adpostal - naturaleza: empresa industrial y comercial del

ADPOSTAL - Naturaleza: Empresa Industrial y Comercial del Estado / ADPOSTAL - Supresióny liquidación / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Competencia para suprimir y liquidarADPOSTAL / DECRETO 2853 DE 2006 - Suprime ADPOSTAL y ordena su liquidación

Al respecto conviene empezar por tener en cuenta el carácter de la entidad objeto del decretoacusado, pudiéndose observar que en éste se identifica como empresa industrial y comercial delEstado a partir del Decreto 2124 de 1992 “Por el cual se reestructura la Administración PostalNacional – ADPOSTAL”, expedido con fundamento en las facultades dadas al Presidente de laRepública en el artículo 20 transitorio de la Constitución Política. (…) Este último aspecto sirvepara destacar que si bien ADPOSTAL era a la fecha del decreto acusado una empresa industrial ycomercial del Estado que prestaba un servicio público, este servicio no era de ninguno de losservicios públicos domiciliarios regulados por la Ley 142 de 1994 (…) De esa forma aparececlaramente que las empresas industriales y comerciales del Estado, contrario a lo sostenido por elactor, sí hacen parte o integran la Rama Ejecutiva del Poder Público a nivel nacional, y por lomismo están en el ámbito de la facultad constitucional en comento del Presidente de laRepública, desarrollada y regulada por el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, que al efecto esconcordante con el artículo 38 precitado, por tratarse en este caso concreto de una EmpresaIndustrial y Comercial del Estado del orden nacional, esto es, la de suprimir u ordenar laliquidación de esa clase de empresas y de las entidades u organismos señalados en elpretranscrito artículo 38, por las causales previstas en aquella ley. 4.1.6. En ese orden, para lasupresión y orden de liquidar ADPOSTAL no se requería facultad extraordinaria alguna, demodo que las otorgadas al Presidente de la República en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 notuvieron ninguna incidencia ni relación con la decisión que en tal sentido adoptó el GobiernoNacional mediante el decreto acusado, de allí que es totalmente irrelevante que las mismas sehubieran vencido o no al momento de la expedición de ese decreto. 4.1.7. Ahora bien, siendo unaatribución constitucional propia, ella no puede ser enervada por disposiciones de rango legal oreglamentario, como son las del Decretos 2124 de 1992, mediante el cual se reestructuróADPOSTAL en empresa industrial y comercial del Estado, según atrás se anotó, en ejercicio delas facultades que le otorgó el artículo 20 transitorio de la Constitución Política al Presidente dela República, las cuales, en la medida en que guarden relación directa con la existencia,estructura, naturaleza jurídica y funciones de una empresa industrial y comercial del Estado,resultan ser disposiciones al alcance de la facultad presidencial y por ende pueden ser afectadasen su vigencia por los actos que el Presidente de la República expida en ejercicio de la misma, deconformidad con la ley que la regula, como el decreto objeto de este proceso. Por ende, no esfactible jurídicamente que se pueda predicar incompetencia por razones de la jerarquía normativadel referido Decreto 2124 de 1992, toda vez que el objeto o la materia de que se ocupa essusceptible de la facultad constitucional en comento, que frente a disposiciones de rango legal seencuentra sujeta a la “ley de autorización”, que en este caso es la Ley 489 de 1998, especialmentea su artículo 52, en concordancia con el 38 de la misma ley.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 2853 DE 2006 (AGOSTO 25) – ARTICULO 1 (NOANULADO) / DECRETO 2853 DE 2006 (AGOSTO 25) – ARTICULO 9 (NO ANULADO) /DECRETO 2853 DE 2006 (AGOSTO 25) – ARTICULO 10 (NO ANULADO) / DECRETO

2853 DE 2006 (AGOSTO 25) – ARTICULO 11 (NO ANULADO) / DECRETO 2853 DE 2006(AGOSTO 25) – ARTICULO 12 (NO ANULADO) / DECRETO 2853 DE 2006 (AGOSTO 25)– ARTICULO 15 (NO ANULADO)

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 189 NUMERAL 15 / Decreto2124 de 1992 – ARTICULO 1 / Decreto 2124 de 1992 – ARTICULO 2 / LEY 142 DE 1994 –ARTICULO 14 / LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 52 / LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 38

NOTA DE RELATORIA: Se citan las sentencias de la Corte Constitucional C-702 de 1999,M.P., Fabio Morón Díaz y C-727 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Y sobre las facultadespara la supresión de Empresas Industriales y Comerciales del Estado sentencia, del Consejo deEstado, Sección Primera, del 25 de agosto de 2005, Radicado 2003-00333, M.P. CamiloArciniegas Andrade.

ADPOSTAL - Naturaleza: Empresa Industrial y Comercial del Estado / ADPOSTAL - Supresióny liquidación / CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO - Inaplicabilidad

En cuanto al desconocimiento del procedimiento previsto en el capítulo IX del título II de lasegunda parte del Código Sustantivo del Trabajo para el despido masivo de la AdministraciónPostal Nacional –ADPOSTAL, baste decir que la normatividad de dicho capítulo (artículos 464 a466 del C.S.del T.) no guardan relación con el asunto, puesto que la misma trata de cierres deempresas de servicios públicos que no dependen directa ni indirectamente del Estado y deempresas que no son de servicios públicos, y además de ello no se ocupan específicamente deltema de “despido masivo” a que alude el actor, sino a la necesaria intervención del Estado en losdiferentes casos de que tratan los citados artículos, ya para otorgar permiso o autorizar lasuspensión o paralización de labores en esas empresas, y velar por la continuidad de la prestacióndel servicio público respectivo. Ya está visto que el presente caso corresponde a una empresa deservicios públicos que dependía directamente del Estado, en tanto era una empresa industrial ycomercial del Estado, por lo cual no se encuadra en la comentada normatividad del CódigoSustantivo del Trabajo.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 2853 DE 2006 (AGOSTO 25) – ARTICULO 1 (NOANULADO) / DECRETO 2853 DE 2006 (AGOSTO 25) – ARTICULO 9 (NO ANULADO) /DECRETO 2853 DE 2006 (AGOSTO 25) – ARTICULO 10 (NO ANULADO) / DECRETO2853 DE 2006 (AGOSTO 25) – ARTICULO 11 (NO ANULADO) / DECRETO 2853 DE 2006(AGOSTO 25) – ARTICULO 12 (NO ANULADO) / DECRETO 2853 DE 2006 (AGOSTO 25)– ARTICULO 15 (NO ANULADO)

ADPOSTAL - Supresión y liquidación / SERVIDORES DE ADPOSTAL - Supresión de cargos /SERVIDORES DE ADPOSTAL - Indemnización

Respecto del pregonado desconocimiento de los derechos adquiridos y la estabilidad de lostrabajadores en los artículos 9 y 10 del Decreto 2853 de 2006, al suprimirse los empleos yterminar la vinculación de los trabajadores, el actor no señala cuáles derechos adquiridos fuerondesconocidos específicamente por el decreto acusado, ni en sus artículos 9 y 10 hay disposiciónalguna que pueda implicar desconocimiento general de los derechos adquiridos de los servidoresde la Empresa. Lo que en ellos se prevé son meras consecuencias jurídicas de la supresión yliquidación de una entidad o una empresa, tales como la supresión de cargos y, derivados de estaúltima, la terminación de la relación o vínculo laboral, ora a título de insubsistencia delnombramiento, en los casos de los vinculados por un acto unilateral, o ya a título de terminaciónunilateral del contrato, en la situación de los vinculados por un acto bilateral o contrato detrabajo. De allí que ambos artículos se remitan a la normatividad vigente en relación con talessituaciones jurídicas. En lo que concierne a la indemnización, no es cierto que se hubieredesconocido lo acordado en la cláusula once de la Convención Colectiva de Trabajo, puesto queclaramente se lee el artículo 12 del acto acusado que la misma se haría según los parámetrosestipulados en dicha cláusula. Por lo demás, se insiste, si en el curso de la supresión y laliquidación de la Empresa en cumplimiento del Decreto, se desconocen derechos adquiridos enmaterial laboral en cabeza de personas determinadas, el Decreto de ninguna forma implica laprivación de la posibilidad de que los afectados ejerzan la acción subjetiva respectiva.


ADPOSTAL - Supresión y liquidación / SERVIDORES DE ADPOSTAL - Desvinculación:Procedimiento establecido en el Decreto 2160 de 2004

Finalmente, frente a la denuncia de que se desacató el procedimiento establecido por el artículo410 del Código Sustantivo del Trabajo porque el artículo 15 del Decreto 2853 de 2006 se remiteal Decreto 2160 de 2004, se encuentra que también es una inculpación carente de sindéresis ocoherencia, por la sencilla razón de que el artículo 410 del Código Sustantivo del Trabajo noregula procedimiento alguno para el despido de trabajadores con fuero, sino simplemente señalalas “JUSTAS CAUSAS”, o sea el qué, para ese despido, sin que nada diga sobre el cómo, esdecir, el procedimiento, que en cambio sí está señalado en el artículo 1º del Decreto 2160 de2004 para el caso de las liquidaciones de entidades públicas que se deban regir por el Decreto254 de 2000. De suerte que en ese sentido el artículo 15, al remitirse a tal Decreto 2160 estápreviendo la aplicación o el respeto del debido proceso para la desvinculación de los servidoresde la empresa suprimida, fijando el procedimiento que el Gobierno consideró pertinente, y queaparece así en el artículo 1º del aludido Decreto 2160, a saber: “ARTÍCULO 1o. PERMISOPARA DESPEDIR TRABAJADORES CON FUERO SINDICAL. Dispuesta la supresión de

cargos de la entidad en liquidación conforme lo prevé el artículo o del Decreto-ley 254 de 2000,el liquidador procederá a solicitar permiso al juez laboral, para retirar a los servidores amparadospor fuero sindical. El término de prescripción de la respectiva acción empezará a correr a partirdel día siguiente al de la publicación del acto que ordena la supresión del cargo.” Ante laausencia de fundamento del cargo comentado, es menester desestimarlo.


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de de enero de dos mil once (2011)

Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00400-00

Actor: SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE LA ADMINISTRACIONPOSTAL NACIONAL - SINTRAPOSTAL

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Procede la Sala a decidir en única instancia, la demanda de nulidad instaurada por el SindicatoNacional de Trabajadores de la Administración Postal Nacional –SINTRAPOSTAL-, contra elDecreto 2853 del 25 de agosto de 2006, “por el cual se suprime la Administración PostalNacional, Adpostal, y se ordena su liquidación”, expedido por el Gobierno Nacional.

I. LA DEMANDA

El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Administración Postal Nacional –SINTRAPOSTAL,mediante apoderado, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 delC.C.A., solicita a la Sala que en proceso de única instancia acceda a las siguientes:

1.- Pretensiones

Declarar la nulidad de los artículos 1, 9, 10, 11, 12 y 15 del Decreto 2853 del 25 de agosto de2006, “por el cual se suprime la Administración Postal Nacional, Adpostal, y se ordena suliquidación”, expedido por el Presidente de la República, con la firma de los Ministros deHacienda y Crédito Público, Comunicaciones y el Director del Departamento Administrativo dela Función Pública.

2.- Hechos

En lugar de hechos propiamente dichos, el memorialista desarrolla bajo este título una serie decensuras o cuestionamientos al decreto acusado, de modo que en realidad son cargos que formulacontra el mismo, por lo cual se pasan a reseñar en el acápite siguiente, esto es, el de las normasque se indican como violadas y el concepto de la violación.

3.- Normas violadas y concepto de violación

A juicio del demandante, el Decreto demandado está incurso en los vicios de nulidad que seindican a continuación y vulneró los artículos 4, 53, 58, 121, 150, 189 y 365 de la Constitución

Política, por razones que se resumen seguidamente.

3.1.- El acto demandado adolece de nulidad por falsa motivación, dado que si bien es cierto queel numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política le otorga al Presidente de la Repúblicala facultad de suprimir entidades, dicha facultad debe analizarse en concordancia con la Ley 489de 1998, cuyo artículo 52 faculta al Presidente para suprimir o disponer la disolución yconsiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacionalconsagrados en el artículo 38 de la misma ley.

Por otra parte, se revistió al Presidente de facultades extraordinarias para que dentro del términode seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la mencionada disposiciónlegal, expidiera normas con fuerza de ley para los eventos enunciados en el artículo 120 ibídem.

Como quiera que la Ley 489 de 1998 se promulgó el 29 de diciembre de 1998 y se publicó en elDiario Oficial N° 43.464, las facultades para expedir tales normas con fuerza de ley expiraron el29 de junio de 1999.

Adicionalmente, en la sentencia C-702 del 20 de septiembre de 1999, la Corte Constitucionaldeclaró inconstitucional el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, pronunciamiento que de todasformas resultaba innecesario porque para ese momento el término para hacer uso de talesfacultades ya había expirado. Adicionalmente, este pronunciamiento ha dado lugar a entenderequivocadamente que las facultades dadas en el artículo 52 son permanentes, contrariando así elcontexto de la Constitución Política.

3.2.- Se desconoció el procedimiento reglado fijado por la Ley 142 de 1994 para extinguir estaempresa aún cuando en las motivaciones del Decreto 2853 de 2006 se hace alusión a que laAdministración Postal Nacional –ADPOSTAL- ejercía funciones propias e inherentes a unservicio público de carácter esencial de conformidad con el artículo 365 de la ConstituciónPolítica.

3.3.- El Gobierno no gozaba de facultades para suprimir y liquidar la Administración PostalNacional –ADPOSTAL-, mediante un decreto ordinario, puesto que tal establecimiento fuecreado mediante el Decreto Ley 3267 del 20 de diciembre de 1963 y posteriormente, endesarrollo del artículo 20 transitorio de la Constitución Política, fue reestructurado comoEmpresa Industrial y Comercial del Estado con el Decreto 2124 de 1992. Entonces, no es viableque mediante un decreto de menor jerarquía, como lo es el Decreto 2853 de 2006 se suprimadicha entidad.

No se discute si las atribuciones concedidas al Presidente de la República por el artículo 52 de laLey 489 de 1998 están vigentes, sino que el Constituyente de 1991 le delegó al Gobierno

Nacional por 18 meses la facultad para reorganizar las empresas y organismos del Estado.Entonces, existe un impedimento para que el Ejecutivo suprima y liquide lo que en desarrollo deun mandato constitucional fue creado, realizado o transformado. Al menos, que el Congreso lehubiera concedido facultades para ello, lo cual no ocurrió en el presente caso.

3.4.- No es posible que por causa de su propia culpa el Gobierno liquide a la AdministraciónPostal Nacional –ADPOSTAL-, pues al momento en que el establecimiento se convirtió enEmpresa Industrial y Comercial se le trasladó el gran pasivo pensional que fue la causa deldesajuste en la entidad.

3.5.- Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el sector de telecomunicaciones ha poseído unrégimen especial de pensiones, lo cual no puede ser desconocido en virtud del Decreto 2853 de2006, pues en primer lugar se trata de un derecho adquirido para los servidores que laboraban enla Administración Postal Nacional –ADPOSTAL- y por el otro lado, este régimen solo podría serderogado mediante un acto legislativo.

Mediante la Escritura Pública N° 02428 del 25 de noviembre de 2005 de la Notaría 50 delCírculo de Bogotá, se creó la Empresa de Servicios Postales Nacionales, donde ADPOSTALtiene una participación del 93%. La creación de esta empresa se hizo con el fin de evadir lasobligaciones de los derechos adquiridos de los trabajadores de un régimen pensional especial yde una convención colectiva de trabajo que se encontraba vigente hasta el 30 de junio de 2008.

Con posterioridad, mediante la expedición del Decreto 2854 de 2006, se le traspasó a ServiciosPostales Nacionales todas las actividades relacionadas con servicios postales.

3.6.- El decreto demandado incurrió en desviación de poder, porque si bien es cierto que elartículo 49 de la Ley 489 de 1998 facultó al ejecutivo para crear empresas de segundo orden ofiliales con el fin de que ejercieran actividades complementarias a las ejercidas por la principal,en este caso se creó la Empresa de Servicios Postales Nacionales para que sustituyera a laAdministración Postal Nacional –ADPOSTAL-, y con posterioridad se ordenara su liquidación,evadiendo así las obligaciones laborales.

3.7.- El 13 de septiembre de 2005 el Gobierno y la Administración Postal Nacional–ADPOSTAL- suscribieron una convención colectiva de trabajo con vigencia desde el 1 de juliode 2005 hasta el 30 de junio de 2008. Entonces, el Gobierno no puede terminar unilateralmenteesta convención, como lo hizo con el acto demandado, en la medida que ello atenta contra elinciso 4° del artículo 53 de la Constitución Política, y además esto sólo sería viable por mediode una ley.

3.8.- El Decreto 2853 de 2006 desconoció la indemnización a la que se dispuso en la cláusula

novena de la mencionada convención colectiva, pues se acordó que para los eventos en que setuviera que efectuar un ajuste a la planta de personal se determinaría la indemnización. El actodemandado les dio a los trabajadores un tratamiento menos favorable.

3.9.- El despido masivo de la Administración Postal Nacional –ADPOSTAL, desconoció elprocedimiento previsto en el capítulo IX del título II de la segunda parte del Código Sustantivodel Trabajo, el cual resulta aplicable por ser una empresa de servicios públicos.

3.10. La supresión de la Administración Postal Nacional –ADPOSTAL-, por ser una empresaque presta un servicio público debió sujetarse a los procedimientos de las Leyes 142 y 143 de1994, 223 de 1995 y 286 de 1996, no en ejercicio de las facultades concedidas al Gobierno por laLey 489 de 1998, ni el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política.

3.11. El artículo 1 del Decreto 2853 de 2006 mediante el cual se ordena la supresión yliquidación de la Administración Postal Nacional –ADPOSTAL-, desconoce que esta actuaciónno puede hacerse en virtud de un decreto ordinario.

3.12.- Los artículos 9 y 10 del Decreto 2853 de 2006 al suprimir los empleos y terminar lavinculación de los trabajadores, desconoció los derechos adquiridos y la estabilidad de lostrabajadores.

3.13- Según los artículos 11 y 12 del acto acusado, el reconocimiento de la indemnización de lostrabajadores por su retiro es el contenido en la Ley 50 de 1991, desconociendo así lo acordado enla cláusula once de la Convención Colectiva de Trabajo.

3.14.- El artículo 15 del Decreto 2853 de 2006 contraviene la protección que tienen lostrabajadores amparados por el fuero sindical, pues remite al Decreto 2160 de 2004, sin acatar elprocedimiento establecido por el artículo 410 del Código Sustantivo del Trabajo.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

1.- El apoderado de la Nación, Ministerio de Comunicaciones, contestó la demanda en lossiguientes términos:

El Decreto 2853 de 2006 fue expedido en ejecución de las facultades dadas por la Ley 489 de1998. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido que la facultad del Presidentede la República consagrada en el numeral 15 del artículo 189 es de carácter permanente.

El argumento del demandante según el cual el Gobierno no puede implorar su propia culpa, no esde recibo como quiera que el acto acusado suprimió a la Administración Postal Nacional–ADPOSTAL- y no un régimen laboral.

El ejercicio de las facultades del Gobierno para reestructurar empresas estatales no está limitadoni obstaculizado por la existencia de convenciones colectivas, pues éstas no pueden oponerse a laConstitución Política ni a las leyes.

El artículo 15 del Decreto tampoco se refiere a que el personal sindicalizado sea retirado delservicio sin el cumplimiento de los requisitos legales.

La remisión al Decreto 2160 de 2004 no infringe por sí misma alguna norma.

2.- La Nación, Departamento Administrativo de la Función Pública, por intermedio de apoderadose opuso a las pretensiones de la demandante así:

El Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades dadas por el numeral 15 del artículo 189 dela Constitución Política, del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y del Decreto ley 254 de 2000,puede suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades u organismosdel orden nacional cuando las evaluaciones de la gestión administrativa lo aconsejen. Entonces,el Presidente de la República expidió el Decreto 2853 de 2006 en ejercicio de tales facultades.

La facultad de suprimir y liquidar entidades públicas, no puede enervarse por la existencia deconvenciones colectivas, como lo pretende el demandante.

El decreto acusado tampoco señala que el personal sindicalizado vaya a ser retirado sin elcumplimiento de los requisitos legales o con desconocimiento de sus derechos laborales.

III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

1.- La Nación, el Ministerio de Comunicaciones y el Departamento Administrativo de la FunciónPública, reiteraron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

2.- El actor guardó silencio en esta etapa procesal.

3.- La Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opone a las pretensiones de lademanda con el argumento de que el Gobierno no incurrió en falsa motivación, como quiera quela decisión de suprimir y liquidar la Administración Postal Nacional –ADPOSTAL-, fue enejercicio de las facultades dadas por el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política yel artículo 52 de la Ley 489 de 1998.

Adicionalmente, los estudios técnicos e informes de auditoría demuestran la necesidad desuprimirse tal entidad.

Los cargos de la demanda no obedecen a unos parámetros mínimos de claridad, certeza,especificidad, pertinencia y suficiencia que permitan al juez efectuar un estudio de fondo, lo cualconducirá a un fallo inhibitorio.

No existe una relación de causa efecto entre los decretos de supresión y liquidación de laAdministración Postal Nacional –ADPOSTAL- y el desconocimiento de la normativa laboral a laque alude el actor.

IV. MINISTERIO PÚBLICO

Mediante concepto del 16 de febrero de 2010, la Procuraduría General de la Nación solicitó quese nieguen las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones:

El Gobierno expidió el Decreto 2853 de 2006 en ejercicio de las facultades otorgadas por elnumeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 52 de laLey 489 de 1998 y de conformidad con el Decreto Ley 254 de 2000. El ejercicio de estasfacultades es permanente, no temporal como lo señala el actor.

En relación con el cargo según el cual el Ejecutivo no tenía las facultades para suprimir y liquidarla Administración Postal Nacional –ADPOSTAL- mediante un decreto ordinario, convieneseñalar que según la sentencia C-702 de 1999, el Presidente cuenta con la facultad de expedirdecretos ordinarios, de conformidad con los criterios que fije la ley, para suprimir o fusionarentidades del orden nacional.

En ejercicio de tales atribuciones, el Presidente de la República puede suprimir o disponer ladisolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos del orden nacional previstosen el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, estando incluidas las empresas industriales y comercialesdel Estado que pertenecen al sector descentralizado por servicios.

Si bien es cierto que el fundamento por el cual se suprimió la Administración Postal Nacional–ADPOSTAL- obedeció al pasivo pensional, no es menos cierto que el Ejecutivo podíasuprimirlo de conformidad con los criterios legales y con los estudios técnicos realizados sobre laviabilidad financiera de la entidad.

Contrario a la afirmación del demandante, según el cual la finalidad del Gobierno consistió enevitar el pago de obligaciones pensionales, debe aclararse que su propósito fue el de liquidar unaempresa inviable. Adicionalmente, el fundamento por el que se creó una nueva empresa obedecióa unas necesidades propias del servicio, en el sentido de que se requiere mayor agilidad y que sesatisfagan los intereses de la comunidad en general.

El acto demandado no incurrió en desviación de poder, como quiera que las razones parasuprimir y liquidar a la Administración Postal Nacional –ADPOSTAL-, corresponden a lainsostenibilidad económica y financiera, lo cual se ve reflejado en los estudios adelantados por laContraloría General de la República y otros análisis del Ministerio de Comunicaciones,Administración Postal Nacional y del documento CONPES N° 334 del 18 de agosto de 2000.

El acto demandado no desconoció la indemnización prevista en la convención colectiva aludida,toda vez que se trata de una supresión en ejercicio del numeral 15 del artículo 189 y no de undespido colectivo, como lo menciona el actor.

Tampoco se vulneró la protección de quienes gozan de fuero sindical, habida cuenta que elartículo 15 del Decreto 2853 de 2006 remitió al procedimiento previsto en el artículo 1° delDecreto 2160 de 2004.

V.- CONSIDERACIONES

1. El acto acusado y la competencia de la Sala

El Decreto Núm. 2853 de 2006, “Por el cual se suprime la Administración Postal Nacional,Adpostal, y se ordena su liquidación”, fue expedido por el Presidente de la República en uso desus facultades constitucionales y legales y, en especial, de las previstas en el numeral 15 del

artículo 189 de la Constitución Política, en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y en el Decreto254 de 2000, de cuyo texto se traen sus artículos enjuiciados, 1, 9, 10, 12 y 15, así:

“DECRETO 2853 DE 2006

(agosto 25)

Diario Oficial No. 46.371 de 25 de agosto de 2006

Ministerio de Comunicaciones

Por el cual se suprime la Administración Postal Nacional, Adpostal, y se ordena suliquidación.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere elnumeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998y de conformidad con el Decreto-ley 254 de 2000, y

CONSIDERANDO:

Que el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política dispone como atribución delPresidente de la República, como suprema autoridad administrativa suprimir o fusionarentidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley;

Que el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, numerales 3 y 4, faculta al Presidente de laRepública para suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de lasentidades u organismos del orden nacional cuando las evaluaciones de la gestiónadministrativa aconsejen la supresión o cuando la conveniencia de esa decisión se concluyapor la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los órganos decontrol;

Que el artículo 365 de la Constitución Nacional establece: “Los servicios públicos soninherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestacióneficiente a todos los habitantes del territorio nacional”;

Que los informes “Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral AbreviadaAdministración Postal Nacional, Adpostal” de la Contraloría General de la República, delos últimos cinco años revelan que la empresa enfrenta problemas económicos, financierosy estructurales que hacen incierta su sostenibilidad;

Que los estudios técnicos sobre la reforma del sector postal adelantados por el Ministeriode Comunicaciones y la Administración Postal Nacional y el documento Conpes número3440 de agosto 18 de 2006, evidencian la insostenibilidad económica, financiera y operativade la Empresa Industrial y Comercial del Estado “Administración Postal Nacional,Adpostal”, concluyen que la entidad no es viable ni operativa ni financieramente;

Que la empresa se encuentra dentro de las causales de disolución y supresión de entidadesdel orden nacional contempladas en los numerales 3 y 4 del artículo 52 de la Ley 489 de1998,

DECRETA:

CAPITULO I

Supresión y liquidación

Artículo 1°. Supresión y liquidación. Suprímese la Administración Postal Nacional,Adpostal, creada mediante Decreto 3267 del 20 de diciembre de 1963 como establecimientopúblico adscrito al Ministerio de Comunicaciones, reestructurada mediante Decreto 2124del 29 de diciembre de 1992, en empresa industrial y comercial del Estado del ordennacional.

En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, la Administración PostalNacional, Adpostal, entrará en proceso de liquidación y utilizará para todos los efectos ladenominación -Administración Postal Nacional, Adpostal, en liquidación-.

Para efectos de la liquidación de la Administración Postal Nacional, Adpostal, en losaspectos no contemplados por el presente decreto, se aplicará lo señalado en el Decreto-ley254 de 2000 y en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad, lo pertinente enlas disposiciones sobre liquidación del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y delCódigo de Comercio.

(…)

CAPITULO III

Disposiciones laborales y pensionales

Artículo 9°. Terminación de la vinculación. La supresión de los empleos y cargos comoconsecuencia de la supresión y liquidación de la Administración Postal Nacional, Adpostal,dará lugar a la terminación de los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales y delvínculo legal y reglamentario de los empleados públicos, en los términos previstos en lasnormas vigentes.

Artículo 10. Supresión de empleos. El Liquidador, dentro de los treinta (30) días siguientesa la fecha en que asuma sus funciones elaborará un programa de supresión de cargos,determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debeacompañar el proceso de liquidación.

Al vencimiento del término de la liquidación quedarán automáticamente suprimidos loscargos existentes y terminarán las vinculaciones de acuerdo con el respectivo régimen legalaplicable.

Artículo 11. Indemnizaciones. A los trabajadores oficiales a quienes se les termine elcontrato de trabajo como consecuencia de la supresión y liquidación de la AdministraciónPostal Nacional, Adpostal, se les reconocerá y pagará una indemnización conforme loestablece la Cláusula Once de la convención colectiva de trabajo vigente para 2005-2008así:

1. Por menos de un (1) año de servicios continuos: cuarenta y cinco (45) días de salario.

2. Por un (1) año o más de servicios continuos y menos de cinco (5) años: cuarenta y cinco(45) días de salario, por el primer año; y quince (15) días por cada uno de los años

subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos.

3. Por cinco (5) años o más de servicios continuos y menos de diez (10) años; cuarenta ycinco (45) días de salario, por el primer año; y veinte (20) días por cada uno de los añossubsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos.

4. Por diez (10) años o más de servicios continuos: cuarenta y cinco (45) días de salario porel primer año, y cuarenta (40) días por cada uno de los años subsiguientes al primero yproporcionalmente por meses cumplidos.

Parágrafo. El Liquidador elaborará un plan de pagos para la cancelación de lasobligaciones laborales incluidas las indemnizaciones de que trata el presente Decreto, lasque serán canceladas en el término máximo de noventa (90) días conforme a lo establecidopor el Decreto 797 de 1949.

Artículo 12. Incompatibilidad con otras indemnizaciones. Las indemnizaciones a las que serefiere el presente decreto son incompatibles con cualquier otra de las establecidas para laterminación unilateral y sin justa causa de los contratos de trabajo.

(…)

Artículo 15. Levantamiento de fuero sindical. Para efectos de la desvinculación delpersonal que al momento de la expedición del presente decreto, goce de la garantía de fuerosindical, el liquidador adelantará los procesos de levantamiento de fuero sindical en lostérminos del Decreto 2160 de 2004.”

2.- Competencia de la Sala

De acuerdo con las facultades que sirvieron de fundamento para su expedición se trata, sin lugara dudas, de un decreto que da aplicación a la Ley 489 de 1998, y como tal constituye un actoadministrativo de carácter general y de orden nacional, por lo cual su control corresponde a estajurisdicción en acción de simple nulidad en proceso de única instancia.

3. Las cuestiones planteadas en los cargos

Por la relación temática o similitud en el contenido entre los mismos se puede decir queconfluyen en las siguientes cuestiones:

3.1.- Incompetencia, que el memorialista califica como falsa motivación, para expedir el decretoacusado por razones que cabe puntualizar así:

- El numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, invocado en concordancia con elartículo 52 de la Ley 489 de 1998, sólo faculta al Presidente para suprimir o disponer la

disolución y consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos nacionalesseñalados en el artículo 38 de la misma ley, más no empresas de servicios públicos.

- Hubo vencimiento del término de seis (6) meses, contado a partir de la fecha de publicación dela citada ley, que tuvo el Gobierno para expedir normas con fuerza de ley para los eventosenunciados en el artículo 120 ibídem, puesto que esas facultades expiraron el 29 de junio de1999.

- El Gobierno no podía suprimir y liquidar la Administración Postal Nacional –ADPOSTAL-mediante un decreto ordinario, ya que ese establecimiento fue creado mediante el Decreto Ley3267 del 20 de diciembre de 1963, y fue reestructurado como Empresa Industrial y Comercial delEstado en desarrollo del artículo 20 transitorio de la Constitución Política, mediante el Decreto2124 de 1992. No es viable que mediante un decreto de menor jerarquía se suprima dichaentidad.

3.2.- Expedición irregular por desconocerse el procedimiento fijado en la Ley 142 de 1994 paraextinguir esta empresa, que por ser una entidad que presta un servicio público, su supresión debiósujetarse a los procedimientos de las Leyes 142 y 143 de 1994, 223 de 1995 y 286 de 1996, asícomo al ejercicio de las facultades concedidas al Gobierno por la Ley 489 de 1998, y al numeral14 del artículo 189 de la Constitución Política.

El artículo 1 del Decreto 2853 de 2006 mediante el cual se ordena la supresión y liquidación dela Administración Postal Nacional –ADPOSTAL-, desconoce que esta actuación no puedehacerse en virtud de un decreto ordinario.

3.3.- Desviación de poder, porque en este caso se creó la Empresa de Servicios PostalesNacionales para que sustituyera a la Administración Postal Nacional –ADPOSTAL-, y conposterioridad se ordenara su liquidación, evadiendo así las obligaciones laborales.

No es posible que por su propia culpa el Gobierno liquide a la Administración Postal Nacional–ADPOSTAL-, pues al momento en que el establecimiento se convirtió en Empresa Industrial yComercial se le trasladó el gran pasivo pensional que fue la causa del desajuste en la entidad, ydebe tenerse en cuenta que el sector de telecomunicaciones ha poseído un régimen especial depensiones, lo cual no puede ser desconocido en virtud del Decreto 2853 de 2006, pues en primerlugar se trata de un derecho adquirido para los servidores que laboraban en la AdministraciónPostal Nacional –ADPOSTAL- y por el otro lado, este régimen solo podría ser derogadomediante un acto legislativo.

3.4. Violación del inciso 4° del artículo 53 de la Constitución Política, porque con el decreto sepuso termino unilateralmente a una convención colectiva de trabajo que el Gobierno y la

Administración Postal Nacional –ADPOSTAL- suscribieron el 13 de septiembre de 2005, convigencia desde el 1 de julio de 2005 hasta el 30 de junio de 2008, lo cual sólo sería viable pormedio de una ley.

El Decreto 2853 de 2006 desconoció la indemnización a la que se dispuso en la cláusula novenade la mencionada convención colectiva, pues se acordó que para los eventos en que se tuvieraque efectuar un ajuste a la planta de personal se determinaría la indemnización. El actodemandado les dio a los trabajadores un tratamiento menos favorable.

3.5.- El despido masivo de la Administración Postal Nacional –ADPOSTAL, desconoció elprocedimiento previsto en el capítulo IX del título II de la segunda parte del Código Sustantivodel Trabajo, el cual resulta aplicable por ser una empresa de servicios públicos.

3.6.- Desconocimiento de los derechos adquiridos y la estabilidad de los trabajadores en losartículos 9 y 10 del Decreto 2853 de 2006, al suprimirse los empleos y terminar la vinculación delos trabajadores.

Según los artículos 11 y 12 del acto acusado, el reconocimiento de la indemnización de lostrabajadores por su retiro es el contenido en la Ley 50 de 1991, desconociendo así lo acordado enla cláusula once de la Convención Colectiva de Trabajo.

3.7. Se desacató el procedimiento establecido por el artículo 410 del Código Sustantivo delTrabajo, ya que el artículo 15 del Decreto 2853 de 2006 contraviene la protección que tienen lostrabajadores amparados por el fuero sindical, pues remite al Decreto 2160 de 2004.

4.- Examen de las cuestiones planteadas

4.1.- La competencia para tomar la decisión censurada

4.1.1. Al respecto conviene empezar por tener en cuenta el carácter de la entidad objeto deldecreto acusado, pudiéndose observar que en éste se identifica como empresa industrial ycomercial del Estado a partir del Decreto 2124 de 1992 “Por el cual se reestructura laAdministración Postal Nacional – ADPOSTAL”, expedido con fundamento en las facultadesdadas al Presidente de la República en el artículo 20 transitorio de la Constitución Política.

Así se dispuso en el artículo 1º del Decreto 2124, titulado “NATURALEZA JURIDICA“, que ala letra dice:

“Reestructúrase en Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, conpersonería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente a la Administración PostalNacional - ADPOSTAL -, creada y organizada por el Decreto 3267 de 1963, vinculada alMinisterio de Comunicaciones, a la cual, salvo lo dispuesto en el presente Decreto, para todos losefectos, le serán aplicables las disposiciones que regulan el régimen de las Empresas Industrialesy Comerciales del Estado.” (Negrillas son de la Sala)

Además, sirve tener en cuenta su objeto social, que justamente está definido en el artículo 2º delprecitado decreto, así:

“ARTICULO 2o. OBJETO.- La Administración Postal Nacional - ADPOSTAL - tiene comoobjeto la prestación y explotación económica de los servicios postales, que mediante concesionesle confiera el Ministerio de Comunicaciones.

En cumplimiento de su objeto, además, ADPOSTAL estará autorizada para desarrollar lassiguientes actividades:

1. Administrar y prestar los servicios de correspondencia urbana, nacional e internacional, girospostales, correo electrónico y todos los que le sean otorgados por concesiones y que el desarrollotecnológico le permita prestar.

2. Emitir, en nombre de la Nación y en forma privativa, las especies postales; custodiar,promover, vender y desarrollar comercialmente la filatelia.

3. Administrar los fondos que recaude, consultando criterios de rentabilidad y eficiencia.

4. Definir las tarifas y precios de los servicios a su cargo, gestionar la adopción de aquéllas ytomar las medidas pertinentes para su desarrollo dentro del marco legal que rija la materia.

5. Liquidar, cobrar y recaudar el valor de los servicios que presta respecto de los cuales solopodrán concederse las franquicias que establezca la ley.

6. Administrar fondos o celebrar contratos su administración, que contribuyan a fomentar elbienestar social del personal y al mejor desarrollo del objeto y de las funciones de la empresa.

7. Promover, constituir, organizar y participar en sociedades e instituciones que desarrollenactividades afines o complementarias a las de la empresa.

8. Las demás funciones que le señale la ley, le encomiende el Gobierno, o se prevean en lostratados internacionales debidamente suscritos y ratificados por el Estado Colombiano, al igualque las derivadas de los convenios internacionales que versen sobre materias postales, todosdentro de los fines de ADPOSTAL.

En todo caso, ADPOSTAL se ceñirá en el cumplimiento de sus funciones, a lo dispuesto en esteDecreto y en sus estatutos.”

Este último aspecto sirve para destacar que si bien ADPOSTAL era a la fecha del decretoacusado una empresa industrial y comercial del Estado que prestaba un servicio público, esteservicio no era de ninguno de los servicios públicos domiciliarios regulados por la Ley 142 de1994, e identificados en su artículo 14, numeral 21, así:

“14.21. SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Son los servicios de acueducto,alcantarillado, aseo, energía eléctrica, telefonía pública básica conmutada, telefonía móvil rural,y distribución de gas combustible, tal como se definen en este capítulo.”

4.1.2.- Precisado lo anterior, la Sala encuentra que en relación con las empresas industriales ycomerciales del Estado de orden nacional, el punto de la competencia para expedir actos odecretos como el acusado, esto es, mediante los cuales se suprimen y se ordena la liquidación deesas empresas, fue resuelto por la Sala en sentencia de 25 de agosto de 2005[1], en términos quesirve retomar en el sub lite para despachar la primera de las cuestiones reseñadas.

En esa sentencia la Sala dejó sentado que “…,tratándose de la facultad de supresión [deEmpresas Industriales y Comerciales del Estado], corresponde al Congreso fijar los criterios,objetivos y principios generales que el Ejecutivo debe observar al ejercerla (artículos 150-7 y189-15 CP); la segunda corresponde a la atribución permanente conferida al Presidente de laRepública quien debe ejercerla con estricta sujeción a la ley como suprema autoridadadministrativa (artículo 189-15 CP).

Que “En desarrollo del artículo 189-15 CP, la Ley 489 (30 de diciembre de 1989) en su artículo52 definió los principios y orientaciones generales con fundamento en los cuales el Presidentepuede «suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismosadministrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 ídem.»

4.1.3. El texto de dicha disposición, tal como quedó por efecto de la sentencia C-702 de 1999 dela Corte Constitucional[2] que lo declaró exequible, es el siguiente:

«LEY 489 DE 1998

(Diciembre 29)

Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del ordennacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de lasatribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y sedictan otras disposiciones.

[...]

CAPÍTULO XI

Creación. Fusión, supresión y reestructuración de organismos y entidades

Artículo 52.- DE LA SUPRESIÓN, DISOLUCIÓN Y LIQUIDACIÓN DE ENTIDADES UORGANISMOS ADMINISTRATIVOS NACIONALES. El Presidente de la República podrásuprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismosadministrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando:

1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razónde ser.

2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismosnacionales o a las entidades del orden territorial.

3. Las evaluaciones de la gestión administrativa efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejensu supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.

4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean losorganismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizar el examende eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos,determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores derentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstasproducen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados paraestablecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectosadoptados por la administración en un período determinado.

5. Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades.

6. Siempre que como consecuencia de la descentralización de un servicio la entidad pierda larespectiva competencia.

...»

4.1.4. Por expresa remisión del artículo 52 de la Ley 489 al artículo 38 ídem, las entidades quepueden ser suprimidas son aquellas que integran la Rama Ejecutiva del Poder Público en el ordennacional, tanto en el sector central como en el sector descentralizado por servicios. El artículo 38las relaciona así:

“ARTÍCULO 38.- Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el ordennacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por lossiguientes organismos y entidades:

1. Del Sector Central:

a) La Presidencia de la República;

b) La Vicepresidencia de la República[3]

c) Los Consejos Superiores de la administración;

d) Los ministerios y departamentos administrativos;

e) Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica.

2. Del Sector descentralizado por servicios:

a) Los establecimientos públicos;

b) Las empresas industriales y comerciales del Estado;

c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica

d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios;

e) Los institutos científicos y tecnológicos;

f) Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta;

g) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice oautorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público. »

4.1.5. De esa forma aparece claramente que las empresas industriales y comerciales del Estado,contrario a lo sostenido por el actor, sí hacen parte o integran la Rama Ejecutiva del PoderPúblico a nivel nacional, y por lo mismo están en el ámbito de la facultad constitucional encomento del Presidente de la República, desarrollada y regulada por el artículo 52 de la Ley 489de 1998, que al efecto es concordante con el artículo 38 precitado, por tratarse en este caso

concreto de una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, esto es, la desuprimir u ordenar la liquidación de esa clase de empresas y de las entidades u organismosseñalados en el pretranscrito artículo 38, por las causales previstas en aquella ley.

4.1.6. En ese orden, para la supresión y orden de liquidar ADPOSTAL no se requería facultadextraordinaria alguna, de modo que las otorgadas al Presidente de la República en el artículo 120de la Ley 489 de 1998 no tuvieron ninguna incidencia ni relación con la decisión que en talsentido adoptó el Gobierno Nacional mediante el decreto acusado, de allí que es totalmenteirrelevante que las mismas se hubieran vencido o no al momento de la expedición de ese decreto.

4.1.7. Ahora bien, siendo una atribución constitucional propia, ella no puede ser enervada pordisposiciones de rango legal o reglamentario, como son las del Decretos 2124 de 1992, medianteel cual se reestructuró ADPOSTAL en empresa industrial y comercial del Estado, según atrás seanotó, en ejercicio de las facultades que le otorgó el artículo 20 transitorio de la ConstituciónPolítica al Presidente de la República, las cuales, en la medida en que guarden relación directacon la existencia, estructura, naturaleza jurídica y funciones de una empresa industrial ycomercial del Estado, resultan ser disposiciones al alcance de la facultad presidencial y por endepueden ser afectadas en su vigencia por los actos que el Presidente de la República expida enejercicio de la misma, de conformidad con la ley que la regula, como el decreto objeto de esteproceso.

Por ende, no es factible jurídicamente que se pueda predicar incompetencia por razones de lajerarquía normativa del referido Decreto 2124 de 1992, toda vez que el objeto o la materia de quese ocupa es susceptible de la facultad constitucional en comento, que frente a disposiciones derango legal se encuentra sujeta a la “ley de autorización”, que en este caso es la Ley 489 de1998, especialmente a su artículo 52, en concordancia con el 38 de la misma ley.

4.1.8. Por consiguiente, el cargo de falta de competencia o, como lo denomina el actor, falsamotivación por haberse invocado el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, y losartículos 52, en concordancia con el 38 ibídem, como fundamento para expedir el decretoenjuiciado, no tiene vocación de prosperar.

4.2.- La regulación del procedimiento que debía atenderse

Lo atrás concluido dejar ver claramente que la decisión acusada se sustrae de la Ley 142 de 1994,y por ende de las facultades similares dadas al Superintendente de Servicios PúblicosDomiciliarios sobre las empresas de servicios públicos domiciliarios en la misma ley, así comode las disposiciones de ésta para la supresión y liquidación de esas empresas.

Por el contrario, de manera inequívoca se advierte que la normatividad a que específicamentedebe sujetarse el susodicho decreto no es otra que la conformada por las disposiciones invocadasen su encabezado, que resultan ser sus fundamentos y por consiguiente a las que les debe directasubordinación, esto es, los artículos 189, numeral 15, de la Constitución Política, y 52 de la Ley489 de 1998, así como el Decreto-ley 254 de 2000, y no a la Ley 142 de 1994, comoerróneamente aduce el actor.

Luego carece de asidero la sindicación que el actor le hace al decreto acusado, en el sentido dehaberse expedido de manera irregular, pues al no estar subordinado a las disposiciones que de laprecitada ley se invocan en la demanda, no es viable que hayan sido violadas por el decreto encuestión, pues no son ellas en las que debe fundarse. Este cargo, entonces, también se desestima

4.3.- La desviación de poder

El actor le endilga al Presidente de la República desviación de las atribuciones propias,comúnmente denominada desviación de poder, en la expedición del decreto acusado; figura éstaque significa la persecución de fines distintos a los que según el ordenamiento jurídicopertinente le corresponden a la función que se ejerza y al consiguiente acto administrativo queen ejercicio de ella se profiera, lo cual debe ser probado o demostrado en el proceso.

En este caso concreto, el actor no ha señalado cuáles son esos fines que debe perseguir lafacultad ejercida y el acto administrativo enjuiciado según la normatividad que lo regula, comotampoco ha precisado y menos demostrado cual o cuáles han sido los fines diferentes a aquéllosque se hubieren buscado con dicho acto, pudiéndose observar que su acusación no pasa de lasola enunciación de dicha causal de nulidad, y que la sustentación fáctica de la misma no guardacorrespondencia alguna con ella, pues se refiere a decisiones anteriores como la de haberletrasladado el pasivo pensional a ADPOSTAL, ya como empresa industrial y comercial delEstado, al sostener que no es posible que por su propia culpa el Gobierno liquide a laAdministración Postal Nacional –ADPOSTAL-, pues al momento en que el establecimiento seconvirtió en Empresa Industrial y Comercial se le trasladó el gran pasivo pensional que fue lacausa del desajuste en la entidad.

Lo que consta en autos y no ha sido desvirtuado es que como lo sostienen los defensores del actoenjuiciado y el Ministerio Público, la expedición del mismo obedece a una facultadconstitucional cuyo ejercicio tiene especial regulación en la Ley 489 de 1998 y, respecto de laliquidación, en el Decreto Ley 254 de 2000 “Por el cual se expide el régimen para la liquidaciónde las entidades públicas del orden nacional”, y que en este caso se presentaron las circunstanciasque condujeron a lo decidido en él, según el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, a cuyo tenor essuficiente con que se presente y verifique cualquiera de las causales de supresión allí señaladaspara que el Presidente de la República, si a bien lo tiene, la decrete.

Se trata entonces de un cargo carente de fundamentación y sin vocación de prosperar.

4.4. Violación del inciso 4° del artículo 53 de la Constitución Política

La referida disposición dice que “Los convenios internacionales de trabajo debidamenteratificados hacen parte de la legislación interna.”

El actor aduce que el decreto la infringió porque se puso termino unilateralmente a unaconvención colectiva de trabajo que el Gobierno y la Administración Postal Nacional–ADPOSTAL- suscribieron el 13 de septiembre de 2005, con vigencia desde el 1 de julio de2005 hasta el 30 de junio de 2008, lo cual sólo sería viable por medio de una ley.

La Sala no encuentra relación entre la norma invocada como violada y las razones en que sesustenta el cargo, como tampoco se observa una relación directa entre el decreto acusado y eseprecepto constitucional, lo cual hace que realmente no hay un cargo mínimamente estructuradoque permita hacer la confrontación crítica que implica el examen de legalidad que entrañacualquier cargo de violación de norma superior, luego a simple vista carece de vocación deprosperar, sin necesidad de otras consideraciones.

En cuanto al desconocimiento de la indemnización que se señala en la cláusula novena de laconvención colectiva por el Decreto 2853 de 2006, dado que en ésta se acordó que para loseventos en que se tuviera que efectuar un ajuste a la planta de personal se determinaría laindemnización, también carece de asidero puesto que además de que no se trata de una situaciónde ajuste de la planta, sino de supresión de la Empresa, el artículo 11 del Decreto establece demanera inequívoca que “A los trabajadores oficiales a quienes se les termine el contrato detrabajo como consecuencia de la supresión y liquidación de la Administración Postal Nacional,Adpostal, se les reconocerá y pagará una indemnización conforme lo establece la Cláusula Oncede la convención colectiva de trabajo vigente para 2005-2008.”

Por lo demás, el decreto no implica en modo alguno que los servidores de la Empresa que en sucaso particular se consideren tratados de manera desfavorable en sus derechos y prestacioneslaborales y sociales, no puedan ejercer las acciones subjetivas que les permitan procurar elrestablecimiento de esos derechos y el resarcimiento de los perjuicios que se derivaran de laaplicación o ejecución del Decreto.

4.5.- En cuanto al desconocimiento del procedimiento previsto en el capítulo IX del título II de lasegunda parte del Código Sustantivo del Trabajo para el despido masivo de la AdministraciónPostal Nacional –ADPOSTAL, baste decir que la normatividad de dicho capítulo (artículos 464 a

466 del C.S.del T.) no guardan relación con el asunto, puesto que la misma trata de cierres deempresas de servicios públicos que no dependen directa ni indirectamente del Estado y deempresas que no son de servicios públicos, y además de ello no se ocupan específicamente deltema de “despido masivo” a que alude el actor, sino a la necesaria intervención del Estado en losdiferentes casos de que tratan los citados artículos, ya para otorgar permiso o autorizar lasuspensión o paralización de labores en esas empresas, y velar por la continuidad de la prestacióndel servicio público respectivo.

Ya está visto que el presente caso corresponde a una empresa de servicios públicos que dependíadirectamente del Estado, en tanto era una empresa industrial y comercial del Estado, por lo cualno se encuadra en la comentada normatividad del Código Sustantivo del Trabajo.

4.6.- Respecto del pregonado desconocimiento de los derechos adquiridos y la estabilidad de lostrabajadores en los artículos 9 y 10 del Decreto 2853 de 2006, al suprimirse los empleos yterminar la vinculación de los trabajadores, el actor no señala cuáles derechos adquiridos fuerondesconocidos específicamente por el decreto acusado, ni en sus artículos 9 y 10 hay disposiciónalguna que pueda implicar desconocimiento general de los derechos adquiridos de los servidoresde la Empresa.

Lo que en ellos se prevé son meras consecuencias jurídicas de la supresión y liquidación de unaentidad o una empresa, tales como la supresión de cargos y, derivados de esta última, laterminación de la relación o vínculo laboral, ora a título de insubsistencia del nombramiento, enlos casos de los vinculados por un acto unilateral, o ya a título de terminación unilateral delcontrato, en la situación de los vinculados por un acto bilateral o contrato de trabajo.

De allí que ambos artículos se remitan a la normatividad vigente en relación con tales situacionesjurídicas.

En lo que concierne a la indemnización, no es cierto que se hubiere desconocido lo acordado enla cláusula once de la Convención Colectiva de Trabajo, puesto que claramente se lee el artículo12 del acto acusado que la misma se haría según los parámetros estipulados en dicha cláusula.

Por lo demás, se insiste, si en el curso de la supresión y la liquidación de la Empresa encumplimiento del Decreto, se desconocen derechos adquiridos en material laboral en cabeza depersonas determinadas, el Decreto de ninguna forma implica la privación de la posibilidad de quelos afectados ejerzan la acción subjetiva respectiva.

El cargo, en consecuencia, tampoco prospera.

4.7. Finalmente, frente a la denuncia de que se desacató el procedimiento establecido por elartículo 410 del Código Sustantivo del Trabajo porque el artículo 15 del Decreto 2853 de 2006 seremite al Decreto 2160 de 2004, se encuentra que también es una inculpación carente desindéresis o coherencia, por la sencilla razón de que el artículo 410 del Código Sustantivo delTrabajo no regula procedimiento alguno para el despido de trabajadores con fuero, sinosimplemente señala las “JUSTAS CAUSAS”, o sea el qué, para ese despido, sin que nada digasobre el cómo, es decir, el procedimiento, que en cambio sí está señalado en el artículo 1º delDecreto 2160 de 2004 para el caso de las liquidaciones de entidades públicas que se deban regirpor el Decreto 254 de 2000.

De suerte que en ese sentido el artículo 15, al remitirse a tal Decreto 2160 está previendo laaplicación o el respeto del debido proceso para la desvinculación de los servidores de la empresasuprimida, fijando el procedimiento que el Gobierno consideró pertinente, y que aparece así en elartículo 1º del aludido Decreto 2160, a saber:

“ARTÍCULO 1o. PERMISO PARA DESPEDIR TRABAJADORES CON FUEROSINDICAL. Dispuesta la supresión de cargos de la entidad en liquidación conforme lo prevé elartículo o del Decreto-ley 254 de 2000, el liquidador procederá a solicitar permiso al juez laboral,para retirar a los servidores amparados por fuero sindical.

El término de prescripción de la respectiva acción empezará a correr a partir del día siguiente alde la publicación del acto que ordena la supresión del cargo.”

Ante la ausencia de fundamento del cargo comentado, es menester desestimarlo.

5.- Conclusión

En resumen, no se observa la violación de las normas constitucionales y legales que se invocanen la demanda y menos los artículos 53, inciso cuarto, y 189, numeral 15, de la Constitución y 52de la Ley 489 de 1998, toda vez que en cuanto hace a la competencia y al objeto y disposicionesdel Decreto 2853 de 2006, éste se encuentra conforme con los mismos, razón por la cual loscargos no prosperan, de donde se denegará la pretensión de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, SecciónPrimera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda presentada por el Sindicato Nacional deTrabajadores de la Administración Postal Nacional – SINTRAPOSTAL-, en el sentido de que sedeclarara la nulidad de los artículos 1, 9, 10, 11, 12 y 15 del Decreto 2853 de 2006, “Por el cualse suprime la Administración Postal Nacional, Adpostal y se ordena su liquidación”.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 27 de enero de2011.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA ELIZABETH GARCÍA G.

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

[1] Expediente núm. 2003 00333, consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade

[2] M.P.Dr. Fabio Morón Díaz.

[3] Literal declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-727 de 21 dejunio de 2000. Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.Compilación Juridica MINTICn.d.

Última actualización: 31 de julio de 2019

adpostal - naturaleza: empresa industrial y comercial del

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