续发 与 大城 理 - chinese university of hong...

他山 之石《中国行政管理

ｄｏｉ：１ ０ ． ３７８２／

ｊ

． ｉｓｓｎ． １ ００６－ ０８６３ ．２０ １ ６ ． ０ １

．

１ ９

生态灾难 、永续发展与特大城市雾霾治理＊

——

国际经验与 中 国启 示

周 利 敏

［ 摘 要］ 永续发展 为 雾霾治 理提供 了新的理论视角 和政策 工具 ， 其指标架 构分为状 态 、 压力 、回 应 和城

市发展等层面 。 国 际雾霾 治理经验对我 国 特 大城 市有永 续绿 色 产 业 发展 、永 续低碳经济 发展

转型 、永续 民 间社会参与 机制 形成 、永续低碳生活 转 变 、 永续法制体 系建构 、单一式永续 治理机

制探索 、 永续绿 色 生 态城 市倡导和 永续绿 色 交通 系 统建立等重要启 示 ，雾 霾 大面 积 集 中爆发和

社会力 量积极参与 往往倒逼产 业转型 而成 为 治理 的“

拐点推动 力”

， 雾 霾 治 理要避免“

城际 转

移”

风险 ， 同 时摒弃传统发展主义 意识形 态，

地方政府也要积极向公共服务型政府转变 。

［ 关键词 ］ 生 态 灾难 ； 永 续发展 ； 雾霾 治理

［ 中 图分类号 ］Ｄ０３５［ 文献标识码 ］

Ａ［ 文章编号 ］１ ００６ － ０８６３

（２０ １ ６

）０ １－ ０ １ １ １－ ０ ７

一

、缘起 ：

“

十面霾伏”

中 的特大城市病、呼吸道疾病频发 、器官病变甚至死亡等 ， 人们就像

２０ １ ４ 年初 ，亚洲开发银行和清华大学发 布《迈 向环生活在科幻片描绘的“

生 化危机”

中一样 ，暴露 出 来问

境可持续的未来——中华人 民共和 国 国 家环境分析》题更为可怕 ，如

“

谈霾色变”

群体性心理恐慌和 为子孙

报告显示 ， 中 国 ５００ 大城市 中只有不到 １ ％ 达到世卫组埋下一颗定时炸弹等 。 长期 以破坏生态环境为代价的

织推荐的空气质量标准，世界上污染最严重 １ 〇 个城市发展方式是否能持久 ，

如何才能切实促成社会、企业和

有 ７ 个在中 国 。 中社科院 ２０ １４ 年 １ 月 ９ 日 发布 《全球个人实质性改变 ？

环境竞争力报告 》称 中国空气质量排 名全球倒数第二 ，雾霾社会科学研究集 中在这些方面 ： 第一

，雾霾形

“

雾锁城市”

和“

十面霾伏”

等生态灾难 日 益频繁 ， 尤其成原因研究 ， 主要有工业结构 、 多元价值博弈 、社会风

北上广特大城市及周边城市群更 明显 。 ２０ １ ４ 年政府两险和雾霾政治等视角 。 第二 ， 雾霾传播机制研究 ， 主要

会工作报告提 出“

我们要像对贫困宣 战一样

，坚决向 污有社会涟漪效应 、 网络新媒体和舆情风险等视角 。 第

染宣战”

。 ２０ １ ５ 年两会雾霾也是最热 门话题之一 。三，雾霾治理策略研究 ， 主要有城市规划 、环境立法 、逆

在工业化过程 中 ，欧美国 家特大城市也 曾发 生

“

雾城市化 、制度建设、企业绿色转型 和公众参与等视角 。

霾围城”

困境，

１ ９ ３０ 年 ， 比利时 马斯河谷烟雾事件 ，

一周这些研究的特征 ： 首先 ， 虽然篇数较多 ， 但主 要集 中 在

内有 ６０ 多人死亡 。 １ ９４ ８ 年，美国 多诺拉镇持续出 现大自然科学层面

，重 自 然轻人文 、重工科轻社科 、科学技

雾和逆温层现象 ， 小镇 中 ６０００ 多人突然发病 ， 其中 ２０术迷思 、学科优越感与 自 卑感现象突 出 。 其次 ， 人文社

人很快死亡 。 １ ９５２ 年，英国 出现历史上最为严重

“

伦敦科研究滞后，不仅篇数相对较少

，而且在高质量学术期

烟雾事件”

，前 后 两个 多 月 有 １ ２０００ 多人陆续 丧生 。 刊发文就更少 了 。 再次

，对策研究较多

，研究层次浅

、

１ ９４ ３ 年，洛杉肌光化学烟雾污 染中 ６５ 岁 以上老人死亡视 角创新 、深入理论研究及实证研究明显不足 。 最后 ，

４００ 多人 ，

“

世界八大环境公害”

事件有 ４ 起发生在 ２０单一视角研究较多，多元综合视角较少 。 基于此

，本文

世纪 ５０、６０ 年代 日 本

，如 １ ９６ １ 年四 日 市发生著名

“

四 日试图 回答几个问题 ： 什么是生态灾难 ，永续发展基本 内

哮喘事件”

。涵是什么，如何构建其指标框架

，国际雾霾灾难治理有

雾霾 灾难 引 发 了 系列 问题 ， 如交通阻滞 、肺泡致哪些经验 ， 对我 国有何启 示 ， 如 何反 思 已 有 的治理行

＊ 基金项 目 ： 广 州 市哲 学社会科 学十二五规划课题“

生态 灾难 、永续发展及特 大城 市 雾霾 治理”

（ 编号 ： １ ５Ｙ２６）

作者 ： 周利敏 ， 广 州 大 学公共管 理学 院社会 学副教授 ， 广 州 大学 南 方 灾 害 治理研 究 中心执行主任 ， 广 州 ５ １ ０００６

２０ １ ６ 年第 １ 期 总 第 ３６７ 期１ １ １

ｇ中国行政管理 》他山之石

为等 。后减少过程 ，环境质量退化与经济发展呈现倒 ｕ 字型

二 、永续发展 ： 雾霾生态灾难治理框架曲线关系 。

［

４］ 第 四 是

“

向 底线赛跑假说”

（ Ｒａ ｃｅｔｏｔｈｅ

２０ １４ 年为保障 ＡＰＥＣ 会议顺利 召开 ， 史上最严治ＢｏｔｔｏｍＨ

ｙｐｏｔｈｅｓ ｉｅ ） ，

贸易 自 由化推动竞争将导致世界范

理措施 出 台 ，

一 时效果显著 ， 北京迎来长达 １ 〇 天好天围 内环境标准降低 ， 资本要 素流动会更 自 由 并大量涌

气 ，

“

ＡＰＥＣ 蓝”一词 由 此诞生 ，

２０ １ ５ 年 又 出 现“

两 会入标准较低发展 中 国 家 ，致使发达 国家失 业率迅 速上

蓝”

，让深受雾霾困扰的人们眼前一亮 。 这一

“

运动式”

升 ， 发达国家也会降低标准而 向非永续模式低头，最终

模式不计成本且非持续性 ， 只能治标而无 法治本 。 尽结果是全球环境标准都下降 了 。

［

５］ 这些假说反映了 人

管如此 ， 它反映出 如能对雾霾有效治理 ，空气质量还是类在追求经济发展过程 中非永续现象导致城市发展长

能够得到改善的 ， 永续发展治理框架则提供 了新可能 。期失衡， 罗斯兰 （

Ｒｏ ｓｅ ｌａｎｄ ） 认为人类发展应 在社会需

（

一

） 雾霾 ： 中 国 特 大城市的新型 生 态 灾难求 、资源限制 、

“

环境承载量”

、

“

跨世代公平”

及公平正

雾霾是兴起的一种新型生态灾难 （ ｅｃｏ ｌ ｏｇ

ｉｃ ａｌｄ

ｉｓ ａｓ－义之 间找到 平衡

［

６］

， 人类 已在雾霾方面付 出 了许多惨

ｔ ｅｒ ） ，生态灾难是近年随人们对生态环境关注 出现的新痛代价 ，如果不尽快以永续发展 为导 向进行治理 ， 未来

概念，也是 国际生态学 、

环境科学及全球 变化研究热还会承受不断累积与恶化的灾难后果 。

点 。

［Ｕ生态灾难是由 内外部 因 素干扰导致生态 系 统结（ 三 ） 雾 霾 生态 灾难 治理 的永续发展框架

构 和 功能 发生 灾 变结 果 ， 它 与 生 态 冲 击 （ ｅｃｏｌｏｇ

ｉｃ ａｌ １％２ 年卡森女士 出版 《 寂静的春天 》 ，描绘一个被

ｂａｃｋｌａｓｈ ） 、生态报复 （ｅｃ ｏｌｏ

ｇｉ ｃａｌｂｏｏｍｅ ｒａｎ

ｇ ） 和 自 然报复ＤＤＴ 毁坏的生态环境 ，并提出 永续发展一词 ，引起社会

（ ｎａ ｔｕｒａｌ ｒｅ

ｐｒｉｓａ ｌ）有相似之处 ，具有重灾迟滞性 、重复递广泛反响 ，作为学术概念最早 出 现在 １ ９７２ 年维斯 ？ 杰

增性和生态灾难链等特点 ，分为人为 型环境灾难 （

ｍａｎ克逊 （ＷｅｓＪａｃ ｋｓｏｎ ） 有关农业 的研究文献中 ，

１ ９ ８０ 年雷

－

ｍａｄｅｄ ｉｓａｓ ｔｅｒｓ ） 和诱发型 自然灾难 （ｍａｎ

－

ｉｎｄｕｃｅｄｄ ｉ ｓ－斯特 ． 布 朗 （ Ｌｅｓ ｔ

ｅｒＢｒｏｗｎ） 在 《世界保育策略 》 专门论

ａ ｓ ｔｅｒ） 。 ２０ １４ 年 １ 月 ４ 日

，国 家减灾办 、 民 政部通报述

，学术界才真正重视并成为 ２ １ 世纪人类所面对主要

２０１３ 年 自然灾情 ， 首次将雾霾天气纳入其中 。议题和政策典范 ，它几乎

“

无所不在”

。 埃克斯利 （ Ｅｃ ｋ－

人类面临 由 科技 和工业文 明带来 的 生态灾难时ｅｒｓｌｅｙ ）认为它可能 是迄今 为止最令人争议的 政 策 概

代 ， 科技和 工业 发展本质使知识／社会分化越 来越复念［７

１

，包括生 态 、 生活及生产 三面 向并落 实 到体 制层

杂，霍夫曼 （

Ｈａｌｆｍａ ｒｍ）认为这是衍生

“

风险意识”

基础 。 面 ，目卩

“

三生一体”

架构 。

大 自然本处于一个奇妙平衡状态 ， 地球上无论 阳光 、雨永续发展 （Ｓｕｓ ｔａｉ ｎ ａｂ ｌｅｄｅｖｅｌｏｐ

ｍｅ ｎｔ ） 是 以 善用生 态

水 、空气 、土壤和生物等巧妙存在与平衡，随着科技文体系 自然资源 为原则 并坚持不降低环境基本存量 ，

在

明发展 ，这个奇妙系统逐渐变质 ，许多科技产品废弃物利用生物与生态体系 时仍能维持永远 的再生不息 ，主

排放于大 自 然中，具有相 当毒性 、不 易分解且易导致雾要有三面向 即

“

宁适多样 的环境生态”

、

“

活力开放的繁

霾形成 。 科技文明涉及 的雾霾风险不再局 限于地域或荣经济”

及“

安全和谐 的福祉社会”

， 有世代公平 、平衡

主权 国家 内，通过 自 由 贸易 、买卖和境外移转进行生态考量 、环境承载 、优先预 防 、社会公义 、 健康维护 、公开

扩散，吉登斯 （

Ｇ ｉｄｄｅｎｓ ）认 为生 态威胁已 成为全球化的参与、科技创新

、政策整合和 国际参与等基本原则 。 在

重大风险 ，

“

生态保育”

（Ｅｃｏｓ

ｙｓ ｔｅｍＣｏｎｓｅｒｖａ ｔｉ ｏｎ ） 是为唤雾霾治理中 ， 永续发 展指标将环境及 自 然资源限制 反

起人类对 自 然环境破坏反省与警惕提出 来 的［

２］

，也是映在指标上以 修正人类 活动方式 ，反映当 人类社会以

摆脱雾霾困境的重要策略 。不同开发方式开发 自 然环境时造成的影响 。 它不仅是

（二

） 雾霾 生 态 灾难形成的理论假说城市现况描述 ，更能衡量城市永续发展程度及指导 雾

从理论角度解释雾霾形成原因主 要有 四种假 说 ：霾治理方向 ，分为预测性指标 （ ｐｒｅｄ ｉｃｔ ｉｖｅｉ ｎｄｉ ｃａ ｔｏｒ ） 和回

第一 是“

发展 主 义 假 说”

（Ｄｅ ｖｅｌｏｐｍｅｎ ｔａ ｌ ｉ

ｓｍＨｙｐ

ｏｔｈ －顾性指标 （

ｒｅｔｒｏｓｐ ｅｃｔｉ ｖ ｅｉｎｄ ｉ ｃａ ｔｏｒ ） 。 則

一 ■指标直接提供

ｅｓｉｅ ） ，这是

“

以经济增长为 中心”

的社会进步理论 ，经济社会经济及环境变量现状及未来发展信息 以 作为城市

发展能解决一切问题而把围绕经济增长一

系列指标神规划 与管理预期 基础 ， 预 期能力基于人与城市环境 系

圣化 。

一些发展型 国家 （ ｔｈｅｄ ｅｖｅ ｌｏ

ｐｍｅ ｎ ｔ

ａｌ ｓｔａｔｅ ） 为赢得统数学模式 。 回顾性指标包括传统政策评估及历史趋“

国家竞争”

而引进被发达 国家淘汰 的高污染与高能耗势指标，可提供既存政策效应或 自 律发展 （ ａ ｕ ｔｏｎ ｏｍｏｕ ｓ

产业 ，导致一系列始料未及 的生态灾难 。 第二是“

环境ｄｅｖ ｅｌｏｐｍｅｎ ｔ

） 等信息 。 这一指标架构分四个层面 即状

避难所假说”

（ Ｐｏ ｌｌｕ ｔ ｉ ｏｎＨａ ｖｅｎＨｙｐｏ ｔｈｅｓ ｉ ｅ

） ， 过于严格环态 、压力 、 回应和城市发展 ， 每一■ 层 面又细分为 多个指

境规制会使污染产业从规制较严发达 国家转移到规制标 （ 如？１ ） 。

较松欠发达 国家 ，使得规 制较松 国家变成“

污染避难在 自 然层面 ， 它 提倡“

自 然 生态 观”

和“

生态永续

所”

。

⑴发展 中 国 家 为一时 经济发展更 多从事非永续性

”［

８］

，主张在 自 然生态及开发程度取得平衡 。 在社会

“

航脏 彳了业”

（ Ｄ ｉｒｔｙ ｉ

ｎｄｕ ｓｔｒｉｅ ｓ ）生产 ，发达 国家则更多 出层面 ， 它认为城市生产与生活方式与地球承载力保持

口污染强度较小的永续性“

清洁产 品”

。 第三是“

环境平衡 、和谐与共生 。 在经济层面 ，

以人类本位环境主义

库兹捏兹曲线假说”

，假设环境污染随经济发展先增加为核心，从

“

浅薄生态学”

（ ｓｈａ ｌｌｏｗｅｃｏｌｏｇｙ ） 向“

深层生

１ １ ２２０ １ ６ 年 第 １ 期 总 第 ３６７ 期

他山 之石 《中国行政管理

城 市雾霾永续发展治理指标框 架

，

Ｉ■

，

１

Ｉ ：

１

｜￣￣

Ｉ

状态压 力回应发展

丨

—ＩＩ：环境污染生态资源社会压力经济压力制度 回应城 市发展

ｉ

Ｉ１ １ １ １

１．

二氡化 碳 １． 非资源生产 １ ． 平均每人每 １ ． 每 户 家庭拥有 １

． 环保 生态预算 支 出１ ． 城市平均每人所得

排放量地面积比日 垃圾量电脑比例２ ． 政府鼓励 防治 污染２ ． 城市小汽 车持有率２ ．Ｐ Ｓ Ｉ平均值 ２ ． 天然海岸或 ２ ．

人 均绿地面２ ． 每个人国 产 水及 资源回收财税政 策３ ． 大众运输 乘客人次

３ ． 受轻度 以河岸比例积泥消耗量３ ． 国 际公约 国 内 化程４ ． 城市化 面积扩张率

下河川 污 染３ ． 表受损 失树 ３ ． 公 害陈情案３ ． 城市 消耗量 占度５ ． 城 市 区 每年 空 气 污

４ ． 空气品质林 面 积比件受理统计城市生产比值４ ． 环 境影响评估 审查 染严 重比率

５ ． 废 弃 物 资４ ． 实 际农作产４． 癌症等疑难４

．

工业 用 水量 占案件比例６ ． 每人 享有公 园绿地

源 回收率品 种地面积比病症比例用水比值５ ． 污 水下水道处理率面积

６ ． 低放射 性５ ． 单位获取渔５ ． 污染性产业产６ ． 制 订禁 用或 严格限 ７ ． 城 市 区 主要河段 中

化燃料成 长率业 量值 占 制 造业 产 业用 的化 学品数量度 以上污染长度比

６ ． 生态敏感地产值比例７ ． 环保标章适应量８ ． 城 市主要河段 亲水

７ ． 有效水 资源 ６． 制造业 劳动生８ ． 政府补助 民间 环保 性

产 力 指数团体数量

｜７． 能 源使 用 效率 Ｉ

图 １ 城市雾霾永续发 展治理指标框架

态学”

（ｄｅｅｐｅｃｏ

ｌｏｇｙ） 、从

“

以 自 然 为 奴”

向“

以 自 然为人类将面临“

气象性浑沌”

的“

黑云时代”

来临 ， 为避免

师”

、从 自然权 向 自 然 的权利转变 、从人 的角 度向 生态这一预言变成现实 ， 中 国迫切需要走 出雾霾困境，这也

角度转变 ，将城市看成共生共荣的生命共同体

￣，达到是 自改革开放 以来城市发展再次面临 的重大挑战 。 虽

雾霾灾难“

不治而愈”

效果 。然各 国启动“

雾霾治理模式”

不 同 ，但都在永续发展理

三、 永续 发 展框 架下 国 际 雾霾 治 理 经验 及 中 国念下结合本土实 际做 出 的选择 ， 基本 围绕状 态 、压力 、

启示回应和城市发展层面制定相应治理策略 （ 如图 ２） ， 为我

以“

预知梦”

闻名世界的巴西预言家朱瑟里诺预言国提供 了极具价值的参考 。

＾

永续绿 色 产业发展 Ｉ＂＂

永续民间社会参与

的拐 点推 动力生态机制的形成

状态ｊ

－

７＾

－

＾

压力永续 发展

￣￣

｜

」 ——

， ＾ 永续低碳生活的转 变

＾１ 生＼永续发展视角７７ 生

水续 法制体 系的 １ ／＾＼１永续绿 色生态城市

１．

建构－

的係 导

永 续治理机制的Ｖ ／生机Ｌ永续绿 色交 通 系统

的建立

图 ２ 永续发展视角 下国际特大城市雾霾治理经验框架

（

一

）永续绿 色 产 业发展的“

拐点推动 力”

使传统高能耗 、高污染产业向永续绿 色产业发展转型 ，

根据 国际经验 ， 雾霾 灾难大面 积集 中爆发 往往倒这些治理策略效果明显 。

逼产业转型而成为“

拐点推动力”

。 弗里德曼指 出现代 （二

）永续“

低碳经济”

发展 的转型

产业走 向绿色革命是增加竞争力 机会 ，会使社会更健已有越来越多证据发现全球经济正毁坏 自 身生态

康 、 安全并有竞争力 ， 绿能技术是下一波全球产业发展基础 ，低碳经济体现 了低碳 、 资源效率与社会包容等特

主力 ，城市发展需具“

超越碳 中和 、创造碳优势”

理念 以点，已 成为破解传统经济导致 的雾霾 困境 的重要策略 。

走出“

微笑曲 线底部”

困境 。

［｜°

］

国际上严格控制 钢铁 、 英 国最早提出这一概念 ， 也是第一个将“

碳预算”

纳人

汽车和石化等产业发展 ，并制订污染行业准人条件 、空财政预算框架的 国 家 ，美国 为了 推动低碳经济实行许

气污染源许可证和企业退出 经济补偿措施等促使产业可证制度 ，德 国通过征收生态税 、财政补贴和鼓励企业

结构转型， 英国 采取

“

生态补偿”

制度值得借鉴 。 英 、美实行现代化能源管理等手段刺激低碳经济发展 。 英 、

和德在城 区还设立“

无烟 区”

、

“

空气质量管理 区”

和美 、 日 等国 还试行碳排放交易市场 ，优先发展太 阳能 、

“

自 然保护 区”

以 限制 大气污 染物排放 （ 如下表 １） ， 促水电 和风能等清洁生产和消 费项 目 （ 如表 １ ） 。 弗里德

２０ １ ６ 年 第 １ 期 总 第 ３６７ 期１ １ ３

中国行政管理 》他 山之石＇ＳＳ５ＬＥ－１ －ｍ

Ｃ Ｈ ＩＮ Ｅ Ｓ Ｅ Ｐ Ｕ ？ Ｈ Ｃ ？ ０ ＭＩ

ＨＩ Ｓ Ｔ ＊ ＊ １ Ｉ０ ？

表 １ 国 际特大城市空气治理 、产业转型与 能源策略表

国别空 气 治 理与 产业转型 策略

能源 转型 策略

？Ｊ

＾ Ｊ ＪＪ

Ｅ？公布 《 英 国能源 白皮 书 》

＊建 立节能 写 字楼及改造住房 节 能

伦敦等烟 由 ＊度

＾散ｉｎＨ人？

？对主 动安装清浩能源设备家庭补偿争鲁设立无烟 区 、 ￡气质量官 理区 和全国性监测 网络

丨豉勘 企业投资绿 色能 源及推 广 电 和天然气？制订空 气污染 源许可证

？ １ ９５ ５ 年设ｆ ？ 设鲜材料税使人们 少用 原生材料以再循环

．

美 国 丨各 州联ｔ建

１ 心 ”？ 对狀利用 和购賴麟设备所得税进行抵扣优惠各杉矶等 參觸年建立

“

南 海序 区域 官 理

，？征收生态税 ， 开采税 为减 少石 油总产 量而 设？

１９ ９７ 年设空气质量指数 ，率先将 ＰＭ２ ． ５ 作标 准

日 本？根据警报等级 ，要求相关部 门采取不 同 减排措施參 积极开发核 电和天 然气等清洁能 源

东 京．２００９ 年公布 了ＰＭ２ ． ５ 环境标准？提倡 电动和 油混动 力车和开发清 洁能 源 车

參设定工业排放标 准和减排改造籲 决定到 ２０２０ 年新能 源发电 比例超过 ３５％

德国？限制城 内建筑工地运作＊ ２０５ ０ 年基本 实现能 源 生产“

碳中 和”

，可再生 能 源 占 电 力 生

鲁 尔 区 ？避免燃烧木头 和焚烧垃圾等行 为产 ８０％，总能 源消 耗 占 ６０％

？设立空气质量环保区 域和 自 然保护 区等鲁提倡 生活理念更新和商业模式创 新

墨西？制 定烟 雾警报 ，

设立 大气污染 自 动监测 系统參加大新能源 开发及相关科研投入

哥城？ 制定两级大 气 紧急处置方 案

｜

籲 向企业提供天然气和低硫汽油

曼强调需从系统角度解决能源 问题 ，未来要发展

“

再生消费等 （ 如表 ２） 。 通过消费方式转变带动生产方式转

能源系统”

而非“

再生能源”

。 为推动低碳经济发展 ，政变 ，对于我 国实现

“

天蓝、地绿 、水净 、空气清新

”

的绿色

府应提供积极政策诱因 ，企业才肯 大量创新和采用新中 国 梦有重要借鉴意义 。

能源 ，但市场机能与创投评估扮演主导角色 。

［

１ １

］（五 ） 永续法制体 系建构

（三

） 永续民 间 社会参与机制的 形成特大城市雾霾灾难彻底根治离不开“

立法如 山 、执

雾霾治理已 成为特大城市不容 回避的重要公共议法如铁”

法制体系建构铁律 （ 如表 ２ ），弗里德曼认为这是

题， 只有民间社会积极参与 ，

才能倒逼政府和企业解决绿色革命不可或缺的推动力 ， 只有 当政府使用公权力制

它 。 弗里德曼指出 即使有 良好的环保法规 ，但无“

公民定法规，才会强迫企业形成

“

不转 型就灭亡”

认识 。

＿我

社会”

监督 、执行和遵守 的话［

１ ２］

，这一灾难很难彻底根国生态环境保护法律体系还存在许多不完善地方 ，

如立

除 。 特大城市往往通过信息公开策略 以扩大 民间社会法体系零乱和理念滞后等 。 虽然制订 《大气污染防治

参与空气监督 ，英 、美 、日 、法甚至菲律宾通过官方网络法》 、

《节约能源法》 、 《循环经济促进法 》和《环境保护法 》

和手机浏 览等途径 实时公开动态空气质 量指数 图 、 等法律 ，但出现相耳重叠甚至冲突情形 。 我 国需要根据

ＰＭ２ ． ５ 指数 图 和一周趋势 图等 。 同 时 ， 通过“

公私协雾霾、扬尘和 光学烟雾等新型生态灾难 出 现 ，在企业排

力”

机制动员和吸纳社会民众 、社会资本和社会资 源促放 、颗粒物排放和扬尘抑控标准等进行法律整合与修订 。

进节能减排 ，促进政府和公民间形成良 好“

绿色契约”

２０１ ４年 ４ 月 ２４ 日 通过《环境法 》 ， 这部被称为“

史上最

关系以协 同治理 。 西方国 家还积极探索建立“

把治污严”

最高法如何进一步落实 ，如何打破

“

守法者受损 ，违

权交给第三方”

的治理新机制 ，鼓励 民 间组织 以第三方法者得益

”

困局 ，则成为我国雾霾困局突围关键 。

身份积极参与企业减排活动 。（六 ） 单

一式永续治理机制的探索

（四

） 永续低碳生活的转 变雾霾是典型跨界危机 （ ｔ ｒａｎｓｂｏｕｎｄａｒｙ

ｃｒｉ ｓ ｉｓ ）

１

１ ６１

， 它突“

低碳生活”

已成为治理雾霾 的有效策略 ，在家庭破时空和 区域界限 ，治理也需要打破地方行政部 门 职能

生活层面 ，它坚持“

绿色 出 行 、绿色 消费 、绿色过节

”

生边界形成的治理系统 。 由于牵涉“

跨界”

和“

跨区域”

复

活理念 ，如英 国提倡

“

绿色家庭计划”

。 贝 肯 （ Ｂ ｅｃｋｅｎ ）杂权力博弈过程 ，对传统治理模式提出 巨大挑战 ，

需要不

和 帕特森 （ Ｐａｔ ｔｅｒｓｏｎ ） 认为通过建立兼顾营养 的低碳饮同区域和政府部门协同治理才能达成 目标 。 针对“

跨界

食系统 、提倡使用 当季餐饮及体验在地人文生态等 ，促治理危机

”

和“

分散式科层制 弊端”

，英美将相关部 门整

使人们生活趋于社会公益或碳平衡 。

［

１ ３］ 在 日 常 消费层合成环境署进行统

一治理 （ 如表 ２） ， 我 国虽然成立 了环

面 ，西帕森 （ Ｓｉ

ｍｐｓ

ｏｎ）等发现 ２００ ５ 年每人平均二氧化碳保部

，但治理部门与区域分割现象依然严重 ，需要探索建

排放量 占全球碳排放 ５％， 甚至可能更高

［ １ ４ ］

，美 国对高立行之有效的“

单一式治理机制”

，但 目 前 一体化整合

能耗消费行为设置了 消 费税 ，将破坏臭氧层的 氟利 昂式治理机制

”

可能是更现实选择 ， 它是“

分散式机制”

和

等产品纳入消 费税范围 。 在个人生活层面 ，倡导和践

“一体化机制

”

之间的过渡形态 ，强调通过顶层设计在行

行“

低碳生活”

和“

低碳消费”

，如 巴黎绿色旅游和 环保政区域内成立独立且具综合性雾霾治理机构 。

Ｔｌ４２０ １ ６ 年 第 １ 期 总第 ３６ ７ 期

他山之石 《 中国行政管理

表 ２国际特大城市雾霾治理生态与环境法表

国 别｜空 气清洁 治理 法制工业 污染防治 法制

鲁 １ ９５６ 年颁 布世界首部《 清洁空 气 法案 》參 １９７２ 年 《 工北环境健康和安全法 》

＃ １ ９８９ 年 《 空气质量管理计划 》參 １９７ ４ 年 《控 制公害 法》及《 污染预防和控制 法案 》

？＿ 年 《 清洁 空 气法修正案 》》 １９８５ 年 《 地方政府法 》

ｆ＾參 丨 ９９２ 年 《环境信 息条例 》＃ １９９０ 年 《城镇和 乡 村规划 法 》

＿２００８ 年 《 气候变化法案 》參 １９９９ 年 《 自 由 信息法》

ＩＳ切躲治法

》？翻 年纽约制 定《 烟 尘 法令》

： ？溯＾￣

家以＾量Ｉ 准》

？溯 年率先提出将爾 ． ５ 作 为环境标 准

？八參 １９４９ 年 《 东京都工 厂公害控制条例 》

ＨＶ：＝以、朔 年 《 东京都大 气污染 紧急 时刻 对策 实施纲要》

？厕 准ｆ

：．拳 １ ９６４ 年 第 一部《 雾 霾 法令 》參 １９９９ 年 《哥德 堡协议》

參 １ ９７４ 年 《联 邦污染 防 治 法》參 ２００７ 年立法补 贴安装颗 粒过滤装置柴油机小汽车

工

＃ １９７９ 年 《 关 于远距 离跨境大气污 染 的 日 内 瓦条约 》 ？执行 ２００８ 年欧盟通过 的 《工业排放指令》

法 国＿ ２０ １ ０ 年 《空 气质量法令 》？ 《 减排 方案 》 、 《颗粒物方案 》 和《碳排放交 易 体 系》

巴黎等｜

參 《地方空 气质量 方案 》和 《

大 气保护 方案 》等》 ＰＭ２ ．：５ 和 ＰＭ １０ 的 來度上 限

（ 七 ）永续绿 色 生态城市 的倡 导策 （ 如表 ３） ，通过建立步行绿色道路网 络 、 自 行车绿色

霍林 （ Ｈｏｌ ｌｉｎｇ ）认为城市生态系统一旦 因灾害扰动道路网络和生态绿色道路网络应对雾霾灾难冲击 。

变得面 目全非后 ，这些复杂系统不 见得会像传统

“

生 态无论基于强 永续性或弱永续性 ，雾霾治理都 需在

平衡”

理论所预测 的最终 回到理想状态［

１７］

，生态环境具状态、压力 、回应和城市发展层面展开治理 。 由 于治理

有不可恢复性特点 ， 城市发展 因此要坚 持“

生态优先”

环境 、手段和 目 标等不 同 ， 各国制 定各式各样永续发展

原则 。 永续发展认为“

生态城市”

（￡ ＜

３〇－

＜；办 ） 、

“

生态社治理策略，上述策略可被视为一般性 策略 中 的特殊策

区”

和“

绿色城市”

等能更好预防雾霾发生 ， 同时绿化生略 ，具有特别重要地位和作用 ，对于我 国雾霾治理有重

态涵养功能可 降低大气颗粒物与扬尘含量 。 伦敦尽管要启示意义 。

城市面积不大且人 口 密度高 ， 通过扩大城市绿地规模四 、结语 ： 永续治理及实践反思

和提高 自然覆盖率 ，使得人均绿化面积不断增加 ，

日 本雾霾使得居 民生活 遭受严重生态浩劫，尽管政府 、

提出“

只种树不种草”

、

“

绿化不重面积重 体积”

和公共社会和学界有强 烈治霾愿望 ，但我 国“

治霾之路”

任重

建筑“

楼顶绿化”

理念 。 同时，营造 良好城市通 风系统道远 ， 在 比较国际经验基础上需强调 以下问题。

和顺应城市风 向 建带状绿地网络能有效治理雾霾 ，伦第

一

，如何厘清永续与非永续发展理念 ？ 非永续

敦在城市外围建立大型环形绿化带 （ 如表 ２ ），通过将绿发展仅以经济发展为 主要考量 ，将社会 、

经济与环境视

地规划 、城市交通和开放空间三者 有机结合建成“

楔人为相互独立要素 、实行短期性或运动式雾霾治理策略 、

式环城绿带”

以达到“

让绿化拥抱生活”

及减 少雾 霾将雾霾治理视为 奢侈品或仅 由专家制 定策略等 ， 这一

目 的 。模式无助于走 出雾霾困局 。 在治理过程 中需要将非永

（八

）永续绿 色 交通 系统的 建立续发展行为作为 负面 清单 ， 强调永续 发展并制定 适当

永续交通系统 又称绿色 交通 ， 它是继 永续发展 理政策工具 ，坚持追求 以环境生态稳定 、 协调 、 良好和 自

念后提出的新概念，也被视为有效破除雾ａ 困境重要主为发展核心 。 同时结合社会安定 、公平及个人特殊

策略 。 英美等 国一般通过提高汽柴 油汽车准人标准和价值需求 ，致力持续与稳定 的经济增长模式 ， 才能破解

鼓励燃油车辆加装压缩天然气 （ＣＮＧ

） 等实现汽车尾气“

雾霾困局”

而迈 向永续发展 （如表 ４

） 。

净化 ，美 国为有效减少高 排放交通工具行驶而 设置消第二 ， 如何预防雾霾“

城际转移”

非永续治理风险 ？

费税 ， 英 国通过设置“

交通拥堵 费”

和提高 燃油税等减目 前特大城市与 中西部城市间存在一种

“

依附性”

城际

少私家车发展 。 英美等国还大 力发展城际间轨道交通关系 ， 它们将淘汰过剩产 能转移到 中西部城市 ， 间 接将

系统和建立“

智能交通”

循环系统 以减少机动 车尾气排雾？负担转移到这些城市 。 沿海富裕省份通过从不发

放 ， 日 本和意大利积极 推广电动公交车和电力 出租车 ， 达省份输入商品 ， 将大量高污染 、高耗 能 、高排放落后

大力发展电能 和太 阳 能新能源 汽 车 ，英 、德 、法通过多产能 、温室气体排放压力转移 中西部城 市 。 特大 城市

种手段鼓励绿色出 行 ， 墨西哥城推行“

今天不开车”

政不能利用处于相 对高端产业链优势 ， 把产业链下游的

２０ １ ６ 年第 １ 期 总第 ３６７ 期１ １ ５

中国行政管理 》他 山之石

表 ３ 国际特大城市永续绿 色交通 策略表

－

国 别Ｉ车辆 限行尾气减排新能源 交通

？主 干道限流与 重 点车辆限行參新车 必须加装净化装置參 实行低碳交通战略

參限制 私 家 车进入伦敦？加装铂金过滤 器籲推广 新能源 汽 车 ，提倡公共交通和 自 行

沦政 寺＿征收拥 堵费

鲁尽量使 用 小排量 汽 车

车 出 行

？发动机生 产 商 必须 符合先进排放 鲁征收汽 油税

棚标 ；隹？鼓劾使用 节 能型 汽车

杉现等 ＊新车加装过德器？鼓励新能源 车上路？

－

，

．

Ｔ］ ＋鲁对柴油发动机执行废 气排放标准？鼓励使用清 洁能源

＂ 士參规定达不 到 ＰＭ２ ．

５ 排放标 准柴 油 ？要求汽 车加装过滤器秦私处．

Ｋ．々 ＊Ａ ，丨 ａＡ－？ 必以 立 ，，

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菩机汽车 禁止雜？ 出 租车使用 天然 气

小 ＇ 广 ＇

Ｊ

丄？ 对满足条件柴油 车装 ＤＰＦ 装置參 高速公路入 口 处全面联网检查

为 不 保车 供补 至

？ 对 某类车 辆 实施禁行？各 类 车 辆都 须 满足设定排放上 限？ 駐 极 八 也 姑 ＊ 山 广

＾？ 污 染严 重 区域禁 止所 有车 辆行驶 ？机动 车需安装微粒过虑器骑 车 出行

及禁止■货 车通行

卜 通过税收政策减ｋ车排放？ 新 战略 目 标

ｔ２？限机动车数量及单双号限行參 开发新 型的 燃气汽 车？鼓励 乘坐公共交通 工具并 拟恢 复有 轨

？禁 重型货车通行？催化转换器与 汽车尾气绿 藻护栏 电 车匕 扣 辛

？重 污染汽车 禁行 区

籲希望 ２０２０ 前禁止柴油 车上街道參 开辟 自 行 车 车道

４｜ １

參开展“

无 车 日”

活 动 ｜

？米兰 对污 染最严重汽 车征税

？单 双号 限行措施？ 工 作 日 ７ 至 １９ 时 ， 冷 染严 重汽 车

＃试行生 态通行证制 度

须缴 纳 ２ 至 １０ 欧元才 能进市 区零 小体午 ３ 犯工何

？每辆车 车 身 贴 ５ 种颜 色限行ｍ？ 推广低雜 、低硫汽油使用

卿 年推行今天不开车政策 ？ 使用 天然 气清浩 能源？城

？ 更换尾气排放严 重老 旧 车辆？征收高 额汽油税？控制机动 车尾气排放

泰 国 鲁采 用更 严格车检制度？调整汽油 和柴油使用比例？ 改装 了 天然 气发 动机

曼谷 參 严禁大型 卡车进入 曼谷 市 区？在摩托车 燃料 中加入添加剂 减排 參提倡优 惠天然气加气卡

表 ４ 永续发展 与非永续发展治理理念的 比较

永续发展治 理理念

非永续发展治理理念

发展理念

从社会 、环境及经济整体考虑城市发展

仅以经济观点衡量城市发展

空气质量

长期 关注并致力 于 空 气质 量改善

忽略或短期 关 注空气质量保护

三者 关 系经济 、社会 、环境相互连结而 寻求完 整策略

三议题独立，

健康经济 自 动导致健康社会 与 环境

采取行动避免 未来空 气质量危害 而 在今 曰 采取行动

改善短期空 气质量，将雾 霾 留给未来处理

环境保护考虑环境及承载能 力 ， 满 足城市 永续发展

环境事务为奢侈 ，只在 负 担起情形 下 治理 雾霾

规划 重点专 家与 民众合作城市规划 并符合民众需要仅 由政府和 专 家做城 市规划

资源 利 用｜善用 生态体 系所有 自 然资源利 用 可利 用 的 资源 满足经济发展需求

高能耗和污染产品转移出 去 ， 这只是将能耗与污共产品和服务为 中心 的公共服务 型政府转型 ，才能实

染进行外部转移，是一种利 己 害他

、最后也害己 的非永现雾霾永续治理 目 的 。

续发展方式 ， 这是特别需要注意 的问题 。总之，特大城市 雾霾生态灾难如要得到 根本改观

第三，如何跳 出发展型 国家

“

以经济建设为 中心”

和彻底解决 ，人们就必须勇敢探索一条新的治理途径 。

非永续发展模式？ 这被认为是雾霾产生 的主要政策诱虽然永续发展治理理念仍处于探索阶段 ，还存在治霾

因 ， 由 于围绕这一政策制 订和实施其他政策而将雾霾效益短期 内难以显现 、不易量化 、不同治霾政策 目 标难

看成是“

经济发展阶段 中 的问题”

，城市管理无非是满以取舍 、永续发展指标不易选择 、 治霾政策难与现行法

足某些数字 目标 ， 当数字短期成效成为终极 目标时 ，城制整合等局限 。 但无庸置疑 ，它为政府官员 、专家学者

市生态系统就不可能永续 。 城市开发虽然有利于经济 甚至一般 民众提供了 一个极具启 发意义 的理论框架和

发展和资本 累积 ， 但其环境政策 以短期政治利 益为考

量及以牺牲生态环境为代价 。 雾霾降低劳动生产力与°

恶化人类健康 ，更严重是城乡 贫富差距不断扩大 。 因

此 ，城市需摒弃传统“

发展主义”

意识形态 ， 向以提供公［

１］Ｓｃｈｅｆｆｅｒ

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，Ｆｏｌｅｙ ，

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ｉ ｃ２０ １ ６ 年第 １ 期 总 第 ３６７ 期

他山之石 《中国行政管理

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，２００ １ （ ４ １ ３ ）．［ １０ ］ ［

１ １］ ［

１２ ］［ １ ５ ］Ｆｒｉｅｄｍａｎ

，Ｔ ．Ｌ ． ．Ｈｏｔ

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，ａｎｄ

［２

］ Ｅｃ ｋｅｒ ｓｌｅ

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，

２００ ８ ．

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Ｍ ．Ｓ ． ． Ｔ ｒａｄｅ，Ｇｒｏｗｔｈ

，ａｎｄ［１ ３ ］Ｂｅｃ ｋｅ ｎ

，Ｓ ．ａｎｄＰａ ｔｔｅｒｓｏ ｎ，Ｍ ． ．Ｍ ｅａｓｕｒｉｎ

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，ＣａｒｂｏｎＤｉｏｘ ｉｄｅＥｍ ｉ ｓｓ ｉ ｏｎｓｆｒｏｍＴｏｕｒｉｓｍａｓａＫｅｙ

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２００８ ．

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］ Ｒｏ ｓｅ ｌａｎｄ

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９］

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２０ １ ６ 年第 １ 期 总 第 ３６７ 期１ １ ７