Dentro de la agenda de polticas pblicas que el gobierno de Rafael Correa impuls desde el inicio de su primer periodo de gobierno en 2007, se encuentra un conjunto de medidas que pretenden dotar al Estado ecuatoria-no de herramientas y posibilidades institucionales (reformas instrumentales) que le permitan cumplir con el rol que le otorga el nuevo proyecto poltico, plasmado en la Constitucin de 2008: promotor de desarrollo, regulador del mercado, distribuidor y redistribuidor de la riqueza social, garante del bien comn (reformas programticas)1.

Alejandra Pea Lpez: es economista con estudios en desarrollo territorial por la Facultad Lati-noamericana de Ciencias Sociales (Flacso)-Ecuador y polticas sociales (Universidad Autnoma de Barcelona, uab). Actualmente es doctoranda en Polticas Pblicas y Transformacin Social en el Instituto de Gobierno y Polticas Pblicas (uab).Palabras claves: Estado, meritocracia, plurinacionalidad, Rafael Correa, Ecuador.1. Como seala Oscar Oszlak, las reformas programticas tienden a producir cambios en el papel del Estado en la resolucin de los problemas sociales, mientras que las reformas instrumentales se encargan de facilitar el cambio de rol. O. Oszlak: Reforma del Estado: la etapa instrumental, ponencia presentada en el marco del 2o Encuentro Plan Fnix, Facultad de Ciencias Econmi-cas, Universidad de Buenos Aires (uba), 2002.

Hacia un Estado meritocrtico?Las tensiones del cambio en el Ecuador de la Revolucin Ciudadana

AlejAndrA PeA lPez

Desde 2007, en el gobierno de

Rafael Correa se instal un discurso

que postula la conexin entre

eficacia, excelencia y cambio poltico en el marco del retorno del Estado. Las medidas activadas en el mbito del servicio pblico y la gestin estatal dan cuenta de una apuesta por fortalecer

las capacidades para la accin

gubernamental. Las reformas han generado ocasionalmente tensiones polticas y su procesamiento, alejado de los canales institucionales,

revela la necesidad de ampliar los procesos de dilogo y participacin ciudadana en la definicin e implementacin de la nueva agenda.

Este artculo es copia fiel del publicado en la revista Nueva Sociedad No 257, julio-agosto de 2015, ISSN: 0251-3552, .

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El Estado, entendido como actor poltico, legtimo representante del inters general, se configura en el proyecto poltico de Correa como el protagonista del cambio, y para ello se ve necesario iniciar el fortalecimiento de sus capacida-des institucionales y administrativas para alcanzar con eficacia sus objetivos2. Conceptualizada inicialmente como una agenda de reforma democrtica del Estado, programticamente contrapuesta a lo que represent el declogo de recomendaciones de los programas de ajuste estructural implementados en la regin en la dcada de 1990, esta reconoce como requisito esencial para la viabilidad de la accin pblica la recuperacin de las facultades estatales de rectora de poltica pblica, planificacin, regulacin, control y gestin3.

La estrategia gubernamental para llevar a la prctica los postulados de la agenda de reforma estatal ha contemplado, entre otros elementos, una re-organizacin institucional del Poder Ejecutivo (a travs de la eliminacin y descorporativizacin de entidades y la creacin de mecanismos de coordina-cin intersectorial), un modelo de gestin territorial del Estado que combina procesos de descentralizacin y desconcentracin territorial de competencias entre niveles de gobierno, la transformacin del servicio pblico y la moder-nizacin de la gestin pblica.

Respecto de esta amplia agenda de cambio estatal, este artculo procura explo-rar el lugar que han tenido los procesos de reforma del servicio pblico y la modernizacin de la gestin pblica en la agenda de transformacin del Estado y en el proceso de cambio poltico que ha vivido el Ecuador en los ltimos ocho aos. Para tal efecto se ponen en relacin los conceptos de meritocracia y exce-lencia4 con la dinmica poltica en curso en el Ecuador del siglo xxi.

La centralidad de este mbito de la reforma estatal radica por un lado en que, como menciona Theda Skocpol5, en el anlisis de las capacidades y en las his-torias de construccin del Estado, resulta fundamental que este disponga de funcionarios calificados para la aplicacin de toda poltica. Por otra parte, en

2. Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (Senplades): Recuperacin del Estado Nacional para alcanzar el buen vivir. Memoria bienal 2007-2009, Senplades, Quito, 2009. Franklin Ramrez G.: Post neoliberalismo indcil. Agenda pblica y relaciones socio-estatales en el Ecuador de la Revolucin Ciudadana en Temas y Debates No 20, 2010.3. Senplades: Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, 2009-2013, Senplades, Quito, 2009.4. Para analizar la importancia de la meritocracia y la excelencia en el proyecto poltico de Co-rrea, se podran considerar diferentes dimensiones. Estos conceptos se encuentran presentes en la agenda de transformacin del sistema de educacin superior y tambin son elementos centra-les en la agenda de polticas para la transformacin estatal. 5. T. Skocpol: El Estado regresa al primer plano: Estrategias de anlisis de la investigacin ac-tual en Zona Abierta No 50, 1989.

109 Tema CenTralEcuador: hacia un Estado meritocrtico?

el contexto ecuatoriano, este componen-te excede la dimensin estrechamente tcnica y alcanza ribetes polticos en la medida en que, desde el discurso presi-dencial, se insiste en la conexin entre eficacia, excelencia y cambio poltico. En este sentido, la recurrente expresin del presidente Correa hacer las cosas extraordinariamente bien y extraordi-nariamente rpido6 refleja la exigencia y el ritmo que impone a la administra-cin pblica para lograr resultados en la implementacin de las polticas pblicas. Esta caracterstica del gobierno de Correa marca una diferencia con otros gobiernos latinoamericanos de izquierda y abre una puerta para explorar las posibles tensiones que se producen en el ca-mino seleccionado para imprimir esas cualidades en la accin estatal.

Acercamientos a la agenda de reforma estatal ecuatoriana

La agenda de reforma estatal activada en el Ecuador desde 2007 no ha sido analizada de manera integral desde el mbito acadmico. Sin embargo, exis-ten algunos trabajos que abordan la temtica desde la ciencia poltica y que caracterizan el liderazgo y la conduccin poltica del gobierno de Correa. Por un lado, contamos con las reflexiones de Carlos de la Torre, quien califica el gobierno de Rafael Correa como tecnopopulista y explora las caractersticas de los expertos colaboradores del rgimen, junto con la misin como pro-fesor y mesas de la nacin que asumira el presidente7. De la Torre centra su atencin en las tensiones existentes entre el carisma del lder y los criterios tecnocrticos en la definicin de la agenda pblica y en la conduccin poltica del proceso. Por su parte, Guillaume Fontaine rescata el proceso de reforma constitucional, el nuevo orden institucional y la recuperacin de la planifica-cin como facultad clave de la gestin gubernativa en el proyecto corresta, toma distancia del concepto de populismo y se refiere ms bien a la presencia de un fenmeno de centralizacin burocrtica y orientacin bonapartista8.

6. F. Ramrez G.: Tercer tiempo para la Revolucin Ciudadana en Le Monde diplomatique edicin Cono Sur, 5/2013. 7. C. de la Torre: El tecnopopulismo de Rafael Correa: es compatible el carisma con la tecnocra-cia? en Latin American Research Review vol. 48, No 1, primavera de 2013.8. G. Fontaine y Jos Luis Fuentes: Transicin hacia el centralismo burocrtico en Estado del Pas: Informe cero. Ecuador 1950-2010, Estado del pas / Unicef, Quito, 2011.

Desde el discurso presidencial, se insiste en la conexin entre eficacia,excelencia y cambio poltico. Esta caracterstica del gobierno de Correa marca una diferencia con otros gobiernos latinoamericanos de izquierda

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Tambin se destacan los trabajos de Franklin Ramrez Gallegos, quien ubica el de Correa entre los liderazgos transformacionales de la regin y, entre otros aspectos, seala que la combinacin de victorias electorales, reformas estruc-turales y procesos de cambio institucional (sobre todo aquellos centrados en la descorporativizacin de espacios estatales) ha permitido un aumento de la autonoma decisional del poder civil en el Estado y de su capacidad para de-finir la agenda pblica en el pas9.

Este texto dialoga con las perspectivas de anlisis antes sealadas en la medi-da en que los procesos de reforma estatal en curso en el pas permiten visua-lizar: a) que existe una apuesta poltica por recuperar e institucionalizar las capacidades estatales para la accin pblica; b) que las reformas lideradas por el gobierno con el propsito de homologar y racionalizar la administracin pblica generan en ocasiones tensiones y disputas polticas que han sido re-sueltas desde el Poder Ejecutivo sin necesariamente considerar canales insti-tucionales de procesamiento poltico; y c) que el componente democrtico de la agenda de reforma estatal ha sido limitado en cuanto a la participacin ciu-dadana y al fomento del efectivo control social de la administracin pblica.

Reformas en el servicio pblico

Ms all de evaluar la reforma del servicio civil y de la modernizacin de la gestin pblica en el Ecuador, lo que se pretende a continuacin es recuperar algunas de las medidas que ha puesto en prctica el gobierno de Correa que permiten comprender y dimensionar la voluntad poltica y los recursos, en un sentido amplio, que se han movilizado para avanzar en este aspecto de la transformacin del aparato estatal.

Tanto el modelo burocrtico de administracin pblica como su versin ms gerencialista, representada por la nueva gestin pblica (ngp), coinciden en la necesidad de contar con un cuerpo de funcionarios pblicos profesionali-zados y capacitados, en el marco de un sistema basado en el mrito, la promo-cin y la transparencia como requisitos bsicos para aplicar reformas a la ad-ministracin pblica. La estructura del servicio pblico resulta determinante en el momento en que el pacto social apunta a replantear el rol del Estado frente a la sociedad y el mercado, asignndole mayores responsabilidades y competencias. Al mismo tiempo, el servicio pblico constituye un rea de la

9. F. Ramrez G.: Despliegues de la autonoma estatal en el Ecuador de la Revolucin Ciudadana, 2012-2013 en Debates y Combates No 4, 11-12/2012.

111 Tema CenTralEcuador: hacia un Estado meritocrtico?

administracin pblica que responde a relaciones institucionales determina-das histricamente, cuyos cambios son lentos y relativamente insensibles a las manipulaciones a corto plazo10.

Los procesos de modernizacin estatal de corte neoliberal impulsados en Amrica Latina en la dcada de 1990, enmarcados en las recomendaciones de los organismos multilaterales y parte complementaria de la agenda inicial del Consenso de Washington (reformas de primera y segunda generacin), fueron parcialmente im-plementados en el Ecuador. Como parte de esa agenda, se pretenda limitar el campo de la ac-cin estatal al establecimiento del ordenamiento jurdico, el mantenimiento de la estabilidad ma-croeconmica, la inversin en servicios bsicos e infraestructura y la proteccin de grupos vulne-rables11. Los mbitos restantes en los cuales el Estado tena participacin ac-tiva deban pasar por procesos de privatizacin, y la estructura estatal deba ser sujeto de procesos de modernizacin institucional, con el objetivo de con-vertirse en ms ligera y eficiente12. Como analizan Alberto Acosta y Fander Falcon, el Ecuador ha sido considerado un pas reacio al ajuste y al avance de esa agenda neoliberal, y algunas de las explicaciones podran ser las reaccio-nes sociales y la falta de coherencia de las elites nacionales en el poder13. Este fue el caso de las iniciativas para reducir el tamao del Estado y privatizar los servicios sociales, que no lograron la amplitud deseada por sus impulsores14.

Las medidas para restringir el mbito de la accin estatal en el marco de la inestabilidad poltica que atraves el pas hasta 2006 dejaron como resultado una institucionalidad pblica fragmentada y dispersa y un servicio civil en

10. T. Skocpol: ob. cit.11. Cristina Zurbriggen: La falacia tecnocrtica y la reforma del Estado. A 10 aos del Infor-me del Banco Mundial en Nueva Sociedad N 210, 7-8/2007, disponible en .12. Franklin Ramrez destaca como factor explicativo el determinismo institucional y la creencia de que las instituciones son neutrales. F. Ramrez G.: Decisionismos transformacionales, con-flicto poltico y vnculo plebeyo. La gestin del poder en el nuevo progresismo sudamericano en aavv: Amrica Latina. 200 aos y nuevos horizontes, Secretara de Cultura de la Nacin, Buenos Aires, 2010.13. A. Acosta y F. Falcon: Otra poltica econmica deseable y posible en A. Acosta y F. Falcon (eds.): Asedios a lo imposible. Propuestas econmicas en construccin, Flacso / ildis, Quito, 2005.14. Con la expedicin de la Ley de Modernizacin del Estado en el ao 1993, se da paso a la elabo-racin de propuestas de privatizacin y en 1994 se propone una reforma a la seguridad social que promova la creacin de administradoras privadas del fondo de pensiones, pero esta propuesta fue rechazada en un plebiscito en 1995.

El Ecuador ha sido considerado un pas reacio al ajuste y al avance de esa agenda neoliberal

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la administracin pblica central muy dbil, con baja formacin profesional y acostumbrado a las prcticas clientelares; al mismo tiempo, se constataba la presencia de una gran inequidad en las remuneraciones.

En el informe sobre la situacin del servicio civil elaborado por el Banco Inte-ramericano de Desarrollo (bid) en 2004, se menciona que en el Ecuador exis-tan ms de 70 instrumentos jurdicos que regulaban las relaciones laborales de los servidores pblicos y que configuraban regmenes excepcionales de acuerdo con sectores e instituciones. Las distorsiones salariales daban paso a la presencia de una burocracia dorada, con remuneraciones superiores a las de los funcionarios del gobierno central en instituciones claves de la ad-ministracin pblica. Para ejemplificar, la remuneracin promedio mensual de un funcionario en el Ministerio de Educacin, en 2006, era de 331 dlares estadounidenses, mientras que la correspondiente al Ministerio de Economa se acercaba a los 1.400 dlares15.

La confianza de la ciudadana en las instituciones polticas y la percepcin ge-neralizada sobre la corrupcin entre los funcionarios pblicos en el periodo 2001-2006 se analizan en el informe del ao 2006 del Proyecto de Opinin P-blica de Amrica Latina de la Universidad Vanderbilt (lapop, por sus siglas en ingls), que evidencia una confianza decreciente en todas las instituciones polticas16. Entre ellas, el gobierno nacional, el Congreso nacional y los parti-dos polticos son las instituciones polticas con peores calificaciones y mayo-res descensos. En cuanto a la corrupcin, segn la misma fuente y a partir de datos del Banco Mundial, el Ecuador se encontraba en el cuarto lugar entre

los pases con menor control de la corrupcin de Amrica Latina en 2004.

Con estos antecedentes, el gobierno de Correa puso en marcha una serie de reformas orientadas a cambiar la situacin del servicio civil, eliminar las distorsiones tanto salariales como institucionales y homologar la administracin del talento humano en todo el Estado. La consigna de la mencionada agenda

15. Mariana Mndez: Propuesta para el mejoramiento del nivel de satisfaccin de los empleados pblicos frente a su trabajo, tesis de maestra, iaen, Quito, 2007. 16. Las denuncias sobre casos de nepotismo y corrupcin abundan en esta poca: en la empresa pblica de telecomunicaciones Pacifictel se llegaron a identificar 300 posibles casos de nepotismo e incrementos hasta de 300% de la remuneracin de los empleados. V., por ejemplo, Pacifictel, sigue el nepotismo en La Hora, 3/2/2004. Sobre la corrupcin en diferentes reas del Estado en la dcada de 1990, v. Comisin Anticorrupcin Ecuador: Informe de actividades II, Quito, 1998.

La consigna ha sido eliminar las

excepcionalidades y organizar y dotar de racionalidad

a la arquitectura institucional n

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ha sido eliminar las excepcionalidades y organizar y dotar de racionali-dad a la arquitectura institucional. El presidente, convencido de la necesidad de estos cambios y sobre la base de los altos niveles de apoyo popular, expre-s reiteradamente estar dispuesto a asumir el costo poltico de las reformas.

Decisin y costo poltico. Para avanzar en las reformas del servicio civil, el gobierno opt por proponer a la Asamblea Nacional una nueva Ley Orgnica del Servicio Pblico (losep) que pretenda: a) homologar criterios en materia de talento humano y remuneraciones para el sector pblico, incluyendo todas las funciones del Estado, todos los niveles de gobierno y a las fuerzas arma-das y policiales, b) poner lmites a la lgica de indemnizaciones y beneficios extraordinarios, y c) establecer la sujecin de la administracin pblica a las polticas emitidas por la entidad rectora.

Como resultado de intensos debates y de la participacin de varias organiza-ciones sociales y representantes sindicales, se aprob en la Asamblea Nacio-nal la primera versin de la ley el 11 de agosto de 2010, con 108 votos a favor sobre 124. Fruto de la negociacin poltica liderada por el Poder Legislativo, la ley no inclua el mecanismo de compra de renuncias propuesto inicial-mente por el Ejecutivo y mantena el reconocimiento a ciertos beneficios en las fuerzas armadas y policiales17. Para el gobierno, la defensa de beneficios previamente adquiridos por parte de estos sectores reflejaba una disputa en-tre los intereses particulares (corporativos) de policas y militares y el inters general, disputa que atentaba contra los principios de la reforma impulsada y poda crear un precedente de excepcionalidad.

Con esta lgica, el Poder Ejecutivo, desconociendo los acuerdos polticos ge-nerados previamente en el Legislativo, envi un veto presidencial a la ley aprobada por la Asamblea Nacional, en el cual insista en incorporar a las fuerzas armadas y policiales en el mbito de la norma18. Esta medida poten-ci el conflicto y las tensiones entre los asamblestas y los diferentes actores involucrados, malestares que junto con otros factores polticos (relacionados con la presencia de crculos de oposicin dentro de las fuerzas armadas y policiales, resistencias originadas en reformas institucionales previas y en el

17. Entre ellos se encontraban las bonificaciones econmicas y medallas que formaban parte del sistema de condecoraciones, canastas y regalos navideos. 18. La ley establece el reconocimiento de horas extraordinarias y suplementarias, antes no con-templadas para las fuerzas armadas y policiales, los beneficios econmicos de los servidores pblicos y la consolidacin de una remuneracin unificada. Vale la pena mencionar que de 2006 a 2010 la remuneracin promedio para los efectivos policiales aument 123%.

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procesamiento de otras leyes claves en el Legislativo, entre otros), desencade-nan la revuelta policial del 30 de septiembre de 2010 (30-s)19.

El 30-s constituye uno de los momentos polticos ms crticos del gobierno de la Revolucin Ciudadana, una jornada cargada de violencia que conmocion a la sociedad ecuatoriana. Su conduccin poltica refleja la decisin del presi-dente de asumir personalmente los conflictos de la reforma, en lugar de ceder su procesamiento poltico a los canales institucionales, basndose en la con-fianza que le otorga el contar con el apoyo popular en las urnas y encuestas.

Los avances de la reforma del servicio pblico. Con la aprobacin de la losep y su respectivo reglamento, se establecieron como mecanismo de ingreso al servicio civil en todo el sector pblico los concursos de mritos y oposicin, se elimin la autonoma administrativa de algunas instituciones del Estado y se homo-logaron e incrementaron los salarios de los servidores a travs de la definicin de escalas remunerativas20. Uno de los objetivos programticos de la reforma estatal en este mbito es abrir la puerta al cambio generacional en el sector p-blico, con la incorporacin de jvenes profesionales. Los concursos de mritos y oposicin que se organizaban con la anterior normativa eran usualmente ce-rrados, permitan participar nicamente a quienes ya formaban parte de la ca-rrera administrativa y se privilegiaba la titulacin, la experiencia y, sobre todo, la antigedad del servidor como parmetros en el proceso de seleccin. Con la reforma, se consideran nicamente concursos pblicos abiertos, privilegiando el mrito en detrimento de la experiencia especfica en el sector pblico.

Un ejemplo del peso institucional y simblico que se le ha querido otorgar a la meritocracia en la reforma estatal es la creacin del Instituto Nacional de la Meritocracia (inm). La entidad se fund como un instituto especializado para supervisar la transparencia y el respeto a los procesos tcnicos de seleccin de las instituciones pblicas en los concursos de mritos y oposicin21.

19. Escapa al objetivo de este artculo analizar con detenimiento lo ocurrido el 30-s. Sobre las razones polticas del conflicto o su conduccin, v. C. de La Torre: ob. cit.; Pablo Ospina: Ecuador: intento de golpe o motn policial? en Nueva Sociedad No 231, 1-2/2011, disponible en ; F. Ramrez Gallegos: El da ms triste de Ecuador. La Revolucin Ciudadana y las batallas por el Estado en Le Monde diplo-matique edicin Cono Sur No 182, 11/2010.20. Ha habido un incremento progresivo en las remuneraciones del sector pblico desde 2006. En el caso del grupo ocupacional de auxiliar de servicios (donde se inicia la escala), se ha alcanzado un incremento de 57% a 2012; en el caso de los profesionales, se ha experimentado un crecimiento de 71% en la remuneracin homologada (sobre la base de la comparacin de las resoluciones de la Secretara Nacional Tcnica de Desarrollo de Recursos Humanos y Remuneraciones del Sector Pblico [senres] y el Ministerio de Relaciones Laborales). 21. Entre 2012 y 2015, 9.136 personas fueron seleccionadas para ingresar al servicio pblico en 208 instituciones mediante concursos coordinados y supervisados por el inm,

115 Tema CenTralEcuador: hacia un Estado meritocrtico?

La formacin y la capacitacin de los funcionarios pblicos ecuatorianos han sido histricamente muy deficientes; la oferta padece de problemas de cali-dad y falta de pertinencia. En funcin de ello, se plante la transformacin del Instituto de Altos Estudios Nacionales (antes militar) en una Escuela de Gobierno, y se promovi la evaluacin y el rediseo de los procesos de for-macin y capacitacin.

Una de las medidas ms sensibles tomadas por el gobierno de Correa en rela-cin con el servicio pblico ha sido la desvinculacin de funcionarios. A pesar de que en la losep no se incluy el mecanismo de compra de renuncias a servidores pblicos, la firme decisin del gobierno de contar con una figura para desvincular del servicio civil a los empleados que no considera idneos se traslad a un decreto presidencial. La accin del gobierno provoc la reaccin de los gremios y representantes de los servidores pblicos, quienes incluso demandaron la inconstitucio-nalidad del decreto, demanda que fue negada en el ao 2013 por la Corte Constitucional.

La insistencia de Correa en accionar este me-canismo, a pesar de los potenciales conflictos polticos y de las dudas sobre su legalidad, responde discursivamente al objetivo poltico de dejar fuera de la administracin pblica a funcionarios cuyos comportamientos estn reidos con la moral, en los que existan indicios de corrupcin e ineficien-cia: estamos dispuestos a enfrentar ese costo poltico por responsabilidad, porque nosotros no estamos pensando en las prximas elecciones, estamos pensando en el futuro22.

Como resultado, a pesar de las resistencias lideradas por los representantes de los servidores pblicos, entre 2011 y 2015 se asignaron recursos fiscales para comprar 5.446 renuncias con indemnizacin, desvincular a 2.834 servi-dores pblicos por concepto de jubilaciones obligatorias (funcionarios de 70 aos en adelante), 2.818 por jubilaciones por invalidez, 4.045 por enfermeda-des catastrficas y 11.979 por jubilaciones voluntarias (de funcionarios de 60 a 69 aos de edad, 11.519 de ellas pagadas con bonos del Estado)23.

22. Correa asegura que enfrentar el costo poltico de las renuncias forzosas en El Universo, 9/11/2011.23. Segn el Comit de Gestin Pblica, Senplades, 2015. La posibilidad de pagar con bonos las jubilaciones fue reconocida en la losep y constituye uno de los temas ms polmicos de la norma.

La accin del gobierno provoc la reaccin de los gremios yrepresentantes de los servidores pblicos, quienes incluso demandaron la inconstitucionalidad del decreto

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Un elemento por considerar sobre la reforma del servicio civil del pas es que la frentica gestin gubernamental se apoya en el trabajo de 488.169 fun-cionarios pblicos24; 67% de ellos cuenta con nombramiento, mientras que el 33% restante se encuentra vinculado al Estado por contratos de servicios ocasionales25. El crecimiento de la burocracia existente es en parte consecuen-cia de la ampliacin de la accin del Estado26 y responde, entre otros factores, a la creacin y el fortalecimiento de las instituciones pblicas y al aumento en la inversin que se ha realizado en los diferentes sectores27.

En este sentido, el gobierno ecuatoriano enfrenta un problema complejo para la institucionalizacin y sostenibilidad de los procesos que lidera y para la renovacin de perfiles en la administracin pblica: no se encuentra en condiciones fiscales para incorporar buena parte de los nuevos profesio-nales en el servicio pblico y se ve limitado a la hora de evaluar y desvincu-lar a funcionarios cuyo perfil no es idneo (proceso que requiere recursos y presenta un grado elevado de conflictividad poltica en los trminos que se han planteado).

Modernizacin de la gestin pblica

Las reformas que se han impulsado para mejorar la eficacia en la gestin pblica son principalmente instrumentales y pretenden hacer ms giles los procesos administrativos del aparato estatal y la prestacin de servicios pblicos. Se han puesto en marcha innovaciones en el uso de las tecnologas de la informacin que maneja el sector pblico, con nfasis en la simplifica-cin de trmites, la gestin documental y la provisin de servicios pblicos en lnea.

En el mbito de la gestin de programas y proyectos de las instituciones p-blicas, se ha implementado el Gobierno por Resultados, una herramienta informtica que contiene la planificacin, los proyectos y los programas de

24. Nmero de funcionarios del Presupuesto General del Estado a marzo de 2015. Fuente: Minis-terio de Finanzas.25. En 2006, el Estado contaba con 356.119 funcionarios pblicos, de ellos, 16.944 (5%) bajo la Ley de Servicios Personales por Contrato.26. Por ejemplo, con el fin de ampliar la cobertura de servicios de educacin y salud, el gobierno ha contratado a 41.141 profesionales, de ellos, 24.071 docentes y 17.070 mdicos. Dato al ao 2015, fuente: Ministerio de Finanzas. 27. Segn el Banco Central del Ecuador (bce), Ecuador es uno de los pases lderes en inversin en la regin, con una formacin bruta de capital fijo promedio anual de 24,5% del pib en el pe-riodo 2007-2013, superior al promedio de Amrica Latina que se ubica en 20,1%. bce: Boletn de prensa 11 diciembre 2014, .

117 Tema CenTralEcuador: hacia un Estado meritocrtico?

las instituciones pblicas, diseando para ellos indicadores y metas para la evaluacin de la gestin28. Adicio-nalmente, se ha iniciado una agenda de certificacin de calidad de las ins-tituciones pblicas, metodologa que se basa en procesos e implementa un sistema de gestin de calidad de los servicios. En el sector educativo, por ejemplo, las 140 direcciones distritales (unidades de prestacin de servicios locales) han sido avaladas con la certifi-cacin iso 9001:2008.

Los recursos pblicos invertidos durante la gestin de Correa como parte de la apuesta por la universalizacin de los servicios y las iniciativas que se han im-pulsado para la mejora de la calidad de los servicios pblicos han posicionado al Ecuador en los primeros lugares de la regin en satisfaccin con los servicios pblicos de carreteras (en primer lugar), educacin y salud (en segundo lugar), segn el lapop para el ao 2014.

Por otro lado, de acuerdo con el reporte lapop para el Ecuador de 201229, la percepcin sobre la corrupcin en el pas ha disminuido a partir de 2006, cuando registr el punto ms alto, con 86 en una escala de 0 a 100 (donde 100 representa que la corrupcin es valorada como muy comn), y registr en 2012 un valor de 68,1 sobre 100. Este valor, an elevado, lo ubica en el puesto nmero 16 en un ranking de 26 pases en 2012, organizados de mayor a menor en percepcin de corrupcin en la regin, y en el tercer lugar entre los pases con mayor victimizacin por corrupcin: 40,9% de los entrevistados en Ecua-dor inform que se le haba exigido un soborno en el ltimo ao.

La eficacia de algunas intervenciones pblicas en el gobierno de Correa, que se refiere al cumplimiento de los objetivos de poltica pblica planteados inicialmente, se puede observar en el impacto en ciertos indicadores socia-les, econmicos y de desigualdad que presenta el Ecuador: segn datos del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos de marzo de 2015, se registra una reduccin de la pobreza por ingresos de 12 puntos desde 2007, y la

28. El Gobierno por Resultados de Ecuador, hasta el ao 2013, funcionaba en 157 instituciones de la Funcin Ejecutiva. Fuente: Secretara Nacional de Administracin Pblica: Informe de rendicin de cuentas 2013, Quito, 2014.29. Mitchell Seligson: Cultura poltica de la democracia en Ecuador y en las Amricas, 2012: Hacia la igualdad de oportunidades, lapop, Vanderbilt University, 2013.

En el mbito de la gestin de programas y proyectos de las instituciones pblicas, se ha implementado el Gobierno por Resultados

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cifra se ubica en 24,12%; la pobreza extrema se ha reducido en 7,5 puntos y existe una disminucin del coeficiente de Gini de 0,55 a 0,455, entre otros resultados30.

La medicin de la eficiencia en el uso de los recursos del sector pblico es ms compleja y se torna an ms necesaria en la coyuntura econmica actual, determinada por la cada de los precios del petrleo y las limitaciones estruc-turales que derivan del esquema de dolarizacin ecuatoriano. Este contexto requerir la optimizacin de los recursos pblicos disponibles y la priori-zacin de las intervenciones, utilizando como criterio fundamental para ese ejercicio el anlisis de su sostenibilidad y del real impacto en la calidad de vida de la poblacin.

La importancia de lo cambios introducidos en la gestin pblica puede res-ponder a una doble vertiente de motivaciones en el contexto del proyecto poltico. Por un lado, deriva de las cualidades que el gobierno quiere im-primir en la administracin pblica, el trnsito hacia una cultura de exce-lencia como propsito de la agenda de reforma estatal, lo que representa un objetivo de mediano y largo plazo relacionado con la institucionaliza-cin de prcticas eficientes en el funcionamiento de la administracin. Por otra parte, para lograr los cambios que Correa se ha propuesto en su amplia agenda de polticas pblicas, se requiere de una gestin gil y eficaz de los recursos pblicos en los diferentes sectores: la velocidad y la calidad que al-cancen las intervenciones pblicas en su mandato pueden funcionar como factores de legitimacin poltica de la gestin presidencial y del proyecto de cambio que conduce.

Contradicciones del proceso y temas ausentes

Los procesos de reforma del servicio pblico y de modernizacin de la ges-tin pblica de los ltimos ocho aos han arrojado algunos resultados, sobre todo en la Funcin Ejecutiva. La agenda de polticas activada en este mbito permite concluir que ha existido una apuesta por institucionalizar prcticas que privilegien el mrito y la eficacia en la gestin pblica con miras al me-diano plazo, y por modernizar las estructuras de un Estado dbil, ineficaz,

30. Instituto Nacional de Estadsticas y Censos: Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Su-bempleo, Indicadores de Pobreza y Desigualdad, 2015, .

119 Tema CenTralEcuador: hacia un Estado meritocrtico?

desorganizado y poco confiable31. Se trata de una apuesta por fortalecer ca-pacidades estatales basada en una combinacin de reformas programticas e instrumentales, ritmo y voluntad poltica. Por otro lado, la conviccin de Correa de estar liderando cambios profundos desde la racionalidad, res-paldados con criterios tcnicos, lo empodera para tomar decisiones, aun en contextos de tensin poltica, y para asumir el costo poltico que conllevan las reformas, pasando por alto ocasionalmente los canales institucionales y limitando los potenciales procesos de dilogo y deliberacin con los actores implicados o de deliberacin ciudadana32.

El componente democrtico del proceso de reforma estatal ecuatoriano se ha plasmado programticamente en la eliminacin o reorganizacin de los espacios institucionales en los que exista una influencia de grupos de po-der o de inters corporativo en la gestin de los asuntos pblicos33, en las orientaciones de las polticas pblicas adoptadas, que apuntan a hacer efec-tiva la garanta de derechos establecida constitucionalmente, y en la distribucin territorial de la presencia y servicios del Estado, para democratizar su acceso.

El carcter plurinacional e intercultural del Estado reconocido en la Constitucin, y entendido como una vertiente para su democratizacin, no se ha posicionado en las medidas y los debates del proceso de reforma estatal como se planteaba inicialmente34, y por lo tanto resulta invi-sibilizado en la agenda actual. Adicionalmente, la participacin ciudadana en la toma de decisiones pblicas ha sido limitada y poco incisiva en el procesamiento de la agenda de reforma estatal35. Las decisiones de la reforma se han tomado en

31. Segn el diagnstico institucional del servicio civil realizado por el bid, en 2011 se registraron en el Ecuador avances estructurales iniciales para mejorar las condiciones del servicio pblico. Mercedes Iacoviello: Diagnstico institucional del servicio civil en Amrica Latina: Ecuador, nota tc-nica No idb-tn-674, bid, septiembre de 2014.32. V. Nuria Cunill Grau: La democratizacin de la administracin pblica. Los mitos a vencer en Luiz Carlos Bresser Pereira: Poltica y gestin pblica, Fondo de Cultura Econmica / clad, Buenos Aires, 2004.33. Galo Mayorga: Del Estado burgus al Estado del Buen Vivir en Eulalia Flor Recalde (comp.): Construccin de un Estado democrtico para el buen vivir. Anlisis de las principales transformaciones del Estado Ecuatoriano 2007-2012, Senplades, Quito, 2014.34. El Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013 contiene una serie de lineamientos de poltica sobre la construccin del Estado plurinacional e intercultural.35. En la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana aprobada en 2010 se estableci un entramado de espacios e instituciones para la participacin ciudadana. En algunas instituciones pblicas se han conformado consejos ciudadanos sectoriales para la discusin y el seguimiento de las polticas pblicas sectoriales.

El carcter plurinacional e intercultural del Estado no se ha posicionado en los debates del proceso de reforma estatal

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los espacios institucionales alrededor de la figura presidencial con sus colabo-radores ms cercanos, lo que refleja que el modelo administrativo se encuentra centralizado en torno de la Presidencia, como afirma Fontaine36.

An est pendiente la complementacin de las iniciativas por cambiar la ad-ministracin pblica y democratizarla, con esfuerzos por lograr la apertura de las instituciones a procesos de control social, a la transparencia, al dilogo y deliberacin con actores sociales y ciudadana.

Nuria Cunill Grau plantea que para avanzar en la democratizacin de la ad-ministracin pblica, entendida como el dotar a la ciudadana de mecanis-mos de incidencia efectiva sobre la administracin mientras se aporta a su construccin como actor poltico, se deben superar tres mitos37. El primero es el que asume la neutralidad de la administracin pblica; el segundo, aquel que supone que la democracia es ajena a la eficiencia; y el tercero, el que esta-blece que la existencia de participacin ciudadana en la formulacin de pol-ticas pblicas es sinnimo de democratizacin de la administracin pblica.

En el proceso ecuatoriano, al parecer, se requiere superar la visin de que los procesos de democracia directa en la administracin pblica son ajenos a la eficiencia del desempeo gubernamental. Como sugiere Cunill Grau, esta modalidad podra reducir resistencias, permitir decisiones consensuadas y reconocer dnde radica el valor pblico, a travs del debate poltico. De otra manera, el mpetu por hacer las cosas bien podr no ser suficiente para legitimar y sostener polticamente los procesos de cambio iniciados en 2007 por la Revolucin Ciudadana.

36. G. Fontaine y J.L. Fuentes: ob. cit. Al contrario de lo que sugiere De La Torre, los expertos tecnocrticos del gobierno de Correa no son un grupo homogneo; ms all de tener en comn un alto nivel de formacin, representan posiciones polticas diversas, disputas de sentidos que se resuelven al final del da en las discusiones con el presidente. 37. Ver N. Cunill Grau: ob. cit.