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Luís Mira Amaral Portalegre, 18 de Maio de 2009, 1

A JUSTIÇA ECONÓMICAA reforma do sistema de justiça e a competitividade

ORDEM DOS ADVOGADOS ‐ PORTALEGRE

Portalegre, 18 de Maio de 2009

LUÍS MIRA AMARALPresidente Executivo do Banco BIC Português

Professor Catedrático Convidado de Economia e Gestão ‐ IST


TITULO DA APRESENTAÇÃO

INDICE

I.DIAGNÓSTICO

II.A REFORMA DA JUSTIÇA E A COMPETITIVIDADE

III.O PACTO DE JUSTIÇA E A JUSTIÇA ECONÓMICA

IV.O FUNCIONAMENTO DOS TRIBUNAIS

V.COMENTÁRIOS FINAIS: ÓPTICA DUM GESTOR


JUSTIÇA ECONÓMICAA reforma do sistema de justiça e a competitividade

1. O desempenho do sistema judicial nas suas diversas vertentes tem uma

avaliação bastante negativa por parte dos empresários portugueses. Desse

mau desempenho resultam consequências graves para o funcionamento das

empresas e da economia em geral.

1.1 Os resultados do estudo “O Sistema de Justiça e as Decisões Empresariais”

conduzido em 2003 pela Profª Célia Costa Cabral, permanecem actuais e

estimam esses efeitos negativos sobre investimento e emprego em termos de

um prejuízo para o crescimento do PIB no mínimo de 11%, tomando‐se por base

a média da última década. Ou seja, o País poderia ter crescido a um ritmo

acrescido em 11%, (cerca de 0,3% do PIB ao ano) se estivesse dotado de um

sistema Judicial eficiente.

I. DIAGNÓSTICO



1.2. Particularmente afectados por este “custo de contexto” são os níveis de

investimento, em particular de investimento directo estrangeiro. Portugal deveria

ter uma performance excelente neste capitulo. Não tem! ao contrario do que muitas

vezes se pretende fazer crer... Efectivamente, considerando a média anual no período

2001–2005 (este tipo de análise não deve ser feito em base anual mas plurianual...)

os fluxos de IDE, em Portugal, representam 3% do PIB... Este valor compara com 7%

da República Checa, e mais de 5% da Eslováquia e Hungria. Também a Holanda, Reino

Unido e Espanha, apresentam percentagens acima das nossas, no período

considerado.



1.3 Também no que se refere ao investimento em constituição de empresas (stocK

capital) os últimos 5 anos foram marcados por uma evolução negativa – uma queda

de 20 % em termos reais de acordo com a analise de Miguel Cadilhe, (intervenção

no seminário “O Sistema de Justiça e a Competitividade da Economia Portuguesa” –

“Os Custos de Contexto e o Sistema de Justiça em Portugal “)



Esse desempenho negativo decorre de um conjunto vasto de situações, a diversos níveis

dos quais destacamos:

Processo legislativo

Impõe‐se uma melhoria de redacção das leis como condição da qualidade substantiva e da

eficácia da sua aplicação (better regulation).



Simplificação legislativa

Recomenda‐se uma redução e consolidação das leis existentes com actualização dos

quadros legais incluindo eliminação de legislação obsoleta e por vezes contraditória.

A estabilização do processo legislativo, designadamente em matéria fiscal, constitui

um beneficio significativo para a actividade empresarial. É imperativo proceder a

avaliações custo/beneficio dos projectos legislativos, por entidades independente,

em termos dos custos administrativos para as empresas e para os agente

económicos em geral.



Decisões judiciais

A morosidade destas decisões constitui um custo e risco acrescido para os agentes

económicos e funciona em prejuízo do investimento, da concorrência e da economia.

O afastamento dos tribunais de certos tipos de litígio e o desenvolvimento de novos

sistemas de resolução de litígios são vias a desenvolver e a implementar no mais curto

espaço de tempo. Medidas como o recuso à arbitragem em matéria fiscal, contribuirão para

reduzir o impressionante valor global das pendências nos tribunais fiscais com beneficio para

as finanças públicas e para o funcionamento do mercado.



A reorganização judiciária (mapa judiciário) em conjunto com as reformas

processuais, a mobilidade dos operadores judiciários e a constituição de mais

tribunais especializados para certos tipos de litígios constituem pressupostos da

melhoria de funcionamento dos tribunais. A formação continua dos magistrados e

de outros operadores judiciários (onde Portugal apresenta dos mais baixos

indicadores europeus), incluindo a formação em novas áreas não jurídicas, são

factores fundamental no aumento de eficácia do sistema.

A utilização intensiva das tecnologias de informação, após adequada formação dos

agentes, permitirá ganhos exponenciais de eficiência na gestão dos processos.

Deve ser promovida a responsabilização dos agentes da administração e a criação de

incentivos para os profissionais em função da sua produtividade



Desburocratização

A desburocratização tem merecido uma atenção particular por parte do XVII

Governo Constitucional. Contudo, recomenda‐se vivamente que sejam definidos

objectivos quantificados em termos dos benefícios a alcançar, designadamente no

que se refere à redução dos custos dirigidos às empresas.

Em particular, no que se refere ao licenciamento, deverão ser concretizadas

rapidamente medidas por forma a que Portugal melhore a sua posição relativa nos

capítulos “Obtenção de Alvarás” e “Registo de Propriedades”, onde tem uma

classificação muito penalizadora em termos da criação de um bom ambiente de

negócios (na óptica do Banco Mundial).



Em conclusão, dir‐se‐á que, tal como noutros domínios, a questão do bom

funcionamento do sistema judicial é sobretudo uma questão de boa gestão e não

de falta de recursos financeiros. A promoção de práticas de avaliação sistemática

das intervenções e políticas públicas por organismos independentes poderá

melhorar significativamente a qualidade da afectação dos recursos nesta como

noutras áreas da governação.



Longe vão os tempos em que os empresários se referiam às taxas de juro e aos

custos do capital como um dos maiores constrangimentos à actividade económica.

Tal é substituído hoje pelo funcionamento do sistema de justiça, um dos maiores

constrangimentos actualmente à actividade económica, pelos terríveis custos

económicos associados à sua incerteza, aleatoriedade e lentidão.

A eficácia das instituições dum país, e muito especialmente do seu sistema judicial,

é condição imprescindível para o funcionamento eficiente duma economia de

mercado.

II. A REFORMA DA JUSTIÇA E A COMPETITIVIDADE



Para assegurar os direitos de propriedade e o cumprimento dos contratos,

condições básicas para o funcionamento duma economia de mercado, é

fundamental a garantia do quadro jurídico e em especial a garantia da sua

aplicação. Se tal não acontecer, os agentes económicos acabam por endogeneizar

nas suas decisões e falta de confiança no sistema judicial, o que leva ao

enviesamento em relação à racionalidade económica das decisões tomadas.

Portugal, embora esteja à frente da maioria dos novos aderentes à U.E., está atrás

de países como a Irlanda, Finlândia, Holanda e Alemanha no cômputo global da

eficácia das instituições, cômputo esse que inclui a estabilidade politica, a eficácia

governativa, a qualidade e cumprimento das leis e o controle da corrupção.



O mau funcionamento do sistema judicial provoca enviesamentos que levam muitas

vezes:

‐ À escolha dum negócio em detrimento doutro com enviesamentos nas

decisões de investimento.

‐Maiores custos ao funcionamento das empresas

‐ Incentivo à proliferação da economia paralela.

A preocupação com o Sistema de Justiça e com a sua repercussão na

competitividade da economia vem de há muitos anos – e já “atravessou” vários

Primeiros‐Ministros e ainda mais Ministros da Justiça.



Esta preocupação é ditada por várias razões, das quais destaco as seguintes:

‐ o contraste na sociedade de hoje entre a velocidade crescente das

mudanças na actividade económica e a lentidão exasperante das

mudanças no sistema de justiça;

‐ a dificuldade de resposta do nosso sistema jurídico, nomeadamente do

sistema judicial, à explosão da procura ocorrida entre nós com a

implantação dos Estado do Direito e com a Adesão à Europa;

‐ o facto de, ao contrário da justiça penal, onde a crise vende bem, a

justiça económica estar do lado da justiça que não vende, que a

comunicação social não compra, e a que, por não dar votos, os políticos,

salvo raras e honrosas excepções, não prestam muita atenção.



Desnecessário sublinhar que não vejo na justiça a panaceia, a solução milagrosa para

o desenvolvimento económico e social.

Mas não tenho dúvidas de que o sistema de justiça, embora não seja condição

suficiente para esse desenvolvimento, é condição necessária para o funcionamento

eficiente de uma economia de mercado, tal é a importância que o sistema de justiça

tem nas decisões que os agentes económicos tomam sobre os seus investimentos,

sobre o planeamento rigoroso dos seus negócios, sobre as garantias de

cumprimento dos contratos, sobre a formação dos preços, etc... para não falar nos

pesados custos económicos com o cumprimento dos excesso de exigências legais,

regulamentares e regulatórias – os custos que o Dr. Miguel Cadilhe chamou de

custos de contexto.



Como referi, com a implantação do Estado de Direito e a adesão à Europa

cresceram exponencialmente as solicitações ao sistema de justiça, sobretudo ao

sistema judicial – no plano individual, com a tomada de consciência de

trabalhadores e consumidores, e no plano económico, com o surgimento de novas

áreas de conflito de interesses, de que é exemplo significativo a área da

concorrência.

Curiosamente, o 25 de Abril revolucionou o sistema económico, o sistema de

segurança social, o sistema de saúde, todos os sistemas com excepção do sistema de

justiça, onde as mudanças não foram fundas.



Pior, com o acumular dos problemas, os males foram‐se agravando e cresceram as

deficiências do sistema de justiça, tanto na vertente legislativa, como na vertente

judicial.

No sistema legislativo, manteve‐se a histórica tendência dos governos para

acreditar que não há problema que não se resolva com uma lei.

À conta dessa tendência o nosso sistema legislativo regista uma impressionante

média anual de 500 leis e decretos‐leis – isto sem contar com uma incontinência de

portarias, resoluções normativas, regulamentos, circulares, despachos e outros

normativos infra‐legais.



Ora, o excesso de leis conduz à instabilidade legislativa, que por sua vez conduz à

insegurança jurídica, que por sua vez deixa confusos os cidadãos, inseguros os

agentes económicos e retraídos os investidores.

Acresce que as leis são por vezes contraditórias e falhas de rigor técnico, estão

frequentemente sujeitas a rectificações e são quase sempre mal redigidas –

afectando a segurança jurídica das transacções.

Com o excesso de leis generalizou‐se o sentimento de que não são para cumprir,

não passando de meras sugestões de comportamento.



Chegou‐se mesmo ao ponto, aqui há uns anos, de instituir a tolerância zero, ou seja,

a indicação de que, essas sim, são as leis a que se deve obedecer.

Como se não bastasse, complicou‐se o processo legislativo, tendo aumentado

enormemente o espaço de tempo que medeia entre a decisão de legislar e o

momento em que alei se torna aplicável – quantas vezes para ser revogada pelo

Ministro que se segue.

Por sua vez, no sistema judicial ainda mais se agravaram os problemas, e maiores e

mais evidentes se tornaram as insuficiências.



A excessiva burocracia e o custo elevado dos procedimentos processuais, os

sucessivos subterfúgios legais que permitem toda a espécie de recursos, a falta de

formação dos magistrados judiciais, a falta de tribunais especializados com

competência para lidar com as áreas mais sofisticadas da actividade económica.

Tudo isto tem contribuindo para a pouca eficiência do sistema judicial e para uma

morosidade de gravíssimas consequências.



Morosidade que reduz o valor dos direitos, diminui as garantias, aumento o risco

nas transacções comerciais, causa acréscimo dos preços de bens e serviços para

cobertura dos riscos inerentes.

Morosidade que, por essas razões, afecta seriamente a competitividade das

empresas, sobretudo quando comparada com a dos nossos concorrentes directos

(entre outros indicadores, os de riscos de incumprimento dos contratos, de

“enforcement” dos contratos, da expropriações, de despejos).



Toda esta situação desacredita o sistema judicial como mediador e solucionador de

conflitos, afectando não só os tribunais cíveis como os tributários (estudo Silva

Lopes, mandado fazer por Eduardo Catroga, indicava 7 anos de prazo médio de

duração das execuções tributárias, das quais 83% ganhas pelos contribuintes, com os

consequentes danos para o erário público e para os contribuintes).



O chamado Pacto de Justiça procurou enquadrar apenas os aspectos da justiça

mais mediáticos, aqueles que vendem jornais, mas deixou de fora a justiça

económica. Preocupa‐se mais com os direitos fundamentais na área penal do que

com o cumprimento das leis reguladoras das transacções comerciais. Esta apenas

tem sido tocada e melhorada marginalmente em áreas que tocam com as iniciativas

positivas do programa de desburocratização e simplificação administrativa do

governo.

Apesar de algumas medidas de desburocratização e facilitação de procedimentos, o

sistema judicial está obsoleto e não tem capacidade de resposta, tendo perdido a

credibilidade na opinião pública em geral e nos agentes económicos em particular.

III. O PACTO DE JUSTIÇA E A JUSTIÇA ECONÓMICA



Há falhas evidentes no funcionamento dos tribunais que, embora considerados

imparciais, falham pela morosidade e pelos custos excessivos que têm. Assim,

mesmo com leis justas, a complexidade processual e a incapacidade de garantir o

funcionamento adequado, comprometem a eficácia dos tribunais. Isto leva à

proliferação, à margem dos mesmos, de comportamentos oportunistas e de acordos

pouco racionais entre as partes. Complementarmente, onde é difícil garantir o

cumprimentos da lei, o custo de oportunidade da ilegalidade é pequeno, levando

ao aproveitamento das falhas do sistema.

IV. O FUNCIONAMENTO DOS TRIBUNAIS



Esse excessivo período de tempo na gestão processual deve‐se, em nossa opinião,

aos seguintes factores:

‐ Excessiva burocracia dos procedimentos;

‐ Formato inadequado das estruturas institucionais (problema do modelo de

governança do sistema);

‐ Os sucessivos subterfúgios legais que possibilitam os sucessivos recursos

‐ A falta de recursos humanos, físicos e tecnológicos.

A capacidade de resposta dos nossos tribunais é, de uma forma geral, mais lenta que

nos nossos concorrentes. Será falta de recursos, má afectação dos mesmos,

constrangimentos institucionais, grau de litigância mais elevado?

Vejamos os vários aspectos:



RECURSOS FINANCEIROS:

Em 2002 gastámos cerca de 46 milhões de euros por milhão de habitantes no

funcionamento do sistema judicial, superior ao que é gasto na Irlanda, Finlândia,

Alemanha ou Polónia, a qual afectou só 17.8 milhões de euros no mesmo ano.

RECURSOS FÍSICOS, TECNOLÓGICOS E HUMANOS:

Portugal tem mais tribunais de primeira instancia que a maioria dos países da U.E.

Por exemplo, a Polónia só tem um terço dos nossos. Contudo Portugal tem falta de

recursos humanos, a começar pelo menor número de juízes por tribunal, mas tem

um rácio elevado de funcionários por juiz.



Em termos de recursos humanos nos tribunais temos:

Nº juízes p/ milhão habitantes

Nº juízes p/ tribunal

Nº funcionários p/ juíz

Alemanha 25.3 19.1 2.9

Finlândia 16.92 10.5 3

PORTUGAL 14.9 4.3 6.3



Também a percentagem de juízes sujeitos a acções de formação anual é pequena

em Portugal, cerca de 12%, quando comparada com 93% da Finlândia ou mesmo

com 100% de alguns dos novos aderentes à U.E.

Por outro lado, Portugal é dos países com menor utilização das tecnologias de

informação no sistema judicial.

Despesas em TI por tribunal por milhão de habitantes em 2002

Holanda 27.2 milhões de euros

Itália 8.9 milhões de euros

Polónia 0.4 milhões de euros

PORTUGAL 0.3 milhões de euros



Poderemos pois concluir o seguinte nesta matéria:

‐ Há uma evidente falta de eficácia do sistema, traduzido na

complexidade e emaranhado legislativo e na dificuldade de fazer valer as leis;

‐ Tudo isto é conjugado com a falta de meios humanos e tecnológicos

qualificados, ou seja juízes e tecnologias de informação;

‐ Gastando globalmente mais que os nossos concorrentes em recursos

financeiros e humanos e havendo essas carências, será então evidente

que o uso dos recursos humanos e financeiros está a ser feito de forma

extremamente deficiente, sendo de destacar a ausência de formação,

gritante face à rápida evolução da sociedade, e o baixo empenho na

utilização das TI’s, factores que explicam, aliás, a necessidade do

elevado número de funcionários por juíz.

V. COMENTÁRIO FINAIS: ÓPTICA DUM GESTOR



Assim, para uma reforma do sistema de justiça na óptica económica e de

competitividade da nossa economia importa:

‐ A simplificação e a estabilização do processo legislativo, não se podendo

continuar a assistir a que cada governo revogue o que se fez anteriormente;

‐ A simplificação legislativa sem prejuízo da segurança jurídica das leis;

‐ A melhoria da qualidade das leis;

‐ A drástica melhoria da gestão do sistema judicial e dos tribunais, dando

formação aos juízes e aos funcionários, simplificando a gestão dos fluxos dos

processos, para o que é vital introduzir crescentemente as tecnologias de

informação no sistema, o que levará à redução do número de funcionários

por juiz por via de automatização das funções de rotina e dos procedimentos

administrativos correntes.



Face a isto tudo, na óptica de gestor e de cidadão apontaria as seguintes

recomendações para um bom sistema amigo dos cidadãos e da competitividade:

‐ acessibilidade

‐ baixo custo

‐ decisões justas, imparciais e previsíveis

‐ guerra sem quartel à morosidade

‐ reorganização judiciaria

‐ tribunais especializados nos conflitos económicos

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