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Plan (ANEXO I)
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal
Penal Peruana
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
2
Contenidos
1. Introducción ................................................................................... 4
Definiciones, siglas y abreviaturas ..........................................................................................10
2. Antecedentes y Contexto ............................................................ 11
El Código Procesal Penal: Hitos de implementación .............................................................11
El Concepto de Intervención: los tres ejes .............................................................................13
3. Análisis Situacional: Implementación del CPP .......................... 16
Modelo de Dirección en la Implementación del CPP ..............................................................18
Descarga y liquidación ..............................................................................................................21
Carga cero, el CPP: ....................................................................................................................27
4. Situación de Partida en DJ de Lima y Callao ............................. 37
Distrito Judicial de Lima (Centro) .............................................................................................37
Distrito Judicial de Lima Norte .................................................................................................41
Distrito Judicial de El Callao .....................................................................................................43
Análisis comparativo entre Distritos Judiciales .....................................................................45
Conclusiones de la situación de partida .................................................................................49
5. Situación Futura: Estimación de la Demanda Visión 2020 ....... 50
Distrito Judicial de Lima (Centro) .............................................................................................50
Distrito Judicial de Lima Norte .................................................................................................51
Distrito Judicial de Lima Sur .....................................................................................................52
Distrito Judicial de El Callao .....................................................................................................53
Conclusiones de la situación proyectada ...............................................................................54
6. Análisis Estratégico ..................................................................... 55
Análisis F.O.D.A.: Implementación en los Distritos Judiciales de Lima y Callao ...............55
Conclusiones estratégicas ........................................................................................................57
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
3
7. Definición de la Estrategia .......................................................... 58
Marco Conceptual ......................................................................................................................58
Marco Estratégico 2014-2020 ....................................................................................................61
Misión ..................................................................................................................................63
Visión ..................................................................................................................................64
Valores ................................................................................................................................65
Ejes estratégicos .................................................................................................................66
Mapa de objetivos: Visión global ........................................................................................67
8. Desarrollo de Objetivos, Metas y Líneas de Actuación ............ 68
Eje Estratégico 1: Descarga efectiva .......................................................................................68
Objetivos de descarga ........................................................................................................68
Metas propuestas de descarga...........................................................................................69
Identificación de líneas de actuación de descarga .............................................................69
Eje estratégico 2: Liquidación Oportuna .................................................................................73
Objetivos de liquidación ......................................................................................................73
Metas propuestas de liquidación ........................................................................................74
Identificación de líneas de actuación de liquidación ...........................................................74
Eje estratégico 3: Carga Cero Sostenible ................................................................................78
Objetivos de carga cero ......................................................................................................78
Metas propuestas para la carga cero .................................................................................79
Identificación de líneas de actuación ..................................................................................80
9. Anexos .......................................................................................... 86
1. Protocolos de actuación de carácter sistémico y transversal .................................................86
2. Herramienta de apoyo para el dimensionamiento y presupuesto para los los operadores ...86
3. Modelo del Plan Específico Distrital para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal
Peruana ........................................................................................................................................86
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
4
1. Introducción
Desde finales de los años ochenta, Latinoamérica ha experimentado una ola de reformas
procesales penales que han continuado durante los años noventa y que vienen consolidándose
a comienzos del siglo XXI. Dos décadas después, alrededor de 15 países latinoamericanos han
introducido nuevos Códigos Procesales Penales, ya sea a nivel nacional, a nivel provincial o
por cada uno de los Estados Federados, según su conformación.
Si bien se dice que la implementación de las mismas no han sido homogéneas en toda
Latinoamérica (v.gr. metodologías diversas en su implementación: progresivas o totales; así
como en lo que respecta a la estructura normativa del proceso: algunos han incluido
recientemente el juicio por jurados, otros han excluido el recurso de apelación y establecido
como único recurso al de casación, etc.), lo cierto es que los reformadores han descrito a éstas
en términos similares: como el tránsito de un sistema inquisitivo a uno acusatorio.
Varios son los fundamentos que explican las reformas procesales penales emprendidas en esta
parte del continente. En primer lugar, tras la consolidación de los Derechos Humanos en la
década de los años setenta, a lo que se sumó las transiciones a la democracia en muchos
países de Latinoamérica en las últimas dos décadas, los estándares del debido proceso
cobraron su real importancia y determinaron la crisis del Sistema de Justicia Penal de corte
inquisitivo. Por ello, se dice que las reformas tienen como finalidad principal la reconducción de
la normatividad procesal penal a una constitucional y, sobre todo, a los Tratados
Internacionales y el cumplimiento de los estándares mínimos del debido proceso1, razón por la
cual los países de este lado del continente han adecuado su legislación a los Tratados
Internacionales de Derechos Humanos (Declaración Universal de los Derechos Humanos,
Convención Americana de Derechos Humanos y Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos)2.
El segundo fundamento se ha esgrimido desde la creciente preocupación en la región,
especialmente en los años noventa, sobre el incremento de las tasas delictivas, sean reales o
percibidas. Esta preocupación por el delito colocó a la eficiencia del Sistema de Justicia Penal
en la agenda de muchos gobiernos latinoamericanos y abrió ventanas para políticas públicas
que permitió a los reformadores proponer la adopción de códigos acusatorios3.
1 Véase, DUCE, Mauricio y PÉREZ PERDOMO, Rogelio. “Seguridad Ciudadana y Reforma de la Justicia Penal en América Latina”,
disponible en:http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/102/art/art3.htm 2 Exposición de Motivos del CPP del 2004. 3 BINDER, Alberto. “Perspectivas de la Reforma Procesal Penal en América Latina”, en: Justicia Penal y Estado de Derecho. Editorial
Ad- Hoc, Buenos Aires – 1993, pp. 202, 230.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
5
Finalmente, un tercer fundamento fue la creciente percepción de corrupción y la falta de
rendición de cuentas de la administración de justicia. Todo ello generó un ambiente propicio
para las reformas procesales en América Latina4.
Desde entonces diferentes esfuerzos reformistas intentaron reconducir la normatividad procesal
penal conforme a las pautas establecidas en los Tratados Internacionales sobre Derechos
Humanos y la Constitución, en especial al estándar universal de justicia penal democrática5.
El primer intento, que no necesariamente instauró un modelo acusatorio6, fue el Código
Procesal Penal de 1991. Sin embargo, con posterioridad a su promulgación, no faltaron motivos
para su aplazamiento permanente, como sucedió tras la dación de la Ley Nº 26299 del 30 de
abril de 1994, que suspendió su vigencia, bajo el pretexto de su adecuación a la reciente nueva
Ley Fundamental de 1993.
Desde entonces solo un par de docenas de sus artículos siguieron vigentes sin que ello
determinase la reforma del viejo sistema inquisitivo imperante. Para finales del Siglo XX,
continuos esfuerzos de reforma se iniciaron sin mayor éxito. Ejemplo de ello, fue la Comisión
Especial Revisora de 1995 que, en marzo de aquel año, presentara un nuevo proyecto de
Código Procesal Penal, el mismo que fue observado por el Poder Ejecutivo en 1997 y dejado al
olvido.
No fue hasta el año 2003, con la creación de la Comisión Especial de Alto Nivel, que el Perú
inicia la transición del sistema inquisitivo a uno acusatorio. Creada por Decreto Supremo Nº
005-2003-JUS, la Comisión presentó a finales de ese año el proyecto del Nuevo Código
Procesal Penal. Conforme a la exposición de motivos del mencionado proyecto, fueron varias
las razones que justificaron que nuestro país cuente con un nuevo Código Procesal Penal.
Desde un punto de vista del derecho comparado casi todos los países de nuestra región
contaban hace ya algunos años con Códigos Procesales Penales modernos; es el caso de
Argentina, Paraguay, Chile, Bolivia, Venezuela, Colombia, Costa Rica, Honduras, El Salvador y
Ecuador. Esa tendencia en la legislación comparada tiene su razón de ser, como se estableció
anteriormente, en la necesidad que los países de este lado del continente adecuen su
legislación a los estándares mínimos que establecen los Tratados Internacionales de Derechos
Humanos.
4 LANGER, Máximo. Ob.cit. p.19. 5 DUCE, Mauricio y PÉREZ PERDOMO, Rogelio. “Seguridad Ciudadana y Reforma de la Justicia Penal en América Latina”, disponible
en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/102/art/art3.htm 6 SAN MARTÍN CASTRO, César Eugenio. “La Reforma Procesal Penal Peruana: Evolución y Perspectivas”. En: La Reforma del Proceso
Penal Peruano, Anuario de Derecho Penal 2004, p.46.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
6
Mediante Decreto Legislativo Nº 957, del 28 de julio de 2004, se promulgó el nuevo Código
Procesal Penal, y a través del Decreto Legislativo Nº 958 que regula el proceso de
implementación y transitoriedad del mismo, se creó la Comisión Especial de Implementación
del Código Procesal Penal, la cual está integrada por los representantes del Poder Judicial,
Ministerio Público, Ministerio del Interior, Ministerio de Economía y Finanzas y Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos, quien además la preside;
Mediante Decreto Supremo Nº 013-2005-JUS, del 08 de octubre de 2005, se aprobó el Plan de
Implementación del Código Procesal Penal elaborado por la Comisión Especial de
Implementación del Código Procesal Penal, el mismo que estableció, además de los principios
rectores que orientan esta política pública, la metodología progresiva del proceso de
implementación a nivel nacional.
En la actualidad, los Distritos Judiciales que vienen aplicando el CPP de manera integral son:
Huaura, La Libertad, Tacna, Moquegua, Arequipa, Tumbes, Piura, Lambayeque,
Sullana7,Cusco, Puno, Madre de Dios, Cañete, Ica, Amazonas, Cajamarca, San Martín,
Ancash, Santa, Pasco, Huánuco, Loreto y Ucayali. En este contexto, no debemos olvidar que la
reforma procesal penal es un proceso complejo que abarca la participación de una serie de
actores claves que comprende varias fases y metodologías de trabajo a lo largo de lo cual se
va gestando la afirmación del nuevo Sistema de Justicia Penal como nueva forma de resolver o
definir los conflictos penales de forma eficiente y transparente8.
La implementación del CPP se ha venido dando en forma progresiva9, por ello la Comisión
Especial de Implementación se ha basado en determinados factores, tales como: complejidad,
población, aspectos geográficos, variables políticas, presupuesto, recursos humanos,
informática, ubicación estratégica e infraestructura.
No obstante lo antes dicho, el legislador ha participado -conforme a sus atribuciones- a través
de la emisión de diversas leyes en la implementación del CPP para determinados delitos o
instituciones procesales a nivel nacional. Así tenemos, que mediante Ley Nº 29574 y Ley Nº
30077, se adelantó la vigencia del CPP a nivel nacional para delitos cometidos por funcionarios
públicos y perpetrados en el marco del Crimen Organizado, respectivamente. Asimismo, se
encuentran vigentes instituciones procesales como el principio de oportunidad, terminación
7 Sullana ya no forma parte del Distrito Judicial de Piura, toda vez que con fecha 02 de diciembre de 2010, mediante R.A. Nº 396-2010
del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, se creó la Corte Superior de Justicia de Sullana, siendo su competencia jurisdiccional la provincia de Sullana, Talara y Ayabaca. La puesta en funcionamiento se realizó el 01-07-2011 a través de R.A. Nº 156-2011-CE-PJ.
8 Vid. Oré Guardia, Arsenio. La reforma del Proceso Penal en el Perú. En: Juntos Generamos Justicia, El Nuevo CPP. Implementación, Experiencias y Conclusiones 2003-2010. Lima, GIZ, 2011. p.74.
9 La progresividad es un criterio que ha sido utilizado tanto en Colombia, como en Chile. Así pues “la gradualidad del sistema se justificó tanto por razones técnicas (la dificultad de capacitar y llenar todos los cargos de jueces, fiscales, defensores y funcionarios que importan la reforma de una sola vez) como presupuestarias (dividir el costo de inversión inicial en varias etapas)”. Sobre esto último, véase a Duce J., Mauricio. “La Reforma Procesal Penal en Chile: Logros y Desafíos Período 2000 – 2007”. En: Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana. Nº 3. Quito, Enero 2008. p.71.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
7
anticipada, confesión sincera, medidas de protección, prisión preventiva, desalojo preventivo,
colaboración eficaz y cooperación internacional, conforme a Ley N° 30076.
Transcurrido más de siete años del proceso de implementación, se hizo necesaria una reflexión
sobre los resultados del mismo, es por ello que la Comisión Especial de Implementación del
Código Procesal Penal, al amparo del artículo 3º del Decreto Supremo Nº 019-2012-JUS,
dispuso que la Secretaría Técnica realizara una evaluación a nivel normativo, de gestión y de
gobierno, a fin de diseñar un “Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal
Peruana”, así como, para la retroalimentación de los veintitrés Distritos Judiciales ya
implementados. Para efectuar dicha evaluación, se tomaron como muestra, experiencias de
Distritos Judiciales como Huaura, La Libertad, Arequipa, Tacna, Lima, Lima Norte, Lima Sur y
El Callao (estos cuatro últimos a nivel del subsistema anticorrupción).
Dicha evaluación se fundamentó en la necesidad de mejora, especialmente en materia de
transversalidad y coordinación entre los diferentes operadores involucrados, tanto en aspectos
normativos, estructuras organizacionales, de gestión operativa y tecnologías de la información,
todo ello con impacto no solo en la capacidad de producción del sistema, sino también en la
calidad de la atención, de cara al incremento del nivel del servicio y la potenciación de la
satisfacción ciudadana con la prestación del servicio de justicia penal.
Dentro de este contexto, y con la finalidad de abordar el reto de la implementación de la
reforma en los Distritos Judiciales pendientes de la misma, se identificó la necesidad de
disponer una hoja de ruta estratégica que permita ordenar las actividades y metodologías necesarias para una actuación coordinada que permita alcanzar su consolidación en los
próximos años, abarcando acciones en los 3 ejes estratégicos de intervención: la descarga procesal previa al despliegue, la liquidación de asuntos del régimen anterior una vez entrada
en vigencia la reforma, y la carga cero, es decir el proceso penal bajo la metodología definida
por el nuevo CPP.
Dando respuesta a lo anterior, el presente documento de Informe Final, recoge el Plan para la
Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana, como resultado de un proceso
participativo de reflexión y análisis sobre las experiencias previas de implementación, que,
combinado con la situación actual de los Distritos Judiciales de Lima y Callao y orientado por la
proyección estimada de demanda y oferta de servicios de justicia para los mismos, define la
línea de actuación transversal y sistémica para los próximos años, tanto en los Distritos
Judiciales pendientes de implementación como en aquellos ya implementados.
El documento establece los lineamientos requeridos para abordar un enfoque de consolidación
más ajustado a las necesidades actuales y a los enormes retos de coordinación y gestión
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
8
conjunta de esta política pública entre operadores de justicia, con un enfoque transversal,
sistémico y de visión conjunta del proceso de consolidación en los 3 ejes necesarios de
actuación.
Finalmente, vale la pena resaltar que si bien el Plan se focaliza en los Distritos Judiciales de
Lima y Callao, los objetivos y acciones definidos en el mismo son adaptables y modulables
tanto a otros Distritos pendientes de implementación como a aquellos ya implementados sobre
los que se puedan reorientar estrategias y metodologías de consolidación en los ejes de
liquidación y carga cero (post – implementación).
El presente Plan sintetiza los trabajos de análisis, modelamiento y propuestas de herramientas
de gestión para el Sistema de Justicia bajo las disposiciones del CPP, de cara a la
consolidación de la reforma penal con énfasis principal pero no excluyente en los Distritos
Judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, desde un punto de vista global, sistémico y
transversal.
Siendo un documento de alcance global y transversal, el PCRPP constituye una orientación
marco y de alto nivel a partir del cual cada Distrito Judicial deberá desarrollar y concretar sus
Planes Locales para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana, lo cual permita
dar respuesta a los objetivos globales de consolidación pero a su vez adecuar las acciones a
abordar según las necesidades de cada Distrito Judicial.
El Plan se estructura en nueve apartados. Así, tras esta Introducción se realiza un breve
resumen de los antecedentes de implementación de la reforma penal, recogiendo el enfoque e
hitos de la reforma desde el inicio hasta la actualidad, y que motivan el momento actual de
reflexión y perfeccionamiento de la manera de abordar las próximas implementaciones y en
concreto la más compleja dada su dimensión -Lima y Callao-, asimismo, permitirá consolidar la
reforma procesal penal en los Distritos Judiciales ya implementados.
Dentro del Análisis Situacional10, se sintetiza el diagnóstico realizado en relación al proceso de
consolidación, a partir de las experiencias revisadas en los Distritos Judiciales de Huaura, La
Libertad, Arequipa y Tacna, así como del subsistema anticorrupción en Lima y Callao,
identificando las áreas de mejora en seis grandes ámbitos en los que se detallan las principales
conclusiones: modelo de dirección (nivel político y operativo); normativo; organización,
personas y cultura; gestión y operativa - procesos; TICs y modelo relacional de trabajo in situ.
El análisis situacional constituye la línea base y principal fundamento de las propuestas
abordadas en este documento y sus anexos. 10 El detalle del diagnóstico de situación actual se recoge en el documento “Informe de Cantidad, Calidad y Recursos de la
Implementación del CPP” elaborado en el marco del presente proyecto “Plan Estratégico de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal en los Distritos de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao”.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
9
En el capítulo siguiente, Situación de Partida en los DJs de Lima y Callao, se identifican sus
características actuales D, seguidas de una proyección de demanda de servicios realizada
con visión 2020, frente a la cual deberá responder el dimensionamiento de la oferta
programada y detallada en el estudio previo de cantidad, calidad y recursos generado como
insumo para el presente documento.11
A partir del diagnóstico y con la referencia de situación actual de Lima y Callao se presenta el
Análisis Estratégico, incluyendo un análisis F.O.D.A. que identifica las fortalezas,
oportunidades, debilidades y amenazas a las que con línea base actual y proyectada se
enfrenta la implementación de la reforma en Lima y Callao, así como un conjunto de
Conclusiones Estratégicas que recogen las principales directrices a seguir para orientar la
acción transversal del CPP, y que deberán ser observadas por los Distritos Judiciales
Implementados y demás pendientes de implementar..
Posteriormente, en la Definición de la Estrategia se define la Misión, Visión y Valores de la
implementación del CPP, y se reflejan los objetivos, metas e indicadores de implementación,
así como, líneas de actuación, que sin perder la perspectiva transversal, deban abordarse por
parte de los operadores para dar respuesta a cada objetivo de consolidación definido.
Vale la pena resaltar que, para aquellas líneas de actuación que por su especial necesidad de
coordinación horizontal y por la relevancia que adquieren para la buena marcha de la reforma
se han definido propuestas de protocolos transversales de actuación, los cuales constituyen
anexo y parte integral y complementaria del presente Plan (apartado 10), dando pautas y
criterios de gestión conjunta a los operadores de justicia penal, en los tres ejes de
implementación: descarga, liquidación y carga cero.
Asimismo y con el fin de facilitar la adecuación del presente Plan a las necesidades de cada
Distrito Judicial, en los anexos del mismo se incluyen: (i) una herramienta de soporte para la
simulación de necesidades de recursos humanos, cuyo objeto es la implementación del CPP
parametrando para ello, la demanda proyectada en cada Distrito; (ii) un modelo de Plan Local
para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana que permita a cada Distrito
orientar su propia planificación de conformidad con los lineamientos establecidos en el
presente documento.
Finalmente, cabe resaltar que los fundamentos del presente Plan han sido trabajados con las
valiosas aportaciones de un panel de expertos en materia de justicia penal, reunido en dos
sesiones de trabajo realizadas en el mes de abril de 2013.
11 La situación de partida y la proyección de la demanda y recursos necesarios se detalla en el “Informe de Cantidad, Calidad y
Recursos” anteriormente citado, el cual adicionalmente cuenta con una herramienta de estimación de recursos, sobre la base de la cual se sustenta el presente Plan Estratégico.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
10
Definiciones, Siglas y Abreviaturas.
CEI-CPP: Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal
CDI: Comisión Distrital de Implementación del Código Procesal Penal
CPP: Código Procesal Penal
C.P. de 1940: Código de Procedimientos Penales de 1940
D. Leg.: Decreto Legislativo
DJ: Distrito Judicial
ETIs: Equipos Técnicos Institucionales de Implementación del Código Procesal Penal
IML: Instituto de Medicina Legal
MINJUS: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y Derechos Humanos
MININTER: Ministerio del Interior
MP: Ministerio Público, Fiscalía de la Nación
OFICRI: Oficina de Criminalística
OOJJ: Órganos Jurisdiccionales
PCRPP: Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
PMSJ: Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia
PJ: Poder Judicial
PNP: Policía Nacional del Perú
SGF: Sistema de Gestión Fiscal
SIATF: Sistema de Información de Apoyo al Trabajo Fiscal
SIJ: Sistema Integrado Judicial
ST-CEI-CPP: Secretaría Técnica de la Comisión Especial de Implementación del CPP.
TICs: Tecnologías de la Información y Comunicación
1. .
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
11
2. Antecedentes y contexto
El Nuevo Código Procesal Penal: Hitos de Implementación La aplicación del Nuevo Código Procesal Penal (CPP) en el Perú ha supuesto uno de los
cambios más significativos y de mayor impacto en el sistema de administración de justicia en el
país. La reforma procesal penal establece un nuevo enfoque metodológico que transforma
sustancialmente los roles en el desarrollo procesal y de gestión, en instituciones tales como el
Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Policía
Nacional del Perú.
La implementación del Código Procesal Penal se inspira en principios de corte acusatorio,
apartándose así del viejo modelo inquisitivo mixto, básicamente secreto, escrito, burocrático y
con excesivo formalismo. En contraposición al modelo inquisitivo, el nuevo modelo que trae el
Código del 2004 concretiza los principios de oralidad, publicidad, presunción de inocencia, y
limitación a la actividad judicial.
Así, la puesta en marcha del CPP en el país, no
implica únicamente un cambio normativo; es una
verdadera reforma de la administración de justicia
penal peruana y de la forma de abordar la gestión
procesal bajo nuevas orientaciones y métodos de
trabajo.
Es por ello que el Código debe ser entendido como una política pública más allá del aspecto
normativo, ya que supera los límites del derecho procesal, interviniendo en:
La organización de instituciones como el Poder Judicial, Ministerio Público, Policía
Nacional y Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
El nuevo modelo de gestión, que debe reflejarse en la intervención sectorial para un trabajo
coordinado y bajo un enfoque de sinergias institucionales.
La asignación presupuestal, que permite disponer de los recursos e inversiones
necesarias, bajo un enfoque de eficiencia en el gasto y efectividad en los resultados
alcanzados.
“El CPP pretende alcanzar una justicia penal más ágil, efectiva,
transparente y capaz de dar respuesta y atención de calidad a las necesidades ciudadanas”
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
12
Al día de hoy, y después de 7 años desde que comenzó la puesta en marcha de la reforma en
el primer Distrito Judicial (Huaura), se ha implementado éste nuevo régimen en 23 de los 31
Distritos Judiciales del país y ya está planificada su entrada en vigencia para los restantes
durante el año 2014:
Fecha Fase Distrito Judicial
01.07.0612 1 de julio Huaura
01.04.07 1 de abril La Libertad
2008 Primera fase Tacna y Moquegua
Segunda fase Arequipa
2009 Primera fase Tumbes, Piura, Sullana yLambayeque
Segunda fase Puno, Cuzco y Madre de Dios
Tercera fase Ica y Cañete
2010 Primera fase Cajamarca, San Martín y Amazonas
2011 Primera fase Lima para los delitos de corrupción
Segunda fase Lima Norte, Sur y Callao para delitos de
corrupción
Tercera fase A nivel nacional para corrupción
2012 Primera fase Ancash, Santa, Pasco y Huánuco
Segunda fase Ucayali y Loreto
Tabla 1: Implementación progresiva del CPP en los Distritos Judiciales.
La entrada en vigencia de esta política pública ha sido sin lugar a dudas un gran avance para
el mejoramiento del servicio de justicia, destacando especialmente: el incremento de casos
atendidos, la disminución del tiempo para la resolución de los conflictos penales, la atención
basada en la aplicación de salidas alternativas (finalización del procedimiento sin tener que
ejecutarse todas las fases), un incremento de la eficacia de la defensa pública y en general una
mayor capacidad de respuesta en tiempo a la demanda ciudadana por servicios de justicia.
No obstante, también se hace patente una necesidad de mejora especialmente en materia de
transversalidad y coordinación de la intervención entre los diferentes operadores involucrados y
12 Calendario Oficial de Aplicación Progresiva del CPP (modificación efectuada mediante el DS 004-2011-JUS), Leyes 29574 y 29648 y
acuerdo de la Comisión Especial de Implementación del CPP de fecha 28 de junio de 2012.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
13
en una mayor eficiencia en el uso de los recursos, pero palpable en otros ámbitos relevantes
dentro de la gestión integral de esta política pública como la interpretación normativa, las
estructuras organizacionales, la gestión y operativa o las tecnologías de la información; todo
ello con impacto no solo en la capacidad de producción del sistema, sino también en la calidad
de la atención, de especial relevancia de cara al incremento del nivel del servicio y la
potenciación de la satisfacción ciudadana con la prestación del servicio de justicia penal.
. En el momento actual, tanto las experiencias y prácticas de implementación -sus aciertos y
oportunidades de mejora-, como el conocimiento de una línea base sobre las características
actuales y la proyección futura de necesidades del servicio en Distritos como Lima y Callao,
deberían ser analizadas para definir el marco de acción futura .Es por ello, que el presente Plan
propone la hoja de ruta y líneas de acción necesarias para una aplicación del nuevo Sistema
de Justicia Penal que responda a las necesidades y retos identificados para la consolidación
de la reforma procesal penal a nivel nacional.
El Concepto de Intervención: los tres ejes Estudiando el proceso de implementación del CPP en los diferentes Distritos Judiciales, es posible hablar de tres ejes de trabajo diferenciados pero complementarios, que deben
ser integralmente abordados para conseguir los objetivos esperados de la reforma. Vale la
pena mencionar, que como se verá en el análisis situacional, las experiencias previas de
implementación no han sido abordadas con este enfoque holístico, lo cual aún – y después de
más de 6 años de implementación-, implica el destino de importantes esfuerzos para superar
el período de transición hacia la situación objetivo.
En primer lugar se encuentra el eje de descarga, necesario en la etapa previa a la
implementación del CPP (ex–ante). Este eje se centra en reducir al máximo la carga
procesal antes de dar comienzo a la implementación del CPP. Constituye por tanto,
aquellos mecanismos, estructuras y metodologías, que se ponen en marcha con carácter
previo al inicio del nuevo sistema en un determinado DJ, y cuyo objetivo es reducir la carga pendiente de los órganos de justicia, para con ello limitar al máximo el número de
procesos regidos por el C.P de 1940, para el momento de entrada en vigencia del CPP.
Una vez implementado el CPP, la carga restante correspondiente al Código de
Procedimientos Penales de 1940 deberá ser concluida en base al eje de liquidación (ex–
post).Es decir, son aquellos asuntos que no se adecuarán al nuevo modelo, y por tanto
deberán continuar la tramitación procesal de acuerdo con la fase procesal en la que se
encontraban al momento de entrada en vigencia el CPP.
Por último, todos los casos que entren en el Sistema Judicial Penal a partir de la fecha de
implementación del CPP formarán parte del eje de Carga Cero (ex–post).
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
14
Conceptualmente, y para un mayor entendimiento del presente Plan, la intervención en estos
ejes de trabajo se puede representar de la siguiente manera:
Ilustración 1: Ejes de trabajo para el proceso de implementación del CPP.
Como se puede apreciar en la figura anterior, antes de la implementación del CPP, todos los
delitos son estudiados bajo el Código de Procedimientos Penales en el eje de descarga.
Durante este periodo, los casos que no puede ir resolviendo el Sistema de Judicial Penal,
constituye la carga procesal que forma el inventario de casos. Este eje comienza desde que se
realizan acciones de descarga hasta la llegada del CPP.
Con la entrada en vigencia del CPP, inicia el proceso de liquidación, es decir, se deben resolver
los casos regidos bajo el Código de Procedimientos Penales de 1940 que forman parte del
inventario. Este eje finaliza con el último caso del C. de Procedimientos 1940 que sea resuelto.
Por último, todos los casos nuevos que entran en el sistema, una vez implementado el CPP
serán estudiados bajo este plexo normativo, por lo que no existirá ningún tipo de carga
procesal inicial, comenzando en una carga cero. En función del nivel de atención (casos
resueltos frente a los casos ingresados) se irá formando una carga o inventario de casos
conforme pase el tiempo de aplicación del CPP. El eje de carga cero comienza con la entrada
en vigencia del CPP y continúa en el tiempo de manera indeterminada.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
15
Además, es necesario considerar
que, de manera independiente al
crecimiento de la demanda o
entrada de casos asociada, entre
otros factores, por el crecimiento de la población, con la entrada del CPP se produce el efecto
de reducción de la cifra negra. Se trata de un aumento de la denunciabilidad como
consecuencia de una mayor oferta institucional y/o confianza por parte de la ciudadanía en el
Sistema de Justicia Penal.
“El CPP supone un aumento de denunciabilidad por parte de la ciudadanía, al confiar más en el sistema judicial penal”
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
16
3. Análisis Situacional: Proceso de Implementación del CPP
En base a estos tres ejes, descarga, liquidación y carga cero, a continuación se muestra la síntesis y conclusiones del análisis de la implementación del CPP basado en las
experiencias observadas en los Distritos Judiciales de Huaura, La Libertad, Arequipa, Tacna; y
en los Distritos Judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao para el Subsistema de
Anticorrupción, realizado como insumo para la elaboración del presente Plan.13
El objetivo de este análisis es dar a conocer los principales ámbitos de mejoramiento a partir de
las experiencias de los Distritos Judiciales implementados, que sirvan para orientar y mejorar la
implementación a ser abordada en Lima y Callao y demás Distritos pendientes de
implementación, así como para fortalecer la gestión en aquellos con el CPP ya vigente.
Así, el objetivo definido para este análisis es, a partir de las prácticas observadas, recoger los
principales puntos fuertes y principales dificultades o retos planteados con la llegada del CPP
en los ámbitos o variables críticas para una mejor productividad sistémica, los mismos que son:
1. Nivel Político y de Gobierno
El Modelo de Dirección del CPP, entendiendo por el mismo, el liderazgo propiamente dicho del
proceso de implementación y consolidación, la toma de decisiones, rectoría, direccionamiento,
coordinación, gestión, seguimiento, evaluación y mejora continua de la reforma.
2. Nivel Operativo
Los diferentes ámbitos que involucran a los órganos operativos responsables del proceso penal
bajo el CPP, esto es el Ministerio Público, el Poder Judicial, la Policía Nacional del Perú y la
Defensa Pública, los cuales son:
Organización: nivel de adecuación de las estructuras y cultura organizacional a las
necesidades y nuevas formas de gestión instauradas por el CPP.
Gestión y Operativa: modelos de gestión, metodología de trabajo y operativa para la
gestión procesal y administrativa del CPP.
TICS y Medios: nivel de adecuación de las TICs al servicio del CPP y mecanismos de
gestión de la información.
Modelo relacional: modelo relacional y cooperación / coordinación interinstitucional desde
el punto de vista operativo: provisión del servicio por parte de los cuatro operadores.
13 El análisis del proceso de implementación del CPP se recoge en el Informe de Cantidad, Calidad y Recursos, elaborado para el
desarrollo del presente Plan.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
17
Conceptualmente estos ámbitos de análisis, que serán la base para definir las estrategias a
seguir en los Distritos Judiciales pendientes de implementación, como en aquellos ya
implementados , se puede representar de la siguiente manera:
Ilustración 2: Ámbitos de análisis situacional del CPP.
Las principales conclusiones identificadas se presentan en base a la estructura descrita,
diferenciándose los ejes de Descarga y Liquidación del de Carga Cero en los ámbitos
Normativos, de Organización, Gestión y Operativa, TICs y Medios y Modelo de Relación.
El ámbito de Modelo de Dirección se ha considerado común para todos los ejes al componerse
de una estructura compartida.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
18
Modelo de Dirección en el Proceso de Consolidación del CPP La máxima autoridad e instancia de planificación estratégica para la consolidación de la
reforma recae en la Comisión Especial de Implementación del CPP (CEI-CPP), la cual
establece directrices transversales e interinstitucionales de actuación, monitoreo y evaluación,
desde los ámbitos claves del proceso, esto es: el desarrollo normativo, la adecuación
organizacional, la planificación presupuestaria o las estrategias de capacitación y
comunicación, entre otras.
Por su parte, y con el propósito de operativizar dichas directrices, la organización encargada
de la consolidación del CPP cuenta con equipos técnicos institucionales en cada sector (Poder
Judicial, Ministerio Público, Ministerio del Interior, y Ministerio de Justicia y Derechos Humanos)
los cuales deben coordinar las acciones específicas necesarias para la puesta en marcha de la
reforma desde los diferentes ámbitos.
La CEI-CIPP cuenta también con una Secretaría Técnica, vinculada al Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, la cual -en coordinación con los Equipos Técnicos Institucionales de los
distintos miembros-, tiene la misión de adoptar medidas y realizar acciones para programar y
ejecutar adecuadamente todo lo referente a la implementación y consolidación de la reforma
procesal penal.
Esta arquitectura institucional de orden nacional tiene su reflejo organizativo dentro de cada DJ,
a través de las Comisiones Distritales de Implementación del CPP (CDI), conformadas por los
máximos representantes locales de los operadores de justicia y presididas por el Presidente de
la Corte Superior de Justicia. Tienen la misión de ejecutar el Plan para la Consolidación de la
Reforma Procesal Penal Peruana en su jurisdicción, reportando oportunamente de sus
actividades a la CE-ICPP, así como de ejercer de instancia de coordinación para el
fortalecimiento de la vigencia de la reforma bajo su competencia.14
La estructura recoge las instancias de toma de decisión desde dos perspectivas:
Toma de decisión política -> CEI-CPP y los órganos de apoyo: ST-CEI-CPP y ETIs.
Toma de decisión de gobierno -> CDI en cada uno de los Distritos Judiciales.
Teniendo en cuenta estas dos perspectivas, se puede observar que desde su diseño, el modelo cuenta con espacios establecidos y canales de comunicación de alto valor para compartir experiencias, definir pautas y estrategias comunes entre operadores y, alinear las visiones sectoriales con visión de sistema.
Dicha estructura ha permitido abordar los complejos procesos de implementación en 23
Distritos Judiciales; asimismo, ha sentado las líneas y ámbitos necesarios de intervención por
parte de cada operador para hacer posible el cambio hacia el nuevo sistema.
14 Artículo 7 del Reglamento CEICPP.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
19
Sin embargo, se ha observado que aún hay un camino por recorrer para asegurar la
consolidación de la reforma, razón por la cual se le debe fortalecer en materia de
coordinación, gestión, seguimiento y mejora continua; siendo una excelente oportunidad para realizar dichas mejoras los Distritos Judiciales pendientes de implementación.
Se puede afirmar entonces, que es posible fortalecer esta estructura, estableciendo
mecanismos transversales de gestión que a manera de protocolos o acuerdos de trabajo
conjunto pudiesen facilitar en los Distritos Judiciales la operativa diaria en cuestiones críticas
para la buena marcha del Código, como las audiencias, notificaciones, la investigación, el uso
de salidas alternativas, entre otras. Es precisamente esta estructura, la que debe generar
espacios de debate y formulación de instrumentos útiles de gestión que hagan más efectivo,
alineado, estandarizado y coordinado el trabajo interinstitucional.
Bajo esta necesidad observada en los DJ visitados, de “revitalizar” y fortalecer las capacidades
del modelo de dirección actual del CPP, a continuación se resumen las líneas de mejora identificadas:
Si bien las atribuciones en relación al Proceso de
implementación del CPP están definidas en
instrumentos normativos15, no se han concretado en
detalle los alcances, métodos y procesos de trabajo
entre las entidades, tanto a nivel de rectoría (político -
CEI-CPP) como de gobierno (CDI). Es necesario
concretar los mecanismos y metodologías que
permitan llevar al marco operativo las funciones de
coordinación, potenciando el impacto de las
intervenciones y la eficiencia en la asignación de los
recursos disponibles.
La fuerza en el nivel de coordinación e impulso de la
CEI-CPP depende en gran medida de su capacidad
para vincular elementos remunerativos a los objetivos y
resultados propuestos y compartidos. Es deseable que
la CEI-CPP pueda incentivar el trabajo transversal con
productos compartidos ligados al presupuesto de
implementación.
Se observa un descenso del impulso y constancia del
gobierno del proceso una vez recorrida la etapa de
inicio del sistema en un DJ. En este sentido, debe
15 Ver Decreto Supremo No. 958, Decreto Supremo No. 007-2007 JUS (Reglamento CEI-CPP) y Decreto Supremo No.007-2006-JUS.
1. Más allá de los “que” del modelo de dirección es
necesario definir los “cómos”.
2. El modelo de dirección y en especial la CEI-CPP requiere herramientas de incentivo para el trabajo conjunto.
3. Se requiere “revitalizar” la actividad de gobierno una vez entrada en vigencia el CPP en los Distritos Judiciales.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
20
fortalecerse el papel del modelo hacia el monitoreo y mejora continua de la gestión del CPP.
En este sentido, el modelo de Dirección debió tener un
papel dinamizador y facilitador para conseguir la
coordinación de la operativa de gestión, existiendo ahora
una clara oportunidad de mejora en está área. En
especial, no se aprovechó lo suficiente el potencial de
las CDIs para instrumentalizar herramientas de gestión
(protocolos) que faciliten la estandarización del trabajo de
gestión en la aplicación del CPP.
Además de ser clave constituir un único modelo
sistemático y compartido de seguimiento y evaluación
con fines de medición cuantitativa de avances y
resultados de la reforma, se considera importante poner
énfasis sobre las perspectivas de calidad del modelo de
gestión, e involucrar al ciudadano como centro de la
mejora continua de los servicios de justicia.
El monitoreo y la evaluación de la reforma debe confluir
en un sistema “paraguas” que alinee los esfuerzos
institucionales para el análisis de avances y resultados
alcanzados y la mejora continua de los servicios de
justicia.
4. Se requiere instancias organizadas y estructuradas con metodologías para el debate, revisión, elaboración y aprobación de instrumentos estratégicos y de gestión del CPP (Ej. Protocolos de actuación): el modelo de Dirección debe asumir dicho
rol.
5. La gestión de la información sobre el Proceso de Implementación del CPP en los diferentes operadores debe mejorarse a nivel sistémico e institucional. Debe procurarse en la actualidad un modelo único y compartido de gestión y reporting de información clave para la toma de decisiones de la reforma.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
21
Descarga y liquidación
Los resultados del diagnóstico situacional en relación a cómo ha sido el proceso de descarga
procesal -previa entrada en vigencia del CPP- y la planificación y gestión de los procesos en
liquidación, apuntan a una idea común: el proceso de transición ha sido el “gran olvidado”
en el conjunto de acciones dispuestas durante el Proceso de Implementación, lo cual, ha
llevado a algunas disfunciones e ineficiencias en la asignación y distribución de recursos no
solo en el momento del inicio del sistema sino a lo largo de los años del Proceso de
Consolidación.
Sin duda, uno de los grandes retos para asegurar la consolidación del Código Procesal Penal
en los próximos Distritos Judiciales, en especial aquellos de alta carga y complejidad, será
tener una correcta y anticipada gestión y proyección de los esfuerzos y mecanismos para
“sanear” la carga procesal y acercarse a un nivel lo más cercano posible a la carga cero,
haciendo posible también que, los procesos de liquidación puedan ser abordados de manera
ágil, eficaz y sin desatender la calidad del servicio.
En este sentido, en relación a estos dos ejes el análisis ha arrojado que:
1. La ausencia de estrategias de descarga ha tenido impacto en la capacidad de planificación de la liquidación procesal en todos los Distritos Judiciales
El primer año de implementación ha sido en general para todos los Distritos Judiciales el de
mayor carga por órgano, lo cual evidencia el impacto de la ausencia de mecanismos de
descarga previa al Proceso de Implementación del CPP.
Del mismo modo, la “aparición” de carga en años sucesivos en todos los Distritos Judiciales
responde a la ausencia de inventarios adecuados de carga procesal compartidos entre
operadores. Muchos asuntos aparecen en la carga del PJ provenientes de la PNP o MP con
los que no se contaba al momento de efectuar el dimensionamiento.
2. La planificación de la liquidación ha sido en términos generales heterogénea, “cortoplacista” y no articulada interinstitucionalmente mientras el seguimiento y control poco desarrollado.
La evolución de la carga procesal, lo que ha requerido continuas prórrogas de órganos
liquidadores, afectando sistémicamente también al CPP y una alta inversión de recursos para
ello.
Existencia de patrones disímiles para dimensionar los órganos en función de la carga inicial,
encontrándose tasas muy divergentes de carga por órgano en cada Distrito Judicial.
El nivel de trabajo interinstitucional no ha cumplido las expectativas esperadas, resultando
gravoso en cuanto al sinceramiento de carga entre el MP y el PJ.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
22
No existen mecanismos sistemáticos de seguimiento y control de la liquidación, más allá de
reportes estadísticos aislados y dispares. Es preciso definir objetivos, cuantificar metas y
hacer un seguimiento pormenorizado a los avances de la liquidación.
3. No se han definido estrategias, normativas o metodologías específicas para facilitar la liquidación: cada Distrito Judicial y órgano la ha abordado de acuerdo a sus propios criterios
Los diseños organizativos y las metodologías de trabajo han sido continuistas, según se
tramitaba anteriormente.
Mínimo desarrollo de innovaciones en estructuras de organización y operativa en línea de
especialización funcional, estandarización de la gestión o herramientas de calidad, ha sido
observado.
En definitiva, la intervención pública no debe enfocarse solo al Proceso de Implementación, entiéndase, vinculada con los procesos de carga cero; la visión debe
ser integral, teniendo en cuenta el estado de los procesos de liquidación; máxime, cuando el mantenimiento de procesos regulados por el viejo Código implica el desvío de
recursos económicos, logísticos y humanos que podrían ser de mayor provecho en el nuevo sistema procesal.
De acuerdo con las consideraciones anteriores, las principales conclusiones encontradas en los
diferentes ámbitos de análisis interno sobre la descarga y liquidación se presentan a
continuación:
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
23
Principales conclusiones en el ámbito normativo:
La falta de desarrollo normativo, específicamente asociado al impulso de la descarga procesal,
y la ausencia de directrices de interpretación normativa para la liquidación suponen el mayor
factor de mejora en este ámbito.
No se ha advertido la existencia de medidas de política
pública o normativas integrales vinculadas a la
descarga procesal con miras al Proceso de
Implementación del CPP, limitándose a iniciativas
aisladas por parte de los operadores sin perspectiva
interinstitucional, especialmente derivadas de
estrategias generales de descarga judicial o el
inventariado, actualización y depuración previa de
asuntos en el MP, aunque con poco margen de plazo
frente a la entrada en vigencia del CPP.
Más allá de las disposiciones contenidas en la Ley N°
28994, que modifican el artículo 18 del Dec. Leg. Nº
958, la normativa emitida en relación con el proceso
de liquidación en los Distritos Judiciales analizados, se
limita a prorrogar la vigencia de órganos judiciales o
fiscales competentes para liquidar, sin haber definido
disposiciones legales que puedan facilitar o agilizar los
procesos regidos bajo el Código de Procedimientos
Penales.
Las estrategias de liquidación han sido más bien
adoptadas por cada Juez o Fiscal involucrado y no
porque de manera decidida se hayan adoptado
decisiones conjuntas que respondan a metodologías
para alcanzar una liquidación más pronta. Existe un
gran potencial de mejora del proceso de liquidación en
base a prácticas del CPP como la organización de
audiencias o las notificaciones. Asimismo, se
observan limitaciones normativas del CP 1940 que
coactan la capacidad de producción actual.
3. En consecuencia, no se observa directrices normativas para la utilización de prácticas del CPP en liquidación de casos
bajo el CP de 1940.
1. La adopción de medidas normativas para gestionar la descarga procesal pre-implementación ha sido prácticamente escasa, limitándose a medidas aisladas por parte de los operadores.
2.
2. En los DJ la normativa emitida para la liquidación se concentró en la creación y prórroga de órganos pero no en mecanismos de segmentación por tipología de proceso o en generar directrices para una liquidación más eficiente y
eficaz.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
24
Principales conclusiones del análisis organizativo: En cuanto a la organización que se ha dispuesto para abordar los procesos de descarga y
liquidación, lo resaltante es que no se han definido nuevos tipos de organización de trabajo
pensados para hacer más ágil y eficiente la descarga o la liquidación procesal. En esta línea,
los principales factores de mejora son:
La estructura y dimensionamiento organizacional ha sido
en general heterogénea entre DJ, no transversalmente
contemplada entre operadores (MP / PJ) y menos
planificada con proyección en el tiempo: organizar
eficientemente y pensando en la carga que iba a ser
necesario abordar.
Se observa la necesidad de contar con equipos o
estructuras organizacionales especializadas: pues no se
favorece la especialización o la generación de
economías de escala que agilicen la liquidación de
expedientes: en términos generales, se ha replicado la
estructura existente en los OOJJ frente al Código de
1940 para la liquidación.
Se observa una cultura organizacional marcada por
menor motivación y potenciales resistencias al cambio,
debido a aspectos como la alta carga de trabajo, la
ausencia de planes específicos de capacitación o
sensibilización, la incertidumbre en la transitoriedad, la
inexistencia de documentos formales, actualizados y
comunicados de funciones, competencias o incluso la
capacitación requerida por el personal liquidador.
1. En general, las estructuras se han pensado y dimensionado sin contemplar un enfoque sistémico que permitiera prever la carga entre el MP y
el PJ.
2. La liquidación se ha planificado organizativamente bajo un enfoque continuista sin haber considerado la necesidad de incremento de la producción y finalización del proceso en el menor tiempo posible.
3. La cultura organizacional asociada a estructuras de liquidación se caracteriza por estar más anclada en el pasado que ilusionada por el
cambio.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
25
Principales conclusiones del análisis de gestión y operativa: procesos
La falta de normalización y estandarización de procesos especializados para los ejes de
descarga y liquidación se muestra como la mayor debilidad de este ámbito.
Se observan procesos de gestión no estandarizados y
sin lineamientos operativos orientados a hacer más
sencillo y ágil el trámite, con falta de metas u objetivos
(orientado a la metodología empleada en el C.
Procedimientos Penales de 1940), manteniendo los
mismos métodos de trabajo.
La dinámica de liquidación requiere tratar de manera
diferenciada y bajo metodologías preestablecidas
asuntos de difícil cierre que requieren alto impulso y
seguimiento, lo cual no ha sido debidamente abordado
por los órganos liquidadores actuales. En este sentido,
destacan los asuntos en ejecución, que merecen un
tratamiento especial.
Los mecanismos de seguimiento, control y mejora de la
productividad de los equipos de trabajo para liquidar o
descargar que incentiven y midan en función de la
verdadera complejidad de estos procesos, no han sido
contemplados. Por otro lado, se observa poco desarrollo
en los procesos de comunicación, sensibilización y
capacitación para optimizar las labores de descarga o
liquidación.
1. Los procesos de descarga y liquidación no emplean metodologías normalizadas / estandarizadas pensadas
para agilizar el trabajo.
2. Para gestionar asuntos de difícil dinámica como los procesos en ejecución o en reserva no se han definido procesos de trabajo
específico.
3. Los procesos estratégicos, de planificación, seguimiento y control de la actividad tienen un bajo nivel
de cobertura/ desarrollo.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
26
Principales conclusiones de TICs y medios
La falta de adaptación de los sistemas a las necesidades de la descarga y liquidación junto a la
ausencia de sistemas compartidos o coordinados resultan los elementos más destacados de
mejora en este ámbito.
Ningún DJ ha dispuesto desde la entrada en vigencia del
CPP o dispone en la actualidad de una base de datos
compartida interinstitucionalmente o suficientemente
completa para la gestión eficiente del inventario
(segmentación por tipo de proceso, estado del trámite,
tipología de delito, fecha de prescripción, etc.).
Los sistemas de información actualmente en uso para la
liquidación no reportan de manera sistemática información
relevante para controlar los avances del proceso: asuntos
por tipo de proceso (sumario / ordinario), tipo de delito,
estado en el que se encuentra el trámite, etc.
Principales conclusiones del modelo relacional
La falta de canales abiertos y metodologías formales de trabajo entre operadores tanto en las
etapas previas a la implementación, como en la marcha cotidiana de la liquidación, se plantea
como uno de los principales ámbitos de mejora en estos dos ejes de trabajo
Ausencia de inventarios de carga compartidos, objetivos o
metas comunes para abordar el cierre de casos o de
instrumentos formales de colaboración entre operadores.
No existen indicadores de gestión o sistemas de
información que permitan medirlos con fiabilidad, ni metas
u objetivos transversales hacia los cuales alinearlos.
1. Ausencia de herramientas específicas y compartidas de gestión de la información de procesos a
descargar o liquidar.
2. Dificultades de los sistemas de información para el seguimiento y control real de la descarga y liquidación.
1. Los niveles de alineamiento institucional y coordinación para la planificación y gestión de la descarga y liquidación no han sido los
apropiados.
2. No hay estándares, indicadores o metas compartidas para la producción bajo el Código de Procedimientos Penales de 1940.
3.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
27
Carga cero, el CPP:
Los hallazgos en relación a la dinámica de consolidación del CPP desde la perspectiva de
carga cero, muestran en términos generales que la reforma ha sido positiva especialmente en cuanto a celeridad, oportunidad, garantía, y mejora del acceso a los servicios de justicia. Tanto los operadores que ejercen roles normativos como aquellos de gestión y
administración coinciden en que el nuevo modelo es más operativo y ha permitido
“desestancar” la justicia penal regida por el régimen anterior.
Sin embargo, también se ha puesto de manifiesto que este proceso de cambio tanto desde el
punto de vista de su direccionamiento como de la marcha del Proceso de Implementación en el
día a día del trabajo procesal, requiere ser afinado y mejorado no sólo de cara a las nuevas implementaciones sino también en la propia provisión del servicio en los Distritos con reforma vigente.
Los operadores manifiestan su preocupación, corroborada por los datos estadísticos de los
Distritos Judiciales analizados, por la tendencia de aumento de la carga procesal expresada en
los mismos Distritos durante los últimos años, lo cual está generando un estancamiento en la
celebración de audiencias, especialmente en órganos colegiados, afectando la continuidad de
la audiencia y desde luego poniendo en riesgo a la celeridad y oportunidad pretendidas por la
reforma.
En especial, se observa que la reforma del Código presenta oportunidades de mejora
principalmente en aspectos operativos, de gestión y coordinación del trabajo interinstitucional,
las que será importante abordar de manera previa a la entrada en vigencia del mismo en los
Distritos Judiciales por implementarse.
Así pues, en relación a la carga cero, observando el comportamiento desde un punto de vista
cuantitativo y empírico de los Distritos Judiciales analizados, se ha observado:
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
28
(i) cada operador ha establecido sus propios criterios de registro de
información y por ende sus propias herramientas y mecanismos para
explotarla (en ocasiones manualmente).
(ii) En todos los operadores se ha identificado información útil que al
día de hoy no se registra, en ningún mecanismo (manual o
informático) y por tanto no facilita la operativa de gestión en el marco
del proceso penal (p.ej, informes policiales, estado de las
notificaciones, información de resultados de audiencias, estado de
acuerdos o salidas alternativas, etc.).
(iii) En general cuando se comparte información
interinstitucionalmente, se hace de forma manual y previa solicitud
(por lo general escrita), lo cual fomenta la burocracia y desvirtúa la
agilidad requerida para el proceso penal bajo el mandato de la
reforma.
(i) La previsión de entrada de casos en el sistema judicial resulta
fundamental para el dimensionamiento de los operadores.
(ii) La planificación de los recursos para el CPP debe realizarse en
necesaria coordinación con el eje de liquidación; impulsando la
liquidación en los primeros años y dejando órganos mixtos para la
carga final.
(iii) En los Distritos Judiciales estudiados, si bien suele producirse un
crecimiento constante en el ingreso de casos, a partir del cuarto año
parece estabilizarse. En ese mismo periodo de tiempo también
parece estabilizarse el porcentaje de casos que llega a la etapa de
juicio oral, el cual muestra tendencia creciente en los primeros años
de implementación.
Es así como, el nivel de juicios orales, el uso de salidas alternativas o
los archivamientos, no mantienen patrones fijos de comportamiento
entre DJ, lo cual refleja el impacto de distintos criterios o
metodologías de interpretación normativa y gestión.
Lo anterior se refleja también en divergencias significativas de carga
que manejan los fiscales, dependencias jurisdiccionales o defensores
públicos en cada uno de los Distritos Judiciales. No existen patrones
comunes o estándares de productividad similares.
2. Los 4 o 5 primeros años; intervalo clave en la el proceso de Implementación del CPP.
1. Complejidad para conseguir homogeneidad, consistencia, y manejo común de información asociada al Proceso de Implementación entre operadores.
3. De la información disponible se observan diferentes comportamientos internos del embudo y heterogeneidad de carga de trabajo de los operadores del CPP en los distintos DJ.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
29
Debido al corto tiempo de implementación del CPP, se abren
áreas de análisis que al día de hoy los datos arrojan, y que
será importante monitorear en los próximos Distritos Judiciales
a implementar.
Ejemplo de ellos es el nivel de atención, que a pesar de
mantenerse alto (aproximadamente el 80%16 de los casos
ingresados han sido atendidos) presenta una tendencia
decreciente en los últimos años (de alrededor del 9%) o el
aumento del porcentaje de juicios orales (si bien parece
estabilizarse en el DJ de Huaura a partir del cuarto año, el
comportamiento en el resto de DJ ha resultado en todos los
casos creciente, aunque con diferente intensidad).
Principales conclusiones del análisis normativo:
En cuanto al ámbito normativo, se observa heterogeneidad en los criterios de interpretación de
disposiciones normativas, tanto entre Distritos Judiciales como entre los mismos órganos
responsables de su aplicación, lo cual sin duda implica un impacto en el comportamiento del
sistema y la gestión del proceso penal.
(i) No obstante la producción, cada vez mayor, de acuerdos plenarios
y sentencias casatorias por parte de la Corte Suprema, ello no está
impidiendo una interpretación heterogénea respecto de problemas
jurídicos como el supuesto de la oportunidad para la incoación de la
terminación anticipada o el contenido de las convenciones
probatorias.
(ii) Multiplicidad de criterios para aspectos como la disposición de
Investigación preparatoria (se efectúa por auto o resolución
indistintamente), la fundamentación escrita de los requerimientos fiscales o la motivación de las resoluciones judiciales.
(iii) En el desarrollo de la investigación, se presentan cuestiones
críticas como la gestión de la cadena de custodia, donde no se aplican los procedimientos establecidos, principalmente por
motivos estructurales del órgano oficial de investigación criminal y los
recursos humanos y económicos que el Estado tiene destinado para
tal fin.
16 Datos basados en la tendencia del último año de los DJ de Huaura, Arequipa, La Libertad y Tacna.
1. Heterogeneidad en los criterios de aplicación de la normativa vigente, con alto impacto en la gestión.
Importancia del monitoreo y control a futuro.
4
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
30
(iv) Respecto de la aplicación de los mecanismos alternativos de solución de conflicto, se observa una escasa o nula aplicación del art.
2°.5 CPP del 2004 referente a la fijación de un monto, por parte del MP,
a favor de las entidades de servicio social, así como la necesidad de
garantizar materialmente la pretensión patrimonial de la víctima y evitar
los efectos criminógenos de la re-victimización.
(v) Existe una práctica extendida de utilizar dos carpetas fiscales, cada
una con fines y contenidos propios: la carpeta principal y la carpeta
secundaria. Dicha práctica resulta efectiva cuando se trata de causas no
complejas lo cual debería recogerse a nivel normativo en el respectivo
reglamento.
(vi) En lo referente al proceso inmediato, se está evidenciando una
poca práctica o aplicación de esta institución jurídica en la medida que el
tiempo que demanda su sustanciación es muy similar a la de un proceso
común.
(vii) El plazo de investigación se prorroga indiscriminadamente; esto
podría superarse si se fortalecen los servicios de los departamentos de
medicina legal y criminalística en cada DJ.
viii) Se observa una alta incidencia de los archivos fiscales, derivada
principalmente de la atipicidad del hecho denunciado o la falta de
individualización del agente. Se identifica la necesidad de implementar
legislativamente los requisitos de admisibilidad y procedibilidad de las
quejas formuladas frente al archivamiento fiscal, así como precisar
los alcances de revisión del superior jerárquico, de modo que lo resuelto
se encuentre fundamentado por el principio de congruencia procesal.
(ix) Persiste la tendencia a mantener el expediente que se utilizaba
bajo el imperio del Código de Procedimientos Penales; aún se generan
expedientes judiciales y cuadernos de debate después del auto de
enjuiciamiento, contraviniendo el principio de oralidad.
(xi) La declaratoria de ausencia y contumacia a nivel de juicio está
generando un progresivo incremento de la “carga muerta”, afectando la
efectividad y agilidad de la agenda de audiencias.
(xii) Debe precisarse el alcance y funcionamiento de instrumentos como
los actos de notificación que en la actualidad presentan disfunciones
operativas; en este sentido, es preciso promover que en los casos de las
notificaciones electrónicas, vía teléfono, fax u otro canal similar, no solo
se tome en cuenta como criterio rector la “urgencia” (art. 192º.2 CPP);
sino también la eficiencia y la eficacia del acto procesal.
1. Heterogeneidad en los criterios de aplicación con impacto en la gestión (Cont.).
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
31
(xiii) Se debe promover las ventajas que implica llegar a un acuerdo
de convención probatoria durante la Etapa Intermedia, tanto
desde la perspectiva de las partes como del Juez. En cualquier
caso, éstas deben precisar de un objeto claramente definido,
incluyendo, la finalidad de dicho acuerdo de modo que, en Juicio, se
garantice, en cierta medida, su vigencia.
(xiv) En la Terminación Anticipada existe precariedad en lo
referente al análisis de los medios probatorios que las partes han
ofrecido. Sobre el particular, el Juez no debe olvidar que, como
director del proceso y como garante del interés público que
fundamenta el proceso penal, este procedimiento especial no le
exime de aplicar la sana critica como método para evaluar el
material probatorio sobre el que las partes fundan sus afirmaciones
fácticas. Por su parte, se debe promover que el Juez corrobore si el
justiciable tiene conocimiento de los alcances y límites del acuerdo
al que arribó con la Fiscalía.
(xv) En el caso de la Libertad Anticipada, si bien dicha medida
judicial resulta loable cuando es aplicada para evitar que el
condenado por delito de Omisión de Asistencia Familiar siga privado
de su libertad a pesar de haber cumplido con la obligación
correspondiente; dicha práctica debería precisarse en un futuro no
muy lejano, ya que dicho instituto, distinto a los beneficios
penitenciarios, carece de una regulación procedimental.
1. Heterogeneidad en los criterios de aplicación con impacto en la gestión (Cont.).
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
32
Principales conclusiones del ámbito organizativo:
Si bien hay avances destacables en materia organizativa, y en especial la concepción de los
despachos judiciales y fiscales basados en servicios comunes y corporativismo, aún éstos son
perfectibles y no siempre cuentan con la misma estructura, funciones y dimensionamiento en
cada Distrito Judicial. Las principales conclusiones en este ámbito se pueden resumir en los
siguientes puntos de mejora en la organización de cada uno de los operadores:
Destaca la figura e impulso necesario del Administrador
del Módulo Penal para la aplicación real de los
principios básicos del Despacho (especialización,
trabajo en equipo y separación de funciones). La
metodología de programación de audiencias tiene un
alto impacto sobre esta área.
Una mayor orientación a hacer de las fiscalías
provinciales verdaderas estructuras corporativas y
eficientes, revisando el modelo de compensación, la
relaciones entre los despachos y el papel de agentes
clave como el Fiscal Provincial Corporativo.
Impacto positivo de la especialización de los despachos
fiscales en función de la tipología de casos a estudiar;
su aplicación depende en gran medida del propio
Distrito Judicial y de los criterios de compensación en
base a la productividad.
Diferentes casos detectados en los que los
profesionales mantienen perfiles superiores a las
necesidades de tareas encomendadas; como los
especialistas de audiencias en el PJ, los asistentes
administrativos en el MP o la necesidad de asignar
fiscales a los Despachos de Decisión Temprana o
Investigación en base a sus competencias.
1. En el Despacho Judicial Corporativo, la separación de funciones depende mucho de los acuerdos y posicionamiento del área de administración.
2. La revisión del Despacho Fiscal Corporativo.
3. Impacto positivo de la especialización de los despachos.
4. La adaptación real de los perfiles a los puestos.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
33
Se requiere asistencia administrativa para los
defensores públicos: estos abogados deben realizar las
tareas administrativas asociadas a su labor; en particular
la gestión de la carpeta y el cumplimiento de las
estadísticas de sus servicios.
La exigencia de estos puestos requiere de personal
altamente motivado e implicado con la materia.
5. Gran carga administrativa para los Defensores Públicos.
6. Se debe favorecer la especialización del área de la PNP destinada a NCPP.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
34
Principales conclusiones en el ámbito de gestión y operativa:
Se aprecia la ausencia de procesos estandarizados y documentados que permitan un
desarrollo de la actividad de manera más eficiente, homogénea y coordinada en tres
operadores y Distritos Judiciales.
En general la planificación, presupuesto y seguimiento
de la reforma in situ y a nivel nacional requiere de
mayor nivel de alineamiento interinstitucional; con una
definición de objetivos y metas a definir y medir.
Si bien hay iniciativas tanto del MP como del PJ y de los
propios agentes del proceso en los Distritos para
normalizar y estandarizar asuntos de gestión, hasta la
fecha la operativa depende más del buen criterio de las
personas que mecanismos pensados para optimizar la
gestión.
Desde una perspectiva intra-operador no se comparte
información con otros Distritos Judiciales, por lo que se
vienen utilizando prácticas divergentes para notificar.
Desde una perspectiva interinstitucional las
notificaciones han sido objeto de debate y disfunciones
operativas principalmente derivadas de la falta de
entendimiento sobre el procedimiento (diferencias entre
el Ministerio Público y el Poder Judicial).
No existe un criterio único, en relación a la duración de
las audiencias de cara a su programación; organización,
duración prevista, exigencias de separación de
funciones, etc.
1. Los procesos estratégicos, más relacionados con el modelo de gobierno del NCPP deberían desarrollarse de manera sistemática y continua.
2. Los estándares de gestión del proceso penal no son compartidos ni contrastados; ergo, no devienen en guías o lineamientos a los agentes normativos como al personal
de apoyo.
3. Criterios disímiles intra e interinstitucionales para el despliegue de mecanismos más eficientes de notificación, con alto impacto en el correcto funcionamiento de la
audiencia.
4. Disparidad de criterio en la metodología de programación y realización de audiencias tanto dentro de los Distritos Judiciales como entre Distritos Judiciales.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
35
Principales conclusiones en Análisis del modelo de relación:
La falta de acuerdos de coordinación entre los operadores a nivel nacional y distrital resta
agilidad y eficiencia al Sistema Judicial Penal.
Es preciso aclarar los roles y concretar las metodologías
de trabajo conjunto de investigación del delito (PNP /
MP), asimismo, se debe balancear los servicios y
recursos disponibles en cada operador. Debe
avanzarse, quedando aún pendiente la validación,
ampliación y cumplimiento de un protocolo de trabajo
conjunto.
La dotación a los IML con una mayor carga de trabajo
por parte de los fiscales está provocando la duplicidad
de servicios y gastos en ambas instituciones públicas,
en contra del uso de sinergias y economías de escala.
Necesidad de acordar de manera interna posiciones del
operador frente a otros agentes, que dé confianza y
soporte a los Defensores Públicos a la hora de
mantener un posicionamiento claro de cara al resto de
operadores.
La falta de marcos de colaboración, restan agilidad y
eficiencia al proceso; tanto entre los operadores públicos
del sistema, como otros cercanos (administraciones
municipales, registros de SUNAT, SUNARP) o entidades
privadas (empresas de telecomunicaciones, bancos,
etc.).
1. Resulta necesario finalizar los trabajos acercamiento entre la
PNP y el MP.
2. Importancia de la coordinación entre los IML y la
OFICRI.
3. La Defensa Pública debería dejar sentada su nueva posición dentro del NCPP.
4. Se requiere de acuerdos con
otros agentes.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
36
Análisis de TICs y medios:
La falta de adaptación de los sistemas, junto a la ausencia de interconexión entre operadores
suponen los principales retos en relación a las TICs.
Los sistemas aún son poco amigables, puesto que
permiten el acceso y explotación de datos de manera
intuitiva, con un desarrollo muy heterogéneo entre
operadores. Según los casos, destacan diferentes
dificultades, tales como: lentitud, falta de interconexión
entre los mismos operadores a nivel de Distritos
Judiciales, falta de explotación de información clave,
etc.
Los sistemas no tienen habilitadas pasarelas de
comunicación que permitan obtener la trazabilidad de
un caso desde la perspectiva de los diferentes
operadores, por lo que no es posible conocer el estado
de un caso dentro de cada operador.
Es así como, al día de hoy los sistemas de información
de los cuatro operadores de justicia no proveen servicio alguno de intercambio de la información que se registra y que puede ser valiosa para
otros sectores / instituciones. Asimismo, la falta de un estándar (homogeneidad de conceptos) al
registrar la información da lugar a inconsistencias de datos y dificultades para un seguimiento y
control sustentado.
1. A pesar de los avances en especial del MP, los sistemas de información sectoriales aún no responden a las necesidades de agilidad, celeridad, oralidad del NCPP ni a las necesidades de información para la toma de
decisiones.
2. Se requiere interconexión
entre sistemas.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
37
4. Situación de partida en los DJs de Lima y Callao
Distrito Judicial de Lima (Centro)17
Ilustración 3 : Datos generales DJ Lima.
Fuente: Elaboración propia a partir de: Poder Judicial: Mapas, Dependencias Judiciales a Nivel Nacional por Distrito Judicial Ministerio Público (SGF) y Anuario Estadístico del Sector Justicia (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos).
Producción del PJ extraída de los 80 Juzgados y 16 Salas que reportaron asuntos penales bajo el C.P Penales en 2012, a partir de datos de Estadísticas de la Función Jurisdiccional a Nivel Nacional, 2012 (Poder Judicial).
Principales magnitudes El Distrito Judicial de Lima, el de mayor dimensión y carga procesal de los cuatro Distritos
Judiciales, tiene como sede el Cercado de Lima, y su competencia se extiende a 35 de los 43
Distritos de la Provincia de Lima con excepción de los Distritos de Independencia, San Martín
17Dentro de los operadores incluidos dentro del presente apartado, se ha excluido a la PNP debido principalmente a que dicho operador
no queda organizado por esta segmentación geográfica o de competencias. Esto, entre otros aspectos, impacta sobre el registro de estadísticas disponible sobre el operador. No obstante, valga aclarar el hecho de que, estudiando la evolución de los delitos que han sido registrados por la PNP en los últimos 5 años, se observa un crecimiento de un 85% en los últimos 5 años en la región de Lima y Callao. Sin embargo, este crecimiento no se ha visto correspondido por la evolución del personal de la PNP en Lima y Callao, que desde el año 2009 ha sufrido un decrecimiento de más de 2.000 personas, contando en la actualidad con 46.667 efectivos (casi el 50% del total nacional) si bien éstos destinados a diferentes competencias y no existiendo un equipo suficiente y con especialización exclusiva y permanente a labores de investigación o criminalística. Lo anterior, sin duda una de las principales dificultades para la correcta implementación del CPP en Lima y Callao.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
38
de Porres, Comas, Los Olivos, Puente Piedra, Ancón, Santa Rosa y Carabayllo. Además tiene
competencia sobre la provincia de Huarochirí de la Región Lima.
Su población asciende a 4.710.575 habitantes y cuenta con 6,663.68 km2 de extensión
territorial, lo cual genera una densidad de 706.90 habitantes por km2.
Dentro de la estructura de delitos, según su tipología, se concentra especialmente en los
delitos contra el patrimonio y contra la seguridad pública, los cuales representan algo más del
50% del total de la carga procesal. Por su parte, resaltan también los delitos contra la
administración pública, contra la vida/el cuerpo y la salud, contra la libertad y delitos contra la fe
pública.
En cuanto a la incidencia de delitos, como se puede apreciar en el siguiente gráfico se observa
un aumento promedio del 7% en los últimos 3 años, si bien en el último año (2012) se presentó
un incremento menor, alcanzando un 4% frente al año anterior.
Ilustración 4: Evolución de ocurrencia de delitos en el DJ Lima años 2008 al 2012.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de 2012 proporcionados por el MP (SIATF).
Nota: La incidencia de delitos difiere del concepto de denuncias o entradas al sistema, teniendo en cuanta que una denuncia puede vincular más de un delito. El total de denuncias ingresadas al Sistema Penal, según datos del SIAFT
ascendió para 2012 a 63.097.
De acuerdo con datos del Ministerio Público, en el año 2012 entraron al Sistema de Justicia
Penal un total de 63.097 denuncias. Asimismo, según la estadística del Poder Judicial, la salida
de casos (producción anual) para el mismo año se sitúa en 41.376.
La carga procesal en los órganos jurisdiccionales a diciembre de 2012 alcanzaba los 75.729
casos (sumando Salas y Juzgados Penales).
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39
Distrito Judicial de Lima Norte
Ilustración 5 : Datos generales DJ Lima Norte.
Fuente: Elaboración propia a partir de: Poder Judicial: Mapas, Dependencias Judiciales a Nivel Nacional por Distrito Judicial Ministerio Público (SGF) y Anuario Estadístico del Sector Justicia (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos).
Producción extraída de los 27 Juzgados y 5 Salas que reportaron asuntos penales en 2012 asuntos penales bajo el C.P Penales en 2012 a partir de datos de Estadísticas de la Función Jurisdiccional a Nivel Nacional, 2012 (Poder
Judicial).
Principales magnitudes
El Distrito Judicial de Lima Norte tiene su sede central en el Distrito metropolitano de Independencia
y su competencia se extiende a 8 Distritos de la Provincia de Lima: Independencia, San Martín de
Porres, Comas, Los Olivos, Puente Piedra, Ancón, Santa Rosa y Carabayllo. Además tiene
competencia sobre la Provincia de Canta de la Región Lima.
Su población asciende a 2,392,433 habitantes y cuenta con 2,543.96 km2 de extensión territorial, lo
cual genera una densidad de 940.44 habitantes por km2. Es el segundo Distrito Judicial en
extensión, dimensión y carga procesal después de Lima Centro.
Dentro de la estructura según la tipología de los delitos, al igual que en Lima, los delitos más
frecuentes son los delitos contra el patrimonio y los delitos contra la seguridad pública, los cuales
representan un poco más del 50% de la carga procesal. Otros delitos comunes cometidos, aunque
con menor frecuencia, son los delitos contra la libertad, contra la vida/el cuerpo y la salud, contra la
administración pública, y contra la fe pública.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
40
Asimismo, se puede apreciar en el siguiente gráfico, cómo en los últimos cuatro años, los delitos
denunciados han ido en aumento a un promedio de 6%. Aunque en el último año (2012) se
incrementó en 8%.
Ilustración 6: Evolución de ocurrencia de delitos en el DJ Lima Norte años 2008 al 2012.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de 2012 proporcionados por el MP (SIATF).
Nota: La incidencia de delitos difiere del concepto de denuncias o entradas al sistema, teniendo en cuanta que una
denuncia puede vincular más de un delito. El total de denuncias ingresadas al Sistema Penal, según datos del SIAFT
ascendió para 2012 a 22.826.
De acuerdo con datos del Ministerio Público, en el año 2012 entraron al Sistema de Justicia
Penal un total de 22.826 denuncias. Asimismo, según la estadística del Poder Judicial, la salida
de casos (producción anual) para el mismo año se sitúa en 12.552.
La carga procesal en los órganos jurisdiccionales a diciembre de 2012 alcanzaba los 21.132
casos (sumando Salas y Juzgados Penales).
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
41
Distrito Judicial de Lima Sur
Ilustración 7 : Datos generales DJ Lima Sur.
Fuente: Elaboración propia a partir de: Poder Judicial: Mapas, Dependencias Judiciales a Nivel Nacional por Distrito Judicial Ministerio Público (SGF) y Anuario Estadístico del Sector Justicia (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos).
Producción extraída de los 12 Juzgados y 1 Sala que reportaron asuntos penales bajo el C.P Penales en 2012, a partir de datos de Estadísticas de la Función Jurisdiccional a Nivel Nacional, 2012 (Poder Judicial).
Principales magnitudes El Distrito Judicial de Lima Sur tiene como sede el Distrito de Villa María del Triunfo y su
competencia se extiende a los Distritos de Villa María del Triunfo, San Juan de Miraflores, Villa
El Salvador, Lurín, Santísimo Salvador de Pachacámac (excluyéndose la zona del Centro
Poblado Lomas de Manchay), Punta Hermosa, Punta Negra, San Bartolo, Santa María del Mar
y Pucusana.
Su población asciende a 1.472.253 de habitantes y cuenta con 806.98 km2 de extensión
territorial, lo cual genera una densidad de 1,824.40 habitantes por km2.
Dentro de la estructura según la tipología de los delitos y al igual que en el resto de Distritos,
los delitos más frecuentes son los delitos contra el patrimonio y los delitos contra la seguridad
pública los cuales representan un poco más del 50% de la carga procesal. Otros delitos
comunes cometidos, aunque con menor frecuencia, son los delitos contra la libertad, contra la
vida/el cuerpo y la salud, contra la administración pública y contra la familia.
Asimismo, se puede apreciar en el siguiente gráfico, cómo en los últimos cuatro años, los
delitos registrados por el Sistema de Justicia Penal en Lima Sur han ido en aumento a un
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
42
promedio de 12%. Aunque en el último año (2012) se incrementó en 19%, siendo el Distrito
Judicial con mayor incidencia de denuncias interanual.
Ilustración 8: Evolución de ocurrencia de delitos en el DJ Lima Sur años 2008 al 2012.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del MP del DJ de Lima Sur.
Nota: La incidencia de delitos difiere del concepto de denuncias o entradas al sistema, teniendo en cuanta que una
denuncia puede vincular más de un delito. El total de denuncias ingresadas al Sistema Penal, según datos del SIAFT
ascendió para 2012 a 10.541.
De acuerdo con datos del Ministerio Público, en el año 2012 entraron al Sistema de Justicia
Penal un total de 10.541 denuncias. Asimismo, según la estadística del Poder Judicial, la salida
de casos (producción anual) para el mismo año se sitúa en 5.136.
La carga procesal en los órganos jurisdiccionales a diciembre de 2012 alcanzaba los 13.249
casos (sumando Salas y Juzgados Penales).
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
43
Distrito Judicial de El Callao
Ilustración 9 : Datos generales DJ de El Callao.
Fuente: Elaboración propia a partir de: Poder Judicial: Mapas, Dependencias Judiciales a Nivel Nacional por Distrito Judicial Ministerio Público (SGF) y Anuario Estadístico del Sector Justicia (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos).
Producción extraída de los 18 Juzgados y 5 Salas que reportaron asuntos penales bajo el C.P Penales en 2012 a partir de datos de Estadísticas de la Función Jurisdiccional a Nivel Nacional, 2012 (Poder Judicial).
Principales magnitudes El Distrito Judicial de El Callao tiene competencia en el territorio de la Provincia Constitucional
de El Callao.
Su población asciende a 969,170 habitantes y cuenta con 146.98 km2 de extensión territorial,
lo cual genera una densidad de 6,593.89 habitantes por km2. Es el DJ de Lima con menor
dimensión.
Dentro de la estructura según la tipología de los delitos, los delitos más frecuentes son los
delitos contra la seguridad pública y los delitos contra el patrimonio los cuales representan un
poco más del 50% de la carga procesal.
Otros delitos comunes cometidos, aunque con menor frecuencia, son los delitos contra la
libertad, contra la vida/el cuerpo y la salud, contra la administración pública y contra la fe
pública.
Asimismo, se puede apreciar en el siguiente gráfico, cómo en los últimos cuatro años, los
delitos registrados han ido fluctuando con un promedio de aumento de 4%. En el año 2011
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
44
hubo un pico de 10% de incremento, sin embargo, en el último año (2012) ha disminuido en
1%.
Ilustración 10: Evolución de ocurrencia de delitos en el DJ de El Callao años 2008 al 2012.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del MP del DJ de El Callao.
Nota: La incidencia de delitos difiere del concepto de denuncias o entradas al sistema, teniendo en cuanta que una
denuncia puede vincular más de un delito. El total de denuncias ingresadas al Sistema Penal, según datos del SIAFT
ascendió para 2012 a 12.291.
De acuerdo con datos del Ministerio Público, en el año 2012 entraron al Sistema de Justicia
Penal un total de 12.291 denuncias. Asimismo, según la estadística del Poder Judicial, la salida
de casos (producción anual) para el mismo año se sitúa en 7.500.
La carga procesal en los órganos jurisdiccionales a diciembre de 2012 alcanzaba los 11.885
casos (sumando Salas y Juzgados Penales).
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
45
Análisis comparativo entre Distritos Judiciales Tomando como punto de referencia la información de base de los Distritos Judiciales de Lima,
Lima Norte, Lima Sur y Callao, y comparando sus principales magnitudes, se ofrece una visión
global de la situación de partida para abordar las estrategias que permitan la consolidación del
CPP.
En relación a la carga del Sistema, medida con la entrada de denuncias, se puede apreciar en
el siguiente gráfico que, el DJ de Lima es el que presenta mayor número de delitos en los
últimos cuatro años, con una tendencia creciente en el último año. Sin duda una carga muy
considerable para un único Distrito Judicial, que en la actualidad alcanza más del 60% de toda
la carga delictiva de Lima y Callao.
Ilustración 11 : Comparativo del número de denuncias registradas por año en cada Distrito Judicial.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MP SIAFT.
En cuanto a las estructuras de la oferta, dando respuesta a la demanda de servicios, Lima
(Centro) presenta la mayor dotación de órganos judiciales, alcanzando 95 Juzgados entre
Penales y Mixtos y 17 Salas, mientras El Callao por ejemplo está dotado con 22 Juzgados y 5
Salas.
Llama la atención una menor dotación de órganos por ejemplo, en Lima Sur frente a El Callao,
contando con una carga delictiva similar.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
46
Ilustración 12: Número de Salas y Juzgados del Poder Judicial por Distrito.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por las Cortes Superiores (incluye sólo órganos que reportaron carga penal del C. P. Penales en el año 2012).
En cuanto al Ministerio Público, para el presente año, Lima alcanza el mayor número de
Fiscalías, seguido de Lima Norte y Callao, como se muestra a continuación:
Ilustración 13: Número de fiscalías del Ministerio Público por Distrito.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público (incluye sólo órganos que reportaron carga penal del C. P. Penales en el año 2012).
Los indicadores de interés para comparar los niveles de dimensionamiento entre Distritos
Judiciales, son los ratios de producción por órgano de justicia como se muestra a continuación:
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
47
Poder Judicial:
En cuanto al Poder Judicial, la capacidad de producción por órgano judicial presenta una
dinámica más positiva en Lima Sur (Juzgados) que en otros Distritos como El Callao, o Lima
Norte, que presentan cifras inferiores. Vale resaltar, que excluyendo los órganos que son de
reos en cárcel, todos los Distritos se encuentran por debajo de los estándares de producción
anual definidos por el PJ en el mes de diciembre de 2012.18
Tabla 2: Comparativo de ingresos y producción por Distrito en el Poder Judicial.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Estadísticas de la Función Jurisdiccional a Nivel Nacional, 2012 (Poder Judicial).
Ministerio Público:
En cuanto al Ministerio Público, se observa una alta capacidad de producción en el año 2012,
casi permitiendo responder a los ingresos en su totalidad. Se observa una dinámica de
producción por órgano más positiva en Lima Sur que en Distritos como El Callao o Lima Norte,
con cifras ostensiblemente inferiores.
Tabla 3: Comparativo de ingresos y producción por Distrito en el Ministerio Público.
Fuente: Elaboración propia en base a Sistema de Gestión Administrativa – SIGA y SIATF (Ministerio Público).
Defensa Pública:
Finalmente, en la Defensa Pública se observa una carga de trabajo superior en Lima Norte
respecto de los otros Distritos Judiciales analizados, los que mantienen una carga por abogado
de entre 200 y 285 asuntos. Vale decir, resulta una carga alta si se compara con Distritos
Judiciales con el CPP vigente, cuyos ratios razonables de carga rondan los 120 casos.
18 Resolución Administrativa Nº 245-2012-CE-PJ que establece “Estándares de Expedientes Resueltos a Nivel Nacional”.
OOJJ Número Carga (DIC. 2012
Media de ingresos mensuales 2012
Media de producción mensual 2012
Ratio Producción mensual por OOJJ 2012
Salas 16 9.875 586 1.035 64,9
Juzgados 80 65.854 2.589 2.413 30,1
Salas 5 2.596 256 309 62
Juzgados 27 18.536 840 737 27
Salas 1 2.375 168 36 36
Juzgados 12 10.874 434 392 33
Salas 5 921 138 192 38,4
Juzgados 18 10.964 595 433 24
Lima Sur
Callao
Lima
Lima Norte
Fiscalía Superior
Fiscalía Provincial
Media ingresos mensuales
Ratio Producción mensual media
Carga dic. 2012 Ratio Producción mensual por Despacho
Lima 11 92 5.258 5194 24.296 50
Lima Norte 5 28 1.902 1.907 6.430 58
Lima Sur 1 12 878 809 5.856 62
Callao 7 20 1.024 945 4.984 35
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
48
Tabla 4: Comparativo de personal de Defensa Pública y casos ingresados por Distrito.
Fuente: Anuario Estadístico del Sector Justicia (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos). A efectos estadísticos, sólo hay data estadística de casos exclusiva para Lima Sur para el 2º semestre de 2012.
Otro indicador interesante de análisis, es la relación entre personal normativo y de gestión, esto
es, entre jueces y fiscales y el personal de apoyo a los respectivos despachos, como se puede
observar en la siguiente tabla:
Tabla 5: Ratios de personal de apoyo asignado al Poder Judicial y Ministerio Público por Distrito.
Fuente: Elaboración propia en base a Sistema de Gestión Administrativa – SIGA y SIATF (Ministerio Público) y datos de CAP de las Cortes Superior de Justicia de los Distritos de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao.
Nota: Sólo se toman en cuenta órganos que reportaron carga penal en 2012.
De acuerdo a la información anterior, se puede determinar cuántos de ellos son asignados a
cada juez y fiscal respectivamente. Por ejemplo, en Lima Norte 5,8 trabajadores de apoyo han
sido asignados a un juez, mientras en Lima Sur el indicador llega tan sólo a 4,4 casi un tercio
inferior que el primero. El ratio en Fiscalía también presenta heterogeneidad, dándose en El
Callao un apoyo de 1,50 asistentes, mientras en Lima Sur llega a 0,91.
Abogados C. P Penales Casos ingresados Casos por abogado
Lima 75 21.408 285
Lima Norte 15 7.344 490
Lima Sur 7 1.418 203
Callao 14 3.995 285
Jueces Personal apoyo Ratio Fiscal Personal apoyo RatioLima 139 803 5,8 315 412 1,31
Lima Norte 42 185 4,4 93 104 1,12
Lima Sur 15 84 5,6 47 43 0,91
Callao 34 154 4,5 72 108 1,50
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
49
Conclusiones de la situación de partida De acuerdo con la revisión de la situación actual en términos de características generales de la
oferta y demanda de servicios de justicia penal en los Distritos de Lima, Lima Norte, Lima Sur y
Callao, se puede concluir que:
Los Distritos Judiciales presentan diferencias significativas en cuanto a dimensión y carga
procesal penal, destacando el Distrito de Lima con una carga que triplica al Distrito de
Lima Norte y excede en casi seis veces al Distrito de Lima Sur.
Lo anterior genera un reto innegable especialmente para el Distrito de Lima Centro, que
requiere estrategias específicas para abordar el CPP con estructuras y dimensiones
capaces de absorber la demanda por servicios de justicia penal.
Todos los Distritos muestran una tendencia creciente en la ocurrencia de delitos en los
últimos años, lo cual hace necesario pensar en proyecciones consecuentes con esta
tendencia, y en alineamiento de la política del CPP con políticas de prevención de la
criminalidad.
Bajo un punto de vista holístico del Sistema de Justicia Penal, los estándares de
producción no alcanzan los niveles aceptables definidos por la normativa actual del PJ, lo
cual genera un reto importante de cara a la descarga de casos previa a la implementación
del CPP. Sin estrategias de descarga basadas en metodologías comunes y con estrictos
seguimientos de control, será muy complicado acercarse a niveles aceptables para la fecha
de implementación.
La dotación de órganos jurisdiccionales como de fiscalías y defensores públicos es
heterogénea entre Distritos en relación a sus cargas penales. Es importante definir
estándares basados en variables claves, que permitan un mejor balance y
dimensionamiento de órganos de cara a hacer más eficiente y eficaz la implementación en
sus tres ejes.
Asimismo, los ratios entre personal de apoyo y normativo son bajos en relación con
Distritos Judiciales con el CPP implementado y heterogéneos entre Distritos Judiciales, lo
cual requerirá un adecuado ajuste de las estructuras organizacionales y perfiles, para
avanzar hacia órganos corporativos, que se sustenten en economías de escala, como se
requiere para la consolidación del CPP.
La inexistencia de datos específicos de carga y dotación de miembros de la PNP
exclusivamente para asuntos de investigación penal , es sin duda una debilidad para el
sistema en su conjunto, lo cual deberá ser específicamente analizado en la planificación de
la implementación, con el apoyo del Ministerio del Interior.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
50
5. Situación Futura: Estimación de la Demanda Visión 2020 Conjugándose con la situación actual antes caracterizada, la proyección de la demanda de
servicios de justicia en los Distritos de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, es el punto de
partida para determinar los requerimientos de la oferta y el modelamiento del comportamiento
del sistema en los tres ejes estratégicos de actuación: descarga, liquidación y carga cero.
Teniendo en cuenta lo anterior, se ha realizado una proyección de la incidencia de ingresos al
Sistema de Justicia Penal en los Distritos en mención, abarcando todas las familias de delitos y
con una evolución para los próximos 7 años (incluyendo 2013 pronosticado).19
Vale resaltar, que si bien el análisis de proyección se ha realizado para Lima, Lima Norte, Lima
Sur y Callao, la metodología de proyección definida es replicable a cualquier otro Distrito Judicial (implementado o por implementar).
Distrito Judicial de Lima Lima Centro es el DJ, que tanto actualmente como en la previsión futura, presenta la mayor
dimensión en términos de ingreso de asuntos de los cuatro Distritos Judiciales, alcanzando
alrededor del 65% de las entradas al sistema.
Ilustración 14: Proyección de la demanda de servicios de justicia penal en el DJ de Lima.
Como se puede observar, durante el año 2013 se pronosticó el ingreso de 62.105 denuncias al
sistema (aún regido por el C. de P de 1940) con un incremento de alrededor del 8% en el año
siguiente, y produciéndose un aumento considerable de la denunciabilidad y por consiguiente
de la reducción de la “cifra negra”, una vez entrado en vigencia el CPP 20.
19 El detalle de la proyección de la demanda y la metodología utilizada se encuentra en el documento “Estudio de la Productividad
Esperada del Informe de Cantidad, Calidad y Recursos” realizado por parte del presente trabajo. 20 Para efectos de todo el modelamiento de la productividad esperada, se toma como fecha de referencia de entrada en vigencia del
NCPP en los 4 DJ y de acuerdo con el último calendario de implementación aprobado en diciembre de 2012 por la CEICPP, el
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
51
De acuerdo con datos de la ST-CEI-CPP21, el efecto del incremento de la denunciabilidad
tiende a estabilizarse sobre el tercer año de implementación del CPP, es decir, para el caso de
Lima en 2017 en el que se espera que el sistema deba absorber alrededor de 110.159
denuncias, para finalmente alcanzar unos ingresos de 117.676 asuntos penales en 2020, esto
es, un incremento de asuntos de alrededor del 52% frente a la situación actual.
Distrito Judicial de Lima Norte Después de Lima, el DJ de Lima Norte es el que presenta en la actualidad mayor número de
denuncias ingresadas al sistema, que en términos porcentuales alcanza un 17% del total de
ingresos en la región.
Ilustración 15: Proyección de la demanda de servicios de justicia penal en el DJ de Lima Norte.
Como se puede observar, durante el año 2013 se pronosticó el ingreso de 22.561 denuncias al
sistema, produciéndose al igual que en Lima un aumento de la denunciabilidad reduciendo la
“cifra negra” en el año 2015 para luego continuar con un crecimiento progresivo de la demanda
hasta alcanzar las 45.430 denuncias en 2020, esto es, un incremento de casos de alrededor
del 50% frente a la situación actual, muy similar en términos porcentuales al pronóstico de
crecimiento en Lima.
próximo 1 de diciembre de 2014.
21 Denunciabilidad en el Perú y Cifra Negra. Estimaciones de la ST-CEI-CPP a partir de datos de la Policía Nacional del Perú y el Anuario Estadístico del Ministerio Público.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
52
Distrito Judicial de Lima Sur Después de Lima, el Distrito Judicial de Lima Sur es el que presenta en la actualidad una
menor dimensión en lo que se refiere a denuncias recibidas. En la actualidad, en términos
porcentuales alcanza un 7% del total de ingresos.
Ilustración 16: Proyección de la demanda de servicios de justicia penal en el DJ de Lima Sur.
Como se puede observar, durante el año 2013 se pronostica el ingreso de 10.507 denuncias al
sistema, produciéndose al igual que en el resto de Distritos, un aumento de la denunciabilidad
reduciendo la “cifra negra” en el año 2015 para luego continuar con un crecimiento sostenido
hasta alcanzar las 19.951 denuncias en 2020.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
53
Distrito Judicial de El Callao El Distrito Judicial de El Callao, es el tercero en dimensión en atención a las denuncias
ingresadas, teniendo en la actualidad una cifra de ingresos de alrededor de 17.000 denuncias
anuales, esto es alrededor del 12% del total.
Ilustración 17: Proyección de la demanda de servicios de justicia penal en el DJ de El Callao.
Como se puede observar, durante el año 2013 se pronostica el ingreso de 12.182 denuncias al
sistema, produciéndose un aumento de la denunciabilidad y reduciendo la “cifra negra” en el
año 2015, que en el caso de El Callao se observa menos pronunciada que en otros Distritos,
no obstante, mantiene un crecimiento sostenido hasta alcanzar las 23.763 denuncias en 2020.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
54
Conclusiones de la situación proyectada De acuerdo con la revisión de la situación proyectada visión 2020 de la demanda de Servicios
de Justicia en los cuatro Distritos Judiciales, se encuentra que:
Todos los Distritos presentarán una tendencia creciente en lo que se refiere a la entrada de
denuncias al sistema, que sitúa el número de denuncias al 2020 en más del 50% de la
situación actual.
Lo anterior es uno de los principales retos del Proceso de Consolidación de la
Implementación, por la magnitud de los Distritos y la evidente necesidad de una mayor
cooperación, coordinación y trabajo conjunto entre operadores.
De acuerdo con el análisis de denunciabilidad de los Distritos con el CPP vigente, la
reducción de “cifra negra” impactará en el inicio del CPP -en los cuatro Distritos-, con un
pico en los primeros 3 años de implementación que tenderá a estabilizarse con el tiempo.
Esta proyección deberá ser fundamento base para planificar las dotaciones de recursos no
sólo en el corto sino también en el mediano y largo plazo. En Lima, Lima Norte, Lima Sur y
Callao deberá pensarse en un Proceso de Implementación con visión al menos a 2020,
permitiendo superar las dificultades encontradas en los Distritos con reforma vigente, en
los que la planificación de recursos se realizó con un enfoque más de corto plazo.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
55
6. Análisis Estratégico
Análisis F.O.D.A.: Proceso de Implementación en los Distritos Judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao
FORTALEZAS OPORTUNIDADES
Experiencia y camino recorrido en
sistema anticorrupción
Buena infraestructura y dotación de
recursos humanos en anticorrupción
Experiencia en atención a víctimas y
testigos
Avance en capacitaciones y
pasantías (foco en perfiles
normativos)
CDIs conformadas con dinámica de
planificación
Aplicación de prácticas del CPP al
proceso penal actual
Condiciones aceptables de
conectividad para mejor
funcionamiento de sistemas
Toma de decisiones centralizada en
Lima
Capacidad de gestión presupuestal
(ej. El Callao y Lima Norte)
Líderes comprometidos con el
cambio
Experiencias y lecciones aprendidas de otros
DJs
Convencimiento de las instituciones de que es
necesario fortalecer los sistemas de justicia
Voluntad de los sectores para articular un
trabajo más coordinado
Posibilidad de replanteamiento del
presupuesto ligándolo a resultados
Sistema de monitoreo y evaluación del CPP
próximo a implementarse
Política de seguridad ciudadana en marcha
Conciencia de necesidad de proceso de
descarga
Definición de estándares mínimos de
producción por el PJ (aunque perfectibles)
Posibilidad de desarrollos normativos para
solventar dificultades de interpretación y
aplicación del CPP
Mayor conciencia PNP / MP de la necesidad
de trabajo conjunto: protocolo nacional en
marcha
Convenio interinstitucional de interoperabilidad
Recursos de cooperación internacional o
préstamos de banca multilateral para el
fortalecimiento de los servicios de justicia, y en
concreto a través del CPP
Proyectos en marcha (licitación o ejecución)
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
56
para el desarrollo de sistemas de información
en MP, PJ, DP y Mininter
AMENAZAS DEBILIDADES
Proyección de aumento de la entrada
de denuncias al sistema que alcanza
hasta un 50% de la demanda actual.
Percepción de la ciudadanía de
aumento de la inseguridad y
desconfianza en el sistema de
justicia
Riesgo de no disponer del
presupuesto requerido para el
Proceso de Implementación
Proyección de incremento de la
demanda de servicios de justicia
penal en todos los DJ, especialmente
crítico en Lima Sur.
Estimación de alto crecimiento de
delitos contra el patrimonio, de
mucho volumen.
Esfuerzos aislados de los operadores
en ejercicios de planificación para
Lima
Riesgo de descoordinación en las
acciones de los operadores.
Alto riesgo de incidencia de
frustración de audiencias por temas
de notificación o inasistencia de
partes
Proyectos de modificación del CPP
Limitación de tiempo para preparar
la implementación: 1.8 años.
Detractores del Código
Alta carga procesal que requiere urgentemente
ser saneada: punto crítico en Lima
Dimensionamientos inadecuados para abordar
la carga procesal
Perfiles no preparados para abordar el cambio,
especialmente en gestión
Niveles de producción por debajo de los
estándares mínimos (PJ)
Sistemas de información inconexos y poco
funcionales
Arraigo de prácticas burocráticas de gestión
Baja capacidad de innovación en la cultura
organizacional
Contrastada dificultad de ejecución
presupuestal (caso PNP)
Información dispersa y no sistematizada en los
distintos operadores
Baja cultura de medición y mejoramiento
continuo
Bajo nivel de preocupación por la satisfacción
ciudadana
Problemas de corrupción y falta de
transparencia en las instituciones
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
57
Conclusiones estratégicas Una vez realizado el análisis situacional del CPP así como la caracterización actual de los
Distritos de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, proyectada la línea base de los tres ejes en
situación “de no intervención”, e identificadas las fortalezas, oportunidades, debilidades y
amenazas, se obtienen las siguientes conclusiones, que indican hacia dónde debe orientarse
la Planificación Estratégica para el modelamiento de la productividad esperada:
Abordar el reto de la consolidación de la reforma procesal penal de manera
coordinada. Para ello será necesario fortalecer el modelo de dirección y arbitrar los
incentivos y herramientas oportunas. para conseguir una adecuada Consolidación de la
Reforma Procesal Penal.
Promover y adoptar metodologías de gestión para la reforma, (tanto transversales
como sectoriales), y en concreto, trabajar en protocolos de actuación que faciliten la
operativa de los diferentes actores jurídicos.
Alinear y balancear los esfuerzos en los tres ejes de actuación: descarga, liquidación y
carga cero.
Incrementar los niveles de productividad desde el eje de descarga, permitiendo entrar
en la reforma con un enfoque que se acerque al máximo posible a la carga cero.
Planificar con base en información veraz y compartida entre operadores, los recursos
y estructuras necesarias para abordar los tres ejes de actuación interinstitucional.
Adecuar las organizaciones al servicio prestado, en cuanto a perfiles y dimensión.
Seleccionar mejor, promover y desarrollar el talento
Mejorar la orientación al usuario de justicia: víctimas, testigos e imputados.
Utilizar las nuevas tecnologías al servicio de la justicia.
Compartir el conocimiento interno y gestionar el conocimiento presente en los
operadores.
Hacer más visible al exterior lo que se hace y cómo se hace en los tres ejes de
actuación interinstitucional, dejando entrever y aclarar mensajes sobre los beneficios que
reporta la reforma penal a la ciudadanía.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
58
7. Definición de la Estrategia
Marco Conceptual Revisada la situación actual y la proyección futura, se hace preciso establecer los fundamentos
conceptuales y estratégicos para orientar el proceso de reforma en los Distritos por
implementar, como en aquéllos ya implementados.
Sin lugar a dudas, y según se ha resaltado en el análisis situacional del CPP, una de las
principales dificultades a las que se ha enfrentado el proceso de implementación de la reforma
radica en el limitado avance para disponer de un marco conceptual, estratégico y metodológico,
compartido, alineado e interiorizado por todos los operadores de justicia.
Si bien es cierto que el Plan de Implementación del año 2005 estableció los derroteros de
actuación en diferentes ámbitos, y definió las medidas necesarias a ser abordadas por los
diferentes operadores, en la práctica a la fecha no se comparten sistemáticamente
metodologías transversales ni comunes de trabajo, ni existe consenso sobre un único marco
conceptual que recoja todas las variables y ámbitos necesarios para la puesta en marcha y
generación de una dinámica de actuación coordinada y sostenida en el tiempo.
En este sentido, se considera fundamental que la planificación del CPP para Lima, Lima Norte,
Lima Sur y Callao y el resto de DJ pendientes de entrada en vigencia, se sustente en un único
modelo compartido, a partir del cual se desarrolle la intervención tanto transversal como
sectorial en los diferentes ámbitos requeridos para conseguir una justicia penal de excelencia
bajo la vigencia del CPP.
Para ello, y a fin de alinear la estrategia con el mejoramiento de la productividad de la reforma,
es preciso que el modelo conceptual recoja lo que podría denominarse como “variables
cualitativas de productividad”, esto es, aquellos ámbitos de actuación que aportan a la
productividad sistémica mediante diferentes ámbitos del Proceso de Consolidación de la
Reforma, facilitando producir más pero con niveles de eficiencia en el uso de recursos.
A dicho efecto, alcanzar un nivel de atención deseable con una adecuada inversión de recursos
se consigue, siempre que existan metodologías y herramientas adecuadas, balanceando los
distintos ámbitos de actuación, que a efectos de la planificación de la reforma se han
identificado como variables cualitativas de productividad, las mismas que deben enmarcar al
Plan de Consolidación y por tanto se recogen como fundamento del modelo conceptual que se
presenta a continuación:
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
59
Ilustración 18: Marco Conceptual del Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana .
Fuente: Elaboración propia.
NIVEL 1: PERSPECTIVA INTERNA: LOS PILARES BÁSICOS DE LA SOLUCIÓN PROPUESTA
Se propone un marco de intervención que contemple medidas necesariamente coordinadas en los
siguientes ámbitos, considerados como “variables cualitativas” de la productividad esperada con la
aplicación del CPP:
La adecuación y desarrollo de instrumentos organizacionales y sus especificidades en
cada uno de los sectores incluyendo: adecuación de estructuras organizativas,
fortalecimiento de la cultura organizacional ligada al cambio, desarrollo / adecuación de
instrumentos de gestión del talento tanto a nivel “normativo” como de “gestión” (MOFs,
carrera profesional, productividad, sensibilización, capacitación, etc.). Se pretende
consolidar el proceso de cambio hacia una racionalización organizativa, traducida en
estructuras más operativas y flexibles, en las que se delimiten correctamente las funciones
y responsabilidades y se adopten criterios de integración / agrupación de competencias y
especialización material y funcional vs. áreas de especialidad procesal.
Marco conceptual
del Plan para la
Consolidación de la
Reforma Procesal
Penal Peruana.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
60
Fortalecimiento de la gestión / operativa procesal bajo el CPP, esto es, optimizar y
documentar el flujo de actividades y trámites, bajo una óptica sistémica y que permita
incrementar los niveles de productividad, con especial énfasis en el ámbito más crítico de la
metodología del CPP: la audiencia. Se busca la optimización de procesos y trámites
procesales, dando respuesta a los puntos críticos identificados, tanto en procesos
principales (de acuerdo con las competencias de cada entidad), como auxiliares
(notificaciones, gestión de expedientes, documentos y archivo, atención al público, etc.) y
definiendo claramente aquellos de carácter estratégico.
Disponer de las herramientas de soporte necesarias para asumir la gestión, acercando el
modelo procesal a la justicia del siglo XXI: nuevas tecnologías y logística necesaria para
asumir la productividad esperada.
Contar con un modelo de relación in situ fortalecido en el que más allá del gobierno de
la reforma, se generen relaciones y metodologías transversales de trabajo entre los
sectores: hacia protocolos conjuntos de actuación.
Asegurar que bajo las directrices normativas definidas por el CPP se consigue una aplicación más homogénea de la norma, bajo lineamientos comunes de interpretación,
especialmente, en aquellos aspectos con alto impacto en la productividad procesal.
Fortalecer el actual modelo de gobierno, dotando al sistema de las herramientas para
que la arquitectura institucional pueda conseguir un proceso de reforma más integrado y
sistémico: énfasis en incentivos para la coordinación institucional, mientras se fortalecen los
procesos de medición, seguimiento y control, y sobre todo los mecanismos de mejora
continua y gestión de la innovación en la actividad procesal.
NIVEL 2: AGENTES Y EJES DE INTERVENCIÓN
La necesidad de integrar las áreas de y ámbitos de intervención definidos debe traducirse en
los tres ejes de intervención de manera integral (descarga, liquidación y carga cero), mientras
se hace necesario que el modelo conceptual sea asumido, interiorizado y adoptado por los
cuatro operadores directamente relacionados con la puesta en marcha del sistema: Ministerio
Público, Poder Judicial, PNP y Defensa Pública.
Asimismo, es especialmente deseable que más allá de los sectores involucrados, el modelo
involucre a otros agentes claves que se relacionan con el sistema, incluyendo sin lugar a dudas
al Ministerio de Economía y Finanzas (financiación con enfoque a resultados) o al Consejo
Nacional de la Magistratura (modelo de carrera), entre otros.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
61
NIVEL 3: PERSPECTIVA EXTERNA: VISIÓN CIUDADANA COMO EJE DE PLANIFICACIÓN Y PROVISIÓN DE SERVICIOS
Conseguir que el ciudadano, abarcando imputados, víctimas y testigos, se convierta en el
verdadero eje de la planificación y gestión del CPP, de manera que los procesos y servicios de
cada sector se soporten en lo que sus clientes esperan y en particular, en el respeto a los
derechos de las personas usuarias.
Vinculado a la incorporación de la visión ciudadano en el modelo de gestión, es imprescindible
fortalecer los procesos de comunicación y difusión sobre el CPP, de manera que la ciudadanía
y otros agentes externos comprendan y se informen sobre los beneficios, avances y resultados
de esta política pública.
Marco Estratégico 2014-2020 Tomando como referencia el modelo conceptual descrito, se hace necesario traducir este
marco general en una estrategia hacia la que confluyan las acciones concretas transversales y
sectoriales, las mismas que deberán ser abordadas tanto en los DJs de Lima, Lima Norte, Lima
Sur y Callao, como en aquellos otros DJ pendientes de implementación para la puesta en
marcha, seguimiento y mejoramiento continuo de la reforma procesal penal.
En este sentido, la reflexión y formulación de las bases del modelo estratégico, constituye la
guía que marcará las pautas para la operación y consolidación del CPP en los próximos años, bajo una visión temporal proyectada a futuro: la reforma procesal penal 2014-2020.
El marco estratégico constituye así el enfoque y orientación de la evolución de la reforma que
haga posible el futuro deseado, y concretamente, que permita alcanzar la productividad
esperada en los diversos DJ, a través de un proceso sistemático y dinámico de análisis y
decisión.
Vale la pena resaltar, que el marco estratégico definido para efectos del presente documento,
se plantea como referencia para orientar el modelamiento de la productividad esperada,
entendiendo que estas líneas de acción en los ámbitos claves identificados revertirán en las
variables cuantitativas de productividad del modelo de simulación, tomando en cuenta y
buscando incidir positivamente en la situación proyectada de línea base.
De acuerdo con lo anterior, y con el fin de asegurar la aplicabilidad de las orientaciones aquí
plasmadas, el presente marco estratégico debe constituir la orientación y punto al que deben confluir los Planes Locales para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana a trabajarse, aprobarse e implementarse en cada uno de los DJ..
Bajo este contexto, los principios de la planificación estratégica y la estructura del marco
propuesto son los siguientes:
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
62
Ilustración 19: Principios y estructura de la planificación estratégica CPP en Lima 2014-2020.
La estrategia de Consolidación del CPP 2014-2020 que a continuación se propone, recoge estos
principios y estructura vertical, estableciendo el derrotero para conseguir los resultados
estratégicos propuestos:
Operadores alineados: la principal oportunidad de mejora del CPP en la actualidad debe
convertirse en la palanca que haga posible abordar el reto del Proceso de Implementación
en Lima y Callao.
Procesos y organizaciones eficientes: los avances organizacionales deben perfeccionarse
para la entrada en vigencia del Código, a la vez que es preciso abordar la tarea pendiente
de normalizar, estandarizar y optimizar los procesos de gestión, tanto transversales como
sectoriales.
Productos de justicia en calidad y tiempo: los procesos y organizaciones eficientes deben
permitir la consecución de productos de justicia que den respuesta a los principios del CPP
y equilibren los esfuerzos de celeridad con la calidad de las decisiones de las partes
implicadas en el proceso.
Ciudadanos satisfechos: alcanzar la confianza ciudadana en el sistema, materializada en la
satisfacción de los usuarios con los servicios de justicia penal.
Principios que explican el modo de hacer las cosas en el proceso de consolidación de la reforma
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
63
Misión
Principios de la Misión:
Solución efectiva: el CPP debe ser capaz de dar respuesta en tiempo y forma y mediante
los instrumentos y metodologías establecidos por esta innovación procesal, a los asuntos
que le confía la sociedad para ser dirimidos por el Sistema Procesal Penal. Para dar
soluciones efectivas se debe trabajar en organizaciones más dinámicas, gestión y procesos
más operativos, herramientas de soporte adecuadas, normativa alineada y sectores
cohesionados.
Solución progresiva: actuar paralelamente en un régimen de transición efectivo mientras
se aborda plenamente la administración de justicia con el modelo establecido por el CPP.
Máximos niveles de eficiencia: Se debe apostar por la innovación y la proactividad, y
conseguir la excelencia en la prestación del servicio a través de una gestión más dinámica,
flexible y eficiente de los recursos disponibles.
Máximos niveles de calidad: Se deben establecer mecanismos que aseguren que la
solución efectiva no sólo sea eficiente sino también responda a la calidad esperada por los
usuarios de los servicios prestados y a altos niveles de excelencia en los productos
obtenidos.
Respuesta a necesidades ciudadanas: la planificación y provisión de los servicios de
justicia debe fundamentarse en la voz del usuario y en lo que éste espera de los servicios
de justicia penal.
Personas cualificadas y comprometidas: Se debe atender la demanda de los usuarios
de una forma profesional, alineando la formación y la capacitación de las personas a los
servicios prestados y haciéndolas partícipes de la organización a través de su motivación y
compromiso.
Solucionar de manera efectiva, progresiva y con máximos niveles de eficiencia y calidad las controversias penales dando respuesta a las expectativas ciudadanas con personas calificadas y comprometidas con la transformación del Sistema de Justicia Penal.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
64
Visión
Principios de la Visión:
Sistema de referencia: Los Distritos Judiciales por implementar, van a contribuir a que el
Sistema Procesal Penal del país se convierta en una referencia de política pública a nivel
nacional y un ejemplo de buenas prácticas para la región.
Sistema Integrado: el gran reto de la aplicación del CPP en los Distritos Judiciales por
implementar se consigue con el trabajo coordinado y sistémico entre todos los sectores
involucrados.
Sistema Sostenible: la aplicación del CPP en los Distritos Judiciales por implementar es
sostenible presupuestalmente incrementando la eficiencia y los niveles de productividad
sistémica de la reforma.
Sistema confiable: la vigencia del CPP en los Distritos Judiciales por implementar
fortalecen la legitimidad de la reforma penal y consigue a través de resultados tangibles y
transparencia en la gestión, alcanzar la plena confianza en que la justicia penal responde.
El CPP es un Sistema Procesal Penal de referencia, integrado y sostenible, que consolida la reforma penal en el país y consigue la plena confianza de la sociedad en los Servicios de Justicia Penal.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
65
Valores
Inspirando el desarrollo de la misión y visión de la reforma, la vigencia del CPP en Lima, Lima
Norte, Lima Sur y Callao, como en el resto de Distritos Judiciales –implementados o por
implementar- debe responder y fortalecer los valores definidos para el proceso de
consolidación, esto es, orientar las acciones tanto transversales como sectoriales hacia unos
principios compartidos de la transformación:
Garantía de los derechos fundamentales dentro del proceso penal.
Visión ciudadana en la planificación y provisión de servicios.
Actuación transparente de los actores del sistema.
Eficiencia en la utilización de los recursos del Estado.
Mejoramiento continuo de la calidad.
Integración y coordinación interinstitucional.
Orientación a resultados.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
66
Ejes estratégicos
La estrategia del Proceso de Consolidación del CPP, materializada en un objetivo general,
debe necesariamente articularse alrededor de los ejes de actuación que permitan de manera
complementaria y equilibrada: (i) preparar al sistema para el lanzamiento de la reforma –
descarga-, (ii) abordar el período de transición hacia el nuevo modelo –liquidación-, y
finalmente (iii) asegurar que la metodología del CPP se ponga en marcha bajo los parámetros y
condiciones más adecuados (carga cero).
Ilustración 20: Ejes estratégicos de actuación.
OEG. Conseguir una consolidación integral y progresiva de la reforma procesal penal, pensada en el ciudadano y basada en
criterios de eficacia y calidad del servicio de justicia y eficiencia en el aprovechamiento de los recursos
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
67
Mapa de objetivos: visión global
El desarrollo de la misión y visión de la estrategia del Proceso de Consolidación, plantea un
esquema de objetivos estructurado en:
Objetivos estratégicos: compuestos por un objetivo general y un objetivo específico
para cada uno de los ejes de descarga, liquidación y carga cero.
Objetivos de Consolidación de la Reforma Procesal Penal: asociados a cada uno
de los ámbitos críticos del Proceso de Consolidación aplicables a los tres ejes
estratégicos (comunicación, de gobierno, normativo, de gestión, organizativo, modelo
relacional y TICs). Se identifican de esta manera objetivos tanto específicos para cada eje (concretamente en los asociados al ámbito de Gestión / Procesos), como
transversales a los mismos a lo largo del Proceso de Consolidación para los próximos
seis años.
Ilustración 21: Mapa global de objetivos del PCRPP.
OBJETIVOS DEL PROCESO DE
CONSOLIDACIÓN
OI 7 Adecuar y dimensionar las organizaciones y fortalecer las capacidades de las personas asociadas a las estructuras organizativas de transición y nuevo régimen del Proceso de Consolidación
OI 10 Comunicar y difundir los alcances del CPP y de su Proceso de Consolidación al interior de las instituciones del Sistema Procesal Penal y en la sociedad en general.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
68
8. Desarrollo de objetivos, metas y líneas de actuación
Eje Estratégico 1: Descarga efectiva El Proceso de Implementación seguido en los DJs desplegados en el que se evidencian
importantes dificultades para abordar en tiempos razonables la transición hacia el nuevo
modelo, ha puesto de manifiesto que la intervención pública de la reforma debe planificarse
integralmente y considerar necesariamente metodologías óptimas de gestión de la descarga y
liquidación procesal, que permitan gradualmente culminar los asuntos penales bajo el régimen
antiguo, sin que ello implique un sacrificio en la calidad y niveles de atención ciudadana.
En relación a la descarga, vale la pena resaltar, que uno de los principales vacíos o debilidades
encontradas en el proceso de diagnóstico del CPP, es precisamente la ausencia de lineamientos y metodologías para abordar la descarga de asuntos en la etapa previa a la
entrada en vigencia de la reforma. En ninguno de los Distritos Judiciales visitados, en el marco
de este trabajo, se identificó un lineamiento documentado o estrategia que permitiese orientar a
las instituciones en la adopción de métodos para reducir la carga y gestionar el inventario de
casos, evitando al máximo tener que apoyar la reforma en pesadas estructuras de liquidación.
En atención a lo anterior, se hace necesario definir un conjunto de objetivos, metas y líneas de
actuación que faciliten una mejor preparación para la entrada en vigencia del CPP.
Objetivos de descarga
La finalidad última de la descarga debe llevar a la administración de justicia penal a “sanear” la
gestión de los asuntos penales sujetos al antiguo régimen durante la fase pre-implementación,
como parte sustancial de la reforma en su conjunto.
Además de claros, medibles, y asumibles en tiempo y forma, los objetivos deben ser sobre
todo compartidos por los sectores involucrados en los procesos de descarga, de manera que
se pueda intervenir coordinadamente para lograr su consecución.
Para conseguirlo, como se ha visto en el Mapa Global de Objetivos del PCRPP, se propone un
mapa de objetivos a dos niveles, uno finalista o estratégico y otro asociado a la intervención en
los diferentes ámbitos del modelo conceptual, considerados críticos para el Proceso de
Consolidación.
El desglose de objetivos definidos para abordar el Proceso de Implementación, aplicados al eje
de descarga se plantea a continuación:
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
69
Ilustración 22 Mapa de objetivos aplicados al eje de descarga.
Metas propuestas de descarga
Las metas son expresiones concretas de los logros que se quieren alcanzar en cada una de las
áreas o ámbitos de acción que se desprenden de los objetivos trazados.
Para el caso de la descarga se establece un marco de gestión estratégica con indicadores y
metas cuantificables para la obtención de resultados asociados al objetivo estratégico o
finalista, los cuales contienen una declaración explícita de niveles de actividad o estándares
que se quiere alcanzar:
EJE ESTRATÉGICO 1 : DESCARGA PROCESAL EFECTIVA
METAS DE NIVEL ESTRATÉGICO
OBJETIVO Indicador Meta
OEE 1 Reducir la carga procesal del régimen de 1940,
acercando al máximo el inicio de la
implementación del CPP a un modelo de
“carga cero”.
Nivel de productividad. Aumentar los niveles de productividad
de los operadores en un 15% con respecto al valor actual.
Nivel de reducción del inventario de descarga.
Alcanzar un 20% de reducción del inventario en todos los DJs para la
fecha de entrada en vigencia del CPP.
Tabla 6: Metas de alcance estratégico propuestas para el eje de descarga.
Identificación de líneas de actuación de descarga
Los logros esperados se deben conseguir a través de medidas o líneas de actuación de
alcance, bien sea transversal, bilateral o sectorial necesarias en cada uno de los ámbitos de
l Proceso de Consolidación
Comunicar y difundir los alcances del CPP y de su Proceso de Consolidación al interior de las instituciones del sistema procesal penal y en la sociedad en general
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
70
implementación, considerados como factores con incidencia en la capacidad de productividad
del Sistema Procesal Penal.
Las líneas de actuación se definen para los objetivos del Proceso de Consolidación, y no
pretenden ser exhaustivas ni descender a un máximo nivel de detalle, entendiendo que la
estrategia debe constituir un marco de referencia para la acción, tanto transversal como
sectorial, la cual deberá llevarse al plano operativo, bien sea mediante la adopción de
protocolos conjuntos de actuación22 o la concreción de los planes operativos de implementación
en cada Distrito.
Tomando en consideración lo anterior, las líneas de actuación propuestas se plantean a
continuación. Aquellas líneas que por su impacto y necesidad de toma de acuerdos
interinstitucionales de detalle en la operativa requieran recogerse en un protocolo específico de
actuación, se identifican con el símbolo:
EJE ESTRATÉGICO 1 : DESCARGA PROCESAL EFECTIVA
Estrategia de Implementación
Línea de Actuación Responsable Iniciativa/Indicador
(E1) OE2:Normativo
Promover un marco normativo eficaz que recoja
directrices y mecanismos para facilitar el proceso
de transición al CPP.
LA1: Identificar y consensuar interinstitucionalmente las iniciativas críticas de modificación normativa para fomentar una descarga más eficaz.
Propuesta:
ST-CEI-CPP /ETIs
Aprobación:
CEI-CPP
Propuesta de modificación de
normativa vigente (C.P. Penales)
elaborada.
Propuesta de aplicación de
disposiciones de gestión del NCPP a la
descarga procesal elaborada.
LA2: Desarrollar una propuesta normativa de estándares de producción conjuntos para orientar la descarga procesal
23.
Propuesta:
ST-CEI-CPP /ETIs
Aprobación:
CEI-CPP
Instrumento normativo de definición
de estándares de producción
conjuntos en descarga elaborado y
aprobado.
OI 4: Gestión y operativa
Implementar una metodología de
descarga procesal compartida entre
operadores.
LA1: Definir y consensuar interinstitucionalmente un protocolo de descarga procesal que recoja los procedimientos y estándares mínimos de gestión, aplicable a todos los DJ.
Propuesta:
ST-CEI-CPP /ETIs
Aprobación:
CEI-CPP
Protocolo de descarga procesal
elaborado y aprobado a nivel
nacional.
LA2: Adoptar el protocolo en cada DJ, formalizándolos en instrumentos de gestión bajo coordinación de las CDIs.
CDIs
Nº. de DJ con protocolo de descarga
procesal implementado.
LA3: Implementar el protocolo en el período pre – implementación.
CDIs
PNP, MP, PJ, DP Inventarios de descarga por DJ
levantados en todos los operadores.
Autodiagnóstico de descarga por DJ
22 En el marco del presente proyecto se presentará una propuesta de protocolos claves transversales para la implementación en Lima. 23 Es recomendable tomar como referencia mínima las disposiciones de la Resolución Administrativa N°245-2012- CE-PJ.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
71
EJE ESTRATÉGICO 1 : DESCARGA PROCESAL EFECTIVA
Estrategia de Implementación
Línea de Actuación Responsable Iniciativa/Indicador
realizado y presentado a la ST-CEI-
CPP.
LA4: Realizar seguimiento y evaluar los resultados de la implementación del protocolo.
CDI Nº. de informes de seguimiento de
descarga elevados a CDI y ST-CEI-CPP.
Estándares de producción de
descarga definidos por DJ.
OI 7: Organización
Adecuar y fortalecer las estructuras
organizativas transitoriamente y
reorganizar el trabajo para descargar.
LA1: Proponer adecuaciones a las estructuras organizacionales para descargar asuntos: creando despachos funcionales, basados en servicios comunes de gestión de trámites transversales (notificaciones, mesa de partes, atención al público, archivo, etc.) y en grupos de especialización funcional (por tipo de trámite procesal), en cada uno de los operadores.
Propuesta:
ETIs / ST-CEI-CPP
Aprobación:
CEI-CPP
Propuesta funcional de adecuación de
despachos bajo el C.P. Penales
elaborada y aprobada por cada uno
de los operadores.
LA2: Dimensionar las necesidades de refuerzo organizacional para abordar el proceso de descarga.
ETIs
Propuesta de dotación de recursos de
acuerdo a lineamientos de
productividad esperada presentada.
LA3: Diseñar e implementar una estrategia de gestión del cambio para abordar la metodología de gestión de descarga (protocolo de gestión) : sensibilización, capacitación.
CDI y ST-CEI-CPP Estrategia de sensibilización y
capacitación definida en cada DJ
(conjunta para los 4 operadores).
LA4: Adecuar los modelos de incentivos a la producción existentes a los estándares de descarga definidos (aplicable al personal normativo y de gestión).
ETIs Propuesta de ajuste o desarrollo de
incentivos por productividad
asociados a la descarga.
OI 8: Modelo relacional
Asegurar el alineamiento de
acciones conjuntas entre operadores.
LA1: Conformar un subcomité especial de descarga en la CDI para la gestión y seguimiento del PCRPP, Plan Local para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana y protocolos de gestión.
CDI Actas de Comité y CDIs adoptadas.
Medidas de coordinación y acuerdos
tomados en ejecución del PCRPP, Plan
Local para la Consolidación de la
Reforma Procesal Penal Peruana o
protocolos de actuación.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
72
EJE ESTRATÉGICO 1 : DESCARGA PROCESAL EFECTIVA
Estrategia de Implementación
Línea de Actuación Responsable Iniciativa/Indicador
LA2: Definir e implementar una estrategia de alianza con los colegios de abogados para apoyar la descarga de asuntos.
CDI Nº de acuerdos con colegios de
abogados adoptados.
LA3: Definir, consensuar e implementar una guía de lineamientos procesales para fortalecer la gestión conjunta de la investigación en el marco de la estrategia de descarga.
ETIS
MP, PNP
ST-CEI-CPP
Propuesta de lineamientos procesales
de descarga aprobada en los DJ
(MP/PJ).
OI 9: TICs y medios
Fortalecer los sistemas de
información y la gestión del
conocimiento asociado a la
descarga.
LA1: Adecuar los sistemas actuales (SIJ, SIAFT) o definir una herramienta de soporte para el registro, gestión y reporting conjunto del inventario de casos.
ETIs (MP / PJ)
Proyecto evolutivo de sistemas
actuales o sistema de control
conjunto de inventario definido e
implementado (aplicable a descarga y
liquidación).
OI 10: Comunicación
Comunicar y difundir los
alcances del CPP y de su proceso
implementación al interior de las
instituciones del sistema procesal
penal y en la sociedad en
general.
LA1: Definir e implementar un plan de comunicación interno y de difusión externa del avance y resultados de la estrategia de descarga procesal.
CDI
ST-CEI-CPP Plan de Comunicación de resultados
de descarga definido e implementado
(agentes, acciones, canales y
mensajes).
Tabla 7: Líneas de Actuación para el eje de descarga.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
73
Eje estratégico 2: Liquidación Oportuna Una vez entrada en vigencia la reforma, la liquidación procesal debe necesariamente permitir
culminar los asuntos penales bajo el régimen antiguo en el menor tiempo posible y con los
máximos niveles de eficiencia, sin que ello implique un sacrificio en la calidad y niveles de
atención ciudadana.
Al igual que con el eje de descarga, tal y como se pudo advertir en el análisis situacional del
CPP, se evidencia una debilidad en términos de estrategias o lineamientos para abordar la
liquidación de manera coordinada entre operadores, lo cual a la larga, supone la pervivencia de
procesos penales varios años después de la entrada en vigencia de la reforma.
Tomando en consideración la importancia de articular una estrategia conjunta en este ámbito,
en el presente apartado se define el desarrollo de los objetivos, metas y líneas de actuación
que permita contribuir a la disminución de la carga de procesos penales regidos bajo el imperio
del viejo código a partir de la entrada en vigencia del CPP.
En respuesta a lo anterior, en el presente apartado se definen los objetivos y metas que
faciliten una transición más rápida y eficiente hacia el CPP y que conforme sea posible
permitan dar respuesta a los asuntos pendientes a través de una transición gradual y
planificada de recursos puestos a disposición del CPP.
Objetivos de liquidación
Al igual que en el eje de descarga, se propone un mapa de objetivos a dos niveles, uno finalista
o estratégico y otro asociado a la intervención en los diferentes ámbitos del modelo conceptual,
considerados críticos para el Proceso de Consolidación.
El desglose de objetivos definidos para abordar la implementación, aplicados al eje de
liquidación se plantea a continuación:
Ilustración 23 Mapa de objetivos aplicados al eje de liquidación.
l Proceso de Consolidación
Comunicar y difundir los alcances del CPP y de su Proceso de Consolidación al interior de las instituciones del sistema procesal penal y en la sociedad en general
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
74
Metas propuestas de liquidación
Para el caso de la liquidación se establece un marco de gestión estratégica con indicadores y
metas cuantificables para la obtención de resultados asociados al objetivo estratégico o
finalista, los cuales contienen una declaración explícita de niveles de actividad o estándares
que se quiere alcanzar, como se detalla a continuación.
Cabe destacar que la estrategia de liquidación está íntimamente relacionada con la de
descarga, ya que sus lineamientos generales pueden ser utilizados en el periodo de descarga,
de manera específica para las etapas procesales posteriores a la emisión del auto apertorio.
Eje estratégico 2: LIQUIDACIÓN OPORTUNA
Metas de Nivel estratégico
Objetivo Indicador Meta
OEE 2. Lograr un tratamiento óptimo de los procesos de liquidación, que permitan finalizar la
transición al nuevo modelo procesal en el menor tiempo posible.
Nivel de productividad (sentencias y/o autos de rehabilitación).
Aumentar los niveles de productividad de los operadores en un 15% con respecto al valor de la fecha de implementación.
Tiempo de culminación de la liquidación.
Reducir al 5° año el 90% de casos del total de la carga.
Casos Liquidados Culminar el 90% los asuntos en liquidación al 5to año de entrada en vigencia del CPP
Tabla 8: Metas de alcance estratégico propuestas para el eje de liquidación.
Identificación de líneas de actuación de liquidación
A partir del marco de objetivos estratégicos y de implementación aplicados a la liquidación, y
dando continuidad al planteamiento de las actuaciones a abordar en el eje de descarga, a
continuación se identifican las líneas de actuación clave para la gestión del trabajo de los
operadores en materia de liquidación:
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
75
EJE ESTRATÉGICO 2 : LIQUIDACIÓN OPORTUNA
Objetivo de Implementación
Línea de Actuación Responsable Indicador de gestión
OE2: Normativo
Promover un marco normativo eficaz que recoja
directrices y mecanismos para facilitar el proceso
de transición al CPP.
LA1: Identificar y consensuar interinstitucionalmente las iniciativas críticas de modificación normativa para optimizar y agilizar los procesos de liquidación.
Propuesta:
ST-CEI-CPP / ETIs
Aprobación:
CEI-CPP
Propuesta de modificación de
normativa vigente (C.P. Penales)
elaborada (aplica igualmente a
descarga).
Propuesta de aplicación de
disposiciones de gestión del NCPP a la
liquidación procesal elaborada (aplica
igualmente a descarga).
LA2: Desarrollar una propuesta normativa de estándares de producción conjuntos para orientar la liquidación procesal
24.
Propuesta:
ST-CEI-CPP / ETIs
Aprobación:
CEI-CPP
Instrumento normativo de definición
de estándares de producción
conjuntos en liquidación elaborado y
aprobado.
OI 4: Gestión y operativa
Implementar una metodología de
liquidación procesal
compartida entre operadores.
LA1: Definir y consensuar interinstitucionalmente un protocolo de liquidación que recoja los procedimientos y estándares mínimos de gestión, aplicable a todos los DJ.
Propuesta:
ST-CEI-CPP / ETIs
Aprobación:
CEI-CPP
Protocolo de liquidación elaborado y
aprobado a nivel nacional.
LA2: Adoptar el protocolo en cada DJ, formalizándolos en instrumentos de gestión bajo coordinación de las CDIs.
CDIs
Nº. de DJ con protocolo de liquidación
aprobado.
LA3: Implementar el protocolo en el período post – implementación.
CDIs
PNP, MP, PJ, Nº. de casos adecuados por DJ.
Inventarios de casos a liquidar por DJ
levantados en MP, PJ y PNP.
Autodiagnóstico de liquidación por DJ
realizado y presentado a la ST-CEI-CPP
(a partir de resultados de descarga).
Estándares de producción de
liquidación definidos por DJ.
LA4: Realizar seguimiento y evaluar los resultados de la implementación del protocolo.
CDI Nº. de informes de seguimiento de
liquidación elevados a CDI y ST-CEI-
CPP.
OI 7: Organización
Adecuar y fortalecer las estructuras
organizativas transitoriamente y
reorganizar el trabajo para descargar.
LA1: Proponer adecuaciones a las estructuras organizacionales para la liquidación: a partir de la adecuación organizacional hecha en descarga.
Propuesta:
ETIs
Aprobación:
CEI-CPP
Propuesta funcional de adecuación de
despachos bajo el C.P. Penales
elaborada y aprobada en cada uno de
los DJ y operadores.
24 Es recomendable tomar como referencia mínima las disposiciones de la Resolución Administrativa N°245-2012-CE-PJ.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
76
EJE ESTRATÉGICO 2 : LIQUIDACIÓN OPORTUNA
Objetivo de Implementación
Línea de Actuación Responsable Indicador de gestión
LA2: Dimensionar las estructuras necesarias para liquidación: con especial énfasis en perfiles técnicos y de gestión de apoyo a la actividad de perfiles normativos (jueces y fiscales principalmente) El dimensionamiento se particularizará en cada DJ a través de los respectivos CAPs a ser revisados y validados en el marco de la CEI-CPP.
Propuesta:
ETIs: PNP, MP, PJ, DP
Aprobación:
CEI-CPP
Propuesta de dotación de recursos de
acuerdo a lineamientos de
productividad esperada presentada
en cada uno de los DJ y operadores.
LA3: Implementación de un Plan de selección y acoplamiento del personal de refuerzo: implementar en cada Distrito Judicial y con énfasis en el MP y el PJ, un plan de selección de perfiles, acoplamiento e inducción para la liquidación. La selección deberá responder a criterios de adecuación perfil / puesto bien sea con perfiles existentes en las organizaciones o incorporados como refuerzo.
ETIs
PNP / MP /PJ Nº. de personal seleccionado para
liquidación en cada DJ y operador.
LA4: Definir un Plan de traspaso a carga cero: definir dentro del MP y PJ una ruta de traspaso de perfiles de liquidación hacia carga cero, estableciendo para cada perfil de la estructura liquidadora la mejor adecuación en el despacho judicial y fiscal en atención a similitud de funciones y competencias / habilidades requeridas.
ETIs
PNP / MP /PJ Plan de traspaso definido y aprobado
en CDI en el tercer año de
implementación.
LA5: Diseñar e implementar una estrategia de gestión del cambio para abordar la metodología de gestión de la liquidación (protocolo de gestión): sensibilización, capacitación.
CDI y ST-CEI-CPP Estrategia de sensibilización y
capacitación definida en cada DJ
(conjunta para los cuatro
operadores).
LA4: Adecuar los modelos de incentivos a la producción existentes a los estándares de liquidación definidos
ETIs Propuesta de ajuste o desarrollo de
incentivos por productividad
asociados a la liquidación.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
77
EJE ESTRATÉGICO 2 : LIQUIDACIÓN OPORTUNA
Objetivo de Implementación
Línea de Actuación Responsable Indicador de gestión
(aplicable al personal normativo y de gestión).
OI 8: Modelo relacional
Asegurar el alineamiento de
acciones conjuntas entre operadores.
LA1: Conformar un subcomité especial de liquidación en la CDI para la gestión y seguimiento del PCRPP, Plan Local para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana y protocolos de gestión.
CDI Actas de Comité y CDIs adoptadas.
Medidas de coordinación y acuerdos
tomados en ejecución del PCRPP, Plan
Local para la Consolidación de la
Reforma Procesal Penal Peruana o
protocolos de actuación.
LA2: Definir e implementar una estrategia de alianza con los colegios de abogados para apoyar la liquidación de asuntos (continuidad de descarga).
CDI Nº. acuerdos con colegios de
abogados adoptados,
LA3: Definir, consensuar e implementar una guía de lineamientos procesales, tomando como fundamento las mejores prácticas del proceso penal bajo el régimen del CPP, para fortalecer la gestión de la liquidación.
ETIS
MP, PNP, PJ
ST-CEI-CPP
Propuesta de lineamientos procesales
de liquidación aprobada en los DJ .
OI 9: TICs y medios
Fortalecer los sistemas de
información y la gestión del
conocimiento asociado a la liquidación.
LA1: Adecuar los sistemas actuales (SIJ, SIAFT) o definir una herramienta de soporte para el registro, gestión y reporting conjunto del inventario de asuntos (continuidad de descarga).
ETIs (MP / PJ)
Proyecto evolutivo de sistemas
actuales o sistema de control
conjunto de inventario definido e
implementado (aplicable a descarga y
liquidación).
OI 10: Comunicación
Comunicar y difundir los
alcances del CPP y de su Proceso de Consolidación al
interior de las instituciones del Sistema Procesal
Penal y en la sociedad en
general.
LA1: Definir e implementar un plan de comunicación interno y de difusión externa del avance y resultados de la estrategia de liquidación.
CDI
ST-CEI-CPP Plan de Comunicación de resultados
de liquidación definido e
implementado (agentes, acciones,
canales y mensajes).
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
78
Eje estratégico 3: Carga Cero Sostenible La estrategia de acción en el eje estratégico de carga cero, debe permitir -paralela y
coordinadamente a la estrategia de descarga y liquidación-, orientar la actuación de todos los
sectores en relación a la puesta en marcha del CPP y abordar una planificación que dé
respuesta a los ámbitos de mejora identificados como resultado del análisis situacional.
Entendiendo la complejidad de la puesta en marcha de la reforma en estos Distritos Judiciales,
será preciso incidir muy especialmente en el fortalecimiento del modelo de dirección o gobierno
(rectoría del proceso) y en el modelo relacional (modelo operativo de relación en Lima y Callao)
de manera que las líneas de acción en el resto de ámbitos aseguren una intervención
coordinada que supere las dificultades encontradas en los procesos previos a la
implementación.
Un factor fundamental del marco estratégico de carga cero será el alineamiento de las acciones
a cometer con un conjunto de resultados sistémicos y sectoriales que puedan traducirse en el
insumo para la planificación y gestión del presupuesto orientado a resultados, que trascienda
de la inversión del primer año para pasar a una visión de mediano y largo plazo, que haga
sostenible el modelo de reforma en el futuro.
Objetivos de carga cero
Los objetivos de carga cero recogen la expresión medible de los fines esperados tanto con el
CPP en sí mismo como del proceso de implementación de la reforma en Lima y Callao.
A diferencia del planteamiento de descarga y liquidación, el mapa de objetivos propuestos
para carga cero incluye un planteamiento en tres niveles:
Un objetivo estratégico finalista, hacia el cual deben confluir los esfuerzos transversales y
sectoriales de reforma.
Un conjunto de objetivos tácticos, necesarios para conseguir el propósito del objetivo
finalista, y también ligados a los fines de la reforma, frente a los cuales el sistema en su
conjunto debe ser capaz de ofrecer productos tangibles y presupuestables que vinculen el
esfuerzo conjunto de los operadores.
Un conjunto de objetivos de implementación, estos si ligados directamente a los medios o
ámbitos identificados para conseguir la productividad esperada del CPP.
Se identifica como propósito último la mejora significativa de los servicios de justicia provistos
en los Distritos Judiciales de Lima y Callo, el mismo que debe estar pensado para repercutir en
la percepción y satisfacción ciudadana con una justicia más pronta, oportuna y eficaz.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
79
Ilustración 24: Mapa de objetivos de carga cero.
Metas propuestas para la carga cero
Las metas que se proponen para la estrategia de carga cero recogen la expresión cuantificable
y medible de los objetivos definidos, en una lógica vertical del nivel estratégico / finalista y el
nivel táctico de la reforma en Lima y Callao.
La formulación de las metas de carga cero constituye un insumo clave para la definición de
productos cuantificables y presupuestables sobre los cuales sea posible articular la propuesta
de inversión presupuestal, siempre bajo un enfoque de esfuerzos conjuntos para la obtención
de resultados.
Se pretende asimismo alinear la medición estratégica con indicadores críticos para el sistema
de monitoreo y evaluación de la vigencia del CPP, actualmente en desarrollo por parte de la
ST- CEI-CPP.
Los indicadores y metas propuestas para la verificación de los objetivos estratégicos y tácticos
se describen a continuación:
Eje estratégico 3: Carga cero SOSTENIBLE
Nivel estratégico / Finalista
Objetivo Indicador Meta
Asegurar una implementación de la
Nivel de atención. Prestación de servicios judiciales con niveles de
Comunicar y difundir los alcances del CPP y de su Proceso de Consolidación al interior de las instituciones del sistema procesal penal y en la sociedad en general
Objetivos del Proceso de C
onsolidación
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
80
Eje estratégico 3: Carga cero SOSTENIBLE
reforma de calidad y con niveles óptimos de coordinación y productividad en la
provisión de servicios de justicia penal.
atención superiores al 80%.
Tiempo medio de duración del proceso común.
Duraciones máximas de proceso común inferiores a 18
meses.
Nivel Táctico
Objetivo Indicador Meta
OT1. Incrementar la eficacia de la
investigación del delito
Efectividad de denuncias comunicadas al MP.
Conseguir una comunicación del 90% de las denuncias
recibidas por PNP.25
Efectividad de la acusación a nivel de juicio oral.
Alcanzar un nivel de efectividad del 90% en la acusación fiscal a nivel de
juicio oral.
OT2. Potenciar la efectividad de las
salidas alternativas.
Nivel de atención mediante salidas alternativas.
Alcanzar un nivel de atención mediante salidas alternativas
del 20% frente al total de atenciones.
OT3. Asegurar la eficacia de la
oralidad: audiencias.
Efectividad en la realización de audiencias programadas.
Lograr una realización del 80% de las audiencias
programadas.
OT4. Incrementar los niveles de calidad en
las decisiones del sistema.
Calidad del archivamiento fiscal.
Conseguir una tasa de incidencia de quejas del 20%.
Calidad de autos. Conseguir una tasa de autos
en confirmatoria del 80%.
Calidad de sentencias. Conseguir una tasa de
sentencias en confirmatoria del 80%.
Tabla 9: Metas propuestas para la carga cero.
Identificación de líneas de actuación
A partir del marco de objetivos del Proceso de Consolidación, que bajo una lógica vertical se
constituyen en los medios para alcanzar los propósitos tácticos y finalistas, se identifican una
25 Metas establecidas tomando como referencia los umbrales aceptables definidos por la ST-CEI-CPP para el futuro sistema de
monitoreo y evaluación de la vigencia del NCPP.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
81
serie de líneas de actuación asociadas a objetivos del Proceso de Consolidación, más ligados
a gestión que a resultados o impacto de la reforma y que será necesario abordar de manera
conjunta por los operadores para el desarrollo del Proceso de Implementación de la reforma en
los DJ que entre en vigencia en los próximos años.
Tomando en consideración lo anterior, las líneas de actuación propuestas desde una
perspectiva global, y que deberán ser concretadas bien sea en los protocolos de actuación o en
los respectivos Planes Locales para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana, se plantean a continuación:
EJE ESTRATÉGICO 3: CARGA CERO SOSTENIBLE
Objetivo de Implementación
Línea de Actuación Responsable Indicador de gestión
OE2: Normativo
Adecuar y desarrollar el
marco normativo del CPP y
promover la unidad de criterio en su aplicación.
LA1: Identificar necesidades de adecuación o desarrollo reglamentario para el fortalecimiento del modelo de Dirección del CPP.
ST-CEI-CPP / ETIs
Propuesta de modificación normativa
del modelo de Dirección elaborada.
LA2: Identificar necesidades de desarrollo reglamentario en asuntos de interpretación normativa de alto impacto en la gestión.
ST-CEI-CPP / ETIs
Propuestas de modificación
normativa o reglamentos de
desarrollo del CPP elaborados.
LA3: Desarrollar y aprobar las propuestas de adecuación o desarrollo normativo.
Aprobación:
CEICPP
Nº. de Instrumentos o cambios
normativos adoptados.
OI 4: Gestión y operativa
9.
Implementar una metodología de
descarga procesal compartida entre
operadores.
LA1: Identificar áreas de trabajo conjunto clave para el desarrollo de protocolos de gestión.
ST-CEI-CPP / ETIs
CDIS
Nº. de iniciativas de protocolos de
gestión propuestas a nivel nacional.
Nº. de iniciativas de protocolos de
gestión propuestas a nivel distrital.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
82
EJE ESTRATÉGICO 3: CARGA CERO SOSTENIBLE
Objetivo de Implementación
Línea de Actuación Responsable Indicador de gestión
LA2: Definir, consensuar interinstitucionalmente e implementar protocolos en los ámbitos identificados (investigación PNP / MP, gestión de audiencias, notificaciones, salidas alternativas, etc.).
CDIs
Nº. protocolos aprobados a nivel
nacional.
Nº. protocolos aprobados a nivel
distrital.
LA3: Definir un Plan de Calidad del CPP incluyendo:
o Catálogo y Cartas de servicios del CPP.
o Modelo de gestión por procesos (reingeniería y estandarización de procesos).
o Sistema de evaluación de la satisfacción ciudadana.
o Sistema de participación de usuarios para la mejora de la calidad de los servicios.
o Modelo de gestión de Quejas, Sugerencias y Reclamaciones Multicanal.
o Protocolos para la Atención al Público y la Unidad de Víctimas y Testigos que permita definir y estandarizar el servicio de atención.
ST-CEI-CPP /
CDIs
PNP, MP, PJ, DP
Modelo marco de gestión de la
calidad judicial definido.
Nº. de procesos de gestión
estandarizados, rediseñados e
implementados.
Nº. de instrumentos de calidad
adoptados en los DJ.
OI 7: Organización
Adecuar y dimensionar las organizaciones y
fortalecer las capacidades de las personas asociadas
a las estructuras organizativas de
transición y nuevo régimen del proceso de
implementación.
LA1: Definir propuestas de afinamiento y desarrollo detallado de estructuras organizativas de los cuatro operadores (Manuales de Organización y Funciones, perfiles y competencias, etc.).
Propuesta:
ETIs
Aprobación:
CEI-CPP
Propuesta funcional de adecuación de
despachos aprobada en cada uno de
los operadores.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
83
EJE ESTRATÉGICO 3: CARGA CERO SOSTENIBLE
Objetivo de Implementación
Línea de Actuación Responsable Indicador de gestión
LA2: Elaborar propuestas de dimensionamiento para la productividad esperada, de conformidad con estándares y ratios definidos y acordados.
Propuesta:
ETIs: PNP, MP, PJ, DP
Aprobación:
CEI-CPP
Propuesta de dotación de recursos de
acuerdo a lineamientos de
productividad esperada presentada
en cada uno de los DJ y operadores.
LA3: Definir e implementar un modelo de acoplamiento, inducción y desarrollo del personal.
ETIs
PNP / MP / PJ/ DP
Nº. de personal seleccionado para
carga cero en cada DJ y operador.
LA4: Definir e implementar una estrategia de gestión del cambio: difusión, sensibilización al interior de los operadores en materia de reforma procesal penal.
CDI y ST-CEI-CPP Estrategia de sensibilización definida
en cada DJ (conjunta para los cuatro
operadores).
LA5: Definir e implementar un programa transversal de pasantías.
ETIS,
CDI y ST-CEI-CPP
Nº. de servidores en programa de
pasantías por operador y Distrito.
LA6: Desarrollar e implementar planes de capacitación para el puesto de trabajo (nivel normativo y de gestión): formación básica y continua, presencial y plataforma e-Learning.
ETIS,
CDI y ST-CEI-CPP
Plan de capacitación adoptado por DJ.
LA7: Desarrollar un modelo de productividad y evaluación del desempeño “paraguas” para todos los sectores.
ETIs y ST-CEI-CPP
N/A.
LA8: Realizar una evaluación y propuesta de estrategia de alineamiento de la cultura organizativa y de innovación en los diferentes sectores.
ETIsy ST-CEI-CPP
N/A.
OI 8: Modelo relacional
Asegurar el alineamiento de
acciones conjuntas entre operadores.
LA1: Conformar un subcomité especial de carga cero en la CDI para la gestión y seguimiento del PCRPP, Plan Local para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana y protocolos de gestión.
CDI Actas de Comité y CDIs adoptadas.
Medidas de coordinación y acuerdos
tomados en ejecución del PCRPP, Plan
Local para la Consolidación de la
Reforma Procesal Penal Peruana o
protocolos de actuación.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
84
EJE ESTRATÉGICO 3: CARGA CERO SOSTENIBLE
Objetivo de Implementación
Línea de Actuación Responsable Indicador de gestión
LA2: Realizar una propuesta de ajuste y puesta en marcha de Protocolo de Actuación PNP /MP.
ETIs (PNP/MP) Protocolo MP/PNP ajustado y
aprobado a nivel nacional.
Informes de seguimiento de gestión
del protocolo por DJ.
LA3: Poner en marcha un proyecto de análisis, diagnóstico y plan de acción para desarrollo conjunto de IML y OFICRI: delimitación de servicios y competencias acciones de impulso de las sinergias entre IML y OFICRI (compartición de servicios, compra de materiales, etc.).
ETIs (PNP/MP) Proyecto definido y en marcha.
LA4: Implementar una estrategia de grupos de mejora interinstitucional en los DJ, con participación de usuarios.
ETIS
MP, PNP, PJ
ST-CEI-CPP
Nº. de grupos de mejora por año y DJ
realizados.
Propuestas de mejora implementadas
por año, DJ y operador.
OI 9:TICs y medios
Fortalecer los sistemas de
información y la gestión del
conocimiento asociado a la
reforma procesal penal.
LA1: Elaborar el Plan de Logística e Infraestructuras en cada DJ (visión sectorial y transversal) y los presupuestos asociados.
LA2: Diseñar e implementar un Plan de adecuación de los sistemas de gestión: aspectos funcionales (variables recopiladas, modelo de reporting, usabilidad…) y tecnológicos (lentitud, accesibilidad, etc.).
LA3: Consensuar e implementar una hoja de ruta de homogeneización de registro y sistematización de información sistémica y transversal.
LA4: Implementar un sistema de gestión de videoconferencias.
ETIs (PNP, MP, PJ, DP)
ST-CEI-CPP
Plan de Logística e Infraestructuras
definido por DJ.
Hoja de ruta de TICs-CPP definida y
presupuestada.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
85
EJE ESTRATÉGICO 3: CARGA CERO SOSTENIBLE
Objetivo de Implementación
Línea de Actuación Responsable Indicador de gestión
OI 10: Comunicación
Comunicar y difundir los
alcances del CPP y de su proceso
implementación al interior de las
instituciones del Sistema Procesal
Penal y en la sociedad en
general.
LA1: Definir e implementar un plan de comunicación interno y de difusión externa del avance y resultados de la implementación del CPP.
CDI
ST-CEI-CPP Plan de comunicación de resultados
de liquidación definido e
implementado (agentes, acciones,
canales y mensajes).
Tabla 10: Líneas de Actuación para el eje de carga cero.
Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana
86
9. Anexos Hacen parte integral del presente Plan los siguientes documentos:
1. Protocolos de Actuación de Carácter Sistémico y Transversal
1. Organización y Metodología de Trabajo de la CEI, CDI y ETI
2. Descarga
3. Liquidación
4. Carga cero
o Protocolos de Trabajo Conjunto entre PNP – MP
Control de Identidad
Preservación, Protección y Aislamiento de la escena del delito
Intervención en Flagrancia delictiva
Reconocimiento de personas, fotografías y cosas
Registro Personal e Incautación
Inspección Judicial y Reconstrucción
o Salidas Alternativas: Acuerdo Reparatorio, Principio de Oportunidad y Terminación
Anticipada.
o Gestión de Audiencias: programación, instalación y comunicación.
o Notificación Electrónica.
o Formación y uso de incidentes fiscales y judiciales
o Capacitación y Difusión Interinstitucional.
2. Herramienta de apoyo para el dimensionamiento presupuestal de los operadores.
3. Modelo del Plan Local para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana.
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