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Avaliao da Descentralizao de
Programas Sociais o caso do Bolsa
Famlia no Nordeste
V Seminrio da Rede Brasileira de Monitoramento e
Avaliao
Campinas, 27/09/2013
Ctia Wanderley Lubambo
FUNDAJ/UFPE
Consideraes Iniciais
O objetivo central foi analisar o acompanhamento dascondicionalidades da educao para o ProgramaBolsa Famlia nas escolas do Nordeste do Brasil.
Tratou-se de uma demanda do MEC, especificamentepara uma avaliao de processo do Projeto Presenaque acompanha a frequncia escolar. Interessava umestudo qualitativo sobre a frequncia escolar dosbeneficirios do Programa Bolsa Famlia.
Foco da Pesquisa
O mecanismo institucional do PBF (intersetorialidadeno mbito do Municpio), alm de suas articulaescom o Estado e o Ministrio;
As estratgias utilizadas para o monitoramento da presena na escola nas unidades escolares e nas
famlias.
Universo de Atores: gestores do programa, diretores eprofessores em 50 escolas pblicas, alm de famliasbeneficirias e no beneficirias em 25 municpios,nos estados do Cear, de Pernambuco e da Bahia.
Avaliao de Processo
Esta uma abordagem poltico-institucional. Apesar doimportante legado do NEPP/UNICAMP (escola da qualme considero integrante), a reduzida relevnciaanaltica dos fatores poltico institucionais, observadanas avaliaes, causa preocupao.
Significa dizer que a dimenso da cultura institucionale poltica ou do contexto local simplesmenteanunciada como uma varivel explicativa dosfracassos e no investigada com o devidoaprofundamento analtico.
Construindo uma Metodologia
Influncia do NEPP: disseminao de uma rede metodolgica avaliativa
1. Pesquisa Seminal sobre Estudos de Polticas Pblicas;
2. Pesquisa sobre a TV Escola;
3. Avaliao de Programas Sociais da Casa Civil (construo de indicadores);
4. Pesquisa sobre a poltica do PLANFOR e PEQsestaduais (metodologia comparada)
Construindo uma Metodologia
Qualitativa
Esta avaliao no foi de uma avaliao deimpactos, nem de efetividade social do PBF;
O estgio de implementao do programademandava a descoberta de novas hiptesespara a evaso/permanncia na escola, almde obviamente requerer recomendaes eajustes imediatos para o Projeto-Presena.
Anlise Detalhada da Experincia
Para manter a estrutura mnima prevista defuncionamento da condicionalidade educacional -presena escolar, o Programa Bolsa Famlia criouuma nova institucionalidade que perpassa os nveisfederal, estadual e municipal. Para alm da burocracia,novos atores e papis foram introduzidos no ambientepoltico local: o coordenador municipal do programa; ooperador mster da presena escolar; o conselhogestor do programa e o coordenador estadual.
Instrumentos Aplicados
Tipo e Quantidade de Instrumentos por Municpio e no Total do Campo
Roteiro de Entrevista 1 Coordenador Programa 1 24
Roteiro de Entrevista 2 Diretora Escola 2 48
Roteiro de Entrevista 3 Famlia No-Beneficiria 1 24
Roteiro de Entrevista 5 Operador-Master 1 24
Grupo Focal com Famlias Beneficirias 3 72
Grupo Focal com Professores 2 48
Caractersticas da Amostra das
Escolas
As escolas em cada municpio (uma da redemunicipal e outra estadual) foram escolhidasde acordo com o percentual de beneficirios.
Em cada estado, pelo menos trs escolas darede municipal foram selecionadas na zonarural (com pelo menos o ensino 1 a 5 srie eno mnimo 100 alunos).
Tcnicas Qualitativas nos GFs
Mapa Social da Comunidade;
Mapa Institucional para participao no Programa;
Fluxo Causal da Cidadania
Percepo da Educao como Direito
Principais Resultados
Na anlise foram privilegiados doisgrupos de fatores como variveisindependentes:
os aspectos relativos capacidade degesto de programas pblicos nos
municpios;
o padro das relaesintergovernamentais e da governana
compartilhada de programas.
Como indicador da capacidade de gesto deprogramas pblicos nos municpios, buscaram-sefatores de natureza estrutural, relacionados acaractersticas das unidades onde se realiza a gesto.Dentre eles destacam-se: fatores de ordemeconmico-fiscal, relativos condio dos municpiosde assumirem os custos financeiros de assumir suascompetncias e fatores de natureza organizacionais,relacionados capacidade tcnica. corrente oargumento de que nos municpios menosdesenvolvidos do pas, tendencialmente, espera-se umbaixo desempenho na gesto dos programas.
Foi analisada a dinmica econmica do municpio: ovolume de descentralizao tributria e o porte,considerando a hiptese da inviabilidade fiscal. Aimportncia ponderada do IGD revelou um perfilsemelhante municpios, geralmente aqueles que tmcapacidade de execuo oramentria e financeira jconsolidada, para os quais os recursos do IGD no soexpressivos e permanecem na Secretaria de Assistncia;outro grupo de municpios (no qual podem figurarmunicpios de mdio porte), para os quais os recursos doIGD passam a ser importantes e alvos de disputas eestratgias de alocao s vezes conflituosas.
Outro fator refere-se dicotomia entre urbano x rural.Encontramos diferenas importantes no controle dafrequncia entre comunidades rurais e urbanas, comuma vantagem de efetividade visvel para as primeiras.A concentrao de problemas na grande cidade foiapontada em vrias abordagens, como responsvelpela dificuldade de se manter o aluno na escola emesmo, de precisar o motivo da ausncia. Emcontraposio, em vrios grupos focais foi mencionadaa presena de uma dinmica mais humanizada -"verdadeira sociabilidade" -, favorecendo a integraoentre escola e comunidade e a aproximao com osalunos.
Para indicar o padro das relaesintergovernamentais e da governana
compartilhada de programas, foram analisadasa experincia anterior com programasdescentralizados no mbito das SecretariasMunicipais e Estaduais de Educao, bemcomo a atuao do Coordenador Estadual parao PBF, do Operador Mster e do ConselhoGestor no Municpio.
Quadro de Ao da Coordenao do Programa
Bahia Pernambuco Cear
A atuao do Estado
Articulao com os municpios por
intermdio dos operadores
master; participa de atividades nas
Gerncias Regionais (6 DIRECs),
mas no exerce funes exclusivas
do Projeto-Presena, realiza as
aes relativas ao SIMEC (Sistema
Estadual de Acompanhamento de
Frequncia)
Articulao com as escolas estaduais
por intermdio de um tcnico
designado para a funo de
acompanhar/monitorar o sistema nas
Gerncias Regionais; mas no exerce
funes exclusivas do Projeto-
Presena, o que causa uma confuso
na percepo pelos atores.
Articulao com as secretarias
municipais e as escolas
estaduais, por intermdio das
Gerncias Regionais (19
CREDEs);
Articulao com a associao de
prefeitos (APRECE) e com a
Unio dos Dirigentes Educao
(UNDIME)
O papel do Conselho Gestor (intersetorialidade)
Reunies peridicas em nvel do
Conselho Gestor. Evidncia de
centralizao do poder nas
secretarias de assistncia
(responsvel pelas inscries e
cadastros), mas identifica-se uma
tendncia de conflitos com os
agentes de sade que tendem a
querer indicar os beneficirios.
Depende do acordo/compromisso da
gesto: no estado e nas grandes
cidades h os conflitos gerados pelas
coalizes polticas criadas para o
momento eleitoral. Em municpios
menores, as aes parecem convergir
em torno de um mesmo pacto,
geralmente consolidado em torno da
liderana do prefeito.
A intersetorialidade foi citada
como um recurso de
fortalecimento institucional. A
ampliao dos obstculos
institucionais nas metrpoles,
acabam por induzir a criao
novas formataes para a
descentralizao de programas
sociais.
Consideraes Finais: hipteses x
achados
As hipteses iniciais levantadas seguiram na seguinteperspectiva: os melhores desempenhos so registrados onde seregistra uma melhor capacidade administrativa; ou onde h umamaior autonomia financeira do municpio; ou ainda, onde h oaprendizado institucional experimentado a partir de trajetria deoutras polticas e programas.
Os achados de pesquisa apontaram o segunte: no existe umresultado homogneo para categorias de municpios, entre asdistintas experincias municipais; as diferenas associam-semais experincia adquirida com outros programas e asmelhores situaes encontram-se onde o desenho institucionalrefora, com mais nfase, a tradio associativa dascomunidades locais.
Modelo Simplificado para Capacidade
Ampliada
Nveis Encontrados para Tradio Associativa
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