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2013] EDUARDO CORDERO QUINZACARA SANCIONES ADMINISTRATIVAShellip 119

Este trabajo es parte de una investigacioacuten financiada por FONDECYT referida al proyecto ldquoFundamentos

y principios de la potestad sancionadora de la Administracioacuten del Estado en el Derecho chilenordquo Nordm 1110791

Abogado Doctor en Derecho Profesor de Derecho administrativo de la Pontificia UniversidadCatoacutelica de Valparaiacuteso Chile Correo electroacutenico eduardocorderoucvcl

Artiacuteculo recibido el 15 de marzo de 2013 y aceptado para su publicacioacuten por el Comiteacute Editorialel 29 de mayo de 2013

Revista de Derecho Vol XXVI ndash Nordm 1 ndash Julio 2013 Paacuteginas 119-144

Sanciones administrativas y mercados regulados

Eduardo Cordero Quinzacara

R983141983155983157983149983141983150

Este trabajo tiene por objeto analizar el problema de las sanciones administrativas a partir delas categoriacuteas del denominado Derecho regulatorio El autor sostiene que la actividad regulatoria

de la Administracioacuten no constituye una nueva funcioacuten sino que se superpone a los conceptos tra-dicionales de actividad de policiacutea y servicio puacuteblico pero proyectada desde otra perspectiva comoteacutecnicas de intervencioacuten ante las fallas del mercado Con tal objeto hace una evaluacioacuten de nuestroreacutegimen sancionador administrativo en Chile a partir de los criterios que aporta la doctrina dela regulacioacuten y sostiene que muchos de ellos ya se encuentran positivizados en nuestro Derecho

Sancioacuten administrativa ndash derecho regulatorio ndash mercados regulados

Administrative sanctions and regulated markets

A983138983155983156983154983137983139983156

This paper aims to analyze the problem of administrative sanctions from the categories of the Regulatory Law The author argues that the activity of the regulatory does not constitute anew function of the public Administration On the contrary there is an overlap on traditionalconcepts such as police and public service but supported by other grounds techniques of inter-vention before marketrsquos failures With such a purpose the administrative sanctions are assessed

according to the criteria of the doctrine of the Regulation which includes many principles alreadycontained in our law

Administrative sanctions ndash regulatory law ndash regulated markets

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120 REVISTA DE DERECHO (VALDIVIA) [VOLUMEN XXVI - Nordm 1

I C983151983150983155983145983140983141983154983137983139983145983151983150983141983155 983152983154983141983158983145983137983155

El reconocimiento de poderes sancionadores en manos de la Administracioacuten cobraespecial intereacutes en el caso de las teacutecnicas de intervencioacuten con que cuenta el Estado

para regular las actividades econoacutemicas por razones de intereacutes puacuteblico Es aquiacutedonde se plantea una constante tensioacuten entre los derechos fundamentales en el aacutembitoeconoacutemico y las potestades puacuteblicas que el ordenamiento juriacutedico entrega a las entidades

administrativas con el objeto de satisfacer el intereacutes generalNuestra Constitucioacuten establece con toda claridad un conjunto de principios y

normas que la doctrina y jurisprudencia nacional comprende bajo la denominacioacuten deldquoorden puacuteblico econoacutemicordquo En el marco de dichas disposiciones aparecen un conjunto

de principios considerados capitales en la materia subsidiariedad y servicialidad delEstado autonomiacutea de los grupos intermedios bien comuacuten libertad de trabajo el dere-cho a desarrollar cualquier actividad econoacutemica liacutecita el rol del Estado empresario elreacutegimen de los bienes y el derecho de propiedad entre otros1 A partir de dicho marcoconstitucional se ha desarrollado una nueva perspectiva o planteamiento en el anaacutelisisde la actividad que realiza la Administracioacuten y las teacutecnicas de intervencioacuten enfocando la

cuestioacuten desde las libertades de las personas en el aacutembito econoacutemico el mercado comomecanismo de asignacioacuten de recursos y la intervencioacuten del Estado de forma justifica-da o tasada a traveacutes de oacuterganos reguladores Es aquiacute donde las categoriacuteas del Derecho

administrativo tradicional comienzan a resquebrajarse especialmente influido por losprocesos de liberalizacioacuten de los mercados la crisis del servicio puacuteblico y los fenoacutemenosde huida del Derecho administrativo Aparece un nuevo modelo de anaacutelisis dogmaacuteticoque tiene un roacutetulo singular la Regulacioacuten o el Derecho regulatorio denominacionesque vamos a utilizar de forma indistinta

Como bien sentildeala un autor es usual comenzar los trabajos acadeacutemicos sobre regulacioacuten

aludiendo a su confusioacuten para a continuacioacuten sentildealar su procedencia norteamericana2

1 Veacutease Cea Egantildea JL Tratado de la Constitucioacuten de 1980 Santiago Editorial Juriacutedica de Chile 1988

pp 168-170 Esta denominacioacuten fue tomada de la doctrina francesa especiacuteficamente de la obra de RipertG Le reacutegime deacutemocratique et le Droit civil moderne 2ordf ed Paris Librairie Geacuteneacuterale de Droit et de Jurisprudence

1948 pp 254-255 Seguacuten Martiacuten-Retortillo S Derecho administrativo econoacutemico TI Madrid La Ley

1988 p 185 con el concepto de orden puacuteblico econoacutemico se remite a toda la actividad administrativa deintervencioacuten en la actividad econoacutemica privada con una idea de globalidad al mantenimiento de lo que eseconcepto representa normal funcionamiento del sistema econoacutemico En su opinioacuten este esquema responde auna manifiesta intencionalidad poliacutetica postular y defender precisamente un sistema econoacutemico apoyado en

los principios de mercado que seraacuten en definitiva los que determinan el alcance y contenido del orden puacuteblico

econoacutemico Este seriacutea un concepto que se formaliza simplemente mediante la extensioacuten casi sistemaacutetica

del tradicional orden puacuteblico al campo econoacutemico En el momento actual no parece que sea preciso buscartiacutetulo de legitimacioacuten de la actividad ordenadora de la Administracioacuten como en otros tiempos lo fuera elconcepto de orden puacuteblico aquel se deriva expliacutecitamente y de forma muy precisa del sistema que en cadaordenamiento se deduce de la correspondiente Constitucioacuten econoacutemica Tambieacuten se puede ver Soto KlossE Derecho Administrativo T II Santiago Editorial Juriacutedica de Chile 1996 pp 11-19 y Silva BascuntildeaacutenA Tratado de Derecho Constitucional T IV Santiago Editorial Juriacutedica de Chile 1999 pp 51-53

2 Betancor A Regulacioacuten Mito y Derecho Madrid Thomson Reuters 2010 p 31

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Se tratariacutea de un concepto pluridisciplinar y juriacutedicamente confuso ya que su estudioes objeto de diversos saberes como la economiacutea la politologiacutea la sociologiacutea etc y

a la cual el Derecho ha llegado con cierto rezago Ademaacutes seguacuten la perspectiva esteconcepto puede llegar a ser muy amplio como restringido En un primer nivel algunosconsideran que la regulacioacuten es cualquier accioacuten que realiza el Estado respecto de lasociedad sin importar la forma que esta tenga En un paso posterior la regulacioacuten soloseriacutea la medida estatal adoptada mediante el Derecho Luego en el nivel siguiente secomprenden aquellas medidas juriacutedicas que restringen las actividades econoacutemicas yasean legislativas judiciales o administrativas Posteriormente estas medidas solo abar-can la intervencioacuten de oacuterganos administrativos excluyendo el legislativo y judicial Por

uacuteltimo la regulacioacuten se reduciriacutea a la intervencioacuten ex ante en los mercados considerando

las fallas que presentan dejando fuera la institucionalidad y las medidas que se adoptanpara la defensa de la libre competencia3 En el caso norteamericano este uacuteltimo niveltiende a identificarse con la intervencioacuten que realizan las agencias independientes en laactividad ya sea mediante normas o actos administrativos4 Nuestra doctrina centra suanaacutelisis en los dos uacuteltimos niveles esto es en las medidas de intervencioacuten que realizala Administracioacuten en las actividades econoacutemicas ya sea que se trate de mercados queoperan bajo el reacutegimen de libre competencia o de mercados regulados en consideracioacutena las fallas que presentan Para efectos de nuestro estudio este seraacute el concepto queutilizaremos5

Ahora bien el Derecho regulatorio parece evocar algo que a todas luces es evidentecomo es la funcioacuten regulatoria que le corresponde a toda norma juriacutedica No se trataen este caso de cualquier regulacioacuten sino que de una maacutes intensa como consecuenciadel intereacutes puacuteblico comprometido en determinadas actividades que desarrollan los par-ticulares Sensu contrario se debe entender que se trata de una suerte de polo opuesto auna regla general frente al Derecho la libertad econoacutemica de las personas y por tantola libre concurrencia en los mercados de los cuales participan

Ademaacutes desde una perspectiva econoacutemica el Derecho aparece como el medio

que debe entregar un conjunto de herramientas que sean eficaces para alcanzar una

finalidad muy precisa ldquogarantizar la prestacioacuten presente y futura del servicio de que se

3 Betancor (nota 2) pp 42-434 La Executive Orden Nordm 12866 de 30 de septiembre de 1993 sobre Regulatory Planning and Review

establece los objetivos principios y el procedimiento que debe ser aplicado por las Agencias en el aacutembitode la regulacioacuten sentildealando lo siguiente regulation o rule means an agency statement of general applicability and future effect which the agency intends to have the force and effect of law that is designed to implement interpret or prescribe law or policy or to describe the procedure or practice requeriments of an agency Este concepto que identifica la

regulacioacuten como toda medida que adopta una Agencia tambieacuten es seguido por los autores Veacutease entre otros

Coglianese C y Kagan RA Regulation and Regulatory Processes Hampshire Ashgate Publishing 2007 p xi5 El concepto utilizado en los Estados Unidos es muy estricto pero ha experimentado una evolucioacuten

que se atribuye a los economistas y que ha llegado a abarcar cualquier forma de intervencioacuten del Estadoen materia econoacutemica muy cercana a la concepcioacuten inglesa Seguacuten Betancor (nota 2) p 40 a partir de losantildeos 90 se recibiriacutea esta nocioacuten amplia en Europa con la expansioacuten de la liberalizacioacuten llegando a abarcar elconcepto socioloacutegico o politoloacutegico de regulacioacuten como cualquier forma de control social de las actividadeseconoacutemicas

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trate y establecer los niveles adecuados en la relacioacuten calidad-precio seguacuten el grado dedesarrollo y las prioridades que cada sociedad quiera establecerrdquo6 En dicha misioacuten los

instrumentos estaacuten claramente jerarquizados En primer lugar debe operar el mercadoy la competencia salvo que las fallas del mismo hagan necesario e imprescindible laintervencioacuten por parte del Estado mediante la regulacioacuten de dichas actividades En

buenas cuentas el mercado no es un fin en siacute mismo pero siacute constituye un instrumen-to probado seguro y por tanto valorado para alcanzar dichas finalidades siempre ycuando no tenga fallas en su funcionamiento Esto significa a su vez que el Derechodebe disentildear un modelo de regulacioacuten que permita el desarrollo de los mercados y dela competencia en la medida de lo posible a traveacutes de las teacutecnicas que le son propias(reconocimiento y proteccioacuten de derechos y libertades liberalizacioacuten de los sectores

econoacutemicos institucionalidad en defensa de la libre competencia medios coercitivossanciones etc) y solo como ultima ratio debe intervenir cuando la realidad no permiteun funcionamiento adecuado del mismo

II M983141983154983139983137983140983151983155 983154983141983143983157983148983137983140983151983155 983141 983145983150983155983156983145983156983157983139983145983151983150983137983148983145983140983137983140 983154983141983143983157983148983137983156983151983154983145983137U983150 983139983137983149983138983145983151 983141983150 983141983148 983137983150983265983148983145983155983145983155 983140983141 983148983137 983137983139983156983145983158983145983140983137983140 983140983141 983148983137

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El anaacutelisis tradicional en perspectiva juriacutedica de las formas de actuacioacuten de laAdministracioacuten se ha centrado en la triada de actividades descritas por Luis Jordanade Pozas en 1949 y que distinguiacutea entre actividad de policiacutea actividad de servicio puacute-blico y actividad de fomento7 Dicha clasificacioacuten tuvo particular eacutexito en la doctrinaespantildeola al punto que hasta hoy es de uso habitual y solo ha sido objeto de algunosmatices o de la incorporacioacuten de una cuarta o quinta categoriacutea8 Por tal razoacuten no debeextrantildear que nuestra doctrina tambieacuten haya seguido esta distincioacuten para dar cuenta dela actividad material que realizan los oacuterganos de la Administracioacuten del Estado con elobjeto de explicar las formas y teacutecnicas con las cuales se relaciona con los particulares 9

Desde la perspectiva de la intervencioacuten en las actividades econoacutemicas las formasde actuacioacuten de la Administracioacuten parecieron estar bien descritas o a lo menos

6 Arintildeo G Principios de Derecho Puacuteblico Econoacutemico Universidad Externado de Colombia Bogotaacute

2003 p 5897 Veacutease Jordana de Pozas L ldquoEnsayo de una teoriacutea de fomento en el Derecho administrativordquo en

Revista de Estudios Puacuteblicos Nordm 48 1949 pp 41-548 Asiacute se hablaba ademaacutes de la gestioacuten industrial o econoacutemica (Villar Palasiacute JL ldquoLa actividad industrial

del Estado en el Derecho administrativordquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Nordm 3 1950 pp 53-129) de laactividad de planificacioacuten (Arintildeo nota 6 p 296) o de actividad arbitral (Parada JR ldquoArbitraje y derechoadministrativo La actividad arbitral de la Administracioacutenrdquo en Revista Galega de Administracioacuten PuacuteblicaNordm 23 1999 pp 13-43)

9 Veacutease entre otros Bermuacutedez Soto J Derecho Administrativo General Santiago Thomson Reuters2011 y Camacho Cepeda G ldquoLa actividad sustancial de la Administracioacuten del Estadordquo en Pantoja BauzaacuteR(coor) Tratado de Derecho Administrativo T IV Santiago Abeledo Perrot 2010

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comprendidas casi en su mayoriacutea a traveacutes de esta triple distincioacuten Por una parte esla propia Administracioacuten la que de forma directa realiza una actividad prestacional

(educacioacuten salud vivienda caminos etc) establece limitaciones a las actividadesrealizadas por los particulares por razones de orden puacuteblico y salubridad (reglamen-tacioacuten autorizaciones mandatos y prohibiciones sanciones administrativa) o recurrea mecanismos de incentivo de la actividad de los particulares con razones de intereacutespuacuteblico (subvencioacuten subsidios exenciones tributarias preferencias en la adquisicioacutende derecho etc) Tampoco cabe duda respecto del caraacutecter central que llegoacute a tener lafigura del servicio puacuteblico al punto de transformarse no solo en una importante teacutecnica

de intervencioacuten y de crecimiento exponencial del aparato puacuteblico sino tambieacuten en unacategoriacutea dogmaacutetica capital al momento de definir el Derecho administrativo

En este contexto el denominado Derecho regulatorio aparece para algunos comoun nuevo roacutetulo para comprender conceptos ya conocidos La intervencioacuten del Estadoen las actividades econoacutemicas que desarrollan los particulares no era algo nuevo y bienpodiacutea ser comprendido mediante formas maacutes intensas como sucede con las actividadespublicitadas y las concesiones de servicio puacuteblico (condiciones de ingreso a la actividad

fijacioacuten de precios o tarifas desarrollo de infraestructura planificacioacuten etc) o maacutesatenuadas como ocurre con la actividad de policiacutea u ordenacioacuten respecto de diversosaacutembitos de la economiacutea (urbanismo medio ambiente salubridad puacuteblica etc) En

este contexto las categoriacuteas dogmaacuteticas tradicionales se podriacutean seguir manteniendo

haciendo matices en algunos casos reformulando algunas o derechamente forzaacutendoloshasta el liacutemite al punto de reconocer la imposibilidad que tendriacutean para enfrentar

determinadas realidades y colocarlas en el bauacutel de las excepciones singularidades o defiguras sui generis Incluso para resolver el punto bien podriacutea entenderse que la actividad

regulatoria de la Administracioacuten conforma una categoriacutea maacutes respecto de las formas que

adopta la actividad material de la Administracioacuten10Sin embargo y en nuestra opinioacuten esto no resulta posible En primer teacutermino el

Derecho regulatorio no responde al disentildeo estricto de categoriacuteas dogmaacuteticas o concep-tuales como siacute ocurre con el edificio que conforma el anaacutelisis juriacutedico de las actividades

materiales de la Administracioacuten En eacutel existe claramente una visioacuten marcada por lasventajas del mercado y el desarrollo de teacutecnicas de intervencioacuten a partir de las fallas delmismo Su visioacuten parte desde la libertad econoacutemica la libre competencia y la interven-cioacuten miacutenima o si se quiere necesaria en razoacuten de los fines que debe satisfacer el EstadoPor su parte el anaacutelisis desde la actividad material de los oacuterganos administrativos esclaramente maacutes formal integrada por una bateriacutea de conceptos que permite explicar una

realidad juriacutedica muchas veces de forma aseacuteptica y desde la perspectiva de los poderes y

atribuciones de los oacuterganos administrativos a partir del intereacutes puacuteblico que debe resguar-

dar En definitiva no es que el Derecho regulatorio o la actividad regulatoria constituya

una modalidad de la actividad de la Administracioacuten Entenderlo asiacute seriacutea un error Se

10 Asiacute Saddy A ldquoLa funcioacuten regulatoria de la Administracioacuten Puacuteblica y su responsabilizacioacutenrdquo enAAVV XXX Jornadas de Estudios La regulacioacuten de los mercados Telecomunicaciones energiacutea y valores MadridMinisterio de Justicia 2009 p 160

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trata simplemente de una perspectiva de anaacutelisis distinta que abarca el reacutegimen de lasactividades econoacutemicas con una idea preconcebida de dar primaciacutea al mercado y a la libre

iniciativa de los particulares y en donde no es posible omitir la intervencioacuten del Estadoa traveacutes de su aparato administrativo En segundo lugar el Derecho regulatorio gira entorno a una disciplina que es central el Derecho de la competencia en donde el mercado

competitivo es el mejor mecanismo para asignar bienes y servicios determinar su precio

y la forma en que estos deben ser producidos Por lo tanto la competencia es un valorque se debe resguardar a partir de la libre concurrencia de oferentes y demandantes conacceso simeacutetrico en la informacioacuten e igualdad de las partes Es en este aacutembito donde elDerecho administrativo demuestra su incomodidad frente a sus categoriacuteas tradicionales

No se trata de una teacutecnica de intervencioacuten claacutesica sino de la existencia de un oacutergano

regulador independiente que debe adoptar las medidas que fijen el marco de actuacioacutende los agentes en el mercado y que reprima aquellas conductas contrarias al valor dela libre competencia Ya no estamos frente al modelo claacutesico de servicio puacuteblico sinoante una entidad llamada a ser la ldquopoliciacuteardquo de la competencia El punto de partida yla existencia del Derecho regulatorio es el mercado pero no en su forma perfecta sinoa partir de las condiciones que debe cumplir para garantizar la competencia o en sucaso justificar formas de intervencioacuten maacutes intensas debido a las fallas que el mismopresenta permitiendo que la autoridad reguladora llegue a adoptar decisiones que estaacuten

en el nuacutecleo del giro empresarial (zonas de mercado precios costos inversiones etc)

Por tal razoacuten bien sentildeala Gaspar Arintildeo que ldquohellipcuando se habla de lsquoregulacioacutenrsquo sehace referencia con frecuencia a dos aacutembitos distintos que conviene aclarar Una es laregulacioacuten externa que en Espantildea se ha solido llamar de lsquopoliciacutea administrativarsquo quehace referencia a aquellas condiciones de seguridad salubridad proteccioacuten del medioambiente y localizacioacuten fiacutesica en que se desarrolla la actividad econoacutemica de que se trata

pero sin entrar en el interior de esta ni predeterminar las decisiones empresariales Otrotipo de regulacioacuten es la llamada regulacioacuten econoacutemica esta afecta a sectores interveni-dos (en muchos casos de servicio puacuteblico) se centra fundamentalmente en la entrada ysalida de la actividad (en muchos casos mediante concesiones) y afecta a las condiciones

econoacutemicas en que la actividad se desarrolla al quantum de produccioacuten a las zonas omercados que sirve cada empresa a los precios o retribuciones que se perciben por ellay en definitiva al negocio mismo en que la actividad consisterdquo11

En definitiva el Derecho regulatorio protege al mercado que se da en condicionesde competencia busca crear las condiciones para desarrollar el mercado y regula losmercados que presentan fallas Como bien dice el mismo autor ldquola regulacioacuten en ge-neral hace siempre su aparicioacuten ante la inexistencia los fracasos o fallos del mercadoCuando este funciona no hay mejor regulacioacuten determina cantidades asigna preciosimpone calidades premia o expulsa del mercado a quienes a eacutel concurren y el Estado

11 Arintildeo (nota 6) p 588

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lo uacutenico que tiene que hacer es mantener el orden y la seguridad hacer que se cumplanlos contratos y ndashen algunos mercados asimeacutetricosndash proteger al consumidorrdquo12

De esta forma ante las fallas de mercado (monopolios naturales informacioacuten asi-meacutetrica externalidades etc) se desarrollan las teacutecnicas de intervencioacuten que conformanel Derecho regulatorio dando lugar a lo que denominamos mercados regulados En

definitiva no cualquier regulacioacuten determina que un mercado tenga esta condicioacuten pues

se requiere la existencia de un supuesto previo (fallas del mismo) y de una intervencioacutenmaacutes intensa por parte de los oacuterganos administrativos en la gestioacuten empresarial En estecaso podemos hablar de mercados regulados

III P983137983157983156983137983155 983161 983152983137983154983265983149983141983156983154983151983155 983153983157983141 983148983141983143983145983156983145983149983137983150 983148983137 983137983139983156983145983158983145983140983137983140 983154983141983143983157983148983137983156983151983154983145983137

Bajo la premisa que la actividad regulatoria del Estado supone ldquofallas de mercadordquo

su legitimacioacuten se encuentra justamente en aquello Esta es la visioacuten que se destaca porlos economistas y que hacen suya los juristas a partir de determinados paraacutemetros nor-mativos13 A su vez el nivel y la intensidad de la regulacioacuten estaraacute determinada por unfin preciso incrementar la eficiencia con que la economiacutea funciona teniendo presentelos resultados de un mercado perfectamente competitivo

Al efecto la doctrina tiende a formular algunos paraacutemetros conforme al cual se

puede emitir un juicio respecto de la calidad de esta regulacioacuten Sin embargo estos noresponden necesariamente al fin que se persigue con las teacutecnicas de intervencioacuten y laactividad regulatoria sino que apuntan fundamentalmente a elementos que permitendar seguridad y pautas objetivas de accioacuten a los particulares por parte de los oacuterganosreguladores Asiacute se ha mencionado el principio de reserva legal el debido proceso loscontroles y contrapesos el conocimiento teacutecnico y la eficiencia y eficacia en el actuar14

Si se analiza cada uno de estos paraacutemetros formulados desde la perspectiva del

Derecho regulatorio propio del modelo anglosajoacuten se puede apreciar una mayor cercaniacutea

respecto de los principios y normas que rigen la actividad econoacutemica en nuestro orde-

namiento juriacutedico En efecto nuestra Constitucioacuten y su interpretacioacuten maacutes extendidaestablece un marco baacutesico en donde la libre iniciativa empresarial la descentralizacioacutende las decisiones econoacutemicas y un reacutegimen de bienes centrado en la propiedad colocanal mercado en una posicioacuten bastante coacutemoda para la materializacioacuten de estos principios

12 Iacutedem13 Breyer SG Administrative Law and Regulatory Policy Problems text and cases Nueva York Aspen 1999

p 5 En el mismo sentido se puede ver el excelente trabajo de Garciacutea JF ldquoiquestInflacioacuten de superintendencias

Un diagnoacutestico criacutetico desde el derecho regulatoriordquo en Revista Actualidad Juriacutedica Nordm 19 2009 pp 327-372 en particular pp 333-33714 Baldwin R Cave M y Lodge M Understanding Regulation Theory Strategy and Practice 2 ed Oxford

University Press New York 2012 pp 319-320 Tambieacuten se puede consultar Baldwin R y Mac CruddenC Regulation and Public Law Law and Context Weidenfeld an Nicolson Londres 1987 seguido en nuestropaiacutes por Romero JJ ldquoiquestCuaacutendo hay un buen sistema regulatorio Criterios de legitimidadrdquo en AAVV Actas

XXXIV Jornadas de Derecho Puacuteblico Santiago LexisNexis 2005 pp 539-554 y Garciacutea (nota 13) p 340

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En primer teacutermino para nuestra Carta fundamental el reacutegimen general de los bienes

es la propiedad (artiacuteculo 19 Nordm 23) es decir estos se encuentran sujetos a un sistema

en donde su uso destino utilizacioacuten y disposicioacuten queda entregada en principio a lavoluntad libeacuterrima de su titular por lo tanto solo de forma excepcional un bien puedeestar fuera del comercio humano A su vez respecto del reacutegimen de las actividades laregla general es que esta corresponde a los particulares y excepcionalmente al Estadocuando expresamente sea facultado por una ley de cuoacuterum calificado (artiacuteculo 19 Nordm 21)

En este contexto un sistema basado en la propiedad privada y una intervencioacuten excep-cional del Estado como oferente de bienes y servicios no hace sino del mercado y la libre

competencia un espacio natural para garantizar el bien comuacuten Sin embargo las fallasque este pueda presentar permiten que los oacuterganos puacuteblicos puedan intervenir ldquoprevia

habilitacioacuten legalrdquo y en virtud de las claacuteusulas generales que la propia Constitucioacutenestablece orden puacuteblico seguridad nacional la moral los intereses generales de la

nacioacuten la salubridad puacuteblica y la conservacioacuten del patrimonio ambiental (artiacuteculos 19Nos 21 inc 1ordm y 24 inc 2ordm) A su vez las medidas que adopten siempre son objeto decontrol judicial (artiacuteculos 19 Nordm 3 y 76) exigen de un racional y justo procedimientoprevio (artiacuteculo 19 Nordm 3 inc 5) y suponen un actuar eficiente y eficaz por parte de estasentidades (artiacuteculo 5ordm Ley Nordm 18575) lo cual necesariamente exige un alto conocimiento

teacutecnico de las materias sometidas a su competenciaSi a todo lo anterior se agregan los principios de subsidiariedad y servicialidad como

pautas de interpretacioacuten y reglas de aplicacioacuten directa que reconocen nuestros operadoresjuriacutedicos podemos llegar a una singular conclusioacuten los paraacutemetros con que se justificay enjuicia el Derecho regulatorio tienen en Chile la naturaleza de normas juriacutedicas quegozan de la mayor jerarquiacutea Asiacute la cuestioacuten pasa por determinar si en los mercadosregulados concretos estos paraacutemetros-normas son realmente cumplidos Para tal efectonuestro anaacutelisis se centraraacute en el caso particular de las sanciones administrativas

IV L983137 983155983137983150983139983145983151983150983141983155 983137983140983149983145983150983145983155983156983154983137983156983145983158983137983155 983141983150 983141983148 983149983137983154983139983151

983140983141983148 D983141983154983141983139983144983151 983154983141983143983157983148983137983156983151983154983145983151

Es comuacuten que existan voces que protesten ante el intervencionismo de los oacuterganosadministrativos especialmente frente a la existencia de normas que con las maacutes diversas

denominaciones regulan hasta el maacutes miacutenimo detalle de actividades que son bastan-te cotidianas decretos supremos reglamentos resoluciones circulares instructivos

compendios etc Sin perjuicio de que se pueda discutir la validez de muchas de estasnormas lo cierto es que desde la perspectiva del Derecho regulatorio su justificacioacutenen principio se encuentra en una necesidad evidente los consumidores no cuentan conla capacidad y los medios para determinar la calidad de los productos y servicios quese les ofrecen y el mercado tampoco puede imponer tales condiciones En este caso sejustifica una intervencioacuten bajo lo que se conoce como medidas de policiacutea u ordenacioacutenque como su nombre lo indica tienen por objeto ordenar o disciplinar determinadasactividades por razones de orden puacuteblico ya sean estas medioambientales de salubridad

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urbaniacutesticas etc En este caso no estamos frente a medidas que sean incompatibles conel mercado sino que este marco regulatorio forma parte de las condiciones que se exigen

para operar en dicho mercado por razones de intereacutes puacuteblico Asiacute para que pueda operarun establecimiento se requiere de diversas autorizaciones administrativas (sanitariasurbaniacutesticas e incluso de naturaleza tributaria) pero una vez que comienza a funcionarse regiraacute por la mismas condiciones de mercado a las cuales se encuentran sujetos suspares Maacutes auacuten en la medida que es un oferente en dicho mercado deberaacute sujetarse a las

reglas de la libre competencia pues en caso contrario el oacutergano regulador competentedeberaacute adoptar las medidas para salvaguardar dicha competencia y sancionar a aquellosque han cometido alguacuten iliacutecito monopoacutelico como la experiencia reciente lo ha demos-trado15 Esto permite comprobar que la actividad de policiacutea de la Administracioacuten no

es incompatible con el mercadoEn el otro extremo se encuentran las actividades en donde la regulacioacuten llega al

extremo de determinar el nuacutecleo duro de decisiones empresariales como los costos

precios inversiones infraestructura procesos etc especialmente en aquellos casos endonde existe un monopolio natural como sucede con los servicios de agua potable yalcantarillado o en donde hay fallas de mercado como sucediacutea con la telefoniacutea local

Entre uno y otro extremo nos encontramos con sectores en donde opera el mercado

pero que debido al intereacutes puacuteblico comprometido en ellos y la necesidad de dar resguardo

o garantiacuteas a aquellos que participan en el mismo particularmente los consumidores

o usuarios se han establecido mecanismos de intervencioacuten no solo externos sino queafectan tambieacuten las decisiones del negocio no llegando al punto de fijar los precios odeterminar las inversiones Asiacute sucede por ejemplo con los bancos y el sistema finan-ciero en general asiacute como el mercado de valores

La intensidad de la intervencioacuten variacutea de uno a otro nivel sin embargo las teacutecnicas

no cambian sustancialmente existe un oacutergano regulador con capacidad normativa enel respectivo sector y ademaacutes con la facultad de sancionar las eventuales infraccionesBien ha dicho Alejandro Nieto que ldquosi el reacutegimen sancionador es una mera e inevitableconsecuencia del reacutegimen de intervencioacuten habraacute que empezar a preguntarse primero

hasta doacutende debe llegar esta puesto que a menos intervenciones menos sancionesrdquo16En definitiva es consustancial al Derecho regulatorio la existencia de este tipo

sanciones como consecuencia de la administrativizacioacuten de un sector econoacutemico o dedeterminadas actividades ya sea que la intervencioacuten sea de una mayor o menor intensidad

Como hemos tenido ocasioacuten de sentildealar en muchas ocasiones es necesaria una interven-cioacuten decidida del Estado mediante una accioacuten oportuna y eficaz la que muchas vecesno se encuentra en la naturaleza dinaacutemica y ritualidad propia de los procesos judicialesy que exige por lo tanto asumir tal funcioacuten a traveacutes de sus oacuterganos administrativos

15 Esto fue lo que sucedioacute en el denominado ldquoCaso Farmaciasrdquo en donde el Tribunal de Defensa dela Libre Competencia en primera instancia y la Corte Suprema en segunda condenaron a tres cadenasfarmaceacuteuticas por colusioacuten en el antildeo 2012Veacutease Sentencia de la Corte Suprema de 7 de septiembre de 2012

Rol Nordm 2578-201216 Nieto A Derecho Administrativo Sancionador 4ordf ed Madrid Temis 2011 p 33

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dejando para una segunda fase el control jurisdiccional que es lo que sucede con elDerecho regulatorio17

Sin embargo si esas sanciones se enmarcan dentro de los instrumentos que integranlas formas de intervencioacuten de la autoridad en determinados mercados o actividadessu legitimacioacuten ha de encontrarse justamente en los fines que la justifican En efectoaun cuando la posibilidad de que una determinada conducta sea sancionada por la viacuteaadministrativa o judicial y sea una cuestioacuten de poliacutetica legislativa cuya determinacioacutenqueda entregada en principio al juicio de meacuterito que al respecto realice el legisladorse ha reconocido por parte del Tribunal Constitucional que este se encuentra sujeto aimportantes limitaciones18 entre las cuales destaca el principio de proporcionalidadel cual pone el acento en la intensidad de la limitacioacuten que se impone a un derecho

fundamental y el objetivo constitucional vaacutelido que se busca perseguir ldquouna limitacioacutena un derecho fundamental es justificable cuando dicho mecanismo es el estrictamentenecesario o conveniente para lograr un objetivo constitucionalmente vaacutelido debiendoconsecuentemente el legislador elegir aquellas limitaciones que impliquen gravar enmenor forma los derechos fundamentalesrdquo19 A su vez no debemos olvidar que en elaacutembito de las actividades econoacutemicas nuestra Constitucioacuten no solo consagra principiossino que tambieacuten garantiza derechos como la libertad de trabajo la libre contratacioacutenel desarrollo de cualquier actividad econoacutemica liacutecita el acceso a la propiedad y la protec-

cioacuten de la propiedad ya adquirida etc todos los cuales estaacuten bajo la posibilidad de ser

objeto de afectacioacuten por los poderes punitivos que el legislador le entrega a los oacuterganosadministrativos He aquiacute por tanto la importancia de esta limitacioacuten

V E983148 983140983145983155983141983281983151 983140983141 983157983150983137 983152983151983148983277983156983145983139983137 983154983141983152983154983141983155983145983158983137 983141983150 983141983148 983151983154983140983141983150983137983140983149983145983150983145983155983156983154983137983156983145983158983151 983161 983155983157 983154983137983139983145983151983150983137983148983145983162983137983139983145983283983150

La implementacioacuten de una poliacutetica represiva reconoce como primer paso la ti-pificacioacuten de las conductas iliacutecitas que se van a punir o castigar y como correlato lasancioacuten que se aplicaraacute Esta funcioacuten estaacute entregada al legislador por mandato expreso

de la propia Constitucioacuten sin perjuicio de la colaboracioacuten que le corresponde en estasmaterias al reglamento20

En esta materia el legislador goza de una amplia discrecionalidad De hecho a eacutel le

corresponde determinar si una determinada conducta puede ser o no considerada como

17 Cordero E y Aldunate E ldquoBases constitucionales de la potestad sancionadora de la Administracioacutenrdquo

en Revista de Derecho Pontificia Universidad Catoacutelica de Valparaiacuteso XXXIX 2012 pp 354-35518 En este sentido el Tribunal Constitucional ha sentildealado que ldquohellip no debe desconocerse la circunstancia

de que aunque se trata de una cuestioacuten de meacuterito que debe resolver el legislador se ha cuestionado la circunstanciaque sea la propia administracioacuten la que conozca de materias sancionatoriasrdquo Cfr Considerando 28ordm Sentencia

Rol Nordm725 de 200819 La aplicacioacuten del principio de proporcionalidad aparece aplicado en general en las Sentencias

Rol Nos 226 considerando 47ordm 280 considerando 21ordm y 519 considerando 19ordm En relacioacuten con las sanciones

administrativas en particular se puede ver la Sentencia Rol Nordm 1518 considerando 14ordm20 Veacutease Sentencias del Tribunal Constitucional Roles Nos 479 y 480 de 2007

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un iliacutecito si va a ser sancionada por la viacutea administrativa o judicial cuaacutel seraacute la sancioacutenaplicable y en su caso los criterios que se deben seguir en su aplicacioacuten Sin embargo

el Tribunal Constitucional ha sido claro en sentildealar ndashcomo hemos tenido ocasioacuten de verndashque en esta labor existen algunos liacutemites como ocurre con la aplicacioacuten del principio de

proporcionalidad y la interdiccioacuten en sede administrativa de sanciones que contenganpenas privativas de libertad21

En este sentido los criterios de razonabilidad y eficacia en la implementacioacuten de una

poliacutetica punitiva por parte del legislador no solo constituyen pautas de accioacuten poliacuteticasino que se elevan al nivel de principios que permiten enjuiciar la proporcionalidad delas medidas adoptadas y por tanto su constitucionalidad

Al efecto se han formulado algunos criterios que parece de intereacutes tener presente

al momento de implementar una poliacutetica represiva por la viacutea de sanciones administra-tivas22 que en este caso vincularemos con los mercados regulados

a) La aplicacioacuten del principio de subsidiariedad propio del Derecho penal tambieacutendebe extenderse al aacutembito de las sanciones administrativas No olvidemos queestas constituyen un instrumento de intervencioacuten que se justifica a partir delas medidas que se adoptan para superar las fallas de mercado por lo tanto sufinalidad es la eficiencia econoacutemica y el buen servicio para los ciudadanos Ental sentido si dicho objetivo puede ser alcanzado mediante otros instrumentos

o medios (vgr subsidios exenciones tributarias reacutegimen juriacutedico maacutes favorableetc) se ha de preferir aquellos ya que la sancioacuten administrativa solo debe operarcomo ultima ratio

b) La relacioacuten que debe existir entre la gravedad de la conducta constitutiva de in-fraccioacuten y la correspondiente sancioacuten tambieacuten se encuentra enmarcada en la reglade proporcionalidad Partiendo de la base que la determinacioacuten de los bienes juriacute-

dicos protegidos y las conductas punibles es una decisioacuten entregada al legisladoresta no puede transformarse en una medida injusta en relacioacuten con la sancioacuten quese debe aplicar

c) La tipificacioacuten de las conductas y la determinacioacuten de las sanciones por el legis-lador exigen como condicioacuten de validez la posibilidad real de ser cumplida porlos destinatarios En este caso cabe simplemente recordar el viejo aforisma Adimpossibilia nemo tenetur es decir nadie estaacute obligado a realizar lo imposible Como

bien sentildeala Alejandro Nieto estas sanciones no deben ser impuestas cuando sesabe de antemano que no pueden ser cumplidas ya que el mercado o la situacioacuteneconoacutemica o el nivel tecnoloacutegico o cultural no las consiente23

d) Desde la perspectiva de la Administracioacuten tambieacuten se puede hacer el planteamien-

to inverso esto es no pueden establecerse maacutes sanciones de las que realmente los

21 Cordero E ldquoEl derecho administrativo sancionador y su relacioacuten con el Derecho penalrdquo en Revistade Derecho Valdivia vol 25 Nordm 2 2012 pp 131-157

22 En esta materia seguimos a Nieto (nota 16) pp 33-36 con algunos matices23 Nieto (nota 16) p 34

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oacuterganos administrativos pueden controlar y aplicar de forma efectiva En casocontrario aquellas se transforman en la praacutectica en una herramienta entregada a

la arbitrariedad de la Administracioacuten y ndashpor queacute no decirlondash de los propios fun-cionarios A lo anterior se suma el hecho de que no se vincula el medio utilizadocon la posibilidad real de cumplir con la finalidad para la cual fue establecidoHay que evitar lo que bien sentildeala Nieto ldquoEl legislador sabe que sus normas soninuacutetiles pero sabe tambieacuten que con ellas tranquiliza la conciencia social y cumple

sus compromisos poliacuteticosrdquo 24 Aquello no solo es caer en la peor demagogia sino

que deja abierta las puertas a la arbitrariedad maacutes extrema

VI E983148 983141983155983156983265983150983140983137983154 983141983160983145983143983145983140983151 983152983137983154983137 983148983137 983140983141983156983141983154983149983145983150983137983139983145983283983150 983140983141 983148983137983155 983155983137983150983139983145983151983150983141983155

En la medida que los mercados regulados suponen la existencia de sanciones ad-ministrativas cabe preguntarse por los estaacutendares que se han de exigir al momento deestablecerlas bajo la premisa baacutesica de que constituyen una herramienta dentro de lavariedad de teacutecnicas de intervencioacuten que se justifican a partir de las fallas de mercadoAlgunos de estos criterios han sido aportados por autores anglosajones particularmente

ingleses como es el caso de Robert Baldwin25 siendo seguidos por autores nacionalescomo Juan Joseacute Romero26 y Joseacute Francisco Garciacutea27 Hay que tener presente que el

fundamento de estos no se expresa en razones estrictamente juriacutedicas sino sobre la basede elementos de legitimidad o conveniencia en tanto que conforman criterios o paraacute-metros para hacer una evaluacioacuten de la regulacioacuten En definitiva estos autores planteanla cuestioacuten a partir de la necesidad de encontrar la justificacioacuten de un determinado

sistema regulatorio Sin embargo como en alguna medida lo ha esbozado Garciacutea28

estos criterios se pueden vincular con los principios normas derechos y libertadas queestablece nuestra Constitucioacuten y que le dan a esta valoracioacuten un contenido maacutes juriacutedico

Desde esta perspectiva la formulacioacuten de estos criterios no solo miran al cumplimientode una norma teacutecnica o de calidad sino que en nuestro sistema se traducen en normas

que se deben cumplir

a) El mandato legislativo (The legislative mandate)

Este criterio descansa en dos ideas baacutesicas Por una parte la ley debe ser expresioacutende la voluntad de la comunidad a traveacutes del Parlamento (legitimidad democraacutetica) ypor otra la ley debe entregar certeza y seguridad respecto de las prescripciones y pautasde conductas

24 Nieto (nota 16) p 3825 Baldwin Understanding Regulationhellip (nota 14)26 Romero (nota 14)27 Garciacutea (nota 13)28 Iacutedem p 332

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En este sentido el modelo ideal es que a los oacuterganos administrativos solo les corres-

ponda aplicar la ley casi de forma mecaacutenica en una suerte de ldquocorrea de transmisioacutenrdquo de

lo previsto por ella29 Para tal efecto resulta necesario que las prescripciones normativasprevistas en la ley sean precisas y especiacuteficas lo cual permite dar la seguridad y certezanecesaria a los destinatarios de dichas normas

Sin embargo es evidente que dicho modelo resulta praacutecticamente imposible deaplicar Muchas veces el legislador se encuentra en la imposibilidad de regular con tododetalle una realidad que se presenta mucho maacutes compleja producto del avance tecnoloacute-gico el desarrollo de los mercados las nuevas formas y procesos de produccioacuten etc Portal razoacuten se debe recurrir a la utilizacioacuten de teacuterminos amplios y generales (vgr utilidadpuacuteblica intereacutes general buena fe orden puacuteblico etc) comprendidos bajo la expresioacuten

de ldquoconceptos juriacutedicos indeterminadosrdquo A lo anterior se agrega el hecho de que enmuchas ocasiones el legislador entrega a la discrecioacuten de los oacuterganos administrativos ladeterminacioacuten de algunos aspectos como la oportunidad para actuar el coacutemo hacerloy el queacute decidir a este respecto es decir el ejercicio de sus facultades no estaacute reguladopor la ley en todos sus extremos y su ejercicio efectivo queda entregado a la voluntadde los oacuterganos administrativos En definitiva se atribuyen potestades discrecionales

que claramente se alejan del ideal de precisioacuten y certeza que se demanda del legisladorEn materia de sanciones administrativas esta cuestioacuten adquiere una connotacioacuten

especial a partir de la concurrencia de los principios de legalidad reserva legal y de

tipicidad En efecto la legalidad constituye uno de los principios fundamentales denuestro Derecho puacuteblico y por tanto del Derecho administrativo como lo confirmanuestra Constitucioacuten en sus artiacuteculos 6ordm y 7ordm y el artiacuteculo 2ordm de La Ley Nordm 18575 Portal razoacuten todo oacutergano del Estado ndashincluyendo a los oacuterganos administrativosndash solo puede

ejercer las atribuciones que expresamente le atribuye la Constitucioacuten y las leyes dentrode las cuales se encuentra la potestad sancionadora30

Por su parte si se analiza desde la perspectiva de los particulares cualquier medida

que afecte su esfera juriacutedica y los derechos que le reconoce nuestra Constitucioacuten re-quiere de una expresa habilitacioacuten legal dentro de los cuales se encuentran los derechos

y libertades econoacutemicas Esto se traduce en la garantiacutea normativa de reserva legal31reconocida en nuestra Constitucioacuten y por la jurisprudencia uniforme del Tribunal

Constitucional32 Ademaacutes todo lo anterior se encuentra reforzado con la regla nullumcrimen sine lege praevia que nuestra Constitucioacuten consagra en artiacuteculo 19 Nordm 3 inciso 7

29 Baldwin Regulationhellip(nota 13) pp 42-4330 Asiacute tambieacuten lo entiende el Tribunal Constitucional en la Sentencia Rol Nordm 480 de 2007 considerandos

4ordm y 5ordm31

Veacutease Cordero E ldquoEl sentido actual del dominio legal y la potestad reglamentariardquo en Revista de Derecho Pontificia Universidad Catoacutelica de Valparaiacuteso Nordm 32 2009 pp 409-440 y del miso autor ldquoLasgarantiacuteas normativas y sus alcances en el ordenamiento juriacutedico nacionalrdquo en AAVV XXX Jornadas Chilenas

de Derecho Puacuteblico T III Valparaiacuteso Edeval 2000 pp 100-12032 Entre otras se pueden consultar las Sentencias Roles Nos 146 de 1992 y 167 de 1993 ambos

sobre la regulacioacuten de la publicidad caminera 185 de 1994 sobre a ley de bases del medio ambiente 220de1995 sobre trasplantes de oacuterganos y 245 de 1996 sobre acceso a las playas puacuteblicas

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De esta forma se llega a la conclusioacuten maacutes evidente las infracciones administrativas ysus sanciones correlativas solo pueden ser establecidas por ley

Sin embargo un problema constante en esta materia lo constituye la intervencioacutendel reglamento en materias de reserva legal particularmente en la configuracioacuten de losiliacutecitos administrativos En un comienzo nuestro Tribunal Constitucional en esta materia

mantuvo su criterio general sosteniendo una reserva legal absoluta y proscribiendo tales

intervenciones33 Asiacute sentildealoacute que respecto de la tipificacioacuten de las infracciones adminis-

trativas hellipla Constitucioacuten precisa de manera clara que corresponde a la ley y solo a ella establecer

al menos el nuacutecleo esencial de las conductas que se sancionan materia que es asiacute de exclusiva yexcluyente reserva legal en teacuterminos tales que no procede a su respecto ni siquiera la delegacioacutende facultades legislativas al Presidente de la Repuacuteblica en conformidad con lo que dispone el

artiacuteculo 61 inciso segundo de la Constitucioacuten Poliacutetica34 Este criterio cambioacute a partir delantildeo 199735 aunque solo el antildeo 2006 se aplica respecto de las sanciones administrati-vas36 En principio para el Tribunal toda norma sancionadora debe estar contenida enpreceptos legales (deberes de conducta atribucioacuten de potestad a la Administracioacuten ysancioacuten)37 Sin embargo el hecho de que una determinada materia esteacute regida por elprincipio de legalidad no equivale necesariamente a excluir que la potestad reglamen-taria de ejecucioacuten pueda dentro de los maacutergenes constitucionales normar esa mismamateria38 Por lo tanto la colaboracioacuten reglamentaria no se encuentra excluida por elprincipio de reserva legal salvo los casos en que la propia Constitucioacuten ha dispuesto que

solo la ley puede regular una cierta materia o disponer en ciertas cuestiones39 Ademaacutesrecurre a un argumento histoacuterico pues el inciso final del artiacuteculo 19ordm de la Constitucioacuten

exige que la conducta se encuentre ldquoexpresamenterdquo descrita en la ley pero no que esteacuteldquocompletamenterdquo descrita en el precepto legal Este uacuteltimo adjetivo calificativo fue

incluido en la propuesta de precepto constitucional hecho por la Comisioacuten de Estudiode la Nueva Constitucioacuten pero deliberadamente eliminado por la Junta de Gobierno

33 Iacutedem34 Sentencia Rol Nordm 244 de 1996 considerando 12ordm35 Veacutease Sentencias Rol Nos 253 y 254 de 1997 y 370 de 2003 A este respecto el Tribunal sostuvo

hellipla Constitucioacuten establece que en ciertos casos la regulacioacuten de algunas materias por parte del legislador no debe tenerla misma amplitud y profundidad que otras Es por ello que hay casos en que la fuerza de la reserva legal puede sercalificada de absoluta o relativa En este uacuteltimo caso incumbe un mayor campo de accioacuten a la potestad reglamentaria subordinada siendo propio de la ley sentildealar solo las bases criterios o paraacutemetros generales que encuadran el ejercicio de aquella potestad Ello ocurre cada vez que la Constitucioacuten emplea expresiones como ldquocon arreglo a la leyrdquo ldquode acuerdocon las leyesrdquo ldquocon sujecioacuten a la leyrdquo ldquode acuerdo a lo que determine la leyrdquo o ldquoen conformidad a la leyrdquo vg en los artiacuteculos 10 Nordm 4 24 inciso segundo 32 Nordm 22 87 y 94 de la Constitucioacuten en vigor (Sentencia Rol Nordm 254 de1997 considerando 26ordm)

36 Sentencias Rol Nos 479 y 480 de 200737 Iacutedem considerando 12ordm38 Iacutedem considerando 13ordm39 Iacutedem considerando 15ordm

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remisioacuten realizada por la ley constituye una mera excusa para que por la viacutea administrativa

se determinen las conductas constitutivas de infraccioacuten Un ejemplo de lo anterior lo

constituye el Coacutedigo Sanitario que tipifica la siguiente infraccioacuten administrativa en suartiacuteculo 174 La infraccioacuten de cualquiera de las disposiciones de este Coacutedigo o de sus reglamentos

y de las resoluciones que dicten los Directores de los Servicios de Salud o el Director del Institutode Salud Puacuteblica de Chile seguacuten sea el caso salvo las disposiciones que tengan una sancioacuten especial seraacute castigada con multa de un deacutecimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidadestributarias mensuales Las reincidencias podraacuten ser sancionadas hasta con el doble de la multaoriginal Por su parte el mismo Coacutedigo contiene una larga lista de materias que se hanentregado directamente a la regulacioacuten reglamentaria la que comprende ndashen definitivandash

la descripcioacuten de los deberes y por tanto de las conductas que eventualmente seriacutean

constitutivas de infraccioacuten administrativa44 A lo anterior se agrega que en muchasocasiones el legislador tipifica las conductas de forma geneacuterica y residual estableciendo

como infraccioacuten administrativa cualquier otro incumplimiento no sancionado en normas

especiales como sucede en materia tributaria45 y aduanera46 Esto tampoco responde alestaacutendar que exige el criterio del mandato legal

b) Procedimiento justo y racional (Due process)

La adopcioacuten de decisiones por parte de los oacuterganos reguladores exige un procedimiento

previo que debe garantizar el respeto de los derechos de las personas ndashparticularmentede los destinatarios de la accioacuten administrativandash la imparcialidad del regulador la ra-zonabilidad de las determinaciones que se van a adoptar asiacute como la publicidad y libreacceso de los interesados Este criterio estaacute vinculado en alguna medida con el conceptoamplio de accountability aunque su propoacutesito central es garantizar la legitimidad del

44

Asiacute por ejemplo dispone que un reglamento determinaraacute las enfermedades transmisibles que deben sercomunicadas obligatoriamente a las autoridades sanitarias asiacute como la forma y condiciones de la notificacioacuten (artiacuteculo 21)

un reglamento especial fijaraacute los requisitos sanitarios que deben cumplir los ferrocarriles naves aeronaves o cualquierotro medio de transporte terrestre fluvial mariacutetimo o aeacutereo que pudiera diseminar enfermedades en el territorio de la Repuacuteblica (artiacuteculo 35) un Reglamento determinaraacute las profesiones u ocupaciones que no podraacuten desempentildear los pacientes

o portadores de geacutermenes de enfermedades transmisibles (artiacuteculo 37) un reglamento estableceraacute la forma y condiciones en

que deba realizarse la educacioacuten sexual y antiveneacuterea en los establecimientos educacionales cuarteles naves maestranzas

faacutebricas talleres hospitales caacuterceles casas de correccioacuten y demaacutes establecimientos que fije el reglamento y las condiciones

en que se podraacute examinar obligar a tratarse o internar para su curacioacuten a las personas que se dediquen al comercio sexual y a las que esteacuten afectadas de males veneacutereos que constituyan una amenaza para la salud puacuteblica (artiacuteculo 39)

45 El artiacuteculo 109 del Coacutedigo Tributario establece que Toda infraccioacuten de las normas tributarias que

no tenga sentildealada una sancioacuten especiacutefica seraacute sancionada con multa no inferior a un uno por ciento ni superior a uncien por ciento de una unidad tributaria anual o hasta del triple del impuesto eludido si la contravencioacuten tiene comoconsecuencia la evasioacuten del impuesto

46 El artiacuteculo 176 ntilde) de la Ordenanza de Aduanas dispone que Las infracciones de cualquiera disposicioacuten de

la presente Ordenanza reglamento o instrucciones dictadas por la Direccioacuten Nacional de Aduanas que tengan por objeto

una medida de orden fiscalizacioacuten o policiacutea de Aduana con una multa de hasta 5 Unidades Tributarias Mensuales Las normas a que alude la presente disposicioacuten deberaacuten publicarse en el Diario Oficial

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procedimiento administrativo y por tanto de las determinaciones que se adopten eneacutel aun cuando puedan ser objeto de un control posterior

En el aacutembito de los procedimientos administrativos sancionadores el due process haadquirido una importancia capital en Chile a partir de la jurisprudencia constitucionaly la legislacioacuten Por una parte el Tribunal Constitucional ha entendido que las garantiacuteas

de un racional y justo procedimiento (artiacuteculo 19 Nordm 3 Constitucioacuten) se aplican no soloen el aacutembito judicial sino que tambieacuten es una condicioacuten que se debe exigir en el marcodel procedimiento administrativo47 Ademaacutes la entrada en vigencia de la Ley Nordm 19880

ha permitido contar no solo con un procedimiento administrativo general sino tambieacuten

con un conjunto de principios que inciden directamente en los procedimientos adminis-

trativos sancionadores como los principios de imparcialidad abstencioacuten contradiccioacuten

etc Por su parte seguacuten nuestra legislacioacuten toda decisioacuten formal de la Administracioacutenha de ser fundada es decir debe expresar los motivos de hecho y de derecho que le sirven

de fundamento48 y en estos procedimientos pueden intervenir no solo los titulares dederechos sino tambieacuten los titulares de intereses individuales o colectivos49 bajo unaregla amplia de publicidad y de acceso a la informacioacuten50 asiacute como de impugnabilidadde tales actos51

En este sentido nuestro Tribunal Constitucional ha establecido algunos criterios que

son muy relevantes En primer teacutermino ha sostenido que toda sancioacuten administrativaexige un procedimiento administrativo previo razoacuten por la cual no es admisible aplicarla

47 Asiacute entre otras en la sentencia Rol Nordm 437 de 2005 sostuvo que en lo concerniente al fondo o sustancia

de toda diligencia traacutemite o procedimiento cualquiera sea el oacutergano estatal involucrado traacutetese de actuaciones judiciales

actos jurisdiccionales o decisiones administrativas en que sea o pueda ser afectado el principio de legalidad contempladoen la Constitucioacuten o los derechos asegurados en el artiacuteculo 19 Nordm 3 de ella comenzando con la igual proteccioacuten de la leyen el ejercicio de los atributos fundamentales Ademaacutes estos rigen lo relativo al proceso racional y justo cualquiera seala naturaleza el oacutergano o el procedimiento de que se trate incluyendo los de iacutendole administrativa especialmente cuando

se ejerce la potestad sancionadora o infraccional (considerando 17ordm) En la sentencia Rol Nordm 616 de 2007 declara

que la garantiacutea del debido proceso se encuentran establecidas en relacioacuten con el ejercicio de la funcioacuten jurisdiccionalindependiente del oacutergano que la ejerza De suerte tal que no solo los tribunales propiamente tales formen o no partedel Poder Judicial ejercen jurisdiccioacuten sino que tambieacuten lo hacen otros oacuterganos como algunos que incluso integran la Administracioacuten del Estado al resolver situaciones juriacutedicas que afecten a las personas y sus bienes (considerando18ordm) En el mismo sentido la sentencia Rol Nordm 808 de 2008 afirma que tanto los oacuterganos judiciales comolos administrativos cuando han de resolver un asunto que implique el ejercicio de la jurisdiccioacuten han de hacerlo con fundamento en el proceso que previamente se incoe el que ha de tramitarse de acuerdo a las reglas que sentildeale la ley laque siempre esto es sin excepcioacuten alguna ha de contemplar un procedimiento que merezca el calificativo de racional y justo (considerando 7ordm)

48 Artiacuteculo 44 de la Ley Nordm 1988049 Artiacuteculo 21 de la misma ley50 Artiacuteculo 16 de la misma ley relacionada con el artiacuteculo 8ordm de la Constitucioacuten y con la Ley Nordm 2028551 Artiacuteculo 15 de la Ley Nordm 19880

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ldquode planordquo52 aun cuando exista un control judicial posterior53 En segundo lugar nosha sentildealado que el procedimiento administrativo debe estar regulado por la ley lo cual

no impide la colaboracioacuten reglamentaria Asiacute constituye un deber del legislador esta-blecer este procedimiento a la luz de las exigencias constitucionales54 sin perjuicio de la

aplicacioacuten supletoria de la Ley Nordm 1988055 como de la aplicacioacuten directa de las normas

constitucionales que rigen a este respecto (artiacuteculo 19 Nordm 13 vinculado con el artiacuteculo 6ordm)

En tercer teacutermino tambieacuten afirma que el derecho a la defensa juriacutedica constituye unaexigencia constitucional dentro del procedimiento sancionador56 Por uacuteltimo en estos

52

En este sentido en sentencia Rol Nordm 747 de 2007 nuestro Tribunal Constitucional sostuvo que aun cuando se trate de un ldquoresolver de planordquo con las caracteriacutesticas antes indicadas esta Magistratura concluye queresultariacutea contrario a un procedimiento racional y justo que la Corte de Apelaciones proceda de este modo sin relacioacuten puacuteblica ni escuchar ella misma a la parte afectada al decidir los cargos que se formulan en contra de la requirente pueslo que debe decidir en la gestioacuten pendiente es una cuestioacuten trascendente no solo para derechos esenciales de la requirente

sino tambieacuten y especialmente delicada para la independencia de la que debe gozar un secretario cuando obrando como juez

subrogante dicta una sentencia definitiva (considerando 11ordm) En el mismo sentido la Sentencia Rol Nordm 1413de 2010 rechaza el hecho de que en ninguna de ellas [las disposiciones contenidas en la Ley Nordm 18175 ldquoLeyde Quiebrasrdquo] se contempla un procedimiento que permita al afectado una adecuada defensa de sus derechos en sede administrativa en forma previa a la imposicioacuten de las sanciones que en cada caso se establecen (considerando 26ordm)

53 En sentencia Rol Nordm376 de 2003 sostuvo que hellipel derecho a la defensa juriacutedica debe poder ejercerse en

plenitud en todos y cada uno de los estadios en que se desarrolla el procedimiento en los cuales se podraacuten ir consolidando situaciones juriacutedicas muchas veces irreversibles No es en consecuencia suficiente permitir accionar ante el TribunalCalificador de Elecciones para entender que por esa sola circunstancia se ha convalidado (considerando 37ordm) En elmismo sentido la sentencia Rol Nordm 389 de 2003 que sentildeala hellip no obsta a lo anteriormente expuesto el queel propio artiacuteculo 8ordm en su inciso tercero sentildeale que el afectado puede deducir recurso de reposicioacuten ante el Director dela Unidad y que en caso que dicho recurso sea denegado tiene la facultad de reclamar ante la Corte de Apelacionesrespectiva Ello no altera la inconstitucionalidad de las normas en estudio en atencioacuten a que no subsana el hecho de que antes de la aplicacioacuten de la sancioacuten por la autoridad administrativa el afectado carece del derecho a defensa juriacutedicaque el artiacuteculo 19 Nordm 3ordm inciso segundo en armoniacutea con el inciso primero del mismo precepto de la Carta Fundamentalle reconocen Este derecho a defenderse debe poder ejercerse en plenitud en todos y cada uno de los estadios en que sedesarrolla el procedimiento a traveacutes de los cuales se pueden ir consolidando situaciones juriacutedicas muchas veces irreversibles

(considerando 36ordm) Sobre esta materia se puede consultar el trabajo de Aguerrea Mella P ldquoLiacutemites procesalesa las potestades sancionadoras de la Administracioacuten en la jurisprudencia del Tribunal Constitucionalrdquo enAAVV Sanciones Administrativas y derechos fundamentales regulacioacuten y nuevo intervencionismo Santiago Academia

de Derecho Universidad Santo Tomaacutes 2005 pp 76-7754 Iacutedem considerando 23ordm55 En sentencia Rol Nordm 771 de 2007 sostuvo que no es necesario sin embargo que sea la propia ley que

contemple una nueva actuacioacuten de la Administracioacuten la que regule de modo completo el procedimiento a seguir puesto que

existiendo una ley que se aplica con caraacutecter supletorio cual es la Ley Nordm 19880 que establece bases de los procedimientos

administrativos que rigen los actos de los oacuterganos de la Administracioacuten del Estado los vaciacuteos que contenga la legislacioacutenespecial en materia de procedimiento se cubren por las disposiciones de la legislacioacuten general que se aplica supletoriamente

satisfacieacutendose de esta manera las exigencias de racionalidad y justicia a las que todo oacutergano administrativo debe ajustarse

en sus actuaciones (considerando 16ordm) Posteriormente lo ha confirmado tambieacuten en sentencia Rol Nordm 1413de 2010 que tal norma legal contempla un verdadero ldquodebido proceso administrativordquo que tiene aplicacioacutensupletoria en los procedimientos administrativos sancionadores (considerando 27ordm)

56 En la sentencia Rol Nordm376 de 2003 sostiene que el artiacuteculo 19 Nordm 3 consagra el principio generalen la materia al imponer al legislador el deber de dictar las normas que permitan a todos quienes sean o puedan ser afectados en el legiacutetimo ejercicio de sus derechos fundamentales ser emplazados y tener la oportunidad de defenderse de loscargos que le formule la autoridad administrativa (considerando 30ordm) Por lo demaacutes el derecho a la defensa juriacutedica

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procedimientos se debe presumir la inocencia del particular yo funcionario imputadosiendo de cargo de la Administracioacuten probar lo contrario

En definitiva en materia de procedimientos sancionadores contamos con un estaacutendarbastante alto en cuanto a principios y normas que lo rigen Sin embargo no se puedenegar que en esta materia muchas veces las deficiencias son de caraacutecter maacutes faacutectico quenormativo ya que la aplicacioacuten de estas disposiciones por parte de los oacuterganos administra-

tivos es bastante deacutebil y dista mucho de lo que establece nuestro ordenamiento juriacutedico

c) Control y contrapesos (Accountability)

La expresioacuten accountability no es un concepto que se pueda definir con precisioacuten

maacutes aun cuando se sostiene que todaviacutea estaacute en construccioacuten Habitualmente se uti-liza en el sentido ldquode dar cuentardquo o de ldquoresponderrdquo en la gestioacuten puacuteblica siendo susprincipales instrumentos el deber de informar y de transparentar las actuaciones de losoacuterganos puacuteblicos razoacuten por la cual tambieacuten se utiliza como un siacutemil del control en sen-tido amplio respecto de los actos de los oacuterganos regulatorios que incluyen no solo unadimensioacuten juriacutedica sino tambieacuten social y poliacutetica Su principal finalidad es garantizarla legitimidad y la credibilidad en las actuaciones de los oacuterganos puacuteblicos de ahiacute quesu alcance sea mucho maacutes amplio que el estrictamente juriacutedico

En relacioacuten con los oacuterganos reguladores el accountability responde a la pregunta

de quieacuten controla al controlador a partir de cierto estaacutendar que se exige en la gestioacutende los asuntos puacuteblicos particularmente de las medidas y teacutecnicas de intervencioacuten queestas entidades utilizan

A este respecto en Chile contamos con una legislacioacuten general vinculada a la probi-

dad la publicidad y la transparencia en la actuacioacuten de los oacuterganos puacuteblicos asiacute como la

exigencia de fundamentacioacuten yo motivacioacuten de los actos y de participacioacuten ciudadanaen la gestioacuten puacuteblica que va orientado a cumplir con los estaacutendares internacionales de accountability57 Esto es sin perjuicio de la existencia de controles juriacutedicos strictu sensu existentes a nivel administrativo y judicial a lo cuales tienen acceso los particulares atraveacutes de oacuterganos que velan por el cumplimiento efectivo de estos deberes Asiacute contamos

debe poder ejercerse en plenitud en todos y cada uno de los estadios en que se desarrolla el procedimiento en los cuales se podraacuten ir consolidando situaciones juriacutedicas muchas veces irreversibles (considerando 37ordm)

57 En esta materia se encuentra entre otras la Ley Nordm 18575 Orgaacutenica Constitucional de Bases Generales

de la Administracioacuten del Estado que expresamente consagra los principios de probidad y de transparencia ypublicidad destinando el Tiacutetulo III (artiacuteculos 52 y ss) al primero de estos aspectos en donde se contienen una

serie de mecanismos preventivos (declaracioacuten de intereses y de patrimonio) como represivos (inhabilidades

incompatibilidades y sanciones) El antildeo 2010 se incorporoacute a traveacutes de la Ley Nordm 20500 un nuevo Tiacutetulo IV De la participacioacuten ciudadana en la gestioacuten puacuteblica Ademaacutes esta se encuentra en la Ley Nordm 20285 sobre acceso

a la informacioacuten puacuteblica que tambieacuten impone deberes bastante estrictos de publicidad y transparencia

activa y pasiva creando al efecto el Consejo para la Transparencia que debe fiscalizar su cumplimiento Alo anterior se agrega la Ley Nordm 19880 que tambieacuten establece los principios de publicidad y transparenciaademaacutes de contener normas sobre imparcialidad abstencioacuten derechos de los interesados y fundamentacioacutende los actos administrativos

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con el Consejo para la Transparencia creado en el antildeo 2008 por la Ley Nordm 20285 ademaacutes

de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica de 1927 y los Tribunales de Justica Nos

vamos a referir brevemente a estos dos uacuteltimosEn el caso de la Contraloriacutea la Constitucioacuten le entrega entre otras funciones la

de velar por la legalidad de los actos de los oacuterganos que integran la Administracioacuten delEstado58 la cual cumple a traveacutes de diversos mecanismos como es el traacutemite de toma de

razoacuten59 la facultad dictaminadora60 y la facultad de instruir procedimientos disciplina-

rios entre otros61 En todos estos casos esta entidad ha hecho una estricta aplicacioacuten deestas normas preocupaacutendose particularmente del tema de las sanciones administrativas

determinando su naturaleza los principios a los cuales se encuentra sometida los plazos

de prescripcioacuten que resultan aplicables etc62 Sin embargo tampoco se puede negar que

en no pocos casos la Contraloriacutea ha tenido cierta deferencia con los oacuterganos reguladoresconsiderando su especialidad y experiencia abstenieacutendose de intervenir o estando a lainterpretacioacuten que estas entidades realizan

El control judicial ha sido objeto de una amplia jurisprudencia del Tribunal

Constitucional En efecto la impugnabilidad de los actos administrativos constituyeun principio reconocido en nuestra legislacioacuten63 en la medida que es una aplica-

cioacuten de los principios maacutes amplios de tutela judicial efectiva y control judicial de laAdministracioacuten64 Desde un punto de vista objetivo la tutela judicial se traduce enla existencia de un poder jurisdiccional llamado a ejercer el control de los actos de los

oacuterganos que integran la Administracioacuten del Estado Desde una perspectiva subjetiva latutela judicial se traduce en un derecho fundamental el derecho de acceso a la justiciael cual debe ser respetado en su esencia por todos los oacuterganos del Estado incluido elpoder legislativo En este uacuteltimo caso este respetodeber se traduce en que la ley nopuede establecer condiciones que afecten el libre ejercicio de este derecho afectando sucontenido esencial (artiacuteculo 19 Nordm 26)

Una aplicacioacuten de estos principios ha sido la reiterada jurisprudencia constitucional

en relacioacuten con la figura del solve et repete Esta es una institucioacuten de naturaleza procesalpropia de la impugnabilidad de las sanciones administrativas especiacuteficamente de lasmultas En este caso por diversas razones ndashya sea por oportunidad en la aplicacioacuten de las

sanciones la excesiva dilacioacuten de los procesos judiciales etcndash el legislador condicionala impugnacioacuten judicial de las multas administrativas al pago previo de la misma ya

58 Artiacuteculo 98 de la Constitucioacuten59 Artiacuteculos 99 de la Constitucioacuten y 10ordm de la Ley Nordm 1033660 Artiacuteculos 6ordm y 19 de la Ley Nordm 1033661

Artiacuteculo 131 y ss de la Ley Nordm 1033662 Entre otros veacutease los dictaacutemenes Nos 14571 de 2005 63697 de 2011 39990 de 2012 y 68012

de 2012 Sobre esta materia tambieacuten se puede consultar nuestro trabajo Cordero E ldquoLos principios querigen la potestad sancionadora de la Administracioacuten del Estado en el Derecho chilenordquo en Revista de Derecho

Universidad Catoacutelica del Norte 2013 en imprenta63 Artiacuteculos 8ordm de la Ley Nordm 18575 y 15 de la Ley Nordm 1988064 Artiacuteculos 19 Nordm 3 38 inciso 2ordm y 73 de la Constitucioacuten

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sea de forma total o parcial La dudosa constitucionalidad de la norma65 y una funda-mentada criacutetica por parte de la doctrina66 terminoacute con un conjunto de sentencias del

Tribunal Constitucional en donde se reconoce como derecho fundamental el derecho deacceso a la justicia67 y se declara la inconstitucionalidad en diversos casos en que nuestro

legislador consagraba el solve et repete68En resumen debemos sentildealar que el accountability es un criterio que reconoce un

alto nivel de cumplimiento en nuestro paiacutes como consecuencia de la existencia de unalegislacioacuten general bastante acabada en estas materias y por la concurrencia de oacuterganosadministrativos y judiciales que velan por su cumplimiento efectivo Sin embargo

tampoco se puede negar como ocurre tambieacuten en los ordenamientos comparados laexistencia de cierta deferencia por parte de estas entidades de control respecto de los

oacuterganos reguladores lo cual limita el control e impugnabilidad efectiva de dichos actos69

65 En varios casos el Tribunal Constitucional validoacute esta institucioacuten aunque planteando algunas dudas

Veacutease Sentencias Roles Nos 92 de 1990 287 de 1999 536 de 2007 y 546 de 200666 En este punto destacan los trabajos de Soto Kloss E ldquoEl derecho fundamental de acceso a la

justicia (a propoacutesito de requisitos de admisibilidad)rdquo en Revista Chilena de Derecho Pontificia UniversidadCatoacutelica de Chile Nuacutemero especial 1998 p 273-278 ldquoSolve et repete Notas sobre un resabio absolutistaen el estado constitucional del derechordquo en Ius publicum vol 4 Nordm 6 2001p 79-100 y ldquoLa impugnacioacuten

de las sanciones administrativas y el derecho fundamental de acceso a la justicia el solve et repete y el Estadode Derechordquo en AAVV Sanciones Administrativas y derechos fundamentales regulacioacuten y nuevo intervencionismoSantiago Academia de Derecho Universidad Santo Tomaacutes 2005 pp 97-117

67 En sentencia Rol Nordm 792 de 2008 el Tribunal Constitucional sostuvo que hellip el numeral 3ordm del

artiacuteculo 19 de la Carta Fundamental no establece de forma expresa el derecho de las personas de acceder libremente aun tribunal de justicia para la proteccioacuten de sus derechos lo que obliga en primer lugar a determinar si tal derecho se encuentra o no incluido en el referido precepto constitucional hellip la pregunta antes formulada debe responderse

afirmativamente si se indaga en el sentido y alcance del numeral tercero del artiacuteculo 19 En efecto si eacuteste asegura atodas las personas la igual proteccioacuten de la ley en el ejercicio de sus derechos ndashla que luego concreta en mecanismos talescomo el derecho a la defensa al juez natural al debido proceso y a los demaacutes que contienen los tres incisos finales del precepto constitucional en anaacutelisisndash resulta obvio que el derecho de acceder al oacutergano jurisdiccional es un presupuesto

necesario de todos ellos Asiacute iquestqueacute sentido tendriacutea que la Constitucioacuten estableciera el derecho a defensa juriacutedica y judicialincluso provista por el Estado si antes no hubiese supuesto que quienes tienen derecho a la defensa detentan tambieacuten elderecho a acceder al oacutergano jurisdiccional De igual modo el derecho a ser juzgado por el tribunal sentildealado por la ley y establecido por esta con anterioridad a la perpetracioacuten del hecho implica necesariamente un derecho anterior comoes el de ser juzgado y para serlo se requiere necesariamente acceder sin trabas excesivas al oacutergano jurisdiccional Poruacuteltimo si la Constitucioacuten garantiza a todas las personas igual proteccioacuten de la ley en el ejercicio de sus derechos esta proteccioacuten comienza necesariamente por la garantiacutea de acceder a los oacuterganos encargados de la proteccioacuten de los derechosEn consecuencia debe entenderse que el artiacuteculo 19 nuacutemero 3 de la Constitucioacuten Poliacutetica asegura a toda persona elderecho a acceder a los oacuterganos jurisdiccionales (considerando 7ordm y 8ordm)

68 Entre otras veacuteanse sentencias Roles Nos 792 1046 946 y 968 todas de 2008 sobre requerimiento

de inaplicabilidad En sentencia Rol Nordm 1345 de 2009 se declaroacute la inconstitucionalidad de esta institucioacuten

contenida en el artiacuteculo 171 del Coacutedigo Sanitario69 En todo caso se trata de una situacioacuten de hecho que no ha sido elevada a nivel de principios comoha sucedido con la conocida sentencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos ldquoChevron USA Inc vNatural Resources Defense Councilrdquo Inc 467 US 837 (1984) y que tambieacuten se aprecia en InglaterraVeacutease Arancibia J ldquoEl control judicial de sanciones administrativas en materia econoacutemica Notas para unanaacutelisis criacutetico del caso britaacutenicordquo en AAVV Sanciones Administrativas y derechos fundamentales regulacioacuten ynuevo intervencionismo Santiago Academia de Derecho Universidad Santo Tomaacutes pp 155-171

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d) Conocimiento teacutecnico (Expertise)

La experiencia y el conocimiento teacutecnico del oacutergano regulador constituye uno de lossupuestos baacutesicos en la creacioacuten de estas entidades teniendo presente que su competencia

material comprende determinados mercados o actividades que exigen de una elevadaespecialidad en su comprensioacuten y por tanto en la forma de enfrentar la regulacioacuten y deejercer las diversas formas de intervencioacuten En definitiva se aspira a que las decisionesde un oacutergano regulatorio garanticen una mayor calidad y la existencia de procedimientos

razonables Sin embargo el tema va un poco maacutes allaacute y se vincula a dos aspectos que son

centrales en la regulacioacuten En primer lugar tambieacuten se aspira a que estos oacuterganos seanindependientes o autoacutenomos del gobierno con el objeto de desplazar el factor poliacutetico

por un mayor componente teacutecnico en las decisiones En segundo teacutermino tambieacuten setraduce en un mayor espacio de libertad que tendriacutea el regulador al momento de adoptar

sus decisiones es decir mayor discrecionalidadRespecto de la independencia de los oacuterganos reguladores nuestra Constitucioacuten

permite la existencia de entidades autoacutenomas que formen parte de la Administracioacutendel Estado aunque esto no se haya aplicado El segundo aspecto plantea uno de lostemas maacutes discutidos del uacuteltimo tiempo como es el control de la discrecionalidad

teacutecnica de los oacuterganos administrativos Las posiciones a este respecto se mueven entrela existencia de un control jurisdiccional pleno y por tanto que no existiriacutean materias

al margen de la revisioacuten judicial mientras que por otra parte se sostiene una regla dedeferencia ante las decisiones adoptadas por oacuterganos administrativos especializados yreconocido conocimiento teacutecnico siempre que estas aparezcan como razonables Estees un tema que siendo del mayor intereacutes no lo vamos a resolver en estas liacuteneas Solodebemos hacer presente la tensioacuten que se produce con este criterio y el mandato delegalidad ya que por una parte se demanda certeza seguridad y previsibilidad en laregulacioacuten por parte del legislador limitando al maacuteximo los maacutergenes de actuacioacuten dela Administracioacuten mientras que por otro lado se postula una mayor amplitud a losliacutemites decisionales de los oacuterganos reguladores quizaacutes amparados en la idea de que el

conocimiento teacutecnico deberiacutea dar como resultado soluciones razonables ya que en casocontrari deberiacutea entrar en plenitud el control judicial que fue lo que insinuoacute la CorteSuprema en el caso ldquoChevronrdquo70

e) Eficacia y eficiencia (Efficiency)

El uacuteltimo criterio lo constituye la eficiencia en la gestioacuten por parte de los oacuterganosreguladores En nuestro ordenamiento juriacutedico se hace una distincioacuten entre la eficacia en

el actuar administrativo (alcanzar los objetivos o metas propuestas) y la eficiencia (usooacuteptimo y racional de los recursos disponibles)71 Para Juan Joseacute Romero ambos conceptos

70 Veacutease nota 6971 Artiacuteculo 5ordm de la Ley Nordm 18575

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estariacutean comprendidos dentro de este criterio aunque no sentildeala las razones72 RobertBaldwin sentildeala en teacuterminos generales que este criterio mira a la regulacioacuten antes que

al ente regulador En este caso se trata de disentildear estrategias que permitan minimizar loscostos en relacioacuten con los beneficios que genera Para tal efecto se requiere determinarcon antelacioacuten cuaacuteles seriacutean las ventajas y desventajas de las poliacuteticas que se implemen-tan para adoptar una decisioacuten ldquocorrectardquo a base de la eficiencia que puede producir73

En definitiva se requiere que el oacutergano regulatorio tendraacute claramente definido losobjetivos que se pretenden alcanzar con una medida luego debe determinar la forma enque estas sean implementadas basadas en una evaluacioacuten ex ante de los costos-beneficioso ventajas y desventajas para luego llevarla adelante En el aacutembito sancionador este setraduce en la forma como se disentildean los tipos infraccionales y la implementacioacuten de

procesos de fiscalizacioacuten a partir de criterios que tiendan a garantizar la eficacia en laaccioacuten administrativa e inhibir determinadas conductas por parte de los entes regulado-

res ya sea mediante matrices de riesgos u otros criterios de seleccioacuten generando sentildeales

claras de que la norma efectivamente se cumple y su aplicacioacuten es objetiva y exenta detoda arbitrariedad74

VII C983151983150983139983148983157983155983145983151983150983141983155

El estudio de las teacutecnicas de intervencioacuten por parte de los oacuterganos administrativosha adquirido a partir del Derecho regulatorio una nueva perspectiva de anaacutelisis queno supera ni sustituye las categoriacuteas tradicionales que se han forjado al amparo de lasactividades que desarrolla la Administracioacuten puacuteblica

En este sentido debemos tener presente que la regulacioacuten se desarrolla a partir deuna visioacuten econoacutemica que tiene al mercado como el modelo ideal para la asignacioacuten debienes y servicios El Derecho regulatorio no es el Derecho del mercado perfecto ya que

en ese aacutembito operan las instituciones de la libre competencia El Derecho regulatorioes el Derecho que surge a partir de las fallas de mercado y que se introduce no solo con

las teacutecnicas baacutesicas del Derecho administrativo claacutesico (reglamentacioacuten autorizacionessanciones etc) sino que penetra en las decisiones maacutes duras que deben adoptar losagentes econoacutemicos en su gestioacuten como es el reacutegimen tarifario las cuotas y zonas demercado las inversiones etceacutetera

72 Romero (nota 14) p 55273

Baldwin Understanding Regulationhellip (nota 14) p 32074 El artiacuteculo 53 de la Ley Nordm 18575 expresa lo anterior en teacuterminos muy precisos El intereacutes generalexige el empleo de medios idoacuteneos de diagnoacutestico decisioacuten y control para concretar dentro del orden juriacutedico una gestioacuteneficiente y eficaz Se expresa en el recto y correcto ejercicio del poder puacuteblico por parte de las autoridades administrativasen lo razonable e imparcial de sus decisiones en la rectitud de ejecucioacuten de las normas planes programas y acciones enla integridad eacutetica y profesional de la administracioacuten de los recursos puacuteblicos que se gestionan en la expedicioacuten en elcumplimiento de sus funciones legales y en el acceso ciudadano a la informacioacuten administrativa en conformidad a la ley

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En este plano la regulacioacuten se superpone con las formas de intervencioacuten basadas en

la actividad de policiacutea y de servicio puacuteblico pero a partir de una perspectiva distinta

se trata de corregir las fallas de mercados de manera que las medidas que comprendeencuentran en aquello su justificacioacuten En buenas cuentas se debe mantener y protegerel mercado donde opera bien se deben hacer caer las barreras que impiden la existenciade un mercado y como ultima ratio se debe regular aquel mercado que presenta fallas

En este contexto la sancioacuten administrativa es un instrumento ineludible del Derecho

regulatorio transformaacutendose en una de las medidas que viene a cerrar la variedad deteacutecnicas de intervencioacuten de los oacuterganos reguladores Por lo tanto su anaacutelisis debe hacerse

tambieacuten a la luz de los criterios de acuerdo a los que se evaluacutea una institucionalidadregulatoria

Al efecto y previo a dichos criterios estaacute entregado al legislador el disentildeo deuna poliacutetica represiva eficiente con los liacutemites que ha establecido nuestro Tribunal

Constitucional a base de elementos de razonabilidad y proporcionalidad lo cual exigetener presente las capacidades tanto de los regulados como de los reguladores ya seapara cumplir la norma o para aplicar efectivamente la sanciones

A su vez varios de los criterios que permiten evaluar la institucionalidad regulatoria

han sido regulados en nuestro ordenamiento juriacutedico a nivel constitucional y legal siendo

por tanto no solo un paraacutemetro de naturaleza teacutecnica sino que tambieacuten juriacutedica Porsu parte el anaacutelisis de cada uno de ellos nos permite hacer una evaluacioacuten disiacutemil en

algunos casos producto de la debilidad que presenta el mandato legal estricto en relacioacutencon las sanciones administrativas producto de una reserva legal relativa que ha dejadopraacutecticamente sin fronteras los liacutemites de la ley y el reglamento en otros los nivelesson muy elevados como sucede respecto del accountability Sin embargo todaviacutea quedamucho camino por andar con el objeto de contar con marco regulatorio que responda aun alto estaacutendar en esta materia

B983145983138983148983145983151983143983154983137983142983277983137

A983143983157983141983154983154983141983137 Mella P ldquoLiacutemites procesales a las potestades sancionadoras de la Administracioacutenen la jurisprudencia del Tribunal Constitucionalrdquo en AAVV Sanciones Administrativas yderechos fundamentales regulacioacuten y nuevo intervencionismo Santiago Academia de DerechoUniversidad Santo Tomaacutes 2005 pp 73-96

A983154983137983150983139983145983138983145983137 J ldquoEl control judicial de sanciones administrativas en materia econoacutemica Notaspara un anaacutelisis criacutetico del caso britaacutenicordquo en AAVV Sanciones Administrativas y derechos

fundamentales regulacioacuten y nuevo intervencionismo Santiago Academia de Derecho Universidad

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en Chile Aspectos constitucionales y de disentildeo regulatoriordquo en Revista Actualidad JuriacutedicaNordm 22 julio 2010 pp 263-372

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de Estudios Puacuteblicos Nordm 48 1949 pp 41-54M983137983154983156983277983150-R983141983156983151983154983156983145983148983148983151 S Derecho administrativo econoacutemico 2 t Madrid La Ley 1988N983145983141983156983151 A Derecho Administrativo Sancionador 4ordf ed Madrid Temis 2011P983137983154983137983140983137 JR ldquoArbitraje y derecho administrativo La actividad arbitral de la Administracioacutenrdquo

en Revista Galega de Administracioacuten Puacuteblica Nordm 23 1999 pp 13-43R983145983152983141983154983156 G Le reacutegime deacutemocratique et le Droit civil moderne 2ordf ed Paris Librairie Geacuteneacuterale de Droit

et de Jurisprudence 1948R983151983140983154983277983143983157983141983162 L ldquoConstitucionalidad de las leyes penales en blancordquo en Revista de Derecho

Universidad Catoacutelica de Valparaiacuteso Nordm 8 1987 pp 231-245R983151983149983141983154983151 JJ ldquoiquestCuaacutendo hay un buen sistema regulatorio Criterios de legitimidadrdquo en AAVV

Actas XXXIV Jornadas de Derecho Puacuteblico Santiago LexisNexis 2005 pp 539-554S983137983140983140983161 A ldquoLa funcioacuten regulatoria de la Administracioacuten Puacuteblica y su responsabilizacioacutenrdquo en

AAVV XXX Jornadas de Estudios La regulacioacuten de los mercados Telecomunicaciones energiacutea y

valores Madrid Ministerio de Justicia 2009 pp 153-173S983145983148983158983137 Bascuntildeaacuten A Tratado de Derecho Constitucional T IV Santiago Editorial Juriacutedica de Chile

1999S983151983156983151 Kloss E ldquoEl derecho fundamental de acceso a la justicia (a propoacutesito de requisitos de

admisibilidad)rdquo en Revista Chilena de Derecho Pontificia Universidad Catoacutelica de ChileNuacutemero especial 1998 pp 273-278

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S983151983156983151 Kloss E ldquoLa impugnacioacuten de las sanciones administrativas y el derecho fundamental deacceso a la justicia el solve et repete y el Estado de Derechordquo en AAVV Sanciones Administrativas

y derechos fundamentales regulacioacuten y nuevo intervencionismo Santiago Academia de DerechoUniversidad Santo Tomaacutes 2005 pp 97-117S983151983156983151 Kloss E ldquo Solve et repete Notas sobre un resabio absolutista en el estado constitucional del

derechordquo en Ius publicum vol 4 Nordm 6 2001 p 79-100S983151983156983151 Kloss E Derecho Administrativo 2 t Santiago Editorial Juriacutedica de Chile 1996V983145983148983148983137983154 Palasiacute JL ldquoLa actividad industrial del Estado en el Derecho administrativordquo Revista de

Administracioacuten Puacuteblica Nordm 3 1950 pp 53-129

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I C983151983150983155983145983140983141983154983137983139983145983151983150983141983155 983152983154983141983158983145983137983155

El reconocimiento de poderes sancionadores en manos de la Administracioacuten cobraespecial intereacutes en el caso de las teacutecnicas de intervencioacuten con que cuenta el Estado

para regular las actividades econoacutemicas por razones de intereacutes puacuteblico Es aquiacutedonde se plantea una constante tensioacuten entre los derechos fundamentales en el aacutembitoeconoacutemico y las potestades puacuteblicas que el ordenamiento juriacutedico entrega a las entidades

administrativas con el objeto de satisfacer el intereacutes generalNuestra Constitucioacuten establece con toda claridad un conjunto de principios y

normas que la doctrina y jurisprudencia nacional comprende bajo la denominacioacuten deldquoorden puacuteblico econoacutemicordquo En el marco de dichas disposiciones aparecen un conjunto

de principios considerados capitales en la materia subsidiariedad y servicialidad delEstado autonomiacutea de los grupos intermedios bien comuacuten libertad de trabajo el dere-cho a desarrollar cualquier actividad econoacutemica liacutecita el rol del Estado empresario elreacutegimen de los bienes y el derecho de propiedad entre otros1 A partir de dicho marcoconstitucional se ha desarrollado una nueva perspectiva o planteamiento en el anaacutelisisde la actividad que realiza la Administracioacuten y las teacutecnicas de intervencioacuten enfocando la

cuestioacuten desde las libertades de las personas en el aacutembito econoacutemico el mercado comomecanismo de asignacioacuten de recursos y la intervencioacuten del Estado de forma justifica-da o tasada a traveacutes de oacuterganos reguladores Es aquiacute donde las categoriacuteas del Derecho

administrativo tradicional comienzan a resquebrajarse especialmente influido por losprocesos de liberalizacioacuten de los mercados la crisis del servicio puacuteblico y los fenoacutemenosde huida del Derecho administrativo Aparece un nuevo modelo de anaacutelisis dogmaacuteticoque tiene un roacutetulo singular la Regulacioacuten o el Derecho regulatorio denominacionesque vamos a utilizar de forma indistinta

Como bien sentildeala un autor es usual comenzar los trabajos acadeacutemicos sobre regulacioacuten

aludiendo a su confusioacuten para a continuacioacuten sentildealar su procedencia norteamericana2

1 Veacutease Cea Egantildea JL Tratado de la Constitucioacuten de 1980 Santiago Editorial Juriacutedica de Chile 1988

pp 168-170 Esta denominacioacuten fue tomada de la doctrina francesa especiacuteficamente de la obra de RipertG Le reacutegime deacutemocratique et le Droit civil moderne 2ordf ed Paris Librairie Geacuteneacuterale de Droit et de Jurisprudence

1948 pp 254-255 Seguacuten Martiacuten-Retortillo S Derecho administrativo econoacutemico TI Madrid La Ley

1988 p 185 con el concepto de orden puacuteblico econoacutemico se remite a toda la actividad administrativa deintervencioacuten en la actividad econoacutemica privada con una idea de globalidad al mantenimiento de lo que eseconcepto representa normal funcionamiento del sistema econoacutemico En su opinioacuten este esquema responde auna manifiesta intencionalidad poliacutetica postular y defender precisamente un sistema econoacutemico apoyado en

los principios de mercado que seraacuten en definitiva los que determinan el alcance y contenido del orden puacuteblico

econoacutemico Este seriacutea un concepto que se formaliza simplemente mediante la extensioacuten casi sistemaacutetica

del tradicional orden puacuteblico al campo econoacutemico En el momento actual no parece que sea preciso buscartiacutetulo de legitimacioacuten de la actividad ordenadora de la Administracioacuten como en otros tiempos lo fuera elconcepto de orden puacuteblico aquel se deriva expliacutecitamente y de forma muy precisa del sistema que en cadaordenamiento se deduce de la correspondiente Constitucioacuten econoacutemica Tambieacuten se puede ver Soto KlossE Derecho Administrativo T II Santiago Editorial Juriacutedica de Chile 1996 pp 11-19 y Silva BascuntildeaacutenA Tratado de Derecho Constitucional T IV Santiago Editorial Juriacutedica de Chile 1999 pp 51-53

2 Betancor A Regulacioacuten Mito y Derecho Madrid Thomson Reuters 2010 p 31

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II M983141983154983139983137983140983151983155 983154983141983143983157983148983137983140983151983155 983141 983145983150983155983156983145983156983157983139983145983151983150983137983148983145983140983137983140 983154983141983143983157983148983137983156983151983154983145983137U983150 983139983137983149983138983145983151 983141983150 983141983148 983137983150983265983148983145983155983145983155 983140983141 983148983137 983137983139983156983145983158983145983140983137983140 983140983141 983148983137

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III P983137983157983156983137983155 983161 983152983137983154983265983149983141983156983154983151983155 983153983157983141 983148983141983143983145983156983145983149983137983150 983148983137 983137983139983156983145983158983145983140983137983140 983154983141983143983157983148983137983156983151983154983145983137














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IV L983137 983155983137983150983139983145983151983150983141983155 983137983140983149983145983150983145983155983156983154983137983156983145983158983137983155 983141983150 983141983148 983149983137983154983139983151

983140983141983148 D983141983154983141983139983144983151 983154983141983143983157983148983137983156983151983154983145983151




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V E983148 983140983145983155983141983281983151 983140983141 983157983150983137 983152983151983148983277983156983145983139983137 983154983141983152983154983141983155983145983158983137 983141983150 983141983148 983151983154983140983141983150983137983140983149983145983150983145983155983156983154983137983156983145983158983151 983161 983155983157 983154983137983139983145983151983150983137983148983145983162983137983139983145983283983150











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VII C983151983150983139983148983157983155983145983151983150983141983155







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II M983141983154983139983137983140983151983155 983154983141983143983157983148983137983140983151983155 983141 983145983150983155983156983145983156983157983139983145983151983150983137983148983145983140983137983140 983154983141983143983157983148983137983156983151983154983145983137U983150 983139983137983149983138983145983151 983141983150 983141983148 983137983150983265983148983145983155983145983155 983140983141 983148983137 983137983139983156983145983158983145983140983137983140 983140983141 983148983137

A983140983149983145983150983145983155983156983154983137983139983145983283983150 983140983141983148 E983155983156983137983140983151








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III P983137983157983156983137983155 983161 983152983137983154983265983149983141983156983154983151983155 983153983157983141 983148983141983143983145983156983145983149983137983150 983148983137 983137983139983156983145983158983145983140983137983140 983154983141983143983157983148983137983156983151983154983145983137














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IV L983137 983155983137983150983139983145983151983150983141983155 983137983140983149983145983150983145983155983156983154983137983156983145983158983137983155 983141983150 983141983148 983149983137983154983139983151

983140983141983148 D983141983154983141983139983144983151 983154983141983143983157983148983137983156983151983154983145983151




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V E983148 983140983145983155983141983281983151 983140983141 983157983150983137 983152983151983148983277983156983145983139983137 983154983141983152983154983141983155983145983158983137 983141983150 983141983148 983151983154983140983141983150983137983140983149983145983150983145983155983156983154983137983156983145983158983151 983161 983155983157 983154983137983139983145983151983150983137983148983145983162983137983139983145983283983150











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VII C983151983150983139983148983157983155983145983151983150983141983155







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II M983141983154983139983137983140983151983155 983154983141983143983157983148983137983140983151983155 983141 983145983150983155983156983145983156983157983139983145983151983150983137983148983145983140983137983140 983154983141983143983157983148983137983156983151983154983145983137U983150 983139983137983149983138983145983151 983141983150 983141983148 983137983150983265983148983145983155983145983155 983140983141 983148983137 983137983139983156983145983158983145983140983137983140 983140983141 983148983137

A983140983149983145983150983145983155983156983154983137983139983145983283983150 983140983141983148 E983155983156983137983140983151








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