debe aten-der las instrucciones de un solo jefe (Alli-son, 1988:287-288).

Allison cree que entre ambos tiposde manejo se hallan diferencias constitu-cionales de rango superior, pues en losnegocios hay un sólo jefe que centraliza

todo, en tanto que en un Estado nacionalelmanagement se confía principalmenteen el ejecutivo, pero también parcialmen-te en los otros dos poderes. Por consi-guiente, declara que “el manejo público yel manejo privado son al menos tan dife-rentes, como similares, pero que las dife-rencias son más importantes que las si-militudes” (Allison, 1988:296). Esto con-tribuye a explicar por qué, en su entender,es una falacia pensar que la transferenciade las prácticas y técnicas del manejo pri-vado en el gobierno redundan automáti-camente en el mejoramiento de su de-sempeño.

La séptima premisa constituye enrealidad la condiciónsine qua non de todoel planteamiento hipotético de existenciay eficiencia de la nueva gerencia pública.Según su espíritu, la empresa puede re-producirse como un clon uniforme dentrodel Estado, mutando al jefe del Ejecutivoen gerente general, al congreso en asam-blea de accionistas y al gabinete en con-sejo de administración, porque aspira ahacer de los ciudadanos meros consumi-dores. Pero esta suposición no ha encon-trado un sistema de evaluación suficien-temente capaz de aquilatar el nivel de sa-tisfacción del cliente, sobre los serviciospúblicos endoprivatizados. Tampoco haprovisto los medios de hacer posible unaefectiva rendición de cuentas del gobier-no como empresario, a través de un pro-grama adecuado. El problema central esque “la satisfacción clientelar no es lomismo que la soberanía ciudadana”, yhasta es posible que el hecho de que elconsumidor pague los servicios públicosreste sentido de responsabilidad a losservidores del Estado (Kelly, 1998:206).

Henry Mintzberg cree, más allá delo dicho, que las grandes empresas esta-dounidense tratan muy mal a los consu-midores, pues las compañías de automó-viles deliberadamente diseñan productosde obsolescencia rápida. De hecho, losconsorcios controlan la cadena oferta-de-manda, y ellos observan ante sí más con-sumidores que clientes. Estos últimos, adecir del autor, existen para el gobiernocuando los servicios públicos profesiona-les son provistos, tales como la salud y laeducación (Mintzberg, 1996:77). Peromás trascendentalmente, el ciudadanogoza de derechos que lo hacen superarcualquier condición de consumidor ocliente, pues para tales derechos existenobligaciones ante el Estado que lo suje-tan a la condición de súbdito. Esta condi-ción política es nítidamente observablecuando el ciudadano paga impuestos orealiza su servicio militar. En realidad lasfunciones de consumidor, cliente, ciuda-dano y súbdito, consisten en cuatro pape-les sociales diferenciados, cuatro “som-breros” que usan los paisanos en una so-ciedad, según nos lo cuenta Mintzberg.

Secuela de la orientación hacia elconsumidor son las cartas ciudadanas enGran Bretaña. La más importante es la Car-ta del Ciudadano. Le distingue el que suconfección se haya hecho después del ré-gimen Thatcher, de modo que aún implica-da en el código genético del neomanejo pú-blico conservador basado en economía,eficacia y eficiencia, la Carta ha enfatizadoa la última (Dugett, 1998:371-375). El docu-mento fue expedido en julio de 1991 por su-cesor de la señora Thatcher, John Major, yse propuso estar vigente por 10 años encompañía de un número de documentosque a modo de su prole, especificara servi-

cios públicos más detallados en cuanto asus normas, transparencia, elección, cor-tesía y actitud de servicio, capacidad dehacer las cosas y rentabilidad. Esas car-tas hoy en día suman la cantidad de 38documentos (Trosa, 1997:311).

Sobreviviente del régimen conser-vador, hoy en día la Carta del Ciudadanoes reformada y transformada por los labo-ristas bajo una nueva denominación: Car-ta del Pueblo . Así, aunque adoptada, semodificará hasta al punto de ofrecer unservicio público más amplio y efectiva-mente democrático. Las causas del cam-bio son imperativas, pues entre sus diver-sos objetos, esos documentos tienen la fi-nalidad de informar a los usuarios de losservicios públicos. Pero la Carta no tuvoel destino esperado por el Partido Con-servador, pues en una reciente encuestase tomó nota que de 100 ciudadanos en-trevistados sólo uno de cada tres perso-nas la habían consultado, y sólo 16 semanifestaron satisfechos (O´Conghaile,1997:76).

Sólo una palabra más con referenciaal consumidor: la idea clientelar de ciuda-dano no es original del neomanejo público,sino una contribución de Dimock, quien en1983 definió a la administración públicacomo la “producción de bienes y serviciosdesignados para servir a las necesidadesde los ciudadanos-consumidores”.

Una octava y última premisa supo-ne un manejo sin gobierno, pues una ge-rencia modelada con base en el mercado,no en la política, supone como innecesa-ria o accesoria una organización fundadaen la noción de régimen. Se trata de loque Henry Mintzberg ha llamado un “go-bierno virtual” cuyo apotegma es que elmejor gobierno es el no-gobierno , y que

se aplicó en los Estados Unidos, GranBretaña y Nueva Zelanda, además deAustralia y Canadá. He aquí una gran fa-lacia pues el gobierno necesita manejo, yel manejo requiere cuando menos unpoco de gobierno. De conformidad conesta idea, no todo negocio es bueno y notodo gobierno es malo, pues cada cualtiene un papel que jugar en una sociedaddemocrática. En un régimen capitalistade producción una empresa privadaaprende tanto del gobierno, como éstepodría aprender de aquélla, así como delas cooperativas y las organizacionesno-lucrativas (Mintzberg, 1996:81-83).Se necesita enaltecer al gobierno, noconvertirlo en eunuco sin virilidad política,pues cuando se le ataca, se agrede a lafábrica de la sociedad. No es menos im-portante restablecer el balance en la so-ciedad capitalista, fortificando por igual algobierno y la empresa privada, pues enlas sociedades democráticas de hoy endía es necesario que el titular de las liber-tades sea el pueblo, no sus organizacio-nes económicas.

Epílogo

El nuevo manejo público debe serpuesto donde efectivamente se halla: enla tierra. Robert Behn asegura que losneogerentes no son ángeles y que no sedebe esperar que lo sean, haciendo unaevidente paráfrasis de James Madisoncuando advertía que si los hombres fue-ran ángeles, no necesitarían gobierno(Hamilton, Jay y Madison, s/f::337). Dudamucho que se pueda establecer un siste-ma administrativo donde aquellos geren-tes operen como ángeles; ¿pero habrá

otro designio para el sacrosanto nuevomanejo público? (Behn, 1998:221).

Esta lección deben aprenderla nosólo sus promotores, sino más bien lospueblos a los cuales se pretende someterese modelo económico de gobierno. EnGran Bretaña ya se aprendió la lección yel nuevo gobierno laborista ha sustituidoal régimen conservador, paternal creadorde la nueva gerencia pública.

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