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Alianzas para el Empoderamiento Económico (AAE)

Entornos de las pequeñas unidadesproductivas agrícolas en Guatemala:

el caso de la producción y comercialización de vegetales frescos con enfoque de Comercio Justo

Juan Cheaz y Pável Isa Contreras

Antigua, Guatemala. 12 de febrero de 2013

El contexto rural en América Latina y de sus pequeñas unidades productivas

• Brechas urbano-rurales: multidimensionales• Dimensión económica: productividad y rentabilidad

– Pequeñez y desventajas de escala– Rezago tecnológico– Barreras de acceso a bienes públicos– Desventajosas relaciones de mercado

• La incidencia de la pobreza y las privaciones como reflejo– Evidencia

• Pequeñas unidades productivas entrampadas• Causación circular

– Capacidades productivas y de gestión– Capacidades básicas (nivel de educación/instrucción, estado de salud)– Capacidad de agencia (poder)

El contexto rural en América Latina y de sus pequeñas unidades productivas

Inequidad y falta de capacidades básicas

Débil capacidad productiva

Falta de poder, débil

agencia

Nuevos elementos del contexto• Tendencia al alza y volatilidad de precios de alimentos y commodities• Reestructuración de mercados agrícolas y de alimentos

– Concentración, supermercadización• Cambio climático

Experiencias innovadoras de pequeñas unidades productivas en América Latina

• Éxitos multidimensionales• Los énfasis de los esfuerzos incluyen:

– transformaciones tecnológicas, – accesos a mercados, – organización de colectivos de productores y empoderamiento, – diversificación productiva, – prácticas ambientalmente sostenibles– enfoques multidimensionales

• Experiencias diversas en:– actividades (commodities, no tradicionales, servicios), – estrategias (innovar en procesos, productos, comercialización), y – logros (económicos, organizativos, de gestión, empoderamiento)

Los límites del éxito– Esfuerzos frecuentemente impulsados con apoyo externo

levanta preguntas sobre sostenibilidad– Ausencia de escalamiento (diseminación)

“Islas de éxito”¿Por qué no hay escalamiento?

¿Por qué son excepciones antes que experiencias frecuentes?¿Qué les limita?

Entornos limitantes

Entorno inmediato

Pequeña producción

(PP)

Servicios privados

Proveedores de insumos

Infraestructura externa

Servicios públicos

Compradores

Reglas del juego:• Contratos• Competencia/poder de mercado• Capacidad de oferta

AT, crédito, SDER

Extensión, crédito,

transporte, agua y

saneamiento

Semillas, agroquímicos

, equipos

Red vial, riego

PP

Servicios privados

Proveedores de insumos

Infraestructura externa Servicios

públicos

Compradores

Reglas del juego

Regulaciones

Políticas e intervenciones

sectoriales

ONGs

Prácticas sociales, culturales y asociativas

Políticas tributarias

Entorno externoEntorno ampliado

Política comercial

Política macroeconómica Estructura institucional

del Estado

Mercados externos

Entorno inmediato

PP

Servicios privados

Proveedores de insumos

Infraestructura externa Servicios

públicos

Compradores

Reglas del juego

Regulaciones

Políticas e intervenciones

sectoriales

ONGs

Prácticas sociales, culturales y asociativas

Política fiscal

Entorno externoEntorno ampliado

Política comercial

Política macroeconómica Estructura institucional

del Estado

Mercados externos

Entorno inmediato

El entorno inmediato de Q’Anil: cambios y permanencias

Pero antes, cambios internos:• Transformación tecnológica de la producción:

– prácticas agrícola y ambientales– introducción de sistema de trazabilidad

• Expansión de la infraestructura productiva • Mejoramiento de las condiciones laborales• Modernización de la gestión financiera• Fortalecimiento organizativo y del trabajo y la gestión

asociativa/cooperativa• Crecimiento horizontal (membresía)• Introducción de políticas laborales y de prevención de trabajo infantil• Formalización de la organización y de las operaciones

El entorno inmediato de Q’Anil: cambios y permanencias

Cambios• Nuevos clientes

– Reducción del peso de intermediarios – Compras por parte de CEIS/Fair-Fruit – Vinculación con mercados internacionales (mercados ampliados)

• Nuevos tratos (contratos)– Contratos asegurados– Precios mejorados por vía del esquema de Comercio Justo

• Acceso mejorado al crédito• Acceso a asistencia técnica• Acceso mejorado a insumos

Permanencias• Intensa competencia de otras unidades productivas• Presencia activa (a veces hostil) de intermediarios• Pocos cambios en la infraestructura productiva externa

Cooperativa Productores

4.2

3.3

5.0

4.0

Cooperativa Q'Anil y sus miembros: precios de venta arveja china

antes y después de Comercio Justo

Antes de Comercio Justo

Después de Comercio Justo

Cambios y permanencias en el entorno inmediato

Pequeñas unidades

productivas

Crédito: acceso mejoradoAT: acceso mejorado

Proveedores de insumos

Infraestructura externa: pocos

cambios Servicios públicos: pocos cambios

Compradores: sustitución de

intermediarios por CEIS/Fair-Fruit

Reglas del juego:• Contratos asegurados• Precios: mejorados• Competencia/poder de mercado• Capacidad de oferta mejorada

Ruralidad y agricultura en Guatemala: elementos básicos

Características similares a la mayoría de los países de la región, con algunas de ellas exacerbadas

• Reducción notable de participación de agricultura en PIB, pero mantiene participación más alta que en otros países de la región

• Muy alta concentración de la tierra (segunda más alta en toda la región):– 92% de productores ocupa el 22% de la superficie– Menos del 2% ocupa el 57%

• Muy alta pobreza– Explican el 70% de población pobre – Profundidad y severidad de pobreza es mayor

• Carácter étnico y territorial de la pobreza– 76% de pobres son indígenas– Mayor incidencia en Norte y Noroccidente, menos urbanizada y de acceso más difícil

Pensando en las personas que viven en el mundo rural: ¿Qué dice esto del acceso a recursos, del poder y de la atención de las políticas públicas?

Ruralidad y agricultura en Guatemala: elementos básicos

• Confluencia de altísimos niveles de incidencia de pobreza e indigencia en población rural e indígena

• Muy elevado nivel de inseguridad y vulnerabilidad alimentaria, y el alto nivel de incidencia de la desnutrición infantil y la subnutrición en esas zonas

• Dos factores muy vinculados la pobreza rural en Guatemala– Salarios y provisión de servicios básicos– Migración

Ruralidad y agricultura en Guatemala: elementos básicos

Cambios en las políticas agrícolasDesmonte gradual de las instituciones y las intervenciones en la

agropecuaria:– Unidad Sectorial de Planificación Agropecuaria y de Alimentación

(USPADA), – Dirección General de Servicios Agrícolas (DIGESA),– Dirección General de Servicios Pecuarios (DIGESEPE), – Venta de silos del INDECA– Reestructuración del BANDESA BANRURAL

Desarticulación de entes de apoyo a la agricultura campesina e indígena, productora de alimentos básicos

Ruralidad y agricultura en Guatemala: elementos ambientales destacados

• La presión demográfica• Aspectos ambientales y de recursos naturales destacados:

– insuficiente participación de las comunidades en la administración de las áreas protegidas y especiales,

– escasa valoración del patrimonio natural, nacional y bien común, – alto consumo de leña y la deforestación, – prácticas inadecuadas del manejo de suelo y cultivos, – creciente contaminación de fuentes de agua

Ausencia de regulación y poca capacidad del

Estado para garantizar la protección y manejo de los recursos naturales

Vulnerabilidad y deterioro de los ecosistemas de

importancia estratégica para el desarrollo (capital natural)

Características del entorno externo:estrategias y políticas públicas

Los Acuerdos de Paz de 1996: un giro en la política de desarrollo rural

Acuerdos más relevantes:• una Ley de Desarrollo Rural,• una Política Nacional de Desarrollo Rural Integral,• creación de tribunales agrarios y jurisdicción agraria y ambiental, • el levantamiento de información catastral, • un programa de proyectos para el impulso productivo,• el acceso a créditos y regularización de tierras, y • un desarrollo institucional para dirimir conflictos agrarios.

Características del entorno externo:estrategias y políticas públicas

• Balance de los compromisos de los Acuerdos de Paz en materia de desarrollo rural y agricultura:– Ley de Desarrollo Rural estancada en el Congreso;– Articulación participativa de la Política Nacional de Desarrollo

Rural Integrado. Base conceptual e institucional importante. Implementación muy limitada

– Tribunales agrarios y jurisdicción agraria sin concreción– No aprobación del Código Agrario y Ambiental– Proyectos productivos de alcance limitado

• Proyectos de FONAPAZ• Pro – Rural• Mi Comunidad Produce

Características del entorno externo:gasto público y otras políticas

• El gasto público rural y agrícola: aumento, aunque sesgado e insuficiente– se amplió el gasto público social en las áreas rurales y la inversión pública en

infraestructura– el desarrollo rural también se ha visto favorecido por políticas de descentralización del

Estado– Énfasis del gasto en:

• Infraestructura – lógica de apoyo a la exportación• Gasto social – mitigación de pobreza• Gasto de naturaleza urbana

– Bajo gasto en fomento productivo• Otras políticas

– Modernización del Registro General de la Propiedad – Creación del Registro de Información Catastral - certeza jurídica sobre la propiedad de la

tierra– Creación de Secretaria de Asuntos Agrarios para resolución de conflictos – Creación del Fondo de Tierras - mecanismo transitorio para facilitar acceso a la tierra

Balance: muy modestos avances en resolución de conflictos agrarios, avances en creación de mercado de

tierras, prolongación de la exclusión de la tierra

Características del entorno externo: la cuestión de la tierra

Una de las áreas donde menos avances ha habido por fuerte resistencia del sector privado

El gobierno de Guatemala ha reconocido que:

“las políticas de acceso a la tierra para la población indígena y campesina se han reducido al modelo de mercado de tierras, el que no ha generado los

resultados previstos por causa de la imperfección del mercado de tierras, y otros factores que lo han distorsionado, lo que se refleja en sus magros

resultados: sólo 10 créditos aprobados para compra de tierras en los últimos tres años, la exclusión de las mujeres, la insolvencia técnica y financiera de los

proyectos, y el poco desarrollo social y económico de los productores beneficiados”

ONIC/UNAC-MIC/Gobierno de Guatemala, 2009

Características del entorno externo:cambios económicos y sociales

• El ámbito social: se amplió la cobertura de hogares con acceso – agua potable – saneamiento – electricidad– salud– educación

• En lo económico:– Mejoramiento de la infraestructura de comunicaciones:

• la red vial creció un 25% en los últimos 12 anos• # de líneas telefónicas creció en más de 1,200%

– Las exportaciones agrícolas tradicionales y no tradicionales crecieron• La pobreza total se redujo moderadamente, pero sigue siendo

persistentemente alta– Pobreza general: de 61% en 1990 a 51% en 2006 – Pobreza extrema: de 20% en 1990 a 15% en 2006

Política Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI)

• Motivación: una crítica al entorno de políticas. Los programas e intervenciones de las diferentes dependencias estatales a partir de los Acuerdos de Paz se caracterizan, entre otras cosas por: – insuficiencia de recursos; – dispersión de esfuerzos; – dificultades crecientes para afrontar emergencias y desastres; – Prevalencia de enfoque de desarrollo basado sólo en

inversiones

Poca efectividad para garantizar condiciones de vida digna para las poblaciones más empobrecidas que habitan en las áreas rurales

Política Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI)

Políticas sectoriales y líneas estratégicas de la PNDRI: • Política Agraria • Política Agrícola, Pecuaria, Forestal e Hidrobiológica • Política Económica• Política Social• Política Laboral• Política de Participación Social y Desarrollo Político• Política de Reducción de Vulnerabilidad y Gestión de Riesgo• Política de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional• Política Cultural• Política Socio-Ambiental

Esfuerzo por proveer integralidad al análisis de lo rural

y a la intervención estatal

PNDRI: institucionalidad, participación y balance• Institucionalidad ejecutora: Gabinete de Desarrollo Rural Integral

• Considera la cuestión de la participación y auditoría social con un Consejo con participación amplia

• Desafortunadamente, la PNDRI ha tenido un carácter formal más que real:

“…ya que el gobierno realmente no la asumió. La expresión institucional más obvia de esta ausencia de voluntad es que ni siquiera se conformó el Gabinete de Desarrollo Rural

Integral que está planteado en la política. Tampoco se destinaron los fondos presupuestarios que su implementación requería.

Fue hasta los últimos dos años, que el MAGA inició un proceso de adecuación para hacer coherente su política sectorial y su institucionalidad con la PNDRI, el cual aún es

incipiente e incierto en su continuidad, ante el próximo cambio de administración. En todo caso, la insuficiencia de la asignación presupuestaria que tuvo durante el año 2011

es una limitación sin cuya superación es imposible que esta cartera profundice su proceso de adecuación”

(Universidad de San Carlos de Guatemala & Universidad Rafael Landívar, 2011).

Identificando los entornos externos: preguntas que puedan ayudar

Hecho: mejoras en el entorno inmediato de las cooperativas y las pequeñas unidades productivas que las conforman en el marco de la relación de trabajo con CEIS/ADISAGUA

¿Cuales cambios están pendientes? ¿Cuales relaciones inmediatas pueden/necesitan transformarse?

Hecho: a pesar del discurso (PNDRI) y de algunos cambios positivos (p.e. aumento del gasto y la inversión pública) los entornos externos

(p.e. políticas de fomento), siguen siendo adversos.

¿Cuáles cambios parecen los más urgentes y los más importantes?¿Cuáles son los actores más relevantes para impulsar esos cambios?¿Son las prácticas asociativas que prevalecen facilitadoras del trabajo

colectivo o son obstáculos?

Identificando el entorno ampliado

• Política macroeconómica: – ha privilegiado la estabilidad de precios (baja inflación, poca devaluación) y

manejo presupuestario conservador– Pregunta: ¿que implicaciones ha tenido esto sobre el desarrollo agrícola y

rural?

• Política comercial y entorno internacional– Ha privilegiado los acuerdos de libre comercio– Se ha comprometido con la liberalización de las importaciones de

alimentos– Ha apostado por la exportación de cultivos no tradicionales– Pregunta: ¿que implicaciones ha tenido esto sobre el desarrollo agrícola y

rural, sobre la producción de alimentos , sobre cultivos no tradicionales y sobre los ingresos rurales?

Provocación desde la ignorancia que da la distancia

¿Que piensan ustedes?

¿Cuáles son sus preocupacionescon respecto a lo que les rodea?

¿Qué hacer para cambiar eso?