บทสรุป...
TRANSCRIPT
2 บทสรปสำหรบผบรหาร
บทวเคราะหและขอเสนอแนะเชงนโบายทปรากฎในหนงสอเลมน มไดสะทอนความคดเหนของสำนกงานโครงการพฒนาแหงสหประชาชาต คณะกรรมการบรหารองคกรตางๆ ของสหประชาชาตหรอประเทศสมาชกตางๆ ของสหประชาชาต หนงสอเลมนเปนหนงสอทจดทำขนโดยอสระภายใตโครงการ “เสรมสรางขดความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถนเพอสนบสนนการกระจายอำนาจและธรรมาภบาลทองถน” ของสำนกงานโครงการพฒนาแหงสหประชาชาตประจำประเทศไทย และกรมสงเสรมการปกครองทองถน กระทรวงมหาดไทย สงวนลขสทธ สำนกงานโครงการพฒนาแหงสหประชาชาตประจำประเทศไทย ชน12 ตกสหประชาชาต ถนนราชดำเนนนอก กรงเทพฯ 10200 โทรศพท 02-288-2088 โทรสาร 02-280-4294 เวบไซต http://www.undp.or.th
1บทสรปสำหรบผบรหาร
บทสรปสำหรบผบรหาร
ทมาและวตถประสงคของโครงการ นบตงแตทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 และพระราชบญญต
กำหนดแผนและขนตอนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.
2542 มผลบงคบใช ไดสงผลใหเกดความเปลยนแปลงทสำคญหลายประการกบ
องคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทย ดงจะเหนไดจากกระบวนการกระจาย
อำนาจไดเรมตนขนและดำเนนไปอยางตอเนอง จนเปนทยอมรบกนโดยทวไปวาการ
ปกครองทองถนของไทยในชวงหลงป พ.ศ. 2540 เปนการปกครองทองถนในยคใหม
ซงมความแตกตางไปจากการปกครองทองถนในชวงกอนหนานน โดยการปกครอง
ทองถนในยคใหมเปนการปกครองทองถนทมความเปนอสระ และเปนประชาธปไตย
มากขน
แมการปกครองทองถนของไทยภายหลงป พ.ศ. 2540 จะมความเปนอสระ และ
เปนประชาธปไตยมากขนกวาในอดต แตนนกมไดหมายความวาในการดำเนน
นโยบายดานการกระจายอำนาจสองคกรปกครองสวนทองถน จะไมมปญหาและ
อปสรรคตางๆเกดขน ในทางกลบกนอาจกลาวไดวาในกระบวนการกระจายอำนาจให
แกองคกรปกครองสวนทองถนนน ภาคสวนทเกยวของกลบตองเผชญกบปญหาและ
อปสรรคตางๆนานปการ ไมวาจะเปนปญหาทสบเนองมาจากการกำหนดและดำเนน
นโยบายของรฐบาลดานการกระจายอำนาจ แรงตานทานจากภาคสวนตางๆทตอตาน
การกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ปญหาทเกดขนอนเปนผลสบ
เนองมาจากพฤตกรรมในการปฏบตงานขององคกรปกครองสวนทองถนเอง ฯลฯ ดวย
เหตนเองงานศกษาวจยนจงมเปาหมายสำคญทจะ
ประการแรก เพอศกษาและประเมนความกาวหนา รวมทงวเคราะหปญหา
อปสรรคของการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนนบตงแตป พ.ศ.
2540-2551
ประการทสอง เพอทบทวนกรอบนโยบายและระเบยบกฎหมายทมผล ในการ
สงเสรมกระบวนการกระจายอำนาจในอนทจะเปนขอเสนอเชงนโยบาย โดยอาศยการ
ศกษาเปรยบเทยบกบตวอยางการกระจายอำนาจในตางประเทศ
2 บทสรปสำหรบผบรหาร
ประการทสาม เพอสรางความชดเจนในทศทางและแนวทางในการดำเนนการ ตลอด
จนเพอประสานกบหนวยงานทเกยวของกบการกระจายอำนาจ และ
ประการทส เพอรวบรวมชดขอมลเกยวกบการกระจายอำนาจสำหรบเปนฐาน
ขอมลในการศกษาวเคราะหในทางวชาการและในทางปฏบตตอไป
กรอบแนวคดและมตในการศกษา ในการศกษาเพอใหบรรลเปาหมายตางๆทง 4 ประการขางตน งานศกษาวจยน
จงไดพยายามทจะวางกรอบแนวคดและมตในการศกษา โดยพยายามอางองกบกรอบ
แนวทางในการศกษาทกระทำกนอยางสากล ซงโดยสรปแลวการศกษาเพอแสวงหา
คำตอบในงานศกษาวจยน ไดอาศยกรอบแนวคดตางๆทสำคญโดยสรปดงนคอ
ในการวเคราะหถงสภาพปญหาของทองถนไทยในชวงระยะเวลาทผานมานบ
ตงแต พ.ศ. 2540 รวมไปถงการเสนอแนะแนวทางในการปรบปรงและพฒนาองคกร
ปกครองสวนทองถนนน คณะผวจยพจารณาแลวเหนวาองคกรปกครองสวนทองถนใน
ยคปจจบน จำเปนจะตองใหคณคาและความสำคญกบแนวคดทสำคญอนไดแก
1) แนวความคดเรองการปกครองทองถนเปนองคกรการปกครองและเปนองคกร
สาธารณะทถกจดตงขนโดยรฐสมยใหม (Local governments as public bodies
established by modern state)
2) แนวความคดวาดวยความเปนอสระ (Local autonomy) ในการดำเนนการ
บรหารและปกครองตนเอง
3) แนวความคดวาดวยความเปนประชาธปไตยของชมชนและขององคกร
ปกครองสวนทองถน (Local democracy)
4) แนวความคดเรองการบรหารและจดบรการสาธารณะอยางมประสทธภาพและ
ประสทธผลขององคกรปกครองสวนทองถน (Efficiency of local public services)
5) แนวความคดทวาดวยขดความสามารถและธรรมาภบาลขององคกรปกครอง
สวนทองถน (Capacity and Good Governance)
นอกจากนนในดานมตของการวเคราะหและเสนอแนะแนวทางในการแกปญหา
คณะผวจยไดแยกมตในการศกษาวเคราะหออกเปนดานๆ อนไดแก โครงสราง ภารกจ
หนาท การคลง การบรหารงานบคคล การมสวนรวมของภาคประชาชน และการกำกบ
ดแลองคกรปกครองสวนทองถน
3บทสรปสำหรบผบรหาร
ผลของการศกษาวจย ในการศกษาวจยน คณะผวจยไดดำเนนการศกษาโดยเรมตนจากการประมวลให
เหนถงความกาวหนาของกระบวนการกระจายอำนาจในประเทศไทยในมตตางๆทง 6
มตขางตน จากนนในแตละมต คณะผวจยไดพยายามชใหเหนถงปญหาและอปสรรค
ตางๆทเกดขน และในสวนสดทายคณะผวจยจงไดจดทำขอเสนอแนะในเชงนโยบาย
สำหรบการปรบปรงกระบวนการกระจายอำนาจในแตละมต โดยในการจดทำขอเสนอ
แนะนนเพอใหขอเสนอแนะเหลานนมความชดเจนเปนรปธรรม คณะผวจยได
ดำเนนการโดยวางเปนยทธศาสตรในการแกไขปญหา รวมไปถงกำหนดเปนกลยทธใน
การดำเนนการออกเปนระยะตางๆ กลาวคอ กลยทธระยะสน สามารถดำเนนการได
ภายในระยะเวลา 1-3 ป กลยทธระยะปานกลาง ซงสามารถดำเนนการไดภายในระยะ
เวลา 4-6 ป และกลยทธระยะยาว ซงสามารถดำเนนการไดในระยะเวลา 7-10 ป ซง
ผลขอการศกษาวจยสามารถสรปออกเปนมตตางๆทง 6 มตดงนคอ
1 โครงสรางการปกครองทองถนทเปนประชาธปไตยกบปญหา
เกยวกบการจดความสมพนธระหวางองคกรและภายในองคกร การทบทวนถงความกาวหนาของกระบวนการกระจายอำนาจในประเทศไทย โดย
มงเนนไปทมตเชงโครงสรางนน ทำใหเหนไดวานบตงแตการประกาศใชรฐธรรมนญ
แหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 และพระราชบญญตกำหนดแผนและขนตอนการ
กระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ไดสงผลใหเกดความ
กาวหนาหลายประการตอโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน กลาวคอ
ประการแรก โดยหลกการและแนวคดในการจดการปกครองทองถนนน
กฎหมายทสำคญไดชวยเสรมสรางและใหหลกประกนเกยวกบความเปนอสระของ
ทองถนใหกวางขวางมากขน โดยกฎหมายทเกยวของมเปาหมายมงใหองคกรปกครอง
สวนทองถนมภารกจหนาททกวางขวาง มความเปนอสระ โดยทการกำกบดแลจากรฐ
จะเนนเฉพาะเทาทมความจำเปนและเปนประโยชนตอประชาชนโดยรวม และประการ
สำคญประชาชนตองเขามามสวนรวมมากขน
ประการทสอง ในการปรบปรงโครงสรางการบรหารงานขององคกรปกครองสวน
ทองถน การปฏรปโครงสรางการปกครองทองถนในชวงหลงป พ.ศ. 2540 เปนตนมา
4 บทสรปสำหรบผบรหาร
ไดสงผลใหผบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนในทกรปแบบตองมาจากการ
เลอกตงของประชาชน โดยในระยะเบองตนอาจเปนการเลอกตงทางออมกได แตใน
ภายหลงดเหมอนวาการแกไขกฎหมายจดตงองคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบ
ตางๆ ไดสะทอนใหเหนวารปแบบซงเปนทตองการ กคอ รปแบบของการมผบรหาร
องคกรทมาจากการเลอกตงโดยตรง และเปนฝายบรหารทมความเขมแขง (strong
executive)
ประการทสาม ในมตดานความสมพนธระหวางองคกรปกครองสวนทองถน
กฎหมายทเกยวของ โดยเฉพาะอยางยงกฎหมายการกระจายอำนาจทมสวนในการ
กำหนดภารกจขององคกรปกครองสวนทองถน ไดพยายามทำใหโครงสรางองคกร
ปกครองสวนทองถนของไทยเปน “ระบบสองชน” โดยใหองคการบรหารสวนตำบล
และเทศบาลเปนโครงสรางชนลาง รบผดชอบภารกจทมความงาย และไมใชภารกจ
คาบเกยวระหวางองคกร ในขณะทองคการบรหารสวนจงหวดเปนโครงสรางในชนบน
ทจะรบผดชอบภารกจทมขนาดใหญ มความยาก เปนภารกจคาบเกยวระหวางองคกร
หรอเปนภารกจทเกนกำลงขององคกรปกครองสวนทองถนในชนลาง
จากความกาวหนาดงทไดกลาวมา เปนสงทแสดงใหเหนวากระบวนการปรบปรง
โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนไทยในชวงหลงป พ.ศ. 2540 ไดมงทำใหการ
ปกครองทองถนของไทยมความเปนประชาธปไตย และมความเปนอสระมากขนอยาง
เหนไดชด อยางไรกตามภายใตโครงสรางทมความเปนประชาธปไตยมากขนน องคกร
ปกครองสวนทองถนของไทยยงตองเผชญกบปญหาทสำคญอยหลายประการกลาว
คอ
ประการแรก ในความพยายามเพอจดโครงสรางการปกครองทองถนของไทยให
เปนโครงสรางแบบสองชนนน แมจะเปนหลกการทดทจะชวยลดปญหาความซำซอน
ในการจดทำบรการสาธารณะใหแกประชาชนกตาม แตปญหาทเกดขน กคอ การขาด
กลไกในการประสานเชอมโยงองคกรปกครองทองถนในทง 2 ระดบทมประสทธภาพ
ทำใหการประสานและเชอมโยงแผนการพฒนาในองคกรปกครองสวนทองถนแตละ
ระดบไมเกดขน นอกจากนน การเชอมโยงและประสานแผนพฒนาระหวางองคกร
ปกครองสวนทองถนกบราชการสวนภมภาคกยงไมดเทาทควรดวยเชนกน
ประการทสอง การกำหนดใหผบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนมาจาก
การเลอกตงทางตรงและมความเขมแขงนน ไดสงผลตอความสมพนธระหวางองคกร
ภายในองคกรปกครงสวนทองถนเอง กลาวคอ เมอสภาทองถนและผบรหารทองถนม
5บทสรปสำหรบผบรหาร
ทมาจากการเลอกตงโดยตรงจากประชาชนทงค และกฎหมายกำหนดใหฝายบรหาร
ไมตองรบผดชอบตอสภาทองถน สภาทองถนจงทำไดเพยงการเปดอภปรายโดยไมม
การลงมต ตางจากอดตทฝายสภาทองถนสามารถลงมตไมไววางใจได หรอสามารถไม
เหนชอบรางงบขอบญญตงบประมาณรายจายประจำปไดเชนกน นอกจากนน
อำนาจทเพมขนของผบรหารองคกรปกครองสวนทองถนยงสงผลใหมอำนาจในการจด
ทำงบประมาณและเสนอรางขอบญญตงบประมาณอนหมายถงการจดสรรผล
ประโยชน สามารถแตงตงถอดถอนรองนายกเทศมนตรและพจารณาความดความ
ชอบของขาราชการประจำได รวมทงยงมอำนาจในการยงยงขอบญญตทตราโดยสภา
ทองถน ขอกำหนดทางกฎหมายดงกลาว เมอผนวกกบขอเทจจรงในทางปฏบตใน
กรณทฝายบรหารสามารถสงผสมครสภาทองถนทมเดยวกบตนและสามารถชนะการ
เลอกตงแบบยกทม ไดสงผลกระทบโดยตรงตอหลกการตรวจสอบและถวงดล
ประการทสาม การกำหนดขนาดโครงสรางของสภาทองถนทไมสอดคลองกบ
ประเภทขององคกรปกครองสวนทองถน กลาวคอ หากพจารณาถงขนาดของสภา
ทองถนแลวจะเหนไดวาในปจจบนสภาองคการบรหารสวนตำบลจะมขนาดและ
จำนวนสมาชกทแปรผนตามจำนวนหมบานภายในเขตตำบลนนๆ ซงหากพนทตำบล
ใดมจำนวนหมบานมาก กจะมสมาชกสภาองคการบรหารสวนตำบลมากขนตามไป
ดวย ซงบอยครงจะมมากกวาจำนวนสมาชกสภาเทศบาลทมการกำหนดไวอยาง
ตายตวตามกฎหมาย ทำใหบองคการบรหารสวนตำบลไมตองการทจะยกฐานะขน
เปนเทศบาล ทงๆทเทศบาลมภารกจและอำนาจหนาททกวางขวางมากกวา ทงนดวย
เหตทวาจะทำใหจำนวนสมาชกสภาลดลงแตการคงไวซง ขนาดของสภาทใหญเชนนม
สงผลกระทบตองบประมาณขององคการบรหารสวนตำบล เพราะมนยยะตอคา
ตอบแทนของสมาชก
ประการทส การทเจตนารมณของกฎหมายตองการใหผบรหารมความเขมแขง
ไดนำมาสความเกรงกลวทวา หากผบรหารมความเขมแขงแลวอาจมแนวโนมของการ
ผกขาดการใชอำนาจในการบรหารงานทองถน ดงนน กฎหมายจงไดจำกดวาระของผ
บรหารองคกรปกครองสวนทองถนไวไมใหดำรงตำแหนงไดเกน 2 วาระตดตอกน แต
ทวาขอกำหนดดงกลาว ไดสงผลใหผสมครหลายคนถกตดสทธ และนบเปนการปดกน
ทางการเมองและปดกนผบรหารทมความสามารถและมประสบการณ
6 บทสรปสำหรบผบรหาร
ขอเสนอแนะเชงนโยบายสำหรบการแกไขปญหาเชงโครงสราง
จากสภาพปญหาทไดกลาวมาขางตน คณะผวจยจงพจารณาแลวเหนวาเพอเปน
การแกไขปญหาเชงโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนอยางยงยน จงจำเปน
ตองมการปรบปรงโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนทงภายในและภายนอก
ประการสำคญโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนทไดรบการปรบปรงนน จะตอง
สอดคลองกบขนาดและภารกจ ประการสำคญตองยดหลกความเปนประชาธปไตย
และเนนการมสวนรวมของประชาชน ซงความพยายามเหลานนสะทอนผานการวาง
ยทธศาสตรและกลยทธดงน
ตารางท 1 สรปขอเสนอแนะดานการปรบปรงการจดโครงสราง
ขององคกรปกครองสวนทองถน
ยทธศาสตรเพอการแกไขปรบปรง
การจดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน
วสยทศน
การปรบโครงสรางและรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนใหเกดความ
สอดคลองกบขนาดพนทและภารกจ โดยมงเนนการเพมพนศกยภาพในการดำเนน
ภารกจและเกอหนนตอการมสวนรวมของประชาชนเปนสำคญ
ประเดนยทธศาสตร
ยทธศาสตรท 1 ยทธศาสตรการปรบปรงโครงสรางภายในเพอพฒนาศกยภาพของ
สภาทองถน และเกอหนนตอการมสวนรวมของประชาชน
ยทธศาสตรท 2 ยทธศาสตรการสงเสรมศกยภาพองคกรปกครองสวนทองถนขนาด
เลกในการดำเนนภารกจหนาท และการปรบโครงสรางไปสการจดตงองคกร
ปกครองสวนทองถนขนาดใหญหรอองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษ
ยทธศาสตรท 3 ยทธศาสตรเพอการปรบโครงสรางและรปแบบขององคกรปกครอง
สวนทองถนไปสโครงสรางและรปแบบใหมๆ ไดอยางยดหยนและสอดคลองกบ
สภาพความเปลยนแปลงในเชงภารกจหนาท และสภาพแวดลอมทางเศรษฐกจ-
สงคม
7บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการแกไขปรบปรง
การจดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน
เปาประสงค
1) เพอเพมบทบาทและศกยภาพของสภาทองถนใหทำหนาทในการตรวจสอบและ
ถวงดลการทำงานของฝายบรหารทองถนใหมากขน
2) เพอเกอหนนใหประชาชนสามารถเขาถงและมสวนรวมในกจการขอองคกร
ปกครองสวนทองถนมากยงขน
3) เพอเพมพนศกยภาพขององคกรปกครองสวนทองถนขนาดเลกในการดำเนน
ภารกจหนาทไดอยางมประสทธภาพและประสทธผล
4) เพอปรบปรงโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนใหมขนาดทเหมาะสมกบ
สภาพพนทและภารกจ
กลยทธระยะสน
(ดำเนนการภายใน 1 - 3 ป) 1. การปรบปรงโครงสรางภายในขององคกร
ปกครองสวนทองถนผานมาตรการทางดาน
กฎหมาย เพอพฒนาศกษภาพของสภา
ทองถนและเกอหนนการมสวนรวมของ
ประชาชน
2. สรางแนวทางปฏบตใหองคกรปกครองสวน
ทองถนทกรปแบบแตงตงตวแทนประชาชน
เปนกรรมาธการวสามญใหมากขน
3. การสรางสถาบนหรอองคกรเพอทำหนาท
สรางความพรอมของประชาชนในการเขาไปม
สวนรวมและตรวจสอบในกจการขององคกร
ปกครองสวนทองถน
8 บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการแกไขปรบปรง
การจดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน
กลยทธระยะปานกลาง
(ดำเนนการภายใน
4 - 6 ป)
1. เพมศกยภาพในการดำเนนกจการรวมกนจด
ทำบรการสาธารณะขององคกรปกครอง
ทองถนขนาดเลก
2. ปรบโครงสราง อบต. ขนาดเลกโดยยบรวมเขา
ไวดวยกนและยกฐานะเปนเทศบาล
3. การสงเสรมการจดตงองคกรปกครองสวน
ทองถนรปแบบพเศษเพอใหเกดการบรณาการ
ในทองถน
กลยทธระยะยาว
(ดำเนนการภายใน
7 - 10 ป)
1. การยบรวม อบต. และยกฐานะเปนเทศบาล
ตำบลทงหมด
2. การจดตงสภาภาคเพอบรณาการการพฒนา
ทองถนระดบภมภาค
3. การพฒนาชองทางใหประชาชนในทองถน
สามารถเลอกรปแบบโครงสรางภายในท
เหมาะสมกบทองถนตนเองได
2 การถายโอนภารกจหนาทใหแกองคกรปกครองสวนทองถนกบ
แรงตอตานและขดความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถน สำหรบคณะผวจยแลวถอวาภารกจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนเปน
ประเดนทมความสำคญเปนอยางยง ทงนกเพราะวา ภารกจหนาทของทองถนจะเปน
ภาพสะทอนถงระดบของการกระจายอำนาจ ความเปนอสระ และความเปนสถาบน
ของทองถน ทสำคญภารกจหนาทจะเปนตวแปรหนงทสำคญในการกำหนดโครงสราง
ขององคกรปกครองสวนทองถนใหมความเหมาะสมอกดวย
หากพจารณาถงกระบวนการกระจายอำนาจในประเทศไทยในชวงหลง
ป พ.ศ. 2540 เปนตนมา จะเหนไดวาพระราชบญญตกำหนดแผนและขนตอนการ
9บทสรปสำหรบผบรหาร
กระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 รวมไปถงแผนและแผน
ปฏบตการกระจายอำนาจฯ ลวนมบทบาทอยางสำคญตอการปฏรปภารกจหนาทของ
องคกรปกครองสวนทองถน ซงหากพยายามวเคราะหถงเปาหมายของกฎหมายและ
แผนการกระจายอำนาจฯแลวจะเหนไดวากฎหมายและแผนดงกลาวมจดมงหมายท
สำคญอนไดแก
ประการทหนง มงทจะถายโอนภารกจทแตเดมเคยเปนภารกจของราชการสวน
กลางและภมภาคใหแกองคกรปกครองสวนทองถนมากขน โดยในการถายโอนภารกจ
ใหแกองคกรปกครองสวนทองถนนน ไดมการจำแนกภารกจเหลานนเปน ภารกจ
หนาททตองจดทำ ภารกจหนาททอาจจะจดทำ และภารกจหนาททไดรบมอบหมาย
โดยกฎหมาย
ประการทสอง นอกเหนอไปจากการมงถายโอนภารกจหนาทของรฐใหแกองคกร
ปกครองสวนทองถนมากขนแลว ยงมความพยายามในการจำแนกและจดระบบ
ภารกจหนาทองคกรปกครองสวนทองถนใหมความชดเจนดวย ทงนกเพอลดปญหา
ของความซำซอนในการจดทำบรการสาธารณะตางๆ โดยกฎหมายและแผนการ
กระจายอำนาจฯ ไดพยายามกำหนดใหภารกจขนาดใหญเปนขององคกรปทกครอง
สวนทองถนในระดบบนเปนผรบผดชอบ ในขณะทกำหนดใหภารกจขนาดเลกเปน
หนาทขององคกรปกครองสวนทองถนในระดบลางใหเปนผดำเนนการ
นอกเหนอไปจากกฎหมายและแผนการกระจายอำนาจฯจะสะทอนใหเหนความ
พยายามในทงสองประการขางตนแลว การกระจายอำนาจในชวงหลงป พ.ศ. 2540
เปนตนมา ยงมงทจะเสนอแนวทางในการจดทำบรการสาธารณะขององคกรปกครอง
สวนทองถนอกดวย โดยเสนอวาองคกรปกครองสวนทองถนอาจไมจำเปนทจะตองจด
ทำบรการสาธารณะทกอยางดวยตนเอง โดยองคกรปกครองสวนทองถนอาจเลอกทจะ
จดทำบรการสาธารณะโดยจดตงเปนสหการ (syndicate or union) หรอการวาจาง
(outsourcing) หรอแมแตโดยหนวยงานดานการพาณชยของทองถน (local
enterprise)
จากความพยายามถายโอนและจดจำแนกประเภทของภารกจหนาทดงทไดกลาว
มาน หากพจารณาถงการดำเนนการในชวงระยะเวลาทผานมาแลว จะเหนไดวา
กระบวนการดงกลาวตองประสบกบปญหาและอปสรรคทสำคญหลายประการ ท
สำคญพอสรปใหเหนไดดงนคอ
10 บทสรปสำหรบผบรหาร
ประการแรก: การขาดการประสานงานระหวางองคกรปกครองสวน
ทองถนและหนวยราชการ กลาวคอองคกรปกครองสวนทองถนและหนวยราชการท
ทำหนาทใหบรการสาธารณะทำงานโดยไมประสานงานกน จงสงผลใหเกดความลาชา
ในการถายโอนภารกจตามพระราชบญญตกำหนดแผนและขนตอนการกระจาย
อำนาจไปสองคกรปกครองสวนทองถน
ประการทสอง: ความซำซอนในการแบงหนาทระหวางหนวยงานตางๆ ท
เกยวของกบการใหบรการสาธารณะในพนท กลาวคอ ความซำซอนของภารกจ
ระหวางหนวยงานตางๆ ในพนทเดยวกน สงผลตอความรบผดรบชอบ และความ
โปรงใส ในการดำเนนงานของทกภาคสวน โดยเฉพาะอยางยงในกรณขององคกร
ปกครองสวนทองถนนน การกำหนดหนาทมความสำคญอยางยงตอการกำหนดขนาด
และประเภทของภารกจ เพอเพมประสทธภาพในการใหบรการระหวางทองถนประเภท
ตางๆ หากมการกำหนดภารกจหนาทดำเนนการแลวเสรจกจะสงผลใหเกดการ
บรณาการแผนงานในระดบตางๆ ใหมความชดเจนมากยงขน และลดปญหาความซำ
ซอนลงไปได
ประการทสาม: หนวยงานราชการทมหนาทใหบรการสาธารณะเดม
พยายามสรางงานใหมใหตนเอง กลาวคอ ในปจจบนหนวยงานราชการหลายแหง
ไดปรบตนเองไปทำหนาทสรางงานขนมาเพมเตม และมอบนโยบายใหองคกรปกครอง
สวนทองถนตองรบไปดำเนนงาน ทงทภารกจหนาทเดมนนยงไมสามารถดำเนนการได
ครบถวน เปนผลใหการประเมนการดำเนนงานถายโอนภารกจของทองถนอยในระดบ
ความกาวหนาไมมากนก
ประการทส: การทบซอนของภารกจหนาทระหวางหนวยราชการ คอการให
บรการสาธารณะของสวนกลางและสวนทองถน มการทบซอนหนาทและงบประมาณ
อย ซงปญหาดงกลาวจะสงผลตอประสทธภาพของการใหบรการ อกทงยงทำใหเกด
ความสบสนของผรบบรการ
ประการทหา: การตดขดดานกฎหมายในการปฏบตงาน กลาวคอ ภารกจ
ตางๆ ทตองทำ และภารกจทไดรบการถายโอน ภารกจเหลานโดยมากไมสามารถ
ดำเนนการโดยอสระ เนองจากการใหบรการสาธารณะในงานหลายประเภทจะตองอย
ภายใตกรอบกฎหมายอนๆ ทเกยวของ อาท พ.ร.บ.ผงเมอง พ.ร.บ.ควบคมอาคาร
พ.ร.บ.สาธารณปโภค เปนตน สงผลใหเกดความลาชาในการดำเนนการ
11บทสรปสำหรบผบรหาร
ประการทหก: อตรากำลงของทองถนจำนวนบคลากรมอยอยางจำกด
กลาวไดวา เมอจำนวนบคลากรทไมเพยงพอและไมครอบคลมการใหบรการเพอ
รองรบประชาชนในพนทความรบผดชอบของทองถน สงผลกระทบโดยตรงตอการจด
ทำบรการสาธารณะ
ประการท เจด: ความเพยงพอของรายไดเพอรองรบการใหบรการ
สาธารณะ กลาวคอ ประชาชนเกดความไมมนใจในศกยภาพและขดความสามารถ
ขององคกรปกครองสวนทองถนในการจดทำภารกจภายใตการบรหารงบประมาณของ
องคกรปกครองสวนทองถนเอง ดงนน การถายโอนภารกจหนาทจงจำเปนตอง
ดำเนนการไปพรอมกนกบการมอบอำนาจในการบรหารจดการรายได อาท การเพม
ประเภทภาษ คาธรรมเนยม ใหอยในความรบผดชอบขององคกรปกครองสวนทองถน
เพอแกไขปญหารายไดทไมเพยงพอกบการใหบรการสาธารณะ
ประการสดทาย: ปญหาการบรณาการแผนงานในระดบจงหวดและกลม
จงหวด กลาวคอ แมนวาการบรณาการแผนงานในระดบจงหวดและกลมจงหวดจะ
ชวยใหเกดการเพมขดความสามารถทางดานการเงนและประสทธภาพของการบรการ
สาธารณะในระดบจงหวดไดดยงขน แตกอาจเกดจดออนทสำคญคอ การบรณาการ
แผนงาน งบประมาณ มแนวโนมใหเกดการแทรกแซงการทำงานของจงหวดหรอสวน
กลาง ดงนน การเสนอของบประมาณสนบสนนอาจไมเกดขนในเชงปฏบต
ขอเสนอแนะเชงนโยบายในการปรบปรงภารกจหนาทของทองถน
สำหรบการแกไขปญหาอนสบเนองมาจากภารกจหนาทของทองถนนน ม
เปาหมายเพอทำใหองคกรปกครองสวนทองถนมภารกจทกวางขวางมากยงขน ทงน
จะตองมระบบในการจดจำแนกภารกจของทองถนทมความชดเจน และสรางสำนก
ความรสกเปนเจาของในภารกจเหลานน ทงนยทธศาสตรในการดำเนนการและ
กลยทธอาจสรปไดดงนคอ
12 บทสรปสำหรบผบรหาร
ตารางท 2 สรปขอเสนอแนะดานการถายโอนและการจดภารกจหนาท
ขององคกรปกครองสวนทองถน
ยทธศาสตรเพอการพฒนาระบบการถายโอน
และการจดภารกจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน
วสยทศน
องคกรปกครองสวนทองถนจะตองมการขยายบทบาทในการดำเนนภารกจหนาท
ใหกวางขวางยงขน ภายใตการจดระบบการจดทำบรการสาธารณะทชดเจน มรป
แบบและวธการดำเนนภารกจอยางมประสทธภาพและประสทธผล และการ
ดำเนนการจดทำบรการสาธารณะจะตองสอดคลองและรบผดชอบตอสถานภาพ
ทางการคลง องคกรกำกบดแล และประชาชนในชมชนทองถน
ประเดนยทธศาสตร
ยทธศาสตรท 1 การพฒนาระบบการถายโอนภารกจหนาทสองคกรปกครองสวน
ทองถนใหเกดผลในทางปฏบต เปนไปอยางมระบบระเบยบ และมการบรณาการ
ในเชงแผนงาน
ยทธศาสตรท 2 การปรบปรงแกไขกฎหมาย และระเบยบทเกยวของทเกอหนนตอ
การขยายบทบาทและรปแบบการดำเนนภารกจหนาทขององคกรปกครองสวน
ทองถน
ยทธศาสตรท 3 การพฒนาระบบการจดทำบรการสาธารณะของทองถนใหเกด
ความชดเจน มประสทธภาพและประสทธผล และมระบบความรบผดรบชอบ
ยทธศาสตรท 4 การจดระบบบรการสาธารณะใหเกดความชดเจนเพอสรางความ
รสกของความเปนเจาของงานทงในสวนขององคกรปกครองสวนทองถนและ
ประชาชนภายในชมชนทองถน
13บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการพฒนาระบบการถายโอน
และการจดภารกจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน
เปาประสงค
1) เพอใหระบบการถายโอนภารกจหนาทสทองถนเปนไปอยางมประสทธภาพและ
ประสทธผล
2) เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนมศกยภาพและความพรอมในการดำเนนการ
จดทำภารกจทไดรบการถายโอน
3) เพอใหเกดระบบความรบผดชอบทชดเจนในการดำเนนการจดทำบรการ
สาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถน
4) เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนขยายบทบาทและความสำคญตอชวตความ
เปนอยของประชาชนภายในชมชนทองถน
กลยทธระยะสน
(ดำเนนการภายใน 1-3 ป) มงเนนการปรบปรงแกไขกฎหมาย ระเบยบวธ
ปฏบตตางๆ รวมถงแผน ปฏบตการทเกยวของ
เพอสนบสนนกระบวนการถายโอนภารกจหนาท
ใหมความสอดคลองพระราชบญญตกำหนด
แผนและขนตอนการกระจายอำนาจฯ พ.ศ.
2542 เพอกอเกดผลในทางปฏบต ดำเนนไป
อยางเปนระบบระเบยบโดยแทจรง ซงสามารถ
กำกบดแลและประเมนผลการดำเนนงานได
อยางเปนรปธรรม และมการจดกลมภารกจ
หนาทขององคกรปกครองสวนทองถนเสยใหม
เพอใหเกดบรณาการในเชงแผนงานระดบพนท
14 บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการพฒนาระบบการถายโอน
และการจดภารกจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน
กลยทธระยะปานกลาง
(ดำเนนการภายใน
4-6 ป)
มงจดระบบและรปแบบในการดำเนนภารกจ
หนาทขององคกรปกครองสวนทองถนในภาพ
รวม ผานการปรบปรงมาตรการทางกฎหมาย
และจดทำคามาตรฐานการบรการสาธารณะ
เพอใหเกดความชดเจนในบทบาท รวมถงศกษา
การขยายบทบาทของทองถนในการจดทำบรการ
สาธารณะใหสอดคลองกบบทบาทของสวนราช
การอนๆ ทงในระดบชาต และระดบภมภาค
กลยทธระยะยาว
(ดำเนนการภายใน 7-10 ป) มงยกระดบสมรรถนะขององคกรปกครองสวน
ทองถนในการจดทำภารกจหนาทใหสามารถเปน
ไปอยางรบผดชอบตอประชาชนโดยวางกรอบ
ทางกฎหมายใหประชาชนมสาวนรวมในการ
ตดสนใจ รวมถงพฒนาศกยภาพเพอรองรบภาร
กจใหมๆ โดยจดระบบ “การมอบหมายงาน” ใน
2 รปแบบ คอภารกจหนาทท “กำหนด” และ
“มอบหมาย” ขนเพอใหเกดความขดเจน เพอยก
ระดบความ สำคญและการพฒนาไปสความเปน
สถาบนขององคกรปกครองสวนทองถน
3 การเพมสดสวนรายไดใหแกองคกรปกครองสวนทองถนกบ
กระบวนการกระจายอำนาจทางดานการคลงทยงคงตองดำเนน
ตอไป คณะผวจยมมมมองสำคญพนฐานทวาการมงพฒนาเศรษฐกจและสงคมโดยมรฐ
เปนศนยกลางกด หรอการเปลยนแปลงเงอนไขทางเศรษฐกจจากภายนอกประเทศกด
หรอแมแตการเปลยนแปลงบรรยากาศทางการเมองภายในเองกด ลวนเปนปจจย
15บทสรปสำหรบผบรหาร
สำคญททำใหประเทศไทยตองมการคดและทบทวนถงการกระจายอำนาจทางดาน
การคลงใหมากยงขน
ทงนตองยอมรบวาพระราชบญญตกำหนดแผนและขนตอนการกระจายอำนาจให
แกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 นบไดวาเปนกฎหมายฉบบสำคญทมสวน
ในการปรบเปลยนกระบวนทศน (paradigm shift) ในการพฒนาประเทศทงในมตของ
การใหบรการสาธารณะ และในมตดานการจดสรรงบประมาณแผนดน โดยเฉพาะ
อยางยงในดานทเกยวของกบการจดสรรงบประมาณแผนดนนน กฎหมายฉบบ
ดงกลาวไดสงผลใหสดสวนรายรบขององคกรปกครองสวนทองถนเพมสงขนจาก
รอยละ 11.5 ในป พ.ศ. 2544 มาเปนรอยละ 20.7 ในป พ.ศ. 2545 อยางไรกตาม หาก
จำแนกประเภทของรายรบขององคกรปกครองสวนทองถน อาจพบวารายรบทเปน
ภาษททองถนจดเกบเอง (locally levied taxes) อาจมสดสวนทไมสงมากนก ใน
ขณะทรายรบสวนใหญขององคกรปกครองสวนทองถนจะมาจากภาษทราชการสวน
กลางเปนผจดเกบแลวจดสรรใหแกองคกรปกครองสวนทองถน และเงนอดหนนจาก
รฐบาลกลาง
จากความกาวหนาในการกระจายอำนาจทางดานการคลงทไดกลาวมา ทำใหเหน
ไดวาผลจากการปฏรปการปกครองทองถนในชวงป พ.ศ. 2540 ไดมสวนทำใหองคกร
ปกครองสวนทองถนมรายไดเพมขนอนจะชวยใหองคกรปกครองสวนทองถนสามารถ
จดทำบรการสาธารณะตางๆไดมากขนตามไปดวย อยางไรกตาม ยงคงตองยอมรบ
ดวยวาในมตดานการคลง ทงฝงรฐบาลและองคกรปกครองสวนทองถนยงประสบกบ
ปญหาทสำคญหลายประการ ซงอาจกลาวไดโดยสรปคอ
ปญหาในเชงโครงสรางการบรหารทางการคลง ทสำคญจำแนกไดดงน
(1) ความอสระทางการคลงดานการกำหนดรายได (Revenues assignment) แมวา
กฎหมายจะชวยเพมสดสวนรายไดใหแกองคกรปกครองสวนทองถน แตทวา
องคกรปกครองสวนทองถนกยงคงไมมอำนาจในการจดเกบภาษประเภทตางๆใน
พนทไดโดยสมบรณ
(2) ระบบการบรหารบคลากร บคลากรทรบผดชอบหนาทบรหารงบประมาณและดแล
ระบบการคลงและภาษของทองถนกยงคงมไมเพยงพอ การขาดทกษะในการ
ปฏบต งาน จ งทำให เกดขอ เปรยบเทยบการจด เกบรายไดทองถนว าม
16 บทสรปสำหรบผบรหาร
ประสทธภาพตำกวาสวนกลางอยเสมอ ทำใหองคกรปกครองสวนทองถนขาด
ความกระตอรอรนในการจดเกบรายไดยงขาดความกระตอรอรนในการจดเกบ
รายและเพมขนาดรายรบใหแกองคกรปกครองสวนทองถน
(3) การขาดการเตรยมความพรอมในการถายโอนภารกจยงสงผลตอระบบการบรหาร
งบประมาณทงในสวนของหนวยงานราชการเดม และระบบการบรหารงบ
ประมาณในระดบทองถน
(4) ขาดการศกษาระดบความสมดลระหวางการบรหารนโยบายการคลงระดบ
มหภาคและระดบทองถนอยางจรงจง แมวากระบวนการกระจายอำนาจจะมการ
วางเปาหมายเพมรายไดใหกบองคกรปกครองสวนทองถนทงดานภาษและการ
เพมเงนอดหนน อยางไรกดแนวทางดงกลาวยงไมมการศกษาผลกระทบดาน
ความสมดลทางการคลงระหวางระดบมหภาคกบระดบทองถน อนอาจนำไปส
ปญหาดานเถยรภาพทางเศรษฐกจไดในอนาคต
ปญหาดานการจดสรรรายไดระหวางองคกรปกครองสวนทองถน ทสำคญ
จำแนกไดดงน
(1) ความยากลำบากในการกำหนดเกณฑการจดประเภทภาษทเหมาะสมกบองคกร
ปกครองสวนทองถนระดบตางๆ ซงตองพจารณาความแตกตางของสภาพความ
เปนเมองของทองถน เพราะมผลตอขนาดการจดเกบตามประเภทภาษทองคกร
ปกครองสวนทองถนสามารถจดเกบไดเอง ณ ปจจบน องคกรปกครองสวน
ทองถนทหางไกลความเจรญไมสามารถขยายฐานรายไดเพมมากขน ซงแตกตาง
กบองคกรปกครองสวนทองถนทอยในเขตเมอง การกำหนดหลกเกณฑในการจด
ประเภทภาษหรอการใหสทธในการจดเกบภาษประเภทหนงประเภทใดควรคำนง
ถงผลกระทบทอาจทำใหทองถนบางแหงมรายไดเพมสงขนอยางชดเจน ขณะ
เดยวกบทอาจจะไมกอใหเกดรายไดเพมขนในพนทอนๆ เลย ปญหาดงกลาวอาจ
สงผลตอปญหาดานตนทนการบรหารจดการอกดวย
(2) เกณฑการจดสรรงบประมาณ ไมสะทอนภาระงานภายในพนท ขนาดรายไดของ
องคกรปกครองสวนทองถน จงไมมความเหมาะสมเพยงพอ รวมทงความเปนไป
ไดในการแทรกแซงจากขาราชการฝายการเมอง ทำใหการตงหลกเกณฑการ
จดสรรฯ จงไมเปนไปตามวตถประสงคทตงไวแตเดม
17บทสรปสำหรบผบรหาร
(3) การกำหนดอตราภาษและฐานภาษทมความเหมาะสม การกำหนดอตราและฐาน
ภาษในปจจบนไมสะทอนความมประสทธผลในการจดเกบเนองจากปจจบนฐาน
ภาษตางๆ ทงในระดบชาตและระดบทองถนยงมผทอยในเกณฑภาระทางภาษ
นอย อกทงยงประสบปญหาดานการหลกเลยงภาษอกดวย
(4) ภาษบางประเภททมควรเปนหนาทจดเกบในพนทองคกรปกครองสวนทองถนยง
ไมอยในหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน อาท ฐานภาษทจดเกบจากการใช
ทรพยสนนนในพนท หรอการแสวงหารายไดรายจากการอปโภคบรโภคทงจาก
ภาครฐ และ/หรอเอกชนในพนทดงนนภาษทมฐานการจดเกบในลกษณะดงกลาว
จงควรอยในความรบผดชอบ องคกรปกครองสวนทองถนตอไป ขณะทภาษบาง
ประเภททสวนกลางมความเชยวชาญ และมตนทนการจดเกบตำกควรเปนภาระ
หนาทของสวนราชการนนๆ เพอเปนการรกษาประสทธภาพและประสทธผลใน
ระดบมาตรฐานเดม ขณะเดยวกนหนวยงานทมความเชยวชาญในการจดเกบ
ภาษตางๆ ควรทำหนาทเปนพเลยงจดอบรมบคลากรของ องคกรปกครองสวน
ทองถน เพอเพมศกยภาพของเจาทของ องคกรปกครองสวนทองถน
(5) ปญหาการจดเกบภาษกบหนวยงานราชการ กลาวคอองคกรปกครองสวนทองถน
ไมสามารถจดเกบรายไดจากหนวยงานราชการ และ/หรอรฐวสาหกจได แมวา
หนวยงานตางๆ จะเขามาดำเนนงานใหบรการสาธารณะประเภทตางๆ และไดรบ
รายไดจากในพนท แตกฎหมายในปจจบนกำหนดใหหนวยงานราชการ และ
รฐวสาหกจตางๆ สามารถอทธรณคาธรรมเนยม ภาษตางๆ ทอยในความรบผด
ชอบขององคกรปกครองสวนทองถน ซงรายไดดงกลาวหากสามารถจดเกบไดจะ
สงผลตอการเพมขนาดรายไดของทองถนทจดเกบเองโดยลดการพงพงงบ
ประมาณจากสวนกลางลงได
ขอเสนอแนะเชงนโยบายในการแกไขปญหาดานการคลงของทองถน
ในการเสนอแนะแนวทางการแกไขปญหาดานการกระจายอำนาจทางการคลงนน
จดเนนทสำคญ กคอ การวางระบบการจดสรรรายไดแกทองถนใหมประสทธภาพและ
เกดความเทาเทยมเปนธรรม เพมความเปนอสระทางดานการคลงใหแกทองถน
พฒนาระบบการเงนและบญชของทองถน รวมไปถงการเสรมสรางวนยทางดาน
การเงนและการคลงใหเกดขน ซงการดำเนนการดงกลาวใหบรรลวตถประสงคสามารถ
สรปใหเหนไดดงนคอ
18 บทสรปสำหรบผบรหาร
ตารางท 3 สรปขอเสนอแนะดานการกระจายอำนาจทางการคลง
ยทธศาสตรเพอการสงเสรมการกระจายอำนาจทางการคลง
วสยทศน
องคกรปกครองสวนทองถนมความสามารถในการตดสนใจและดำเนนการได
อยางอสระ เพอนำไปสการเสรมสรางประสทธภาพทางคลง ระบบการคลงท
เหมาะสอดคลองกบขนาดและภารกจหนาท และการเสรมสรางความเทาเทยม
และความเปนธรรมระหวางชมชนทองถนตางๆ
ประเดนยทธศาสตร
ยทธศาสตรท 1 ระบบการจดสรรรายไดจะตองกอใหเกดประสทธภาพในการจดหา
รายไดขององคกรปกครองสวนทองถน
ยทธศาสตรท 2 การเพมความเปนอสระทางการคลงแกองคกรปกครองสวน
ทองถนโดยการลดการพงพงทางดานรายไดจากการถายโอนเงนงบประมาณจาก
สวนกลาง
ยทธศาสตรท 3 การพฒนาระบบบรหารการคลงโดยการใชระบบบญชและระบบ
งบประมาณใหเกดความสอดคลองกบการบรหารงานภาครฐเพอเปนเครองมอใน
การกำกบดแลและการประเมนผลงานแบบ Post auditing ตอการทำหนาทของ
องคกรปกครองสวนทองถน
ยทธศาสตรท 4 การปรบปรงแกไขระบบการจดสรรรายไดใหแกองคกรปกครอง
สวนทองถนโดยคำนงถงหลกความเทาเทยมและหลกความเปนธรรมระหวาง
องคกรปกครองสวนทองถน
ยทธศาสตรท 5 การพฒนาความมวนยทางการเงนการคลง (Fiscal discipline)
ในการบรหารงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถน
19บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการสงเสรมการกระจายอำนาจทางการคลง
เปาประสงค
1) เพอเพมพนอำนาจทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนทงในดานการ
ตดสนใจและการดำเนนการทางการคลงและระบบงบประมาณ
2) เพอเพมพนศกยภาพทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนใหม
ประสทธภาพทงในดานการสรรหารายไดและในดานการใชจาย
3) เพอสงเสรมใหเกดความรบผดชอบทางการคลงทงในสวนขององคกรปกครอง
สวนทองถนและประชาชนภายในชมชนทองถน
4) เพอสงเสรมใหระบบการคลงทองถนนำไปสการสรางความเทาเทยมและความ
เปนธรรมในระหวางชมชนทองถนตางๆ
กลยทธ ระยะสน ระยะ
ปานกลาง ระยะยาว
1) กลยทธดาน
ประสทธภาพใน
ระบบการจดสรร
รายได
- กลยทธท 1 การ
พฒนาระบบ
สารสนเทศเพอ
สนบสนนการบรหาร
ระบบการเงนการคลง
ของทองถน
-
- กลยทธท 2 การ
พฒนาฐานขอมลและ
บคลากรในการ
บรหารระบบ
สารสนเทศทางดาน
การเงนการคลง
-
20 บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการสงเสรมการกระจายอำนาจทางการคลง
2) กลยทธดานการ
เพมความเปน
อสระทางการคลง
ขององคกร
ปกครองสวน
ทองถน
2.1) การพฒนาฐาน
ภาษทมอยเดม
การใชระบบ
สารสนเทศดาน
การบรหาร
การเงนการคลง
ทองถนในการ
“ประเมน
ทรพยสน” ในเขต
พนททองถน
การปรบปรงภาษโรง
เรอนและทดน และ
ภาษบำรงทองถนไปส
“ภาษทรพยสน”
-
2.2) ขยายฐานราย
ไดใหมๆ
การพจารณา
แกไขกฎหมาย
เพอกำหนด
รายการภาษและ
คา ธรรมเนยม
ทองถนเพมเตม
การพจารณากำหนด
ขอบญญตทาง
กฎหมายทเกอหนน
ใหทองถนสามารถใช
อำนาจกำหนด
รายการและจดเกบ
ภาษใหมๆ ได
-
21บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการสงเสรมการกระจายอำนาจทางการคลง
2.3) การพฒนา
แหลงรายไดและ
พฒนาการเขาถงการ
กและการเขาถง
ตลาดทนให
สอดคลองกบภาระ
หนาทของอปท.
แตละประเภท
3) กลยทธดานการ
พฒนาระบบบญช
และระบบงบ
ประมาณ
การพฒนาระบบ
บญชให
สอดคลองกบการ
ใชจายจรง
การพฒนาระบบงบ
ประมาณทมงเนน
ผลงาน
-
4) กลยทธดานการ
สงเสรมความ
เทาเทยมและ
ความเปนธรรม
ระหวางชมชน
ทองถน
สนบสนนบทบาท
ของคลงจงหวด
ในฐานะพเลยง
ทางการคลง
การใชประโยชนจาก
ระบบสารสนเทศทาง
การเงนการคลงเพอ
จดทำ “สตรการ
จดสรรรายได” ของ
รฐบาลกลางใหแก
องคกรปกครองสวน
ทองถนใหม
-
22 บทสรปสำหรบผบรหาร
4 การปฏรประบบการบรหารงานบคคลของทองถน:
ความพยายามในการสรางเอกภาพของระบบและการลดบทบาท
ของขาราชการสวนกลาง ในการศกษาเพอพจารณาถงความกาวหนาของการกระจายอำนาจในมตดาน
การบรหารงานบคคลนน จะเหนไดวานบตงแตป พ.ศ. 2540 เปนตนมาจนกระทงถง
ปจจบน ระบบการบรหารงานบคคลของทองถนไทยไดผานพฒนาการทสำคญมาถง 3
ชวงระยะเวลา กลาวคอ
ในชวงแรก คอ พฒนาการของระบบการบรหางานบคคลของทองถนกอนการ
ตราพระราชบญญตระเบยบบรหารงานบคคลสวนทองถน พ.ศ. 2542 ซงในชวงระยะ
เวลาดงกลาวจะเหนไดวาโครงสรางระบบการบรหารงานบคคลของทองถนมความ
สลบซบซอนเปนอยางมาก โดยองคกรปกครองสวนทองถนในแตละรปแบบจะมคณะ
กรรมการบรหารงานบคลเปนของตนเอง ไลเรยงลงมาตงแตคณะกรรมการในระดบ
ชาต ระดบจงหวด จนกระทงถงในระดบองคกรปกครองสวนทองถนเอง ซงโครงสราง
ดงกลาวนอกจากจะทำใหเกดโครงสรางทมความสลบซบซอนเปนอยางมากแลว
ขาราชการจากสวนกลางยงเขามามบทบาทในการรวมเปนกรรมการในคณะกรรมการ
แตละชดอกดวย ซงปรากฏการณหลงน ยอมทำใหองคกรปกครองสวนทองถนขาด
ความเปนอสระ
ในชวงทสอง จากสภาพปญหาโครงสรางการบรหารงานบคคลทมความสลบซบ
ซอนและขาดความเปนอสระ พระราชบญญตระเบยบบรหารงานบคคลสวนทองถน
พ.ศ. 2542 จงไดพยายามปฏรประบบการบรหารงานบคคลของทองถนใหม เพราะ
ฉะนน ภายหลงป พ.ศ. 2542 ระบบการบรหารงานบคคลสวนทองถนของไทยจงไดรบ
การปฏรปใหมลกษณะเปน “ระบบบรหารงานบคคลทองถนแบบมเอกภาพ (Unified
System)” ซงภายใตระบบการบรหารงานบคคลแบบดงกลาวผบรหารองคกรปกครอง
สวนทองถนจะมอสระในการบรหารงานบคคลมากขน นอกจากนน ในระดบประเทศ
ยงมการจดตงองคกรกลางทวางมาตรฐานในการบรหารงานบคคล ซงไดแก คณะ
กรรมการมาตรฐานการบรหารงานบคคลสวนทองถน (ก.ถ.) ซงโครงสรางดงกลาวได
ชวยใหความสลบซบซอนของโครงสรางการบรหารงานบคคลของทองถนลดนอยลงไป
ได
23บทสรปสำหรบผบรหาร
ในยคปจจบน อยางไรกตาม ในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550
ไดมบทบญญตทเกยวของกบระบบการบรหารงานบคคลของทองถน แมวาโดย
หลกการแหงรฐธรรมนญจะมไดมงเปลยนแปลงระบบการบรหารงานบคคลของ
ทองถนโดยรวม แตทวาบทบญญตแหงรฐธรรมนญไดมงเนนไปทการปรบโครงสราง
ของคณะกรรมการบรหารงานบคคลของทองถนใหตวแทนของขาราชการในองคกร
ปกครองสวนทองถนเขามามสวนรวมเพมขนอกภาคสวนหนง กบทงยงมงเนนไปทการ
สรางกลไกพทกษคณธรรมในการบรหารงานของทองถนอกดวย ซงผลจากบทบญญต
ดงกลาวไดนำไปสการยกรางพระราชบญญตระเบยบการบรหารงานบคคลสวน
ทองถนฉบบใหมซงยงอยในกระบวนการพจารณา
เพราะฉะนนโดยภาพรวมจะเหนไดวาความกาวหนาของระบบการบรหารงาน
บคคลของทองถนไทยนบตงแตป พ.ศ. 2540 เปนตนมานน เปนความพยายามทสราง
ความเปนเอกภาพในการบรหารงานบคคลของทองถนโดยพยายามลดระดบความ
สลบซบซอนของระบบการบรหารงานบคคลของทองถนลง นอกจากนน ยงเปนความ
พยายามเพมบทบาทและอำนาจในการบรหารงานบคคลของทองถนใหแกผบรหาร
องคกรปกครองสวนทองถนมากขน โดยคณะกรรมการตางๆทมอยจะเนนบทบาทใน
การกำหนดมาตรฐานกลางตางๆเทานน
แมวาระบบการบรหารงานบคคลของทองถนจะพฒนาไปในทศทางทเออตอการ
กระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนกตาม แตกตองยอมรบดวยเชนกนวา
การบรหารงานบคคลของทองถนไทยยงตองเผชญกบปญหาทสำคญบางประการท
สำคญไดแก
ประการแรก ปญหาความซำซอนในโครงสรางกรรมการบรหารงานบคคลของ
ทองถนแมจะไดรบการแกไขไปบางแลวภายหลงการประกาศใชพระราชบญญต
ระเบยบบรหารงานบคคลสวนทองถน พ.ศ. 2542 แตทวาความซำซอนในบทบาทของ
คณะกรรมการมาตรฐานการบรหารงานบคคลสวนทองถน (ก.ถ.) กบคณะกรรมการ
กลางขาราชการหรอพนกงานสวนทองถนยงคงปรากฏใหเหนอย
ประการทสอง แมวาพระราชบญญตระเบยบบรหารงานบคคลสวนทองถน พ.ศ.
2542 จะพยายามลดบทบาทของขาราชการสวนกลางทมตอการบรหารงานบคคลของ
ทองถนลงกตาม แตโดยโครงสรางของคณะกรรมการตางๆทกฎหมายไดบญญตให
ตวแทนขาราชการระดบสงทงในระดบจงหวด อยางเชน ผวาราชการจงหวด และจาก
สวนกลาง อยางเชนอธบดกรมสงเสรมการปกครองทองถน รวมเปนกรรมการนน ไดสง
24 บทสรปสำหรบผบรหาร
ผลทำใหบคลากรจากสวนกลางยงสามารถเขาไปมบทบาทในการบรหารงานบคคล
ของทองถนไดอยด
ประการทสาม กระบวนการบรหารงานบคคล ไมนำไปสการบรหารแบบมงผล
สมฤทธ และไมตอบคำถามในเรองความกาวหนาในอาชพ ทรรศนคตของบคลกร และ
ความโปรงใสในกระบวนการบรรจแตงตง
ขอเสนอแนะเชงนโยบายในการแกไขปญหาดานการบรหารงานบคคลของ
ทองถน
ในการพจารณาถงขอเสนอแนะในการปรบปรงระบบการบรหารงานบคคลของ
ทองถนนน คณะผวจยมจดยนทชดเจนวา การบรหารงานบคคลของทองถนจะตองม
ความเปนเอกภาพมากขน แตในขณะเดยวกนองคกรปกครองสวนทองถนกตองม
ความเปนอสระ พฒนามาตรฐานกลางทเกยวของกบการบรหารงานบคคล และ
ประการสำคญจะตองเสรมสรางและยดมนในระบบคณธรรม ซงยทธศาสตรและ
กลยทธในการดำเนนการสามารถสรปไดดงนคอ
ตารางท 4 สรปขอเสนอแนะดานการบรหารงานบคคลสวนทองถน
ยทธศาสตรเพอการพฒนาการบรหารงานบคคลสวนทองถน
วสยทศน
การบรหารงานบคคลสวนทองถน ควรดำเนนงานไดอยางอสระ ภายใตมาตรฐาน
และกฎระเบยบทถกตอง นอกจากนในดานกระบวนการบรหารทรพยากรบคคล
ตองกอใหเกดระบบการสรรหาทมประสทธภาพ การใชประโยชนจากบคลากรดวย
การใหบคลากรสามารถใชศกยภาพของตนเองอยางเตมท การพฒนาบคลากร
อยางมเปาหมายและทศทางทชดเจน รวมถงการรกษาบคลากรทเปนคนด คนเกง ม
ศกยภาพไว ดวยการจายคาตอบแทน และจดระบบเพอใหบคลากรสามารถปฏบต
งานไดอยางมความสข ภายใตการบรหารงานแบบมงผลสมฤทธ
25บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการพฒนาการบรหารงานบคคลสวนทองถน
ประเดนยทธศาสตร
ยทธศาสตรท 1 การจดระบบโครงสรางการบรหารงานบคคลใหมใหเกดความเปน
เอกภาพในเชงระบบ แตเคารพในหลกความเปนอสระของทองถนโดยองกบ
หลกการในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550
ยทธศาสตรท 2 การพฒนาองคกรกลางการบรหารงานบคคลไปสบทบาทของการ
กำหนดมาตรฐานกลาง บทบาทในดานการพฒนาระบบ บทบาทในการพฒนา
บคลากร และบทบาทในการศกษาวจย
ยทธศาสตรท 3 ทบทวนแกไขมาตรฐานกลางและหลกเกณฑการบรหารงานบคคล
ในปจจบนใหกระบวนการบรหารงานบคคลมความสอดคลองกบหลกการระบบ
คณธรรม และแนวคดดานสมรรถนะทางการบรหาร
ยทธศาสตรท 4 ทบทวนแกไขกฎหมาย และระเบยบตางๆ ทเกยวของใหเกอหนน
ตอการทำงานในภาคทองถน และสงเสรมความรความเชยวชาญ ตลอดจน
สถานภาพใหทดเทยมกบบคลากรภาครฐอนๆ
เปาประสงค
1) เพอใหโครงสรางองคกรกลางการบรหารงานบคคลมความชดเจนและเปน
เอกภาพ
2) เพอปรบบทบาทและอำนาจหนาทขององคกรกลางการบรหารงานบคคลจากผ
วางมาตรฐานกลางและระเบยบ ไปสองคกรเพอการสงเสรมและพฒนาระบบ
งานและบคลากรสวนทองถนในมตตางๆ อยางครอบคลม
3) เพอปรบปรงหลกเกณฑและวธการบรหารงานบคคลสวนทองถนใหสอดคลอง
กบหลกคณธรรมและเกอหนนตอการเสรมสรางสมรรถนะทางการบรหารของ
องคกรปกครองสวนทองถน
4) เพอยกระดบศกยภาพ คณคาของงาน และสถานภาพของบคลากรในภาคทองถน
26 บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการพฒนาการบรหารงานบคคลสวนทองถน
กลยทธ
1) มตดานโครงสรางการบรหารงานบคคล โดยเฉพาะทเกยวของกบองคกรกลาง
การบรหารงานบคคล
2) มตดานกระบวนการของการบรหารทรพยากรบคคล โดยมงนำเสนอมาตรการท
เกยวของกบกระบวนการบรหารงานบคคล
กลยทธระยะสน
(ดำเนนการภายใน 1
- 3 ป)
1) การกอตงองคกรกลางการบรหารงานบคคลทเปน
เอกภาพ องคกรพทกษระบบคณธรรม และ
สำนกงานบรหารงานบคคลสวนทองถน (องคการ
มหาชน)
2) การสรางกฎระเบยบ และมาตรฐานการบรหาร
งานบคคล
3) การจดอบรมเพอใหบคลากรสามารถปฏบตงาน
ไดอยางมประสทธภาพ
27บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการพฒนาการบรหารงานบคคลสวนทองถน
กลยทธระยะปานกลาง
(ดำเนนการภายใน
4 - 6 ป)
1) พฒนาระบบการบรหารงานบคคล โดยใช
สมรรถนะเปนฐานในการดำเนนการ
(Competency base)
2) พฒนาระบบการพฒนาบคลากรในสถาน
ประกอบการ โดยการเรยนรจากการปฏบตงาน
แทนการอบรม สมมนาในหองเรยน (เฉพาะ
หลกสตรทตองพฒนาความร และทกษะในการ
ปฏบตงาน)
3) เนนการปฏบตงานเชงรก ดวยการนเทศงาน
และจดหลกสตรอบรม สมมนา เพอพฒนาผ
บรหารขององคกรปกครองสวนทองถน
4) เนนเรองความรบผดชอบ ความโปรงใส และ
วนยของบคลากรสวนทองถน โดยผาน
กระบวนการรบเรองรองเรยน ตรวจสอบ และ
ปรบปรงกฎระเบยบทเกยวของกบการบรหาร
งานบคคลใหสอดคลองกบสภาวการณมากขน
28 บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการพฒนาการบรหารงานบคคลสวนทองถน
กลยทธระยะยาว
(ดำเนนการภายใน
7 - 10 ป)
1) คดเลอกองคกรปกครองสวนทองถน บคลากร
สวนทองถน ทเปนตวอยางทด (Good
practice) ของการบรหารงานบคคลสวนทองถน
และดานความพฤตกรรมตางๆ
2) ยกยอง ใหรางวลองคกรและบคลากรขององคกร
ปกครองสวนทองถน ทเปนตวอยางทดดานการ
บรหารงานบคคล และดานพฤตกรรมตางๆ
3) สรางฐานขอมล เผยแพรเรองเลา หรอวธการ
ปฏบตงานทเปนแบบอยางทดของการบรหาร
งานบคคล
4) สรางเครอขายของการบรหารงานบคคล
ทองถน ทงในรปแบบของการพบปะสนทนา
และเครอขายเสมอน (Virtual Private
Network) เพอใหเกดการแลกเปลยนเรยนร และ
ประสบการณของการบรหารงานบคคลสวน
ทองถน
5 การขยายโอกาสในการมสวนรวมทางการเมองในระดบทองถน
กบปญหาเกยวกบคณภาพของการมสวนรวมและสำนกความ
เปนพลเมอง การศกษาบทบาทการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารงานขององคกร
ปกครองสวนทองถนทำใหพบวาในอดตทผานมาบทบาทของประชาชนทมตอการ
บรหารงานของทองถนนน ยงอยในระดบทคอนขางตำ โดยประชาชนสวนใหญจะม
สวนรวมเพยงการไดรบทราบถงขอมลขาวสารทเกยวของกบทองถน หรออยางมากก
เพยงแคการปรกษาหารอเทานน
29บทสรปสำหรบผบรหาร
อยางไรกตาม บทบญญตตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ได
สรางความเปลยนแปลงใหกบกระบวนการมสวนรวมของประชาชนในการปกครอง
ทองถน กลาวคอ บทบญญตเหลานนไดเปดโอกาสใหประชาชนสามารถเขาไปมสวน
รวมในการบรหารงานของทองถนผานทางชองทางตางๆไดกวางขวางขน โดย
ประชาชนสามารถเขาไปมสวนรวมทางการเมองโดย
1. มสวนรวมในการบรหารงานของทองถน ในกรณนประชาชนยอมมสทธใน
การเลอกตงผบรหารและสมาชกสภาทองถน ซงนบไดวาเปนชองทางปกตในการม
สวนรวมทางการเมอง อยางไรกตาม ประชาชนยงสามารถเขาไปมสวนรวมในการ
บรหารงานทองถนไดมากขนโดย การรวมแสดงความคดเหนตอการบรหารงานทองถน
ผานการทำประชาพจารณ (public hearing) การเสนอใหมการออกขอบญญตของ
ทองถนทจำเปน (initiation) การรวมลงประชามต (referendum) เพอชขาดราง
กฎหมายหรอโครงการขนาดใหญทสงผลกระทบตอทองถน รวมไปถงการเขาไปมสวน
รวมในการจดทำแผนพฒนาทองถน เปนตน
2. มสวนรวมในการกำกบและตรวจสอบการบรหารงานของทองถน
นอกจากประชาชนจะสามารถเขาไปมสวนรวมในการบรหารงานของทองถนไดอยาง
กวางขวางแลว รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ยงไดเสรมสรางให
บทบาทของประชาชนในการกำกบและตรวจสอบทองถนเพมมากขนดวย โดย
ประชาชนจะไดรบสทธในการเขาถงขอมลขาวสารทเกยวของกบการบรหารงานของ
ทองถน การเขาไปมสวนรวมในกระบวนการจดซอจดจางของทองถน การถอดถอน
สมาชกสภาทองถนและผบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน เปนตน
แมวารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 จะมสวนเสรมสรางให
ประชาชนสามารถเขาไปมสวนรวมในการบรหารงานและตรวจสอบการทำงานของ
ทองถนไดมากขนกตาม แตกตองยอมรบขอเทจจรงดวยวากระบวนการมสวนรวมของ
ประชาชนในการบรหารงานของทองถนยงเผชญปญหาทสำคญอยหลายประการ ท
สำคญคอ
ประการแรก ปญหาเกยวกบคณภาพของการมสวนรวม การทรฐธรรมนญแหง
ราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ไดเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมทางการเมองได
มากขนนน ไดสงผลทำใหการมสวนรวมของประชาชนบอยครงมลกษณะเปนการ
ดำเนนการแตในเพยงรปแบบ เชน ในการทองคกรปกครองสวนทองถนจดทำ
ประชาคมเพอจดทำแผนพฒนาทองถน บอยครงประชาชนทมารวมกไดรบการจดตง
30 บทสรปสำหรบผบรหาร
และเกณฑใหมาลงชอเพอใหมหลกฐานวามกระบวนการรบฟงความคดเหนของ
ประชาชนเปนทเรยบรอย อกกรณหนงไดแก การเขามามสวนรวมโดยไมเขาใจใน
แนวทางปฏบตในการมสวนรวม เชน การเขาเปนคณะกรรมตรวจรบการจดซอจดจาง
โดยไมเขาใจวาวธการตรวจรบการจดซอจดจางดงกลาวตองดำเนนการอยางไร ไมม
ความรเกยวกบพสดทตรวจรบ
ประการทสอง ตองยอมรบดวยเชนกนวา การทกระบวนการการมสวนรวมใน
ทองถนไทยทตองมลกษณะกงบงคบเชนน เปนผลสบเนองมาจากการทประชาชนมได
มความตนตวในฐานะทตนเปนพลเมองคนหนงของทองถน การมสวนรวมของ
ประชาชนในองคกรปกครองสวนทองถน โดยมากจงเปนการมสวนรวมแบบการรบ
ทราบการดำเนนการขององคกรปกครองสวนทองถน ซงนบวาเปนการมสวนรวมใน
ระดบทตำเกอบจะทสด สวนการมสวนรวมทแทจรงในฐานะพลเมอง ซงเปนการมสวน
รวมในแบบสมครใจหรอการมสวนรวมรบผดชอบในการกระบวนตดสนใจ ในปจจบน
ยงไมปรากฏใหเหนเดนชด
ประการทสาม ขอกฎหมายตางๆทเกยวของกบกระบวนการการมสวนรวม
ของประชาชนเปนอปสรรคตอการมสวนรวม กลาวคอ ในบางกรณกฎหมายม
ขอกำหนดทยงยากในการทประชาชนจะเขาไปมสวนรวมในการบรหารงาน
ของทองถน อาทเชน ในการเสนอขอบญญตของทองถน ประชาชนจะตองจด
ทำรางขอบญญตทตองการใหมการพจารณาเขาไปดวย ตองแสดงบตร
ประชาชนของผทเขาชอและมการตรวจสอบคณสมบต ซงขนตอนและขอ
เรยกรองเหลานน นอกจากนกระบวนการในการพจารณารางขอบญญตของสภา
ทองถนทเสนอโดยประชาชนไมมหลกเกณฑการพจารณาทแนนอน สภาทองถน
สามารถไมรบหลกการรางขอบญญตดงกลาวโดยไมจำเปนตองชแจงวาเหตใดจงไม
รบหลกการ เปนตน
ในกรณของการลงคะแนนเสยงเพอถอดถอนสมาชกสภาทองถนหรอผบรหาร
ทองถน พ.ศ. 2542 กเชนเดยวกน กฎหมายไดกำหนดหลกเกณฑทยงยาก ซงประชาชน
ในระดบทองถนยากทจะดำเนนการได สงผลใหประชาชนเกดความทอถอยทจะเขาไป
มสวนรวมในชองทางทกฎหมายกำหนดไวให ดงนน การนำรปแบบการมสวนรวมใน
ชองทางนจงเกดขนนอย นอกจากน หลกเกณฑหรอขอหาทจะใชในการถอดถอน
สมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถนกยงไมมความชดเจน สงผลใหฝายทแพการ
31บทสรปสำหรบผบรหาร
เลอกตงมกใชชองทางตามกฎหมายฉบบนเปนเครองมอทางการเมองในการกลนแกลง
ฝายทชนะการเลอกตง สงเหลานเปนอปสรรคตอการมสวนรวมของประชาชนใน
ทองถนทงสน
ขอเสนอแนะเชงนโยบายเพอเสรมสรางการมสวนรวมของประชาชน
จากสภาพปญหาตางๆทเกดขนกบกระบวนการการมสวนรวมของประชาชนใน
การบรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถน ทำใหเหนไดวาการแกไขปญหาเพอ
เสรมสรางบทบาทของภาคประชาชนนน สามารถดำเนนการไดโดยการเพมชองทาง
หรอกลไกในการมสวนรวม รวมถงการทบทวนกฎหมายใหการมสวนรวมกระทำไดงาย
ขน และประการสำคญตองเรงสรางสำนกความเปนพลเมองใหกบประชาชน ซง
ยทธศาสตรและกลยทธดงกลาวอาจสรปไดดงน
ตารางท 5 สรปขอเสนอแนะดานการมสวนรวมของภาคประชาชน
ยทธศาสตรเพอการพฒนาการมสวนรวมของภาคประชาชน
วสยทศน
การสงเสรมบทบาทการมสวนรวมของประชาชนทงภายใตชองทางและรปแบบทม
อย และการพฒนาชองทางและรปแบบใหมๆ ใหประชาชนสามารถมสวนรวมตอการ
ดำเนนกจกรรมตางๆ ขององคกรปกครองสวนทองถนไดอยางหลากหลายและลกซง
มากยงขน เพอนำไปสการสรางความเปนพลเมอง (Citizenship) ทกระตอรอรนและ
ตระหนกถงความสำคญตอกจการสวนรวมภายในทองถนของตน
32 บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการพฒนาการมสวนรวมของภาคประชาชน
ประเดนยทธศาสตร
ยทธศาสตรท 1 ยทธศาสตรการเพมกลไก รายละเอยดของรปแบบการมสวนรวม
ของภาคประชาชนทมอยใหเกดประสทธภาพมากยงขน
ยทธศาสตรท 2 ยทธศาสตรการทบทวนปรบปรงแกไข ระเบยบ กฎหมาย แนว
ปฏบตในการเสรมสรางประสทธภาพการมสวนรวมของภาคประชาชนในการ
ปกครองสวนทองถน
ยทธศาสตรท 3 ยทธศาสตรการสรางมสวนรวมทกอใหเกดความเปนพลเมอง
(Citizenship) เพอใหเกดการมสวนรวมของภาคประชาชนทแทจรงทงรปแบบและ
เนอหา
เปาประสงค
1) เพอใหรปแบบการมสวนรวมของภาคประชาชนในการปกครองทองถนทมอย
เกดประสทธภาพมากยงขน
2) เพอใหภาคประชาชนเกดความรสกสมครใจ (Voluntary) ทจะเขามามสวนรวม
ในการปกครองทองถน
3) เพอใหภาคประชาชนเกดความเปนพลเมอง (Citizenship) มความกระตอรอรน
ทจะเขาไปมสวนรวมในการปกครองทองถน
33บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการพฒนาการมสวนรวมของภาคประชาชน
กลยทธระยะสน
(ดำเนนการภายใน
1-3 ป)
1. กำหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนทกแหงตองเปดเผย
งบประมาณรายรบ - รายจาย ประจำป
2. กำหนดใหมกจกรรมทภาคประชาชนเขาไปมสวนรวม
3. องคกรปกครองสวนทองถนตองนำขอสรปทไดจาก
ประชาชนไปใชประโยชน และแจงใหประชาชนทราบวาได
นำผลการประชมไปใชประโยชนอยางไรบาง
4. จดทำคมอการมสวนรวมของภาคประชาชนในองคกร
ปกครองสวนทองถน
5. การสรางหลกสตรและคมอการฝก อบรมใหความรแก
ประชาชนทไดรบการแตงตงใหเขาไปมสวนรวมใน
องคกรปกครองสวนทองถน
6. การพฒนากระบวนการแตงตง สรรหา และการเลอกสรร
ประชาชนใหเขาไปมสวนรวมในองคกรปกครองสวน
ทองถน ตองเปนกระบวนการทโปรงใสและตรวจสอบได
มหลกเกณฑทชดเจน
7. การกำหนดใหสภาทองถนเพมจำนวนคณะกรรมการ
วสามญใหเพมจำนวนคณะมากขน และแตละคณะใหม
การแตงตงตวแทนประชาชนผนำชมชนเขาไปรวมดวย
34 บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการพฒนาการมสวนรวมของภาคประชาชน
8. การใชมาตรการเชงบวกเพอกระตนหรอสงเสรมให
องคกรปกครองสวนทองถน มความคดรเรมสรางสรรคใน
การยกระดบการมสวนรวมของประชาชน
9. การกำหนดวาระแหงชาตในเรองการปรบปรง สงเสรม และ
สนบสนนการจดการศกษาใหกบเยาวชนทวไปในเรองของ
ประชาธปไตย การเมองและการปกครองทองถน
10.ควรมการกำหนดขอบเขตของหนาท ความรบผดชอบ
ขององคกรตางๆ ททำงานสงเสรมการมสวนรวมของ
ประชาชนใหมความชดเจน เชน สภาองคกรชมชน สภา
พฒนาเมอง ศนยประสานงานองคกรชมชน สมาคม
สขภาพทองถน สภาการเกษตรแหงชาต คณะกรรมการ
หมบาน เปนตน เพอลดภาระของประชาชนในการเขาไป
มสวนรวมในกจกรรมตางๆ มากมายจนเกนไป
กลยทธระยะ
ปานกลาง
(ดำเนนการภายใน
4 - 6 ป)
1. การแกไขพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอ
บญญตทองถน พ.ศ.2542 ใหมกระบวนการทสะดวก
และรอบคอบกวาทเปนอย
2. การแกไขพระราชบญญตวาดวยการลงคะแนนเสยงเพอ
ถอดถอนสมาชกสภาทองถน หรอผบรหารทองถน พ.ศ.
2542
35บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการพฒนาการมสวนรวมของภาคประชาชน
กลยทธระยะยาว
(ดำเนนการภายใน
7-10 ป)
1. การใชมาตรการทางภาษและคาธรรมเนยม
2. การกำหนดใหทองถนมความเปนอสระในการบรหาร
จดการพสดขององคกรปกครองสวนทองถนโดยการจด
ทำเองใหมากขน
3. การสรางแนวคดวาภารกจขององคกรปกครองสวนทองถน
คอภารกจของประชาชนในชมชน
4. สรางความรวมมอระหวางภาครฐและเอกชน (Public-
Private Partnership: PPP) และภาคประชาสงคม โดย
อดหนนงบประมาณใหแกองคกรพฒนาในพนท (NGOs,
NPOs) เพอจดทำบรการสาธารณะ เชน งานบรรเทา
สาธารณภย งานดานการจดการขยะ มลพษ และ
สงแวดลอม เปนตน
6 การปรบเปลยนแนวคดในการกำกบดแลกบปญหาเกยวกบมาตรฐาน แนวทาง และกลไกทเกยวของกบการกำกบดแล
สำหรบในมตสดทาย อนไดแก กระบวนการกำกบดแลนน การทบทวนถงแนวคด
ในการกำกบดแลไดชวยใหเหนถงรปแบบความสมพนธของราชการสวนกลางกบ
องคกรปกครองสวนทองถนของไทยเทาทผานมาจะดำเนนไปใน 2 ลกษณะใหญๆ
กลาวคอ ความสมพนธในเชงของการบงคบบญชา และความสมพนธในเชงของการ
กำกบดแล
ผลของการศกษาทบทวนถงรปแบบความสมพนธและการใชอำนาจของราชการ
สวนกลางตอองคกรปกครองสวนทองถนทำใหพบวา นบตงแตการเปลยนแปลงการ
ปกครองในป พ.ศ. 2475 เปนตนมา ราชการสวนกลางของไทยมกมความสมพนธตอ
องคกรปกครองสวนทองถนในลกษณะของการเขาไปใชอำนาจบงคบบญชา มากกวา
ทจะเปนการกำกบดแล ทงนโดยใหเหตผลสำคญทวา เนองจากองคกรปกครองสวน
ทองถนเปนสวนหนงของรฐ ดงนนแลวรฐโดยราชการสวนกลางจงจำเปนตองเขาไป
36 บทสรปสำหรบผบรหาร
ควบคมบงคบบญชาเพอใหองคกรปกครองสวนทองถนดำเนนการในสงท เปน
ประโยชนตอรฐและประชาชนโดยสวนรวม การเขาไปควบคมบงคบบญชาองคกร
ปกครองสวนทองถนของสวนกลาง อาจสะทอนใหเหนจากปรากฏการณทขาราชการ
จากกระทรวงมหาดไทยเขาไปมบทบาทในการบรหารงานองคกรปกครองสวนทองถน
ในหลายรปแบบ ไมวาจะเปนองคการบรหารสวนจงหวด สขาภบาล หรอแมแต
กรงเทพมหานคร นอกจากนน โดยบทบญญตแหงกฎหมายยงไดบญญตใหในการ
ดำเนนกจการตางๆขององคกรปกครองสวนทองถนตองไดรบความเหนชอบจาก
ราชการสวนกลางอกดวย
อยางไรกตาม นบตงแตชวงภายหลงเหตการณในเดอนพฤษภาคม พ.ศ. 2535
เปนตนมา กระบวนการเรยกรองใหมการกระจายอำนาจและปฏรปการปกครองสวน
ทองถนไดเรมตนขน ซงผลจากการเรยกรอง ไดกอใหเกดการเปลยนแปลงทสำคญ
หลายประการตอองคกรปกครองสวนทองถน โดยเฉพาะอยางยงการทขาราชการจาก
สวนกลางตองยตบทบาทในการเปนผบรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถน ยง
ไปกวานนรฐธรรมนญและกฎหมายทเกยวของยงผอนคลายระดบการควบคมจากสวน
กลางใหลดนอยลง จนอาจมองไดวาภายหลงป พ.ศ. 2535 เปนตนมารปแบบความ
สมพนธระหวางรฐบาลกบองคกรปกครองสวนทองถนมลกษณะพฒนาไปสรปแบบ
ของการกำกบดแลมากขน
ในปจจบนเครองมอหรอกลไกทรฐใชในการกำกบดแลองคกรปกครองสวนทองถน
จะอาศยชองทางทสำคญอนไดแก
1 การกำกบดแลโดยกฎหมาย โดยกฎหมายจะกำหนดใหรฐโดยราชการสวนกลาง
สามารถกำกบดแลทงตวบคคลและองคกรของทองถน รวมไปถงการกระทำของ
องคกรปกครองสวนทองถน
2 การกำกบดแลโดยกลไกทางการบรหาร รฐอาจอาศยงบประมาณเปนเครองมอใน
การจงใจใหทองถนดำเนนการ หรอปองปรามมใหทองถนดำเนนการในสงท
รฐบาลตองการ นอกจากนน การใชกลทางการบรหารยงอาจรวมไปถงการใช
สญญามาตรฐานในการปฏบตงานรวมดวย
3 การกำกบดแลโดยองคกรอสระ การปฏรปการเมองภายหลงป พ.ศ. 2540 ไดทำ
ใหมการจดตงองคกรอสระตามรฐธรรมนญขนหลายองคกร ซงองคกรเหลานน
กไดเขามามสวนรวมในการกำกบดแลองคกรปกครองสวนทองถนดวย ไมวาจะ
เปนคณะกรรมกาตรวจเงนแผนดน หรอศาลปกครอง
37บทสรปสำหรบผบรหาร
สำหรบปญหาทสำคญทยงคงปรากฏใหเหนในกระบวนการกำกบดแลนน ยงมอย
หลายประการเชนกน ทสำคญไดแก
ประการแรก ปญหาทสบเนองมาจากกฎหมายและระเบยบทเกยวของ
โดยทวไปพระราชบญญตจดตงองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบตางๆ ทไดบญญต
กระบวนการกำกบดแลโดยรฐไวชดเจน แตในสภาพทเกดขนจรงนน การกำกบดแลยง
เปนการกำกบดแลตามระเบยบยอยทกำหนดขนเพอใหองคกรปกครองสวนทองถนถอ
ปฏบตซงมจำนวนมาก บางเรองเปนเรองเลกนอย ลาสมย และกอใหเกดความยงยาก
ซบซอนในการปฏบตงาน จงจำเปนทจะตองปรบปรง แกไขหรอยกเลกขอกฎหมาย
ตามความเหมาะสม นอกจากน การกำกบดแลทดำเนนตามกฎหมายทกำหนดขนนน
จงมลกษณะเปนกระบวนการบญญตทราชการสวนกลางมบทบาทนำ โดยมไดเปด
โอกาสใหองคกรปกครองสวนทองถนในฐานะผปฏบตไดมสวนรวม จงมผลใหเกดม
การดำเนนการไดลาชา ไมสามารถตอบสนองความตองการของประชาชนในทองถน
ตามบรบทตางๆ และไมสอดคลองกบหลกการกระจายอำนาจไปสองคกรปกครองสวน
ทองถนดวย
ประการทสอง ปญหาดานบคลากรในกระบวนการกำกบดแล จากการ
ระดมความคดเหนจากหนวยงานทมหนาทในกระบวนการกำกบดแล พบวาสภาพ
ปญหาสำคญประการหนงคอ การขาดแคลนบคลากรททำหนาทในการกำกบดแล
ทงน เนองจากแมวาทงหนวยงานของจงหวดและอำเภอ รวมถงสำนกงานคณะ
กรรมการตรวจเงนแผนดนจะมบคลากรทมาปฏบตงานในพนท แตหนวยงานอนๆ
อาท คณะกรรมการปองกนและปราบปรามทจรตแหงชาต คณะกรรมการสทธ
มนษยชนแหงชาต คณะกรรมการตรวจเงนแผนดน กลบมไดจดสรรบคลากรใหมา
ปฏบตงานในพนท หนวยงานเหลานจงจำเปนตองฝากงานไวกบนายอำเภอ สำนกงาน
ทองถนอำเภอ/จงหวด และผวาราชการจงหวดในการกำกบดแลใหเปนไปตามภารกจ
ของหนวยงานนนๆ
ประการทสาม ปญหาการแทรกแซงกระบวนการกำกบดแลจากฝายการ
เมองระดบชาต ดวยความสมพนธระหวางนกการเมองระดบชาตและการเมอง
ทองถนทมลกษณะเปนระบบอปถมภ ดงนนการกำกบดแลจากภมภาคอาจเปดชอง
ทางใหผบรหารองคการปกครองสวนทองถนอาศยความสมพนธกบนกการเมองระดบ
ชาตใหกดดนและแทรกแซงการปฏบตงานของขาราชการประจำทมบทบาทในการ
กำกบดแล ไดแก ผวาราชการจงหวดและนายอำเภอ ซงมผลใหการกำกบดแลไมเปน
38 บทสรปสำหรบผบรหาร
ไปตามเจตนารมณของกฎหมาย
ประการทส ปญหาความออนแอของสภาทองถน แมหนาทในการกำกบ
ดแลสวนหนงควรจะเปนของสภาทองถน แตสภาพขอเทจจรงปรากฏวา สภาทองถน
จำนวนไมนอยไมสามารถแสดงบทบาทในการกำกบดแลการทำงานของฝายบรหารได
โดยเฉพาะในกรณ สมาชกสภาทองถนทมเสยงขางมากเปนกลมการเมองเดยวกนกบ
ผบรหาร
ประการทหา ปญหาขาดการมสวนรวมในการกำกบดแลของประชาชน
รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกร พ.ศ.2550 มเจตนารมณใหประชาชนสามารถมสวน
รวมในการถอดถอนผบรหารและสมาชกสภาทองถน รเรมขอบญญตทองถนได แต
ในความเปนจรง ประชาชนมกจะเขามามบทบาทกตอเมอประชาชนเหลานนไดรบ
ความเสยหายภายหลงจากการดำเนนการของทองถนแลว และมกแสดงบทบาทดวย
การเขารองเรยนกบนายอำเภอหรอผวาราชการจงหวดเทานน
ขอเสนอแนะเพอการปรบปรงระบบการกำกบดแล
ตอประเดนน คณะผวจยพจารณาแลวเหนวาการปรบปรงกระบวนการกำกบดแล
โดยรวมนน จะตองกระทำควบคไปในหลายระดบ กลาวคอ ในระดบแนวคดจะตอง
สรางเสรมแนวคดเรองการกำกบดแลใหชดเจนวามใชเปนการบงคบบญชา โดยในการ
นตองเสรมสรางใหประชาชนเขามามสวนรวมมากขนเพราะการกำกบดแลโดย
ประชาชนนบเปนการกำกบดแลทมความยงยน ประการตอมา ในระดบแนวทางและ
เครองมอ ตองมการพฒนากฎหมายและระเบยบ รวมถงสรางมาตรฐานกลางเปน
เคองมอในการกำกบดแล เพอเปนการลดปญหาความซำซอนและไมชดเจน และ
ประการสดทายในระดบองคกร จะตองมการพฒนาและเสรมสรางองคกรกำกบดแล
ใหมขดความสามารถและศกยภาพเพมขน
39บทสรปสำหรบผบรหาร
ตารางท 6 สรปขอเสนอแนะดานการกำกบดแล
ยทธศาสตรเพอการพฒนาระบบการกำกบดแล
วสยทศน
การกำกบดแลองคกรปกครองสวนทองถนเปนไปเทาทจำเปน เพอเพมความเปน
อสระใหแกองคกรปกครองสวนทองถน โดยมงไปสการกำกบและตดตามผลของ
การดำเนนงานโดยมภาคประชาชนทเขมแขงรวมทำหนาทในการกำกบและตรวจ
สอบ
ประเดนยทธศาสตร
ยทธศาสตรท 1 ยทธศาสตรการปรบปรงกระบวนทศนทมตอการกำกบดแล และ
การเสรมสรางความเขมแขงใหกบภาคประชาชน
ยทธศาสตรท 2 ยทธศาสตรเพอทบทวนการแกไขระเบยบ กฎหมาย และสราง
มาตรฐานการปฏบตงานใหแกองคกรปกครองสวนทองถน
ยทธศาสตรท 3 ยทธศาสตรการพฒนาศกยภาพองคกรททำหนาทในการกำกบ
ดแล และตรวจสอบใหมประสทธภาพ
เปาประสงค
1) เพอใหกระบวนการกำกบดแลอาศยมาตรฐานกลาง และกฎหมายเปนเครองมอ
ในการกำกบดแล
2) เพอใหระบบการกำกบดแลพฒนาไปสการกำกบดแลภายหลงการกระทำ
3) เพอใหภาคประชาชนมบทบาทอยางสำคญในการกำกบดแลการบรหารงาน
ขององคกรปกครองสวนทองถน
40 บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการพฒนาระบบการกำกบดแล
กลยทธระยะสน
(ดำเนนการภายใน 1 - 3 ป) 1. ทบทวน และปรบปรง ระเบยบ กฎหมายท
เกยวของกบการปฏบตงานขององคกรปกครอง
สวนทองถน
2. ทบทวนภารกจหนาทขององคกรปกครองสวน
ทองถน และเรงจดทำเปนมาตรฐานขนตำ
สำหรบการจดทำบรการสาธารณะขององคกร
ปกครองสวนทองถน และมาตรฐานกลางเพอ
เปนแนวทางในการบรหาร และเพอให
สอดคลองตอบทบญญตในรฐธรรมนญ
3. รเรมปรบปรงกระบวนทศนทมตอการกำกบ
ดแลในกลมขาราชการ พนกงาน และบคลากร
ทเกยวของกบกระบวนการกำกบดแล ให
ยอมรบในบทบาทของผถกกำกบดแลทมตอ
การวางมาตรฐานใหมากยงขน
4. พฒนาคณภาพบคลากรขององคกรปกครอง
สวนทองถนทมหนาทโดยตรงเกยวกบการตรวจ
สอบ
41บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการพฒนาระบบการกำกบดแล
กลยทธระยะปานกลาง
(ดำเนนการภายใน 4 - 6 ป) 1. เพมขดความสามารถขององคกรทเกยวของกบ
การกำกบดแล
2. จดเตรยมความพรอมขององคกรอสระทม
บทบาทในการกำกบดแล เพอรองรบตอการ
เปลยนแปลงรปแบบในการกำกบดแล
3. พฒนามาตรฐานใหมๆ ทมความจำเปนอยาง
ตอเนอง รวมทงปรบปรงมาตรฐานทยงไม
เหมาะสม
4. เสรมสรางความรความเขาใจใหแกประชาชน
ถงบทบาทของประชาชนทมตอการปกครอง
ทองถน และเรงใหประชาชนมความตนตวทจะ
เขาไปมสวนรวมในการกำกบดแลองคกร
ปกครองสวนทองถน
5. ทยอยดำเนนการลดระดบของการกำกบดแลท
ไมมความจำเปน
6. เรมนำเอามาตรการดานงบประมาณมาปรบใช
อยางจรงจงในการสงเสรมใหองคกรปกครอง
สวนทองถนดำเนนการตามนโยบายของรฐบาล
42 บทสรปสำหรบผบรหาร
ยทธศาสตรเพอการพฒนาระบบการกำกบดแล
กลยทธระยะยาว
(ดำเนนการภายใน 7 - 10 ป) 1. รเรมใหมการจดตงสำนกงานขององคกรอสระท
มหนาทในการกำกบดแลในสวนภมภาคตาม
ความจำเปน เพอใหครอบคลมพนทตางๆ ของ
ประเทศ และรองรบตอภารกจทจะเพมมากขน
2. เสรมสรางความรความเขาใจของประชาชนถง
บทบาทของประชาชนทมตอการปกครอง
ทองถน และเรงใหประชาชนมความตนตวทจะ
เขาไปมสวนรวมในการกำกบดแลองคกร
ปกครองสวนทองถนอยางตอเนอง และสราง
เครอขายภาคประชาชนเพอการกำกบและ
ตรวจสอบองคกรปกครองสวนทองถน
3. ดำเนนการยกเลกกระบวนการกำกบดแลกอน
การกระทำ
โครงการพฒนาแหงสหประชาชาตประจำประเทศไทย ตกสหประชาชาต ชน 12 ถนนราชดำเนนนอก กรงเทพฯ 10200 โทรศพท 02-288-2088 โทรสาร 02-280-4294 Email: [email protected] Web site: www.undp.or.th