A TEORIA DA BUROCRACIA

INTRODUÇÃO A burocracia, a teoria administrativa e a administração cientifica são três correntes da perspectiva clássica: nestas correntes, as organizações têm sido vistas, em larga escala, como estruturas mecanicistas. Surpreendentemente, estas três escolas de teorias administrativas se desenvolveram de maneira independente.

Os fundadores da administração foram quase todos engenheiros e industriais interessados na concepção da administração como “ciência e técnica”, usando principalmente a matemática e a engenharia como base das especulações e ações, especialmente com suas conseqüências psicofísicas e econômicas. Fadou talvez tenha sido uma exceção a essa regra, em face da sua visão da administração como função geral; entretanto, ele não cogitou de suas implicações sociais, dentro da estratégia do sistema aberto, nem poderia tê-lo feito, em função da situação conjuntural da época em que viveu.

AS ORIGENS DA BUROCRACIA

A administração burocrática se originou na Europa no inicio do século XX, como alternativa as teorias conhecidas, visto que buscava a racionalidade técnica requerida para projetar e construir um sistema administrativo baseado no estudo exato dos tipos de relacionamentos humanos necessários para expandir a produtividade.

A escola da burocracia abriu uma nova visão da perspectiva administrativa, introduzindo o estudo do seu aspecto institucional, partindo da ciência política, do direito e da sociologia. Deste modo, completou o escopo da natureza da administração, fornecendo-lhe o complemento necessário a consolidação da doutrina clássica, propondo um modelo de aplicação e comparação. As concepções da burocracia tiveram influencia fundamental no estudo da Administração Publica, que constitui o campo lógico e natural de aplicação destas concepções. Mas não é só nas repartições governamentais que o fenômeno burocrático se manifesta. Todos os tipos de atividades administrativas utilizam a burocracia, isto é, o trabalho baseado em papeis e documentos movimentados em seqüência continua entre as varias unidades componentes da estrutura organizacional. A teoria da burocracia se originou também da necessidade de organização das empresas, que cresciam em tamanho e complexidade de operação. Era necessário um modelo de organização racional que abrangesse muitas variáveis envolvidas, e também o comportamento dos participantes, aplicável não só a fabrica, mas a todas as áreas e formas de atividades da empresas. O enfoque das Teorias da Administração Cientifica e Administrativa era incompleto e a Teoria da Relações Humanas, oponente a ambas, tampouco uma abordagem global e integrada da organização. Burocracias são encontradas na política, na religião, nos negócios, no militarismo, na educação e em muitas outras organizações. A burocracia como forma de organização das atividades humanas é muito antiga; entretanto, como teoria desenvolvida, como objetivos específicos, só aconteceu a partir de Max Weber.

OS ESTUDOS E WEBER Os escritos de Weber sobre burocracia foram publicados em duas diferentes seções de um rascunho incompleto de Economia e Sociedade. O trabalho de Weber sobre burocracia permaneceu não reconhecido nos Estados Unidos até os anos 1940. Como fadou, Weber teve que esperar até que as condições culturais criassem a necessidade de pensar em termos de teoria. Por que as organizações cresceram em tamanho e em complexidade, a procura por uma teoria de organizações apontou para Max Weber e seu modelo burocrático. Os estudos e trabalhos de Weber correram cronologicamente paralelos aos de Henry Fayol e de Frederick Tayol. A BUROCRACIA DE WEBER O estudo sistemático da burocracia foi feito por Weber, que concebeu o que seria a burocracia ideal. Algumas caracterisitcas da burocracia ideal já existiam em muitas organizações, séculos atrás. Os estudos de Weber procuravam estabelecer estrutura, estabilidade e ordem as organizações por meio de uma hierarquia integrada de atividades especializadas, definidas por regras sistemáticas. Longe de serem inflexíveis, as burocracias foram estabelecidas para oferecer o meio mais eficiente de obter o trabalho feito. Cada funcionário definiria precisamente sua atividade e a relação com outras atividades. Burocratas eram os gerentes habilidosos que faziam as organizações funcionar. Como concebida originalmente, a burocracia tinha as seguintes caracterisitcas: 1. dicisão de trabalho – as atividades são desmenbradas em tarefas simples, de tal

modo que qualquer pessoa, de qualquer tipo de organização, poderia se tornar especializado num tempo mínimo; a especialização faz o trabalho humano intercambiável, o que contribui grandemente para a eficiência organizacional.

2. Hierarquia de autoridade – posições ou empregados são organizados de modo a formar a hierarquia (cadeia de comando) na qual a organização esta estruturada;

3. racionalidade – todos os membros da organização são selecionados com base na qualificação técnica para um desempenho adequado; as promoções ocorrem por desempenho e capacitação técnica (mérito); um esforço consciente é feio para adequar o desempenho do trabalho as qualificações do funcionário e/ou candidato, independentemente das caracterisitcas de raça, sexo, religião ou classe social deste.

4. Regras e padrões – as decisões gerenciais são guiadas por regras, disciplina e controles, relacionados a conduta dos deveres oficiais, aplicados de forma impessoal tanto aos empregados da organização como aos clientes, for a dela;

5. compromisso profissional – os administradores trabalham por salários fixos e não são os donos dos negócios que administram; os gerentes são treinados para as atividades administrativas visando a melhor qualificação para o alcance da eficiência organizacional e para o controle das atividades dos empregados neste mesmo sentido;

6. registros escritos – com o objetivo de estabelecer continuidade organizacional e com o propósito de alcançar uniformidade de ação, as burocracias mantêm registros, elaborados para detalhamento da transações da organização;

7. impessoalidade – as regras e os procedimentos são aplicados de modo uniforme e imparcial; todos os funcionários são avaliados de acordo com regras objetivas, de tal modo que não se permita ao superior considerações pessoais ou emocionais para “colorir” as avaliações.

Estas são as caracterisitcas apresentadas pelas organizações que Weber estudou. Entretanto, mais do que a analise destas organizações, Weber propôs um modelo analítico de organizações.

A TEORIA DA AUTORIDADE Uma das concepções básicas de Weber é a sua teoria da autoridade (ou estrutura da autoridade), também conhecida como o sistema de controle social, que faz parte dos estudos das organizações formais. Weber distingue o conceito de autoridade em confronto com outras formas de influencia, isto é, com o poder e com a persuasão: a) poder – é a probabilidade de o individuo executar sua vontade apesar das

resistências opostas; o poder inclui o controle da situação, mediante ameaças ou coações, ou por meio da manipulação das condições de modo a obter obediência; poder não é autoridade;

b) persuasão – é a faculdade de o individuo influenciar a decisão ou ação de outro, mediante a razão, a lógica e a argumentação.

Para Weber, a autoridade apresenta os seguintes diferenciais: • caracteriza-se por implicar obediência voluntária (não por coação); • caracteriza-se por ser legitima e legal; • implica em “suspensão antecipada do julgamento, pelo subordinado”, da ordem

recebida; • é induzida pelo grupo. Segundo Weber, a autoridade legitima apresenta três tipos “puros” ou “ideais”, que dependem da natureza da sociedade em que se aplica. São eles: • autoridade tradicional – resultante de uma ordem social sagrada e eterna, baseada

no direito divino, na tradição cultural, na herança; as sociedades que se valem deste tipo de autoridade são a tribo, o clã, as sociedades medievais, a família;

• autoridade carismática – resultante da rejeição a tradição e contra a ordem social vigente, concentrada na aceitação de uma “ordem” encarnada numa pessoa; a autoridade tem traços místicos, arbitrários e personalisticos; O tipo de sociedade que se vale desta autoridade são os partidos políticos, os grupos revolucionários, os grupos religiosos;

• autoridade racional – baseada em normas sociais, administradas pela meritocracia, com traços impessoais, técnicos e racionais. O tipo de sociedade em que esta autoridade predomina são os exércitos, a administração publica e as empresas. A autoridade racional é também denominada legal ou burocrática.

AS FUNÇÕES DA BUROCRACIAS

A burocracia estabelece funções poderosas, muitas vezes vistas como vantagens nas organizações. Estas funções incluem: • especialização – que objetiva o crescimento da produtividade; nos métodos

modernos de trabalho, um individuo pode se tornar “conhecedor” de apenas poucas linhas de trabalho.

• estrutura – que objetiva dar forma ou conteúdo a organização; existe uma hierarquia de comando, de responsabilidade em cada nivel, para atividades das unidades subordinadas.

• previsibilidade – que objetiva estabelecer o efeito de estabilização da experiência valida; as regras, regulamentos, estrutura, aspectos profissionais e outros elementos da burocracia capacitam a previsibilidade e a estabilidade para uma organização.

• racionalidade – que procura estabelecer julgamentos de acordo com o objetivo, aceitos por critérios gerais; a racionalidade procura evitar julgamentos por capricho, prestigio ou extravagância.

• democracia – que objetiva estabelecer a competência como a única base para o alcance e manutenção de um cargo; a habilidade do individuo define tudo. Como a oportunidade de treinar, de aplicar e de ser selecionado para um cargo é aberta a qualquer pessoa, um grau significativo de democracia é alcançado.

AS DISFUNÇÕES E MODELOS DA BUROCRACIA

Max Weber não teria previsto e isolado as conseqüências imprevistas da burocracia, segundo Peter Blau e Richard Scott, no livro Organizações Formais, apresentando uma forma idealizada onde apenas transpareciam as virtudes do sistema. Weber teria ignorado a organização informal que produz e amplia as ineficiências. Blau e Scott também criticam a ênfase excessiva de Weber na disciplina burocrática em detrimento da especialização e competências técnicas.

QUADRO 6.2

Uso do modelo “da máquina” como instrumento

de CONTROLE

Conseqüências Conseqüências previstas imprevistas MAIOR EFICIENCIA INEFICIENCIA

Roberto K. Merton denominou as conseqüências imprevistas que levam a ineficiência, de disfunções da burocracia, designando assim as anomalias de funcionamento do processo de Weber. Essas disfunções, basicamente, são: • maior internalizarão das diretrizes – as normas, procedimentos e regras passam a

se transformar de “meios” em “objetivos” ; • maior despersonalização nos relacionamentos – o caráter impessoal é observado

pela ênfase nos cargos e não nas pessoas que os ocupam; • hierarquia como base do processo decisorial – as decisões são tomadas por

quem ocupa o posto hierárquico mais alto, mesmo que não saiba nada a respeito do problema tratado;

• formalismo e conformidade as rotinas – existe a necessidade de documentar e formalizar as comunicações e a extrema devoção a normas e procedimentos, para garantir que seja feito aquilo que foi determinado.

CONTINGÊNCIAS DA BUROCRACIA

Para muitos teóricos de organizações, as caracterisitcas burocráticas são apropriadas para grandes empresas. Em geral, os estudiosos interessados na influencia do tamanho (número total de empregados) nas características organizacionais, se centram nas dimensões burocráticas da formalização, especialização, padronização e centrada: • formalização refere-se ao nivel de documentação escrita, incluindo procedimentos,

descrição de cargos, regulamentos e manuais de políticas; • especialização é o grau em que as atividades organizacionais são divididas e

separadas. Na razão em que a especialização aumenta, diminui a gama de trabalho realizado pelos empregados;

• padronização é a extensão em que as atividades semelhantes do trabalho são realizadas de uma maneira uniforme; numa organização altamente padronizada, as atividades são prescritas em grande detalhe, de tal modo que se espera que empregados em cargos similares realizem trabalho de moo igual;

• centralização refere-se ao ponto geométrico da tomada de decisão; quanto maior a centralização,mais as decisões são tomadas na cúpula e os níveis inferiores são responsáveis por realizar estas decisões; quando as decisões são tomadas nos níveis mais baixos da hierarquia, a organização se torna descentralizada.

Os estudiosos e teóricos argumentam que logo as organizações crescem em tamanho, elas têm que controlar e coordenar as atividades e o trabalho de um grande numero de empregados, com supervisão pessoal do seu comportamento bastante cara. A burocratização permite que a organização reduza os custos desta coordenação. Posto de outra maneira, alto grau de formalização, de especialização e de padronização permite a descentralização da tomada de decisão e substitui a supervisão pessoal como mecanismo de coordenação. Assim, grandes organizações estão associadas a altos níveis de burocracia, isto é, assumem dimensões burocráticas. a) A Burocracia e a Eficiência Administrativa

Estudiosos têm analisado configurações pessoais de sistemas administrativos, clérios e de staff profissional em escolas, igrejas, hospitais, agencias de empregos e outros negócios.

b) A Burocracia e o Desempenho Uma segunda critica popular sobre as burocracias é que elas embaraçam empregados e clientes numa papelada e são inerentes ineficientes.

CRÍTICAS E REFORMULAÇÕES À BUROCRACIA As críticas aos princípios burocráticos se baseiam na diferença entre os conceitos teóricos e as aplicações (situações praticas). Responsabilidades claras no trabalho, regars-padrão, e seleção e/ou promoção de acordo com a competência são justas, eficientes e racionais, mas são muito difíceis de pôr em pratica e não se adaptam bem a rápidas mudanças e condições incertas do ambiente. As caracterisitcas burocráticas tiram a iniciativa dos empregados e limitam a flexibilidade organizacional. Hoje novas formas organizacionais estão surgindo diante dos nossos olhos. Eu vou tentar mostrar por que as condições do nosso moderno mundo industrializado vão ocasionar a morte da burocracia. Existem pelo menos quatro ameaças a burocracia: 1. mudança rápida e inesperada – a burocracia trata eficientemente da rotina e dos

afazeres humanos previsíveis, mas as suas regras e rigidez são mal adaptadas à mudança rápida que o ambiente exige;

2. crescimento em tamanho – enquanto, na teoria, não existe limite natural para o crescimento da pirâmide burocrática, na pratica o elemento complexidade é quase invariavelmente introduzido com o grande tamanho;

3. complexidade da moderna tecnologia – as atividades atuais requerem pessoas de diversificada e altamente especializada competência. Estas mudanças quebram a velha tendência industrial em direção a mais e mais pessoas, fazendo tarefas simples ou indiferenciadas. Crescimento e mudança rápida e crescimnetop e especialização jogam no fosso a estrutura piramidal, que se espera esteja começando a fragmentar;

4. uma ameaça basicamente psicológica, ocorrendo rapid amente a partir de uma mudança no comportamento gerencial – existe, eu creio, uma sutil, mas perceptível mudança na filosofia que orienta o comportamento gerencial; um novo conceito de ser humano, baseado no conhecimento crescente de necessidades complexas e de mudança; um novo conceito de poder baseado em colaboração e razão; e um novo conceito de valores organizacionais, baseados em ideais humanistico-burocraticos.

RELAÇÃO ENTRE AS TEORIAS CLÁSSICAS

A Escola da Administração Cientifica dirigiu o foco para analise das atividades físicas do trabalho, enquanto a Teoria Administrativa e a Teoria da Burocracia tinham a ênfase na estrutura organizacional e nos processos da organização humana. A administração cientifica, com seus estudos de tempo e movimentos trata principalmente da relações do trabalhador com o seu trabalho. Existe ênfase no relacionamento homem-maquina, com o objetivo de melhorar o desempenho das tarefas de rotina, e produção repetitiva. As outras duas escolas estabeleceram o foco nos relacionamentos da estrutura organizacional, e nos processos de homem-a-homem e em níveis superiores. A Teoria Administrativa enfatizou os princípios e funções da administração, sendo considerada uma teoria “do topo para a base”, bem como a Escola da Burocracia; já a Administração Cientifica pode ser pensada, num sentido de comparação, como “da base para o topo”. Todavia, existe uma significativa sobreposição entre as três escolas. A Escola da Administração Cientifica defende um estudo detalhado, indutivo, empírico sobre cada tarefa, para determinar como ela poderia ser feita mais eficientemente. As Teorias Administrativa e da Burocracia são menos empíricas, mas axiomáticas ou dedutivas, com modelos prescritivos não necessariamente baseados em estudos

empíricos particulares. As prescrições destas escolas foram extraídas da experiência ou observação geral de muitas situações. Ao contrario, as determinações da administração cientifica foram derivadas de estudos específicos para cada caso.

TAYLOR Administração

Cientifica

FAYOL Teoria

Administrativa

WEBER Modelo Burocratico

Caracteristicas:

* Treinamento em regras e rotinas.

* Defnição das funções administrativas

* Regras, impessoalidade, divisão do trabalho

* "Uma melhor maneira de fazer"

* Hierarquia * Hierarquia

* Motivação Financeira

* Autoridade * Estrutura da autoridade

* Divisão do trabalho * Equidade * Racionalidade

* Empregado * Estrutura da administração

* Organização toda

* Produtividade * Estrutura definida * Consistencia* Eficiencia * Profissionalização

dos papeis gerenciais* Eficiencia

* Não consideração das necessidades sociais

* Superenfatização do comportamento racional dos administradores

* Rigidez e Lentidão

Foco:

Beneficios:

Inconvenientes:

ESTUDO DE CASO

Lutando Contra a Burocracia

Victoria Martinez é uma das 40.000 alunas da State University. Hoje é o primeiro dia de matricula nos cursos de outono. Ela acabou de sair da sala do seu orientador onde, apos ima discussão detalhada, concluiu que vai se matricular em contabilidade II, Tópicos Avançados na Gestão de Recursos Humanos e Gerencia de Sistemas de Informação. Ela caminha ate a Secretaria onde, pois de esperar 40 minutos, começa a enfrentar a papelada a matricula. O administrador da secretaria avisa que as normas mudaram recentemente e que agora se exige a assinatura dele e do diretor do departamento nos cursos avançados como o de Tópicos Avançados na Gestão de Recursos Humanos.

Victoria volta ao prédio da Faculdade de Administração e, depois de esperar o diretor voltar da aula que estava dando, consegue a sua assinatura e caminha de volta para a Secretaria. Ela esperava novamente na fila por outros quarenta minutos, é informada que a classe de Recursos Humanos esta lotada e que precisa voltar a falar com o orientador para discutir outras opções de cursos. Usando um telefone do campus, ela agenda uma reunião com ele para as 15h30 do dia seguinte. O orientador lhe conta que acabou de receber um memorando da Secretaria sobre a mudança das normas de matriculas. Á noite ela conta à sua colega de quarto todos os problemas que enfrentou para se matricular nos cursos, ao mesmo tempo em que da uma olhada na correspondência. “Veja, Eillen”, diz, “o dia de hoje não foi totalmente perdido. Lembra de todos os formulários que tive que preencher paras renovar o passe para assistir aos jogos de futebol da faculdade: O passe acabou de chegar. Eu acho que as vezes a burocracia funciona”. Fonte: Caso redigido por Cherry E. Clivam, Mendes State University

QUESTÕES

1. Se as estruturas burocráticas são problemáticas, por que as organizações as utilizam:

2. Por que o mesmo processo burocrático que ajudou Victoria a obter facilmente o passe para os jogos a atrapalhou nas matriculas:

3. Como é o processo de matricula na sua Universidade: Como os sistema pode ser aperfeiçoado: