2 รายงานทดอารไอ

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

(TDRI) ไดเผยแพร “รายงานทดอารไอ”

(มชอเดมวา “สมดปกขาวทดอารไอ”) มา

ตงแตเดอนสงหาคม 2536 โดยคดสรร

กลนกรองงานวจยตางๆ มาน�าเสนออยาง

เรยบงาย เพอจดประกายใหเกดการวพากษ

วจารณ

“รายงานทดอารไอ” มโอกาสรบใชสงคม

ไทยเปนระยะๆ แบบรายสะดวก อยางไร

กตามการเปลยนแปลงทางเศรษฐกจ

การเมอง และสงคมในปจจบนเปนไปอยาง

รวดเรวและซบซอนขน “รายงานทดอารไอ”

จงจะมาพบกบผ อานเปนรายเดอน ดวย

เนอหาทแนนกระชบ และน�าเสนอเรองราว

ตางๆ อยางเรยบงายแบบเปนมตรตอความ

สนใจใครรของผอานทวไป

นอกจากน จะมการน�างานวจยจ�านวน

หนงซงมแนวคดเกยวเนองกนมาจดท�าเปน

“รายงานทดอารไอ ฉบบพเศษ” เปนครง

คราวดวย

รายงานทดอารไอ ฉบบท 111มกราคม 2558

ทมา สรปจากบทความ “การเตบโตอยางม

พลวต : การยกระดบความสามารถในการ

แขงขน” ซงน�าเสนอในการสมมนาวชาการ

ประจ�าป 2557 เรอง “ประเทศไทยในสาม

ทศวรรษหนา: สความทาทายเพอการเตบโต

อยางมคณภาพ” เมอวนท 24 พฤศจกายน

2557 เขยนโดย ดร.เดอนเดน นคมบรรกษ

ดร.สเมธ องกตตกล นายฉตร ค�าแสง และ

นางสาวธารทพย ศรสวรรณเกศ

ผสรป

ฉตร ค�าแสง

บรรณาธการบรหาร

จรากร ยงไพบลยวงศ

กองบรรณาธการ

วฒนา กาญจนานจ

ออกแบบ

wrongdesign

3ฉบบท 111 มกราคม 2558

ปรบทศนคตภาครฐ เพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ

1. บทน�า

รายงานวจยหลายชนระบวาประเทศไทยไดเขาส

“กบดกประเทศรายไดปานกลาง” แลวเนองจากอตราการขยาย

ตวเฉลยของเศรษฐกจไทย 11 ปยอนหลง (moving average)

ลดลงอยางตอเนองจากรอยละ 9 ในป 1990 เหลอเพยงรอยละ

3 ในป 2002 แมอตราการขยายตวเฉลยจะเพมขนบางจากการ

ฟนตวจากวกฤต “ตมย�ากง” ในป 1997 แตกอยในระดบไมเกน

รอยละ 4 เทานน1

แมสถานการณทางการเมองในประเทศและเศรษฐกจ

ทถดถอยในตางประเทศเปนอปสรรคตอการขยายตวของ

เศรษฐกจไทย แตปญหาในเชงโครงสรางภายในประเทศกเปน

ปจจยส�าคญทไมนอยกวากน

การศกษาจ�านวนมากระบวา ประเทศไทยจ�าเปนตอง

กาวขามใหพนกบดกรายไดปานกลางดงเชน ประเทศเกาหลใต

หรอไตหวน โดยการยกระดบอตสาหกรรมภายในประเทศจาก

เดมทผลตสนคามลคาเพมต�าทใชแรงงานและวตถดบเขมขน

ไปสการผลตสนคาและบรการทมมลคาเพมสงซงใชความรและ

เทคโนโลยเขมขน ประเทศไทยมความพรอมมากนอยเพยงใด

ทจะเปลยนผานไปสประเทศทมรายไดสงดงเชนเกาหลใตหรอ

ไตหวน?

บทความนจะวเคราะหวาประเทศไทยมความพรอม

ในการยกระดบขดความสามารถในการแขงขน ไปสประเทศ

ทขบเคลอนโดยนวตกรรมมากนอยเพยงใด โดยหวขอท 2

จะประเมนความพรอม ณ ปจจบนจากการวเคราะหผลการ

ประเมนดชนทเปนเสาหลกของการพฒนาทางเศรษฐกจทง 12

เสาหลกโดย World Economic Forum (WEF) ซงจะใหเหน

ภาพกวางวาประเทศไทยมจดออนหรอจดแขงอยางไรเพอเปน

แนวทางในการวเคราะหในเชงลกในหวขอท 3 ซงจะวเคราะหวา

จดออนนนเกดจากอะไร และหวขอท 4 จะน�าเสนอแนวทางใน

การแกไขจดออนตางๆ เพอใหประเทศไทยสามารถกาวขามกบ

ดกประเทศรายไดปานกลางไปสการเปนประเทศทพฒนาแลว

อนง เนองจากการศกษานเปนการมองภาพกวาง

เพอใหเขาใจถงปจจยหลกทเปนอปสรรคและปญหาของการ

พฒนาขดความสามารถในการแขงขนของเศรษฐกจไทย การ

วเคราะหจงไมลงลกในรายประเดนปญหาซงมจ�านวนมากและ

มความหลากหลาย หากแตจะเปนการวเคราะหถงปญหาใน

เชง “ระบบ” ซงจะน�าไปสขอเสนอแนะในเชงระบบทส�าคญทจะ

สามารถน�าพาประเทศไทยใหกาวไปขางหนาได

2. จดแขงและจดออนของเศรษฐกจไทย

การจดอนดบความสามารถในการแขงขนของ WEF

จดใหประเทศไทยมขดความสามารถในการแขงขนอนดบท 31 1 สมชย จตสชน

4 รายงานทดอารไอ

จากทงหมด 144 ประเทศ และยงอยในกลมประเทศทตองให

ความส�าคญกบการเพมประสทธภาพในภาคการผลต เพอยก

ระดบขดความสามารถเขาสกลมประเทศเศรษฐกจทขบเคลอน

โดยนวตกรรม

ทงน การทประเทศไทยจะสามารถพฒนานวตกรรม

เพอสรางการเตบโตทางเศรษฐกจอยางมพลวตไดนน ตอง

มทงปจจยพนฐาน 4 เสาหลก คอ 1) โครงสรางพนฐานทาง

กายภาพ เชน ระบบการขนสงและการสอสารทมประสทธภาพ

2) โครงสรางพนฐานทางสถาบน (Institutional infrastructure)

ตางๆ เชน กฎระเบยบ นโยบาย มาตรการของรฐทเออตอการ

ประกอบธรกจ 3) ระดบการศกษาและสาธารณสขขนพนฐาน

และ 4) เศรษฐกจมหภาคทมความมนคง ดงในรปท 1 นอกจาก

นแลว ยงตองมอก 6 เสาหลกทรองรบภาคการผลตทม

ประสทธภาพ ไดแก ขนาดของตลาด ประสทธภาพของตลาด

สนคาและบรการ ตลาดแรงงาน และตลาดการเงน รวมทงความ

พรอมทางเทคโนโลย และคณภาพของการศกษาขนสงและการ

ฝกอบรมซงสะทอนคณภาพของทนและทกษะของแรงงานซง

เปนปจจยการผลตทส�าคญสองประการ

การจดอนดบเสาหลกของความสามารถในการแขงขน

ของ WEF บงชวาประเทศไทยมจดแขงในเรองความมนคงของ

เศรษฐกจในระดบมหภาค และขนาดของตลาด ซงไดรบการจด

อนดบท 19 และ 22 จากทงหมด 144 ประเทศ ประสทธภาพของ

ตลาดสนคาและบรการและระดบการพฒนาของตลาดการเงน

ไทยอยในเกณฑทคอนขางดเชนกนดงตารางท 1 หมายความ

วา ระบบการบรหารจดการเศรษฐกจมหภาคและระบบตลาด

สนคาและตลาดการเงนของไทยโดยรวมเปนปจจยส�าคญทเออ

ตอขดความสามารถในการแขงขน

ในทางตรงกนขาม ขดความสามารถในการแขงขน

ของไทยดานความพรอมทางเทคโนโลย การท�านวตกรรม

ระบบสขภาพและการศกษาขนพนฐาน ตลอดจนประสทธภาพ

ของตลาดแรงงานยงอยในระดบทคอนขางต�า โดยไดรบการจด

อนดบ 65-67 จากจ�านวนทงหมด 144 ประเทศ

ดชนทไดรบการจดอนดบต�าสด คอ ดชนดานสถาบน

ซงถกจดใหอยในอนดบท 84 การทประเทศไทยไดคะแนนดชนน

ต�าเปนพเศษเปนสงทนากงวลเพราะ “เสาหลกดานสถาบน” เปน

เสาแรกของการพฒนาเศรษฐกจของ WEF โดยพจารณาจาก

รปท 1 ดชนชวด 3 กลม และจ�าแนกเปนทงหมด 12 เสาหลก (Pillar)

ทมา: The Global Competitiveness 2013 – 2014, World Economic Forum

5ฉบบท 111 มกราคม 2558

ปจจยทหลากหลาย เชน ประสทธภาพในการใชจายของภาครฐ

การทจรตคอรรปชน ความโปรงใสในการตดสนใจเชงนโยบาย

ของภาครฐ ความเชอมนของสาธารณชนตอนกการเมอง ฯลฯ

ซงสะทอนวา การท�างานของภาครฐเพอขบเคลอนเศรษฐกจยง

ไมมประสทธภาพเทาทควร สงผลใหประเทศไทยมปญหาดาน

ผลตภาพและการเตบโตอยางมคณภาพ

ตารางท 2 ชใหเหนวา การเตบโตของประเทศไทย

ตงแตป 1990 ถง 2012 มผลตภาพในดานแรงงาน ทน และ

ระบบ2 เพมขนโดยเฉลยรอยละ 3.37, –1.06 และ 1.19 ตอ

ป หมายความวา การเจรญเตบโตของเศรษฐกจไทยในเชง

คณภาพทผานมาอาศยการเพมผลตภาพของแรงงาน ซงเกด

จากการโยกยายแรงงานออกจากภาคเกษตรไปสภาคการผลต

ทมผลตภาพแรงงานสงกวามากเนองจากมการใชเครองจกร

และเทคโนโลย แตเปนทนาสงเกตวาอตราการเพมของผลต

ภาพของทนในชวงสองทศวรรษทผานมากลบตดลบ ซงแสดง

วาปจจยทนนนใหผลตอบแทนทลดลง

สงทนาเปนหวง คอ อตราการเพมของผลตภาพ

แรงงานของไทยมทศทางลดลงอยางตอเนองซงสะทอนวา ภาค

อตสาหกรรมการผลตไมสามารถขยายตวและดดซบแรงงาน

จากภาคการเกษตรไดเชนเดม ซงเกดจากทงปจจยภายในท

สญเสยขดความสามารถในการแขงขนจากคาแรงทเพมสงขน

และปจจยภายนอก คอ ประเทศเศรษฐกจขนาดใหญทถดถอย

ท�าใหการสงออกซบเซา

การศกษาประสบการณของประเทศเอเซยทประสบ

ความส�าเรจในการกาวขามกบดกประเทศรายไดปานกลาง

เชน ญปน เกาหลใต และไตหวน พบวา การยกระดบรายได

ตอประชากรของประเทศนอกจากจะตองอาศยการสะสมทน

(Capital accumulation) เพอยกระดบผลตภาพของแรงงานใน

ประเทศใหสงขน การลงทนกตองมประสทธภาพสงควบคกน

ตารางท 1 จดแขง จดออนของปจจยในการขบเคลอนเศรษฐกจของไทย

หมายเหต: จดแขง จดออน ทแสดง องจาก The Global Competitiveness, World Economic Forum 2008 – 2014 “The country’s greatest

weakness is related to its macroeconomic stability, where it ranks a low 67th overall (134 countries).

ทมา: The Global Competitiveness, World Economic Forum 2014 (Overall 144 countries)

2 ผลตภาพระบบ หมายถง Total Factor Productivity หรอผลตภาพการ

ผลตรวม ทไมไดเกดจากการเพมปจจยการผลต คอ ทนหรอแรงงาน โดยทวไป

แลว ตวเลขผลตภาพการผลตสะทอนการเพมผลผลตทเกดจากตวแปรเชง

“คณภาพ” เชน การท�านวตกรรม การเพมทกษะของแรงงาน หรอ คณภาพ

ของนโยบายหรอการบรหารจดการของภาครฐ

6 รายงานทดอารไอ

7ฉบบท 111 มกราคม 2558

ไปดวย ในการประเมนประสทธภาพของการใชทนจะพจารณา

จากอตราสวนของการลงทนตอรายไดของประเทศ หรอทเรยก

กนวา Incremental Capital Output Ratio (ICOR) ซงค�านวณ

จากการหารมลคาการลงทนดวยมลคาของผลตภณฑมวลรวม

ภายในประเทศ (GDP) ทเพมขน คาทค�านวณออกมาได คอ

ปรมาณการลงทนทใชเพอสรางมลคาเพม หรอ GDP 1 หนวย

หากตวเลขดงกลาวอยในระดบต�าหมายความวาประเทศมการ

ใชทนอยางมประสทธภาพ

ในชวงระยะเวลาเปลยนผานสประเทศทมรายไดสง

ประเทศเหลานมสดสวนการลงทนตอ GDP ทอาจไมสงนก คอ

ประมาณรอยละ 20-30 ของ GDP หากแตมประสทธภาพของ

การลงทนสง โดยมคา ICOR ระหวาง 2.7-3.9 เทานน

ในป 1985-1995 ประเทศไทยมการเตบโตแบบ

กาวกระโดดจากการลงทนเฉลยรอยละ 36 ของ GDP ซงสง

กวาประเทศอยางญปน เกาหลใตและไตหวนคอนขางมาก ม

ประสทธภาพของการลงทนในเกณฑด โดยมคา ICOR 3.8 ซง

ทดเทยมกบประเทศญปนในชวงเปลยนผาน ท�าใหในขณะนน

ประเทศไทยถกขนานนามวาจะเปน “เสอตวทหาของเอเชย”

อยางไรกตาม เศรษฐกจไทยไดเกดฟองสบในภาคการเงนและ

อสงหารมทรพยจนตองเผชญกบวกฤตเศรษฐกจในป 1997 จง

ท�าใหประเทศไทยไมสามารถหลดพนจากกบดกประเทศรายได

ปานกลางได

ในชวงป 2000 ถง 2012 เปนชวงทเศรษฐกจไทย

ฟนตวจากวกฤตเศรษฐกจ คา ICOR ในชวงเวลาดงกลาวสง

ขนเปน 5.7 ซงอยในเกณฑทไมมประสทธภาพ ดงนน โจทย

ส�าคญของประเทศไทย คอ ท�าอยางไรทจะเพมประสทธภาพ

ของการลงทนเพอสรางขดความสามารถในการแขงขนและยก

ระดบรายไดของประเทศ?

หมายเหต: - ขอมลผลตภาพแรงงาน ทน และระบบน�ามาจาก Asian Productivity Organization

- ขอมล GDP น�ามาจากส�านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

ทมา: ค�านวณโดยคณะผวจย

ตารางท 2 อตราการเจรญเตบโตเฉลยตอปของผลตภาพของแรงงาน ทน ระบบ และ GDP ไทย

ตารางท 3 การเปรยบเทยบประสทธภาพการลงทนของไทยกบประเทศในเอเชยชวงทมการเตบโตสง

ทมา: ดดแปลงจาก FT Alphaville (2013), China’s Challenge, explained in three easy charts. ดาวนโหลดไดจาก ftalphaville.ft.com ส�าหรบ

ตวเลขของประเทศไทยค�านวณมาจากขอมลบญชรายไดประชาชาตของส�านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

8 รายงานทดอารไอ

3. ปจจยทมผลตอการลงทนทไมมประสทธภาพ

กรณของประเทศไทยทมคา ICOR สงมเหตปจจย

จากการลงทนของรฐวสาหกจและของภาครฐมประสทธภาพต�า

การแทรกแซงกลไกตลาดของภาครฐ การคมครองอตสาหกรรม

ภายในประเทศทไมมประสทธภาพ ซงเปนผลจาก “แนวคด”

หรอ “ทศนคต” ของผก�าหนดนโยบายและขาราชการ เกยวกบ

บทบาทของภาครฐในการบรหารระบบเศรษฐกจทไมเออตอการ

ลงทนทมประสทธภาพใน 3 ระดบ คอ

(1) การใหบรการสาธารณะ (operation) ทพงพาการ

ลงทนของภาครฐทมประสทธภาพต�า

(2) การก�ากบดแล (regulation) ทเนนความมนคง

มากกวาประสทธภาพ

(3) การด�าเนนนโยบายอตสาหกรรม (policy) ทไร

ทศทาง โดยมรายละเอยดดงตอไปน

3.1 การใหบรการสาธารณะพงพาการลงทนของภาครฐ

ทมประสทธภาพต�า

ในประเทศไทย การลงทนของภาครฐคดเปนสดสวน

ประมาณหนงในสของการลงทนโดยรวมของประเทศในชวงป

2004-2008 และคงอยในระดบรอยละ 22 ในชวงป 2009-2013

โดยภาครฐเนนการลงทนในโครงสรางพนฐานท�าใหตลาดการ

กอสรางเปนของภาครฐและเอกชนอยางละครง ในขณะทเอกชน

เปนผมบทบาทมากกวาในการลงทนในเครองจกรอปกรณ

ส�าหรบการผลต

เพอตอบค�าถามวา การลงทนของภาครฐมประสทธ-

ภาพมากนอยเพยงใด? การวเคราะหประสทธภาพของการ

ลงทนของภาครฐแบงไดเปนสองสวน คอ 1) การลงทนโดย

หนวยงานของรฐวสาหกจ เชน การไฟฟาฝายผลต การทาเรอ

และ 2) การลงทนของหนวยงานรฐ เชน กรมการบนพลเรอน

กรมทางหลวง

ประสทธภาพของการลงทนของรฐวสาหกจ

รฐวสาหกจมมลค าการลงทนโดยรวมปละกว า

200,000 ลานบาท หรอประมาณรอยละ 7 ของการลงทนรวม

ของประเทศ ในจ�านวนนมการลงทนโดยรฐวสาหกจทแขงขน

โดยตรงกบภาคเอกชน จงสามารถเปรยบเทยบอตราผล

ตอบแทนจากการลงทนของรฐวสาหกจเหลานกบผลตอบแทน

ของภาคเอกชน

ตารางท 4 แสดงผลการด�าเนนงานของรฐวสาหกจเมอ

เทยบกบคแขงทเปนเอกชนภายในประเทศและรฐวสาหกจดวย

กนในตางประเทศ ในธรกจโทรคมนาคม การบน พลงงาน และ

ธรกจแพรภาพและกระจายเสยง จะเหนไดวา วสาหกจทเปน

ของรฐบาลไทยมผลการด�าเนนงานดอยกวาทงคแขงทเปน

ธรกจเอกชนในประเทศและรฐวสาหกจทประกอบธรกจท

คลายคลงกนในตางประเทศ

การทรฐวสาหกจไทยมผลตอบแทนจากสนทรพย

ทต�ากวาเอกชนเปนสงทคาดเดาไดเนองจากวสาหกจของรฐ

ไมมเจาของ รวมทงมกฎ กตกาของราชการทรดตวท�าใหแขง

กบเอกชนไดยาก แตการทรฐวสาหกจไทยยงมประสทธภาพ

ต�ากวารฐวสาหกจของประเทศอน เชน SingTel (สงคโปร)

Singapore Airlines (สงคโปร) หรอ Petronas (มาเลเซย)

สะทอนใหเหนวารฐวสาหกจไทยอาจตองเผชญปญหามากกวา

รฐวสาหกจประเทศอน

9ฉบบท 111 มกราคม 2558

นอกจากรฐวสาหกจขางตนแลวยงพบวาในกรณของ

รฐวสาหกจในกลมสถาบนการเงนมผลการด�าเนนงานทต�ากวา

ภาคเอกชนเชนกน ถงแมวาสถาบนการเงนเฉพาะกจมภารกจ

ในการอ�านวยความสะดวกในการเขาถงแหลงเงนทนส�าหรบผ

ทมรายไดนอยและธรกจขนาดยอมทไมมหลกทรพยค�าประกน

แตการศกษาของเดอนเดนและคณะ (2556) ชใหเหนวาเกด

ปญหาในหลายมต ตงแตประเดนดานการปดชองวางทางการ

เงน (Financing gap) ซงมผประกอบการรายเลกจ�านวน 1.67

ลานรายยงไมสามารถเขาถงแหลงเงนทน ปญหาการใหสนเชอ

ทไมตรงกบกลมเปาหมาย (Targeting) และผลสมฤทธในการ

พฒนาศกยภาพของผเขาถงแหลงเงนทน

นอกจากน การด�าเนนการของสถาบนการเงนเฉพาะ

กจมปญหาในการควบคมคณภาพสนเชอโดยเฉพาะการคด

กรองและตดตาม (Screening and monitoring) จนท�าใหม

สนทรพยทไมกอใหเกดรายได (Non-performing loan: NPL)

หรอหนเสยจ�านวนมาก เชน ธนาคารเพอการพฒนาวสาหกจ

ขนาดกลางและขนาดยอม (SME Bank) มอตราสวน NPL

ตอสนเชอรวมทรอยละ 32 ธนาคารอสลามมอตราสวน NPL

ตอสนเชอรวมรอยละ 29 เปนตน ตอกย�าประสทธภาพในการ

จดการเงนทนของภาคเอกชนทดกวา

ประสทธภาพของการลงทนของหนวยงานราชการ

การลงทนผานงบประมาณแผนดนมวตถประสงค

หลก คอ การสรางโครงสรางพนฐานโดยเฉพาะดานโลจสตกส

ซงชวยลดตนทนในดานธรกจและเอออ�านวยใหเกดการเคลอน

ยายของปจจยการผลตไดอยางมประสทธภาพมากขน อยางไร

กตามการลงทนสรางโครงสรางพนฐานของไทยกลบขาดการ

วางแผน ท�าใหมปรมาณไมสอดคลองกบความตองการ จนการ

ลงทนบางอยางกลายเปนภาระทางการคลง ในขณะทการลงทน

บางประเภทมปรมาณไมเพยงพอ

จากงานวจยโดย สเมธและคณะ (2556) ขอมลของ

กรมการบนพลเรอนและการทาอากาศยานแหงประเทศไทยใน

หมายเหต: * หมายถงบรษททเปนรฐวสาหกจของไทย

รายไดทน�ามาใชค�านวณไดถกหกรายไดทมาจากเงนอดหนนของรฐบาลและรายไดทมาจากสมปทาน

ทมา: รายงานประจ�าปของบรษท, ระบบคลงขอมลธรกจ (กรมพฒนาธรกจการคา) และ ส�านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ

ตารางท 4 การเปรยบเทยบรฐวสาหกจไทยกบบรษทตางๆ ในชวง 2009 ถง 2013

10 รายงานทดอารไอ

ป 2013 พบวา มการลงทนทมากเกนความจ�าเปนในการสราง

สนามบนขนาดเลกของรฐจ�านวน 31 แหง3 นอกจากนสนาม

บนภายในประเทศซงด�าเนนการโดยบรษท การบนกรงเทพ

จ�ากด ยงมอตราการใชงานของสนามบนสงกวาอตราการใชงาน

ของสนามบนภายใตกรมการบนพลเรอน สะทอนถงการด�าเนน

งานทมประสทธภาพมากกวาเมอเปรยบเทยบระหวางสนามบน

ภายในประเทศดวยกน และยงพบวาอตราการใชงานของสนาม

บนนานาชาตสงกวาสนามบนภมภาคอยางมากทรอยละ 85

ตอรอยละ 20 แสดงถงการจดสรรงบประมาณเพอสรางสนาม

บนนานาชาตต�าเกนไปในขณะทสนามบนภมภาคมมากเกนไป

ในท�านองเดยวกน กจการรถไฟของไทยแสดงใหเหน

การขาดการวางแผนอยางเปนระบบ ขอมลของศนยเทคโนโลย

สารสนเทศและการสอสาร ส�านกงานปลดกระทรวงคมนาคม

แสดงใหเหนวาหวรถจกรทมอยทงหมดของประเทศไทยใน

ป 2013 จ�านวน 258 หวนน มเพยง 149 หว (รอยละ 58) ท

สามารถน�าไปใชงานได นอกจากนยงเปนทนาสงเกตอกวา

จ�านวนหวรถจกรทสามารถใชงานไดนนอยในอตราต�ามาโดย

ตลอด มคาเฉลยรอยละ 60 ในชวง 12 ปจาก 2002 ถง 2013

จ�านวนหวรถจกรทมจ�ากดของการรถไฟแห ง

ประเทศไทยสงผลกระทบโดยตรงตอความคมคาของการลงทน

ในรางรถไฟ รปท 2 แสดงใหเหนวารางรถไฟของประเทศทง 4

สาย คอ สายเหนอ สายอสาน สายตะวนออกและสายใต มอตรา

การใชงานเฉลยเพยงรอยละ 50, 48, 20 และ 41 ตามล�าดบ

ดวยเหตน ผลตอบแทนตอการลงทนในระบบรางทผานมาจง

มคานอยและดเหมอนไมมความคมคาทจะลงทนเพมทงทการ

ขนสงดวยวธรางมตนทนต�าทสด

3 สนามบนทมความสามารถในการรองรบผโดยสารต�ากวา 100,000 คนตอป

แหงหนงมอตราการใชงานเพยงรอยละ 10 ในขณะทสนามบนทมก�าลงรองรบ

ผโดยสาร 100,001-1,000,000 คนตอปจ�านวน 15 แหงมอตราการใชงาน

เฉลยรอยละ 19 สนามบนทมก�าลงรองรบผโดยสาร 1,000,001-10,000,000

คน จ�านวน 15 แหง มอตราการใชงานเฉลยรอยละ 36 อยางไรกตาม สนามบน

ภมภาคกมไดมวตถประสงคในเชงพาณชยเพยงอยางเดยวและมความจ�าเปน

บางอยางในการกอสรางขน อาท สนามบนภมภาคจ�านวนมากมการใชงานโดย

กองทพและ/หรอมกแปรรปมาจากสนามบนของกองทพ

ทมา: พตรานช ศรประสทธ และคณะ (2554)

รปท 2 อตราการใชงานรางรถไฟ

11ฉบบท 111 มกราคม 2558

3.2 การก�ากบดแลของภาครฐทเนนความมนคงมากกวา

ประสทธภาพ

สบเนองจากการประสบวกฤตเศรษฐกจครงใหญ

ในป 1997 หนวยงานก�ากบดแลรายสาขาในประเทศไทยจง

มกใหความส�าคญตอเปาหมายในการสรางความมนคงหรอ

เสถยรภาพใหแกบรการซงสามารถสะทอนไดจาก (1) การ

ก�ากบดแลอตราคาบรการทใชหลกของการก�าหนดราคาตาม

ตนทนจรง (cost plus) มากกวาการก�าหนดราคาทองกบตนทน

ทมประสทธภาพ เชน การก�าหนดเพดานราคา (price cap)4

และ (2) การก�ากบดแลการแขงขนในตลาดซงมกจ�ากดการ

แขงขนในตลาดโดยการจ�ากดใบอนญาตในการประกอบกจการ

เพอใหบรษทมความมนคงทางดานการเงน

แมเปาหมายในการสรางความมนคงหรอเสถยรภาพ

ของธรกจจะมความส�าคญมากแตกมตนทนเชนกน เชนเดยวกบ

การสรางบาน หากตองการสรางบานทมโครงสรางทแขงแกรง

พอทจะรบภยแผนดนไหวรนแรงไดยอมเปนสงทด แตการสราง

บานลกษณะนนยอมมตนทนสง การก�ากบดแลทดจงตองถวง

ดลระหวางความมนคงกบประสทธภาพของธรกจทก�ากบดแล

ใหเหมาะสม

ตวอยางของการก�ากบดแลทใหความส�าคญตอเปา

หมายดานความมนคงมากกวาประสทธภาพ คอ การก�ากบดแล

ทใหความส�าคญตอเสถยรภาพของระบบการเงนและสถาบน

การเงนซงสงผลใหธนาคารพาณชยไทยมความมนคงสง โดย

มอตราการด�ารงทนตอสนทรพย (Capital/Asset) สงมากหาก

แตมประสทธภาพต�ากวาธนาคารพาณชยในตางประเทศโดย

พจารณาจากสวนตางอตราดอกเบย (Interest rate spread)

ตามทปรากฏในรปท 3

ในท�านองเดยวกน ทศนคตในการสรางความมนคง

ดานพลงงานของประเทศท�าใหรฐบาลมนโยบายก�าหนดให

บรษท ปตท. จ�ากด (มหาชน) เปนผซอขายกาซ และการไฟฟา

ฝายผลตแหงประเทศไทย (กฟผ.) เปนผซอขายไฟฟารายเดยว

แมการมผประกอบการเพยงรายเดยวท�าใหรฐสามารถควบคม

อปสงคและอปทานในประเทศไทยไดงาย แตการผกขาดยอม

บนทอนประสทธภาพของผประกอบการ

4 การก�าหนดราคาตามตนทนจรง (cost plus) เปนการก�าหนดราคาสนคา

โดยใหบรษทมอตราก�าไรทคงทซงท�าใหธรกจมความมนคงสง แตผประกอบ

การจะขาดแรงจงใจในการลดตนทนและพฒนาประสทธภาพ แตกตางจาก

การก�าหนดเพดานราคา (price cap) ซงไมสามารถเพมราคาสนคาเพอรกษา

อตราก�าไร การลดตนทนจงเปนวธการเดยวในการเพมอตราก�าไรของธรกจ

รปท 3 เสถยรภาพและประสทธภาพของภาคการเงน

หมายเหต: ขอมลลาสดป 2012

ทมา: ขอมลภาคการเงน โดยธนาคารโลก

12 รายงานทดอารไอ

ในกรณตวอยางของ ปตท. ซงเปนหนงในบรษท

พลงงานทสรางรายไดตอจ�านวนพนกงานสงทสดในโลก (Hart-

ley and Medlock III, 2013) โดยมเหตผลหลกคอการมอ�านาจ

ผกขาดในตลาด แตกลบมอตราก�าไรจากการด�าเนนงานของ

บรษทเฉลยเพยงรอยละ 6.2 ในชวงป 2009–2013 ต�ากวา

บรษทปโตรเลยมแหงชาตในประเทศอน5 ซงเฉลยรอยละ 19.4

และต�ากวาบรษทพลงงานเอกชน6 ทเฉลยรอยละ 12.3 นน

หมายความวา ปตท. เปนกจการทด�าเนนงานดวยตนทนสง

มากทสดเชนกน

อนง การผกขาดไมจ�าเปนตองหมายถงการมตนทน

สงหรอประสทธภาพต�าหากมาตรการก�ากบดแลสรางแรงจงใจ

หรอแรงกดดนใหผประกอบการทผกขาดตองขวนขวายในการ

ประหยดตนทน เชน การก�าหนดเพดานราคาทสามารถปรบ

ขนไดตามอตราเงนเฟอและดชนการเพมประสทธภาพ (CPI-

X) โดยตวแปรประสทธภาพหมายถงอตรารอยละของตนทน

ทผประกอบการตองปรบลดในแตละปเพอใหตนทนการผลต

สนคาหรอบรการเทาเทยมกบตนทนของผประกอบการรายอน

ทประกอบธรกจทเหมอนหรอใกลเคยงกน ดงนน การก�าหนด

ราคาดงกลาวเปนการ “บบ” ใหผประกอบการทมตนทนสง

ตองลดตนทนลงตามเปาทก�าหนดไว เพราะผประกอบการไม

สามารถปรบราคาตามตนทนจรง หากแตปรบตามตนทนเปา

หมาย

อยางไรกตาม การก�ากบดแลอตราคาบรการใน

ประเทศไทยในทกสาขาบรการยงใชระบบการก�าหนดราคาท

องกบตนทนทแทจรง ซงมการก�าหนดราคาโดยค�านวณจาก

คาใชจายในการผลตหรอเงนทลงทนจรง ท�าใหผประกอบการ

ไมมแรงจงใจทจะประหยดตนทนเพราะสามารถสงผานตนทน

ของความไรประสทธภาพทงหมดใหแกผบรโภค นอกจากน

แลว ระบบการก�ากบดแลทใหอตราผลตอบแทนจากการลงทน

(Internal rate of return) ทตายตว เชนในกรณของการก�าหนด

คาตอบแทนของการลงทนในระบบทอกาซของ ปตท. ท�าให

บรษทไมมความเสยงใดๆ ในการลงทน

กลาวโดยสรป แมความมนคงหรอเสถยรภาพของ

บรการเปนสงทจ�าเปน แตในขณะเดยวกนกตองไมละเลย

ประสทธภาพของระบบ เพราะการทภาคการเงนหรอพลงงาน

มตนทนสงยอมบนทอนขดความสามารถในการแขงขนของผ

ประกอบการไทยทกคนทตองพงพาบรการดงกลาว โดยเฉพาะ

ทตองแขงขนกบผประกอบการในตางประเทศ การใหความ

ส�าคญแกความมนคงหรอเสถยรภาพของระบบโดยการจ�ากด

การแขงขนในตลาดจงเปนการท�าลายธรกจในระยะยาว

3.3 การขาดทศทางการพฒนาอตสาหกรรม

แนวคดเกยวกบบทบาทของภาครฐในการก�าหนด

ทศทางในการพฒนาอตสาหกรรมของประเทศแบงเปนสอง

คาย คายแรกคอแนวคดแบบเสรนยมใหม (neoliberalism) ซง

ไดรบการยอมรบจากองคกรระหวางประเทศทางดานเศรษฐกจ

ทส�าคญ ไดแก ธนาคารโลก กองทนการเงนระหวางประเทศ

(IMF) หรอทเรยกกนวา ฉนทามตวอชงตน (Washington

Consensus) ซงเชอวา รฐไมควรมบทบาทในการ “ชน�า” ตลาด

หรอภาคธรกจวาอตสาหกรรมทควรจะพฒนาคออตสาหกรรม

ใด สงทรฐควรท�าเปนเพยงการ “สรางสภาพแวดลอมทเออตอ

การพฒนาอตสาหกรรม” เชน การมระบบการศกษาทมคณภาพ

โครงสรางพนฐานททวถงและเพยงพอ กฎ ระเบยบของภาครฐ

ทไมเปนอปสรรคตอการประกอบธรกจและการลงทน ตลอดจน

สงเสรมใหกลไกทางตลาดท�างานไดอยางสมบรณ

อยางไรกตาม แนวคดดงกลาวไมสอดคลองกบ

ประสบการณเชงประจกษในประเทศเอเชยตะวนออก เชน

เกาหลใต และไตหวน ซงสามารถกาวส การเปนประเทศ

อตสาหกรรมทมการผลตสนคาทมมลคาเพมสงไดโดยรฐม

บทบาทอยางส�าคญ

หลกแนวคดเสรนยมใหมทคาดหวงว าการเปด

เสรสามารถแกปญหาไดทงหมดมขอจ�ากด เนองจากการท

รฐมทรพยากรจ�ากดท�าใหไมสามารถลงทนในการสงเสรม

อตสาหกรรมไดทกประเภท การสรางสภาพแวดลอมทเออตอ

การท�าธรกจโดยทวไปจงเปนไปไดยากมาก และทส�าคญคอ

องคประกอบทส�าคญบางอยางไมสามารถ “ซอ” ได เชน การ

สรางกฎ ระเบยบ และสถาบน เปนตน

งานชนส�าคญทอธบายเหตผลและความจ�าเปนในการ

มนโยบายอตสาหกรรม คอ งานของ Ricardo Hausmann และ

Dani Rodrik ทชอวา “Doomed to Choose: Industrial Policy

as a Predicament” ในป 2006 บทความดงกลาวระบวา การ

5 บรษทปโตรเลยมแหงชาตทใชในการเทยบเคยงประกอบดวยบรษท Petro-

nas, Statoil, Petrobras, Petrochina และ Pertamina6 บรษทปโตรเลยมเอกชนทใชในการเทยบเคยงประกอบดวยบรษท Chevron,

ExxonMobil, Total และ BP

13ฉบบท 111 มกราคม 2558

มระบบตลาดทเสร กฎ ระเบยบของภาครฐทมประสทธภาพ

โครงสรางพนฐาน และการศกษาทมคณภาพเปนสงทจ�าเปน

ในการเพมประสทธภาพของภาคการผลตแตไมเพยงพอทจะ

ผลกดนใหประเทศก�าลงพฒนาสามารถกาวสการเปนประเทศ

พฒนาแลวไดเนองจากตองการการปรบเปลยนโครงสรางของ

เศรษฐกจแบบ “กาวกระโดด” หากไมมการด�าเนนการอยาง

เปนระบบรวมกนระหวางภาครฐและภาคเอกชนแลว การลงทน

โดยเอกชนจะมความเสยงทางธรกจสงและมผลตอบแทนจาก

การลงทนต�า ตวอยางเชน หากเอกชนตองการพฒนารสอรท

แหงหนงในพนทหางไกลจากตวเมอง แตรฐไมตดถนนทมง

หนาไปยงรสอรทดงกลาว การลงทนของเอกชนกจะลมเหลว

จากตรรกะดงกลาว รฐจ�าเปนตองก�าหนดทศทางในการปรบ

เปลยนโครงสรางอตสาหกรรมพรอมกบเอกชน (investment

coordination) ไปสการผลตสนคาและบรการทมความซบซอน

นอกจากน รฐยงมบทบาททส�าคญในการลงทนใน

ปจจยการผลตทจ�าเปนตอการพฒนาอตสาหกรรมนนๆ เชน

การผลตบคลากรทมทกษะเฉพาะ ทงนแมธรกจจะสามารถ

พฒนาบคลากรทมทกษะพเศษได แตมความเสยงวาบคคลท

พฒนาขนมานนจะยายไปอยกบผประกอบการรายอน ถงแม

การยายทท�างานของบคคลดงกลาวเปนประโยชนแกเศรษฐกจ

โดยรวมเพราะเปนการกระจายทกษะเฉพาะทพฒนาขนมาในวง

กวางมากขน (spillovers) แตท�าใหเอกชนทลงทนในบคคลดง

กลาวเสยประโยชน เอกชนจงขาดแรงจงใจทจะพฒนาทกษะ

ของพนกงานเอง รฐจงตองเขามาลงทนแทนเอกชนเพอใหไดมา

ซงบคลากรทมความเชยวชาญเฉพาะส�าหรบอตสาหกรรมนนๆ

อยางเพยงพอเพอผลกดนอตสาหกรรมเปาหมายใหเตบโตได

ดงนน รฐจ�าเปนตองพฒนานโยบายอตสาหกรรม

เพอใหเอกชนสามารถวางแผนและบรหารจดการการลงทนให

สอดคลองกบทศทางนโยบายอตสาหกรรมของภาครฐ และเพอ

ทจะสามารถจดล�าดบความส�าคญในการจดสรรทรพยากรของ

ภาครฐในการสรางปจจยทจ�าเปนตอการพฒนาอตสาหกรรม

เปาหมายทเอกชนไมตองการลงทนเพราะมความเสยงสง

รายงานเรองรฐบาลไทยกบการพฒนาทไมสมดล

(The Thai Government and Thailand’s Uneven Economic

Development) ของ Rick Doner ในป 2008 ไดตงขอสงเกตวา

ประเทศไทยเปนประเทศทไมเคยมนโยบายอตสาหกรรม การ

ขยายตวของเศรษฐกจไทยทผานมานนเกดจากการทผประกอบ

การขวนขวายพฒนาสนคาใหมๆ ขนมาแทนสนคาทสญเสยขด

ความสามารถในการแขงขนใหแกประเทศทมคาจางแรงงานต�า

กวา ดวยเหตผลดงกลาว ประเทศไทยจงมสนคาสงออกทหลาก

หลายมาก ตงแตสนคาเกษตร เชน ขาว กง สบปะรดกระปอง

ไปจนกระทงคอมพวเตอร และชนสวนยานยนต

แตปญหาทเกดขน ณ ขณะนคอ เมอประเทศมรายได

มคาจางทสงในระดบหนงแลว การสงออกจะตองเนนการพฒนา

ในแนวดงหรอแนวลก (คณภาพและประสทธภาพ) มากกวาแนว

ราบหรอแนวกวาง (สนคาและบรการชนดใหม) ซงรายงานชน

นไดสรปวาประเทศไทยมาถงทางตนแลว เพราะเศรษฐกจไทย

ทผานมาเตบโตไดโดยไมมการพฒนาขดความสามารถในเชง

เทคโนโลยของตนเอง และเปนเพยงแหลงในการ “ประกอบ”

สนคาดงกลาวเทานน นอกจากน ประเทศไทยยงมฐานดาน

วศวกรรมทออนแอท�าใหไมสามารถดดซบเทคโนโลยและทกษะ

ในการผลตจากบรษทขามชาตได ดงท Wade (2006) ไดกลาว

ไววา ประเทศไทยใหความส�าคญแกการ “ก�าหนดราคา” ท

เหมาะสม และ “ซอเทคโนโลย” (getting the price right, buy-

ing skills) แทนการ “พฒนาสถาบน” ทเหมาะสมและ “พฒนา

เทคโนโลย” (getting the institution right, building skills)

4. ขอเสนอแนะแนวทางในการยกระดบความสามารถในการแขงขนของประเทศไทย

การทประเทศไทยจะสามารถเตบโตอยางมพลวต

จ�าเปนตองพงพาภาครฐท “รบทบาท” ทควรจะเปนของตนและ

“เลนบทบาท“ ของตนไดอยางมประสทธภาพ

การรบทบาท หมายถง การทภาครฐตระหนกวา ตน

ควรเปนผท “คดหางเสอเรอ (steering)” ไมใชผพายเรอเอง

(rowing) ซงหมายความวา รฐตองไมเขาไปแขงขนกบเอกชน

ในการประกอบธรกจเชงพาณชย และหากมความจ�าเปนทจะ

ตองด�าเนนการเพอประโยชนสาธารณะกควรใหเอกชนเขามา

มสวนรวมในการจดหาบรการดงกลาว

ในอนาคต รฐบาลไทยควรจ�ากดบทบาทในการ

ลงทนของภาครฐเฉพาะในสวนของโครงสรางพนฐานทจะ

ชวยยกระดบขดความสามารถในการลงทนของเศรษฐกจและ

อตสาหกรรมไทย คณะผวจยเหนวาการพฒนาประสทธภาพ

ของการลงทนของภาครฐในอนาคตใหสงกวาทผานมามหลก

การทส�าคญสองประเดน คอ การกระจายอ�านาจในการลงทน

สทองถน และการรวมทนกบเอกชนมากขน

14 รายงานทดอารไอ

การกระจายอ�านาจในการลงทนสทองถนเปนองค

ประกอบส�าคญของการพฒนาประเทศเนองจากการรวมศนย

การตดสนใจในการลงทนทงหมดไวทสวนกลางไมสอดคลองกบ

พฒนาการทางเศรษฐกจและสงคมทมความซบซอนมากขนใน

เชงพนท ท�าใหการตดสนใจจากสวนกลางไมสามารถตอบสนอง

ความตองการของคนในพนทได

แมประเทศไทยมกฎหมายวาดวยแผนและขนตอน

การกระจายอ�านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนมาตงแต

ป 2009 แตยงไมเคยมการกระจายอ�านาจสทองถนอยางจรงจง

ในทางปฏบตท�าใหไมมความเปนอสระ เชน องคกรปกครอง

สวนทองถนยงตองพงพาเงนอดหนนจากรฐบาล การกเงนของ

องคกรปกครองสวนทองถนตองไดรบการเหนชอบจากคณะ

รฐมนตรตามกฎหมาย เปนตน

ดงนน การกระจายอ�านาจในการตดสนใจลงทนสทอง

ถนทแทจรง หมายถง (1) การใหทองถนสามารถก�าหนดการใช

จายทงขนาดและประเภทเองได (2) การททองถนสามารถจดท�า

งบประมาณไดเอง (3) การททองถนสามารถหารายไดเอง และ

(4) การททองถนมความรบผดชอบตอการใชจายหรอการลงทน

ของตน หากการลงทนสรางสนามบนในแตละจงหวดเปนไป

ตามหลกการดงกลาว คงไมเกดการกอสรางสนามบนแทบทก

จงหวดดงทน�าเสนอ เพราะหากคนในพนทสามารถตดสนใจได

วาจะใชเงนงบประมาณกบสงปลกสรางใด คงไมเลอกลงทนใน

สนามบนทไมสามารถใชประโยชนได

แมทผ านมามการใชจ ายงบประมาณอยางไมม

ประสทธภาพโดยองคกรปกครองสวนทองถนบอยครง แต

ประสบการณในตางประเทศแสดงวา การกระจายอ�านาจ

ทางการคลงนนแมในระยะแรกเรมจะมปญหาการใชเงนอยาง

ไมคมคาหรอแมกระทงมการทจรตคอรรปชนอยางแพรหลาย

(Oates 1999) แตปญหาดงกลาวจะคลคลายลงไปเมอประชาชน

ในทองถนเรมเรยนรถงปญหาและอปสรรคตางๆ ในการบรหาร

งบประมาณของตนเอง

ในขณะเดยวกน การรวมลงทนกบภาคเอกชนเปนอก

แนวทางหนงทมความส�าคญอยางยงเพราะเอกชนใชเงนสวน

ตวในการลงทนจงมแรงจงใจทตองประหยดตนทนและสราง

ผลประโยชนจากการลงทนใหมากทสด จงเปนวธทประหยด

งบประมาณภาครฐและท�าใหทรพยากรถกใชงานอยางม

ประสทธภาพ โดยภาครฐท�าหนาทเปนผก�ากบดแลโครงการ

เพอใหมนใจวาประชาชนไดรบบรการสาธารณะทจ�าเปน

อยางไรกตามความรวมมอระหวางภาครฐและเอกชน

ตองอาศยองคประกอบหลายประการเพอน�าไปสความส�าเรจ

การประเมนความพรอมของประเทศไทยส�าหรบ Public Private

Partnership (PPP) ซงจดท�าโดย Economist Intelligence Unit

ในป 2011 พบวาประเทศไทยยงอยในระดบปานกลาง โดยอย

ในล�าดบท 10 จาก 16 ประเทศทท�าการศกษา แตปญหาดาน

ความไมมเสถยรภาพทางการเมอง และทส�าคญคอโครงสราง

ทขาดความเปนระบบโดยเฉพาะกฎหมายทเกยวของกบ PPP

เปนสงทจ�าเปนตองไดรบการแกไขอยางเรงดวนเนองจาก

ขนตอนกระบวนการในปจจบนมความลาชาและไมแนนอน

รวมถงปญหาดานการตดสนอยางเปนธรรมในกรณทเกด

ขอพพาทขน

ปญหาทส�าคญคอ พ.ร.บ. วาดวยการใหเอกชนเขา

รวมงานหรอด�าเนนการในกจการของรฐ พ.ศ. 2535 เปน

กฎหมายในการก�ากบดแลโครงการ PPP ขาดหลกเกณฑท

ชดเจนในการก�ากบดแล กลาวคอ กฎหมายฉบบนไมครอบคลม

ดานการกระจายความเสยง ไมไดก�าหนดขนตอนการจดซอจด

จางเอาไว และไมไดระบหลกเกณฑในการเลอกโครงการส�าหรบ

การท�า PPP

อนง สถานการณดงกลาวก�าลงดขน โดย พ.ร.บ. การ

ใหเอกชนรวมลงทนในกจการของรฐ พ.ศ. 2556 ซงรวมพฒนา

ขนโดยธนาคารพฒนาเอเชย (Asian Development Bank:

ADB) มผลบงคบใชในปดงกลาว มการจดท�าแผนยทธศาสตร

การใหเอกชนรวมลงทนในกจการของรฐท�าใหภาครฐมความ

ชดเจนในการเปดใหเอกชนรวมลงทนในสาขาตางๆ อยางเปน

ระบบ และก�าหนดขนตอนส�าหรบการใหเอกชนรวมลงทน ไดแก

การตงคณะกรรมการนโยบายการใหเอกชนรวมลงทนในกจการ

ของรฐ การแกไขสญญาและการท�าสญญาใหม และใหส�านกงาน

คณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจเปนหนวยงานหลกในการ

ประสานงานโครงการ PPP ทหนวยงานตางๆ น�าเสนอ และเปน

หนวยงานเลขานการของคณะกรรมการนโยบายการใหเอกชน

รวมลงทนในกจการของรฐ

นโยบายการลงทนในอนาคตจงจ�าเปนตองพจารณา

ชองทาง PPP อยางจรงจงเพอน�าความเชยวชาญของเอกชน

ทงดานการบรหารจดการความเสยงและประสทธภาพของการ

ตอบสนองตอความตองการในการใชบรการของประชาชน มา

จดสรรบรการทมประสทธภาพสงขน

การเลนบทบาททด หมายถง การท�าหนาทเปนผ

15ฉบบท 111 มกราคม 2558

ก�ากบดแลและผก�าหนดนโยบายทด การก�ากบดแลทดหมาย

ถงการก�ากบดแลธรกจเอกชนทเอาผบรโภคเปนทตง มใชผ

ประกอบการ หนวยงานก�ากบดแลควรมมาตรการสงเสรมให

มการแขงขนในตลาดมากขน ตองเขมงวดในการก�าหนดอตรา

คาบรการมใหผประกอบการสามารถสงผานตนทนของ “ความ

ไรประสทธภาพ” ตอไปยงผบรโภคอยางไมมขดจ�ากด รวมทงม

มาตรการในการคมครองผบรโภคจากบรการทไมไดมาตรฐาน

หรอวธทางการตลาดทไมเปนธรรม โดยตองมแนวทางเปลยน

“แนวคด” ของหนวยงานก�ากบดแลใหมระยะหางจากผประกอบ

การมากขน คอ การเปลยนโครงสรางของผปฏบตหนาทจาก

เดมทมกประกอบดวยอดตขาราชการและผทเกยวของหรอ

เคยเกยวของโดยตรงกบธรกจทอยภายใตการก�ากบดแลเปน

ตวแทนภาคประชาชน นกกฎหมาย และนกเศรษฐศาสตร

ในสวนของการเลนบทบาทของผก�าหนดนโยบาย

ทดนนเปนสงททาทายมากทสด กลาวคอ รฐบาลไทยจะตอง

สามารถก�าหนดทศทางการพฒนาอตสาหกรรมไทยใหกาวพน

ไปจากทางตน แมการเรยกรองใหรฐเขามาเลนบทบาทดงกลาว

มความเสยงอยางยง เพราะรฐมโอกาสทจะลมเหลวโดยเฉพาะ

กรณของประเทศไทยทผลการประเมนโดย WEF จดอนดบ

คณภาพของสถาบนไวต�ากวาปจจยอน แตประเทศไทยไมม

ทางเลอกอนหากแตตองผลกดนใหรฐมนโยบายอตสาหกรรม

ทชดเจนแมจะเปนเรองทยากในลกษณะเดยวกบการทรฐตอง

มนโยบายการศกษาหรอนโยบายสขภาพทด

Hausmann and Rodrik (2006) ไดเสนอแนะแนว

ทางในการก�าหนดนโยบายอตสาหกรรมทดเพอลดความเสยง

ของความลมเหลวของรฐหลายประการดงน

ประการแรก การก�าหนดทศทางในการพฒนา

อตสาหกรรมวาจะเนนไปทกลมอตสาหกรรมประเภทใดนนมได

มาจากการ “เลอก” ของรฐ แตตองมาจากการประมวลขอมล

จ�านวนมากจากภาคเอกชน ดงนน กระบวนการในการก�าหนด

นโยบายอตสาหกรรมของประเทศตองมลกษณะ “เปด” เพอรบ

ฟงขอมลและความคดเหนจากภาคธรกจ วชาการ ประชาสงคม

ฯลฯ ในวงกวาง มใชเปนการปดประตท�างานโดยภาครฐเทานน

ประการทสอง รฐจะตองระมดระวงมใหการก�าหนด

ทศทางการพฒนาอตสาหกรรมกลายเปนกจกรรมทเอกชนเขา

มา “ลอบบ” เพอผลประโยชนของตนเอง ดงนน การประสาน

งานระหวางรฐกบเอกชนในการก�าหนดทศทางการยกระดบขด

ความสามารถในการแขงขนของภาคอตสาหกรรมตองด�าเนน

การผาน “สมาคมการคา” มใชผประกอบการรายใดรายหนง

ประการทสาม ในการพจารณาขอเสนอแนะของภาค

รปท 4 การเปรยบเทยบคะแนนความพรอมส�าหรบ PPP ในแตละมต

ทมา: Evaluating the environment for public-private partnerships in Asia-Pacific โดย Economist Intelligent Unit (2011)

16 รายงานทดอารไอ

อตสาหกรรมตางๆ ตองยดหลกวาการสงเสรมเปนไปเพอยก

ระดบผลตภาพของอตสาหกรรมนนๆ หรอมงเปาไปทการ

ใหการสงเสรมกจกรรมใหมๆ เชน สนคาตวใหม ทตองการการ

ฝกอบรมแบบใหม การลงทนใหม ซงเออใหมการปรบโครงสราง

เศรษฐกจไปสการผลตสนคามลคาสง มใชเปนการใหการ

อดหนนทางการเงนเพอชดเชยใหกบความไรประสทธภาพ

ประการทส เพอใหนโยบายการสงเสรมอตสาหกรรม

ไดรบการยอมรบจากสงคมในวงกวาง การประเมนขอเสนอของ

ภาคเอกชนตองด�าเนนการอยางโปรงใส รฐตองแสดงวาการ

พฒนาอตสาหกรรมเปาหมายหนงใดนนจะสงผลประโยชน

ตอประชาชนโดยรวมในรปแบบของการจางงาน หรอผลต

ภาพแรงงาน เปนตน โดยผประเมนขอเสนอของภาคเอกชน

ตองมความเปนกลาง เปนมออาชพทไดรบการยอมรบจาก

สาธารณชน

ประการสดท าย การบรหารจดการนโยบาย

อตสาหกรรมมความซบซอนสงมากเพราะเกยวโยงกบหนวย

งานทงภาครฐและเอกชนทหลากหลาย และมกจกรรมทตอง

ด�าเนนการจ�านวนมาก รฐควรพจารณาวธการบรหารงานใน

ลกษณะเครอขายแทนการรวมศนยอ�านาจ โดยมหนวยงานทง

รฐและเอกชนทหลากหลายทท�าหนาทเปน “หนวยบญชาการ

ยอย” ท�าหนาทวเคราะหโอกาส สรางแรงจงใจใหเอกชนและ

ประสานงาน ตลอดจนตดตามและประเมนผลการด�าเนนงาน

อยางตอเนองในรายกจกรรม เชน การใหการสนบสนนการฝก

อบรมทกษะแรงงาน การสรางโครงสรางพนฐานทจ�าเปน การ

บญญตกฎ ระเบยบในการก�ากบดแลทเหมาะสม ฯลฯ

กลาวโดยสรป การปฏรปประเทศไทยตองการ “การ

ยกเครอง” การบรหารเศรษฐกจของภาครฐคอนขางมาก ซง

เปนสงทยากมาก แตประเทศไทยไมมทางเลอกอกตอไปเพราะ

เราไดมาสทางตนของการพฒนาทางเศรษฐกจทไรทศทางและ

ไรบทบาทของภาครฐแบบเดมแลว

บรรณานกรม

เดอนเดน นคมบรรกษ ศาสตรา สดสวาสด และภาวน ศรประภานกล.

2556. บทบาทของภาครฐในการจดสรรทรพยากรดานการเงนการ

คลง. บทความน�าเสนอในการสมนาประจ�าป 2556 ของสถาบนวจย

เพอการพฒนาประเทศไทย สามารถดาวนโหลดไดท tdri.or.th/

seminar/ye2013

พตรานช ศรประสทธ และคณะ. 2554. การวเคราะหศกยภาพของโครงสราง

พนฐานและการบรหารจดการดานโลจสตกสเพอสงเสรมการแขงขน.

กรงเทพฯ : สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย.

สเมธ องกตตกล และคณะ. 2556. การวเคราะหศกยภาพของโครงสราง

พนฐานและการบรหารจดการดานการขนสงทางอากาศเพอสงเสรม

ความสามารถในการแขงขน. กรงเทพฯ : สถาบนวจยเพอการพฒนา

ประเทศไทย.

Doner, Rick. 2008. The Thai Government and Thailand’s Uneven

Economic Development. Bangkok: Thailand Development

Research Institute.

Economist Intelligence Unit. 2011. Evaluating the Environment for

Public-private Partnerships in Asia-pacific.

Hartley, Peter R. and Kenneth B. Medlock III. 2013. Changes in the

Operational Efficiency of National Oil Companies. The Energy

Journal. International Association of Exhibitions and Events

(IAEE).

Hausmann, Ricardo and Dani Rodrik. 2006. Doomed to

Choose: Industrial Policy as a Predicament. Harvard Uni-

versity. Available on: https://www.sss.ias.edu/files/pdfs/

Rodrik/Research/doomed-to-choose.pdf

Oates, Wallace. 1999. “An Essay on Fiscal Federalism,” Journal of

Economic Literature. Vol. 37 Issue 3 p 1120-1149.

Porter, Michael E., and Klaus Schwab. 2008. The Global Competitive-

ness Report 2008–2009. Switzerland: World Economic Forum

Geneva.

Schwab, Klaus. 2009. The Global Competitiveness Report 2009–2010.

Switzerland: World Economic Forum Geneva.

__________. 2010. The Global Competitiveness Report 2010–2011.

Switzerland: World Economic Forum Geneva.

__________. 2011. The Global Competitiveness Report 2011–2012.

Switzerland: World Economic Forum Geneva.

__________. 2012. The Global Competitiveness Report 2012–2013.

Switzerland: World Economic Forum Geneva.

__________. 2013. The Global Competitiveness Report 2013–2014.

Switzerland: World Economic Forum Geneva.

__________. 2014. The Global Competitiveness Report 2014–2015.

Switzerland: World Economic Forum Geneva.

Wade, Robert. 2006. The Case for Open-Economy Industrial Policy.

World Bank.