La Naturaleza del Desarrollo Rural

Hacía una política rural sostenible e integrada en Europa

Catedrático José Mª Sumpsi

Actores, Instituciones y Actitudes para el Desarrollo Rural:

Informe Nacional Español

Abril, 2001

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Contenido

1. El medio rural y el desarrollo rural en España.....................................................................1

2. El marco institucional y político del desarrollo rural en España............................................6

3. Análisis de percepciones de las instituciones y grupos de interés......................................12

4. Los retos del desarrollo rural sostenible...........................................................................18

5. Los obstáculos del desarrollo rural ..................................................................................21

Anejo I Características de la población rural española.........................................................28

Anejo II: Mapas institucionales ............................................................................................37

Anejo III Programas de desarrollo rural en España...............................................................41

Anejo IV Lista de personas entrevistadas ...........................................................................46

Catedrático José Mª SumpsiDepartamento de Economía AgrariaUniversidad Politécnica de Madrid28040 MadridEspaña

Tel. (+34) 91 336 5784Fax: (+34) 91 3365794E-mail: jsumpsi@eco.etsia.upm.es

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1. El medio rural y el desarrollo rural en España

Concepto de mundo rural

La definición de mundo rural no es sencilla. La propia Comisión en su Comunicación al Consejosobre el Futuro del Mundo Rural (1988) señaló “que la noción de mundo rural no implicaúnicamente la simple delimitación geográfica, evoca, también, todo un tejido económico ysocial con un conjunto de actividades de lo más diverso agricultura, artesanía, pequeñas ymedianas industrias, comercio y servicios” (COM 7957/88). El mundo rural , por otra parte,sostiene una forma de entender la vida, una cultura y un paisaje milenario que son señas deidentidad de la vieja Europa. (Sumpsi,1994)

En un reciente estudio la OCDE señala que la noción de lo rural es usada para referirse aciertas partes del territorio, que tienen población de baja densidad y ciertas característicassocioeconómicas; señala también que no siempre existe una definición oficial, y que los usosque se hacen del término varían significativamente. Muchos tratan lo rural como una categoríaresidual, que se define de forma negativa, como no urbano, y no por sus propias propiedades(OCDE,1994)

La definición operativa del mundo rural suele basarse en tres criterios: población, definiendocomo zonas rurales aquellas en las que los distintos municipios que las integran no superan undeterminado número de habitantes y/o de densidad de población, actividad (porcentaje elevadode población activa agraria) y cultura/relaciones caracterizadas por lazos sociales fuertes y poruna cultura específica que se manifiesta en unas representaciones colectivas y en unaidentidad (García-Sanz, 1999.

En el contexto de este estudio, es relevante el hecho de que el mundo rural este ademáscaracterizado por la presencia de valores y recursos naturales que están ausentes en las áreasurbanas (biodiversidad, paisaje, agua, suelo). Las actividades socio-económicas del mundorural están aún basadas en gran medida en la explotación directa de los recursos naturales(agricultura, explotación forestal, caza, turismo etc.). Consecuentemente, la naturaleza delmodelo de desarrollo rural puede ser un factor crucial en la influencia tanto de la conservacióncomo de la degradación de estos recursos y de los valores asociados a ellos.

El objetivo general del proyecto WWF del cual este estudio forma parte es promover “eldesarrollo rural integrado”. El concepto de desarrollo rural sostenible constituye, por tanto, unimportante telón de fondo para el presente estudio; Sin embargo, las definiciones de“sostenible” son tan variadas como las de “rural”. A continuación se presenta la definición dedesarrollo sostenible utilizada por WWF, la cual es aplicable tanto en el mundo rural como enel urbano: “desarrollo sostenible significa mejorar de la calidad de la vida humana manteniendola capacidad de conservación de los ecosistemas”

Análisis de las características y problemática de la sociedad rural en España

La sociedad rural en España se identificó durante mucho tiempo con la sociedad agraria, yaque las actividades principales en el medio rural eran la agricultura, la ganadería, el monte y lapesca. A partir de los años 50, y debido a la dificultad de encontrar trabajo en el campo y a laposibilidad de encontrarlo en el nuevo sector industrial urbano, se produjo en España unproceso muy rápido de abandono del medio rural y emigración a las grandes ciudades, dentroo fuera de España. Así, por ejemplo durante el período 1960-1975 salieron del medio ruralespañol 2,5 millones de activos agrarios. Este importante éxodo rural en un espacio de tiempotan corto, trajo consigo fuertes cambios tanto en el sector agrícola como en el medio rural.

Las migraciones las protagonizaron principalmente los jóvenes y las mujeres, lo que produjo unproceso de envejecimiento y de masculinización de la población rural. Se ha producido también

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un descenso de la natalidad, aunque menor que en las zonas urbanas, provocando que lamortalidad supere la natalidad en estas zonas. En las zonas de montaña y áreas marginalescuya situación periférica y aislada agravó el éxodo rural la situación actual es crítica. En efecto,la tasa de reposición de la población está en valores de 0.3 a 0.5, lo que significa que a medioplazo estas zonas pueden quedar sin población y completamente abandonadas lo que sin dudaplantea un grave problema de gestión del territorio y del medio ambiente (problemas talescomo el incremento del riesgo de incendios y pérdidas de paisajes, pero también la oportunidadde retorno de ciertos tipos de habitats y de especie).

En España, aproximadamente la mitad del territorio nacional pertenece a zonas de montaña ydesfavorecidas según la Directiva de agricultura de montaña y zonas desfavorecidas de laUnión Europea. Dentro de estas zonas, las áreas más marginales y en las que el abandono delmedio rural es mayor representan aproximadamente el 40%, lo que supone un 20% delterritorio nacional, lo cual da una idea de la magnitud del problema. Por otro lado, la situaciónes similar en países como Portugal, Grecia o el sur de Italia.

El envejecimiento de la población rural ha provocado que la tasa de actividad sea menor queen las zonas urbanas. Además, la emigración provocó una pérdida de capital humano muyimportante pues emigraron las personas más emprendedoras, de modo que la gente quepermanece en las zonas rurales marginales es de avanzada edad, con poca preparación y muypoca iniciativa, lo que se convierte en un factor que limita fuertemente las posibilidades dedesarrollo de dichas zonas.

Sin embargo, desde mediados de la década de los años 80 se aprecia una clara estabilizacióndemográfica o incluso a veces una leve recuperación, como consecuencia de 1) la mejora delas infraestructuras y equipamientos sociales, 2) diversificación económica y 3) avance enEspaña del Estado de Bienestar.

En cuanto a lo primero, es indudable que la mejora de las infraestructuras, especialmentecarreteras y comunicación, ha sido muy importante en España en los últimos 15 años, a lo queno es ajeno la importante contribución de los Fondos Estructurales de la UE, sobre todo delFEDER, y la mejora de los equipamientos sociales (sanidad y educación), a lo que no es ajenoel desarrollo del Estado de las Autonomías. Todo ello ha supuesto un aumento de la calidad devida y un mejor acceso a las zonas rurales, rompiendo en muchos casos su tradicionalaislamiento y deterioro, aunque esta mejoría no se ha dado por igual en todas las regiones ypor tanto sigue habiendo zonas rurales periféricas mal dotadas de equipamientos sociales ymal comunicadas.

En relación a la diversificación económica se aprecia claramente como la agricultura pierdepeso como fuente de renta y empleo y en cambio ganan peso otros sectores como laalimentación, la construcción y los servicios (García Sanz, 1998). El desarrollo de laconstrucción y del sector servicios es fruto del mismo fenómeno: la vuelta de emigrantesjubilados y los desplazamientos de los emigrantes que trabajan en la ciudad a su pueblodurante los fines de semana y/o las vacaciones de verano, fenómenos que han sidofavorecidos por la mejoría de las comunicaciones y de los equipamientos sociales.

Estas nuevas tendencias han reactivado la construcción de nuevas viviendas y también larehabilitación de las antiguas casas de los pueblos. Por otro lado, el aumento de población enlos núcleos rurales durante los fines de semana o en vacaciones ha reactivado el comercio, losbares, discotecas, restaurantes y otros servicios de ocio. Sin embargo, la nueva dinámica delas zonas rurales supone que los pueblos pequeños, que continúan careciendo de buenascomunicaciones y servicios sociales, se sigan abandonando al emigrar, no como antes a lasciudades, sino a las cabeceras comarcales donde se concentran los servicios, lo que esespecialmente cierto en el caso de las personas de tercera edad, que son a veces el 50% omás de la población de esos pequeños núcleos de población.

En cuanto a lo tercero, un reciente estudio sobre experiencias de desarrollo rural en diversasáreas marginales españolas que acaba de ser publicado (Perez Yruela, Sumpsi et al, 2000), ha

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estimado que entre el 25% y el 35% de las rentas totales de las zonas rurales marginales,proceden de las transferencias sociales (pensiones de jubilación, pensiones de viudedad,subsidios de desempleo y otras) y de las ayudas directas de la PAC.

Sin embargo, la importancia de la contribución de las ayudas públicas directas a la renta de loshabitantes del medio rural más frágil, bien a través del Estado de Bienestar o bien a través dela PAC, es un arma de doble filo. En efecto, por un lado está permitiendo el mantenimiento deun mínimo tejido social en el medio rural más difícil. Pero, por otro lado, el predominio de unmodelo asistencial desincentiva y frena la escasa iniciativa empresarial endógena que todavíaqueda en estas zonas, lo que compromete su desarrollo y hacer temer por su futuro a medio ylargo plazo.

La creciente importancia del modelo asistencial en el medio rural español, ha tenido además unefecto perverso: reforzar la cultura conservadora y de subordinación a los poderes públicos tanclásica de las zonas rurales marginales. Como consecuencia de ello, los habitantes de estaszonas rurales siguen pensando que debe ser el Estado quien resuelva sus problemas en lugarde organizarse para que ellos mismos sean los principales protagonistas de su desarrollo y desu futuro.

A esta limitación cultural se le une otra no menos importante y ligada a la anterior, que es lafalta de cultura de participación de los habitantes del medio rural en los procesos de desarrollo.Esta tradición poco participativa tiene sus raíces no sólo en las características específicas de lacultura rural española, fuertemente individualista, sino en el modelo de política agraria y dedesarrollo rural implementado por el régimen franquista a lo largo de más de 40 años. Enefecto, durante este largo período la mayor parte de las medidas de política agraria seaplicaban siguiendo un esquema de arriba abajo y sin apenas participación de los habitantesrurales. Por ejemplo el fenómeno cooperativo tuvo muy poca importancia excepto algunoscasos de cooperativas promovidas por las fuerzas vivas locales (maestros, veterinarios,farmacéuticos), por agentes del Servicio de Extensión Agraria o por la Iglesia.

La única excepción fue la política de Concentración Parcelaria y Ordenación Rural iniciada enlos años 50 y 60 respectivamente, en la que la participación de los agricultores y demáshabitantes del medio rural fue muy importante. No es por casualidad que muchas de lasexperiencias innovadoras en materia de introducción de nuevas tecnologías o cultivos, creaciónde cooperativas para la transformación de la materia prima agraria u otras, se produjo en zonasque previamente habían sido concentradas. Pero, la política de concentración parcelaria soloafectó a 4 millones de hectáreas, la mayor parte de ellas en zonas de la meseta del interiororientadas a la producción de cereales extensivos, que no son las zonas rurales másmarginales. En cambio la concentración parcelaria apenas se aplicó en las zonas de montañaque representan una parte muy importante de la marginalidad rural en España, y en general enlos países mediterráneos de la UE.

Todo ello configura un medio rural frágil que abarca una parte importante del espacio ruralespañol, cuyo desarrollo se ve limitado por la escasa formación del capital humano, por la faltade iniciativas emprendedoras locales, por una cultura poco participativa y que confía la soluciónde los problemas de la sociedad rural al Estado y por último, al menos en las zonas ruralesmás abandonadas y periféricas, por la insuficiente dotación de infraestructuras y serviciossociales.

Está situación es más extrema en España que en otros países miembros de la UE, al menos silo comparamos con países de norte y centro Europa. Al mismo tiempo, la respuesta delGobierno español a los retos de desarrollo rural local ha sido en general mucho más limitada.Antes de la llegada de los proyectos LEADER a España (ver abajo), iniciativas de este tipo hansido prácticamente desconocida en este país. Por el contrario, en países como Francia, ReinoUnido, Alemania y parte de Italia existe una tradición de promover el desarrollo rural local através de iniciativas políticas y de ayuda pública. En los años 70, cuando el mundo ruralespañol estaba en un estado de colapso, abandono y emigración, las áreas rurales de otrospaíses de Europa estaban siendo revitalizadas mediante la aplicación de políticas nacionalesde este tipo. Así, mientras en determinados países de Europa estas medidas eran aplicadascon bases relativamente bien establecidas, en España se partía de cero.

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En la agricultura se produjo una concentración de explotaciones, una modernización de lastécnicas de producción, un fuerte descenso de la población activa agraria y un aumento de lacontratación a tiempo parcial.

A partir de los años 80 se observa en España un proceso de recuperación, o al menos deestabilización, demográfica y económica de las zonas rurales. Este proceso se centra enactividades distintas de la agricultura, que sigue perdiendo importancia. En cambio adquierenimportancia el sector de la industria agroalimentaria, el sector de la construcción y el sectorservicios.

Dicho todo lo anterior como análisis general, habría que señalar que la realidad del medio ruralespañol es muy distinta según las regiones. Así, la población rural española se concentra sobretodo en las comunidades autónomas de Andalucía, Castilla la Mancha, Castilla León, Cataluña,Comunidad Valenciana y Galicia. Las Comunidades autónomas con mayor proporción depoblación rural son Castilla la Mancha, Castilla León, Extremadura, La Rioja y Navarra,mientras la Comunidad Autónoma con menor población rural es Madrid.

Las regiones con una población rural con menor tasa de masculinización y envejecimiento sonaquellas con tasas de natalidad más altas (sur de España) y las que han sufrido una menoremigración y mayor recuperación de población son las zonas rurales periurbanas, zonasrurales terciarizadas y zonas del litoral.. Las CCAA en las que la población rural continua muyvinculada a la actividad agraria son Andalucía, Extremadura y Galicia. Las CCAA en las que laactividad agraria tiene menor importancia son Baleares, Canarias, Cataluña, Madrid, Navarra yPaís Vasco.

Incluso dentro de una misma región o provincia, existen enormes diferencias. Por ejemplo, unaregión Objetivo 1 como Andalucía, incluye áreas rurales con una economía floreciente,basadas en sectores como la horticultura, aceite de oliva o turismo, así como áreasextremadamente marginales donde existen problemas de declive y abandono como losdescritos anteriormente. Actualmente, la mayor parte de la ayuda pública (ayudas de la PAC yde la UE o otras inversiones públicas destinadas al desarrollo rural) son absorbidas por lasáreas más dinámicas, mientras que ayudas relativamente pequeñas son destinadas a las áreasmás marginales.

Hasta la fecha, las experiencias de desarrollo rural varían considerablemente. Por ejemplo, elturismo rural y “ecológico” están mas desarrolladas en algunas regiones (ej. Navarra) queotras (ej. Extremadura ). En algunos municipios de España, se pueden encontrar ejemplos muypositivos de desarrollo rural, debido a la iniciativa privada, esfuerzos de los alcaldes o deproyectos LEADER. Sin embargo, municipios colindantes pueden seguir en el círculo dedeclive y dejadez, a pesar de la presencia de programas financiados con Fondos Estructurales,proyectos LEADER etc.

Uno de los temas que de forma recurrente surgen en el debate español sobre el desarrollo ruraly su problemática es el lugar que la agricultura ocupa en el medio rural y su papel en elcontexto de una política de desarrollo rural. La realidad es muy variable, pues aunque es ciertoque la agricultura ha perdido peso en las últimas décadas, en muchas zonas sigue ocupandoun lugar central como actividad fundamental del medio rural. Sin embargo, al margen de estaconstatación estadística, hay un intenso debate en cuanto al papel de la agricultura en el futurodel mundo rural. En este sentido, podemos hablar de la existencia de dos posiciones: la“agrarista” y la “ruralista”.

La corriente agrarista considera que la agricultura sigue siendo, a pesar de su pérdida de peso,la actividad principal del medio rural, de modo que una política de desarrollo rural debe plantearcomo objetivo prioritario la mejora y modernización de la agricultura. Esta corriente esdefendida por la mayoría de las organizaciones profesionales agrarias, por las organizacionesde productores (cooperativas agrarias) y por la mayoría de las administraciones agrarias.La corriente ruralista considera que la agricultura ya no puede seguir creando empleo, al

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contrario su modernización destruirá empleo, y que por tanto la creación de empleo ymantenimiento de la población rural pasa por la diversificación de actividades económicas, demodo que una parte importante del apoyo público debe destinarse a la diversificacióneconómica y al medio ambiente,(que por si mismo incrementa el potencial de determinadasactividades económicas), aunque sin abandonar la mejora y modernización de la agricultura.

Esta corriente es defendida por una pequeña parte de las organizaciones profesionalesagrarias y de las administraciones agrarias, por las administraciones de medio ambiente,asuntos sociales y economía, por las organizaciones ecologistas, por las redes de desarrollorural, por la mayoría de las organizaciones culturales del medio rural y por círculos académicos.

En opinión de los redactores de este informe, a pesar de la creciente importancia de lacorriente ruralista, la programación y puesta en práctica de la política de desarrollo rural estadominada en España por la corriente agrarista, como se verá en el siguiente punto.

En relación con lo anterior, en España predomina la visión productivista tradicional deldesarrollo rural, frente a las nuevas tendencias del desarrollo rural sostenible, que se vanabriendo paso en Europa de la mano incluso de los documentos de la Comisión Europea. Lacorriente agrarista dominante es la que apoya el concepto de desarrollo rural productivista, loque le lleva a una cerrada defensa de la actual PAC, mientras que la corriente ruralista es laque sostiene la idea de un desarrollo rural sostenible, propugnando un cambio profundo de laactual PAC al considerar que ésta es incompatible con el logro de un desarrollo ruralsostenible.

Desde el punto de vista de integración ambiental y sostenibilidad, el enfoque del gobiernopuede ser considerado minimalista: está basado, a lo sumo, en la limitación del daño ambientalresultante del modelo de desarrollo convencional, por medio de medidas como la evaluación deimpacto ambiental. La necesidad de un enfoque más integrado para la gestión del espaciorural, como es la planificación y promoción de modelos de uso de la tierras y recursos quemantienen más que degradan los valores naturales, está cada vez más apoyado por lasorganizaciones independientes y expertos, así como de algunas autoridadesmedioambientales. Sin embargo, las autoridades de los sectores agrícolas y económiosprefieren continuar con un enfoque más tradicional de apoyo a determinados sectores agrícolasy construcción de infraestructuras.

Así, incluso las formas más básicas de ordenación del territorio, que están perfectamenteestablecidas en otros países de Europa, ahora están empezando a ser aplicadas en España.Hasta muy recientemente, no existía prácticamente control sobre nuevas actividades oconstrucciones en áreas rurales, e incluso hoy día no existe una planificación territorial comotal.

De nuevo, son las iniciativas europeas las que llevan a las autoridades españolas a considerarun enfoque más territorial. En particular, la red natural Natura 2000 tiene enormesimplicaciones para la gestión del espacio rural y de los recursos: más del 30 % del territorioespañol será probablemente incluido en la red Natura 2000 durante los próximos años. Lamayor parte de este territorio coincide con las áreas rurales marginales. Con objeto de alcanzarlos objetivos de la directiva de habitats, las autoridades necesitarán desarrollar nuevosenfoques para la planificación de las actividades antrópicas en ese espacio rural, y para lagestión de espacios con una población mínima. En ausencia de otra fuente de financiación, losprogramas operacionales dentro de los Fondos Estructurales de la UE, proporcionan lasoportunidades más realistas para financiar estos nuevos enfoques.

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2. El marco institucional y político del desarrollo rural en España

Administración

En España no existe una estrategia nacional coherente e integrada de desarrollo rural, aunquesí existen políticas nacionales que tienen un gran alcance e impacto en el medio rural (plannacional de regadío, ley de modernización de las explotaciones agrarias, plan nacional deinfraestructuras, acceso de jóvenes agricultores, mejora de la transformación ycomercialización de productos agrarios y otros. Por estrategia financiera, y dado que Españaes un gran receptor de Fondos Estructurales de la UE, la mayoría de las políticas estructuralesagrarias y de desarrollo rural se limitan básicamente a aplicar en su territorio las políticas de laUE. Sin embargo, el sistema político español basado en el Estado de las Autonomías complicaeste análisis, ya que aunque la ordenación general de la economía y por tanto la tarea deplanificación a nivel del Estado es competencia del Gobierno Central, en cambio lascompetencias específicas en materia de estructuras agrarias y desarrollo rural pertenecen a lasComunidades Autónomas. De hecho, algunas Comunidades Autónomas están elaborandoestrategias y programas propios de desarrollo rural, como es el caso de Galicia o Andalucía,aunque todavía no están en aplicación o lo están desde hace poco tiempo.

Por tanto, en este informe se analizaran básicamente los instrumentos de desarrollo rural masimportantes de la UE: los programas operativos de los Fondos Estructurales, la programacióndel nuevo Reglamento de Desarrollo Rural y el programa LEADER También se estudiara elPrograma de Desarrollo y Diversificación. de Zonas Rurales en las regiones del Objetivo 1(PRODER) para el período 1996-1999, ideado por el Ministerio de Agricultura Pesca yAlimentación (MAPA) español bajo la forma de un programa operativo de las regiones delobjetivo 1 cuyo contenido es similar al LEADER, aunque con diferencias en cuanto alprocedimiento de selección, el origen de los fondos y el modo de operar. Este programa hadesaparecido como programa pluriregional en el período 2000-2006, aunque aquellas regionesque lo deseen pueden incorporar medidas de desarrollo local endógeno, como si se tratara deun PRODER regional (tanto en regiones del objetivo 1 como fuera)

La Agenda 2000 ha supuesto un cambio significativo en la reordenación de los instrumentos dela política de desarrollo rural, lo que ha obligado a realizar cambios en la estructura orgánicadel nuevo Ministerio de Hacienda, que es quien gestiona el FEDER y el Fondo de Cohesión, ysobre todo en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, con la finalidad de adaptar susestructuras administrativas a los cambios introducidos por la Agenda 2000 (Anejo 1).

La organización de este apartado puede hacerse en función del territorio, regiones objetivo 1,zonas objetivo 2 y el resto del territorio, o en función de la administración, agricultura,economía y medio ambiente, tanto nacional como autonómica. La opción elegida es unaprimera descripción por administraciones y dentro de ellas una segunda descripción porobjetivos, lo cual puede ser discutible pues se pierde la visión integrada del desarrollo rural,pero es la que más se aproxima a la metodología seguida por España para llevar a cabo laprogramación para el período 2000-2006

1. Administración de economía

El Ministerio de Hacienda negocia los Fondos Estructurales con la Comisión Europea, aunquela distribución de los distintos Fondos es competencia de los Ministerios de Agricultura (FondoEuropeo de Orientación y Garantía Agrícola), Hacienda (Fondo Europeo de DesarrolloRegional y Fondo de Cohesión) y Trabajo (Fondo Social Europeo).

Los Fondos Estructurales se distribuyen entre la Administración Central y las AdministracionesAutonómicas y se emplean en financiar proyectos de desarrollo rural u otros tipos de proyectosen los territorios de las distintas CCAA.

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La cantidad de dinero que recibe cada Comunidad Autónoma se determina en función deldinero recibido en la etapa anterior, su población y un porcentaje variable que es función de suPIB, aunque al final se traduce en una negociación en la que también intervienen elementos detipo político.

2. Administración de agricultura

El Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación es responsable junto con las CCAA de lagestión del FEOGA, en sus dos secciones: Orientación y Garantía. El FEOGA financia el nuevoReglamento de ayudas al desarrollo rural, la sección de Orientación en las regiones objetivo 1,y la sección de Garantía en las regiones que no son objetivo 1 más las medidas deacompañamiento en todo el territorio nacional. La administración agraria también esresponsable de la programación de la iniciativa LEADER

2.1. PROGRAMAS LEADER Y PRODER

EL programa LEADER I se inició en 1991 y cubrió el período 1991-1994. En esta primera etapasolo intervino la Administración Central y las CCAA no participaron. En el LEADER II que cubrióel período 1994-1999 si participaron las CCAA y hubo mucha demanda de grupos de acciónlocal que presentaron sus programas, ante el éxito del LEADER I y la difusión de la iniciativacomunitaria LEADER. Muchos grupos que habían solicitado un programa LEADER sequedaron fuera de esta segunda etapa, pues aunque las peticiones fueron más numerosas queen 1991, la disponibilidad de fondos de la iniciativa comunitaria para 1994-1999 fue muy similara la del período anterior.

Ante esta situación, España propuso y la Comisión aceptó un programa operativo en el marcode los programas de desarrollo regional de las regiones objetivo 1 llamado Programa deDesarrollo y Diversificación de Zonas Rurales (PRODER) que sirvió para financiar los proyectosde desarrollo de los grupos de acción local que se quedaron fuera de la convocatoria LEADERpor falta de presupuesto comunitario. El programa PRODER cubrió el período 1996-1999,debido a retrasos en la tramitación en Bruselas, y se concibió como un programa pluriregional,de modo que existía la posibilidad de trasvasar presupuesto de unas regiones a otras según elgrado de cumplimiento de cada región. Se aplico por primera vez durante el periodo 1996-1999en zonas objetivo 1 y su financiación corrió a cargo de la sección de Orientación del FEOGA ydel FEDER. La asignación de fondos bajo el programa PRODER, y las actividades de losgrupos locales que reciben estos fondos, son controlados por las autoridades regionales,mientras que los programas LEADER son más demandados y capacitan una mayorparticipación de los grupos no gubernamentales.

En el año 2001 está prevista la aprobación de los programas de la nueva iniciativa comunitariaLEADER +, que cubrirá el período 2000-2006. Se espera un nuevo incremento del número degrupos que soliciten un proyecto de desarrollo rural, lo cual creará algún problema ya que elpresupuesto comunitario disponible es similar al de las etapas anteriores.

2.2. REGLAMENTO DE DESARROLLO RURAL

El Ministerio de Agricultura aporta el 50% de la financiación española de la mayor parte de lasmedidas incluidas en este Reglamento, el 50% restante lo aporta cada Comunidad Autónoma.El hecho de que el Ministerio de Agricultura financie el 50% de estas medidas le permite influirdecisivamente en la asignación de los fondos entre los diferentes programas de actuación, loque permite aplicar una cierta política de desarrollo rural en todo el Estado español, aunquerestringe en cierto modo la libertad de las Comunidades Autónomas, al menos en losprogramas cofinanciados por el MAPA.

La programación de la aplicación del Reglamento de Desarrollo Rural está aprobada porBruselas en su totalidad, aunque ha resultando de una extraordinaria complejidad, lo que en elcaso español se ve agravada por la necesidad de coordinar las actuaciones de la

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Administración central y las de las CCAA. La programación se ha desarrollado con la siguienteestructura

Zonas fuera de Objetivo 1

Incluyen todas las zonas que no son objetivo 1, tanto objetivo 2 como fuera del mismo. Losprogramas aprobados dentro de estas zonas se financian mediante el FEOGA Garantía. Lasmedidas que se pueden llevar a cabo en estas áreas se engloban en dos grupos:

1. Programa horizontal de mejora de las estructuras de producción

Se trata de un Programa pluriregional que incluye las siguientes medidas de mejora de lasestructuras productivas:

• Inversiones en explotaciones agrícolas• Instalación de jóvenes agricultores• Gestión de recursos hídricos (Plan Nacional de Regadíos)

2 Medidas regionales

Cada una de las siete comunidades autónomas de fuera del Objetivo 1, tiene un Programa dedesarrollo rural regional que incluye las siguientes medidas:

• Formación• Transformación y comercialización de productos agrarios• Adaptación y desarrollo de zonas rurales• Silvicultura• Acciones medioambientales derivadas de la conservación del paisaje y la economía agraria

Regiones de Objetivo 1

Programa de acompañamiento

1. Programa horizontal de mejora de las estructuras de producción

Este Programa incluye para estas regiones del Objetivo 1 las mismas medidas nacionales demejora de las estructuras productivas que las mencionadas para las áreas fuera del objetivo 1(inversiones en explotaciones agrícolas, instalación de jóvenes agricultores y gestión derecursos hídricos).

2. Programas regionales

Hay un programa para cada una de las regiones Objetivo 1. Las medidas son financiadas por elFEOGA Orientación, FEDER y FSE. Estos programas incluyen las mismas medidasmencionadas para las zonas fuera del objetivo 1 (formación, transformación y comercializaciónde productos agrarios, adaptación y desarrollo de zonas rurales, silvicultura y accionesmedioambientales derivadas de la conservación del paisaje y la economía agraria (financiadaspor el FEOGA), y además el conjunto de medidas estructurales financiadas por el FEDER yFSE.

Programa de medidas acompañamiento

Este programa comprende todas las medidas de acompañamiento (Jubilación anticipada,ayudas en zonas de agricultura de montaña y desfavorecidas, medidas agroambientales yreforestación de tierras agrícolas).

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Las medidas de acompañamiento las financia el FEOGA Garantía tanto en las regionesobjetivo 1 como fuera de ellas. Hay un solo programa pluriregional para todo el Estado español,excepto Navarra y País Vasco que los incluyen en sus programas regionales

Durante el periodo 1994-1999 el Ministerio de Agricultura distribuyó los fondos entre lasdistintas CCAA sin especificar como debía utilizarse dicho dinero, por ello no todas las CCAAllevaron a cabo proyectos dentro cada una de las diversas medidas de acompañamiento.

Para el periodo 2000-2006 el Ministerio de Agricultura ha distribuido los fondos especificando lacantidad destinada a cada medida de acompañamiento, de esta manera se asegura que lasCCAA llevan a cabo programas en el marco de cada una de ellas.

La mayor parte del dinero europeo destinado a programas de desarrollo rural se destina a lasmedidas de acompañamiento. Sin embargo, un elevado porcentaje de este dinero se utilizarápara hacer frente a los compromisos de pago contraídos por las CCAA en aplicación de lasmedidas de acompañamiento durante el periodo 1994-1999.

3. Administración de medio ambiente

En el Ministerio de Medio Ambiente las medidas de desarrollo rural se integran dentro de laDirección General de Conservación de la Naturaleza, a través de la Subdirección General deConservación de la Biodiversidad (Servicio de Análisis Territorial) y de la Subdirección Generalde Política Forestal.

Durante el periodo 1994-1999 el Ministerio de Medio Ambiente solo llevó a cabo programasforestales en regiones del objetivo 1. Estos programas se financiaron por el FEOGAOrientación, el Ministerio de Medio Ambiente y las CCAA.

Para el periodo 2000-2006 y aprovechando el reciente Reglamento de Desarrollo Rural elMinisterio de Medio Ambiente ha planteado dos programas: uno de biodiversidad, que suponeuna novedad, y otro de forestación que como acabamos de comentar ya existía en el períodoanterior.

En el marco del articulo 9 del Reglamento de Desarrollo Rural (Formación) se han diseñadoprogramas educativos en materia de biodiversidad y en el marco del articulo 33 (Fomento de laadaptación y desarrollo de las zonas rurales) del mismo Reglamento se han planeado medidassobre la Red Natura 2000, especies amenazadas, corredores y reservas ecológicas,conservación del patrimonio natural y medidas relacionadas con la caza.

A pesar de que el Ministerio de Medio Ambiente estaba interesado en que sus programastuvieran carácter pluriregional, al final se han planteado como programas regionales debido alas objeciones de la Comisión y a las dificultades de coordinación y con las CCAA.

Grupos de interes

1. Organizaciones profesionales agrarias (opas)

Las OPAs entrevistadas han sido la Asociación Agraria Jóvenes Agricultores (ASAJA), laCoordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG) y la Unión de PequeñosAgricultores (UPA).

Ninguna de las OPAs entrevistadas lleva a cabo programas propios de desarrollo rural.Recientemente, debido a la aplicación en España de las medidas de desarrollo rural de la UEestas organizaciones han creado departamentos de desarrollo rural y de medio ambiente tantoen sus sedes nacionales como en las regionales.

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Las OPAs y las organizaciones de productores, han mantenido reuniones de carácter informalcon representantes del Ministerio de Agricultura para discutir el programa LEADER+ y elReglamento de Desarrollo Rural. Sin embargo debido al carácter no institucional de lasreuniones mantenidas, las opiniones y sugerencias expresadas por estas organizaciones notienen carácter relevante. Estas organizaciones no participaron en la discusión de las medidasde desarrollo rural anteriores (LEADER I, LEADER II, PRODER, medidas de acompañamientoy Fondos Estructurales).

La participación en los grupos de acción local (GAL) de los programas LEADER es unadecisión que corresponde a las distintas sedes provinciales/locales de cada una de lasorganizaciones: ASAJA, COAG y UPA.

La negociación de las Directivas de Aves y Hábitats, de la Red Natura 2000 y de otras medidasde carácter medioambiental, quedó suspendida al disolverse el Consejo Asesor de MedioAmbiente, en el que participaban el Ministerio de Medio Ambiente, las OPAS, lasorganizaciones de productores y diversos grupos ecologistas, debido a la falta de acuerdos.Las organizaciones ecologistas, y otras organizaciones representadas, consideraron que elConsejo era un órgano cuya función era legitimar ciertas actuaciones de la Administración conlas que no estaban de acuerdo. Tampoco estaban conformes con los procedimientos dediscusión y aprobación de resoluciones por parte del Consejo ni en la filosofía de sufuncionamiento, por lo que a los dos años de constituido el Consejo, optaron por abandonar suparticipación en el mismo, lo que hizo inviable su continuidad.

2. Organizaciones de productores

En este apartado la única organización entrevistada ha sido la Confederación de CooperativasAgrarias. Esta organización ha tenido una gran participación en la programación del artículo 7del Reglamento de Desarrollo Rural (Mejora de la Transformación y Comercialización de losProductos Agrícolas), trabajando con la Subdirección General de Industrias Alimentarias delMinisterio de Agricultura.

3. Asociaciones ecologistas

Las organizaciones ecologistas entrevistadas han sido ADENA-WWF y la Fundación 2001Global Nature y SEO-Bird Life. Todas consideran que la participación en la elaboración yaplicación de los distintos programas de desarrollo rural en España ha sido insuficiente.Aunque se han reunido con la administración para cumplir el trámite formal, la documentaciónles llega tarde y suele ser incompleta lo que dificulta su adecuada participación. Además sonnegociaciones puntuales pero sin continuidad, por lo que en la práctica no se traducen en suactiva participación ni en la inclusión de sus propuestas. WWF/Adena ha renunciado a accedera los Programas Operacionales. Estos sólo se harán disponibles cuando sean aprobados porla EC. Consideran que el proceso de elaboración de los programas de desarrollo rural y losprogramas operacionales han carecido de transparencia y de la participación de agentes nogubernamentales.

Las actividades propias de ADENA-WWF relacionadas con el desarrollo rural consisten en lapuesta en marcha de proyectos de educación y formación para la realización de un desarrollorural compatible con la conservación del medio ambiente. Actualmente la organización noparticipa en ningún Grupo de Acción Local (GAL) de los programas LEADER y PRODER,aunque participó en el pasado y está muy interesada en participar en los GAL en áreas deelevada importancia medioambiental en un futuro inmediato.

La organización SEO-Bird Life ha participado en una serie de estudios para declarar diversaszonas de protección de aves esteparias en Castilla y León, dentro de la aplicación delreglamento 2078/92. También ha realizado el análisis de una serie de experiencias piloto deDesarrollo Rural Sostenible a nivel local, mediante la financiación de diversos estudios de casoen Castilla y León, poniendo de manifiesto que las medidas clásicas de desarrollo rural,especialmente la transformación en regadío, no contribuye ya a fijar población en el medio ruraly además producen impactos negativos en la conservación de la biodiversidad. .

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4. Redes de desarrollo rural

En España existen dos redes nacionales (REDR y REDER) y varias redes regionales dedesarrollo rural. La Red Española de Desarrollo Rural (REDR), es un instrumento que pretendereforzar los procesos y las acciones de todos los Grupos de Acción Local que, en la actualidado en el futuro puedan gestionar Iniciativas Comunitarias de desarrollo rural, PRODER, u otrosprogramas gestionados bajo el denominado enfoque LEADER. En la actualidad esta integradapor 164 Grupos de Acción Local (100 Grupos LEADER y 64 Grupos PRODER), querepresentan al 72 % del total de Grupos, y con presencia en todas las ComunidadesAutónomas del Estado Español. Actúa en más del 45% del territorio nacional y sobre unos 6millones y medio de habitantes. En la REDR hay una pluralidad de ideas y gran diversidad deterritorios. Se trata de una Red abierta y participativa, que bajo ningún aspecto constituye un finen sí mismo, sino un instrumento al servicio de los Grupos.

La Red Estatal de Desarrollo Rural (REDER) es una red de menor incidencia en cuanto agrupos y territorios pero muy activa y que está desarrollando importantes iniciativas ypropuestas. También está integrada en lo fundamental por Grupos LEADER y PRODER ydispone de un Instituto de Estudios Rurales que presta servicios a la Red. Algunos Grupospertenecen a las dos Redes.

Las dos Redes funcionan como interlocutor frente a las diferentes Administraciones queintervienen en el desarrollo rural. Su objetivo genérico es el de promover el desarrollo rural,manteniendo la filosofía y el enfoque introducido por la iniciativa comunitaria LEADER,favoreciendo y haciendo converger las acciones de los agentes sociales, económicos einstitucionales en la coordinación y gestión de programas de desarrollo rural e igualmentefomentar medidas que faciliten el desarrollo del medio rural de una forma integral. Juegantambién un importante papel en la formación, información e intercambio de experiencias entrelos distintos Grupos que integran la Red

En estos momentos existen en España 8 Redes Regionales consolidadas son la Red Andaluza(ARA), la Red Aragonesa (RADER), la de Castilla la Mancha (CEDERCAM), Castilla León(HUEBRA), Asturias (READER), Extremadura (REDEX), Canarias (Federación Canaria deDesarrollo Rural) y la última en conformarse formalmente, Murcia (Red Murciana de DesarrolloRural). Así mismo, existen otras Comunidades Autónomas que en estos momentos estántrabajando en la creación de sus redes como es Madrid, Baleares o la Comunidad Valenciana.

Las dos Redes nacionales han mantenido reuniones con el Ministerio de Agricultura, así comocon las OPAs, para discutir los programas LEADER II y PRODER y actualmente se negocia laconvocatoria y criterios para seleccionar los GAL que se beneficiarán de la iniciativacomunitaria LEADER + para el período 2000-2006, así como los grupos PRODER II. LasRedes regionales negocian con los gobiernos de las Comunidades Autónomas. El papel de lasredes es muy importante y podemos considerar que hoy en día son las únicas organizacionesque representan genuinamente los nuevos conceptos y esquemas operativos del DesarrolloRural.

Sin embargo, el hecho mismo de la existencia de dos redes nacionales revela uno de losproblemas que afectan al medio rural cual es la falta de cooperación y entendimiento entreorganizaciones que representan distintos puntos de vista e influencias ideológicas y/o políticas,lo cual resta esfuerzos en lugar de sumarlos.

En el seminario organizado el día 3 de octubre de 2000 para discutir el informe español,quedaron patentes una serie de aspectos que resumimos a continuación.

1. Aunque las administraciones agrarias insisten, con razón, que el programa LEADER yPRODER representan solo una pequeña parte, insignificante, del presupuesto que aquellasdestinan al desarrollo rural, las únicas actuaciones que realmente suponen un enfoqueparticipativo dentro de la nueva concepción del desarrollo rural sostenible e integrado sonlas de los grupos LEADER y PRODER (en otras palabras, menos del 1% del total). Enefecto, las administraciones agrarias van a gastar en el período 2000-2006 casi 2,3 billonesde pesetas (FEOGA más administraciones agrarias españolas), mientras que en el mismo

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período el programa LEADER y PRODER dispondrán solo de unos recursos públicosinferiores a 200.000 millones de pesetas. Pero los 2,3 billones de pesetas se hanprogramado sin integrar las distintas medidas y además con un enfoque de desarrolloagrario (estructuras agrarias) más que de desarrollo rural (diversificación de actividades). Aello contribuye sin duda la dificultad de coordinar la programación nacional y autonómica, yla inercia de una administración agraria con poca cultura rural. La actual Dirección Generalde Desarrollo Rural del MAPA, hace tan solo unos años era la Secretaría General deEstructuras Agrarias y antes Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario. La conclusión es,por tanto, que el enfoque rural integrado entra lentamente y con dificultad en lasadministraciones agrarias españolas.

2. Existe una escasa incorporación de programas y medidas con claro contenido medioambiental, si exceptuamos los programas de ayudas agroambientales. Ello se debe a lafalta de presupuesto y a la falta de tradición y cultura medioambiental de la administraciónagraria española. Por ejemplo, la incorporación completa de la Red Natura 2000, que cubreel 25% del territorio español, ha estado ausente de la programación del desarrollo ruralllevado a cabo por la administración agraria española.

3. La elaboración de los programas de desarrollo rural por parte de la administración ha sidoun proceso muy complejo, agravado en el caso español por la necesidad de conjugar laprogramación nacional con la programación de las CCAA. La falta de información entiempo y detalle adecuados por parte de la Comisión a los Estados miembros y de laadministración nacional a la autonómica, así como la redacción confusa de losReglamentos Comunitarios que no establecían claramente que medidas eran elegibles ycuales no, ha supuesto un problema constante. En algunos casos, distintos servicios de laComisión daban interpretaciones diferentes.

4. La falta de tiempo para realizar un proceso muy complejo ha supuesto un problema parallevar a cabo la programación en los plazos establecidos. Por ello, las administraciones hangastado mucha más energía en resolver las objeciones puestas por la Comisión y losaspectos relacionados con el procedimiento administrativo, que en hacer un esfuerzo deimaginación para plantear programas y medidas novedosas dentro de la nueva y ampliaconcepción del desarrollo rural propugnada por la Comisión.

5. Han existido algunas consultas con grupos de interés (ej. Agricultores, organizaciones)para el desarrollo de programas. Sin embargo, el grado de participación ha sidoextremadamente variado, dependiendo de la región. En algunos casos, la consulta aautoridades medioambientales ha sido muy limitada. En la mayoría de los casos, lasconsultas a organizaciones independientes han sido nulas. No existe un procesosistemático de consulta en España (ej. Distribución de formularios) como parece ocurrir enotros países de la UE. WWF/Adena solicitó participar en el desarrollo del programa dereforestación de tierras agrarias (la ONG tenía una considerable experiencia en estecampo) pero esta solicitud no fue concedida por la Dirección General de Desarollo Rural.

6. La diferente forma de proceder y fondos implicados en la programación del desarrollo ruralen las regiones objetivo 1 y fuera de las regiones 1 es un tema que preocupa. Se considerauna distinción artificial y no justa pues hay zonas rurales en regiones fuera del objetivo 1con serios problemas de desarrollo rural. En las regiones 1 el FEDER puede intervenir enacciones que inciden directamente en el desarrollo rural (infraestructuras y diversificación),mientras que fuera de las regiones 1 solo puede participar el FEOGA. Sin embargo,aunque los programas de desarrollo de las regiones 1 se han elaborado como programasplurifondo, por exigencia de la propia Comisión, la integración entre fondos ha sido másformal que real.

3. Análisis de percepciones de las instituciones y grupos de interés

Percepciones de las instituciones

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En este apartado se analizaran las percepciones de la Administración Central y CCAA sobre eldesarrollo rural en España y los problemas a los que se enfrenta. Este análisis se basaprincipalmente en las opiniones manifestadas por las personas de las distintasadministraciones que han sido entrevistadas

Ministerio de agricultura

• Los problemas del LEADER I fueron los siguientes:

- La administración local tuvo un gran peso en la programación y puesta en marcha deLEADER I, mientras que los agentes privados tuvieron una escasa participación. Esteproblema se ha solucionado en el programa LEADER II.

• Los problemas del LEADER II y PRODER fueron los siguientes:

- Escaso desarrollo de la cooperación transnacional.- Retrasos en los pagos de la UE, los estados miembros y las distintas autoridades

regionales. Esto hizo que los GAL se endeudaran pidiendo créditos a diversasinstituciones financieras para cubrir las inversiones realizadas. Actualmente losretrasos en los pagos no existen o son muy pequeños.

- Debido a una serie de causas el programa PRODER se aplico con retraso (entre 1996y 1999). Al estar menos tiempo del previsto en marcha no se han logrado todos losobjetivos que se pensaron en un principio.

Comunidades Autónomas

• La escasez de fondos disponibles para estos programas ha ocasionado que muchos de losGAL que se presentaron a la correspondiente convocatoria para conseguir financiación dela iniciativa comunitaria, no se aprobaran por falta de presupuesto. Los GAL existentestambién sufren la falta de fondos para financiar todos los proyectos que demandan ayudadel programa LEADER.

• Algunos GAL han estado controlados por la administración regional.• Falta de flexibilidad debido a que los programas LEADER y PRODER especifican que tipo

de proyectos pueden ser financiados y cuales no.• Estos programas han tenido una repercusión muy positiva en aquellas zonas con una

buena estructura social y económica, sin embargo no han tenido apenas repercusión en laszonas más marginales, donde apenas existe tejido económico y social. Seria puesnecesario desarrollar programas de desarrollo rural específicos para este tipo de zonas.

• La agricultura es el sector económico principal en la mayoría de las zonas rurales y sinembargo los programas LEADER y PRODER no financian proyectos de carácter agrario.

• Falta de cooperación entre las distintas consejerías involucradas en desarrollo rural dentrode una misma CA.

• Las estructuras administrativas existentes no son lo suficientemente eficientes como paraabordar los principales problemas del desarrollo rural. Sin embargo, la solución no pasa porcrear nuevas estructuras administrativas sino por mejorar las existentes.

Percepciones de los grupos de interés

Este apartado analizara las opiniones de las OPAs, organizaciones de productores, redes dedesarrollo rural y asociaciones ecologistas, sobre los problemas a los que se enfrenta eldesarrollo rural en España.

Programas LEADER y PRODER

A pesar de la diferente naturaleza de las organizaciones entrevistadas todas coinciden en lamayoría de los problemas que presentan los programas LEADER y PRODER.

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• Escaso dinero de los Fondos Estructurales destinado a los programas LEADER y PRODER(menos del 2% del presupuesto total para LEADER II y PRODER). Esto ha hecho que nopudieran ponerse en marcha todos los grupos que presentaron programas, y que el dinerodisponible para cada Grupo de Acción Local (GAL) sea considerado insuficiente. La opinióngeneralizada es que aplicación de los programas LEADER y PRODER se ha restringido alas zonas mas desfavorecidas, lo que es considerado un error ya que mayoritariamente seopina que todas las zonas rurales deberían beneficiarse de estos programas. La RedEspañola de Desarrollo Rural sostiene, en cambio, que los GAL se han concentrado en laszonas mas productivas de cada región y que se han desarrollado muy poco en las zonasmenos favorecidas.

• Las OPAS han tardado tiempo en involucrarse en los GAL y tomar medidas para informar alos agricultores y ganaderos sobre ellos. Aun hoy la participación de estas organizacionesen los GAL es escasa.

• Escasa participación de los agentes privados (agentes económicos y sociales) en los GAL.Los agentes entrevistados esperan que la condición que impone LEADER+ de que losórganos de decisión de los GAL estén compuestos, al menos en un 50%, pororganizaciones económicas y asociaciones, quizás ayude a solventar este problema.Algunos entrevistados opinan que en los GAL no debería participar ningún representantede la administración. La participación privada también ha sido escasa a nivel definanciación de los programas.

• Se ha valorado mas la cantidad que la calidad de los proyectos puestos en marcha.• No existen programas de seguimiento de los proyectos una vez terminados. Falta de

iniciativas para asegurar la continuidad de los proyectos realizados• Las OPAs y las organizaciones ecologistas sostienen que los proyectos incluyen pocas o

ninguna consideración de carácter medioambiental. En cambio, la Red Española deDesarrollo Rural opina que los GAL siempre tienen en cuenta los recursos naturalesexistentes y que se han puesto en marcha un elevado numero de proyectos de caráctermedioambiental en el marco de los programas LEADER II y PRODER.

• En parte, por no haber financiación suficiente para los proyectos agrarios, los programasno se involucran en la gestión del espacio, incluso existiendo una necesidad fundamentalen áreas marginales donde la agricultura esta en declive y donde prácticamente sealcanzan los objetivos de la directiva de habitats (gestión del habitat). Irónicamente,muchos de los fondos van a la mejora y construcción de alojamiento para turistas, peromuy poco para el mantenimiento de los paisajes que es lo que los turistas realmentevaloran.

• Falta de adaptación de los programas a la realidad cambiante del terreno. Se deberíanrealizar estudios sobre la evolución económica y social de la región y la adecuación de losprogramas existentes para cubrir las nuevas necesidades que aparezcan en la región.

• Falta de formación de la población local para poder desarrollar proyectos en el medio ruraldentro de los programas LEADER y PRODER.

• Falta de iniciativas innovadoras de desarrollo rural.• Deficiente coordinación y falta de voluntad para coordinarse de las distintas

administraciones regionales y entre estas y la administración nacional.• Marginación de los agricultores y ganaderos del proceso de desarrollo rural al considerar

las actividades agrarias como ajenas al desarrollo de estas zonas. Sin embargo hay quetener en cuenta que en muchas zonas rurales españolas la agricultura sigue siendo elprincipal sector económico y que en el resto de las zonas rurales aun tiene un papelimportante. En este aspecto en el programa LEADER escasean las acciones de carácteragrario.

• Falta de infraestructuras (carreteras, electrificación, servicios…) en muchas zonas ruralesque mejoren la eficacia de los proyectos desarrollados por los GAL (turismo rural,comercialización de productos artesanales…). Debería haber medidas de creación deinfraestructuras asociadas a los programas LEADER y PRODER.

• En algunas regiones donde los programas puestos en marcha han atraído una graninversión privada exterior, los grupos locales tradicionales (cooperativas…) han perdido suimportancia y capacidad de decisión frente a estos agentes exteriores. Asi el programa noha beneficiado a la población local.

• Los programas LEADER y PRODER se han identificado como las únicas acciones enmateria de desarrollo rural existentes. Sin embargo existen otros programas de desarrollo

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rural (Reglamento de Desarrollo Rural, Reglamento de Fondos Estructurales) y deberíanasociarse otras políticas de creación de infraestructuras y servicios sociales al desarrollorural.La opinión existente entre los entrevistados es que los programas LEADER y PRODER sonprogramas puntuales y locales de desarrollo que deben actuar como proyectos piloto paraque, a partir de aquellos proyectos que tengan éxito, la administración construya políticasregionales y/o nacionales de desarrollo rural.

• Los programas LEADER y PRODER han estado muy politizados• Planteamiento local e individualista de los GAL. Los grupo se ha preocupado solo de la

mejora de su zona sin preocuparse por las zonas próximas.Muchos integrantes de los GAL buscaban su beneficio propio y en este sentido hay unaopinión generalizada en contra de los alcaldes que han participado en los GAL.Existe sin embargo una corriente de opinión para la cual los alcaldes han sido cruciales a lahora de sacar adelante muchos programas de desarrollo y de movilizar a la sociedad rural.

• LEADER II y PRODER se han burocratizado en exceso, dificultando el acceso de los GALa las subvenciones existentes en el marco de estos programas.

• La mayoría de los proyectos que se llevaron a cabo durante el LEADER I fueron proyectosde turismo rural. El nuevo programa LEADER+ no contempla este tipo de acción comoelegible. A pesar de que la mayoría de entrevistados opinan que no es bueno concentrarlas ayudas en proyectos de turismo rural y que debería haber una diversificación del tipo deactividades y proyectos subvencionados por los programas LEADER y PRODER. La RedEspañola de Desarrollo Rural opina que en ciertas regiones todavía no se han puesto enmarcha suficientes proyectos de turismo rural, y que por tanto, debería ser un tipo deproyecto a subvencionar .

Reglamento de desarrollo rural

Todos los entrevistados opinan que el Reglamento de Desarrollo Rural es muy positivo debidoa la simplificación que ha supuesto el unir todas las medidas de desarrollo en un únicoReglamento. Sin embargo, todavía encuentran ciertos problemas en dicho Reglamento.• Según COAG este reglamento se ha limitado a unir todas las medidas existentes en

materia de desarrollo cuando hubiera podido introducir nuevas medidas.• WWF/Adena está en líneas generales de acuerdo con la visión del caso español arriba

descrito: Las medidas propuesta en los programas de desarrollo rural son esencialmentelos mismos que los del período previo a los fondos, de manera que la programación estásólo superficialmente integrada. Incluso con un programa supuestamente integrado comopueden ser las medidas de acompañamiento, en realidad no está integrado ni en el diseñoni en la implementación del programa agro ambiental o el de reforestación de tierrasagrarias. Las mayores oportunidades para la mejora ambiental y para evitar los conflictosambientales han sido desaprovechadas. En general, ha cambiado muy poco en España enel período 1994-99. Los programas agro-ambientales y los LEADER continúan teniendouna pequeña proporción del presupuesto. Sin embargo, hay una o dos nuevas medidasinteresantes en el Reglamento de la UE, como es el de la ayuda para el mantenimiento delos bosques marginales de valor ambiental.

• Según COAG las medidas de carácter no agrícola incluidas en el reglamento sondemasiado generales y por ello no son eficaces.

• WWF/Adena sostiene que el Reglamento de Desarrollo Rural permite incluir aspectosmedioambientales en cada una de las medidas pero que existe falta de voluntad políticapara hacerlo.

• Las OPAs y las organizaciones ecologistas se quejan de que el dinero disponible parafinanciar las medidas incluidas en este Reglamento financiado por el FEOGA es inferior aldinero disponible durante el periodo pasado para las distintas medidas. Las organizacionesven este hecho como una contradicción, vista la importancia que la UE desea otorgar aldesarrollo rural en un futuro no lejano.

• Los mismos fondos estructurales se usaran para financiar la PAC, las políticas dedesarrollo rural y las políticas medioambientales. Las OPAs opinan que es necesarioemplear/crear fondos diferentes que financien cada una de las políticas, de forma que nocompitan por la financiación. La COAG tiene preocupación por el hecho de que sea elFEOGA-G quien financia una buena parte de las ayudas al desarrollo rural y opina quetodas estas ayudas deberían ser financiadas por el FEOGA-O.

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Las OPAs y la Fundación 2001 comparten la opinión de que la PAC, las políticas dedesarrollo rural y las políticas medioambientales, deberían coordinarse para conseguir unmejor desarrollo de las zonas rurales. Los entrevistados también opinan que las políticasde infraestructuras de comunicación, sanitarias y educacionales en el medio rural deberíanintegrarse en el desarrollo rural.

• Según la Confederación de Cooperativas Agrarias, el Reglamento de Desarrollo Rural noincluye medidas suficientes como para llevar a cabo un desarrollo completo y adecuado delas zonas rurales.

• La Confederación de Cooperativas Agrarias señala la incompatibilidad existente entre lasayudas dadas por la PAC y por el Reglamento de Desarrollo Rural (se refiere en concreto ala OCM de frutas y hortalizas).

• Según Confederación de Cooperativas Agrarias, el Reglamento de Desarrollo Rural nocubre todo el territorio nacional, ya que las zonas menos favorecidas quedan fuera de suárea de actuación, y sostiene que se destina muy poco dinero del FEOGA-G(aproximadamente el 10%) a financiar las ayudas al desarrollo rural.

Financiacion-fondos estructurales

• ASAJA opina que la política de desarrollo rural (programas LEADER y PRODER y elReglamento de Desarrollo Rural) y la política medioambiental deberían ser financiadasíntegramente por la UE, como sucede con la PAC, y no por la UE y los Estados miembros.

• Según WWF/ADENA, existen importantes retos ambientales en las áreas rurales quedeberían ser afrontados a través del rango de fondos europeos para medidas yprogramas, de una forma verdaderamente integrada. Actualmente, esta simplificación nosucede: Los programas de desarrollo rural son una colección de medidas ambientalesconvencionales (fundamentalmente proyectos de construcción de carreteras) con una odos medidas ambientales añadidas. No existe una verdadera integración de objetivos, dehecho, los objetivos ambientales no están especificados. Los aspectos ambientales quedeben ser tratados incluyen la erosión del suelo, sobre-explotación y contaminación derecursos hídricos y la pérdida de biodiversidad (la implementación de la directiva de nitratosen España es un gran reto que es contemplado como algo ajeno por el gobierno español).Además, algunos problemas de políticas específicos que deben ser tratados incluyen:

- Los Fondos Estructurales financian medidas con objetivos contradictorios- Los Fondos Estructurales y otras políticas de la UE (incluyendo políticas

medioambientales) financian medidas con objetivos contradictorios- Falta de transparencia en el uso de los fondos- Las organizaciones ecologistas no participan en el proceso consultivo de los fondos de

modo que las consideraciones medioambientales no se tienen en cuenta plenamentecuando se distribuyen los fondos entre los distintos programas.

• UPA sostiene la visión de que existe un desequilibrio en la asignación de fondosestructurales entre los estados miembro. Estos desequilibrios perjudican a los paísesmediterráneos que tienen mayores necesidades de desarrollo rural.

Resumimos a continuación algunos comentarios complementarios sobre la problemática deldesarrollo rural en España y la visión de las distintas organizaciones sobre como debería ser eldesarrollo rural fueron, realizados en el seminario del 3 de octubre de 2000.

1. Se considera que hay tres tipos de zonas rurales: las zonas sin problemas de desarrollo,las zonas en equilibrio inestable y las zonas marginales en riego de abandono total. Lamayor parte de las actuaciones se concentran en las zonas de equilibrio inestable, con elobjetivo de consolidar su desarrollo y que pasen a un equilibrio estable.

2. Los programas regionales de las regiones atrasadas (objetivo 1) son demasiado amplios ytienden a reforzar las mejores zonas o al menos las zonas donde existe ya un mínimo demasa crítica, pero apenas actúan en las zonas rurales más marginales. El planteamientode un enfoque de abajo a arriba (LEADER) y, por tanto, en función de la demanda de losactores locales, se muestra insuficiente para lograr el desarrollo de las zonas rurales másmarginales. Por ello, se considera necesario combinar las actuaciones de abajo a arriba

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(nuevas actividades rurales) con actuaciones de arriba a abajo (infraestructuras y serviciossociales), donde la planificación de la administración pública se considera esencial

3. Uno de los problemas principales es que la población, especialmente la joven, no quiereresidir en el medio rural. Incluso en zonas rurales de elevadas rentas agrarias y buenacalidad de vida, como es el caso de la Comunidad de la Rioja. El modelo en este caso esvivir en la ciudad más próxima y desplazarse todos los días a trabajar en la explotaciónagraria o negocio rural, lo cual es posible gracias a las buenas carreteras, buenos coches ydistancias inferiores a 100 kilómetros. Ello supone el abandono de los núcleos ruralespequeños y la concentración de la población rural en las ciudades intermedias, lo que sinduda modificará el hábitat rural y podría tener un impacto negativo sobre el medioambiente. Sin embargo, este modelo de ordenación del territorio no tiene por que sernegativo, siempre que se mantenga una buena gestión del espacio, aunque sea adistancia.

4. El problema de las zonas marginales centró una buena parte del debate. Sobre esteaspecto no hubo un acuerdo unánime. Algunas opiniones consideran que hay ciertosterritorios muy marginales cuya pérdida de tejido económico y social es tan fuerte quepuede calificarse de proceso irreversible. La función futura de estos territorios sin poblacióndebería ser la de convertirse en espacios naturales protegidos, dedicando recursoseconómicos para que personas que vivan próximos a estas zonas lleven a cabo tareas deconservación. Sin embargo, la conservación de estos espacios requeriría un gasto públicoimportante y el presupuesto disponible se considera insuficiente. En cambio otras personasconsideran que hay posibilidades de que se mantenga un mínimo de población en dichasáreas siempre que se actúe con importantes fondos públicos para mejorar susinfraestructuras y se ejerza una acción prolongada y a largo plazo de movilización yanimación de la iniciativa privada endógena y exógena, ya que en estas zonas la iniciativaendógena no es suficiente.

5. Algunas de las zonas marginales disponen de importantes recursos naturales sobre los quebasar su desarrollo. Los factores que limitan el desarrollo de estas zonas son lasdeficiencias estructurales, la falta de capital humano, la ausencia casi total de promotores yde inversiones y, por último la debilidad de las instituciones locales. Por otro lado, en laszonas marginales el peso de la sociedad civil es casi nulo, existiendo muy pocasorganizaciones productivas, culturales o sociales. La falta de información, comunicación ycooperación entre los distintos actores sociales y las diferentes administraciones es otro delos graves problemas.

6. Las CCAA con escasos recursos presupuestarios dependen mucho de los FondosEstructurales de la UE. En las zonas rurales marginales puede haber posibilidades delograr un cierto desarrollo o al menos de frenar el deterioro, si se lleva a cabo una fuerteinversión en materia de infraestructuras y equipamientos sociales que cree las condicionesnecesarias aunque no suficientes del desarrollo. El problema es que no hay presupuestosuficiente para tales inversiones públicas. Por otro lado, se plantea la duda de si esrazonable destinar fuertes sumas de dinero público para unas zonas en avanzado procesode abandono y con un futuro muy incierto. No es claro que ésta sea la mejor forma degastar el dinero público. En definitiva es la sociedad la que debe decidir que hacer con laszonas rurales más deprimidas y su destino futuro como reserva natural o como zona amantener viva. No obstante, en ambos casos se necesita un gran presupuesto público,especialmente en la segunda opción

7. En las zonas rurales marginales existe un fuerte déficit de vertebración social y una escasaconfianza de la población local en cuanto a sus propias posibilidades para desarrollarse.Sin embargo, es justamente en este terreno en el que los programas LEADER hanmostrado un potencial mayor. El problema es que se trata de un proceso muy lento, yaque en el desarrollo endógeno se trabaja y aprende a la vez (learning by doing). Losresultados no son inmediatos, y es necesario trabajar a largo plazo mediante la animación,divulgación y realización de experiencias piloto, pero todo ello es muy caro y requiere unaestructura estable que suministre estos servicios, lo que no siempre, o mejor dicho casinunca, sucede.

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8. La multiplicidad de ventanillas de la administración, debido a la configuración de programasverticales, supone un grave problema para los habitantes del medio rural. Sería muypositivo que los programas fuesen horizontales, a nivel territorial, de modo que pudieseexistir una única ventanilla a la que dirigirse para solicitar cualquier ayuda o información. Elfuncionamiento de los Parques regionales de Francia parecen haber tenido un buenresultado desde este enfoque.

9. Algunas OPAs consideran necesario poner en marcha nuevos modos de hacer agricultura,especialmente en las zonas más frágiles. La aplicación del criterio de multifuncionalidadsupone premiar económicamente a los agricultores que lleven a cabo funcionesmedioambientales y de conservación del territorio. Pero eso requiere mucho dinero públicoque en la actualidad se destina a las ayudas de la PAC. No se oponen a medidas noagrarias pero consideran que se necesita también modernizar las explotaciones agrarias ydefender las producciones agrícolas.

4. Los retos del desarrollo rural sostenible

Durante décadas los términos agrario y rural se han identificado. La agricultura ha asumidodurante mucho tiempo una serie de funciones muy importantes en el medio rural:

• función productiva• función económica, dado que era el principal sector productivo en muchas zonas• función social, manteniendo la población en las zonas rurales• función cultural, preservando la cultura y las tradiciones locales• función medioambiental. Durante siglos la agricultura tradicional ha modificado el paisaje,

creando un paisaje característico con un elevado numero de especies animales y vegetalesy una elevada diversidad genética asociada. Sin embargo esta función nunca ha sido vistacomo algo totalmente positivo: El medio ambiente mediterráneo ha sido degradado enmuchos aspectos durante siglos mediante la explotación de la agricultura intensiva (ej.deforestación, erosión del suelo, pérdida de habitats naturales).

Se pueden identificar dos tipos de zonas rurales en España, aquellas en que la agriculturapermanece como el sector económico principal y aquellas en que esta ha perdido suimportancia frente a otros sectores económicos. El primer tipo de zonas puede a su vezdividirse en zonas en las que el sector agrícola esta muy desarrollado y es muy competitivo yaquellas en las que la agricultura no resulta rentable.

La modernización de la agricultura supuso unos cambios radicales en el sector agrícola:intensificación de la producción, mecanización, descenso de la mano de obra empleada en laagricultura, concentración parcelaria y la homogeneización de cultivos y razas ganaderas conla consiguiente perdida de diversidad. Este proceso ha afectado negativamente, y en ocasionesde forma irreversible, al medio ambiente, y en algunas zonas ha convertido a la agricultura enuna actividad no sostenible. Din embargo, el proceso total de modernización se ha llevado acabo sobre todo en las zonas rurales mas favorecidas.

En las zonas menos favorecidas, zonas montañosas con grandes pendientes, distribuciónirregular de lluvias, largos períodos de sequía y/o baja fertilidad del suelo, la agricultura noresulta rentable sin las ayudas de la CAP. Incluso con esta ayuda, esta viabilidad es muycuestionable en muchas áreas Sin embargo, el abandono de la agricultura en estas áreas hatenido significativas implicaciones en el medio ambiente, como un ecosistema que cambia a lolargo del tiempo. En general, se podría esperar una compleja combinación de beneficiosambientales y desventajas, con un balance que depende altamente de la gestión de las tierrasabandonadas. Por ejemplo, el abandono de cultivos herbáceos, viñas y plantaciones de olivospodría conducir a una considerable reducción de la erosión del suelo y de la desertificación enmuchas áreas siempre y cuando se previnieran los incendios repetitivos (a través de pastoreoextensivo para reducir la acumulación de vegetación seca). Algunos habitats asociados con laexplotación de la tierra podría disminuir o perderse, mientras que otros podrían serrecuperados.

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El territorio español puede dividirse en regiones de acuerdo con estos tres tipos de zonas, sinembargo estas divisiones pueden también encontrarse dentro de una misma región. Así, pues,antes de llevar a cabo ningún programa de desarrollo rural es necesario estudiardetalladamente la zona en que este se va a llevar a cabo.

Los principales retos a los que se enfrenta el desarrollo de las zonas rurales son:

1. Crear oportunidades de empleo. Dependiendo de las características de cada zonaparticular, la creación de empleo deberá enfocarse hacia distintos sectores:

- Agricultura (y otros usos del suelo tales como usos forestales y la caza).- Actividades relacionadas con la agricultura (agroturismo, alimentos calidad)

- Actividades no relacionadas con la agricultura

2. Crear infraestructuras de comunicación, sanitarias y educacionales3. Incorporación de los aspectos medioambiental, tales como la explotación sostenible de los

recursos naturales, la conservación de los habitats y especies y la mejora ambiental. Eldesarrollo rural ha de basarse en la gestión sostenible de los recursos naturales existentes

4. Integrar la cultura y las tradiciones rurales, ya que son aspectos que diferencian cada zonarural

Para conseguir un desarrollo rural adecuado es necesario integrar las distintas políticasexistentes en las zonas rurales (PAC, políticas de desarrollo rural y políticasmedioambientales), así como lograr la coordinación de todos los organismos que trabajan en eldesarrollo rural (OPAs, administración, organizaciones ecologistas, cooperativas, agentes dedesarrollo rural y consumidores)

La COAG clasifica la agricultura española en función de su productividad en cuatro grandesgrupos. Cada uno de esto grupos requeriría un enfoque distinto del desarrollo rural.

En las zonas de agricultura poco productiva con problemas estructurales graves, serequeriría un planteamiento de desarrollo rural basado en la diversificación económica,conservación del espacio y del medio ambiente y superación de los principales obstáculos quese oponen a la mejora de la estructura agraria, a través de medidas como incentivos a lamovilidad de la tierra, tratamiento fiscal de las tierras abandonadas, concentración parcelaria,ordenación de los usos de los montes comunales y otras. En estas zonas la población activaagraria descenderá en el futuro como consecuencia de la modernización agraria y como todo elexcedente de población activa agraria no puede encontrar empleo en el medio urbano, seránecesario crear empleos alternativos en el propio medio rural as través de procesos dediversificación económica, caso de Galicia o Asturias.

En las zonas de agricultura muy intensiva sin base territorial, el programa de desarrollorural debería basarse en medidas para hacer compatible dicha agricultura rentable con laconservación del medio ambiente. En general se tarta de zonas rurales ricas sin problemas deempleo y renta y donde los principales problemas son de tipo medioambiental.

En las zonas de agricultura extensiva con buena estructura agraria y muy bajaproductividad de la tierra, el problema es la fuerte dependencia de las ayudas PAC de modoque el modelo de desarrollo rural pasa por la mejora tecnológica y modernización de lasexplotaciones, para preparase a un futuro sin ayudas o con menos ayudas, y la diversificacióndentro o fuera de las explotaciones. No existe una única solución. Posibles opciones incluyen lamejora tecnológica y la modernización, sistemas de bajo consumo de inputs como laproducción orgánica, diversificación dentro y fuera de la explotación, y cambios en los usos delsuelo (herbáceos a pastoreo , cultivos alternativos, reforestación, creación de habitats).Enefecto, la baja productividad de la las tierras de estas zonas áridas supone que la agriculturasolo pueda mantener una tasa de población muy baja, de modo que el mantenimiento de lapoblación debería lograrse no mediante grandes transformaciones en regadío, como se hacíahace 30 años, sino mediante la diversificación de la economía, como de hecho ya estásucediendo en la actualidad. Ello no excluye pequeños regadíos pero dentro de una estrategiade desarrollo rural.

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GRUPO 1 AGRICULTURA DE BAJA PRODUCTIVIDADGRUPO 1.1 Agricultura poco productiva con problemas estructurales graves (poca

superficie, limitaciones físicas, envejecimiento...) Galicia, Asturias,Cantabria, País Vasco y Baleares. Especialización productiva en vacuno decarne y leche (mas en Galicia y Asturias). Elevados niveles de población activaocupada en el sector, especialmente en Galicia y entorno económico pocofavorable para el empleo alternativo, especialmente en Asturias. Trabajo casiexclusivamente de tipo familiar y poca incidencia de la agricultura a tiempoparcial. En Baleares, con un modelo agrario marginal de tipo Mediterráneoextensivo dominan las orientaciones de cereales, forrajes, almendro yhortícolas en producciones agrícolas y ovino y caprino en ganadería.

GRUPO 1.2 Agricultura muy intensiva con muy poca base territorial, Canarias.Producción orientada hacia la exportación (plátano, tomate, flores y plantas yhortalizas de invernadero), población agraria muy envejecida y trabajo en lasexplotaciones mayoritariamente de tipo asalariado, especialmente fijo.

GRUPO 2 AGRICULTURA PRODUCTIVAGRUPO 2.1 Agricultura extensiva con buena estructura agraria y muy baja

productividad de la tierra. Aragón, Castilla y León, Castilla La Mancha,Madrid y Extremadura. Estas regiones presentan orientaciones productivasdominantes diferentes (cereales, cultivos forrajeros e industriales, ganaderíaextensiva e intensiva, hortícolas y viñedo) pero con característicasestructurales similares (amplia base territorial, parcelas de mayoresdimensiones, poca superficie de regadío y modelos extensivos de producción).Mas de la cuarta parte del trabajo en las explotaciones es asalariado,mayoritariamente fijo, y la agricultura a tiempo parcial tiene una presenciarelativa de jóvenes agricultores, especialmente en Aragón y en Castilla y León.Agricultura muy dependiente de las ayudas de la PAC

GRUPO 2.2 Agricultura intensiva con problemas estructurales importantes (poca baseterritorial, alto grado de parcelación, amplias áreas de agricultura desecano con bajos rendimientos). Andalucía, Cataluña, La Rioja, Valencia yMurcia. Orientaciones productivas propias de la agricultura mediterránea:hortalizas y frutas, aceite, vino y carne de ovino y caprino, con una grandiversificación y especializaciones regionales concretas. El trabajo asalariadoeventual representa mas de la cuarta parte del trabajo en las explotaciones,tendiendo a igualarse el trabajo familiar y el asalariado. La agricultura a tiempoparcial tiene un peso significativo y la mayoría de las explotaciones no ocupanmedia unidad de trabajo al año. Altos niveles de envejecimiento.

En las zonas de agricultura intensiva con problemas estructurales, el desarrollo rural debebasarse en la modernización agraria y la defensa del medio ambiente. En efecto, ladiversificación económica es ya elevada en amplias zonas de Cataluña, Navarra, Rioja,Valencia, Murcia y buena parte de Andalucía, donde se concentra la mayoría de la industriaagroalimentaria española. La agricultura de estas zonas debe mejorar su estructura productivay comercial y, sobre todo, mejorar su organización (cooperativas). También debe modificar susmétodos de producción para superar los problemas ambientales que ha generado(sobreexplotación de acuíferos, erosión, contaminación, salinización y pérdida debiodiversidad).

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5. Los obstáculos del desarrollo rural

Este capitulo del informe abordará los principales obstáculos a los que debe hacer frente eldesarrollo rural y analizará algunos ejemplos de buenas prácticas en materia de desarrollorural.

Política Agraria Común

La mayoría de los entrevistados sostienen que existe una contradicción de objetivos en la PAC.Por una parte la Política Agraria Común promueve una agricultura intensiva y altamentecompetitiva mientras que por otra aboga en favor de una agricultura multifuncional que seocupe de la producción de alimentos y de la conservación del medio ambiente y el paisajerural. Así, pues, las políticas agraria y de desarrollo rural de la Unión Europea parecenincompatibles en la actualidad. Seria necesario coordinar/unir ambas políticas para perseguirunos objetivos comunes, que los programas puestos en marcha tengan un mayor impacto en elmedio rural y que exista una mejor distribución de los fondos comunitarios y nacionales.

Administración publica

La administración publica debe ser flexible y eficiente para tratar los problemas concernientesal desarrollo rural y para trabajar conjuntamente con los agentes socioeconómicos privadosrelacionados con el mismo. Para conseguir estos objetivos es necesario solventar primero losproblemas existentes en el seno de la administración.

Según las OPAs, los problemas que adolece la administración son los siguientes:• Lentitud• Exceso de burocracia• Escasa participación de agentes socioeconómicos privados en los programas de la

administración publica en materia de agricultura, desarrollo rural y medio ambiente• Falta de flexibilidad e incapacidad de adaptarse rápidamente a los cambios que se

producen en las zonas rurales

A nivel nacional existe una cierta falta de coordinación entre los diferentes ministerios. ElMinisterio de Agricultura considera el desarrollo rural como un tema únicamente relacionadocon la agricultura y por ello es reticente a ceder competencias al respecto al Ministerio deMedio Ambiente. El Ministerio de Agricultura ha decidido la estrategia a seguir en la aplicaciónde los programas de desarrollo rural (2000-2006) sin apenas consultas con el Ministerio deMedio Ambiente y del mismo modo adoptó el criterio de asignar a dicho Ministerio para sus dosprogramas a incorporar en la programación del desarrollo rural (Biodiversidad y Forestal) el18% del FEOGA Orientación para la realización de proyectos en regiones objetivo 1 y el 4,6%del FEOGA Garantía para la realización de proyectos en zonas objetivo 2. La falta decoordinación se aprecia incluso entre las distintas subdirecciones de un mismo departamento,aunque este problema es menos frecuente.

Los problemas mencionados en los dos párrafos anteriores pueden extrapolarse a las distintasCCAA, donde existe falta de coordinación entre las consejerías relacionadas con el desarrollorural y a veces dentro de las mismas.

Los problemas de coordinación también afectan a las relaciones entre la administración centraly las administraciones autonómicas. El que la administración central financie parte de losprogramas autonómicos de desarrollo rural le permite decidir como se ha de emplear el dineroque aporta. Ello no gusta a las administraciones autonómicas que tratan de ejercer suscompetencias en materia de desarrollo rural y persiguen la máxima autonomía respecto a laadministración central. Tampoco existe coordinación ni siquiera intercambio de experiencias deprogramas de desarrollo rural entre las distintas CCAA.

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Administraciones autonómicas vs agentes socioeconómicos privados

El programa LEADER I se llevó a cabo sin participación alguna de las administracionesautonómicas. El dinero de Bruselas se distribuyó directamente desde la administración centrala los distintos GAL.

El éxito de los GAL movilizando a la población rural durante la aplicación de este programadespertó el interés de las administraciones autonómicas que pidieron participar en LEADER II yPRODER. Así, durante el periodo 1994-1999 los fondos de Bruselas se distribuyeron desde laadministración central a las administraciones autonómicas y de éstas a los GAL, lo cual harestado agilidad a la gestión administrativa y en algunos casos ha provocado problemas yretrasos en los pagos de las subvenciones, además de interferencias políticas, según laopinión de las redes de grupos de acción local.

A pesar de trabajar en los mismos programas de desarrollo rural (LEADER II y PRODER) hahabido una falta de coordinación total entre las administraciones autonómicas y los GAL.

Según las partes involucradas los problemas que ha habido son los siguientes:

• Las autoridades locales/regionales han tratado de controlar y dirigir los GAL. Dado que el5% de la financiación de dichos programas de desarrollo rural proviene de las autoridadeslocales/regionales ningún proyecto puede llevarse a cabo sin su visto bueno.

• Las autoridades locales/regionales han considerado a los GAL bien como competidorespolíticos o bien como incapaces de hacerse cargo de los programas de desarrollo rural.

• Los GAL han percibido a las administraciones locales/regionales, así como a las agenciasde extensión agraria, como intrusos cuya aspiración era tomar el control de los grupos.Esta percepción se ha visto reforzada por la elevada presencia de representantes de laadministración en los GAL frente al la escasa participación de los agentes privados.

• Algunos representantes de la administración local (alcaldes) que participaban en los GALhan ejercido una cierta influencia para que las ayudas se destinaran a proyectosmunicipales y reforzar así su poder político local.

Las soluciones propuestas a estos problemas son:

• Unir los programas LEADER y PRODER a las políticas regionales de desarrollo rural• La mayoría de los grupos LEADER y PRODER existentes son lo suficientemente maduros

como para que se delegue en ellos cierta autonomía para distribuir los fondos entre losprogramas que consideren adecuados y se les transfiera parte de la política regional dedesarrollo rural (La puesta en marcha de la estrategia gallega de desarrollo rural, 2000)

• La administración autonómica debería prestar apoyo a los GAL (formación, información yapoyo técnico), así como facilitarles los tramites administrativos para acceder a las ayudas.

OPAs

La mayoría de los entrevistados sostiene que las OPAs deberían involucrarse completamenteen el proceso de desarrollo rural. Las OPAs deberían informar a los agricultores acerca de lasdistintas políticas existentes en materia de desarrollo rural y medio ambiente y desarrollarcursos de formación en métodos de producción compatibles con el medio ambiente. Pareceque, en general, la preocupación esencial y a veces casi única es que se mantengan lasayudas de la PAC y no están de acuerdo con reforzar la política de desarrollo rural si ello sehace a costa e disminuir el presupuesto destinado a las ayudas directas de la PAC.

En el seminario celebrado el 3 de octubre de 2000 se ampliaron los temas relacionados con losobstáculos del desarrollo y se presentaron algunos ejemplos de buenas prácticas de desarrollorural, que podrían utilizarse para diseñar soluciones alternativas, que resumimos acontinuación:

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1. Sin una reforma profunda de la actual PAC será muy difícil alcanzar el objetivo deldesarrollo sostenible, en especial en las zonas marginales. En dichas zonas una de lasopciones es convertir el medio ambiente en una oportunidad de desarrollo. En efecto, losagricultores podrían dedicarse a la conservación del espacio (Red Natura 2000),percibiendo por su labor una remuneración económica. Pero no hay fondos públicos parafinanciar la conservación del territorio. Cuando se abandonan las zonas por las actividadeseconómicas, éstas podrían sustituirse por actividades de conservación de la naturaleza,llevada a cabo por pequeñas empresas y/o cooperativas de agricultores o no agricultores.Pero no hay dinero para estas actividades ya que el FEOGA se destina fundamentalmentea las ayudas PAC y los Fondos Estructurales están al margen de la conservación delespacio rural. El desarrollo rural en zonas esteparias marginales podrían basarse en estetipo de programas y constituir interesantes ejemplos. De hecho SEO-BIRD LIFE harealizado diversos estudios de casos sobre este tipo de actuaciones. La Red Natura 2000no tiene un instrumento financiero propio y debe financiarse mediante el FEOGA, FEDER yFSE, pero la disponibilidad de recursos de estos fondos para la Red Natura 2000 esprácticamente nula. En el caso del FEOGA, el presupuesto está hipotecado por lasactuales ayudas de la PAC. Un cambio menos radical sería condicionar la percepción e lasayudas de la PAC y/o modularlas en función de la gestión del territorio y medio ambientellevada a cabo por el agricultor.

2. En opinión de las Redes de Desarrollo Rural, en España no existe una auténtica estrategianacional integral de desarrollo rural. Se siente la necesidad de establecer unos objetivosclaros, de integrar las distintas medidas de desarrollo rural que hoy día están dispersas yde establecer prioridades en cuanto a los territorios donde actuar, al estilo de lo que haceBruselas con las regiones objetivo 1 y zonas objetivo 2. La existencia en España delEstado de las Autonomías hace difícil elaborar una estrategia nacional pero no esimposible, pues la competencia exclusiva del Gobierno de la Nación en materia deordenación general de la economía, reconocida en la Constitución española, permitiría laelaboración de tal estrategia sin invadir las competencias que en materia de desarrollo ruraltienen las CCAA. En este sentido, la propuesta de Ley de Desarrollo Rural planteadarecientemente por la COAG debe considerarse un paso importante, especialmente porproceder de una organización profesional de agricultores, y puede contribuir a abrir enEspaña un amplio debate sobre la necesidad de una estrategia nacional de desarrollo rural,que requeriría entre otras cosas que la administración agraria superase inercias del pasadoy modificara su actual enfoque agrarista y segregado para tender a un enfoque ruralista eintegrado.

3. Si se quiere mantener las zonas rurales más marginales deben crearse las condicionesnecesarias para su desarrollo o al menos para frenar su fuerte deterioro. Ello significainversiones públicas en infraestructuras, servicios sociales y una política activa para atraerpoblación cualificada a dichas zonas rurales. Pero ello requiere importantes inversionespúblicas de modo que la sociedad debe decidir el futuro de estas zonas y el empleo defondos públicos en caso de que decida su mantenimiento a ultranza.

4. Uno de los problemas principales es la falta de cultura de participación. Algunasorganizaciones han intentado llevar a la práctica experiencias locales de Desarrollo RuralSostenible, pero han chocado con la falta de participación y la inercia de un pasado en elque pocas veces los habitantes del medio rural han sido consultados y han participado ensu propio desarrollo. La idea de que es el Estado quien debe resolver sus problemas y noellos mismos, herencia del régimen franquista que instaló un Estado paternalista,constituye un serio obstáculo para el desarrollo de las zonas rurales, especialmente en lasáreas más marginales. Una de las posibles ideas frente a este problema es la dotación deagentes locales y agentes de desarrollo rural que lleven a cabo de forma estable yduradera de una labor de animación, información y divulgación de la iniciativa local en laszonas rurales. La creación y consolidación de instituciones en el ámbito local se considerafundamental, y por ello es necesario que dichas instituciones puedan recibir ayudascomunitarias, cosa que en la actualidad no sucede (por ejemplo los grupos PRODER nopueden ser beneficiarios de ayudas, pues los beneficiarios finales son los individuos). Lafigura del agente de desarrollo local, que existe en los grandes Ayuntamientos, debe teneruna gran estabilidad laboral para trabajar a largo plazo en lugar de contratos eventuales

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que deben renovarse en un futuro incierto. Sus funciones a veces no están bien definidas(están para todo). Una propuesta interesante sería establecer sistemas de apoyo a losagentes de desarrollo local por parte de las CCAA o Diputaciones provinciales, y orientarmejor las funciones de dichos agentes.

5. Aunque la mayoría de los participantes en el seminario consideraron que el Reglamento deDesarrollo Rural es un paso positivo, al refundir muchos reglamentos dispersos y abrirnuevas posibilidades y tipos de ayudas, la opinión general es que no existen suficientesfondos para poner en marcha nuevas e imaginativas medidas de desarrollo rural, de modoque su eficacia quedará muy limitada por falta de fondos. Además, la experiencia de larepresentante del Gobierno de Aragón, región que no es objetivo 1 pero cuyo territorio esprácticamente todo zona 5b, parece apoyar la idea de que el Reglamento de desarrollorural es un paso atrás respecto a los programas operativos de las zonas 5b. Dichosprogramas permitían la integración de los distintos fondos estructurales y una visiónestratégica del desarrollo rural. En cambio con el actual sistema solo se pueden financiarprogramas con cargo al FEOGA, lo cual disminuye la capacidad operativa, financiera y deintegración de las distintas medidas de desarrollo rural. Este problema no se presenta enlas regiones objetivo 1.

6. La escasa participación de las mujeres en el desarrollo rural es otro de los problemasdetectados. Su inserción en muchos GAL es escasa y su representación a nivelautonómico o nacional es casi nula. Uno de los problemas es que existen muchasorganizaciones locales de mujeres pero no están estructurada a nivel regional ni muchomenos a nivel nacional, lo cual dificulta su participación en las negociaciones de ámbitoregional o nacional.

7. Uno de los problemas principales es la falta de cooperación entre los GAL y lasadministraciones y actores públicos que trabajan e inciden en el medio rural. En estesentido una experiencia muy interesante es la que se va a poner en marcha en Galicia.Esta consiste en dotar un Fondo de Desarrollo Rural (FDR) con recursos propios de laComunidad Autónoma, y crear una Agencia de Desarrollo Rural (ADR) de carácterhorizontal, no sectorial, que por tanto dependerá del departamento de Economía y no delde Agricultura. La Agencia decidirá como asignar los recursos propios del FDR entre losdistintos programas y actuaciones elegibles presentados por los grupos de acción local y/olas administraciones de Galicia, en función de una serie de criterios, y uno de ellos será lapresentación de programas en los que se garantice la cooperación institucional entre elgrupo local y la administración que actúa en el medio rural (agricultura, turismo, industria uotras).

8. La falta de inversión endógena es otros de los problemas graves de las zonas ruralesmarginales. En este sentido hay que buscar fórmulas para recurrir a la inversión exógena.Una experiencia interesante en esta línea es la de las cooperativas de Castellón. Lascooperativas agrarias en su origen, se han agrupado y convertido en cooperativaspolivalentes para llevar a cabo la diversificación económica en las zonas despobladas delinterior de la provincia (la zona litoral donde operan muchas de las cooperativas es unazona de agricultura muy rentable). Las cooperativas cumplen aquí el papel de agentes dedesarrollo local, de modo que son ellas las que articulan el desarrollo de las zonasinteriores pobres. La organización cooperativa provincial actúa como un paraguas depequeñas iniciativas y negocios, de modo que dichas iniciativas empiezan su experienciacon el apoyo técnico y financiero de las cooperativas, lo que aumenta sus posibilidades deéxito.

9. Una experiencia interesante en temas medioambientales es la de Castilla La Mancha. Enesta CA en lugar de contratar la conservación y trabajo en los montes a grandes empresasque operan en el sector, decidió potenciar un conjunto de pequeñas cooperativas detrabajo asociado en el monte constituidas por la población local en base a los antiguosagentes forestales. Estas cooperativas son contratadas por la administración autonómicapara llevar a cabo tareas forestales y de conservación de los montes. Estas cooperativashan creado muchos empleos y es una forma de lograr que los habitantes del medio ruralpuedan obtener ingresos de temas medioambientales.

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10. ADENA ha llevado a cabo una interesante experiencia en los alcornocales de Cádiz,creando una red de agentes locales en base a los agentes de extensión agraria, agentesforestales y otros agentes. La experiencia mostró que una de los problemas era la grancantidad de ventanillas de la administración, de modo que la gente no sabía dondedirigirse. La petición de la sociedad local fue crear una única oficina a la que dirigirse paraayudas o solicitar información. Ello evidenció la necesidad de superar los programasverticales (sectoriales) para establecer programas horizontales (territoriales).

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Anejo I Características de la población rural española

Debido a la dificultad de aplicar la definición de mundo rural en el territorio español se ha

aceptado la identificación de lo rural con núcleos de población menores de 2.000 o de 10.000

habitantes, con unas determinadas características culturales y de ocupación de la población.

Tabla 1.1. Población según tamaño de hábitat en 1991 (Datos absolutos, en miles)

Tamaño Varones Mujeres Total

< 2.000 1.581,2 1.534,1 3.115,3

< 10.000 4.874,3 4.853,5 9.727,8

> 10.000 1.4162,1 14.982,3 29.144,4

TOTAL 1.9036,4 19.835,8 38.872,2

FUENTE: “La sociedad rural ante el siglo XXI” , 1997.

Tabla 1.2. Población según tamaño de hábitat en 1991 (Datos relativos, en %)

Tamaño Varones Mujeres Total

< 2.000 4,1 3,9 8,0

< 10.000 12,6 12,5 25,1

> 10.000 36,4 38,5 74,9

TOTAL 49,0 51,0 100,0

FUENTE: “La sociedad rural ante el siglo XXI” , 1997.

Tabla 1.3. Población rural por comunidades autónomas en 1991 (Datos absolutos, en miles)

CCAA < 2.000 < 10.000

ANDALUCIA 296,8 1.667,2

ARAGON 259,4 414,0

ASTURIAS 24,3 160,5

BALEARES 17,9 169,1

CANARIAS 9,0 283,1

CANTABRIA 57,2 193,5

CAST/MANCHA 364,1 907,5

CAST/LEON 812,5 1.199,3

CATALUÑA 386,3 1.194,7

C.VALENCIANA 242,4 873,1

EXTREMADURA 223,3 614,3

GALICIA 88,9 958,6

LA RIOJA 50,3 109,9

MADRID 74,5 233,2

MURCIA 9,4 108,4

NAVARRA 94,1 246,8

P.VASCO 104,8 396,1

ESPAÑA 3.115,3 9.729,8

FUENTE: “La sociedad rural ante el siglo XXI” , 1997.

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Tabla 1.4. Población rural por comunidades autónomas en 1991

(Datos relativos, en porcentajes verticales)1

CCAA < 2.000 < 10.000

ANDALUCIA 9,53 17,13

ARAGON 8,33 4,25

ASTURIAS 0,78 1,65

BALEARES 0,57 1,74

CANARIAS 0,29 2,91

CANTABRIA 1,84 1,99

CAST/MANCHA 11,69 9,33

CAST/LEON 26,08 12,33

CATALUÑA 12,40 12,28

C.VALENCIANA 7,77 8,97

EXTREMADURA 7,17 6,31

GALICIA 2,85 9,85

LA RIOJA 1,61 1,13

MADRID 2,39 2,40

MURCIA 0,30 1,11

NAVARRA 3,02 2,54

P.VASCO 3,36 4,07

ESPAÑA 100,00 100,00

FUENTE: “La sociedad rural ante el siglo XXI” , 1997.

Tabla 1.5. Población rural por comunidades autónomas en 1991

(Datos relativos, en porcentajes sobre población total)2

CCAA < 2.000 < 10.000

ANDALUCIA 4,29 24,10

ARAGON 21,93 35,00

ASTURIAS 2,23 14,72

BALEARES 2,54 24,02

CANARIAS 0,61 19,04

CANTABRIA 10,90 36,86

CAST/MANCHA 22,04 54,93

CAST/LEON 32,00 47,24

CATALUÑA 6,40 19,79

C.VALENCIANA 6,95 25,05

EXTREMADURA 21,15 58,17

GALICIA 3,27 35,27

LA RIOJA 19,20 41,90

MADRID 1,51 4,73

MURCIA 0,90 10,41

NAVARRA 18,20 47,74

P.VASCO 5,00 18,88

ESPAÑA 8,07 25,20

FUENTE: “La sociedad rural ante el siglo XXI” , 1997.

1 Los porcentajes señalan el peso de la población rural de cada Comunidad en relación al totalde población rural en España2 Los porcentajes señalan el peso de la población rural en relación al total de cada Comunidad

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Tabla 1.6. Estructura por grandes grupos de edad en 1991

(Datos absolutos, en miles)

Tamaño 0-14 15-64 ≥≥ 65

< 2.000 453,0 1.956,9 705,5

< 10.000 1.732,5 6.245,6 1.751,7

> 10.000 5.763,5 19.522,6 3.589,7

TOTAL 7.496,1 25.768,2 5.341,4

FUENTE: “La sociedad rural ante el siglo XXI” , 1997.

Tabla 1.7. Estructura por grandes grupos de edad en 1991

(Porcentaje horizontal)

Tamaño 0-14 15-64 ≥≥ 65

< 2.000 14,5 62,8 22,7

< 10.000 17,8 64,2 18,0

> 10.000 20,0 67,6 12,4

TOTAL 19,5 66,7 13,8

FUENTE: “La sociedad rural ante el siglo XXI” , 1997.

Tabla 1.8. Población por grupos de edad (1991). Municipios < 2.000 hab.

CCAA 0-14 15-64 ≥≥ 65ANDALUCIA mujeres

varonesTotal

26.28927.80254.091

91.22797.907

189.134

30.01223.58453.596

ARAGON mujeresvarones

Total

15.22316.06131.284

74.49285.095

159.587

36.86831.69268.560

ASTURIAS mujeresvarones

Total

1.5041.5483.052

6.6868.051

14.737

3.7102.8016.511

BALEARES mujeresvarones

Total

1.2161.2432.459

5.7295.890

11.619

2.2731.6423.915

CANARIAS mujeresvarones

Total

810865

1.675

2.7693.0115.780

867689

1.556CANTABRIA mujeres

varonesTotal

4.3104.4758.875

16.58019.25835.838

7.0975.506

12.603CAST/MANCHA mujeres

varonesTotal

26.42528.01254.437

105.904116.723222.627

47.00740.01187.018

CAST/LEON mujeresvarones

Total

49.96352.332

102.295

235.168271.608506.776

111.87191.521

203.392CATALUÑA mujeres

varonesTotal

28.91330.26759.180

119.217127.728246.945

43.19339.99480.187

C.VALENCIANA mujeresvarones

18.25918.963

74.03178.243

29.09223.609

31

Total 37.222 152.274 52.701EXTREMADURA mujeres

varonesTotal

18.61219.68738.299

66.43573.049

139.484

25.82919.72845.557

GALICIA mujeresvarones

Total

5.3365.494

10.830

25.63527.03552.670

14.52010.95125.471

LA RIOJA mujeresvarones

Total

2.9653.0626.027

14.73417.76132.495

6.2975.481

11.778MADRID mujeres

varonesTotal

6.8937.070

13.963

23.01825.27348.291

6.6715.555

12.226MURCIA mujeres

varonesTotal

908989

1.897

3.0133.1456.158

809584

1.393NAVARRA mujeres

varonesTotal

6.0516.606

12.657

28.39633.37761.773

10.7239.016

19.739P.VASCO mujeres

varonesTotal

7.2967.555

14.851

32.72437.96770.691

10.5868.698

19.284ESPAÑA mujeres

varonesTotal

220.973232.031453.004

925.7581.031.1211.956.879

387.425318.062705.487

FUENTE: “La sociedad rural ante el siglo XXI” , 1997.

Tabla 1.9. Población por grupos de edad (1991). Municipios < 10.000 hab.

CCAA 0-14 15-64 ≥≥ 65ANDALUCIA mujeres

varonesTotal

603.532635.557

1.239.089

1.737.1641.707.2633.444.427

340.966226.887567.853

ARAGON mujeresvarones

Total

64.84267.886

132.728

261.270255.875517.545

70.25549.184

119.439ASTURIAS mujeres

varonesTotal

73.40977.270

150.679

321.477311.290632.767

88.24758.599

146.846BALEARES mujeres

varonesTotal

53.34855.470

108.818

179.149178.528357.677

40.48228.42968.911

CANARIAS mujeresvarones

Total

132.909138.082270.991

415.119413.248828.367

61.24743.962

105.209CANTABRIA mujeres

varonesTotal

29.69931.25860.957

113.501109.714223.215

29.00118.46847.469

CAST/MANCHA mujeresvarones

Total

78.01684.092

162.108

249.044241.182490.226

53.67638.64892.324

CAST/LEON mujeresvarones

Total

119.308129.845249.153

461.858439.446901.304

112.09077.240

189.330CATALUÑA mujeres

varonesTotal

415.783441.509857.292

1.669.5291.643.5153.313.044

403.282267.765671.047

C.VALENCIANA mujeres 297.855 1.009.068 217.128

32

varonesTotal

316.939614.794

981.6741.990.742

149.969367.097

EXTREMADURA mujeresvarones

Total

48.40753.368

101.775

146.699141.149287.848

32.61320.23452.847

GALICIA mujeresvarones

Total

165.297174.190339.487

605.946580.807

1.186.753

145.22088.336

233.556LA RIOJA mujeres

varonesTotal

13.39114.04527.436

51.21049.896

101.106

14.1329.976

24.108MADRID mujeres

varonesTotal

436.227463.633899.860

1.664.1661.582.8253.246.991

337.004210.077547.081

MURCIA mujeresvarones

Total

103.521111.203214.724

306.857301.762608.619

64.09645.438

109.534NAVARRA mujeres

varonesTotal

24.26025.59849.858

93.63392.193

185.826

21.46113.34134.802

P.VASCO mujeresvarones

Total

138.272145.537283.809

604.545601.616

1.206.161

128.28483.961

212.245ESPAÑA mujeres

varonesTotal

2.798.0762.965.4825.763.558

9.890.6359.631.983

19.522.618

2.159.1841.430.5143.589.698

FUENTE: “La sociedad rural ante el siglo XXI” , 1997.

Tabla 1.10. Municipios menores de 2.000 habitatntes poblacion por grandes grupos de edad

(En porcentajes horizontales)

CCAA 0-14 15-64 ≥≥ 65

Muj. Var. Total Muj. Var. Total Muj. Var. Total

ANDAL 8,9 9,4 18,2 30,7 33,0 63,7 10,1 7,9 18,1

ARAG 5,9 6,2 12,1 28,7 32,8 61,5 14,2 12,2 26,4

ASTUR 6,2 6,4 12,6 27,5 33,1 61,6 15,3 11,5 26,8

BALEA 6,8 6,9 13,7 31,8 32,7 64,5 12,6 9,1 21,8

CANAR 9,0 9,6 18,6 30,7 33,4 64,1 9,6 7,6 17,3

CANTA 7,5 7,8 15,3 29,0 33,7 62,7 12,4 9,6 22,0

C/MAN 7,2 7,7 14,9 29,1 32,1 61,2 12,9 11,0 23,9

C/LEON

6,2 6,4 12,6 28,9 33,4 62,3 13,8 11,3 25,1

CATAL 7,5 7,8 15,3 30,9 33,0 63,9 11,2 9,6 20,8

C.VALE 7,5 7,8 15,3 30,6 32,3 62,9 12,0 9,8 21,8

EXTRE 8,3 8,8 17,1 29,8 32,7 62,5 11,6 8,8 20,4

GALIC 6,0 6,2 12,2 28,8 30,4 59,2 16,3 12,3 28,6

RIOJA 5,9 6,1 12,0 29,3 35,3 64,6 12,5 10,9 23,4

MADR 9,3 9,5 18,8 30,9 33,9 64,8 8,9 7,5 16,4

MURC 9,6 10,5 20,1 31,9 33,3 65,2 8,5 6,2 14,7

NAVAR 6,4 7,0 13,4 30,2 35,4 65,6 11,4 9,6 21,0

33

P.VASC

7,0 7,2 14,2 31,2 36,2 67,4 10,1 8,3 18,4

ESPAÑ 7,1 7,4 14,5 29,7 33,1 62,8 12,4 10,2 22,6

FUENTE: “La sociedad rural ante el siglo XXI” , 1997.

Tabla 1.11. Municipios menores de 10.000 habitantes población por grandes grupos de edad

(En porcentajes horizontales)

CCAA 0-14 15-64 ≥≥ 65

Muj. Var. Total Muj. Var. Total Muj. Var. Total

ANDAL 10,4 10,9 21,3 31,2 32,8 64,0 8,3 6,4 14,7

ARAG 6,8 7,2 14,0 29,7 33,0 62,7 12,6 10,7 23,3

ASTUR 7,3 7,5 14,8 29,9 32,3 62,2 13,5 9,5 23,0

BALEA 8,9 9,1 18,0 31,1 33,0 65,1 9,5 7,4 16,9

CANAR 10,5 10,9 21,4 32,7 34,5 67,2 6,3 5,1 11,4

CANTA 8,5 9,1 17,6 31,2 33,6 64,8 10,0 7,6 17,6

C/MAN 8,7 9,2 17,9 30,2 32,2 62,4 10,9 8,8 19,7

C/LEON 7,1 7,4 14,5 29,7 33,4 63,1 12,5 9,9 22,4

CATAL 8,6 9,1 17,7 32,2 33,5 65,7 9,2 7,4 16,6

C.VALE 9,0 9,5 18,5 32,1 33,0 65,1 9,2 7,2 16,4

EXTRE 9,2 9,8 19,0 30,3 32,6 62,9 10,5 7,7 18,2

GALIC 7,6 7,9 15,5 30,7 31,8 62,5 12,8 9,2 22,0

RIOJA 7,2 7,6 14,8 30,6 34,5 65,1 11,1 9,0 20,1

MADR 10,5 10,9 21,4 31,9 33,7 65,6 7,3 5,7 13,0

MURC 10,6 11,2 21,8 32,1 32,7 64,8 7,6 5,8 13,4

NAVAR 7,9 8,4 16,3 31,3 34,5 65,8 10,0 7,9 17,9

P.VASC 8,2 8,6 16,8 33,3 35,9 69,2 8,0 6,0 14,0

ESPAÑ 8,7 9,1 17,8 31,1 33,1 64,2 10,1 7,9 18,0

FUENTE: “La sociedad rural ante el siglo XXI” , 1997.

34

Tabla 1.12. Natalidad, mortalidad y crecimiento vegetativo municipios menores de 2.000

habitantes

CCAA TBN3 TBM 4 CV5

ANDALUCIA 10,78 11,31 -0,05

ARAGON 6,56 16,55 -1,00

ASTURIAS 6,40 16,56 -1,02

BALEARES 8,40 14,08 -0,57

CANARIAS 9,77 11,34 -0,16

CANTABRIA 8,22 13,81 -0,56

CAST/MANCHA 8,86 14,76 -0,59

CAST/LEON 6,72 15,77 -0,91

CATALUÑA 7,89 12,72 -0,48

C.VALENCIANA 8,14 13,64 -0,55

EXTREMADURA 10,38 12,91 -0,25

GALICIA 5,80 17,55 -1,18

LA RIOJA 6,35 14,15 -0,78

MADRID 10,86 10,81 -0,01

MURCIA 10,52 10,15 -0,04

NAVARRA 7,39 13,03 -0,56

P.VASCO 7,42 11,40 -0,40

ESPAÑA 8,03 14,15 -0,61

FUENTE: “La sociedad rural ante el siglo XXI” , 1997.

Tabla 1.13. Natalidad, mortalidad y crecimiento vegetativo Municipios menores de 10.000

habitantes

CCAA TBN TBM CV

ANDALUCIA 12,84 9,44 -0,34

ARAGON 7,66 14,63 -0,70

ASTURIAS 7,22 14,45 -0,72

BALEARES 10,85 10,90 -0,01

CANARIAS 12,54 7,91 0,46

CANTABRIA 8,88 11,20 -0,23

CAST/MANCHA 10,76 12,25 -0,15

CAST/LEON 7,79 14,19 -0,64

CATALUÑA 9,27 10,45 -0,12

C.VALENCIANA 10,03 10,33 -0,03

3 (nacidos/población total)*10004 (defunciones/población total)*10005 (nacidos-defunciones)*100

35

EXTREMADURA 11,59 11,58 -0,00

GALICIA 7,40 13,91 -0,65

LA RIOJA 7,90 12,45 -0,46

MADRID 12,72 8,78 0,39

MURCIA 12,43 8,79 0,36

NAVARRA 8,96 11,18 -0,22

P.VASCO 8,41 9,04 -0,06

ESPAÑA 9,94 11,42 -0,09

FUENTE: “La sociedad rural ante el siglo XXI” , 1997.

Tabla 1.14. Población activa por sectores de producción, 1991

(Datos absolutos, en miles)

Tamaño Sector I Sector II Construcción Sector III

< 2.000 372,1 216,0 145,8 344,9

< 10.000 958,5 798,6 500,0 1.246,9

>10.000 566,6 263,5 1.122,7 6.037,9

FUENTE: “La sociedad rural ante el siglo XXI” , 1997.

Tabla 1.15. Población activa por sectores de producción, 1991

(Porcentajes horizontales)

Tamaño Sector I Sector II Construcción Sector III

< 2.000 34,5 20,0 13,5 32,0

< 10.000 27,3 22,8 14,3 35,6

>10.000 5,5 25,4 10,8 58,3

FUENTE: “La sociedad rural ante el siglo XXI” , 1997.

Tabla 1.16. Población activa por sectores de producción, 1991

Municipios menores de 2.000 habitantes

(Porcentajes horizontales)

CCAA Sector I Sector II Construcción Sector III

ANDALUCIA 49,67 9,43 12,52 28,38

ARAGON 35,60 22,19 11,52 30,69

ASTURIAS 44,85 16,83 11,36 26,95

BALEARES 14,91 13,45 14,48 57,15

CANARIAS 28,94 9,41 15,93 46,27

CANTABRIA 39,33 17,64 13,96 29,07

CAST/MANCH 31,94 20,39 16,99 30,68

CAST/LEON 39,25 14,70 13,94 32,11

36

CATALUÑA 23,82 29,20 12,16 34,81

C.VALENCIA 30,12 24,93 14,23 30,72

EXTREMADU 48,02 9,28 14,51 28,19

GALICIA 48,06 12,53 15,20 24,21

LA RIOJA 30,99 26,90 12,54 29,57

MADRID 10,53 26,28 19,11 44,08

MURCIA 36,79 28,76 9,58 24,87

NAVARRA 20,70 33,14 10,59 35,57

P.VASCO 15,96 37,61 8,20 38,23

ESPAÑA 34,49 20,02 13,52 31,97

FUENTE: “La sociedad rural ante el siglo XXI” , 1997.

Tabla 1.17. Población activa por sectores de producción, 1991

Municipios menores de 10.000 habitantes

(Porcentajes horizontales)

CCAA Sector I Sector II Construcción Sector III

ANDALUCIA 44,75 11,95 13,27 30,03

ARAGON 27,91 27,16 12,07 32,86

ASTURIAS 33,85 19,20 10,53 36,42

BALEARES 9,05 13,73 16,63 60,60

CANARIAS 15,72 8,27 18,94 57,07

CANTABRIA 24,80 25,53 13,94 53,73

CAST/MANCH 25,05 23,52 18,59 32,84

CAST/LEON 30,81 18,76 14,41 36,02

CATALUÑA 12,61 36,77 12,52 38,11

C.VALENCIA 19,39 30,54 13,54 36,53

EXTREMADU 40,47 11,61 15,47 32,45

GALICIA 40,82 14,40 16,61 28,18

LA RIOJA 23,35 32,23 12,09 32,32

MADRID 7,03 24,62 18,20 50,15

MURCIA 26,94 24,86 13,73 34,46

NAVARRA 15,30 37,22 11,56 35,92

P.VASCO 7,98 42,01 9,03 40,98

ESPAÑA 27,36 22,79 14,27 35,58

FUENTE: “La sociedad rural ante el siglo XXI” , 1997.

37

Anejo II: Mapas institucionales

MAPA INSTITUCIONAL DE DESARROLLO RURALEN EL MINISTERIO DE HACIENDA

MINISTERIO DE HACIENDA

SECRETARIA DE ESTADO Y PRESUPUESTOS

DIRECCION GRAL. DE FONDOS COMUNITARIOS Y FINANCIACION TERRITORIAL

SUBDIRECCION DE S. DE ADMINISTRACION SUBDIRECCION DEPOLITICA REGIONAL DEL FEDER FONDO DE COHESION

38

SUBDIRECCION DE

los programas : LEADERPRODER

D.G. DE PRODUCCIONESAGRARIAS

D.G. DE INDUSTRIASALIMENTARIAS

DIRECCION GENERAL DEDESARROLLO RURAL

MINISTERIO DE AGRICULTURAPESCA Y ALIMENTACION

PRODUCTORES AGRARIOS

COORDINACION

FORMACION

S. DE ACCIONES DE

S. DE ASOCIACIONES DE

S. DE COOPERATIVAS

SUBDIRECCION DE DENOMINACIONES DE ORIGEN

S. DE INCENTIVOS PARAINDUSTRIAS ALIMENTARIAS

Programación, seguimiento de

SUBDIRECCION DE

- Medidas Agroambientales- Cese Anticipado

- Zonas Desfavorecidas- Forestacion

REGADIOS E INFRAESTRUCTURAS

DESARROLLO RURAL

SUBDIRECCION DE

ORGANIGRAMA ANTERIOR DE LAS INSTITUCIONES DE DESARROLLO RURAL EN EL MINISTERIO DE AGRICULTURA

- Inversiones explotaciones agrarias

- Plan Nacional de Regadíos

- Infraestructura Rural

- Instalación jóvenes agricultores

39

- LEADERS. DE FORMACION

- Asociacionismo Agrario

- Formación

S. DE REGADIOS E - Plan Nacional de RegadíoINFRASTRUCTURAS

- Infraestructuras

- Instalación jóvenes agricultores

- Inversiones explotación

- Cese anticipado de la actividad agraria- Indemnización compensatoria- Forestación de tierras agrarias- Programas agroambientales

- Programación y seguimientoLEADER

DIRECCION GENERALDE GANADERIA

E INNOVACION

DIRECCION GENERAL DE

SUBDIRECCION DE

ACOMPAÑAMIENTO

SUBDIRECCION DE

SUBDIRECCION DE DENOMINACIONES DE ORIGEN

D.G. DE INDUSTRIAS

ORGANIGRAMA DE DESARROLLO RURAL EN EL MINISTERIO DE AGRICULTURA

DESARROLLO RURAL

MODERNIZACION

S. DE MEDIDAS DE

FEOGA-ORIENTACION

MINISTERIO DE AGRICULTURAPESCA Y ALIMENTACION

ALIMENTARIASS. DE INCENTIVOS PARA

INDUSTRIAS ALIMENTARIAS

S. DE COOPERATIVASDIRECCION GENERAL

DE AGRICULTURAS. DE ASOCIACIONES DE

PRODUCTORES AGRARIOS

40

MAPA INSTITUCIONAL DE DESARROLLO RURALEN EL MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE

MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE

DIRECCION GENERAL DE CONSERVACION DE LA NATURALEZA

S. DE CONSERVACION SUBDIRECCION DE SUBDIRECCION DEDE LA BIODIVERSIDAD COORDINACION POLITICA FORESTAL

Conservacion de Especies DesertizacionEspacios Naturales Incendios

Hidrologia ForestalPROGRAMAS DE TRABAJO Plagas

Fauna y Flora Forestacion

Analisis Territorial

Conservacion de Especies AmenazadasDesarrollo de la Biodiversidad

HumedalesRed Natura 2000

41

Anejo III Programas de desarrollo rural en España

Tabla 1. Diferencias entre LEADER II y PRODER

LEADER II PRODER

- Iniciativa comunitaria, regional

- Requisito de innovación

- Financiado por FEOGA, FEDER y FSE

- Areas Objetivo 1 y 5b

- Puesto en marcha por:

* GAL (132)

* Agentes colectivos (1 en La Rioja)

- Incluye medidas de adquisición de

capacidades y cooperación transnacional

- Programa operativo pluriregional

- Requisito de innovación solo para una

medida

- Financiado por FEOGA-O y FEDER

- Areas Obj. 1 donde LEADER II no actúa

- Puesto en marcha por:

* GAL (97)

* Oficinas regionales (Asturias)

* Cabildos insulares (Canarias)

- No incluye esas medidas

42

Tabla 2: puesta en marcha de LEADER II y PRODER

LEADER II PRODER

GRUPOS DE ACCION LOCAL

Total 132

Objetivo 1 96

Objetivo 5b 36

GAL 96

Oficinas regionales (Asturias) 3

Cabildos insulares (Canarias) 7

TERRITORIO TOTAL CUBIERTO POR LEADER II

Municipios 3.233 (40%)

Superficie 226.057 Km2 (45%)

Población 4.755.277 habitantes (12%)

TERRITORIO TOTAL CUBIERTO POR PRODER

Municipios 1.764 (21,8%)

Superficie 119.883 Km2 (23,8%)

Población 4.396.873 hab. (11,0%)

TERRITORIO MEDIO CUBIERTO POR UN GAL LEADER II

Municipios 24

Superficie 1.713 Km2

Población 36.025 hab

Densidad de población 23 hab/ Km2

TERRITORIO MEDIO CUBIERTO POR UN GAL PRODER

Municipios 18

Superficie 1.210 Km2

Población 44.412 hab

Densidad de población 36 hab/ Km2

43

Tabla 3: Financiación del LEADER II

(Millones pesetas)

FUENTES DE FINANCIACION FINANCIACION %

1. Subvenciones comunitarias

• FEOGA-O

• FEDER

• FSE

2. Administraciones Nacionales

• Administración Central

• Administraciones Autonómicas

• Administraciones Locales

• 3. Financiación Privada

4. Coste Total

65.111

29.543

30.437

5.131

33.265

9.623

16.532

7.101

80.731

179.107

36,4

18,6

45,0

100,0

44

Tabla 4: financiacion del PRODER

(Millones pesetas)

FUENTES DE FINANCIACION FINANCIACION %

1. Subvenciones comunitarias

• FEOGA-O

• FEDER

2. Administraciones Nacionales

• Administración Central

• Administraciones Autonómicas

• Administraciones Locales

3. Financiación Privada

4. Coste Total

45.984

28.364

17.620

20.512

2.601

9.378

8.533

34.047

100.542

45,7

20,4

33,9

100,0

45

Tabla 5. Reglamento de desarrollo rural (2000-2006)

MEDIDAS ZONAS OBJETIVO FINANCIACION INSTITUCION

Inversiones en explotaciones agrarias Objetivo nº1

Resto

FEOGA-O

FEOGA-G

Subdirección de Formación

Instalación de jóvenes agricultores Objetivo nº1

Resto

FEOGA-O

FEOGA-G

Subdirección de Formación

Formación Objetivo nº1

Resto

FEOGA-O

FEOGA-G

Subdirección de Formación

Cese anticipado de la actividad

agraria

Todas regiones FEOGA-G Subdirección de Acciones de

Desarrollo Rural

Zonas desfavorecidas y zonas con

limitaciones medioambientales

específicas

Todas regiones FEOGA-G Subdirección de Acciones de

Desarrollo Rural

Medidas agroambientales Todas regiones FEOGA-G Subdirección de Acciones de

Desarrollo Rural

Mejora de la transformación y

comercialización de productos

agrícolas

Objetivo nº1

Resto

FEOGA-O

FEOGA-G

Dircción General de Industrias

Alimentarias

Silvicultura/ Forestación tierras

agrícolas

Todas regiones FEOGA-G Subdirección de Acciones de

Desarrollo Rural

Silvicultura/ Inversiones en bosques Objetivo nº1

Resto

FEOGA-O

FEOGA-G

Ministerio de Medio Ambiente

Fomento de la adaptación y

desarrollo de las zonas rurales

Objetivo nº1

Resto

FEOGA-O

FEOGA-G

Subdirección de Coordinación

46

Anejo IV Lista de personas entrevistadas

MINISTERIO DE AGRICULTURA - Dirección General de Desarrollo Rural

José Alvarez Gómez (Jefe de Area de Iniciativas Comunitarias)

C/ Castellana 112

Madrid

Tlf: 91-3471596

Fernando Gómez Jover (Subdirector Adjunto de Acciones de Desarrollo Rural)

C/ Castellana 112

Madrid

Tlf: 91-3471911

MINISTERIO DE HACIENDA

Carlos Beltran (Vocal Asesor de la Secretaria de Estado de Presupuestos y Gastos)

P. Castellana 162, piso 19

Madrid

Tlf: 91-5835240

MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE

Georgina Alvarez (Dirección General de Conservación de la Naturaleza)

Gran Vía de San Francisco 4

Madrid

Tlf: 91-91-5975487

Asociación Agraria-Jóvenes Agricultores (ASAJA)

Agustín Palomino (Responsable Nacional de los Sectoriales de Desarrollo Rural, Medio

Ambiente, Forestación y Caza)

C/ Agustin de Betancour 17, planta x

Madrid

Tlf: 91-5336764

Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG)

José Luis Miguel (Responsable Nacional de los Sectoriales de Desarrollo Rural, Estructuras

Agrarias y Política Agraria)

C/ Agustín de Betancour 17, planta 5

Madrid

Tlf: 91-5346391

47

Unión de Pequeños Agricultores (UPA)

José Manuel Delgado (Responsable del Gabinete Técnico en Temas de Desarrollo Rural)

C/ Agustín de Betancour 17, planta 5

Madrid

Tlf: 91-5541870

Federación Nacional de Cooperativas

José Cardona (Responsable del las Areas de Seguros Agrarios, Suministros, Servicios

Jurídicos y Desarrollo Rural)

C/ Agustín de Betancour 17, planta 6

Madrid

RED ESTATAL DE DESARROLLO RURAL

José Andrés García Moro (Presidente)

Avenida del Parque 10

47600 Villalon de Campos (Valladolid)

Tfno 983 761145

RED ESPAÑOLA DE DESARROLLO RURAL

Trinidad Uson (Gerente)

C/ Gran Via 86, escalera 5, puerta 12, oficinas 5 y 6

Madrid

Tlf: 91-5478459

WWF/ADENA

Pablo Xandri (Director del Programa de Conservación)

Guy Beaufoy (Consultor de ADENA-WWF)

C/ Santa Engracia 6, 2o izquierda

Madrid

Tlf: 91-3082309

SEO- Bird Life

Juan Criado (responsable técnico)

Humera (Madrid)

Tfno 915436720

48

Fundación 2001-Global Nature

Alvaro Casanova (Director Gerente)

C/ Capitan Haya 23, escalera 2, piso 9, puerta 2

Madrid

Tlf: 91-5569390