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ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA INDUSTRIA AUDIOVISUAL Y SU REGULACIÓN...M.A. DÍAZ / A.M. ÁVLA

CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 35, 1999, pp. 79-106

ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA INDUSTRIA AUDIOVISUAL Y SU REGULACIÓN

EN EL SISTEMA GATT-OMC*

Miguel A. Díaz MierAntonio M. Ávila Álvarez* *

RESUMEN

Se busca en el trabajo la exposición de un aspecto poco conocido como es laregulación en el sistema multilateral de comercio GATT-OMC de las denominadascuotas de programación televisiva. Se exponen los principales argumentos utilizadospara la consideración de los programas televisivos como un objeto especial de ac-tividades económicas, objeto de debate desde los orígenes del GATT. Tras llevar acabo un examen de las principales normas del sistema GATT-OMC de aplicación alsector, se pone de manifiesto que en el mismo se siguen planteando grandes discu-siones internacionales respecto a su consideración como un servicio objeto de lasnormas GATT y la posibilidad de un tratamiento excepcional.

PALABRAS CLAVE: servicios audiovisuales, nacionalismo cultural, la excepción cultu-ral, GATT, art. IV, Acuerdo sobre Servicios.

ABSTRACT

Our sim in this paper is to show a little known aspect of regulation, within themultilateral system of trade GATT-OMC, of the so-called TV programming quotas. Themain arguments for considering TV programs as a special good of economic activity,a source of controversy from the origins of GATT, are presented. After examiningsouce of the main rules, it is shown that great international debate arises on its beenconsidered a service covered by GATT rules, and on its possible exceptional treatment.

KEY WORDS: Audiovisual services, cultural nationalism, cultural exception, GATT,services agreement.

(*)Original recibido en Febrero de 1998 y revisado en Febrero de 1999.(**) Profesor Titular de la Universidad de Alcalá de Henares y Profesor del Instituto de Estudios Superiores San Pablo-CEU respectivamente.

M.A. DÍAZ / A.M. ÁVILA

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ALGUNAS REFLEXIIONES SOBRE LA INDUSTRIA AUDIIOVISUAL Y SU REGULACIÓN...


1. JUSTIFICACIÓN. ALGUNOS DATOS

En los años finales de negociación de la ronda Uruguay y -lo que es más importante-en las etapas inmediatamente posteriores a la misma se planteó dentro del ámbito de libera-lización de comercio de servicios un tema interesante: ¿sería necesario extender el proceso deliberalización que se preconizaba a los servicios de audiovisuales? La polémica que se generóen aquellos momentos y que sigue siendo actual1 nos movió a trabajar sobre una cuestión nodemasiado conocida en España como es la de las cuotas de programación televisiva y suadecuación a la normativa internacional2, y su influencia conceptual en los serviciosaudiovisuales.

Con toda seguridad, este aspecto constituye solamente uno de los matices que llamaronnuestra atención respecto a un mundo en evolución rapidísima que nos sugería lógicosinterrogantes sobre las razones que se encontraban tras las peticiones de protección de laindustria y sus servicios, sus resultados y la adecuación a la situación real. Además, otrostemas emparentados directamente con la cuestión desde la doble perspectiva económica yjurídica reclamaban también su consideración en la reglamentación internacional que estu-diábamos. Destaquemos entre ellos simplemente títulos como la sociedad de la información,los derechos de autor, las políticas de competencia, la economía de la cultura, los serviciosde telecomunicación para obtener una idea del interés del tema.

Probablemente, estamos aún lejos de la posibilidad de establecer un debate serenosobre la multitud de aspectos que confluyen en el panorama del sector audiovisual desde unaperspectiva internacional, con vistas al establecimiento de reglas del juego que tengan encuenta los intereses de todas las partes. De hecho, las estadísticas que permiten llevar a cabocomparaciones internacionales no se establecen con facilidad, pero tampoco las clasificacio-nes sobre el contenido de lo audiovisual, etc. están libres de discusión. Utilicemos a modode ejemplo tres de ellas.

i) En un estudio norteamericano sobre el mercado (Cowhey, 1995) de la informaciónencontramos las siguientes categorías:

1) Equipos para proceso de datos2) Equipos de telecomunicaciones3) Servicios nacionales de telecomunicación4) Servicios internacionales de telecomunicación5) Software para ordenadores6) Información electrónica, proceso de datos y servicios de redes

(1)V. al respecto como ejemplo el coloquio “L’audiovisuel et le Gatt” celebrado en Poitiers en noviembre de 1993, cuyasactas se recogen en un volumen editado en 1995 por las Presses Universitaires de France.(2) En este sentido, este documento es deudor de una ponencia que presentamos conjuntamente en el I Congreso dela Asociación Europea de Derecho del Audiovisual con el título “Las cuotas comunitarias de programación televisivay los acuerdos internacionales sobre comercio (GATT-GATS): el conflicto EE.UU-Unión Europea”, publicada en MuñozMachado (1997).

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7) Servicios profesionales de ordenador8) Servicio de “entretenimiento” (videocasettes, TV por cable, etc).

A efectos de este trabajo nos centraremos en esta última categoría que en el mercadonorteamericano de 1992 se estimaba significaba 52.000 millones de dólares frente a un totalde 450.000 millones en las ocho categorías. Pero la simple exposición no evita que pensemosen la existencia de una relación importante entre la información, la comunicación y loaudiovisual, que se pone de manifiesto al examinar los nombres de las 50 empresas másdestacadas a nivel mundial en el sector audiovisual. Así, para 1995 la primera (VIACOM)genera el 78% de sus ventas en el sector audiovisual. La segunda (SONY) presenta el 18%(Consejo de Europa, 1997) .

ii) En muchas de las interesantes aportaciones al primer congreso sobre derecho euro-peo del audiovisual3 encontramos buen número de clasificaciones especialmente en función detécnicas. Hay que señalar, además, que esas técnicas han evolucionado en los últimos añosde forma significativa, lo que impediría una cierta estabilidad en los conceptos. Encontraría-mos así: a) difusión de televisión terrenal digital; b) difusión digital de televisión por satélite;c) difusión de televisión por cable; d) televisión celular por microondas; e) difusión de tele-visión por cable telefónico. Aún aceptando algunos de estos criterios, no resulta posibleobtener estadísticas por el momento.

iii) El European Audiovisual Observatory vinculado al Consejo de Europa, por su parte,y tras reconocer serias dificultades metodológicas en la obtención y presentación de datos(Consejo de Europa, 1997), publica un conjunto de grandes epígrafes que, en nuestra opinión,pueden contribuir a situar el tema objeto de estas reflexiones en una dimensión cuantitativa.Distingue: a) Industria cinematográfica; b) Videos y nuevos medios; c) Televisión. A losmismos acompañan datos complementarios sobre equipamiento de los hogares, empresas delsector y publicidad. Recogemos en un anexo estadístico algunos de los datos más significa-tivos.

Esta muestra mínima de algunos trabajos interesantes pone de manifiesto las complejida-des para un tratamiento completo del fenómeno audiovisual por ser, sin duda, un tema en el queconcurren una multiplicidad de aspectos técnicos, políticos, económicos, sociales, etc. Por sí,ello no es una novedad, pero las dificultades se acrecientan si se considera que todo ello hasufrido una aceleración profunda en los últimos diez años. De ahí que seamos muy conscientesde las limitaciones de nuestras reflexiones que se dirigen a puntos muy específicos.

Puede justificarse la elección de nuestro tema en dos grupos de razones: a) en lasaproximaciones que en los últimos años hemos llevado a cabo sobre aspectos del fenómenode las relaciones entre economía y cultura4 desde puntos de vista que buscan combinar lo

(3) Nos hemos fijado especialmente en las ponencias de ALVAREZ MONZONILLO (1997) y de AZNAR TABERNER(1997).(4) Ver las críticas a Souverainité et protectionnisme en matière culturelle (ÁVILA y DÍAZ, 1994) y a L’Etat culturel: essaisur une religion moderne (ÁVILA y DÍAZ, 1995), otros trabajos sobre comercio internacional de servicios y “Una notasobre la llamada excepción cultural” (ÁVILA y DÍAZ, 1994).


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internacional con lo académico y lo empírico; b) en que, siguiendo la evolución histórica delsiglo XX, hemos encontrado en los intentos de regulación de las políticas comerciales que seha dedicado una especial atención a algunas de las primeras manifestaciones del fenómenoaudiviosual (las películas cinematográficas y las películas de televisión). Su tratamiento -nodemasiado conocido, al menos en España- nos parecía constituía en 1994 un aspecto a teneren cuenta en las negociaciones de la ronda Uruguay y, pocos años después (1997-98) tambiénque habrá de estar presentes en las negociaciones específicas que se habrán de desarrollar enla Organización Mundial de Comercio. (Recordemos que en el año 2000 se prevé una exten-sión del comercio de servicios).

Seguramente en ese desarrollo futuro habría de tenerse en cuenta intereses existentes(y en muchos casos contrapuestos), la significación económica y política del sector audiovisual,sus interrelaciones con otros sectores, las propias contradicciones estructurales entre indus-tria, distribución, servicios, la amplia globalización alcanzada, las soluciones regionales arbi-tradas (pensemos, por ejemplo, en las acciones de fomento establecidas en la hoy UniónEuropea). Somos conscientes de que discusiones tan intensas como las que en España se hanreferido a la televisión digital no permiten muchas veces obtener esa visión global a la queaspiramos.

Pero, además, una de las características de nuestro mundo es el incremento de losservicios -la economía de lo inmaterial como ha definido Goldfinger-. De hecho, su descrip-ción quizá contradictoria –“las actividades inmateriales que van más allá de lo que los eco-nomistas denominan servicios”- constituyen la parte más grande del ingreso nacional y repre-sentan la mayoría de los empleos en los países desarrollado- tiene cara al futuro plenavigencia como ponen de relieve buen número de trabajos.

En su opinión, “la información y los placeres se disputan la primera plaza de laindustria mundial. Los intercambios invisibles representan más de un tercio del comerciointernacional y aumentan más rápidamente que los intercambios de bienes materiales. Ello,sin valorar los flujos audiovisuales emitidos por cadenas globales como la CNN o lastransacciones en los mercados financieros internacionales cuyo montante es 100 ó 110veces superior al comercio mundial de mercancías. Los flujos inmateriales constituyen hoylo esencial del mercado planetario de capitales, de ideas, de imágenes que estructuran lanueva geoeconomía”5.

En este mismo número se publica un trabajo sobre la industria audiovisual europea, enel que se proporciona una serie de datos sobre su significado en el contexto europeo así comoen sus relaciones con Estados Unidos. En resumen, se calcula que los sectores de la industriaaudiovisual representan un mercado potencial de 20.000 millones de ECUs, en Europa y34.000 millones de ECUs para los Estados Unidos, lo cual significa una importante cifra de

(5) GOLDFINGER (1994). En 1992 el comercio internacional de servicios fue de 930.000 millones de dólares. Sinembargo el porcentaje de los servicios en el comercio internacional era del 33%, mientras que alcanzaba el 70% delPIB en los países desarrollados y 50% en los países en vías de desarrollo. Datos más reciente utilizados en el primerinforme de la OMC para el año 1994 muestra que ha superado el billón de dólares.

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negocios y hace de estos mercados, con independencia del control político, una importanteentidad económica (De la Puente, 1991, p. 77), especialmente por sus peculiares formas dedistribución.

Todo lo anterior revela la enorme trascendencia económica, social y política que tienenlos servicios en general en el mundo actual y muy especialmente -por su vinculación con laconquista de las mentes y los espíritus-, los servicios audiovisuales. Así ha sido puesto demanifiesto por todos los tratadistas en la materia, los cuales han destacado el papel de losservicios en el cambio estructural que está sufriendo el mundo, incidiendo de manera especialen la reducción de la independencia nacional, vía desarrollo tecnológico y abaratamiento deltransporte, (Webster y Dunning, 1990) y explicamos la importancia que se le ha dado a laconsecución de un Acuerdo sobre servicios dentro de la Ronda Uruguay y en las liberaliza-ciones que siguen6.

2. EL NACIONALISMO CULTURAL

Aunque buena parte de la discusión actual encaja en los que se denominan aspectosculturales de la economía, destacados de forma especial por los especialistas en marketing7,no puede olvidarse que en la esfera internacional, es donde se ha registrado una beligerancia,auspiciada por los nacionalistas. Así, desde las aportaciones de Herder se ha estimado quecada pueblo, léase cada nación, tiene unas características culturales propias, singulares, es-pecíficas, irrepetibles -de la misma manera que los individuos son todos distintos eirrepetibles- que obligarían a su defensa, so pena de perderse y morir extinguida8.

Esta concepción sustancialista de la cultura se vio reforzada con la aparición del nacio-nalismo como movimiento político, ya que los movimientos nacionalistas han coincidido endar importancia a la cultura como elemento clave, tanto para la consolidación de las institu-ciones nacionales, como de la llamada cohesión nacional (Gellner, 1988; Kedourie, 1985;Surattean, 1975; Kohn, 1984). De ahí, por ejemplo, la acción unificadora llevada a cabo porla III República Francesa que acabó con las diversas lenguas regionales existentes en Franciahasta principios del S. XIX, o la acción del Risorgimento italiano, labor unificadora de marcadocarácter liberal, que nunca tuvo remordimientos por la desaparición de otras culturasinfraestatales, en principio tan valiosas como la propia cultura nacional. Hoy se discute pre-

(6) Para entender las negociaciones y los resultados en el sector servicios de la Ronda Uruguay y el GATS, ver CROONE(1995); ÁVILA ÁLVAREZ, DÍAZ MIER y CASTILLO URRUTIA (1994), CASTILLO URRUTIA (1994); ÁVILA ÁLVAREZ yDÍAZ MIER (1994a, pp. 201-206) y ÁVILA ÁLVAREZ y DÍAZ MIER (1994b, pp. 431-437); MESSERLIN (1996), ypedagógica y sintética, LÓPEZ ESCUDERO (1996); y los interesantes artículos de ÁVILA (1994a, pp. 93-107; 1994b).Así mismo GONZÁLEZ TARRAGÓ (1994, pp. 51-55) y TREBILCOOK y HOWSE (1995). La relación con todos susaspectos puede elevarse ya a más de trescientas obras. Hemos señalado las de más fácil acceso para el lector español.(7) V. de forma especial LEWIS (1996) y las obras clásicas de CZINKOIN, KATEORA, etc. Específicamente tratan delos aspectos culturales AKHTEM (1995), LAMONT (1996), ONKVSIT y SHAW (1997). En las escuelas europeas destacael texto de USUNIER (1995).(8) Sobre el concepto de excepción cultural, vid ÁVILA ÁLVAREZ, A.M. y DÍAZ MIER, M.A., pp. 2737-2741. En sentidocontrario a nuestra opinión, SOLE TURA, J. (1993).


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cisamente sobre las características culturales de Europa como proyecto y se reconoce el valorde las diversidades culturales.

Ahora bien, el movimiento nacionalista llegó a su paroxismo con el hipernacionalismode los movimientos autoritarios, y sobre todo el totalitario, que dio origen al denominadoEstado Cultural de marcado carácter antidemocrático (Fumaroli, 1992), que convierte a lallamada cultura nacional en una religión moderna y al Estado en su Sumo Sacerdote.

A mediados del S. XX esta acción cultural se ha centrado fundamentalmente en elllamado séptimo arte, el arte cinematográfico contemporáneo que hoy día cabe extender a losprogramas de televisión y especialmente a los telefilms. Este tipo de actividad constituye laprimera actividad cultural de masas, por tanto especialmente popular, y a veces fácilmentemanipulable. De hecho, la cultura de la imagen que encarna ha venido a reemplazar a «lasreligiones», tanto como instrumento para captar las emociones, como para dirigirlas. De ahíel interés político por controlar no sólo estas nuevas actividades culturales, sino por extensión,cuanto afecte a la cultura, incluso a esa cultura eterna y universal, que se entiende tradicio-nalmente dotada de un valor real que no puede ni debe ser tenida en cuenta por los meca-nismos económicos clásicos de asignación. La realidad actual muestra, por el contrario, quela cultura, al menos la popular, y la economía resultan ahora indisociables. «La cultura se haconvertido en objeto de grandes maniobras político-económicas» (Goldfinger, 1994, p. 202),entre las que se encuentra la excepción cultural a la que nos referiremos más adelante.

En el siglo XX -y muy especialmente después de la segunda guerra mundial- se incor-poran a los conceptos tradicionales de objetos culturales los productos primero de la industriacinematográfica y más adelante de la industria televisiva y de los medios audiovisuales, queconstituyen lo que se ha denominado “industria del entertainment” la cual, gracias a la revo-lución de sistemas y medios de comunicación se ha universalizado (o globalizado en expre-sión de los anglosajones). El impacto contemporáneo de ese fenómeno y también la impor-tancia económica se reflejan en la vida cultural.

En efecto el creciente proceso de mundialización y globalización de la economía mun-dial, entre otros efectos, ha provocado una gran homogeneización en los gustos del públicotambién muy estudiado por los especialistas en marketing, que se han preocupado de los“comportamientos del consumidor”. Ello ha provocado como reacción las actitudes de protec-cionismo cultural y pretendida defensa de las culturas nacionales, muchas veces incluso porencima de los gustos de los consumidores9, escogiendo esa vía, la del proteccionismo, quees defensiva. Respecto al mismo, ha señalado Goldfinger que si ya resultaba difícil administraren el caso de los productos industriales la protección de flujos materiales, la misma esprácticamente irrealizable... en la “plétora de redes numéricas que están en trance de consti-tuirse y que será prácticamente imposible para la instancias gubernamentales separar lo útily lo fútil, los datos y la imagen, lo nacional y lo internacional”.

(9) Sobre estos temas la obra colectiva de ATKINSON, BERNIER y SAUVAGEAN (1991) y también las ideas contenidasen Sunlight ou lumiere. Le cinema europeen. Rencontres cinematografiques de Beauce, 1992, ARP 1993.

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La segunda cuestión se relaciona con la dimensión económica expresada en términoscuantitativos de la cultura, esencial, en una cultura popular altamente industrializada. Comoseñala Daniel Toscan du Plantier:«el cine es el único arte económico, y por esencia el arte dels. XX. Se puede discutir sobre la lógica del sistema ¿el cine es comercio porque cuesta dineroo cuesta dinero porque es comercio? Pero cualquiera que sea la respuesta, su naturalezacomercial proviene de sus orígenes. Desde su inicio el espectador paga. El cine nace bajo elsigno del capitalismo. Por consiguiente la relación entre el dinero y el cine, relación a vecesdialéctica, a veces antagónica, es en todo caso consustancial» (Goldfinger, 1994, p. 64).

Como ponen de relieve los datos proporcionados en el primer apartado y los quefiguran en anexo, se observa, un importante peso de las actividades primero cinematográficasy más tarde de la industria audiovisual especialmente en Estados Unidos donde constituye unade sus primeras industrias exportadoras.

Además, desde una perspectiva de producto, los de la industria del entretenimiento noson ajenos a los importantes avances tecnológicos registrados de una forma patente en losúltimos veinte años. Tampoco le son ajenas otras cuestiones como son las relativas a com-petencia y propiedad intelectual de modo especial. Pero también otros aspectos derivados dela propia estructura de la industria (la distribución especialmente) sufren variaciones comple-jas10. De ahí que no resulten extraños los enfrentamientos entre partidarios del nacionalismocultural y los que buscan la libertad. Como ocurre en otros casos en que están en juegoconceptos como la defensa del medio ambiente, la protección de los consumidores, etc.asistimos a una dialéctica en que valen todos los argumentos pero -y esto debe hacerlo notarel académico- en la que se mezclan todos los conceptos. Así, es frecuente defender losintereses de la industria con argumentos de protección a los débiles, las aspiraciones desectores distribuidores con razones de servicio público, los partidarios del cierre de fronterascon argumentos de patriotismo, etc.

3. EN TORNO A LA EXCEPCIÓN CULTURAL

Una de las cuestiones tradicionales objeto de las polémicas económico-sociales es larelativa al libre comercio, hoy en día de alcance global11. De forma muy resumida puededecirse que la misma se centra en la aplicación o no aplicación de medidas tendentes aimpedir en mayor o menor grado la libre entrada de mercancías en un territorio nacional. Talesacciones se justifican o se pretenden justificar en motivos diversos, entre los que se haincluido la defensa de la cultura nacional.

Constituye una opinión muy generalizada en Europa que el sector audiovisual tiene unpapel esencial para vencer los desafíos económicos, culturales y sociales, ligados a la socie-

(10) Sobre estos temas en profundidad, vid. WILDMAN y SIWERK (1988).(11) La literatura reciente sobre estos temas es muy abundante. Destaquemos: CHESNAIS (1996); BOYER yDRACHE(eds.) (1996); GILL (1997).


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dad de la información, ya que los servicios audiovisuales son hoy un terreno de experimen-tación privilegiada. De hecho, hay unanimidad entre los autores en considerar que el sectoraudiovisual tiene una gran importancia para la cultura y que es a la vez un sector en rápidocrecimiento con múltiples efectos sobre la electrónica, telecomunicaciones, industria espacial,publicaciones, etc.

Así Delors, en su primera comparecencia como Presidente de la Comisión ante elParlamento Europeo, señaló que «la industria cultural, puede ser mañana una de las mayoresindustrias, creadora de bienestar y empleo»

Más adelante, se llegó a la definición tanto de una política cultural europea como a laelaboración del denominado libro verde de la política audiovisual europea y al lanzamiento deuna serie de programas como el de Medios de Ayuda al Desarrollo del Audiovisual Europeo(programa MEDIA)12. Con ello, se pone de manifiesto tanto la búsqueda de una identidadcultural europea como fundamento político de la Unión Europea13 como sus contradiccionesoperativas y conceptuales.

Debemos destacar que la llamada excepción cultural, esto es la limitación de la circu-lación de objetos en que se incorporan las culturas, tiene sus raíces fundamentalmente enEuropa. Una segunda característica del concepto es que suele limitarse en su aplicación a losproductos de la industria cinematográfica, más tarde de la televisiva y hoy a los productosaudiovisuales. Resulta interesante para nuestras consideraciones posteriores señalar algunasnotas sobre el origen de la cuestión.

Recordemos así que, tras la segunda guerra mundial, un alud de producciones norte-americanas llegaron a una destrozada Europa, cuyas protecciones cinematográficas nacionaleshabían acusado fuertemente el conflicto bélico intensificando la tradicional presencia de losproductos de la cinematografía norteamericana en las pantallas europeas.

Esta invasión de productos norteamericanos se encontró con una doble oposición queactuaría de manera conjunta. Por un lado, hay que enmarcar las protestas en el contexto dela naciente guerra fría. Tales protestas, muy intensas en Francia estuvieron dirigidas por elpotente Partido Comunista Francés, que temía el atractivo del “American way of life” sobre lasmasas europeas. Por otra parte, existió una fuerte oposición intelectual ante los que se con-sideran simplistas y poco elaborados productos norteamericanos. Ambas protestas confluye-ron provocando fuertes alteraciones callejeras.

(12) Sobre la vinculación del sector audiovisual y progreso tecnológico, vid. ACHESON y MAULA (1989) o el númerodedicado por la Revue du Marche Commun et de L’Union Europeenne a la televisión de alta definición y a Europa enla competencia mundial. Igualmente, el Libro blanco sobre crecimiento, competitividad, empleo, de la Comisión Euro-pea sitúa al sector audiovisual como uno de los sectores clave de la relación entre nuevas tecnologías y la transfor-mación social.(13) Sobre este tema vid. Libro Verde Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, relativa a laaplicación del los artículos 4 y 5 de la directiva 89/552, “CEE televisión sin fronteras, 1994”; el artículo de MISSIR DILUSIGNANO sobre Comunidad y Cultura (1994, pp. 181-194).

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Para resolver el problema fue firmado un Acuerdo entre Leon Blum, Presidente delGobierno Francés, y J.F. Byrnes, Secretario de Estado americano, el 28 de mayo de 1946. Enesencia, el acuerdo consistía, en que, además de la concesión de un préstamo de reconstruc-ción de la industria, los EEUU obtenían la derogación de todas las restricciones aduaneras ala importación de películas. Una cuota de pantalla reservaba a los films franceses cuatrosemanas sobre dieciséis en las salas francesas, la clásica proporción 1-4. Este acuerdo seconsideró insatisfactorio por importantes grupos intelectuales que, apoyados siempre por elpartido comunista, crearon un Comité de Defensa del cine francés, que obtuvo una revisióndel acuerdo Blum-Byrnes y la creación de un fondo de desarrollo de la industria cinematográ-fica, alimentado por un gravamen a la entrada de las películas.

En una segunda etapa, a mediados de los 60, la cuestión se vuelve a plantear cuandola TV se convierte en un medio impresionante de diversión y comunicación, presente prácti-camente en todos los hogares del mundo desarrollado con la creación de una industria propiade películas o series elaboradas exclusivamente para la televisión.

A los productos de esta nueva industria y mediante justificaciones análogas a las se-ñaladas para los de la cinematografía -la identidad nacional y la defensa de su patrimoniocultural- se le aplicarían también medidas restrictivas. Ello provocaría protestas del principalpaís fabricante volviéndose a plantear las cuestiones que examinaremos en la siguiente sec-ción.

Por último, en años muy recientes se ha desarrollado una nueva discusión sobre lavigencia de la excepción cultural. En efecto, con motivo de la negociación de un acuerdo sobrecomercio de servicios dentro de la ronda Uruguay (años 90) se planteó la aplicación de losprincipios de liberalización comercial a los servicios audiovisuales. De nuevo se pusieron demanifiesto las posiciones extremas: a) las de aquellos países que buscan una liberalizaciónplena, esto es, la supresión de toda clase de impedimentos al libre comercio de productos yservicios del sector; y b) las de aquellos que defienden las peculiaridades culturales conmultitud de argumentos, pero que no pueden ocultar que a la vez se defienden intereses muyconcretos de industrias y sectores muy importantes. También a este tema dedicaremos otrasección de estas consideraciones.

4. UN REPASO MÍNIMO DEL GATT

Para obtener una justificación de la forma en que los actuales regímenes reguladoresde los intercambios internacionales que afectan a nuestro sector y la forma en que encaja enellos la excepción cultural, conviene repasar muy someramente las características del ordencreado tras la segunda guerra mundial, articulado a través de tres organizaciones:

El Fondo Monetario Internacional (FMI) responsable de regular y coordinar las políticasdel tipo de cambio y las monetarias en sentido amplio; b) el Banco Internacional para laReconstrucción y el Desarrollo (BIRD) (hoy Banco Mundial) que se encargaría de la financia-ción de la reconstrucción de los países devastados por la guerra; c) y por último, se preveía


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la creación de una Organización Internacional de Comercio (OIC) que, aunque estuvo diseñadaen la llamada Carta de la Habana, no entró en vigor nunca por la oposición norteamericanay fue sustituida por el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), que llevó a lapráctica la parte IV de la citada Carta de la Habana, relativa a políticas comerciales14.

Esta no Institución, como la hemos denominado en otras ocasiones (Ávila, Díaz yCastillo, 1994), ha regulado buena parte de las políticas públicas con incidencia en el comer-cio exterior, esto es, de las denominadas políticas comerciales directas e indirectas. Ha sidoasí hasta la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) que integra el GATT1947 dentro del Acuerdo Multilateral sobre Comercio de Mercancías, lo que corresponde a lapuesta en práctica del Acta de Marrakech (1994) por la que se cerraba la ronda Uruguay denegociaciones comerciales multilaterales.

Los principios que, de acuerdo con el GATT, habrían de regir las políticas públicas queafectan a las relaciones comerciales internacionales son, fundamentalmente, el de la no dis-criminación (en reacción a las políticas discriminatorias de los años treinta) y el de transpa-rencia y publicidad.

El principio de no discriminación se articula a través de la llamada cláusula de naciónmás favorecida (CNMF), entendida en sentido multilateral, y del denominado trato nacional,que supone que las políticas públicas aludidas han de dar el mismo trato a los productos(concepto no precisado) nacionales que a los foráneos. Por la CNMF se considera que lasventajas comerciales concedidas a otra nación, automáticamente se extienden a las demás, loque fuerza a negociaciones conjuntas para aprovechar cualesquiera ventajas que un paíspretenda (las famosas Rondas, de las que el último exponente fue la ronda Uruguay celebradaentre 1986 y 1994).

Estos principios son los que se han aplicado desde 1948 con un indudable éxito, sobretodo en la eliminación de aranceles en la regulación del comercio internacional. Son losmismos los que con excepciones, que después comentaremos, a partir de 1995 se han deaplicar al comercio de servicios, y por consiguiente a los denominados productos culturalesincluidos los de la industria audiovisual. Ahora bien -y en ello reside la cuestión- esta indus-tria, al menos en Europa, y como hemos señalado ha querido y pretendido desde la creacióndel GATT un trato especial. Lógicamente, siguiendo el esquema histórico que hemos señalado,habrá de estudiarse: a) el régimen especial de las películas cinematográficas y la no posibi-lidad de aplicación de las excepciones que el Acuerdo general contempla por otros motivos;b) las discusiones sobre las películas de televisión; c) el tratamiento de los serviciosaudiovisuales en la ronda Uruguay.

Recordemos, además, que la Unión Europea en su búsqueda de un mercado único, hade perseguir considerándolos como medidas de efecto equivalente, dos posibles obstáculosa la libre circulación de mercancías y servicios que establecen los Estados en el comercio

(14) Sobre los momentos iniciales, vid GARDNER (1994). Sobre los aspectos comerciales y sin ánimo exhaustivo: DIAZMIER (1996) y CURZON (1963).

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intracomunitario. Ello ha de compatibilizarse con la búsqueda de una política cultural europea,una de cuyas manifestaciones es el Reglamento relativo a la exportación de bienes culturales.Las posibles contradicciones entre todos estos aspectos se reflejan también en la vida inter-nacional y en el sector audiovisual (Siebenhaar, 1994, pp. 357-361; Collins, 1994, pp. 89-102).

5. EL TRATAMIENTO DE LAS PELÍCULAS CINEMATOGRÁFICAS

Desde sus inicios, en el GATT se ha dado un tratamiento especial a los aspectoscomerciales internacionales del cine, a través de la legalización de las cuotas de pantallaexistentes en el momento de la firma del Acuerdo y el compromiso de eliminar esas restric-ciones en la medida de lo posible. Incluso tales aspectos estuvieron presentes en las nego-ciaciones preliminares y en la conferencia negociadora para la creación de una OrganizaciónInternacional de Comercio, tanto en Londres, Nueva York, como en la Habana. En concreto,encontramos una referencia especial a los films en el artículo 19 de la Carta de la Habana,como es sabido creadora de la nonata OIC15.

Pero es el artículo IV del Acuerdo General, denominado “disposiciones especiales relativasa películas cinematográficas” el que requiere nuestro análisis. Lo reproducimos a continuación:

«Si una parte contratante establece o mantiene una reglamentación cuantitativa interiorsobre las películas cinematográficas impresionadas, se aplicará en forma de contingentes deproyección con arreglo a las condiciones siguientes:

a) Los contingentes de proyección podrán implicar la obligación de proyectar, duranteun período determinado de un año por lo menos, películas de origen nacional du-rante una fracción mínima del tiempo total de proyección utilizado efectivamente parala presentación comercial de las películas cualquiera que sea su origen; se fijaránestos contingentes basándose en el tiempo anual de proyección de cada sala o ensu equivalente.

b) No podrá efectuarse, ni de hecho ni de derecho, repartición alguna entre las produc-ciones de diversos orígenes por la parte de tiempo de proyección que no haya sidoreservada, en virtud de un contingente de proyección, para las películas de origennacional o que, habiéndoles sido reservada, se halle disponible debido a una medidaadministrativa.

c) No obstante las disposiciones del apartado b) de este artículo, las partes contratantespodrán mantener los contingentes de proyección que se ajusten a las disposicionesdel apartado a) de este articulo y que reserven una fracción mínima del tiempo de

(15) El documento relevante de la conferencia de Londres es el EPCT/C II/W 5, pág 14. para N. YORK EPCT/C 6/92,pág. 11 y; en la Habana E/CONF/ 2/C 3/SR 13 y E/CONF 2/C 3/59. En concreto ya había referencias a la especialidaddel cine. Así el representante de Noruega en esas conferencias negociadoras quería incluir una salvaguardia de laimportancia cultural de la industria cinematográfica.


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proyección para las películas de un origen determinado, haciendo abstracción de lasnacionales, reserva de que esta fracción no sea más elevada que en 10 de abril de1947.

Los contingentes de proyección serán objeto de negociaciones destinadas a limitar sualcance, a hacerlas mas flexibles o a suprimirlas».

Junto a este articulo hay que mencionar, para ir completando el cuadro, la excepcióncontenida en el apartado 10 del Artículo III que se refiere a trato nacional en materia detributación y de reglamentaciones interiores.

«Las disposiciones de este artículo no impedirán a toda parte contratante establecer omantener una reglamentación cuantitativa interna sobre las películas cinematográficas impre-sionadas de conformidad con las prescripciones del Artículo IV».

Un análisis mínimo de las mismas puede responder a la cuestión de su significadodentro del sistema GATT. Así, el artículo IV aparece inmediatamente detrás del III, que regulael principio del trato nacional que es uno de los pilares básicos del GATT. Más aún, el ArtículoIV resulta una excepción, o si se quiere una especialidad, respecto al principio del tratonacional. Ya estas excepciones se apuntan en el Artículo III, y explícitamente, como hemosdicho respecto a películas cinematográficas en su apartado 10, pero es precisamente esteArtículo IV el que desarrolla las formas de hacer operativas esas excepciones. Como se señalaen el artículo reproducido, de alguna manera, con él se permite establecer restricciones cuan-titativas, que revisten las formas de las llamadas cuotas de pantalla y contingentes de proyec-ción, como principales fórmulas de protección existentes en los años 40.

Estas restricciones cuantitativas -que implica a la vez que el Artículo IV sea además unaexcepción del Artículo XI, que prohibe las restricciones cuantitativas- tienen un límite que nopueden superar: no deben ser más elevadas que las existentes en cada nación a 10 de abrilde 1947, lógicamente, para las Partes firmantes originales. Para los países que accedieronposteriormente al GATT se ha entendido esa fecha como correspondiente a cada accesión.Es una cláusula stand-still o de “statu-quo”, y por otro lado y como corresponde a losdeseos del GATT de eliminar los obstáculos al comercio, se recomienda a las partes con-tratantes flexibilizar, y en su caso, eliminar de manera progresiva estas cuotas de pantalla,lo que no se ha hecho de forma definitiva, aunque sí han existido muchas propuestas deeliminarlas a través de la liberalización de pagos que se llevó a cabo desde la antigua OECE(hoy OCDE).

Sobre la base de estas excepciones al Artículo IV del GATT se iniciaron y se justificaronlas trabas y restricciones cuantitativas que han ido estableciendo los diversos países paraproteger sus industrias cinematográficas, -que lo hayan conseguido y que este sistema seaefectivo es harina de otro costal-. Estas restricciones suelen ser denunciadas ante las diversasinstancias del GATT por los Estados Unidos y otras partes contratantes las notifican y reac-cionan ante ellas especialmente en momentos de mayor liberalización de las rondas negocia-doras. Muchas de ellas se incluyen en el documento NTM/INV/I-V, que constituye el catálogo

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o inventarios de medidas no arancelarias aplicadas a la importación de productos industriales,al que debe acudirse para un conocimiento operativo de la cuestión país por país.

Dicho catálogo está en continua actualización, conforme a lo dispuesto en el apartado 50 deldocumento L/5713 del GATT, que señala textualmente «El catálogo no es definitivo y en cualquiermomento pueden modificarse las notificaciones actuales o agregarse otras nuevas. Los procedi-mientos establecidos para ello por las partes contratantes figuran en el documento C/110»

En el análisis del Acuerdo general, cabría también -o al menos así se ha pretendido- unajustificación del tratamiento específico de los bienes culturales en razón a la excepción a losprincipios generales contemplada en el artículo XX,j (“medidas impuestas para proteger lostesoros nacionales de valor artístico, histórico o arqueológico”). Ahora bien, en nuestra opinión,la clasificación sobre bienes culturales que se ofrecen en la convención de la UNESCO denoviembre de 1970 no permitiría esa aplicación. En efecto, en esa clasificación16 se incluyen: a)el resultado de excavaciones y descubrimientos arqueológicos con más de cien años de antigüe-dad; 2) elementos procedentes de la desmenubración de momentos artísticos, históricos o re-ligiosos o de emplazamientos arqueológicos con más de cien años de antigüedad; 3) cuadros,pinturas y dibujos hechos totalmente a mano sobre cualquier tipo de soporte y de cualquiermaterial; 4) grabados, estampas y litografías originales y matrices litográficas; 5) estatuas y obrasde escultura originales; 6) construcciones y montajes artísticos; 7) fotografías; 8) manuscritoscon más de 100 años de antigüedad e incunables, sueltos o en colecciones; a) libros con másde doscientos años de antigüedad sueltos o en colecciones; 10) archivos de todo tipo, cualquieraque sea su soporte con más de cincuenta años de antigüedad; 11) colecciones y especímenespara coleccionar filatélicas; 12) colecciones y especímenes para colecciones de zoología, botá-nica, mineralogía, anatomía o que tengan interés histórico, arqueológico, paleontológico,etnográfico, numismático o filatélico; 13) vehículos de motor con más de setenta y cinco añosde antigüedad; 14) antigüedades y objetos de colección con más de cien años de antigüedad.

En nuestra opinión, difícilmente hubiesen podido caber en esta relación las películascinematográficas. Pensamos que la excepción se refiere más al patrimonio consolidado de unanación y no a la actividad creadora nueva que con el tiempo sí podrá llegar a ser patrimoniohistórico o artístico. Otra cuestión compleja que no encuentra solución en esta excepción serefiere a los derechos de autor o a las normas de competencia. De ahí que se haya acudidoa una excepción específica, cuya duración en el tiempo y aplicabilidad a productos que sur-girían tras los años cuarenta han sido discutidos desde su nacimientos.

6. LOS PRODUCTOS TELEVISIVOS

Lógicamente, dado el escaso desarrollo de este medio de comunicación a mediados de los40, no se le dedicó ninguna atención ni mención alguna ni en las negociaciones de la Carta de la

(16) O en otras semejantes como la que se encontró en el Reglamento comunitario sobre exportación de bienesculturales.


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Habana ni en el primer GATT. Pero a mediados de los 60, la TV se había ya convertido en unimpresionante medio de comunicación y diversión, presente prácticamente en buena parte de loshogares del mundo desarrollado y que mantenía una íntima vinculación con la industria cinema-tográfica, -a la que salvó tras la huida del público de las salas de exhibición- y con la creación deuna industria propia de películas o series elaboradas exclusivamente para la televisión.

A los productos de esta nueva industria comenzaron los países importadores a aplicar-les las mismas medidas restrictivas y por los mismos motivos, si acaso acentuados, -laidentidad nacional- que existían en el cine. Ello provocó la protesta del principal fabricante,EEUU, que entendía, ante la ausencia de regulación específica, que las restricciones relativasa productos culturales para televisión debían considerarse como una infracción del artículo III,párrafo cuarto, del GATT.

En un análisis de la documentación existente sobre la materia, se pone de manifiestoque los norteamericanos, a través del doc. L/1615 de 16 de noviembre de 1961, señalaban:»no existe en el plano internacional uniformidad de puntos de vista para tratar de manerasistemática las restricciones nacionales crecientes que son impuestas a la utilización de pro-gramas de televisión».

Por ello, los Estados Unidos proponían examinar la aplicación del GATT al comerciointernacional de programas de televisión, el reparto equitativo entre los tiempos reservados alos programas nacionales y a los extranjeros y cuestiones similares.

De todas maneras, los norteamericanos señalaban17 la existencia de diferencias entrecine y televisión, ya que el cine se exhibía en un gran número de salas que competían poratraer al gran público y, dada la atracción que sobre este tenían las películas extranjeras, seincitaba a los propietarios de salas de exhibición de películas a “echar” extranjeras. Estasituación contrastaría con el control que de las televisiones tendrían los Estados, los cualespara exhibir uno u otro telefilm no tendrían en cuenta la popularidad del programa, lo quesuponía que su intervención pudiera ser aún más restrictiva en los programas de televisiónque en el cine. El asunto siguió debatiéndose (documento L/1646) hasta la constitución de unGrupo de Trabajo18, que rindió informe el 13 de marzo de 1962 a través del documento L/1741.

El Grupo de Trabajo tenía que estudiar “la relación entre las disposiciones existentes delAcuerdo General y las medidas que afectan al comercio internacional de emisiones para losprogramas televisados y examinar si estas disposiciones aportan una solución adecuada alproblema de acceso a los mercados y qué medidas debieran ser tomadas”.

En el Grupo de Trabajo se manifestaron serías discrepancias acerca de la competenciadel GATT en materia de comercio internacional de programas para televisión. Algunas partes

(17) Los americanos en el documento L/1615 señalaban la existencia de mas de 100 millones de aparatos de televisión,de los cuales se encontraba la mitad en EEUU, lo que supone la aparición de un nuevo artículo en el comerciointernacional, los programas de televisión, sea en vídeo o en película.(18) La creación del Grupo de Trabajo se aprobó en la decimonovena sesión de las Partes Contratantes, (DocumentoSR 19/11, pág. 192-193).

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contratantes señalaban que no se trataba tanto de un intercambio de productos materialescomo de servicios; otros, como los EEUU, indicaron que el artículo III reconoce competenciaal GATT para ocuparse de aquellas reglamentaciones interiores que afecten a la utilización deprogramas importados, aunque estos tomen la forma de servicios. El artículo IV, presentadocomo una excepción al Artículo III para el cine, lo ponía de relieve. En este sentido, los EstadosUnidos se mostraban partidarios de una aplicación analógica del Artículo IV a los programasde televisión a través de la aprobación de una recomendación por las Partes Contratantes,destinada a impulsar a los países a dejar a los programas extranjeros un tiempo razonable yen las horas de máxima audiencia, conjugando así la defensa de los intereses comerciales delos países exportadoras y los intereses de orden cultural de los países importadores.

Otros muchos países, incluido Francia, señalaron que la aceptación de una recomenda-ción como la presentada por los Estados Unidos, sería aceptar una obligación nueva que ibamas allá, no sólo del Artículo IV, sino del propio GATT y por esa razón la rechazaron de plano.

El Grupo de Trabajo, ante un enfrentamiento tan cerrado, optó en sus conclusiones porel acreditado método Ollendorf, pues señalaba que, partiendo del rápido desarrollo de lastécnicas de televisión, cualquier solución sería provisional y que no estaba en condiciones dellegar a una conclusión definitiva. De forma no habitual en el GATT propuso un proyecto derecomendaciones con tres variantes, cuya principal diferencia radicaba en el punto b) quepedía que las partes contratantes dedicaran una proporción de tiempo razonable a los produc-tos para televisión de importación. En la variante B se pedía además que el establecimientode la cuota de pantalla se hiciera sin lesionar inútilmente los intereses comerciales de losimportadores, incluida la hora de máxima audiencia. La variante C hacía una remisión alArtículo IV.

En vista de que no se adoptó ninguna decisión, los Estados Unidos presentaron a travésdel documento L/1908 el 10 de noviembre de 1962 un proyecto revisado de recomendacióncuya principal novedad era señalar que debiera limitarse una proporción determinada detiempo a los programas de producción nacional, sin impedir la visión de programas deimportación. Tampoco éste se aprobó, por lo que la delegación norteamericana volvió a lacarga con el documento L/2120 de 18 de marzo de 1964 que contenía un nuevo proyecto derecomendación, declaraba que las restricciones al comercio internacional de productostelevisivos debían limitarse al mínimo. A la vez, reconocía que una cierta proporción deprogramas nacionales podía reflejar las tradiciones y la cultura de un país, por lo que se podíareservar una proporción determinada a la emisión de productos nacionales, sin impedir laemisión de productos foráneos. Esta nueva recomendación tampoco fue aceptada por laspartes contratantes.

Con esto se terminó la discusión sobre el tema. El GATT, desde entonces, se limitó alas tareas de notificación y contranotificación a la que aludíamos supra, aunque los norteame-ricanos no cesaron de intentar incluir los servicios audiovisuales en las disciplinas del GATT.Mientras tanto, la televisión se desarrollaba tecnológicamente y, como muestran todos losdatos, aumentaba su importancia, no sólo en esa faceta tecnológica sino también, y es muyimportante, económicamente.


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Una buena parte de ello es la variedad de desarrollos técnicos a los que hemos aludidoen el primer epígrafe.

7. DESARROLLOS POSTERIORES. LOS SERVICIOS AUDIOVISUALES

En los epígrafes anteriores, hemos puesto de relieve que las regulaciones internaciona-les -o su ausencia- en cuanto se refiere a productos cinematográficos y televisivos ha creadoproblemas que cabe relacionar con realidades estructurales (especialmente notables en el casoeuropeo). En efecto, la pequeñez y cerramiento de los mercados nacionales, la atomización dela estructura de distribución, el alejamiento de los gustos del consumidor -que quiere ver cineamericano-, en gran parte provocado por los efectos perversos de la política de protección yde ayudas, junto a la explosión de la demanda y el aumento de los costes de producción queson escasamente competitivos en mercados cada vez más globalizados son elementos que sevolvieron a poner de relieve en los años 80 y 90 con la extensión a lo audiovisual -en sentidoamplio- de las corrientes internacionales. Estudiemos los antecedentes y los problemas quese plantearon en la ronda Uruguay para dedicar un último epígrafe a la exposición del actualmarco regulador y su impacto en la industria europea.

Dada la importancia social y económica del sector servicios resultaba paradójico en los80 la ausencia de una regulación multilateral global sobre la materia. De hecho, en determi-nados servicios existían antes de los noventa regulaciones internacionales parciales. Ocurríaasí con el transporte aéreo internacional, las conferencias marítimas, determinados serviciosen las telecomunicaciones internacionales (INTELSAT), los esfuerzos de la OCDE en la libe-ralización del comercio transfronterizo de servicios y los esfuerzos liberalizadores que sehacen en el marco de las diversas integraciones económico regionales, muy especialmente lascomunitarias. Faltaba, y en cierta manera sigue faltando, una regulación internacional global,y ello, a pesar de que ya el artículo 53 de la Carta de la Habana señalaba la importancia parael comercio internacional de determinados servicios, entre los que citaba los transportes, lascomunicaciones, los seguros y los servicios comerciales de los bancos.

Entre las causas de la ausencia de esa regulación global hay que señalar de una maneraexpresa el que Carreau denomina el «intervencionismo omnipotente del Estado» (Carreau, Floryy Juillard, 1980, p. 294) en el sector terciario y que se justifica en toda una panoplia de razonescomo son la seguridad nacional, la protección de los consumidores, el control estratégico, laprotección del mundo laboral y la lucha contra el desempleo, o motivos históricos y culturales-justo en los que se quiere fundamentar la excepción cultural a aplicar al sector audiovisual.

Este intervencionismo es el causante del gran número de restricciones que impiden ellibre flujo de servicios en los mercados mundiales y contra los que las partes contratantes delGATT no han sabido ni querido luchar19. Debe tenerse en cuenta que numerosas partes con-tratantes no eran partidarios a la aplicación de las reglas del GATT al mundo de los servicios,

(19) Compartimos las razones de LOPEZ ESCUDERO (1995, pp. 65-68).

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mientras otras sostenían la posición contraria20. Ello dio lugar a una fuerte polémica zanjadaen la Declaración Ministerial de Punta del Este al señalar que el objetivo de las negociacionesen materia de servicios sería:

«establecer un marco multilateral de principios y normas para el comercio deservicios, incluida la elaboración de posibles disciplinas para sectores particulares, conmiras a la expansión de dichos comercios en condiciones de transparencia y de libe-ralización progresiva y como medio de promover el crecimiento económico de todos losinterlocutores comerciales y el desarrollo de los países en desarrollo. Este marco res-petará los objetivos de política general de las leyes y reglamentaciones nacionalesaplicables y tendrá en cuenta la labor realizada por los organismos internacionalespertinentes.

Será aplicable a estas negociaciones los procedimientos y prácticas del GATT. Seestablece un Grupo de Negociaciones sobre Servicios para ocuparse de estas cuestiones.Podrán participar en las negociaciones previstas en la presente parte de la Declaración losmismos países que en las negociaciones previstas en la Parte I... el Grupo de Negocia-ciones sobre Servicios rendirá informe al Comité de Negociaciones comerciales»21.

Como señala López Escudero, de esta manera se conseguía contentar a todos ya quelas negociaciones sobre servicios quedaban fuera del sistema jurídico del GATT y se separa-ban de las negociaciones sobre mercancías previstas en la Parte I de la declaración Ministerialde Punta del Este. Por el contrario, los Estados proclives a la integración de los servicios enla disciplina del GATT consiguieron que las negociaciones en este sector se desarrollaransegún los procedimientos y las practicas del GATT. Además, las negociaciones de la RondaUruguay se consideraron como un conjunto, quedando su desarrollo y coherencia a seguroa través de un único Comité de Negociaciones Comerciales (López Escudero, 1996, p. 75).

Desde el primer momento en que se inició la Ronda Uruguay empezó un doble debate.Uno técnico y otro de fuerte contenido político. Por lo que se refiere al problema técnico,básicamente éste se reflejaba en cuestiones sobre una labor de identificación, clasificación ycuantificación de las diversas actividades que pueden considerarse servicios con impactointernacional. En este sentido la Secretaría del GATT elaboró una clasificación en la quedistingue sectores, subsectores y actividades de servicios. Se identificaron 161 actividades.Dentro de esta clasificación los servicios audiovisuales aparecen dentro del grupo de serviciosde comunicaciones, junto a los servicios postales, de mensajería, telecomunicaciones básicasy de valor añadido22 en forma similar a la que hemos utilizado en el primer epígrafe.

(20) De hecho se produjo en los años ochenta un fuerte enfrentamiento entre los países industrializados encabezadospor EEUU, Francia y los países en vías de desarrollo cuyos principales representantes eran Brasil e India sobre unadecisión global sobre el comercio de servicios, ya que estos últimos veían esta discusión como un intento mas demenoscabar su soberanía y su libertad de acción, pudiendo pasar de sus sectores en manos públicas a control demultinacionales extranjeras. Como se ha dicho, con la declaración de Punta del Este, se llegó a un pacto entre las dosposiciones extremas.(21) Declaración multilateral de Punta del Este, pág. 29.(22) Documento MTN GNS/W/120 de 10 de julio 1991.


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Estas labores imprescindibles de clasificación contrastan con la algarabía que los me-dios cinematográficos y la prensa europea expresaron desde que tuvieron conocimiento de queiban a negociarse los servicios audiovisuales como –“gran herejía”- una mercancía más23.Polémica que contrasta con la importancia económica del sector, a la que no suele aludirseen las discusiones, pero que consideramos fundamental para cualquier discusión

La polémica arreció en 1993-1994, cuando para forzar un acuerdo, el “U.S. TradeRepresentative M. Kantor”, amenazó a algunos países europeos y, entre ellos España por susnormativas de licencias de doblaje24. La polémica recuerda la que se produjo en 1947-1949,sólo que en esta nueva existían más cosas en juego y, probablemente, de mucha mástranscendencia.

En epígrafes anteriores, hemos puesto de manifiesto la íntima relación existente entreservicios audiovisuales, tecnología de la comunicación y telecomunicaciones, la transcendenciaeconómica de los mercados en juego25, y la importante mano de obra cualificada que trabajaen el sector. También indicamos, pero quizás no hemos hecho el suficiente hincapié, en elpoderoso instrumento de control que suponen los medios audiovisuales. En este sentidoconviene recordar con Brzezinski que la historia demuestra que la cultura dominante ha estadosiempre asociada con el poder político hegemónico (española en el S. XVI, francesa en elXVIII, inglesa en el XIX, americana en el XX). A estos aspectos de interrelación entre poder,tecnología, aspectos comerciales y culturales aluden también los autores de lo que se deno-mina la Economía Política Internacional.

Quizás, pero de manera un tanto melodramática, el entonces Presidente de la SociedadGeneral de Autores de España lo expresó indicando que «lo que se está debatiendo es eldominio del mundo»26. Lo cierto es que, como ha puesto de manifiesto Daniel Bell en su obralas “Contradicciones culturales del capitalismo”27, la cultura ha devenido junto a los sectoreseconómicos y políticos en un importante campo de enfrentamiento y legitimación del sistema.

Es justo en estos momentos cuando la Unión Europea -no así el Consejo de Europa-comienza, en su andadura histórica y en su intento de fortalecerse como ente político, por ciertobastante vaporoso hasta nuestros días, a preocuparse por la cultura. Así, el cuarto considerandodel preámbulo del Tratado de Maastricht señala el “deseo de profundizar en la solidaridad entresus pueblos y en el respeto de su historia, de su cultura y de sus tradiciones”.

(23)A título de ejemplo podemos citar “Beance: un front d_exception Liberation (2 noviembre,93), L’exception culturellerepart en campagne”, Figaro 16 junio 1995; “Une priorité pour l’Europe, contenir l’invasion des images americaines”;“Le nouveau quotidien 9 enero 1995, o cuando se acercan posiciones, L’audiovisuel trahi par Brittan?, Le Soir 9diciembre 1993. Una demostración de críticas un tanto histéricas que provoca la cultura americana en Manière de voirnº 19, Le Monde noviembre 1993.(24) El País, 6 mayo 1994.(25) Que dio lugar a numerosas mesas redondas como la señalada en Beauce o la convocada en septiembre de 1993,el día 20 por la CCI, bajo el título de Política Comercial internacional y sector audiovisual.(26) El País 7 octubre 1993.(27) BELL (1989). También estudia este tema MARTIN (1996). Las discusiones sobre el pensamiento único, especial-mente en el dominio económico aluden a los peligros de la utilización sesgada de la cultura.

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El Artículo 128 señala la obligación de la Comunidad de contribuir al desarrollo de lasculturas de los Estados Miembros en el respeto de su diversidad nacional y regional, poniendode manifiesto la herencia cultural común, lo que ha permitido a algunos, tales como Missirdi Lusignano, solicitar para la cultura, aclarando que es en gran parte lo audiovisual, unaDirección General dentro de la organización administrativa comunitaria (Missir di Luisignano,1994, p. 194).

En definitiva, la Comunidad encuentra que es necesario una identidad común que laconvierta en esa nación que pensaba Friedrich (1973) y que hoy por hoy no es, ya que le esobligatoria el respeto a las culturas nacionales -su no desaparición como sí hicieron losestados nacionales con las culturas regionales- y que por tanto debilita su imagen común. Elresultado de las negociaciones sobre lo audiovisual lo demuestra28.

Desde los inicios de las negociaciones en la ronda Uruguay, en el campo de losservicios, la Comunidad, a través del Comité 113, el competente en materia de política comer-cial, planteó un tratamiento especial para el sector audiovisual como lo demuestra el docu-mento presentado el 14 de junio de 1990 a la Secretaría del GATT, que sugería un borradorde regulación general de los servicios, incluyendo la posibilidad de incluir sectores especí-ficos, entre los que incluía el audiovisual. En concreto, en él se sugería que «sin perjuicio delrequisito de que tales medidas no son aplicables de forma que constituyan un medio dediscriminación arbitraria e injustificada entre las partes donde tales condiciones prevalezcan,o una restricción disfrazada sobre el comercio internacional en servicios, nada de lo reguladoen este Acuerdo, particularmente lo recogido en los artículos II tratamiento nación mas favo-recida), IV (tratamiento nacional), VII (subsidios) y XVI (acceso al mercado), podrá invocarsepara que una parte deje de adoptar medidas obligatorias relativas a servicios audiovisualesdirigidos a la consecución de objetivos de política cultural»29.

Como señala de la Puente García, esta propuesta «reconoce el derecho de las partes aaplicar y desarrollar las políticas que persigan objetivos culturales» (De la Puente García,1991, p. 83). Hay que señalar que la propuesta europea tenía una reserva alemana relativa atemas de radiodifusión, esto es, no había unanimidad, como es habitual, en la posicióncomunitaria.

La reacción norteamericana frente a la excepción cultural no se hizo esperar y, conapoyo del Japón, se opuso frontalmente a la excepción cultural, ya que el contenido de estase dejaba a la discrecionalidad de las partes, cuando se pretendía una legislación que intro-dujera normas y disciplinas obligatorias.

Por otro lado, los Estados Unidos comenzaron una labor de intimidación, atacando lasa su juicio prácticas desleales de algunos países europeos, entre los que incluía a España,Italia, Bélgica y Alemania.

(28) Sobre esto vid. DE LA PUENTE GARCIA (1991); PONTES (1994, p. 93).(29) Documento 370/90 de la Comisión.


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Dentro de la negociación siguieron apareciendo documentos como el de noviembre de1990, que comprendía una definición del sector audiovisual en la que se incluía todas lasactividades relacionadas con la producción, publicación, distribución, radiodifusión u otrosmodos de transmisión de obras audiovisuales, películas, programas de radio y televisión,grabaciones sonoras, libros, periódicos y revistas, e incluía la excepción cultural como unaexcepción al principio de CNMF, razón por la que, dada la divergencia de opiniones, tampocose llegó a ningún acuerdo, como también ocurrió en febrero de 1991.

Los Estados Unidos30 se oponían continuamente a la excepción cultural tanto por laestrecha vinculación del comercio audiovisual con el comercio de mercancías, como por laincoherencia de la excepción cultural con toda una serie de acuerdos internacionales de caráctercultural, entre los que citaba el Acuerdo de Beirut sobre libre circulación de materia audiovisualpara fines educativos, científicos y culturales, el Acuerdo de Florencia, la Declaración en favorde la libertad de expresión e información del Consejo de Europa, la Convención para la protec-ción de los derechos y libertades fundamentales del Consejo de Europa, en concreto su Artículo10,1, por las razones de identificar y consensuar una concepción homogénea sobre qué entendercomo cultura, por la creencia norteamericana en que no se puede legislar la cultura.

Estando las cosas así y prosiguiendo las negociaciones, empezaron las primeras fisuraseuropeas, ya que a la petición de excepción cultural, de otros países hubiera podido excluirde la negociación otros sectores primordiales para Europa. De ahí que la CEE cambiase depostura y pidiese la aplicación de las reglas generales al sector audiovisual, pero reconocien-do su especificidad; pero también en esta posición la Comunidad se encontraba aislada, yaque para otros países la especificidad del sector audiovisual no les resultaba un objetivoprioritario31. Todo ello explica que, pese a las protestas, algo desmesuradas, del sector, seincluyera el sector audiovisual dentro del GATS, sin ningún reconocimiento específico, aunquesí se permitió reconocer algunas excepciones a la CNMF. Por otro lado, Europa no avanzó enningún compromiso de liberalización, con lo que como señala López Escudero “las obligacio-nes específicas de la Parte III del GATS no se les aplica” (López Escudero, 1996, p. 106). Estoes, formalmente lo audiovisual se incluye en el ámbito de aplicación del GATS, aunquematerialmente no se le dota de ningún contenido32.

8. LA ACTUAL SITUACIÓN INSTITUCIONAL

Tras unas prolongadas e interesantes negociaciones. Cuyo estudio sobrepasa evidente-mente los límites de este trabajo, se llegó en 1994 a la aprobación del Acta de Marrakech y

(30) Documento presentado por EEUU al Grupo de trabajo audiovisual de 27-28 de agosto 1990.(31) Declaraciones de J SCHEELE, jefe de división de la DG I de la CEE en el segundo encuentro de Beauce, op.cit.pág. 40-44.(32) MARTIN PEREZ DE NANCLARES, en su exhaustivo estudio sobre la Directiva de televisión sin fronteras (1995,pp. 258 y 274), dedica una pequeña atención a las relaciones de los servicios audiovisuales europeos y el GATT yconcluye erróneamente, a nuestro juicio, que el nuevo GATT no le es de aplicación. Los principios del GATS comohemos señalado sí son de aplicación a los servicios audiovisuales, si bien no hay ningún compromiso de liberalizaciónpropuesto por la Comisión.

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con ella, del Acuerdo General Multilateral sobre el Comercio de Servicios, que constituye elprimer acuerdo global que trata de regular no sólo el comercio sino también la producción deservicio. Resulta importante señalar que el GATS en el momento actual es un Acuerdo marcocon una serie de acuerdos sectoriales, muchos de los cuales se siguen negociando.

El Artículo I define como comercio de servicios: 1) el comercio transfronterizo de serviciosentre dos países; 2) el consumo o adquisición de servicios que consumidores de un país (incluidaspersonas jurídicas) realicen en el territorio de otro país; 3) el establecimiento de personas jurídicaspara prestar servicios y 4) el desplazamiento de personas físicas de un país a otro para prestarservicios ya sea por cuenta propia o como empleados de un proveedor de servicios.

En cuanto a la estructura del Acuerdo (32 artículos), se compone de las disposicionesdel GATS que contienen: a) obligaciones generales que obligan a todos y b) específicas quesólo obligan a los Estados que las hayan aceptado; varios anexos que forman parte delAcuerdo y que recogen normas específicas para determinados sectores de servicios: teleco-municaciones, servicios financieros, transporte aéreo y marítimo, y por último, las listas na-cionales de compromisos específicos de liberalización que son consolidables.

A este conjunto variopinto López Escudero le denomina «constitución económica parael comercio de servicios», proporcionando unidad por medio de los que podemos denominarprincipios generales, entre los que se incluye el de no discriminación, articulado a través dela Cláusula de Nación más favorecida (CNMF) y el de transparencia. A ellos se une unmecanismo de liberalización progresiva.

El Artículo II define la CNMF de la siguiente manera: «Con respecto a toda medidaabarcada por el presente Acuerdo, cada miembro otorgará inmediata e incondicionalmente alos servicios y a los proveedores de servicios de cualquier otro miembro un trato no menosfavorable que el que conceda a los servicios similares y a los proveedores de serviciossimilares de cualquier otro país»

Esta cláusula sólo tiene dos excepciones, las exenciones temporales y aquellas que sedan entre las transacciones de servicios entre zonas fronterizas contiguas.

El otro gran principio que da unidad a este conjunto es la obligación de transparenciaen las normas nacionales de servicios, transparencia que se consigue a través de la obligaciónde publicación de las normas, cualquiera que sea su rango, que afecten a los servicios. Deberde publicación (Artículo III) que se completa con la obligación por parte de los EstadosMiembros de informar al Consejo de Comercio de Servicios (éste es el órgano institucionalque se crea) de todas las normas y sus modificaciones que afecten a los servicios (ArtículoIII,3), y la obligación de contestar con diligencia a todas las peticiones de información formu-ladas por los otros Estados en relación a su normativa sobre servicios.

Junto a estos principios básicos, habría que señalar otros adicionales como son el deltrato más favorable a los países en vías de desarrollo, la obligación de dictar normas nacio-nales de manera razonable, objetiva e imparcial (Artículo VI), el de reconocimiento mutuo yla armonización de las reglamentaciones nacionales.


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El Acuerdo sobre el GATS contiene disposiciones sobre los monopolios (Artículo VIII)que obliga a que los proveedores de servicios que gocen de posiciones de monopolio noactúen de manera incompatible con la CNMF, contratación pública (Artículo XIII), recurso amedidas excepcionales cuando se den circunstancias especiales, como crisis en la balanza depagos (Artículo XII), subvenciones (Artículo XV) que mas que nada supone un compromiso deadoptar medidas en el futuro.

En suma, lo esencial del nuevo Acuerdo, al margen del Acuerdo en sí mismo, es laaplicación al comercio de servicios de los principios de transparencia y no discriminacióncomo instrumento para iniciar un progresivo proceso de eliminación y homogeneización de lasrestricciones y normativas sobre la materia, de manera semejante a la que para las mercancíasse inició en 1947 con el GATT. Lógicamente, presentadas estas bases nos hemos de preguntaracerca de cuál es el papel de los servicios audiovisuales en este Acuerdo, puesto que, enprincipio, de no existir excepciones especiales, le serían de aplicación las normas y disciplinasprevistas en el GATS.

Aunque no exista en esta primera fase del GATS un reconocimiento explícito de laexcepción cultural, sí se han recogido una serie de excepciones específicas que para la Co-munidad significan que, necesariamente, las naciones no tienen que abrir sus mercados entodos los sectores, comprendidos en el ámbito de los servicios, sino sólo en aquellos en losque los gobiernos respectivos decidan hacerlo. Incluso en estos casos, los Estados podránlimitar la aplicación del principio de trato nacional manteniendo preferencias para sus propiosproveedores de servicios, lo que significa que se puede mantener las protecciones existenteshoy en la Directiva Televisión sin fronteras.

De la misma manera todo miembro del GATS puede pedir exenciones del trato de naciónmás favorecida. Esto significa que ciertas ventajas preferenciales establecidas en la Directivacitada para los productos culturales de otros países europeos serán compatibles con el GATS,que tampoco contiene ninguna disposición relativa a financiación, ya que la norma sobresubvenciones es una norma en blanco. Por tanto, programas como el de MEDIA y equivalentesson conformes con el GATS, y ello sin olvidar que siempre en caso de peligro se puede aplicarla excepción prevista, entre las que se incluye la moral o la seguridad pública o la peticiónde concesión de una cláusula de salvaguardia. En anexo figuran las exenciones que ha soli-citado la U.E.

Por consiguiente, no hay nada en el GATS que permita pensar que la industriaaudiovisual europea tenga un menor nivel de protección que antes de la firma del Acuerdo.Cierto es que no se ha conseguido la excepción cultural, lo que en definitiva significa, comoseñala G. Ávila, que las espadas han quedado en lo alto y habrá de ser en una futura nego-ciación cuando el tema entre en vías de normalización. A corto y medio plazo la posición dela Unión Europea es confortable.

Ahora bien, una vez admitido que las actuales normas internacionales toleran las me-didas proteccionistas cabe preguntarse sobre el futuro. En primer lugar, las futuras negocia-ciones que se establecen en la OMC (y, una vez pasada la primera reunión de Singapur en

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1996, la segunda Conferencia Ministerial que tendrá lugar en mayo de 1998 en Ginebraposiblemente fije calendarios de negociación). En segundo lugar habrá de examinarse desdetodos los ángulos los efectos de las relaciones entre las políticas de defensa y las de com-petencia. Parecería, en efecto, que la actual tendencia hacia el predominio de las fórmulas demercado -y este es global- podría tener un impacto más amplio que las fórmulas defensivasempleadas. En nuestra opinión, el tema sigue quedando suficientemente abierto al debate.


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ANEXO I

Excepciones a los principios generales del GATS que tiene la U.E.

Subsector/media Países incluidos Objetivo

Distribución de obras audiovisuales: Todos los Prevención de la perturbaciónderechos correctivos, en respuesta a miembros del de la distribución de obrasprácticas desleales de fijación de AGCS europeas.precios aplicadas por determinadosdistribuidores de terceros países.

Servicios audiovisuales: Medidas Todos los Protección contra medidaspara prevenir, corregir o compensar miembros del unilaterales desfavorables,condiciones desfavorables, injustas o AGCS injustas o irrazonables deirrazonables que afecten a servicios, otros Miembros.productos o proveedores de serviciosde la CE, en respuesta a medidascorrespondientes o comparables deotros Miembros.

Producción y distribución de obras Partes en el Con- Fomento de valores culturalesaudiovisuales mediante radiodifusión venio sobre Tele- dentro de los Estados miembrosu otras formas de transmisión al pú- visión Transfron- de la CE y en otros países euro-blico: medidas que definen las obras teriza del Consejo peos; objetivos de política lin-de origen europeo de tal manera que de Europa2. güística general.se concede el trato nacional en lotocante al acceso a la radiodifusióno a formas similares de transmisióna las obras que responden a deter-minados criterios lingüísticos o deorigen.

Producción y distribución de obras Todos los países Fomento de vínculos culturalescinematográficas y programas de con los que puedetelevisión: medidas basadas en acu- ser deseable unaerdos marco entre gobiernos y acu- cooperación cul-erdos plurilaterales sobre la copro- tural.ducción de obras audiovisuales queotorgan el trato nacional, en particu-lar en relación con la distribución yel acceso a financiación.

(2) Incluidos otros países europeos con los que se pueda concertar un acuerdo

103



Subsector/media Países incluidos Objetivo

Producción y distribución de obras Países europeos. Salvaguardia y fomento de lacinematográficas para televisión: me- identidad regional de paísesdidas que dan acceso a programas de entre los que existen antiguosayuda a obras y proveedores que vínculos culturales.responden a determinados criteriosde origen europeo.

Servicios audiovisuales de distribu- Partes en el Con- Fomento de los valores cultura-ción: exención del requisito de ob- sejo de Europa les europeos y los objetivos detención de licencias para la distri- política lingüística general entrebución de películas dobladas no ori- los jóvenes.ginarias de la CE aplicado en España

Servicios de radiodifusión sonora y Todos los países Obtención de acceso efectivo altelevisión: en Italia, la participación mercado y trato equivalente paraextranjera superior al 49 por ciento los proveedores italianosdel capital y de los derechos de votoestá sometida a condiciones dereciprocidad

Producción y distribución de obras Finlandia, Norue- Salvaguardia y fomento de lacinematográficas y programas de te- ga, Suecia, Islan- identidad regional de los paíseslevisión en los Países Nórdicos: dia interesados.medidas adoptadas en Dinamarca, deconformidad con programas de ayudacomo el Fondo nórdico para la cine-matografía y la televisión, a fin de fo-mentar la producción y distribuciónde obras producidas en los PaísesNórdicos.

Fuente: Documento GATS/EL/31, abril de 1994


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ANEXO II

Estadísticas significativas sobre el sector audiovisual

1) ESTIMACIÓN DEL COMERCIO DE COMPAÑÍAS DE PROGRAMAS AUDIOVISUALES(millones de dólares)

1993 1994 1995De norteamericanas en Europa (*) 5.776,7 6.027,2 6.804,4

De europeas en Estados Unidos 429 565 532

(*) Fuente: European Audiovisual Observatory

2) PELÍCULAS PRODUCIDAS EN ALGUNOS PAÍSES

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Europa (15) 515 513 451 471 489 504 444 443

Alemania 57 68 48 72 63 67 60 63

Gran Bretaña 40 27 47 46 42 60 70 76

España 63 48 47 64 52 56 44 59

Francia 137 136 146 156 155 152 115 142

Estados Unidos (*) 513 446 385 423 425 440 420 389

(*) y distribuidas en Europa

105



3) ESPAÑA: ORIGEN DE LAS PELÍCULAS DE ESTRENO

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Nacionales 40 34 33 37 36 56 44 59

Alemania 9 8 9 8 5 15 31 44

Gran Bretaña 21 34 27 24 21 19 30 33

Francia 32 29 27 35 28 23 21 32

Estados Unidos 242 196 173 193 170 157 182 191

4) ORIGEN DE LAS PELÍCULAS EMITIDAS POR TV EN 1995 EN LAS CADENAS ESPA-ÑOLAS (Expresado en %)

Nacional Europeo Estados Unidos

ANT. 3 18,2 12,5 62,7

Canal Sur 6,2 12,3 61,9

ETB 9,1 15,9 69,5

ETB2 1,7 13,6 80,1

Canal + 13,8 15,2 63,7

Tele 5 12,4 19,7 63,7

TV 3 4,5 9,9 79,7

TV 33 0,9 18,7 77,8

TVE 1 10,2 9,0 77,7

TVE 2 14,8 8,4 74,7

TVG 1,1 15,0 69,7

TVM 0,1 13,7 81,6

TVV 5,7 14,7 71,9


106



5) FABRICADAS DE CD-ROM Y MULTIMEDIA POR PAÍSES

1994 % 1995 % 1996 %

Estados Unidos 554 45 663 46 1326 49

Gran Bretaña 206 17 321 17 465 17

Alemania 102 8 173 9 201 7

Francia 80 7 96 5 175 7

Japón 55 4 84 5 124 5

España 19 2 25 1 38 1

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