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ANTONIO CESAR DA ROCHA MARTINS
A UNIFIL, O BRASIL E SEUS CONDICIONANTES DE DEFESA
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia.
Orientador: Contra-Almirante (RM1) Antonio Ruy de Almeida Silva.
Rio de Janeiro
2016
©2016ESGEste trabalho, nos termos de legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitida a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa. Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG.
________________________Assinatura do autor
Biblioteca General Cordeiro de Farias
Martins, Antonio Cesar da Rocha A UNIFIL, o Brasil e seus Condicionantes de Defesa / CMG Antonio Cesar da Rocha Martins. - Rio de Janeiro: ESG, 2016.
81 f.: il.
Orientador: Contra-Almirante (RM1) Antonio Ruy de Almeida Silva.Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), 2016.
1. Operações de Paz 2. UNIFIL 3. Política Nacional de Defesa 4. Estratégia Nacional de Defesa I. Título.
À minha querida Família, pela paciência,
compreensão e apoio.
AGRADECIMENTO
A Deus, pela dádiva da vida, pelo acolhimento e pelas pessoas que dispôs
em meu caminho
Aos meus mestres e professores, de hoje e de sempre, pelos conhecimentos
transmitidos e, principalmente, pelo exemplo de serviço e dedicação ao próximo.
Ao meu orientador, Contra-Almirante Ruy, maior incentivador deste trabalho,
pela disponibilidade, confiança e direcionamento.
Ao Comando, Corpo Permanente e demais oficiais e servidores da ESG,
pelo ambiente respeitoso, cortês e acolhedor com que nos brindaram ao longo do
ano.
Aos estagiários da Turma “Espírito Olímpico”, pela amizade fraterna, pelas
experiências compartilhadas, confiança e respeito.
War is not “the continuation of politics by other means”. On the contrary, it represents a catastrophic failure of political skill and imagination (UN, 2006e).
Kofi AnnanSecretário-Geral da ONU (1997-2006)
RESUMO
Desde 2011, o Brasil participa da Força Interina das Nações Unidas no Líbano (UNIFIL), como comandante da Força-Tarefa Marítima (FTM). O objetivo desta monografia é, à luz dos instrumentos condicionantes da Defesa Nacional, particularmente as Política e Estratégia Nacional de Defesa, e dos interesses do País em participar daquela operação de paz, identificar em que medida essa participação contribui para a consecução dos objetivos estabelecidos naqueles condicionantes. A metodologia utilizada compreendeu uma pesquisa bibliográfica e documental, tendo sido baseada, fundamentalmente, na legislação nacional e nos relatórios produzidos no âmbito da Organização das Nações Unidas. O estudo aborda o posicionamento do Brasil após 2011, por não haver registros de participação militar brasileira em período anterior, sem considerar aspectos de natureza econômica, dada a confidencialidade das informações correlatas. Inicialmente, destaca, dos documentos condicionantes de Defesa, os objetivos e ações que guardam relação com a missão, seguindo-se de uma descrição do histórico e situação da UNIFIL, com foco na atuação e ocorrências no âmbito da FTM; identifica os interesses que levaram o Brasil a tomar parte da missão; e, por fim, analisa o grau de alinhamento dessa participação com os objetivos definidos em sua política de Defesa. A conclusão indica que não há conflitos na participação do Brasil na UNIFIL com seus objetivos de Defesa, ressalvando-se o fato de atuar em área estranha ao seu entorno geoestratégico, mas que o faz segundo ditames de suas políticas interna e externa, alertando para a questão do delicado equilíbrio instável persistente na região.Palavras-chave: Operações de Paz. UNIFIL. Política Nacional de Defesa. Estratégia Nacional de Defesa.
ABSTRACT
Since 2011, Brazil participates in the United Nations Interim Force in Lebanon (UNIFIL) as commander of the Maritime Task Force (MTF). The object of this monograph is, in the light of constraints instruments of the National Defense, particularly the National Defense Policy and Strategy, and the country's interest in participating in that peacekeeping operation, identify the extent to which participation contributes to achieving the objectives set out in those instruments. The methodology includes a bibliographical and documentary research, having been based, fundamentally, on national legislation and reports produced within the framework of the United Nations. The study addresses the position of Brazil after 2011, because there are no records of Brazilian's military participation in the previous period, without considering economic aspects, given the confidentiality of related information. Initially, highlights, from the constraints instruments of Defense, the objectives and actions that are related to the mission, followed by a description of the history and situation of UNIFIL, focusing on activities and events within the MTF; identify the interests that led Brazil to take part in the mission; and, finally, examines the alignment's degree of this participation with the objectives set out in its Defense policy. The conclusion indicates that don't exist conflicts in Brazil's participation in UNIFIL with its Defense objectives, except for the fact that is operating in a strange area to its geostrategic environment, but do so at the dictates of its internal and external policies, alerting to the question of the delicate persistent unstable equilibrium in the region.Keywords: Peacekeeping Operations. UNIFIL. National Defense Policy. National Defense Strategy.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FIGURA 1 O Enclave............................................................................................. 78
FIGURA 2 Zona de Segurança.............................................................................. 78
FIGURA 3 A Linha Azul.......................................................................................... 78
FIGURA 4 As Fazendas de Shebaa.......................................................................79
FIGURA 5 Superposição das ZEE declaradas entre Líbano e Israel.....................79
FIGURA 6 Desdobramento atual da UNIFIL.......................................................... 79
FIGURA 7 Blocos de exploração de petróleo e gás offshore no Líbano................80
FIGURA 8 Áreas de exploração de petróleo no Mar Mediterrâneo ocidental ao final de 2012................................................................................................. 80
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 Violações à Resolução nº 1701 (2006) cometidas por Israel, em 2015, segundo o Líbano................................................................................. 81
TABELA 2 Violações à Resolução nº 1701 (2006) cometidas pelo Líbano, em 2015, segundo o Israel......................................................................... 81
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AED Ações Estratégicas de Defesa
ASA Cúpula América do Sul-África
ASD Ações Setoriais de Defesa
ASPA Cúpula América do Sul-Países Árabes
BRICS Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul
CCOPAB Centro Conjunto de Operações de Paz do Brasil
CDS Conselho de Defesa Sul-Americano
CELAC Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos
CNUDM Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar
CPLP Comunidade dos Países de Língua Portuguesa
CSNU Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas
DFF de facto forces
DPKO Department of Peacekeeping Operations (Departamento de Operações de Manutenção da Paz da Organização das Nações Unidas)
EMI Exposição de Motivos Interministerial
END Estratégia Nacional de Defesa
ESD Estratégia Setorial de Defesa
ESG Escola Superior de Guerra
EUA Estados Unidos da América
EUROMARFOR European Maritime Force (Força Marítima da Europa)
EMF European Maritime Force (Força Marítima da Europa)
FTM Força-Tarefa Marítima
FTO Foreign Terrorist Organization (Organização Terrorista Estrangeira)
IBAS Fórum de Diálogo Índia-Brasil-África do Sul
IDF Israeli Defense Forces (Forças de Defesa de Israel)
km Quilômetros
LAF Lebanese Armed Forces (Forças Armadas do Líbano)
LAF-N Lebanese Armed Forces-Navy (Marinha Libanesa)
LBDN Livro Branco de Defesa Nacional
LPA Lebanese Petroleum Administration
MB Marinha do Brasil
MD Ministério da Defesa
MRE Ministério das Relações Exteriores
OLP Organização para a Libertação da Palestina
OSD Objetivos Setoriais de Defesa
PND Política Nacional de Defesa
PSD Política Setorial de Defesa
SAE Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República
SG Secretário-Geral da Organização das Nações Unidas
SLA South Lebanese Army (Exército do Líbano Meridional)
UN United Nations (ONU – Organização das Nações Unidas)
UNASUL União de Nações Sul-Americanas
UNDOF United Nations Disengagement Observer Force (Força das Nações Unidas de Observação da Separação)
UNIFIL United Nations Interim Force in Lebanon (Força Interina das Nações Unidas no Líbano)
UNRWA United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees (Agência das Nações Unidas de Assistência aos Refugiados da Palestina)
VANT Veículo Aéreo Não Tripulado
ZEE Zona Econômica Exclusiva
ZOPACAS Zona de Paz e de Cooperação do Atlântico Sul
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO..........................................................................................13
2 DOCUMENTOS CONDICIONANTES DA DEFESA NACIONAL............. 15
2.1 POLÍTICA NACIONAL DE DEFESA (PND).............................................. 16
2.1.1 Objetivos Nacionais de Defesa..............................................................17
2.1.2 Orientações............................................................................................. 18
2.2 ESTRATÉGIA NACIONAL DE DEFESA (END)........................................ 18
2.2.1 Diretrizes..................................................................................................19
2.2.2 Objetivos Estratégicos........................................................................... 19
2.2.3 Ações Estratégicas................................................................................. 20
2.3 POLÍTICA SETORIAL DE DEFESA (PSD)............................................... 21
2.4 ESTRATÉGIA SETORIAL DE DEFESA (ESD)......................................... 22
3 A FORÇA INTERINA DAS NAÇÕES UNIDAS NO LÍBANO (UNIFIL).... 23
3.1 ANTECEDENTES..................................................................................... 23
3.2 A UNIFIL ENTRE 1978 E 2006................................................................. 25
3.2.1 A Segunda Invasão do Líbano............................................................... 25
3.2.2 A Linha Azul.............................................................................................27
3.2.3 As Fazendas de Shebaa......................................................................... 28
3.2.4 A Situação após a Retirada Israelense................................................. 29
3.3 A UNIFIL A PARTIR DE 2006.................................................................... 30
3.3.1 A Resolução 1701 (2006)........................................................................ 32
3.3.2 Ações e Ocorrências Subsequentes.....................................................33
3.3.3 A Força Tarefa Marítima (FTM)...............................................................36
3.3.4 O Hezbollah............................................................................................. 40
3.3.5 Demais Condicionantes da Situação no Líbano.................................. 42
3.3.5.1 Situação Política Interna........................................................................... 42
3.3.5.2 O Conflito na Síria.....................................................................................43
3.3.5.3 Os Refugiados e Grupos Armados Palestinos..........................................44
3.3.6 A Situação Atual...................................................................................... 45
4 FUNDAMENTOS DA PARTICIPAÇÃO DO BRASIL NA UNIFIL............. 47
4.1 AS MENSAGENS PRESIDENCIAIS Nº 671/2010 E 402/2011................ 47
4.2 AS MOTIVAÇÕES BRASILEIRAS............................................................ 48
5 A UNIFIL, O BRASIL E SEUS CONDICIONANTES DE DEFESA.......... 53
5.1 O PROCESSO DECISÓRIO NO ÂMBITO DA ONU................................. 53
5.2 O CUMPRIMENTO DAS RESOLUÇÕES DO CSNU............................... 54
5.3 O BRASIL E A UNIFIL............................................................................... 56
5.4 O LÍBANO DE HOJE.................................................................................58
6 CONCLUSÃO........................................................................................... 60
REFERÊNCIAS........................................................................................ 63
ANEXO A – ILUSTRAÇÕES.................................................................... 78
ANEXO B – TABELAS............................................................................. 81
13
1 INTRODUÇÃO
Em 2016, o Brasil completou cinco anos de participação na Força Interina
das Nações Unidas no Líbano (UNIFIL, por sua sigla em inglês), na condição de
comandante da Força-Tarefa Marítima (FTM) componente da missão, contexto
internacional de considerável complexidade, demandando importantes esforços do
País, particularmente da Marinha do Brasil (MB), supondo-os aderentes ao que
preconiza os documentos de alto nível da Defesa Nacional. Nesse sentido, este
trabalho tem como objetivo principal responder ao seguinte questionamento: em que
medida a participação brasileira na UNIFIL contribui para a consecução dos
objetivos definidos na Política Nacional de Defesa (PND) e na Estratégia Nacional
de Defesa (END)?
Como objetivos intermediários, pretende-se: a) descrever, a partir da leitura
dos documentos condicionantes da política de Defesa Nacional, os objetivos
estabelecidos que guardam relação com a participação brasileira na UNIFIL, bem
como a maneira proposta de como atingi-los, estudo que será apresentado na seção
seguinte desta monografia; b) na seção três, resgatar-se-á o histórico da UNIFIL,
desde a sua criação até o presente momento, incluindo a criação e atuação da FTM,
à luz, principalmente, dos relatórios e documentos produzidos no âmbito da
Organização das Nações Unidas (ONU); c) a identificação dos motivos que levaram
o Brasil a tomar parte naquela missão de paz no Líbano será objeto da seção
quatro; e, nas seções finais, seguir-se-ão as análises e conclusões.
O estudo pretende focar a atenção na atuação do Brasil, enquanto
integrante da UNIFIL desde 2011, confrontando-a com o preconizado na estratégia
de Defesa, com vistas à consecução dos objetivos definidos pela política de Defesa
do País. Portanto, apesar de envolver uma parte descritiva da própria UNIFIL, desde
a sua criação, em 1978, não abordará a posição brasileira na janela temporal de
1978 a 2011, por não haver registros de participação militar do Brasil naquele
período.
Também não serão considerados, nesta monografia, aspectos de natureza
econômica ou de custos. Apesar de se conhecer o orçamento da ONU para cada
missão de paz por ela gerida, dada a confidencialidade de algumas das informações
referentes a custos de operação, consumo e manutenção dos meios envolvidos,
excluir-se-á tal abordagem do presente trabalho.
14
A análise se dará por meio da comparação entre os elementos destacados,
confrontando-se as atividades desenvolvidas pela representação do Brasil na UNIFIL
com os objetivos de Defesa do País, buscando dar resposta ao problema elencado,
por meio do estabelecimento do grau de alinhamento da participação do Brasil na
UNIFIL com os instrumentos condicionantes da Defesa Nacional.
Tomando-se como referência a taxionomia proposta por Vergara (2006), esta
pesquisa, quanto aos fins, possui uma acentuada característica descritiva, na
medida em que se propõe a indicar os objetivos da política de Defesa do País,
apresentar o histórico da UNIFIL e detalhar a participação brasileira naquela missão,
buscando compará-los. Considerando, ainda, que um dos objetivos intermediários
do trabalho é identificar as razões que levaram o Brasil a participar daquela missão,
também conterá uma componente explicativa em parcela do seu esforço.
Quanto aos meios de investigação, segundo Vergara (2006), esta
monografia classifica-se como bibliográfica e documental. Trata-se de pesquisa
bibliográfica pois se recorrerá a livros, decretos, resoluções, artigos e monografias já
publicados e disponíveis ao público. A classificação em documental decorre,
basicamente, da necessidade de acesso a relatórios elaborados pelo Secretário-
Geral (SG) ao Conselho de Segurança da ONU (CSNU) afetos, particularmente, à
UNIFIL.
15
2 DOCUMENTOS CONDICIONANTES DA DEFESA NACIONAL
No âmbito da Defesa Nacional, o documento de mais alto nível que norteia o
planejamento das ações a serem empreendidas pelo País é a Política Nacional de
Defesa (PND). Sua primeira versão data de 2005, aprovada por meio do Decreto nº
5484, de 30 de junho, ainda com a designação de Política de Defesa Nacional
(BRASIL, 2005), sendo sua edição vigente a referente ao ano de 2012, cujo texto foi
aprovado pelo Congresso Nacional, por meio do Decreto Legislativo nº 373, de 25
de setembro de 2013 (BRASIL, 2013b).
Em consonância com os Objetivos Nacionais de Defesa fixados pela PND, o
Decreto nº 6703, de 18 de dezembro de 2008, aprovou a Estratégia Nacional de
Defesa (END) (BRASIL, 2008), cuja versão em vigor também data de 2012,
aprovada pelo Decreto Legislativo relacionado no parágrafo anterior.
Ainda relevante enquanto documento de Defesa, o mesmo Decreto
Legislativo antes referenciado aprovou o então inédito Livro Branco de Defesa
Nacional (LBDN), em sua edição de 2012 e ainda em vigor, que veio a somar-se às
PND e END, visando fomentar o debate sobre o tema no Brasil, além de servir de
“mecanismo de prestação de contas à sociedade sobre a adequação da estrutura de
defesa hoje existente aos objetivos traçados pelo poder público”, nas palavras do
então Ministro de Estado da Defesa Celso Amorim (BRASIL, 2012a, p. 8).
Alerta-se, nesse ponto, que a Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de
1999, alterada pelas Leis Complementares nº 117, de 2 de setembro de 2004, e nº
136, de 25 de agosto de 2010, estabeleceu a obrigatoriedade da submissão dos
documentos PND, END e LBDN “à apreciação do Congresso Nacional, na primeira
metade da sessão legislativa ordinária, de 4 (quatro) em 4 (quatro) anos, a partir do
ano de 2012, com as devidas atualizações” (BRASIL, 1999; BRASIL, 2004; BRASIL,
2010a). Porém, a aprovação daqueles documentos deu-se por meio de Decreto
Legislativo e não por Decreto Presidencial, assim, embora estejam vigentes as
versões de 2012, os Decretos nº 5484/2005 e 6703/2008 não foram revogados.
Mais recentemente, por meio da Portaria Normativa nº 2624, de 7 de
dezembro de 2015, o Ministério da Defesa (MD) aprovou a Política Setorial de
Defesa (PSD), documento que estabelece, no âmbito daquela Pasta, “os objetivos a
serem alcançados de forma a contribuir para a implementação das ações
estratégicas previstas na Estratégia Nacional de Defesa” (BRASIL, 2015e), ou seja,
16
os Objetivos Setoriais de Defesa (OSD).
Decorrente da PSD, a Estratégia Setorial de Defesa (ESD) foi aprovada por
meio da Portaria Normativa nº 2621/MD, de 7 de dezembro de 2015, estabelecendo
as ações a ser implementadas, a fim de atingir os OSD (BRASIL, 2015d).
A continuação, serão detalhados cada um dos mencionados documentos,
buscando-se identificar os aspectos com os quais a atuação do Brasil junto à UNIFIL
possa apresentar algum vínculo ou relacionamento, particularmente no que se refere
ao atingimento dos objetivos e operacionalização das ações estabelecidas.
2.1 POLÍTICA NACIONAL DE DEFESA (PND)
Entendida a Política como “a arte de fixar objetivos e orientar o emprego dos
meios necessários à sua conquista” (BRASIL, 2015c, p. 5), a PND, formulada sob a
ótica de Defesa, apresenta os conceitos de Segurança e de Defesa Nacional, faz
uma análise sumária do entorno internacional, bem como da situação interna do
Brasil, estabelece os Objetivos Nacionais de Defesa e as orientações sobre o que
deve ser feito para se alcançar estes objetivos (BRASIL, 2012b, p. 11).
Particularmente em relação ao ambiente externo, a PND considera o
incremento da participação do Brasil nos foros de decisão internacionais, alinhando-
se “em particular à política externa brasileira, que propugna [...] a solução pacífica
das controvérsias, o fortalecimento da paz e da segurança internacionais, o reforço
do multilateralismo e a integração sul-americana” (BRASIL, 2012b, p. 11).
A PND também define, explicitamente, o entorno estratégico do País, “que
extrapola a região sul-americana e inclui o Atlântico Sul e os países lindeiros da
África, assim como a Antártica”, fazendo alusão, ainda, à necessidade de se
dispensar crescente atenção ao Mar do Caribe (BRASIL, 2012b, p. 21). Quando
discorrendo sobre o País, ao direcionar o planejamento da defesa, atesta ser
importante considerar as áreas “onde se encontra a maior concentração de poder
político e econômico”, devendo-se priorizar, entretanto, a Amazônia e o Atlântico Sul
(BRASIL, 2012b, p. 23).
A PND também defende a reforma do Sistema Internacional, particularmente
de suas organizações decisórias, “de modo a torná-las mais legítimas,
representativas e eficazes, fortalecendo o multilateralismo, o respeito ao Direito
Internacional e os instrumentos para a solução pacífica de controvérsias” (BRASIL,
17
2012b, p. 25), sem, contudo, explicitar as pretensões nacionais particulares.
Ainda no tópico que aborda o Brasil, atesta-se quanto à prioridade dada ao
relacionamento com os países da América do Sul e da África, particularmente
àqueles lindeiros ao Oceano Atlântico, bem como aos países que conformam a
Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP). Faz-se menção à
importância dos “países e blocos tradicionalmente aliados”, bem como à busca de
novas parcerias estratégicas com outras nações emergentes e desenvolvidas, como
as que o País já vem estabelecendo com os denominados BRICS (Brasil, Rússia,
Índia, China e África do Sul) (BRASIL, 2012b, p. 25 e 26).
Da análise exposta, a PND passa a explicitar os Objetivos Nacionais de
Defesa e as orientações necessárias ao preparo e emprego dos meios da Nação
para alcançá-los, cujos aspectos relevantes passa-se a apresentar.
2.1.1 Objetivos Nacionais de DefesaDos Objetivos Nacionais de Defesa fixados pela PND (BRASIL, 2012b, p.
29), releva destacar os seguintes, para a análise que se presente conduzir:
I – garantir a soberania, o patrimônio nacional e a integridade territorial; II – defender os interesses nacionais e as pessoas, os bens e os recursos brasileiros no exterior; [...] IV – contribuir para a estabilidade regional; V – contribuir para a manutenção da paz e da segurança internacionais; VI – intensificar a projeção do Brasil no concerto das nações e sua maior inserção em processos decisórios internacionais; [...].
Alinhados, portanto, à analise dos ambientes interno e externo considerada,
ao potencial e estatura geoestratégica do Brasil e aos próprios fundamentos,
objetivos fundamentais e princípios consagrados na Carta Magna do País, como são
a soberania e a dignidade da pessoa humana; a garantia do desenvolvimento
nacional e a redução das desigualdades sociais e regionais; e a não intervenção,
defesa da paz e solução pacífica dos conflitos (BRASIL, 1988), os Objetivos
Nacionais de Defesa apresentam-se com abrangência que ultrapassa os limites do
próprio território nacional, contemplando não somente as pretensões de maior
inserção no cenário externo, mas também visando ao fortalecimento e à maior
integração regional.
18
2.1.2 OrientaçõesEm termos de orientação para o preparo e emprego do Poder Nacional,
entendido como “a capacidade que tem a Nação para alcançar e manter os
Objetivos Nacionais, em conformidade com a Vontade Nacional” (BRASIL, 2015b, p.
7), na esfera de atuação da Defesa, a PND (BRASIL, 2012b, p. 31) estabelece:
[...]7.5. O País deve dispor de meios com capacidade de exercer vigilância, controle e defesa: das águas jurisdicionais brasileiras; do seu território e do seu espaço aéreo, incluídas as áreas continental e marítima. Deve, ainda, manter a segurança das linhas de comunicações marítimas e das linhas de navegação aérea, especialmente no Atlântico Sul.7.6. Para contrapor-se às ameaças à Amazônia, é imprescindível executar uma série de ações estratégicas voltadas para o fortalecimento da presença militar, a efetiva ação do Estado no desenvolvimento sustentável (social, econômico e ambiental) e a ampliação da cooperação com os países vizinhos, visando à defesa das riquezas naturais.[...]7.13. Para ampliar a projeção do País no concerto mundial e reafirmar seu compromisso com a defesa da paz e com a cooperação entre os povos, o Brasil deverá aperfeiçoar o preparo das Forças Armadas para desempenhar responsabilidades crescentes em ações humanitárias e em missões de paz sob a égide de organismos multilaterais, de acordo com os interesses nacionais.[...]. (grifo nosso).
Das orientações elencadas, depreende-se a distinção e importância dada à
aplicação dos meios militares nos espaços da Amazônia e Atlântico Sul, bem como a
preocupação com o fortalecimento dos laços de cooperação com os países do
entorno nacional. A PND, coerente com as pretensões de maior inserção no cenário
internacional, não descuida, também, da importância do preparo do País para a
participação em missões de paz, em resguardo dos interesses nacionais.
2.2 ESTRATÉGIA NACIONAL DE DEFESA (END)
Conceitualmente, entende-se por Estratégia “A arte de preparar e aplicar o
poder para conquistar e preservar objetivos, superando óbices de toda ordem”
(BRASIL, 2015a, p. 4), dessa forma, a END pretende dar cumprimento à PND,
sendo suas ações organizadas sob o enfoque de três eixos estruturantes, que
tratam da “reorganização e reorientação das Forças Armadas, da organização da
Base Industrial de Defesa e da política de composição dos efetivos da Marinha, do
Exército e da Aeronáutica” (BRASIL, 2012b, p. 42).
19
Para a sua implementação, a END estabelece, entre “Orientação Sistêmica”
e “Medidas de Implementação”, uma série de diretrizes, objetivos e ações
estratégicas, cujos aspectos relevantes à presente análise são destacados a seguir.
2.2.1 DiretrizesDas diretrizes estabelecidas pela END, destacam-se as seguintes:
a) “Adensar a presença de unidades da Marinha, do Exército e da Força
Aérea nas fronteiras” (BRASIL, 2012b, p. 22). Associada a esta diretriz, reconhece a
END que, ao se mencionar presença, dadas as dimensões do território, não
pressupõe a onipresença, mas a disposição dos meios das Forças Armadas no
desempenho de tarefas afetas à vigilância, compondo um sistema integrado de
monitoramento e controle, com capacidade de mobilidade que permita seu emprego
em áreas estratégicas compatíveis com sua própria previsão de emprego;
b) “Priorizar a região amazônica”, cuja defesa “passa pelo trinômio
monitoramento/controle, mobilidade e presença” (BRASIL, 2012b, p.54);
c) “Estimular a integração da América do Sul”, entendendo que tal integração
contribui diretamente para a Defesa Nacional (BRASIL, 2012b, p. 58);
d) “Preparar as Forças Armadas para desempenharem responsabilidades
crescentes em operações internacionais de apoio à política exterior do Brasil”,
considerando a possibilidade de emprego sob a égide da ONU ou apoiando
organismos multilaterais da região (BRASIL, 2012b, p. 59); e
e) “Ampliar a capacidade de atender aos compromissos internacionais de
busca e salvamento”, ou seja, nos seguintes espaços: “no território nacional, nas
águas jurisdicionais brasileiras e nas áreas pelas quais o Brasil é responsável, em
decorrência de compromissos internacionais” (BRASIL, 2012b, p. 59).
2.2.2 Objetivos EstratégicosOs objetivos estratégicos são definidos para cada Força Armada, de modo
que, para o contexto que se pretende analisar, convém destacar os afetos à MB.
A partir da identificação das tarefas estratégicas da Marinha, que
compreende a negação do uso do mar, o controle de áreas marítimas e a projeção
de poder, atribui-se prioridade à primeira, buscando “assegurar os meios para negar
o uso do mar a qualquer concentração de forças inimigas que se aproxime do Brasil
por via marítima” (BRASIL, 2012b, p. 67). Na execução daquelas tarefas, define-se,
20
sem hierarquizar, os seguintes objetivos da Força:
(a) defesa proativa das plataformas petrolíferas;(b) defesa proativa das instalações navais e portuárias, dos arquipélagos e das ilhas oceânicas nas águas jurisdicionais brasileiras; (c) prontidão para responder a qualquer ameaça, por Estado ou por forças não convencionais ou criminosas, às vias marítimas de comércio; e (d) capacidade de participar de operações internacionais de paz, fora do território e das águas jurisdicionais brasileiras, sob a égide das Nações Unidas ou de organismos multilaterais da região. (BRASIL, 2012b, p. 69).
Em termos de definição das áreas marítimas objeto de execução das tarefas
supramencionadas, o foco corresponde às “áreas estratégicas de acesso marítimo
ao Brasil”, destacando-se duas em especial: a área adjacente à foz do Rio
Amazonas e a faixa marítima que compreende o litoral de Santos à cidade de Vitória
(BRASIL, 2012b, p. 69).
2.2.3 Ações EstratégicasAs principais Ações Estratégicas de Defesa (AED), das 16 estabelecidas,
orientadoras da implementação da END e que guardam relação com o presente
trabalho, compreendem: a Segurança Nacional (AED 7), as operações
internacionais (AED 8), a estabilidade regional (AED 9) e a inserção internacional
(AED 10) (BRASIL, 2012b, p. 134 a 138). Cabe ressaltar, porém, que os índices
utilizados (AED 7 a 10) não estão explícitos na END, sendo referenciados ou
“amarrados” como tal nas PSD e ESD.
No que se refere à AED 7, busca-se o incremento do nível de Segurança
Nacional, por meio de todas as “instâncias do Estado”, atuando com ênfase em
determinadas ações, sendo de particular interesse “o atendimento aos
compromissos internacionais relativos à salvaguarda da vida humana no mar e ao
tráfego aéreo internacional” (BRASIL, 2012b, p. 136).
Quanto às operações internacionais (AED 8), preconiza-se o adensamento
tanto do adestramento, ganhando relevância as atividades do Centro Conjunto de
Operações de Paz do Brasil (CCOPAB), quanto da própria participação das Forças
Armadas em operações de paz e de ações humanitárias, apoiando a política exterior
do País.
Quando trata da estabilidade regional (AED 9), pretende promover o
incremento do intercâmbio militar, especialmente com as demais Forças Armadas do
países do continente sul-americano e da costa ocidental da África.
21
A questão da maior inserção internacional brasileira (AED 10) é visualizada
por meio da atuação dos distintos ministérios da República nas seguintes frentes
abaixo transcritas:
- nos processos internacionais relevantes de tomada de decisão, aprimorando e aumentando a capacidade de negociação do Brasil; - nos processo de decisão sobre o destino da Região Antártica; - em ações que promovam a ampliação da projeção do País no concerto mundial e reafirmar o seu compromisso com a defesa da paz e com a cooperação entre os povos; - em fóruns internacionais relacionados com as questões estratégicas, priorizando organismos regionais como o Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL); - no relacionamento entre os países amazônicos, no âmbito da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica; - na intensificação da cooperação e do comércio com países da África, da América Central e do Caribe, inclusive a Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC); e - na consolidação da Zona de Paz e de Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS), e o incremento na interação inter-regionais, como a Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP), a cúpula América do Sul-África (ASA) e o Fórum de Diálogo Índia-Brasil-África do Sul (IBAS). (BRASIL, 2012b, p. 137 e 138).
2.3 POLÍTICA SETORIAL DE DEFESA (PSD)
Enquanto a PND define os Objetivos Nacionais de Defesa a serem
perseguidos pelo Estado brasileiro, quer seja pelo setor militar, quer seja pelo civil, a
PSD se concentra em identificar os objetivos propriamente vinculados ao MD, “de
forma a contribuir para a implementação das ações estratégicas previstas na
Estratégia Nacional de Defesa” (BRASIL, 2015e).
Dos 32 OSD apresentados, os abaixo relacionados guardam relação com as
AED dispostas na seção anterior e interessam à presente análise, sendo relevante o
registro de que todos constituem Objetivos Militares de Defesa e foram transcritos da
Política Militar de Defesa, compondo o eixo de atuação propriamente militar do MD:
OSD 1 Defesa da soberania, da integridade territorial e do patrimônio nacionais e das pessoas, bens e recursos brasileiros no exterior. (AED. 7)OSD 2 Defesa do território nacional, das águas jurisdicionais brasileiras e do espaço aéreo sobrejacente. (AED. 7)OSD 3 Fortalecimento das relações com as Forças Armadas das nações amigas. (AED. 8 e 9)OSD 4 Incremento da capacidade de projeção de poder das Forças Armadas para participar de operações internacionais. (AED. 8) (BRASIL, 2015e).
22
2.4 ESTRATÉGIA SETORIAL DE DEFESA (ESD)
A ESD “é o documento que estabelece, no âmbito do Ministério da Defesa
(MD), as ações estratégicas a serem implementadas com o fito de atingir os
objetivos estabelecidos na Política Setorial de Defesa (PSD)”, consolidando as
Ações Setoriais de Defesa (ASD) a serem implementadas (BRASIL, 2015d).
As ASD relacionadas aos OSD destacados no presente trabalho, enquanto
Objetivos Militares de Defesa, constituem Ações Estratégicas integrantes da
Estratégia Militar de Defesa, não sendo apresentadas na ESD, dado o caráter
sigiloso da referida fonte.
Observa-se, contudo, o estabelecimento de Diretrizes Estratégicas para as
Forças Armadas, algumas das quais são de relevante interesse para o contexto
desta análise, sendo transcritas a continuação:
Dissuadir a concentração de forças hostis nas fronteiras terrestres e nos limites das águas jurisdicionais brasileiras [...].[...]Priorizar a região Amazônica e o Atlântico Sul.[...]Desempenhar responsabilidades crescentes em operações internacionais de apoio à política exterior do Brasil.[...]Contribuir com a inserção do Brasil no cenário internacional.[...]Fortalecer, em tempo de paz, aproveitando as características de mobilidade e permanência dos meios navais, a capacidade de atuação como instrumento eficaz da política externa, prioritariamente no entorno estratégico.[...]Combinar capacidades de executar as tarefas básicas do Poder Naval para a dissuasão extrarregional.[...]O foco da combinação dessas capacidades deve prover defesa proativa, mas não exclusivamente, das plataformas petrolíferas, das instalações navais e portuárias, e dos arquipélagos e ilhas oceânicas nas águas jurisdicionais brasileiras.O exercício do controle de áreas marítimas terá como foco as áreas estratégicas de acesso marítimo ao Brasil, com atenção especial à faixa que vai de Santos a Vitória e à área em torno da foz do Rio Amazonas.Deve-se, igualmente, na tarefa de projeção de poder, ampliar a capacidade para salvaguardar as pessoas, os bens e os recursos brasileiros no exterior.[...]Adensar a capacidade de presença de suas unidades, sob o imperativo da mobilidade estratégica, na Amazônia Azul e nas vias navegáveis das duas grandes bacias fluviais Amazonas e Paraguai-Paraná.[...] (BRASIL, 2015d, grifo nosso).
23
3 A FORÇA INTERINA DAS NAÇÕES UNIDAS NO LÍBANO (UNIFIL)
A UNIFIL foi criada em 1978, por meio da Resolução nº 425, de 19 de
março, do CSNU, após invasão de Israel ao Líbano, visando “confirmar a retirada
das forças israelenses, restaurar a paz e a segurança internacionais e ajudar o
governo do Líbano a assegurar o restabelecimento de sua autoridade efetiva na
área” (UN, 1978e, tradução nossa)1, enquanto que a Resolução nº 426 (1978), de
mesma data, aprovou o contingente da missão, por um período inicial de seis meses
(UN, 1978g), estruturado em cinco batalhões, com 4000 militares (UN, 1978f, p. 3).
Em 2006, a UNIFIL teve seu mandato substancialmente ampliado por meio
da Resolução nº 1701, do CSNU, de 11 de agosto, tendo sido autorizado o aumento
do efetivo da missão para até 15 000 homens (UN, 2006d, p. 3). A referida
Resolução, ao exortar o governo do Líbano, dentre outras deliberações, que
prevenisse a entrada ilegal de armas no país, bem como ao determinar à UNIFIL
que, quando requisitada, prestasse assistência àquele governo (UN, 2006d, p. 4),
estabeleceu as bases necessárias para a criação de uma primeira força-tarefa
marítima no contexto de uma missão de paz, sob a égide da ONU, a qual viria a se
estabelecer formalmente em 15 de outubro de 2006 (UNIFIL, 2016a).
Nesta seção, serão apresentados os antecedentes; a situação da missão,
entre 1978 e 2006; e um panorama da UNIFIL, a partir de 2006, incluindo a
constituição da Força-Tarefa Marítima (FTM).
3.1 ANTECEDENTES
Conforme atesta Hillen (2000, p. 110), desde a celebração do Acordo do
Cairo, em 1969, assinado pela Organização para a Libertação da Palestina (OLP) e
pelo exército libanês, com a intermediação do presidente do Egito (MEIHY, 2016, p.
140), que conferia “direito de cidadania ao movimento palestino armado chefiado por
Yasser Arafat” (MEIHY, 2016, p. 66), legalizando, ao menos para os palestinos, a
presença no Líbano da OLP, esta organização passou a ocupar o sul daquele país,
utilizando-o como base para ataques contra o norte de Israel, ações estas que eram
frequentemente retaliadas pela Forças de Defesa de Israel (IDF, por sua sigla em
1 “confirming the withdrawal of Israeli forces, restoring international peace and security and assisting the Government of Lebanon in ensuring the return of its effective authority in the area”.
24
inglês). Essa situação se manteve, no decorrer da década de 1970, sem que as
sucessivas tentativas para a implementação de um acordo que evitasse as mútuas
agressões lograssem êxito.
Em 11 de março de 1978, integrantes da OLP se infiltraram em território
israelense e cometeram uma série de “atrocidades” contra civis, assassinando 37
cidadãos israelenses e deixando 76 feridos (UN, 1978a, p. 1), fato que, três dias
depois, entre 14 e 15 de março, levou as IDF a invadirem o Líbano, ocupando o sul
do país, até os limites do Rio Litani (HILLEN, 2000, p. 110).
O governo do Líbano apresentou um enérgico protesto junto ao CSNU,
alegando não ter nenhum envolvimento com as ações da OLP no episódio do dia 11
de março e sugerindo que a única solução para o problema consistiria na retirada
das IDF do Líbano, de modo que as autoridades locais pudessem exercer
integralmente as suas funções (UN, 1978b, p. 1 e 2).
A 17 de março, o CSNU acolheu as demandas do Líbano e de Israel para a
convocação de uma reunião de emergência, visando avaliar a questão (UN, 1978c;
UN, 1978d), o que daria origem, por meio da Resolução nº 425 (1978), à UNIFIL.
A Resolução nº 425 (1978), além do estabelecimento da UNIFIL, solicitou
que se respeitassem a integridade territorial, a soberania e a independência do
Líbano e exortou que as IDF se retirassem do país (UN, 1978e). Em 22 de março de
1978, as primeiras tropas da UNIFIL chegariam a solo libanês (UN, 1978h, p. 2).
Conforme observa Hillen (2000, p. 110), houve uma significativa pressão por
parte dos Estados Unidos da América (EUA) para a criação imediata de uma força
de paz no Líbano, cuja principal motivação fora o desejo de evitar que houvesse
prejuízos à Conferência de Paz de Camp David (EUA), entre Egito e Israel, que se
iniciaria naquele ano (1978). Verifica-se tal urgência quando, no parágrafo quarto da
Resolução nº 425 (1978), solicitava-se ao SG que fizesse um relato ao CSNU acerca
da aplicação daquela Resolução, no prazo de 24 horas (UN, 1978e).
Observa-se, portanto, que não houve tempo suficiente para que se
realizasse um adequado reconhecimento e planejamento da missão, de modo que,
quando da aprovação da Resolução nº 425 (1978), não se havia definido, ainda, a
área de operações, tendo a estimativa preliminar da necessidade do efetivo sido
elaborada em base a missões de paz anteriores (HILLEN, 2000, p. 112). Ressalta-se
que entre a aprovação da resolução que criou a UNIFIL e a chegada das primeiras
tropas no sul do Líbano decorreram apenas três dias.
25
3.2 A UNIFIL ENTRE 1978 E 2006
Estabelecida a UNIFIL, sucederam-se uma série de enfrentamentos de
menor vulto entre as tropas da UNIFIL, as IDF e integrantes da OLP, sendo a
primeira baixa da UNIFIL registrada em 29 de março de 1978, quando um militar do
contingente sueco morreu em decorrência da detonação de uma mina terrestre pelo
veículo que ocupava (UN, 1978i, p. 2).
Em 6 de abril de 1978, em cumprimento à Resolução nº 425 (1978), Israel
entregou à UNIFIL o plano inicial de retirada das IDF do Líbano, tendo indicado que
sua execução estaria condicionada ao desdobramento das tropas da ONU na região
(UN, 1978j, p. 4).
Com menos de dois meses de início da missão, em 1º de maio de 1978,
considerando a situação operacional das tropas, quer pela extensão, quer pelas
condições acidentadas do terreno, foi solicitada a primeira ampliação do contingente,
elevando o efetivo autorizado para 6000 homens, ou seja, 50% superior ao
estabelecido inicialmente (UN, 1978k, p. 1), o que foi aprovado pela Resolução nº
427 (1978), do CSNU (UN, 1978l). Um segundo aumento do efetivo antes de 2006
seria autorizado por meio da Resolução nº 501 (1982), elevando o contingente para
cerca de 7000 homens, reforçando as operações em curso (UN, 1982a, p. 2).
Em 13 de junho de 1978, o SG participava ao CSNU a retirada completa das
IDF do território libanês, dando cumprimento parcial ao disposto na Resolução nº
425 (1978) (UN, 1978m, p. 1). Ressalta-se, porém, que por ocasião da retirada, na
faixa próxima à fronteira, que se convencionou chamar de “O Enclave” (vide Figura
1, Anexo A), Israel não entregou o controle de suas posições à UNIFIL, mas a
grupos armados libaneses, integrados por cristãos e milícias conexas, denominados
“de facto forces” (DFF) (UN, 1978n, p. 18). Assim, na prática, como observa Hillen
(2000, p. 132), mesmo após 1978, as IDF continuaram atuando no sul do Líbano,
seja por meio de elementos próprios infiltrados, seja utilizando-se das DFF, que
eram apoiadas e financiadas por Israel, o que restringia, consideravelmente, a
liberdade de manobra das tropas da UNIFIL (UN, 1980, p. 20).
3.2.1 A Segunda Invasão do LíbanoA partir de abril de 1982, as tensões entre Israel e a OLP se intensificaram,
26
tendo as IDF conduzido massivos ataques aéreos sobre acampamentos daquela
Organização e vilarejos no Líbano, em resposta a seguidas ações terroristas e
ataques com foguetes (HILLEN, 2000, p. 132).
A 6 de junho de 1982, tendo como fato motivador inicial ou imediato a
tentativa de assassinato do embaixador israelense no Reino Unido (UN, 2004b, p.
2), as IDF invadiram novamente o Líbano (UN, 1982b, p. 3). Apesar da oposição das
tropas da ONU, a 8 de junho de 1982, toda a área de operações da UNIFIL estava
sob o controle das IDF, auxiliados por seus “aliados”, camponeses e aldeões locais
recrutados e mantidos por Israel, que conformariam o denominado “Exército do
Líbano Meridional - SLA”2 (HILLEN, 2000, p. 133; UN, 1984b, p. 4).
À medida em que se prolongava a ocupação israelense, os atos hostis da
população local contra a presença das IDF se intensificavam consideravelmente
(UN, 1984a, p. 3 e 4), até que, em 14 de janeiro de 1985, Israel, unilateralmente,
anunciou um novo plano de retirada do Líbano (UN, 1985a, p. 4), que se
concretizaria a 10 de junho daquele ano. Quando da retirada, o governo israelense
deixou patente, porém, que manteria uma “zona de segurança” ao norte da fronteira
entre os dois países (vide Figura 2, Anexo A), guarnecida pelo SLA, que operaria
com o apoio das IDF, visando sua auto-defesa (UN, 1985b, p. 7), zona esta que se
manteve sob constantes ataques de grupos de resistência libaneses, provocando
sucessivas represálias por parte das IDF e forças aliadas (UN, 1985b, p. 8).
É importante destacar que é nesse período que surge o grupo Hezbollah,
que significa “Partido de Deus”, em árabe, de corrente islamita xiita, como
resistência à ocupação de Israel de 1982, e que declarou sua existência política em
1985 (JAMAIL, 2006).
Desde 1985, seguiram ocorrendo frequentes enfrentamentos, com variados
níveis de hostilidade, entre as IDF e/ou milícias apoiadas e elementos armados
opositores à ocupação israelense (HILLEN, 2000, p. 133), rotina de hostilidades esta
intensificada a partir de meados de 1993, quando se verificaram, inclusive, ataques
a alvos civis, tanto no sul do Líbano quanto no norte de Israel (UN, 1994, p. 4).
Apesar dessas ocorrências, o SG ressaltava a importância da permanência
da missão, destacando a contribuição à estabilidade na área e à proteção aos seus
habitantes, embora reconhecesse que, naquelas condições, não se produziriam
2 O SLA, por sua sigla em inglês, é o sucessor das milícias irregulares antes denominadas DFF, sendo também referenciado nos relatórios do SG ao CSNU com a mesma sigla (DFF) (UN, 1991, p. 6).
27
avanços na implementação de seu mandato (UN, 1995, p. 6).
Israel, a sua vez, manifestava não possuir pretensões territoriais no Líbano,
sendo a “zona de segurança” uma situação temporária, necessária para garantir a
integridade do norte de Israel, até que o governo local tivesse condições de exercer
o controle eficaz daquela área e impedir sua utilização para ataques contra seu
território (UN, 1994, p. 6 e 7). Israel também via com descrença a capacidade da
UNIFIL de assegurar a paz e a segurança no Líbano, apresentando a opção de
resolver a questão em base a negociações bilaterais Líbano-Israel (UN, 1992, p. 8).
No início do primeiro semestre de 1996, as hostilidades voltaram a aumentar
significativamente, merecendo destaque a ação do grupo armado “Resistência
Islâmica”, ala militar do Hezbollah (UN, 1996a, p.1), que, em março, infiltrou-se na
área controlada por Israel, atacou tropas das IDF e causou importantes baixas entre
soldados israelenses (UN, 1996b, p. 2). Por parte de Israel, em retaliação, foram
lançados intensos ataques aéreos a território libanês, que duraram mais de duas
semanas (UN, 1996b, p. 1), com o objetivo declarado de pressionar o governo
libanês a limitar as atividades da Resistência Islâmica (UN, 1996b, p. 3).
Naquele período, já se observava a atuação da marinha de Israel em
atividades de patrulha nas águas territoriais libanesas, impondo sérias restrições à
navegação de pescadores, nas proximidades da cidade de Tiro (UN, 1996b, p. 3).
Novos e contínuos enfrentamentos entre as partes seguiram ocorrendo,
incluindo incursões aéreas israelenses a território do Líbano, assim como ataques
com foguetes contra o norte de Israel, até que, em 17 de abril de 2000, o SG
participou ao CSNU que recebera, em comunicado oficial do governo de Israel, a
decisão de retirar totalmente suas forças do território libanês, até julho daquele ano
(UN, 2000a, p. 1). Em seu relatório de 16 de junho de 2000, o SG confirmou o
cumprimento quanto à retirada das tropas israelenses do Líbano (UN, 2000c, p. 1), a
qual foi comunicada à ONU, por Israel, em 25 de maio de 2000 (UN, 2000d, p. 2).
3.2.2 A Linha AzulVisando confirmar a retirada das tropas de Israel, seria necessário
estabelecer uma linha de referência. Assim, recorreu-se a vários documentos
cartográficos da própria ONU, bem como dos países envolvidos, tendo sempre sido
realçado que tal referência seria estabelecida sem prejudicar futuros acordos
fronteiriços (UN, 2000b, p. 2). A demarcação da “linha de retirada” (“withdrawal line”)
28
foi concluída a 7 de junho de 2000 (UN, 2000c, p. 6), linha esta que se convencionou
chamar de “Linha Azul” (UN, 2000e, p. 1) (vide Figura 3, Anexo A).
Quanto à materialização física da Linha Azul, a partir de um projeto piloto
acordado com as Forças Armadas do Líbano (LAF, por sua sigla em inglês) e IDF,
apenas em 26 de setembro de 2007 seria colocado um primeiro pilar de demarcação
(UN, 2007d, p. 3). De um total planejado de 528, as partes já haviam chegado a
acordo para a instalação de 314 marcos, dos quais, até junho de 2016, 249 já
estavam construídos (UN, 2016e, p. 7; UN 2016g, p. 7).
Apesar de algumas ressalvas, a Linha Azul, como referência, foi acolhida
por ambos os países (UN, 2000c, p. 6). Considerando, porém, que a maioria das
violações da “linha de retirada” ocorreram na fronteira entre o Líbano e a Síria,
convém destacar o processo de demarcação ali considerado, particularmente na
área relativa às fazendas de Shebaa, um espaço de 14 quilômetros (km) de
extensão e 2,5 km de largura (BERG, 2006), totalizando cerca de 35 km2.
3.2.3 As Fazendas de ShebaaQuando da demarcação dos limites entre a Síria e o Líbano, realizada por
cartógrafos franceses, em 1923, embora tivessem incluído no Líbano o vilarejo de
Shebaa, posicionaram as respectivas fazendas em solo sírio (vide Figura 4, Anexo
A). Essa área foi ocupada por Israel, em 1967, em decorrência da Guerra dos Seis
Dias, e anexada às Colinas de Golã, em 1981 (BERG, 2006).
Apesar das fazendas de Shebaa serem reclamadas pelo Líbano, os vários
documentos cartográficos de posse da ONU indicavam que aquela área estava em
território sírio. O governo libanês participou, então, a existência de um entendimento
entre os dois países de que as referidas fazendas seriam libanesas, conclusão esta
decorrente dos trabalhos de um comitê de fronteiras sírio-libanês, levados a cabo
em 1964. O SG confirmou tal entendimento, conforme contato com o Ministro de
Relações Exteriores da República Árabe da Síria (UN, 2000b, p. 3), apesar da
inexistência de um acordo formal de fronteiras entre os dois países.
Adjacente à área de operações da UNIFIL, que não incluía as fazendas de
Shebaa, dadas as referências cartográficas de que dispunha a ONU quando da
criação da missão, havia em desenvolvimento outra missão de paz, a Força das
Nações Unidas de Observação da Separação (UNDOF, por sua sigla em inglês),
criada em 1974, pela Resolução nº 350, do CSNU, com a finalidade de garantir o
29
cessar-fogo entre a Síria e Israel, na região das Colinas de Golã (UN, 1974). Assim,
na ausência de um acordo formal de fronteiras entre os governos libanês e sírio, a
solução adotada pela ONU, e aceita, em junho de 2000, por Israel e Líbano (UN,
2000c, p. 6) para a questão da Linha Azul na região de fronteira entre o Líbano e a
Síria, nas proximidades das fazendas de Shebaa, foi considerar a linha que
separava as áreas de operações das UNIFIL e UNDOF, para efeitos da confirmação
da retirada de Israel do território ocupado (UN, 2000c, p. 2).
Em 2001, o SG indicava como sua principal preocupação os sucessivos
ataques e violações da Linha Azul, por cidadãos libaneses, na região das fazendas
de Shebaa (UN, 2001, p.3), região esta que, em clara alteração de posicionamento
quando da aceitação da “linha de retirada”, passou a ser contestada pelo Líbano
desde novembro de 2000, quando alegou que a Linha Azul não seria válida naquela
área e se avocava, inclusive, “o direito de utilizar todos os meios, incluindo a força,
contra as forças israelenses que a ocupavam” (UN, 2001, p. 2, tradução nossa)3.
Em 19 de abril de 2002, respondendo a alegações de Israel quanto à
suposta atuação provocativa do Hezbollah e da consideração de seus integrantes
como terroristas, o Líbano reiterava o posicionamento quanto ao seu direito de
utilizar todos os “meios legítimos” para retomar as fazendas de Shebaa, que
considerava parte do seu território (UN, 2002, p. 1), e atestava que o Hezbollah era
membro integrante do Parlamento libanês, sendo um legítimo partido político que
participava ativamente em prol da desocupação israelense do país (UN, 2002, p. 2).
Quanto à demarcação da fronteira na região que compreende as fazendas
de Shebaa, em 2007, um cartógrafo contratado pela ONU chegara a uma
delimitação provisória da área, após intensos trabalhos que também incluíram
medições de campo, cujo acesso foi facilitado, inclusive, por Israel (UN, 2007d, p.
16). O objetivo daquela ação, segundo o SG, não seria traçar a fronteira
internacional entre o Líbano e a Síria, mas prestar-lhes assessoria de modo a que
pudessem chegar a um comum acordo fronteiriço (UN, 2007d, p. 11). Até junho de
2016, Israel e Síria ainda não haviam se manifestado acerca daquela delimitação
provisória, mantendo-se a região ocupada por Israel (UN, 2016g, p. 11 e 13).
3.2.4 A Situação após a Retirada IsraelenseApós a retirada israelense, em maio de 2000, constatou-se que tanto o
3 “the right to use every means, including force, against the Israeli forces occupying it”.
30
Exército quanto as forças de segurança do governo libanês não operavam nas
proximidades da Linha Azul, estando este controle e patrulhas a cargo do Hezbollah,
o qual provia, ainda, diversos serviços sociais a algumas das aldeias no setor.
Relata-se, em algumas ocasiões, que integrantes daquele grupo interferiram na
liberdade de circulação da própria UNIFIL (UN, 2001, p. 2). O governo do Líbano,
reiteradamente, justificava o não desdobramento de seu exército ao longo da Linha
Azul, alegando que não atuaria como “guarda fronteiriço” de Israel, enquanto não
houvesse, efetivamente, a paz estabelecida com aquele país (UN, 2000e, p. 2).
Quanto ao contingente da UNIFIL, depois de sucessivas reduções, atingiria
o efetivo mínimo de cerca de 2000 militares, ao final de 2002 (UN, 2003, p. 4).
A situação na área de operações da UNIFIL, embora relativamente estável,
sempre se mantinha com algum grau de tensão, registrando-se constantes
enfrentamentos armados, principalmente entre o Hezbollah e as IDF, sendo
identificada, em algumas ocasiões, a presença de elementos palestinos nos
confrontos (UN, 2004a, p. 1).
Apesar da relativa calma, o SG alertava que existia um “risco considerável”
de que a escalada das contínuas hostilidades levasse a um conflito entre as partes
(UN, 2004a, p. 6) e manifestava profunda preocupação com as inúmeras
ocorrências de lançamentos de foguetes contra Israel, efetuados por facções de
militantes palestinos, o que representava um importante indicador do grau da
volatilidade da região e grave risco à estabilidade local (UN, 2005a, p. 6).
Ao longo de 2005, houve intensificação dos enfrentamentos entre o
Hezbollah e Israel, associados a um ambiente de maior instabilidade política,
principalmente após o assassinato do ex-primeiro-ministro do Líbano, Rafik Hariri,
em 14 de fevereiro, demonstrando a persistência da condição de fragilidade do país
(UN, 2005b, p. 7 e 8). À própria UNIFIL se impunha restrições de deslocamento e
atuação, tanto pelas IDF (UN, 2005b, p. 3), quanto pelo Hezbollah (UN, 2006a, p. 5).
3.3 A UNIFIL A PARTIR DE 2006
A situação no Líbano se mantinha instável e tensa, embora com relativa
calma, até que, em 12 de julho de 2006, eclodiu uma série de graves ações hostis,
que abarcou não apenas a região das fazendas de Shebaa, mas imensas áreas do
país, englobando, além das aldeias e vilas nos arredores da Linha Azul, a própria
31
capital libanesa e suas redondezas, sendo a área imersa no mais grave conflito já
enfrentado nas últimas décadas (UN, 2006b, p. 1).
A crise teve início cerca de 09:00, hora local, quando o Hezbollah lançou
vários ataques contra o território israelense, cruzando a Linha Azul e tendo, em uma
das incursões nas imediações de Zarit (Israel), matado três soldados, ferido dois e
capturado outros dois, que foram levados para o Líbano. Justificando o resgate dos
soldados capturados, Israel respondeu com ataques desde terra, mar e ar, que
abarcaram não apenas os combatentes do Hezbollah, mas também estradas, pontes
e outros objetivos, dentro e fora da área de operações da UNIFIL (UN, 2006b, p. 1).
Os ataques aéreos israelenses seguiram ocorrendo, ininterruptamente,
desde o dia 12, tendo atingido várias instalações estratégicas, como o aeroporto
internacional de Beirute, a auto-estrada que ligava Beirute a Damasco, na Síria,
inúmeros depósitos de combustíveis, bem como posições da própria UNIFIL,
enquanto que os foguetes lançados pelo Hezbollah atingiam povoados de Israel,
alcançando distâncias de até 35 km ao sul da Linha Azul (UN, 2006b, p. 2 e 3).
Sem que lograssem sucesso imediato, inúmeras iniciativas foram tomadas,
visando ao término das hostilidades, como a Conferência de Roma, ocorrida em 26
de julho de 2006, em que diplomatas de 15 países, incluindo os EUA, a União
Europeia e a Liga Árabe, se reuniram para tentar estabelecer um acordo de cessar-
fogo na região. Particularmente os EUA e o Reino Unido, embora conclamassem
Israel a exercer a “máxima moderação” em suas ações e condenassem a destruição
da infraestrutura libanesa, opuseram-se à pressão para um rápido cessar-fogo,
alegando que qualquer trégua deveria garantir uma paz duradoura e assegurar que
o Hezbollah não mais representaria uma ameaça para Israel (ROME, 2006).
Também é relevante, nesse contexto, os esforços do primeiro-ministro do
Líbano, Fouad Siniora, visando ao término do conflito, quando apresentou à
comunidade internacional o seu “Plano de Sete Pontos”, cujas principais questões
remetiam à retirada de Israel do Líbano; à atribuição de jurisdição das fazendas de
Shebaa à ONU, até que se resolvesse a questão de demarcação da fronteira; e à
extensão da autoridade do governo do Líbano sobre todo o seu território, por meio
de suas Forças Armadas legítimas (FULL, 2006).
No desenrolar das hostilidades, em 30 de julho de 2006, uma ofensiva das
IDF atingiu a aldeia de Qana, no sul do Líbano, matando 28 civis, do quais 16 eram
crianças. Tal ocorrência gerou inúmeros protestos e pedidos de cessar-fogo por
32
parte da comunidade internacional, não apoiados, porém, pelo EUA (WILKINS,
2013, p. 56), mas que teve o potencial de catalizar o processo de solução negociada
para a crise. Este mesmo incidente levou o CSNU à se manifestar oficialmente,
destacando a urgência de se estabelecer um acordo de cessar-fogo “duradouro,
permanente e sustentável” e sua determinação de aprovar, “sem mais demora”, um
projeto de resolução para a solução do conflito (UN, 2006c).
3.3.1 A Resolução 1701 (2006)Após intensas negociações, em 11 de agosto de 2006, o CSNU aprovou a
Resolução nº 1701, em que pedia a “cessação total das hostilidades baseadas,
particularmente, na cessação imediata de todos os ataques do Hezbollah e na
cessação imediata, por Israel, de todas as operações militares ofensivas”4 (UN,
2006d, p. 2, tradução nossa), ampliando consideravelmente o mandato da UNIFIL, a
ponto de alguns autores se referirem a esta “nova fase” da missão como UNIFIL II
(KERR, 2015, p. 41; WILKINS, 2013, p. 58).
Por meio da referida resolução, foi proferida uma série de decisões, medidas
e exortações, iniciando-se pelo pedido de encerramento de todas as hostilidades,
condição básica para que as demais ações se desenvolvessem (parágrafo 1). As
demais deliberações de relevo foram: que se iniciasse, após o cessar-fogo, o
desdobramento conjunto das tropas do Líbano e da UNIFIL por toda a região
meridional libanesa, ao passo que, paralelamente, Israel deveria iniciar a retirada de
seus soldados do país (parágrafo 2); enfatizou-se a importância de que o governo
libanês restabelecesse seu controle por todo o território (parágrafo 3); reiterou seu
apoio a que fosse plenamente respeitada a Linha Azul (parágrafo 4); autorizou o
aumento do efetivo da UNIFIL ao máximo de 15 000 militares (parágrafo 11); exortou
o governo do Líbano a que controlasse suas fronteiras, de modo a evitar o ingresso
no país de armamento ou material correlato sem o seu consentimento, tendo
solicitado à UNIFIL que prestasse apoio, quando solicitado (parágrafo 14); e
prorrogou o mandato da missão em um ano, até 31 de agosto de 2007 (parágrafo
16), quando a prática regular vinha sendo a renovação do mandato em base semi-
anual (UN, 2006d, p. 2 a 4). A última postergação da UNIFIL II ocorreu a 30 de
agosto de 2016, prorrogando a missão até 31 de agosto de 2017 (UN, 2016h, p. 3).
4 “full cessation of hostilities based upon, in particular, the immediate cessation by Hizbollah of all attacks and the immediate cessation by Israel of all offensive military operations”.
33
Particularmente em relação ao mandato, o CSNU atribuiu uma série de
tarefas adicionais à UNIFIL, além das já estabelecidas por meio das Resoluções nº
425 (1978) e 426 (1978), conforme detalhado no parágrafo 11 da Resolução nº 1701
(2006), destacando-se: monitorar o encerramento das hostilidades; assegurar o
acesso humanitário à população e o regresso voluntário, em condições seguras, das
pessoas deslocadas; e apoiar o governo da Líbano, tanto no seu desdobramento na
porção meridional do país, quanto em atendimento a eventuais solicitações, em
cumprimento ao preconizado no parágrafo 14 daquela resolução (evitar o ingresso
de armamento não autorizado) (UN, 2006d, p. 3).
Embora não constituíssem regras de engajamento, ressalta-se que,
conforme o parágrafo 12 da resolução em pauta, foi autorizado à UNIFIL tomar uma
série de ações no cumprimento de seu mandato, quando atuando em apoio ao
governo libanês, que ampliava consideravelmente sua liberdade de manobra:
autoriza a UNIFIL a tomar todas as medidas necessárias [...] para garantir que sua área de operações não seja utilizada para atividades hostis de qualquer natureza; a resistir a tentativas, por meios coercitivos, de impedi-la de cumprir suas funções sob o mandato do Conselho de Segurança; e a proteger o pessoal, as instalações e o material das Nações Unidas, garantir a segurança e a liberdade de movimento do pessoal das Nações Unidas e dos agentes humanitários e [...] proteger civis sob ameaça iminente de violência física5 (UN, 2006d, p. 2 e 3, tradução nossa, grifo nosso).
3.3.2 Ações e Ocorrências SubsequentesAs hostilidades cessariam às 05:00 (hora de Greenwich), do dia 14 de
agosto de 2006, porém, nas 48 horas que antecederam o cessar-fogo, ocorreriam
alguns dos combates mais violentos do conflito, atingindo até mesmo posições
ocupadas pela UNIFIL, incluindo o quartel-general em Naqoura (UN, 2006f, p. 2).
Segundo as estatísticas oficiais libanesas, entre 12 de julho e 14 de agosto
de 2006, morreram 1187 pessoas, 4092 foram feridas e cerca de um milhão
deslocadas, dos quais, aproximadamente, 735 000 buscaram refúgio no próprio
Líbano e 230 000 no exterior. De parte de Israel, morreram 43 civis e 117 soldados
das IDF, 101 pessoas sofreram ferimentos graves ou moderados e cerca de 300 000
residentes foram deslocados de seus lares (UN, 2006g, p. 2).
5 “authorizes UNIFIL to take all necessary action [...] to ensure that its area of operations is not utilized for hostile activities of any kind, to resist attempts by forceful means to prevent it from discharging its duties under the mandate of the Security Council, and to protect United Nations personnel, facilities, installations and equipment, ensure the security and freedom of movement of United Nations personnel, humanitarian workers and [...] to protect civilians under imminent threat of physical violence”.
34
Ainda em 14 de agosto de 2006, a convite do Comandante da UNIFIL, foi
realizada uma primeira reunião tripartite, incluindo representante das IDF e das LAF,
para conduzir as coordenações necessárias para a execução dos respectivos planos
de retirada e desdobramento. Dentre as deliberações, ficou acordado que a retirada
das IDF se daria de modo faseado, ou seja, na medida em que Israel deixasse um
determinado setor, a UNIFIL estabeleceria postos de controle e iniciaria o
patrulhamento da área, até a ocupação pelas LAF (UN, 2006f, p. 3).
A manutenção das reuniões tripartites entre a UNIFIL e altos representantes
das IDF e LAF, ao longo de toda a missão, constitui-se em importante instrumento
de coordenação que contribui para a melhoria das medidas de segurança, a
resolução de questões operacionais e a prevenção de incidentes e violações,
fomentando a confiança entre as partes (UN, 2007d, p. 4; UN, 2016g, p. 7).
A 28 de novembro de 2006, a UNIFIL já estaria conformada por 10 480
militares, que, somados aos esforços das LAF, eram considerados suficientes para o
cumprimento do mandato da missão, embora permanecesse em aberto a questão
da liberação dos soldados israelenses sequestrados (UN, 2006i, p. 4 e 5). Somente
a 16 de julho de 2008, o Hezbollah devolveria os restos mortais dos dois soldados,
em troca da liberação de prisioneiros libaneses (UN, 2008b, p. 2).
A existência de minas e explosivos não detonados representava, ainda, uma
ameaça significativa, tanto às tropas, quanto à população civil, que seria enfrentada
ao longo de todo o mandato da UNIFIL, prolongando-se até os dias atuais (UN,
2016g, p. 11). Fora constatado que a “contaminação” por tais artefatos era muito
superior à registrada no Iraque, depois da guerra de 2003 (UN, 2006f, p. 11).
Quanto à retirada das IDF, ao final do ano de 2006, mantinham presença
apenas na vila de Ghajar, que possui uma situação bastante peculiar, na medida em
que é dividida pela Linha Azul. Apesar dos esforços da UNIFIL e do próprio SG (UN,
2006i, p. 2), a ocupação de Ghajar e de uma porção adjacente ao norte da vila se
mantém até a presente data (UN, 2016g, p. 4 e 13).
Ao longo de 2006, pôde-se constatar o desdobramento de quatro brigadas
das LAF no sul do país, até os limites da Linha Azul, fato muito elogiado pelo SG,
tendo-se constituído, “pela primeira vez em décadas [...] a mais notável realização e
um fator essencial de estabilização”6, conforme atesta em seu relatório de dezembro
de 2006 (UN, 2006i, p. 2, tradução nossa).
6 “for the first time in decades [...] a most notable achievement and a key stabilizing factor”.
35
Nos anos seguintes, vários incidentes seguiram ameaçando a frágil
estabilidade alcançada em 2006, podendo-se mencionar uma série de atentados e
atos terroristas, como o que ocorreu em 2007, em uma explosão de um carro-bomba
contra a própria UNIFIL, em 24 de junho, onde morreram seis militares da missão
(UN, 2007b, p. 2); e o atentado de 19 de outubro de 2012, quando foi morto um
diretor das Forças de Segurança Interna do Líbano, episódio que desencadeou uma
série de protestos e atos violentos, reivindicando a demissão do primeiro-ministro
Mikati (UN, 2012c, p. 2), que veio a renunciar em março de 2013 (UN, 2013a, p. 2).
A 3 de agosto de 2010, nas proximidades de El Adeisse, ocorreu o primeiro
enfrentamento direto entre as LAF e IDF, ao largo da Linha Azul, desde agosto de
2006, tendo ocasionado vítimas de ambos os lados, evidenciando a natureza
instável da região (UN, 2010c, p. 1 e 2). Fatos similares voltariam a se repetir, como
o que ocorreu em 1º e agosto de 2011, no Rio Wazzani (UN, 2011c, p. 1).
Além dos atentados terroristas, as tropas da UNIFIL, ao longo da missão,
também foram alvo de várias ações hostilizantes, como a que ocorreu em 26 de
junho de 2011, quando uma patrulha foi detida e ameaçada, por cidadãos libaneses,
perto da cidade de Shaqra, tendo sido subtraídos seus equipamentos de
posicionamento e comunicações e mapas. É interessante destacar que, naquela
ocasião em particular, se relatou a presença de um oficial das LAF no local, que,
porém, não interveio na contenda (UN, 2011c, p. 4). Várias outras ocorrências dessa
natureza seguiriam ocorrendo, porém, na avaliação do SG, entendia-se que a
atitude da população em relação à UNIFIL, no geral, era positiva (UN, 2013b, p. 6;
UN, 2016g, p. 4 e 5).
O padrão de violação do cessar-fogo também seguia ocorrendo como no
passado, sendo o ataque a Israel efetuado com foguetes lançados desde o Líbano,
como o que ocorreu em 22 de agosto de 2013, desde o sudeste da cidade de Tiro,
no interior da área de operações da UNIFIL, o qual, no dia seguinte, gerou
represálias de Israel, que realizou ataques aéreos aos arredores de Naameh, entre
Beirute e Sidon (UN, 2013b, p. 3). De parte de Israel, ao longo de toda a missão,
seguiu (e segue) violando o espaço aéreo libanês quase que diariamente, seja por
meio de veículos aéreos não tripulados (VANT), seja utilizando-se de aviões,
contrariando o estabelecido na Resolução 1701 (2006) (UN, 2013b, p. 14; UN,
2016g, p. 4 e 13). O modus operandi de ambos se mantém até os dias atuais:
ataques e instigações com foguetes a território israelense, por parte do Líbano, e
36
sobrevoos do espaço aéreo libanês, por aeronaves de Israel (UN, 2016e, p. 13; UN,
2016g, p. 13).
Com a grave crise desencadeada na Síria, desde março de 2011, se
intensificaram os ataques terroristas no Líbano. Como exemplo, cita-se o atentado
suicida à Embaixada do Irã, em Beirute, realizado em 19 de novembro de 2013, por
grupos armados vinculados à Al-Qaeda, onde morreram, ao menos, 23 pessoas e
mais de 140 resultaram feridas (UN, 2014a, p. 8), além de outros seis atentados em
Beirute e Hermel, deflagrados em 5 de fevereiro de 2014 (UN, 2014a, p. 1).
Apesar da aprovação de planos de segurança para Trípoli e Bekaa, que
“melhorou consideravelmente” a situação naquelas áreas, vários outros ataques
seguiram ocorrendo no país (UN, 2014b, p. 1), como o de 12 de novembro de 2015,
em Beirute, em que o Estado Islâmico reivindicou o atentado suicida que deixou
mais de 43 pessoas mortas (UN, 2016e, p. 1), e o ataque com carro-bomba, por
primeira vez executado contra uma instituição do setor bancário do Líbano, ocorrido
em 12 de junho de 2016, na capital do país (UN, 2016g, p. 2 e 14).
3.3.3 A Força Tarefa Marítima (FTM)No que se refere ao controle de suas águas jurisdicionais, em 6 de setembro
de 2006, ao abrigo do parágrafo 14 da Resolução nº 1701 (2006), o primeiro-ministro
libanês solicitou apoio das Nações Unidas para o estabelecimento de uma força-
tarefa marítima, a qual contribuiria para a prevenção da entrada não autorizada de
armamento no país por via marítima, até que suas próprias forças estivessem em
condições de assumir tal encargo (UN, 2006g, p. 9).
Assim, reconhecendo as limitações do país em patrulhar efetivamente seu
litoral, o primeiro-ministro do Líbano, além de registrar que as ações de vigilância
marítima seriam realizadas em conjunto com a Marinha Libanesa (LAF-N, por sua
sigla em inglês), solicitou que a assistência também se estendesse ao treinamento
da LAF-N e demais agentes de segurança, bem como incluísse o fornecimento de
equipamentos que elevassem sua capacidade operacional, o que o permitiria, no
futuro, controlar seu litoral de maneira eficaz e independente (UN, 2006g, p. 9).
Em comunicado ao CSNU, de 8 de setembro de 2006, o SG informou que a
Itália, mediante entendimentos com o Líbano, lideraria uma força-tarefa marítima
provisória, em coordenação com a UNIFIL, enquanto se tomassem as medidas
necessárias para o estabelecimento de uma força-tarefa plena, sob o comando da
37
UNIFIL (UN, 2006g, p. 9). Também informou da implantação de um centro de
operações navais junto ao quartel-general da missão, em Naqoura, a fim de
coordenar o detalhamento operacional com as autoridades pertinentes (UN, 2006h).
É relevante observar que o SG indicou que a criação daquela força naval era
um requisito acordado para o levantamento do bloqueio naval imposto ao Líbano
(UN, 2006h), o que efetivamente ocorreu em 7 de setembro de 2006, enquanto que
o bloqueio aéreo foi levantado no dia anterior, em 6 de setembro. Os bloqueios
aéreo e marítimo haviam sido impostos por Israel desde 12 de julho e se mantiveram
após a aprovação da Resolução 1701 (2006), sob a justificativa de garantir a
manutenção do embargo de armas, porém, o efeito foi extremamente prejudicial
para o Líbano, principalmente sob o aspecto econômico (UN, 2006g, p. 13).
Segundo Kerr (2015, p. 37), a força-tarefa provisória, com liderança italiana,
iniciou suas operações em 18 de setembro de 2006, enquanto que a FTM da
UNIFIL, sob o comando da Alemanha, foi estabelecida em 15 de outubro de 2006,
com as atribuições de apoiar a LAF-N no monitoramento de suas águas territoriais e
no impedimento da entrada não autorizada de armamento e munição em seu
território, por via marítima, bem como de contribuir para o seu treinamento e
preparação, de modo a capacitá-la para vir a assumir, autonomamente, as tarefas
relativas à segurança marítima de suas águas jurisdicionais (UNIFIL, 2016a).
Apesar de não ser a primeira vez que se utilizasse navios em uma missão
de paz, até porque, por exemplo, a própria UNIFIL já havia feito uso desse recurso,
em proveito de tarefas logísticas, após a término das hostilidades em 2006 (UN,
2006f, p. 10), era inédito que se empregasse uma força naval, na forma de uma
força-tarefa marítima e com as atribuições elencadas anteriormente, em missões de
paz sob a égide da ONU. Tal situação era preocupação do SG, que asseverou que
“um elemento marítimo de tamanha importância apresenta um novo desafio para
uma operação de manutenção da paz e exigirá um certo grau de flexibilidade,
inclusive quanto a arranjos para reembolso”7 (UN, 2006g, p. 9 e 10, tradução nossa).
Durante o ano de 2007, observou-se uma série de instigações por parte das
IDF contra a FTM, como em um incidente, em 30 de abril, quando um navio patrulha
israelense se aproximou de uma fragata da UNIFIL a grande velocidade, sem que
tivesse estabelecido contato fonia, sendo a colisão evitada pela redução abrupta da
7 “A large maritime element presents a new challenge for a peacekeeping operation and will require a degree of flexibility, including as regards arrangements for the reimbursement”.
38
velocidade da fragata. Também se registraram, em duas ocasiões, sobrevoos de
aeronaves israelenses, a baixa altitude, sobre navios da FTM (UN, 2007c, p. 6).
Em 17 de março de 2008, houve a detecção da entrada de um navio,
procedente de águas israelenses, no mar territorial libanês, sem que tivesse seguido
os procedimentos adequados de identificação, fato que as IDF indicaram
desconhecer (UN, 2008a, p. 6 e 7). Segundo informações atribuídas ao Comandante
da UNIFIL, teria sido uma corveta israelense, da Classe Eliot (SISON, 2008).
Ao longo de 2008, também se observaram contínuas interferências dos
navios e lanchas patrulha das IDF com pescadores libaneses, particularmente nas
imediações da “Linha de Boias”, lançada por Israel como um prolongamento da
Linha Azul no mar, mas não reconhecida pelo Líbano nem pela ONU. As
mencionadas ocorrências poderiam elevar o nível de tensão na região, agravando a
consecução da paz, embora há que se registrar que, segundo o mandato
estabelecido, não cabe à UNIFIL a supervisão daquela Linha (UN, 2008b, p. 7).
Incidentes daquela natureza seguiram ocorrendo com frequência ao longo dessa
Linha durante toda a missão, com Israel realizando detonações de cargas de
profundidade, tiros de advertência e lançando artefatos pirotécnicos, com a alegação
de se tratarem de medidas de segurança para se evitar o cruzamento inadvertido
daquela Linha (UN, 2010b, p. 6; UN, 2010c, p. 7; UN, 2016e, p. 6; UN, 2016g, p. 6).
Quanto à referida “Linha de Boias”, segundo Salameh (2012), foi lançada
unilateralmente por Israel, quando da retirada de suas tropas de território libanês,
em 2000, sendo, porém, contestada pelo Líbano. Sison (2008) relata que, segundo o
então Comandante da UNIFIL, a fronteira marítima entre o Líbano e Israel deveria
ser delimitada por uma linha na marcação 270º verdadeiros, enquanto que a linha de
boias lançada estava, aproximadamente, na marcação 290º, favorecendo Israel.
Na reunião tripartite de 7 de março de 2011, as LAF solicitaram à UNIFIL que
estabelecesse uma linha de segurança marítima entre o Líbano e Israel, e, embora
se tenha iniciado conversações bilaterais exploratórias em temas gerais acerca da
segurança marítima (UN, 2011b, p. 8), sempre se deixou claro que a FTM não tinha
o mandato de delimitar fronteiras marítimas ou de monitorar a Linha de Boias (UN,
2011a, p. 11; UN, 2011b, p. 8).
No ano de 2011, foi registrada um redução significativa nos incidentes ao
largo da Linha de Boias, quando comparado a 2010 (UN, 2012a, p. 5), fato
coincidente com o primeiro ano do Brasil como comandante da FTM.
39
Em 2015, registraram-se outras importantes ocorrências nas imediações da
Linha de Boias, como o evento ocorrido a 20 de janeiro, quando um navio patrulha
israelense foi detectado a 1500 metros ao norte daquela Linha (UN, 2015a, p. 6).
Também em 2015, a 24 de junho, em atitude que poderia ser considerada hostil e
com potencial de gerar respostas justificáveis como legítima defesa, um navio da
FTM detectou emissões de radar de direção de tiro que o “iluminava”, procedentes
de um navio israelense que patrulhava a região da Linha de Boias. Tal padrão de
emissões foi detectado em várias ocasiões ao longo do dia, tendo a UNIFIL
depositado seus protestos junto às IDF (UN, 2015e, p. 5).
No que se refere à fronteira marítima entre Líbano e Israel, as coordenadas
da Zona Econômica Exclusiva (ZEE) do Líbano foram depositadas junto à ONU em
julho e outubro de 2010. Em 10 de julho de 2011, Israel adotou oficialmente sua
delimitação de ZEE, cuja área se sobrepunha à do Líbano em cerca de 850 km2
(vide Figura 5, Anexo A), por razões aparentemente relacionadas com a descoberta
de importantes reservas de hidrocarbonetos na região (MEIER, 2013, p. 2).
Considerando que, para ambos os países, a exploração das reservas de petróleo e
gás se constituem em prioridade nacional, a ONU tem incentivado a resolução da
controvérsia quanto as respectivas ZEE, embora, até a presente data, não tenha
havido progresso nesse sentido (UN, 2016e, p. 16; UN, 2016g, p. 17).
Em 2012, foram interceptadas várias tentativas de tráfico de armas, não
apenas na fronteira terrestre entre o Líbano e a Síria, mas, pela primeira vez desde
2006, também por via marítima, segundo os relatórios do SG. Em 27 de abril, a LAF-
N interceptou, em suas águas territoriais, um navio sírio, com bandeira de Serra
Leoa, rumando para o porto de Trípoli, tendo apreendido três contêineres com
armas, munições e equipamentos militares. As investigações realizadas pelas LAF
indicaram que o destino do carregamento seria membros da oposição armada à
Síria, fato confirmado pelo governo daquele país (UN, 2012b, p. 10).
Em 28 de fevereiro de 2016, autoridades gregas apreenderam uma
embarcação que transportava um carregamento ilegal de armas e explosivos, com
destino ao Líbano, embora fora das águas jurisdicionais libanesas (UN, 2016g, p. 9).
Até 2 de junho de 2016, apesar de se registrarem mais de 70 000 navios
interrogados desde 15 de outubro de 2006 e cerca de 8000 inspecionados por
autoridades libaneses (UNIFIL, 2016a), não há outros relatos, no âmbito da FTM, de
apreensão de armas provenientes do mar que não o de 27 de abril de 2012.
40
Em termos operacionais, a FTM tem mantido um presença visível na parte
meridional das águas jurisdicionais libanesas, visando evitar tensões nas
proximidades da fronteira em disputa (UN, 2015e, p. 5; UN, 2016g, p. 6).
Quanto ao Comando da FTM, em 28 de fevereiro de 2008, a Alemanha
passou-o à Força Marítima da Europa (EUROMARFOR)8, que passou a operar sob
mandato da ONU, liderada, à época, pela Itália (UN, 2008a, p. 13; UNIFIL, 2016a),
e, desde 31 de agosto de 2008, pela França (UN, 2008b, p. 14; UNIFIL, 2016a). A 1º
de março de 2009, após um ano, a EUROMARFOR passaria o comando da FTM à
Bélgica. A 30 de maio de 2009, assumiria o comando da FTM a Itália; em 31 de
agosto, a Alemanha; e, a 1º de dezembro de 2009, a Itália reassumiria o comando,
até 31 de agosto de 2010 (UNIFIL, 2016a).
Não sendo possível encontrar outro país que se propusesse a substituir a
Itália, a partir de 1º de setembro de 2010, a FTM passou a operar sob coordenação
do próprio Comandante da UNIFIL. Tal situação era considerada uma medida de
contingência, embora a incerteza quanto ao futuro comandante da FTM gerava certa
apreensão (UN, 2010c, p. 13). Em 24 de fevereiro de 2011, o Brasil assumiu o
comando da FTM, cargo ocupado até a presente data (UNIFIL, 2016a).
Atualmente, a FTM, está conformada por sete navios, sendo, além do
brasileiro, duas unidades de Bangladesh, uma da Alemanha, uma da Grécia, uma da
Indonésia e uma da Turquia (UNIFIL, 2016a).
3.3.4 O HezbollahComo mencionado, o Hezbollah surge como elemento de resistência à
ocupação israelense, após a invasão de 1982, constituindo-se em importante força
política no Líbano, embora Israel o considere como uma “organização terrorista
reconhecida internacionalmente” (UN, 2016a).
Israel sempre se manteve preocupado quanto à capacidade militar do
Hezbollah, acusando não apenas a Síria, mas também o Irã, de fornecer armas
àquele grupo (UN, 2007d, p. 7). A Síria negava que estive facilitando o contrabando
de armas para território libanês e que, inclusive, havia reforçado o patrulhamento
das fronteiras com o Líbano (UN, 2007a, p. 7), entretanto, o Hezbollah não refutava
aquelas denúncias, já que, em vários discursos do seu secretário-geral, Hassan
8 A EUROMARFOR consiste de uma força militar multinacional, formada em 1995 e integrada pela França, Itália, Portugal e Espanha, com capacitação para realizar operações navais, como controle de área marítima, e operações de manutenção da paz, dentre outras (EMF, 2016).
41
Nasrallah, parecia confirmar as alegações israelenses (UN, 2007d, p. 7).
Também era preocupação israelense a presença do Hezbollah, não apenas
no norte do Líbano, mas na área de operações da UNIFIL, inclusive alegando que
estariam se utilizando de residências particulares em zonas urbanas da região (UN,
2008b, p. 6). O SG reconhecia o fato do Hezbollah continuar mantendo uma
capacidade militar independente do Estado libanês, mostrando-se preocupado,
inclusive, com a possibilidade de incremento daquela capacidade (UN, 2008b, p. 7).
Em várias ocasiões, as preocupações se materializaram, como quando da
descoberta de um depósito de armamento e munições, na aldeia de Khirbat Silim, no
setor ocidental da área de operações da UNIFIL, em 2009 (UN, 2009c, p. 2). Em
entrevistas naquele mesmo ano, dirigentes do Hezbollah afirmaram que
continuariam armados, enquanto o país estivesse sendo ocupado por Israel e o
exército não fosse capaz de proteger seu território, além de terem declarado que,
por um longo período, haviam prestado irrestrito apoio, inclusive militar, a grupos
palestinos em Gaza (UN, 2009b, p. 9), declarações estas que em nada contribuíam
para a consolidação da paz na região.
Avançando a 2015, em 28 de janeiro, registrou-se a ocorrência de outra
grave violação do cessar-fogo, nas imediações das fazendas de Shebaa, quando
militantes do Hezbollah lançaram vários mísseis antitanque, desde a área de
operações da UNIFIL, tendo atingido um comboio militar israelense, a cerca de 5 km
ao sul da Linha Azul. Em retaliação, as IDF lançaram intenso bombardeio contra
território libanês. O Hezbollah, ao reivindicar a autoria dos ataques, justificou-os
como represália a um suposto ataque aéreo que Israel teria realizado em Golã, na
Síria, dez dias antes, onde foram mortos seis de seus membros, além de um oficial
iraniano (UN, 2015a, p. 1 a 3). Tal ocorrência ilustra a intricada situação da região,
não apenas ao corroborar o conhecimento acerca da existência de armas e ação de
grupos armados na área de operações da UNIFIL, em violação à Resolução nº 1701
(2006), mas também ao elucidar vínculos entre o Líbano, a guerra civil na Síria e
militares iranianos.
Atualmente, o aumento da tensão no entorno da Linha Azul é latente, com o
Hezbollah e Israel afirmando que estariam preparados para um possível retorno das
hostilidades na região (UN, 2015d, p. 3). Uma importante troca de acusações
ocorreu em meados de 2015, tendo Israel reafirmado que o Hezbollah usava
dezenas de aldeias do sul do Líbano para realizar ataques contra seu território, além
42
de empregar centros civis como depósitos de armamentos e seus habitantes como
“escudos humanos”. Israel responsabilizava o governo do Líbano por qualquer
ataque originado em seu território e se avocava o direito de tomar as medidas
julgadas necessárias para defender seu povo, em atitude de legítima defesa (UN,
2015b, p. 1).
Também com postura acusatória, o Líbano culpava Israel pelas sucessivas
violações a seu território e pelo descumprimento das disposições da Resolução nº
1701 (2006), afirmando que autoridades israelenses estariam difundindo acusações,
“a fim de justificar o que eles chamam de 'a inevitável guerra do futuro'” (UN, 2015c,
p.2, tradução nossa)9.
Apesar do reconhecimento da existência de elementos armados hostis na
área de operações da missão, assim como em acampamentos de refugiados
palestinos, constituindo-se em séria ameaça à estabilidade da região (UN, 2007d, p.
5), o SG seguia defendendo um solução através de um processo político liderado
pelo Líbano, admitindo ser de vital importância o desarmamento do Hezbollah para
se efetivar a extensão da autoridade do governo libanês por todo seu território (UN,
2007d, p. 15), posição esta reiterada e mantida até hoje (UN, 2016e, p. 13 e 14).
3.3.5 Demais Condicionantes da Situação no Líbano A situação no Líbano é de enorme complexidade, não se restringido apenas
à questão da ocupação israelense, ao modus operandi do Hezbollah ou a eventuais
ataques extremistas efetuados por grupos exógenos ao país, havendo que se
considerar uma série de outros aspectos, de modo a ampliar sua compreensão.
3.3.5.1 Situação Política Interna
O Líbano é uma república parlamentarista, sendo a divisão das forças
políticas estabelecida em bases religiosas ou confessionais: o presidente da
República é um cargo a ser exercido por um cristão maronita, a presidência do
Conselho de Ministros (primeiro-ministro) está a cargo de um muçulmano sunita
enquanto que a presidência do Parlamento cabe a um xiita (MEIHY, 2016, p. 62).
A independência do Líbano somente foi reconhecida pela França a 23 de
novembro de 1943 (MEIHY, 2016, p. 59), tratando-se, portanto, de um país muito
jovem, mas com uma intensa atividade na vida política. Cita-se, por exemplo, o
9 “in order to justify what they call “the inevitable future war””.
43
assassinato do presidente Bashir Gemayel, em setembro de 1982, fato que
desencadeou, no dia seguinte à sua morte, uma “matança generalizada” em dois
campos de refugiados palestinos ao sul de Beirute (Sabra e Chatila), perpetrada por
milícias cristãs apoiadas por Israel, com mais de 2000 mortes (MEIHY, 2016, p. 71).
Outro episódio de ordem política relevante foi o mencionado atentado que
matou o ex-primeiro-ministro Rafik Hariri, em 14 de fevereiro 2005, ocorrência que
até o presente se encontra sob investigação e julgamento do Tribunal Especial para
o Líbano, conformado pela Resolução nº 1757 (2007), do CSNU, a pedido do
governo, para proceder as investigações correlatas (UN, 2007b, p. 2) e que teve seu
mandato prorrogado por três anos, a partir de março de 2015 (UN, 2015a, p. 2).
Mais recentemente, em 25 de maio de 2014, terminou o mandato do
presidente Michel Sleiman, sem que houvessem sido realizadas as eleições para o
seu sucessor, de modo que o Conselho de Ministros, dirigido pelo primeiro-ministro
Tammam Salam, assumiu, interinamente, os poderes da Presidência da República,
de acordo com a Constituição do país (UN, 2014c, p. 2).
A 2 de junho de 2016, após a 40ª sessão parlamentar destinada a eleger um
novo presidente, desde o término do mandato de Sleiman, não foi possível se
chegar a um acordo por falta de quórum, dados os contínuos boicotes do Hezbollah
e de outros partidos, fato que tem limitado consideravelmente a capacidade do
governo de cumprir com suas atribuições frente aos problemas que o Líbano
apresenta, o que poderia comprometer seriamente a confiança da comunidade
internacional na estabilidade do país (UN, 2016g, p. 2 e 15). A situação da vacância
da Presidência permanecia até a data de conclusão deste trabalho.
3.3.5.2 O Conflito na Síria
A grave crise desencadeada na Síria, desde março de 2011, teve reflexos
importantes no Líbano, sendo relevante destacar o enorme fluxo de pessoas que
atravessaram a fronteira, fugindo da violência no país vizinho (UN, 2011c, p. 10). Tal
situação gerou, além de problemas de segurança, como o contrabando de armas e
combustíveis (UN, 2011c, p. 9), uma série de violações da fronteira por tropas do
exército sírio, seja realizando disparos contra pessoas que tentavam fugir da Síria,
seja por meio de incursões em território libanês (UN, 2011c, p, 10). Esta situação
também contribuiu para aumentar a polarização entre grupos políticos libaneses,
que se dividiam entre apoiar ou não o regime sírio (UN, 2011c, p. 2).
44
Desde então, seguiram-se registrando inúmeras ocorrências violentas, não
apenas na região fronteiriça com a Síria, mas em várias localidades do Líbano, com
incursões de forças sírias, sequestros e bombardeios aéreos a território libanês,
além do tráfico de armas entre ambos os países (UN, 2012b, p 1; UN, 2012c, p. 1).
Em 2014, as condições de segurança nas regiões limítrofes com a Síria se
deterioraram ainda mais, com a atuação de grupos extremistas como o Estado
Islâmico e a Frente Al-Nusra. Cita-se, dentre os vários incidentes, o enfrentamento
de cinco dias entre as LAF e aqueles grupos extremistas, a partir do dia 2 de agosto
de 2014, na zona de Arsal, no Vale do Bekaa (UN, 2014c, p. 2). Também eram alvos
de militantes sírios posições do Hezbollah no Vale do Bekaa, perto da fronteira síria
(UN, 2014c, p. 9).
Ao longo de 2015 e 2016, o Hezbollah se manteve atuante no conflito,
lutando em prol do regime sírio, porém, também se registrava a adesão de outros
cidadãos libaneses a grupos armados da oposição síria e a outros grupos
extremistas, como a Frente Al-Nusra e o Estado Islâmico (UN, 2015e, p 8; UN,
2016g, p. 8 e 9).
A 20 de maio de 2016, o número de refugiados, segundo as estatísticas da
ONU, ascendiam a 1 048 275 sírios em território libanês, sendo 47 138 na área de
operações da UNIFIL (UN, 2016g, p. 2). Aproximadamente 70% se encontravam
vivendo abaixo da linha da pobreza (UN, 2015e, p. 9), situação que se mantém em
2016, com aqueles refugiados dependendo, cada vez mais, da ajuda internacional
para satisfazer suas necessidades (UN, 2016e, p 10).
Quanto à situação na fronteira, manteve-se, ao longo de 2016, o padrão de
trocas de tiros, infiltração de forças sírias, ataques aéreos e tráfico de armas (UN,
2016e, p. 9; UN, 2016g, p. 10 e 17).
3.3.5.3 Os Refugiados e Grupos Armados Palestinos
Segundo dados da Agência das Nações Unidas de Assistência aos
Refugiados da Palestina (UNRWA, por sua sigla em inglês), em 1º de julho de 2014,
havia cerca de 450 000 refugiados palestinos no Líbano, com a maioria distribuída
nos doze campos de refugiados existentes no país (UNRWA, 2016).
Uma preocupação importante do SG referia-se à questão das armas
palestinas, dentro e fora dos acampamentos de refugiados, bem como das
infraestruturas paramilitares que a Frente Popular para a Libertação da Palestina –
45
Comando Geral e o Fatah al-Islam mantinham em território libanês (UN, 2008b, p.
8). Essas bases, a maioria situada na região fronteiriça com a Síria, a exceção de
uma, em Naameh, localizada ao sul de Beirute (UN, 2009a, p. 9; UN, 2010a, p. 8 e
9), seguiam reforçando-se e ameaçando a própria soberania do Líbano, além de
criarem um problema adicional quanto à demarcação e controle das fronteiras entre
aqueles países (UN, 2009b, p. 9; UN, 2009c, p. 10). Até 2016, não havia sido
verificado qualquer avanço significativo no que se refere ao desmantelamento
daquelas bases, ao largo da fronteira com a Síria (UN, 2016g, p. 8).
Quanto à situação dos refugiados palestinos no Líbano, o SG era enfático ao
afirmar da necessidade de se melhorar suas condições de vida, o que influenciaria
positivamente nas condições de segurança dos diversos acampamentos, bem como
contribuiria para reduzir as ameaças potenciais para o país. O anúncio de mudanças
na legislação trabalhista do Líbano, em 17 de agosto de 2010, que melhoraria as
condições de acesso daqueles grupos ao mercado de trabalho do setor privado,
constituía-se em importante medida naquela direção (UN, 2010c,p. 9).
Com a guerra civil na Síria, vários palestinos que viviam em acampamentos
naquele país vieram solicitar apoio nos acampamentos de refugiados no Líbano. A
meados de 2016, havia cerca de 40 000 refugiados palestinos no Líbano,
procedentes da Síria, tendo diminuído ligeiramente em relação a 2015, seja por
regresso à Síria, seja por tentarem chegar à Europa (UN, 2016g, p. 10).
3.3.6 A Situação AtualEm seu primeiro relatório de 2016, o SG continuou manifestando sua
preocupação quanto ao ambiente de frágil tranquilidade na área de operações da
UNIFIL (vide Figura 6, Anexo A), tendo registrado duas graves violações ao cessar-
fogo na região: o lançamento de três foguetes contra Israel, em 20 de dezembro de
2015; e um ataque a veículos das IDF com explosivos improvisados, ao sul da Linha
Azul, na zona das fazendas de Shebaa, em 4 de janeiro de 2016 (UN, 2016e, p. 1).
Em ambas as ocasiões, houve revide das IDF, tendo a ocorrência de janeiro
sido explicitamente reivindicada pelo Hezbollah (UN, 2016e, p. 3), o que gerou
veementes protestos de Israel junto à ONU, que, ao fazer referência a várias
ameaças proferidas pelos dirigentes do Hezbollah, voltou a afirmar que essa
“organização terrorista” possuía milhares de mísseis e foguetes armazenados em
meio a populações civis do sul do Líbano, alguns dos quais com alcance suficiente
46
para comprometer a segurança de todo o território israelense, e cujas ameaças
deveriam ser consideradas seriamente, dada a infraestrutura militar do Hezbollah no
Líbano meridional (UN, 2016a, p. 1).
Outras denúncias foram feitas por Israel com o mesmo teor, como a
apresentada à ONU, em 18 de fevereiro de 2016, quando alertou acerca de uma
ameaça pública feita pelo secretário-geral do Hezbollah quanto à iminência de um
atentado contra tanques de armazenamento de amoníaco, em Haifa, que poderia
afetar a 800 000 israelenses, ressaltando que a militarização daquele grupo
constituía clara violação à Resolução nº 1701 (2006) (UN, 2016d, p. 1); bem como a
23 de março daquele mesmo ano, quando reportou uma segunda ameaça de
Nasrallah, que teria declarado seu “direito religioso e natural”10 de atacar qualquer
objetivo, de modo a repelir qualquer agressão israelense, voltando a alertar quanto à
responsabilidade do governo do Líbano (UN, 2016f, p. 1, tradução nossa).
Conforme relata o SG, o Vice-Chefe do Estado-Maior das IDF teria advertido
publicamente que um ataque do Hezbollah daria lugar a uma “guerra total”11, o que
poderia causar enormes danos à infraestrutura libanesa, bem como a moradias e a
outras instalações civis (UN, 2016g, p. 8, tradução nossa).
Segundo o SG, o fato do Hezbollah estar de posse de considerável arsenal
militar não proporcionaria proteção, mas afrontava o estado de direito do país e
representava uma séria ameaça à soberania e estabilidade do Líbano. Também
condenava a postura provocativa do Hezbollah, particularmente as reiteradas
declarações do seu secretário-geral, com ameaças contra civis israelenses, e
manifestava profunda preocupação quanto ao risco de uma maior radicalização no
Líbano, derivada de fatores internos e do entorno regional (UN, 2016e, p. 13 e 14;
UN, 2016g, p. 15), de modo que, aparentemente longe de uma solução duradoura, a
situação no Líbano se mantém bastante tensa, instável e de imprevisível desfecho.
Como positivo, em seu relatório de junho de 2016, o SG informa que se está
ultimando o marco estratégico das Nações Unidas para o Líbano (2017-2020), o
qual visa integrar os esforços das distintas agências da ONU, com o propósito de
“contribuir para o enfrentamento das ameaças à estabilidade, prevenir os conflitos e
melhorar as perspectivas socioeconômicas”12 daquele país (UN, 2016g, p. 11,
tradução nossa).
10 “religious and natural right”.11 “full-scale war”.12 “to help to address threats to stability, to prevent conflict and to improve socioeconomic prospects”.
47
4 FUNDAMENTOS DA PARTICIPAÇÃO DO BRASIL NA UNIFIL
Conforme a Lei nº 2953, de 17 de novembro de 1956,
A remessa de fôrça [sic] armada, terrestre, naval ou aérea para fora do território nacional, sem declaração de guerra e em cumprimento de obrigações assumidas pelo Brasil como membro de organizações internacionais ou em virtude de tratados, convenções, acôrdos [sic], resoluções de consulta, planos de defesa, ou quaisquer outros entendimentos diplomáticos ou militares, só será feita, nos têrmos [sic] da Constituição, com autorização do Congresso Nacional (BRASIL, 1956).
Dessa maneira, e ao abrigo da Constituição Federal, art. 49, inciso I, que
estabelece que é de competência exclusiva do Congresso Nacional “resolver
definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem
encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional” (BRASIL, 1988), foi
autorizada a participação do Brasil na UNIFIL, por meio do Decreto Legislativo nº
741, de 10 de dezembro de 2010 (BRASIL, 2010c), participação esta que levou o
País a assumir o comando da FTM, em 24 de fevereiro de 2011 (UNIFIL, 2016a).
Em 2011, o Decreto Legislativo nº 296, de 29 de setembro, autorizaria o
“envio de um navio da Marinha do Brasil, com aeronave orgânica e com o
contingente de até 300 (trezentos) militares” para compor a FTM (BRASIL, 2011b).
4.1 AS MENSAGENS PRESIDENCIAIS Nº 671/2010 E 402/2011
A proposta de participação do Brasil na UNIFIL foi submetida ao Congresso
Nacional por meio da Mensagem Presidencial nº 671, assinada em 1º de dezembro
de 2010, a qual encaminhou, apensa, a Exposição de Motivos Interministerial (EMI)
nº 00474 MRE/MD, de 12 de novembro de 2010, firmada pelos Ministros de Estado
das Relações Exteriores e da Defesa, com os argumentos de sustentação daquela
proposição (BRASIL, 2010b).
A referida EMI afirmava que o Comandante da UNIFIL, à época, se
manifestara favoravelmente quanto à possibilidade do Brasil vir a participar da
missão, “em função da credibilidade das Forças Armadas brasileiras e dos laços
históricos que unem Brasil e Líbano, o que facilitaria a atuação dos militares
brasileiros junto à comunidade local”, e indicava que representante do Departamento
de Operações de Manutenção da Paz da ONU (DPKO, por sua sigla em inglês)
48
havia consultado informalmente o País, por meio da Missão Permanente do Brasil
junto às Nações Unidas em Nova York, acerca do interesse em ocupar postos no
Estado-Maior da missão, inclusive o de Comandante da FTM (BRASIL, 2010b).
A EMI nº 00474 MRE/MD atestou que a participação do Brasil naquela
missão “ampliaria a ação internacional do País na manutenção da paz e da
segurança internacionais e contribuiria para diversificar a experiência das Forças
Armadas brasileiras no exterior”, além de permitir uma presença brasileira mais
ampla na questão afeta ao “processo de paz no Oriente Médio” (BRASIL, 2010b).
A referida proposta tramitou pela Câmara dos Deputados e pelo Senado
Federal, sem ressalvas, culminando com a promulgação do Decreto Legislativo nº
741/2010.
Em 2011, a Mensagem Presidencial nº 402, de 16 de setembro, encaminhou
ao Congresso Nacional o pedido de autorização para o envio de um navio da MB
para compor a UNIFIL. Na correspondente EMI (EMI nº 00458 MRE/MD, de 16 de
setembro de 2011), além de atestar que tal iniciativa contribuiria para o reforço da
liderança do Brasil na missão, na medida em que daria um maior suporte à
autonomia do Comandante da FTM e favoreceria “a permanência de oficial brasileiro
à frente desta última”, ressaltava, também, que demonstraria o comprometimento do
País para com a construção da paz no Oriente Médio (BRASIL, 2011a).
Em 29 de setembro de 2011, com a promulgação do Decreto Legislativo nº
296/2011, seria, então, autorizada a participação de um navio da MB e sua dotação
a tomarem parte da UNIFIL, situação mantida até a data de conclusão desta
monografia.
A Fragata União foi o primeiro navio brasileiro a tomar parte de uma missão
de paz, sob a égide da ONU, quando, a 14 de novembro de 2011, foi incorporada à
UNIFIL (BRASIL, 2013a). A princípios de agosto de 2016, o navio do Brasil na
missão era a Fragata Independência (BRASIL, 2016a).
4.2 AS MOTIVAÇÕES BRASILEIRAS
Segundo Uziel (2010, p. 99), considerando o processo decisório nacional, os
interesses ao se optar pela participação em uma operação de paz podem ser
agrupados sob três categorias: a) internos, relacionados a questões domésticas; b)
bilaterais/regionais, quando envolve interesses específicos entre o Brasil e o país, a
49
região onde ocorre a operação ou os demais países que contribuem para a missão;
e c) institucionais, quando vinculados a questões inerentes ao âmbito da ONU.
Dentre os interesses internos, são considerados a oportunidade de
treinamento das próprias forças envolvidas, a promoção do papel dos militares entre
a sociedade e o atendimento a princípios constitucionais. Quanto aos interesses
bilaterais/regionais, envolve questões como a solidariedade com o país afetado, a
busca pelo aprofundamento de relações com os atores envolvidos na missão e a
promoção de relações comerciais e/ou investimentos brasileiros. No âmbito
institucional, relacionam-se com o fortalecimento do multilateralismo, a maximização
da influência do Brasil no CSNU (durante biênios eletivos), a legitimação da
candidatura brasileira a um assento permanente naquele Conselho e a
demonstração da capacidade de mobilização (UZIEL, 2010, p. 100).
Da leitura direta das mencionadas EMI, cujos fundamentos sustentaram a
promulgação dos Decretos Legislativos nº 741/2010 e 296/2011, percebe-se o claro
interesse em dar maior visibilidade ao País, no cenário internacional, quanto à sua
contribuição para os processos de manutenção da paz e segurança internacionais,
particularmente em questões afetas ao Oriente Médio. Tal postura está plenamente
alinhada aos princípios constitucionais do Brasil, no âmbito das suas relações
internacionais, como são a “defesa da paz”, a “solução pacífica dos conflitos” e a
“cooperação entre os povos para o progresso da humanidade”, conforme
estabelecido no art. 4º da Carta Magna (BRASIL, 1988), porém, suscita outros
interesses e motivações não tácitos nos documentos mencionados, corroborando o
que prescreve Uziel (2010, p. 100), quando registra que a categorização dos
interesses nacionais não se apresenta claramente expressa nos documentos
enviados ao Congresso Nacional, em que se solicita autorização para participação
em um determinada missão de paz.
Recorrendo-se à política externa brasileira, conforme os estudos de Silva e
Pilla (2012, p.112), verifica-se, durante a década de 2000, que houve um
aprofundamento das relações do Brasil com vários países do Oriente Médio, sendo
que “A ascensão do governo Lula ao poder, em 2003, representaria um interesse
renovado pela região, sobretudo pelos países árabes em desenvolvimento”. Pode-se
citar várias ações e iniciativas que corroboram tal assertiva, como a Cúpula América
do Sul-Países Árabes (ASPA), criada, por proposta brasileira, com o objetivo de
promover a aproximação entre os países da América do Sul e os integrantes da Liga
50
dos Estados Árabes, sendo a primeira reunião realizada em 2005 e a IV Cúpula, em
2015 (BRASIL, 2016b); bem como os esforços de intermediação, em 2010, junto
com a Turquia, para uma solução negociada para a questão do programa nuclear
iraniano, que “possui várias similitudes com o brasileiro, já que ambos objetivam fins
pacíficos” (SILVA; PILLA, 2012, p. 127).
Verifica-se, portanto, que, além do respaldo constitucional, a aprovação da
participação do Brasil na UNIFIL encontrava-se plenamente alinhada à política
externa vigente quanto a uma maior aproximação e presença no Oriente Médio,
sendo um dos possíveis efeitos desta ação sua qualificação para assumir, se não o
protagonismo, uma participação mais atuante nos distintos foros mundiais de
decisão, sendo inevitável não deixar de mencionar o CSNU.
Particularmente em relação ao Conselho de Segurança, o Brasil é
claramente a favor de sua reforma, haja vista o estatuído no Livro Branco de Defesa
Nacional, quando aborda a questão da representatividade nos “fóruns de
concertação multilaterais”, afirmando que “O pleito do País com relação à reforma
abrangente do Conselho de Segurança das Nações Unidas, em particular, responde
a esse projeto inclusivo que motiva há décadas a política externa brasileira”
(BRASIL, 2012a, p. 31), bem como o que se depreende de várias manifestações de
representantes do governo, como o discurso do então Ministro de Relações
Exteriores Mauro Vieira, em 30 de setembro de 2015, por ocasião do debate aberto
acerca da “Solução de Conflitos no Oriente Médio e Norte da África e combate à
ameaça terrorista na região”, quando afirmou que:
Após 70 anos de trabalho, um Conselho de Segurança reformado, com novos membros permanentes e não-permanentes, estaria melhor estruturado para enfrentar adequadamente os desafios de um mundo multipolar e liderar uma nova fase de ativo engajamento diplomático para resolver aquelas disputas. A oportunidade está diante de nós. Não é necessário buscar outras situações que não as mencionadas neste debate para perceber o quão urgente é esta tarefa (VIEIRA, 2015, tradução nossa)13.
Quanto à intenção do Brasil em tomar parte do CSNU, o Plano Brasil 2022,
formulado sob a coordenação da então Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE)
da Presidência da República, em 2010, o qual “deveria apresentar as aspirações do
13 “After 70 years of work, a reformed Security Council, with new permanent and non-permanent members, would be better positioned to adequately address the challenges of a multipolar world and lead a new phase of active diplomatic engagement to resolve those disputes. The opportunity is before us. One needs to look no further than to the situations mentioned in this debate to realize how urgent this task is”.
51
povo para a sociedade brasileira no ano de comemoração do Bicentenário de nossa
Independência” (BRASIL, 2010c, p. 5), indica, em cenário prospectivo para 2022,
que o Brasil seria membro permanente daquele Conselho (BRASIL, 2010c, p. 57).
Também identifica-se tal aspiração em alguns pronunciamentos e discursos,
como a entrevista concedida à Revista Veja do recém empossado, à época, Ministro
das Relações Exteriores Antonio Patriota, em 9 de janeiro de 2011, quando, ao ser
perguntado acerca da aspiração do País a um assento permanente no CSNU,
respondeu que “Esse assunto não vai sair da agenda internacional” (PATRIOTA,
2011).
Quanto a precedente questão de ampliação do CSNU e a pretensão de um
assento permanente, Uziel (2010, p. 189) recorda, porém, que a ampliação da ação
global do País “carece de meios financeiros semelhantes aos de que dispõem outros
Estados com ambições semelhantes, tais como Japão e Alemanha”, devendo ser
consideradas, ainda, as críticas de países das próprias Américas do Sul e Central,
ante um maior ativismo brasileiro, ao cogitarem que o País poderia estar buscando
algum tipo de “hegemonia ou de sub-imperalismo”.
Em relação aos motivos que levaram o Brasil a assumir a liderança da FTM,
na UNIFIL, Abdenur (2016, p. 2) indica três principais vetores:
a aspiração de tomar parte mais diretamente em questões de segurança no Oriente Médio; os laços históricos e políticos existentes entre Brasil e Líbano; e a possibilidade do País expandir sua capacidade naval, em conformidade com a estratégia naval de defesa para o Atlântico Sul14 (tradução nossa).
A questão da maior participação em temas de segurança no Oriente Médio,
como depreendido anteriormente, insere-se num contexto mais amplo de aspiração
por uma maior participação do País nos foros mundiais de decisão.
Embora não se visualize como um fator capital para a decisão do Brasil de
participar da UNIFIL, os laços históricos e políticos que o unem ao Líbano tem sua
importância no contexto da relação entre ambos os países e no desenvolvimento da
missão, facilitando o acesso e contato com a população e autoridades locais.
Segundo o Ministério das Relações Exteriores (MRE) do Brasil, atualmente, “Estima-
se que entre 7 e 10 milhões de brasileiros tenham ascendência libanesa – esse
14 “the aspiration to participate more directly in Middle East security issues; the historical and political ties between Brazil and Lebanon; and the chance to expand Brazil’s naval capacity in accordance with its new naval defence strategy within the South Atlantic”.
52
vínculo humano entre os dois países é um dos principais ativos do relacionamento
bilateral”. O próprio Presidente da República Michel Temer é de ascendência
libanesa (BRASIL, 2016c).
Quanto à possibilidade de expandir sua capacidade, se por um aspecto é
relevante, enquanto a Força Naval é empregada em situação real, embora de não-
guerra, e tem a oportunidade de diversificar sua experiência militar, no teatro de
operações da UNIFIL, ela vem atuando em um entorno estratégico distinto ao do
Atlântico Sul, cujas características ambientais são significativamente diferentes e,
por conseguinte, com demandas operacionais e logísticas parcialmente divergentes.
Considerando, então, a categorização de Uziel (2010, p. 100), na
participação do Brasil na UNIFIL, identificamos, explicitamente, interesses internos,
quando na EMI nº 00474 MRE/MD se menciona a contribuição para a diversificação
da experiência das Forças Armadas do País, permitindo sua qualificação e
treinamento em uma gama considerável de tarefas, e, implicitamente, verificamos
presente o atendimento ao princípios constitucionais brasileiros, em termos das
relações internacionais, conforme estabelecido no art. 4º da Lei Maior.
Na esfera dos interesses bilaterais/regionais, os vínculos históricos entre
ambos os povos, se não determinantes, facilitam “a atuação dos militares brasileiros
junto à comunidade local”, nos termos contidos na EMI nº 00474 MRE/MD (BRASIL,
2010b). Percebe-se, entretanto, a ausência inicial de motivações comerciais ou de
projeções de investimentos decorrentes da participação brasileira na UNIFIL, o que,
talvez, pudesse ser melhor capitalizado se em atuação coordenada com outros
entes governamentais.
No âmbito institucional, alinhados à PND, aos discursos e pronunciamentos
no seio do Ministério de Relações Exteriores e decorrentes da opção por uma maior
presença do País na discussão das questões afetas ao Oriente Médio, depreendem-
se os interesses no fortalecimento dos foros multilaterais de decisão, particularmente
o CSNU, e na participação mais incisiva do Brasil nesse Conselho, seja nos biênios
eletivos, seja pela possibilidade de um assento permanente, em um futuro de médio
a longo prazo. Seriam, então, os interesses institucionais as motivações mais
profundas que justificariam a presença do Brasil na UNIFIL.
53
5 A UNIFIL, O BRASIL E SEUS CONDICIONANTES DE DEFESA
Apresentados os documentos condicionantes da política de Defesa do País;
o histórico, fatos e características relevantes da UNIFIL; e os interesses, tácitos ou
implícitos, da participação do Brasil na missão, cumpre-nos analisar em que medida
se interrelacionam, buscando identificar o grau de alinhamento entre a ação do País
na UNIFIL e os objetivos decorrentes dos referidos documentos de Defesa.
5.1 O PROCESSO DECISÓRIO NO ÂMBITO DA ONU
Em um primeiro momento, convém destacar e comparar o processo
decisório que levou à aprovação das duas resoluções de capital importância para a
UNIFIL: a Resolução nº 425 (1978), que deu origem a missão, e a nº 1701 (2006),
que ampliou significativamente o seu mandato, o que permite questionamentos
quanto à eficácia da própria ONU, enquanto organismo multilateral baseado no
princípio da “igualdade de todos os seus membros” (BRASIL, 1945).
Verificou-se que na Resolução nº 425 (1978), a aprovação foi expedita,
assim como sua implementação: a 11 de março de 1978, ocorreu o atentado contra
cidadãos israelenses; em 19 de março, foi aprovada a Resolução; e, em 22 de
março daquele mesmo ano, já havia tropas multinacionais no Líbano. A sua vez, a
Resolução 1701 (2006), entre o sequestro dos soldados israelenses, em 12 de julho
de 2006, a aprovação da Resolução, em 11 de agosto e o efetivo cessar-fogo,
ocorrido apenas em 14 de agosto de 2006, transcorreram 34 dias de intensos
ataques contra infraestrutura, alvos civis e até mesmo posições da UNIFIL.
Em ambos o casos, houve violações de direitos humanos, desrespeito a
normas internacionais e aos princípios previstos na própria Carta das Nações
Unidas, particularmente os de “resolver suas controvérsias internacionais por meios
pacíficos” e “evitar [...] a ameaça ou o uso da força contra a integridade territorial [...]
de qualquer Estado” (BRASIL, 1945), porém, uma diferença significativa na
abordagem dos casos foi o interesse de um dos principais atores mundiais: os EUA.
Em 1978, os norte-americanos se preocupavam que possíveis instabilidades
regionais viessem a prejudicar as tratativas para a celebração de um acordo de paz
entre Egito e Israel (Acordos de Camp David), que estavam intermediando. Assim, a
despeito de uma série de incertezas e de um planejamento incipiente, nascia
54
prematura a UNIFIL. No próprio relatório apresentado ao CSNU, datado de 19 de
março de 1978, em que propunha a composição inicial, prazo da missão e plano de
ação, ao se referir a custos, o SG manifestava sua preocupação ao atestar a
existência de vários “fatores desconhecidos”, naquela ocasião (UN, 1978f, p. 4).
Em contrapartida, em 2006, apesar da reação de Israel, consideravelmente
desproporcional em relação a agressão perpetrada pelo Hezbollah, uma vez que
incluiu ataques não apenas aos militantes daquele partido, mas à vasta
infraestrutura libanesa, os EUA demonstraram uma postura claramente contrária a
qualquer cessar-fogo sem antes que o Hezbollah fosse neutralizado, haja vista sua
postura por ocasião da Conferência de Roma, de 26 de julho de 2006, e ante a
ofensiva das IDF em Qana, a 30 de julho de 2006.
Publicamente, os EUA consideram o Hezbollah como uma Organização
Terrorista Estrangeira (FTO, por sua sigla em inglês), desde 8 de outubro de 1997
(EUA, 1997, p. 52 650), sendo-lhe conveniente qualquer ação, mesmo que militar,
que venha a debilitar ou extinguir o referido grupo, principalmente se não envolver o
uso de suas próprias forças, como era a situação em 2006, no Líbano.
Assim, considerando a UNIFIL, em dois momentos relevantes, 1978 e 2006,
em que se mostrou latente a divergência de posturas por parte dos EUA e sua
influência nas decisões do CSNU, pode-se estimar que a atuação de potências
mundiais, no âmbito da ONU, sobrepujam preocupações humanitárias e/ou
pacifistas, sendo antes pautadas por seus próprios interesses, condição que termina
por enfraquecer aquele Organismo, enquanto espaço multilateral de promoção da
paz e segurança internacionais.
5.2 O CUMPRIMENTO DAS RESOLUÇÕES DO CSNU
Os princípios básicos das operações de manutenção da paz, sob a égide da
ONU, são o consentimento das partes, a imparcialidade e a não utilização da força,
exceto nos casos de autodefesa e defesa do próprio mandato (UN, 2008c, p. 31).
Assumindo o consentimento das partes para a atuação da UNIFIL, que existe,
espera-se que estejam comprometidas com o cumprimento das resoluções
emanadas pelo CSNU. Todavia, não é o que se observa no cotidiano da missão.
Pode-se citar várias ocorrências de violações do mandato da UNIFIL por
parte de Israel e do Líbano: manutenção da ocupação de Ghajar e região adjacente
55
ao norte da Linha Azul; sobrevoos do espaço aéreo libanês sem autorização;
lançamento de foguetes, pelo Hezbollah, contra território israelense; existência de
grupos armados no Líbano, não controlados pelas LAF; as contínuas interferências
na livre movimentação das tropas da ONU em sua área de operações; e
intimidações contra embarcações libanesas nas imediações da Linha de Bóias. Sem
avaliar a consistência das informações, mas para se ter uma dimensão acerca da
situação na região, segundo “acusações” dos envolvidos, o Líbano indicou à ONU
que, no ano de 2015, Israel teria cometido 1168 violações à Resolução nº 1701
(2006) (UN, 2016b, anexo), enquanto que Israel reportou 2374 violações libanesas
naquele mesmo ano (UN, 2016c, anexo) (vide detalhamento no Anexo B).
Apesar de justificativas rotineiramente apresentadas por ambas as partes
para a manutenção de um determinado padrão de conduta, aparentemente, cada
qual adota a postura que julga adequada, em função da situação, apesar da
presença das tropas da UNIFIL na região e de constantes apelos da ONU para que
se evitem violações das disposições previstas nas resoluções daquele organismo.
Entretanto, entende-se que a presença das Nações Unidas na região
contribui de maneira importante para o gerenciamento de crises pontuais e a
distensão de tensões, concorrendo para reduzir a probabilidade de um
escalonamento para um potencial conflito armado de grandes proporções. É
relevante realçar o papel das reuniões tripartites, enquanto um foro de discussão
direta entre os elementos atuantes na área, onde se é possível traduzir para o
contexto operacional várias das decisões e intenções da ONU para a região.
Segundo Cuevas (2013, p. 20), as reuniões tripartite constituem “o único foro do
mundo em que membros de Israel e Líbano, militares neste caso, se reúnem para
discutir assuntos que afetam as partes”15 (tradução nossa).
Sob outro aspecto, o não cumprimento deliberado das resoluções da ONU
contribui para o seu enfraquecimento e diminuição da credibilidade de suas tropas,
gerando desgaste do seu papel e imagem no contexto mundial. Nesse sentido,
recorda-se, por exemplo, a descrença demonstrada pelo próprio Estado de Israel
quanto à capacidade da UNIFIL de assegurar a paz e a segurança na região, ao
justificar a ocupação de uma “zona de segurança” no Líbano (UN, 1992, p. 8).
15 “es el único foro en el mundo en el que miembros de Israel y Líbano, en este caso militares, se reúnen para discutir de asuntos que afectan a las partes”.
56
5.3 O BRASIL E A UNIFIL
Segundo asseveram Hirst e Nasser (2014, p. 5), o fato de um membro extra-
OTAN ter assumido o comando da FTM pela primeira vez representou um
importante marco na elevação do status internacional da MB, participação esta que
está plenamente coerente com sua missão, que compreende “Preparar e empregar
o Poder Naval, a fim de contribuir para a defesa da Pátria; [...]; e para o apoio à Política Externa” (BRASIL, 2016d, grifo nosso), e alinhado com a sua doutrina de
emprego em atividades com o uso limitado da força, que engloba “aquelas em que a
MB exercerá o poder de polícia para impor a lei ou um mandato internacional”,
sendo o uso da força restrito à “legítima defesa ou no nível mínimo necessário ao
desempenho da função”, como são as operações de paz (BRASIL, 2014, p. 4-1).
Em uma análise inicial, verifica-se total aderência da participação brasileira
na missão aos documentos condicionantes de sua política de Defesa. Retomando as
citações à PND, está claramente estabelecido como um dos Objetivos Nacionais de
Defesa “intensificar a projeção do Brasil no concerto das nações e sua maior
inserção em processos decisórios internacionais” (BRASIL, 2012b, p. 29), segundo a
orientação de “aperfeiçoar o preparo das Forças Armadas para desempenhar
responsabilidades crescentes em [...] missões de paz sob a égide de organismos
multilaterais” (BRASIL, 2012b, p. 31), embora a PND não defina prioridades entre os
objetivos definidos. Apesar de se estar referenciando a PND de 2012, momento
posterior ao início da participação do Brasil na UNIFIL, o objetivo destacado já
constava da edição anterior, de 2005, com a mesma redação (BRASIL, 2005).
As END, PSD e ESD reproduzem, na forma de diretrizes, objetivos e ações
estratégicas, a orientação para uma maior inserção do Brasil no cenário
internacional, por meio do emprego das Forças Armadas em operações sob a égide
da ONU ou em apoio a outros organismos multilaterais, como suporte ou reforço à
política exterior do País, avalizando, portanto, a participação do Brasil na UNIFIL.
Onde se verifica importante incongruência entre essa participação e as
condicionantes da política de Defesa é na esfera do entorno estratégico do Brasil,
explicitamente definido na PND, que engloba o continente sul-americano, o oceano
Atlântico Sul, os países da costa ocidental africana e a Antártica, fazendo alusão,
ainda, à crescente importância do Mar do Caribe. A exceção das inclusões da
Antártica, enquanto entorno estratégico, e da menção ao Caribe, preocupações
57
inseridas na PND de 2012, as demais áreas já eram consideradas na Política de
Defesa de 2005 e estavam presentes quando da decisão de se tomar parte da
UNIFIL, ainda em 2010.
Em termos geoestratégicas, todos os documentos condicionantes da Defesa
Nacional são uníssonos ao definirem a Amazônia e o Atlântico Sul como prioridades.
Particularmente em relação às áreas marítimas desse entorno, tanto a END
(BRASIL, 2012b, p. 69) como a ESD (BRASIL, 2015d) fazem referência às “áreas
estratégicas de acesso marítimo ao Brasil”, definidas pela região do entorno da foz
do Rio Amazonas e a faixa marítima compreendida entre Santos e Vitória.
Em quanto à atuação do Brasil à frente da FTM, em seu primeiro ano de
comando, registrou-se uma significativa redução dos incidentes nas imediações da
Linha de Boias, conforme relato do SG (UN, 2012a, p. 5). Kerr (2015, p. 38) também
registra elogios da UNIFIL à atuação brasileira, como quando da revisão de
procedimentos operacionais sob responsabilidade da FTM, por exemplo. Tais
circunstâncias ilustram a competência demonstrada pela MB para com a condução
de tão importante componente da missão, indicadores significativos que contribuem
para o suporte da manutenção do Brasil como Comandante da FTM há mais de
cinco anos consecutivos.
Em termos práticos, quanto à prevenção de entrada de armamento no
Líbano, por via marítima, até a data de conclusão desta monografia, o SG somente
havia reportado um incidente, em 2012, cujo carregamento estaria destinado à Síria.
Todavia, a missão enseja vários riscos ou oportunidades, dependendo da
abordagem, quer no campo operacional, quer na esfera política. As várias atitudes
provocativas por parte de Israel (sobrevoos da FTM a baixa altitude, emissões com
radares de direção de tiro etc.), que se em situação conflito armado representariam
atitudes hostis, contribuem para a elevação do nível de tensão na região, podendo,
inclusive, suscitar reações além do autorizado pelo mandato estabelecido.
No campo político, com reflexos importantes na expressão econômica dos
países da área, a sensível questão da delimitação das fronteiras marítimas,
envolvendo não apenas o Líbano e Israel, mas também a Síria e o Chipre, é outra
fonte de instabilidade na região, principalmente depois da descoberta e início da
exploração de enormes campos de gás e petróleo no leste do Mar Mediterrâneo.
Blanford (2011) prognosticava que a exploração de petróleo e gás ao largo das
costas libanesas e israelenses, além de uma potencial fonte de riqueza, seria
58
também uma fonte de conflito nos próximos anos.
Já houve, inclusive, solicitação, por parte das LAF, para que a UNIFIL
estabelecesse uma linha de segurança marítima entre o Líbano e Israel, porém, tal
atribuição não está preconizada no mandato da missão.
Quanto à questão das fronteiras marítimas, Nash (2016) chama a atenção
que, embora Israel não seja signatário da Convenção das Nações Unidas sobre o
Direito do Mar (CNUDM), diferentemente do Líbano, e apesar da divergência com
aquele país na delimitação das respectivas ZEE, na prática, a julgar pela delimitação
dos seus blocos de exploração offshore de petróleo e gás, cujos limites são
coincidentes com a fronteira reclamada pelo Líbano, parece que, de fato, Israel já a
considera como pretende o estado libanês (vide Figuras 7 e 8, Anexo A).
Uma oportunidade vislumbrada, no sentido de uma maior participação em
proveito da paz e segurança mundiais e sua consequente projeção no cenário
internacional, seria que o Brasil realizasse gestões junto ao Líbano e Israel, no
sentido de efetivar um acordo, visando ao estabelecimento da respectiva fronteira
marítima e reduzindo um dos focos de tensão na região. Porém, alerta-se que Nash
(2016) sugere que os EUA já estariam mediando a questão.
Em termos comerciais, a presença brasileira no Líbano, por meio de sua
participação na UNIFIL e correspondente imagem associada, poderia criar
facilidades de acesso àquele mercado, em relação a produtos de defesa e a
exploração de óleo e gás, por exemplo, favorecendo acordos e investimentos
brasileiros. Embora como evento aparentemente desconexo com a UNIFIL, cita-se
como relevante a notícia de que a “Embraer encaminha entrega do primeiro Super
Tucano ao Líbano”, decorrente de contrato celebrado com os EUA, em novembro de
2015, relativo a seis aeronaves para a Força Aérea do Líbano (PLAVETZ, 2016).
5.4 O LÍBANO DE HOJE
Na situação atual da missão, convém fazer um paralelo com o ambiente que
antecedeu a invasão israelense em 2006. Após a retirada de Israel, em 2000, houve
um período de relativa calma no Líbano, com redução gradual do efetivo da UNIFIL,
apesar de toda a apreensão do SG, que alertava para a frágil situação de paz e a
real possibilidade de retomada dos conflitos. Apesar dos constantes alertas de
Israel, de que o Hezbollah estaria ganhando volume no sul do Líbano e se
59
rearmando, a UNIFIL pouco podia fazer, dada a limitação de seu mandato. Ou seja,
apesar das preocupações, aparentemente pouco foi feito de concreto, que pudesse
evitar os eventos ocorridos a meados de 2006.
Atualmente, com o agravante da guerra civil da Síria, que torna as frágeis
fronteiras na região ainda mais permeáveis, há relatos da intensificação do
aparelhamento do Hezbollah, inclusive com armas modernas, sem que a UNIFIL,
também por limitação de mandato, ou o governo libanês tomem atitudes mais
incisivas para coibir tal fato, contrário à Resolução 1701 (2006). Percebe-se,
inclusive, uma certa legitimação da ação do Hezbollah, que, como elemento de
“Resistência”, considera ter o direito de manter um aparato militar aparte ao do
Estado (CUEVAS, 2013, p. 4), fato que torna a questão na região ainda mais
delicada. Israel segue alegando que o Hezbollah continua aumentando seus
arsenais e utilizando-se de civis para a guarda de armamento, e acusa o governo
libanês por tal situação, enquanto que o Líbano acusa Israel de violar seu território e
buscar justificativas para “a inevitável guerra do futuro” (UN, 2015c, p.2).
Em termos de limitação de mandato, por exemplo, a UNIFIL não pode, de
maneira proativa, inspecionar propriedades privadas, a menos que haja indícios
seguros da violação da resolução 1701 (2006), devendo atuar em cooperação com
as LAF nesse sentido (UN, 2016g, p. 4); não tem atribuições acerca do
monitoramento da Linha de Bóias (UN, 2016g, p. 4); e reconhece que não possui
condições de verificar, de forma independente, as denúncias acerca do arsenal
supostamente acumulado pelo Hezbollah (UN, 2016g, p. 8).
Uma diferença importante entre aqueles dois momentos é o contingente da
UNIFIL no Líbano: enquanto que, em 2006, havia cerca de 2 000 militares, em 7 de
julho de 2016, a UNIFIL contava com o efetivo de 10 511 militares, pertencentes a 40
países, sendo 279 do Brasil (UNIFIL, 2016b).
O prolongamento da guerra civil na Síria também vem gerando enormes
encargos adicionais aos libaneses. Além da questão dos mais de um milhão de
refugiados sírios em seu território, as LAF foram obrigadas a reforçar sua presença
na fronteira com a Síria, além de terem sido deslocados para algumas cidades
importantes do país, visando reforçar sua segurança, tendo reduzido sensivelmente
sua presença no sul do país, área de predominância de militantes do Hezbollah. Ao
final de 2006, chegaram a estar desdobradas quatro brigadas ao sul do Rio Litani
(UN, 2006i, p. 2), enquanto que, atualmente, há apenas duas (UN, 2016g, p. 5).
60
6 CONCLUSÃO
A UNIFIL é a única operação de paz, sob a égide da ONU, a contar com
uma componente marítima, da qual o Brasil exerce o comando desde fevereiro de
2011. Atualmente conformada por sete navios e tendo sido responsável pela
interrogação de mais de 70 000 embarcações, até junho de 2016, é inequívoca a
contribuição da FTM, não apenas para a missão, enquanto atuando na prevenção
do ingresso ilegal de armamento no Líbano, por via marítima, e no apoio para a
capacitação da Marinha Libanesa, de modo que possa assumir, quando
adequadamente aparelhada, as tarefas afetas ao controle e segurança de suas
águas jurisdicionais, mas também para o desenvolvimento do próprio país, na
medida em que permitiu que o bloqueio marítimo imposto por Israel, ainda em 2006,
fosse levantado, além de favorecer o desenvolvimento de um entorno marítimo
seguro, o que contribui para o incremento do comércio, por via marítima, e a
redução dos custos de seguros e fretes, por exemplo, fomentando a economia local.
Com relação à participação do Brasil na UNIFIL, não se identificam conflitos
em relação aos condicionantes de sua política de Defesa, sendo tal atuação
plenamente aderente a parcela dos objetivos elencados nos documentos que
materializam aquela política (PND, END, PSD e ESD). A ressalva que se verifica
corresponde ao uso das Forças Armadas, particularmente da MB, em região
estranha ao entorno estratégico do País, conforme definido na PND, que
compreende o espaço sul-americano, agregado do oceano Atlântico Sul e dos
países lindeiros da África, além da Antártica, com menção à crescente importância
do Mar do Caribe.
Quanto ao emprego do Poder Nacional em proveito da consecução dos
objetivos estabelecidos pela Política, em um cenário de limitação de recursos, há
que se estabelecer prioridades. Como, formalmente, os documentos relacionados à
Defesa no Brasil não estabelecem hierarquia entre os objetivos definidos, sejam eles
os Objetivos Nacionais de Defesa, os Objetivos Estratégicos ou os Objetivos
Setoriais de Defesa, o uso dos recursos da Nação se pauta segundo os ditames e
orientação das políticas interna e externa do País.
Assim, ante a opção por uma maior presença nas questões afetas ao
Oriente Médio, visando ampliar a projeção do Brasil no cenário internacional e
reforçar seu pleito por uma participação mais incisiva nos foros mundiais de decisão,
61
alinhada aos seus preceitos constitucionais de defesa da paz, solução pacífica dos
conflitos e cooperação entre os povos, e interesse em diversificar a experiência de
suas Forças Armadas, foi autorizada, pelo Congresso Nacional, a participação
brasileira na UNIFIL, ainda que em região diversa de seu entorno estratégico, mas
consentânea com objetivos definidos pela Política.
A experiência adquirida pelo Brasil na FTM da UNIFIL, sendo o País que por
mais tempo esteve (e segue) à frente do comando daquela componente, e
considerando o seu desempenho e elogiada atuação, o credencia, ainda, a assumir
outros encargos, quer em missões de paz, quer em organismos e fóruns de
discussão internacionais, como na própria ONU, onde, no preenchimento de vários
dos cargos da Organização, além de outros requisitos como fluência em idioma
estrangeiro e adequada formação profissional, é exigida experiência prévia em
operações de paz. Assim, a qualificação obtida por muitos dos militares brasileiros
na UNIFIL, ao longo do últimos cinco anos, abre uma gama de opções e
possibilidades na ocupação daqueles espaços.
Também identificam-se outras oportunidades decorrentes da presença do
Brasil no Oriente Médio, por meio de sua participação na UNIFIL, que poderiam ser
potencializadas, quer na esfera política, como a possibilidade de vir a assumir
atribuições de intermediador ou facilitador na resolução de situações conflituosas na
região, como por exemplo a questão da fronteira marítima entre Líbano e Israel,
buscando contribuir para o fomento da paz e segurança mundiais, consoante seus
próprios princípios constitucionais, e que favoreceria suas aspirações por uma maior
projeção no concerto das nações; quer na esfera econômica, em atuação
coordenada com outros agentes do Estado, visando ampliação de mercados e
investimentos.
Em relação à região de estudo, as razões para a instabilidade observada no
entorno decorrem de processos históricos complexos, com importantes
componentes políticas e religiosas, cujo aprofundamento não foi objeto do presente
trabalho. Porém, da leitura dos relatórios do SG das Nações Unidas acerca da
implementação da Resolução nº 1701 (2006), emana certa apreensão pela
possibilidade de recrudescimento das hostilidades no sul do Líbano.
Do paralelo traçado entre 2006, no período imediatamente anterior ao dos
massivos ataques e invasão israelense ao Líbano, e os dias de hoje, apesar de uma
relativa calma observada ao longo da Linha Azul, identificam-se alguns pontos de
62
semelhança, como o contínuo (suposto) rearmamento do Hezbollah. As trocas de
ameaças e de acusações mútuas de violação da Resolução nº 1701 (2006), como
as referências à “inevitável guerra do futuro”, por parte do governo libanês, e “guerra
total”, por Israel, evidenciam mais que uma retórica midiática, mas uma verdadeira
disposição para a guerra. Parodiando o sociólogo francês Raymond Aron, quando se
referia ao período da Guerra Fria, poderíamos inferir que vivencia-se, na região, uma
situação de paz impossível, guerra provável.
É nesse contexto, agravado pelo conflito na Síria, que se destaca a UNIFIL
como fundamental elemento moderador e que hoje conta com mais de 10 000
militares em seu contingente, cinco vezes mais que em 2006, antes da invasão
israelense, sendo sua presença imprescindível para o balanço do frágil equilíbrio
instável percebido na região.
Apropriando-nos das palavras do SG, compartilhamos da opinião de que:
A estabilidade do Líbano é um “bem público regional”. Quase 10 anos após a adoção da resolução 1701 (2006), prevalece uma relativa calma ao longo da Linha Azul, o que constitui uma avanço positivo. Mas não se deve confundir calma relativa com estabilidade duradoura. Muitas das causas profundas do conflito ainda continuam sem solução. O potencial preventivo de longo prazo da Resolução nos exige, ativa e coletivamente, seguir adiante na sua implementação16 (UN, 2016g, p. 17, tradução nossa).
16 “The stability of Lebanon is a “regional public good”. Almost 10 years after the adoption of resolution 1701 (2006), relative calm prevails along the Blue Line. This is a positive development. But relative calm should not be mistaken for durable stability. Many of the root causes of the conflict are largely unaddressed. The long-term preventive potential of the resolution requires us, actively and collectively, to seek to move forward with its implementation”.
63
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64
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74
______. Report of the Secretary-General on the United Nations Interim Force in Lebanon. Nova York, 31 out. 2000e. Disponível em: <http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2000/1049>. Acesso em: 23 jun. 2016.
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______. Report of the Secretary-General on the United Nations Interim Force in Lebanon. Nova York, 21 jul. 2004a. Disponível em: <http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2004/572>. Acesso em: 25 jun. 2016.
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______. Report of the Secretary-General on the United Nations Interim Force in Lebanon. Nova York, 21 jul. 2005b. Disponível em: <http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2005/460>. Acesso em: 25 jun. 2016.
______. Report of the Secretary-General on the United Nations Interim Force in Lebanon. Nova York, 18 jan. 2006a. Disponível em: <http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2006/26>. Acesso em: 25 jun. 2016.
______. Report of the Secretary-General on the United Nations Interim Force in Lebanon. Nova York, 21 jul. 2006b. Disponível em: <http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2006/560>. Acesso em: 26 jun. 2016.
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75
______. Resolution 2305. Nova York, 30 ago. 2016h. Disponível em: <http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/2305(2016)>. Acesso em: 8 set. 2016.
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______. Resolution 425. Nova York, 19 mar. 1978e. Disponível em: <http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/425(1978)>. Acesso em: 27 abr. 2016.
______. Resolution 426. Nova York, 19 mar. 1978g. Disponível em: <http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/426(1978)>. Acesso em: 27 abr. 2016.
______. Resolution 427. Nova York, 3 mai. 1978l. Disponível em: <http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/427(1978)>. Acesso em: 27 abr. 2016.
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______. Sixteenth report of the Secretary-General on the implementation of Security Council resolution 1701 (2006). Nova York, 1 jul. 2011b. Disponível em: <http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2011/406>. Acesso em: 11 jul. 2016.
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76
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UZIEL, Eduardo. O Conselho de Segurança, as Operações de Manutenção da Paz e a Inserção do Brasil no Mecanismo de Segurança Coletiva das Nações Unidas. Brasília, DF: FUNAG, 2010. Disponível em: <http://funag.gov.br/loja/download/678-Conselho_de_Seguranca_e_a_insercao_do_brasil.pdf>. Acesso em: 6 ago. 2016.
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77
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78
ANEXO A – ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – O Enclave
Fonte: UNDPI, 1996, e James, 1995, in Hillen,2000, p. 131.
Figura 2 – Zona de Segurança
Fonte: UNDPI, 1996, e James, 1995, in Hillen,2000, p. 131.
Figura 3 – A Linha Azul
Fonte: UN, 2000f.
79
Figura 4 – As Fazendas de Shebaa
Fonte: Intelligence and Terrorism Information Center, Israel, in Berg, 2006.
Figura 5 – Superposição das ZEE declaradas entre Líbano e Israel
Fonte: Meier, 2013, p. 5.
Figura 6 – Desdobramento atual da UNIFIL
Fonte: UN, 2015f.
80
Figura 7 – Blocos de exploração de petróleo e gás offshore no Líbano
Fonte: Lebanese Petroleum Administration (LPA), in Arbid, 2014.
Figura 8 – Áreas de exploração de petróleo no Mar Mediterrâneo ocidental ao final de 2012
Fonte: Oxford Institute for Enenrgy Studies, in Darbouche, El-Katiri e Fattouh, 2012, p. 7.
81
ANEXO B – TABELAS
Tabela 1 – Violações à Resolução nº 1701 (2006) cometidas por Israel, em 2015, segundo o Líbano
Fonte: UN, 2016b, Anexo.
Tabela 2 – Violações à Resolução nº 1701 (2006) cometidas pelo Líbano, em 2015, segundo Israel
Fonte: UN, 2016c, Anexo.