548.проблемы государственного контроля и надзора в...

1

Серия

«Высшее

юридическое

образование

»

Московская государственная

юридическая

академия

им. О

.Е. Кутафина

А.А

. СПЕК

ТОР

ПРО

БЛЕМ

Ы ГОСУ

ДАРС

ТВЕН

НОГО

КОНТР

ОЛЯ

И НАДЗО

РА В

СФЕР

ЕПРЕ

ДПРИ

НИМАТ

ЕЛЬС

КОЙ

ДЕЯ

ТЕЛЬН

ОСТИ

Москва

– 20

11

ЮРК

ОМПАНИ

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

23

УДК

340

.612

ББК

67.

404.

4 (2

Рос

)С

65

Рецензенты

:Ер

шова И

.В. -

доктор юридических

наук,

профессор

, зав

.кафедрой предпри-

нимательского права Московской Государственной Юридической

Академи

и им

.О

.Е. Кутафина.

Андреева Л

.В. -

доктор юридических

наук,

профессор

кафедры

предприни

-мательского

права

Московской Государственной Юридической

Академии

им. О

.Е. Кутафина.

Об авторе:

Спектор

Асия Ахм

етовна

- кандидат юридических

наук,

доцент кафедры

предприним

ательского

права

Московской Государственной Юридической

Акаде

-ми

и им

. О.Е

. Кутафина,

член Научно-консультативного

совета при Федеральном

арбитраж

ном суде

Московского

округа.

С 6

5Спектор

А.А

. Проблемы

государственного

контроля и надзора в сфере

предпринимательской деятельности

. Учебное

пособие

. – М

.: ЮРК

ОМПАНИ

,20

11. –

202

с. –

(Серия

«Высш

ее юридическое

образование

»).

ISB

N 9

78-5

-916

77-0

32-2

Монографи

я представляет собой

труд

, обобщ

ающий

научные и

практические

знания

об обеспечении прав

юридических

лиц

и индивидуальны

х предприним

ате-

лей при проведении

государственного контроля

(надзора

) в сфере

предпринима

-тельской

деятельности.

Рекомендации

, сделанные в работе

, могут

быть

использованы

в правотвор

-ческой

деятельности по

совершенствованию

действующего законодательства

, втеории

предпринимательского права,

а такж

е в учебном

процессе п

о курсу

«Пред-

приним

ательское право»

. Основны

е идеи

, теоретические

и практические положе-

ния,

излож

енны

е в данной работе

, наш

ли свое

отраж

ение

в опубликованны

х рабо

-тах автора

.

При

написании

работы


материалы

СПС

«Консультант

Плю

с»

УДК

340

.612

ББК

67.

404.

4 (2

Рос

)IS

BN

978

-5-9

1677

-032

-2©

ООО

«ЮРК

ОМПАНИ

», 2

011

Сод

ержание

ВВЕД

ЕНИЕ…

……

……

……

……

……

……

……

……

……

……

……

…4

Глава

1. И

СТОРИ

Я С

ТАНОВЛ

ЕНИЯ

РАЗВ

ИТИЯ

ГОСУД

АР-

СТВЕННОГО

КОНТРО

ЛЯ

ПРЕ

ДПРИ

НИМАТ

ЕЛЬС

КОЙ

ДЕЯ

-ТЕ

ЛЬН

ОСТИ

.....

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

....9

1.1.

Понятие

и виды


предпринимательс

-кой деятельности

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

..33

1.2.

Исторические аспекты

организации

контроля

.....

......

......

......

......

.

Глава

2. СОВРЕ

МЕННЫЕ

АСПЕКТЫ

ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ПРА

ВЮРИ

ДИЧЕС

КИХ

ЛИЦ

И ИНДИВИ

ДУА

ЛЬН

ЫХ

ПРЕ

ДПРИ

НИ

-МАТ

ЕЛЕЙ

ПРИ

ПРО

ВЕДЕН

ИИ

ГОСУД

АРС

ТВЕН

НОГО

КОН

-ТР

ОЛЯ

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

..80

2.1.

Проблемы правового регулирования


….8

0

2.2.

Особенности проведения

проверок субъектов

предприниматель-

ской

деятельности

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

.....1

40

2.3.

Прокурорский надзор

и согласование проведения

проверок орга

-нами


.....

......

......

......

......

......

......

......

......

.....1

54

ЗАКЛ

ЮЧЕ

НИЕ

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

....1

72

БИБЛ

ИОГРАФ

ИЯ

.....

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

......

.186


45

ВВЕД

ЕНИЕ

Актуальность темы

исследования обусловлена тем,

что

конституционны

й принцип свободы

экономической деятельно-

сти

– одно

из основополагаю

щих

начал

в становлении и разви-

тии предприним

ательства в

России.

Статья 3

4 Конституции Рос-

сийской Федерации

характеризует экономи

ческую

деятельность

индивида

как

проявление его личной

свободы

в сфере

прежде

всего предприним

ательства.

Она

, как

отмечает проф

ессор Ан-

дреев В

.К. органически

развивает

гарантированны

й ст

. 8 Кон

-ституции

РФ

1 принцип

свободы

эконом

ической предприним

а-тельской

деятельности,

определяя

структуру

последней

и на-

полняя

ее конкретным содерж

анием2

.Контроль

, прежде

всего,

публичный,

за деятельностью

пред-

приним

ателей

необходим

для

соблю

дения принципов осущ

е-ствления

экономи

ческой


По мн

ению

профе

ссо-

ра М

артемьянова В

.С. контроль как способ


публичного

воздействия

представляет собой

«установление

обязанности органов государства и местного

самоуправления

наблюдать

и в

определенны

х случаях проверять состояние д

елпредприним

ателя,

в предусмотренны

х случаях приним

ать н

ад-

лежащ

ие меры

»3.

Федеральный закон от

26 декабря

2008

г. №

294

-ФЗ

«О за

-щите п

рав юридических

лиц



а-телей при осущ

ествлении государственного

контроля

(надзо

-ра

) и муниципального контроля

»4 представляет собой

базовый

акт среди нормативны

х правовых документов

, регулирую

щих

отдельны

е аспекты


контроля и надзора.

По итогам

правоприм

енительной

практики Федерального

закона

от

08.0

8.20

01 №

134

-ФЗ

«О защ

ите прав


лиц и индивидуальных предприним

ателей

при

проведении го

-сударственного

контроля

(надзора

)»1 выявлен ряд проблем,

вцелях правового регулирования которы

х и бы

л разработан

но-

вый Закон

2008

г.. Как

указывалось

в пояснительной записке от

14.0

8.20

08 г.

к данному

законопроекту

, анализ практики

при

-менения Закона

200

1 г. показал,

что

количество мероприятий

по контролю

со стороны

больш

инства

государственных орга

-нов,

а также временны

е издерж

ки хозяйствующих

субъектов

при их

проведении сократились незначительно;

кроме

того,

остались

проблемы

недостаточной

эффективности и результа

-тивности

действующей

системы

контроля

(надзора

) как

след-

ствие того,

что

органы


контроля

(надзора

) не

объединены

единой идеологией

. Это

связано

не только

с со-

держ

анием норм

Закона

2001

г. о

защите прав

при

проведении

контроля

и правоприм


практикой

, но и с н

есоответ

-ствием

действующих

методов


контроля

(над

-зора

) его

задачам2

.В

пояснительной

записке

от

14.0

8.20

08 г

. к проекту

ФЗ

«О защите п


лиц


х предпри-

нимателей при проведении


и муниципально-

го контроля

(надзора

)» также отмечалось

, что

сущ

ествую

щее

дублирование

функций

ведомствами федерального

и региональ

-ного

уровня,

избыточность

предъявляемых к предприним

ате-

лям требований

, отсутствие обоснованных подходов

к доказа-

тельству

необходим

ости


вмеш

ательства в

эко-

1 СПС

Консультант Плюс.

2 Российское предпринимательское право

. Отв

.ред

. И

.В.Ершова

,Г

.Д. Отнюкова

. М.: Проспект,

200

6. С

.116

.3 М

артемьянов

В.С

. Хозяйственное

право

. Т.1

. М.: БЕК

, 199

4. С

.194

.4 Федеральный

закон

от

26.1

2.20

08 №

294

-ФЗ

(ред

. от

26.0

4.20

10)

«О защите

прав юридических лиц

и индивидуальных предпринимателей

при

осуществлении


контроля

(надзора

) и

муниципаль-

ного контроля»

(принят

ГД

ФС

РФ

19.

12.2

008)

// СЗ РФ

. 200

8. №

52

(ч. 1

).Ст.

624

9.

1 Федеральный

закон

от

08.0

8.20

01 №

134

-ФЗ

(ред

. от

30.1

2.20

06, с

изм

.от

22.

12.2

008)

«О

защите


и индивидуальных пред-

принимателей

при



контроля

(надзора)

»(принят

ГД

ФС

РФ

14.

07.2

001)

// СЗ РФ

. 200

1. №

33

(часть

I).

Ст.

343

6.2 СПС

«Консультант Плюс»

(htt

p://

ww

w.c

onsu

ltan

t.ru

/onl

ine/

base

/?re

q=do

c;ba

se=

PR

J;n=

6321

1)

Введение


67

номи

ку не только не

обеспечиваю

т в полной мере

безопасность

товаров

(работ

, услуг

), но

и увеличивают и

здержки

предприни

-мателей,

снижая

их конкурентоспособность;

кроме

того,

не

произошло

радикальных изменений в идеологии и практике

контрольно

-надзорной


связанных с Федераль-

ным законом от

27 декабря

2002

г. №

184

-ФЗ

«О техническом

регулировании»

1, позволяющим

рассматривать

предм

ет конт-

роля

(надзора)

как

совокупность обязательных требований

вобласти безопасности

товаров

(работ

, услуг

).Проект н

ового Закона

разработан и внесен

в Государствен-

ную

Думу Правительством РФ

. Причем непосредственной

при

-чиной для этого послуж

или не

излож

енны

е проблемы

, а пря

-мо

е предписание,

содержащ

ееся

в Указе

Президента РФ

от

15 мая

200

8 г. №

797

«О

неотлож

ных мерах по

ликвидации ад

-ми

нистративных ограничений при осущ

ествлении предприни-

мательской

деятельности»

2. Так

, в п

. 1 названного документа в

целях ликвидации

адми

нистративных ограничений при осущ

е-ствлении

предпринимательской


в первую

очередь

в сфере малого

и среднего предприним

ательства,

Правитель

-ству

РФ

предписывалось

в двухм

есячны

й срок

разработать

ивнести

в Государственную

Думу проекты

федеральных зако

-нов,

предусматривающих

, наряду с прочим

, следующее

:усиление

гарантий

защиты

прав юридических

лиц

и инди-

видуальных предприним

ателей

при

осуществлении государ-

ственного контроля

(надзора

);проведение

планового

мероприятия


(в том

числе по

отдельным видам лицензионного контроля

) в отно

-шении

одного юридического лица

или

индивидуального

пред-

приним

ателя кажды

м органом государственного

контроля

(над

-

зора

) не б

олее

чем

один раз в

три

года

(кроме

налогового конт

-роля

); проведение

внеплановых мероприятий по

контролю

в от-

ношении

субъектов

малого и среднего

предпринимательства

только

в целях вы

явления н

аруш

ений

, представляю

щих

непос

-редственную

угрозу жизни

или

здоровью

людей,

по согласова-

нию

с прокурором субъекта

РФ

;преимущественно

уведомительный

порядок

начала предпри

-нимательской


сокращ

ение

количества

разреши-

тельны

х документов

, необходим

ых для ее

осуществления,

за-

мену

(в основном

) обязательной

сертифи

кации декларирова-

нием

производителем качества

выпускаемо

й продукции.

Поскольку

в современны

х, динамично

развивающихся

, ры

-ночных отношениях участвует все больше хозяйствую

щих

субъектов,

важнейш

им элементом государственного

регулиро-

вания является государственный контроль

. Как

система у

прав

-ления и организации жизни

общ

ества,

государство всегда

дол

-жно

было

регулировать и регламентировать

государственное

управление

для

обеспечения

необходим

ых условий экономи-

ческого и социального развития

.Регламентируя р

азличные сферы

жизни

общ

ества,

государ-

ство

должно

обеспечивать необходимы

е средства

и ресурсы

,необходимы

е для содерж

ания


аппарата,

раз

-вития средств сообщения

и связи

, производства и товарообме

-на

. В связи

с этим возникала потребность проверять,

как

ис-

полняю

тся законы

, указы

или

распоряжения,

в каком соверш

ен-

ствовании они нуждаются1

. Таким

образом

, взяв на

себя уп

-равление

делами общества,

государство не

могло

обойтись без

создания

специальной системы

проверки исполнения

, контро-

ля за

соблю

дением

установленных правил

, а также без оценки

результатов деятельности

, которые являются присущ

ими для


закон

от

27 декабря

200

2 г.

№ 1

84-ФЗ


регулировании

» //

СЗ РФ

. 200

2. №

52.

Ч. 1

. Ст.

514

0.2 Указ Президента

РФ

от

15 мая

200

8 г.

№ 7

97 «О

неотложных мерах

по ликвидации

административных ограничений

при


пред-

принимательской


» //

СЗ РФ

. 200

8. №

20.

Ст.

229

3.

1 Рохлин

В.И

. Прокурорский

надзор

и государственный

контроль

:история,

развитие,

понятие,

соотнош

ение.

– СПб.

: Издательство

«Юри

-дический

Центр

Пресс

», 2

003.

C. 3

05.

Введение

Введение


89

органов управления

функциями

. Функции

управления прису-

ще всем фо

рмам

управленческой деятельности

, независим

о от

ее направлений

, структуры

и си

стемы

управления.

Развитие

различных способов

и средств

по обеспечению

потребностей

государства

способствовало тому,

что

конт-

рольны

е функции

в первую

очередь

развивались

в сфере

учета

и контроля

за расходованием

материальны

х ценностей и благ

,которы

е бы

ли необходим

ы для

развития общества и защиты

интересов населения.

Однако развитие

общ

ественного

произ

-водства,

различных отраслей

деятельности влекло

за со

бой со

-верш

енствование и расш

ирение

форм и видов контроля

. Воз

-никает

необходим

ость

регламентации



и установления государственного контроля

в этой

сфере,

а также его фо

рм и

пределов.

Расш

ирение

контрольных полном

очий

органов

государ

-ственной

власти далеко

не всегда

вело к ущ

емлению

прав и

свобод

граж

дан,

наоборот, долж

ным образом осущ

ествляемый

и эффективный государственны

й контроль

служит

важ

ным

средством защиты

интересов

населения

. Однако,

для

их обес

-печения необходима

четко

и слаженно

работаю

щая

система

,которая гарантировала бы

неукоснительное

исполнение зако

-нов и нормативны

х установлений

.

Глава

1.ИСТ

ОРИ

Я СТА

НОВЛ

ЕНИЯ

РАЗВ

ИТИ

ЯГО

СУДА

РСТВ

ЕННОГО

КОНТР

ОЛЯ

ПРЕ

ДПРИ

НИМАТ

ЕЛЬС

КОЙ

ДЕЯ

ТЕЛЬ

НОСТ

И

1.1.

Понят

ие и

виды

государственного конт

роля


ательской деят

ельности

Несмотря на

самостоятельность

и самодостаточность

по-

нятия

«государственный контроль

», его

, впрочем

как

и само

явление,

нельзя рассматривать в отры

ве от государственного

регулирования,

под

которым принято понимать

совокупность

мер экономического

, правового

и организационного воздей

-ствия на

экономи

ку, в

том

числе

путем

государственной

под

-держ

ки и

защиты

субъектов


деятельно

-сти,

а также государственного

контроля за

соблю

дением

ими

требований

законодательства

.1

Главной задачей государственного

регулирования

является

обеспечение р

еализации и защита п

убличных интересов,

а так-

же соблюдение закрепленных в Конституции прав

и свобод

человека

и граж

данина

.Что касается

частного интереса

, то считается,

что

он защи-

щается в той мере

, в какой

сочетается с публичны

м. С

другой

стороны

, именно соблюдение фу

ндаментальны

х положений

Конституции является

основной гарантией соблюдения прав

частны

х лиц.

Место

и роль государства в экономике каждой страны

оп-

ределяются эффективностью

применяемых мер и средств го



, с помощ

ью ко

торы

х решаю

тся

те или

ины

е социально

-экономи

ческие

и ины

е задачи.

В со

вре-

1 Предпринимательское

(хозяйственное

) право

: Учебник

/ Под

ред

.В

.В. Лаптева

, С.С

. Занковского

. М.:

Волтерс

Клувер,

200

6. С

. 560

.

Введение


1011

менных условиях

наблю

дается

усиление государственного воз-

действия

на экономические процессы

, меняю

тся организаци

-онны

е фо

рмы

взаим

одействия государственны

х органов с хо

-зяйствую

щим

и субъектами

, происходят существенны

е сдвиги

в целях

, механизме

, аппарате управления,

в сочетании государ-

ственного и ры

ночного механизмов


. Это

общ

аятенденция,

характерная

для

больш

инства

стран с развитой эко-

номи

кой.

Необходим

ость


регулирования п

ред-

приним

ательской деятельности

по-разному обосновы

вается

вэкономической и юридической

литературе.

Важ

но в

реш

ении

данного вопроса указать на

необходим

ость

охраны

публичных

и частных интересов

. Сочетание

публичных и частны

х инте

-ресов для достиж

ения

целей



–основополагающая

задача

такого регулирования1

.Необходим

ость



на эконом

и-ку

в условиях ры

нка о

пределяется следующим

и задачами

, свя

-занными

с охраной

публичных интересов:

А) обеспечение

государственны

х и общественны

х нужд;

Б) форми

рование государственного бю

джета;

В) защ

ита окружаю

щей

среды

и пользование

природными

ресурсами;

Г) обеспечение

занятости населения;

Д) обеспечение

обороноспособности и безопасности

стра-

ны; Е)

реализация свободы


и конкурен-

ции,

защита от

монополизма

;Ж

) соблюдение правопорядка

внешнеэконом

ической дея-

тельности предприним

ателей

иностранного инвестирования

2 .Особенность

государственного регулирования в большин

-стве

случаев

раскрывается

через

категорию


По-

этому государственное

регулирование


деятельности представляет

собой

управленческую

деятель

-ность государства в лице

соответствующих

уполном

оченны

хорганов,

направленную

на у

порядочение экономи

ческих

отно-

шений

в сфере


с целью

защиты

публич-

ных и частны

х интересов участников

этих отношений

. Говоря

о соотношении

таких

понятий

, как

«государственное регули

-рование»

, «государственное управление

» и

«государственное

воздействие»

, отметим

, что

первое понятие более узкое,

неж

е-ли

два

последних

1.

В юридической

литературе различают ф

ормы

государствен

-ного


на ры

ночную

экономи

ку. К

ним

относятся

:государственное р

егулирование

хозяйственной деятельности

иконтроль

за ней

; создание и

прекращ

ение

субъектов хозяйствен-

ной деятельности

; планирование2

.Правовы

ми предпосылками государственного

регулирова-

ния эконом

ики являются в первую

очередь

нормы

Конститу-

ции РФ

: о социальном государстве

(ст.

7); о

гарантиях единого

эконом

ического

пространства,

поддерж

ке ко

нкуренции,

защи-

те различных фо

рм собственности

(ст.

8), о

запрете мо

нополи

-стической деятельности

и недобросовестной конкуренции

(ст.

34) и

др.

Эти

и другие н

ормы

Конституции

РФ

предопреде-

ляют государственное


эконом

ики и составляют

фундамент п

равового


такого


. Вме

-сте с тем следует отметить

, что

нормы


РФ

, каса-

ющиеся

государственного регулирования эконом

ики,

пока не

нашли

в законодательстве

своего

полного

и последовательного

развития

. И, по мн

ению

некоторых ученых3

, назрела

необхо-

димо

сть издания предприним

ательского

(хозяйственного)

ко-

1 Губин

Е.П

. Государственное

регулирование рыночной

экономики

ипредпринимательства:

правовые проблемы

. М

.: Юристъ

, 20

05. С

. 9-

30,

32-3

3.2 Мартемьянов

В.С


право

. Т.1

. М.:

БЕК

, 199

4. С

. 190

.

1 Губин

Е. П



рыночной

экономики

ипредпринимательства:

правовые проблемы

. М.: Юристь,

200

5. С

. 33-

37.



) право

: Учебник.

В 2

т. Т

. 1

/Отв

. ред

. О. М

. Олейник.

М.: Юристь,

200

3. С

. 509

-510

.3 П

редпринимательское

(хозяйственное)

право

: Учебник

/ Под.ред

.В

.В. Лаптева

, С.С


. М.: Волтерс

Клувер,

200

6.

История

становления развития


...Глава

1


1213

декса,

который,

в частности

, и должен

установить публично

-правовые п

равила

хозяйствования

, определить п

ределы

вмеш

а-тельства

государства в

экономику, закрепить гарантии прав

хо-

зяйствую

щих

субъектов.

Только в рамках

такого

нормативного

правового акта

мож

ет быть

четко

регламентировано государ-

ственное


экономики.

Любая неопределенность

и размытость в этой

сфере

будет

с неизбеж

ностью

порож

дать

бюрократический произвол

и ко

ррупцию

1.

Одна из

основны

х причин

такой

ситуации видится в том,

что государственное регулирование эконом

ики строится

не на

хозяйственно

-правовой основе

, а по принципам адми

нистра

-тивного права,

которое хотя и

нуж

но для

борьбы

с адми

нистра

-тивными

правонарушениями

, но ни

в коей мере

не отражает

специф

ику государственного


хозяйственной де

-ятельности

2.

В целом

государственное воздействие

на экономи

ку мож

ноопределить

как

целенаправленную

деятельность государства

(его

органов

), осущ

ествляемую

в правовой фо

рме,

в которой

реализуется эконом

ическая политика

государства.

Государственное регулирование


дея

-тельности представляет

собой

воздействие

государства на

нее

путем принятия

нормативно-правовых актов,

правовы

х актов

индивидуального регулирования,



со-

блюдением


к предпринимателям и прим

ене-

ния м

ер стим

улирования

и ответственности к н

аруш

ителям

этих


3.

Государственное регулирование


дея

-тельности всегда

осуществляется

в определенных фо

рмах

. Под

формами государственного


предпринимательс-

кой деятельности

следует

поним

ать закрепленные в правовых

нормах

и осуществляемые в

рамках законодательства

конкрет-

ные м

еры

эконом

ического

, правового

и организационного воз-

действия

на предприним

ательскую

деятельность1 .

Такж

е пра-

вовы

ми формами



на экономику

являются нормативны

е правовы

е акты

(регулирую

т поведение

неопределенного круга л

иц) и

акты

ненормативного характера

(акты



, касаю

щиеся

конкрет

-ного

субъекта

)2.

Экономи

ческие

формы

в условиях ры

ночного хозяйства

долж

ны занимать

одно из

ведущ

их мест. Экономи

ческие

фор

-мы



экономики можно

охарак-

теризовать

как

меры

, заклю

чающиеся

в определении

направ-

лений и стратегии развития

экономи

ки в

целом

или

ее отдель

-ны

х сфер

и видов

хозяйственной


а также меры

стим


(а в

необходим

ых случаях и дестим

улирова-

ния)


х сфер

экономи

ки, видов

и субъектов

хозяй

-ственной


Экономи

ческой

формо

й государственного


предпринимательской деятельности

является

, в первую

очередь,

налоговое регулирование,

поскольку

без

налогов

невозможна

реализация

публичных интересов.

К экономи

ческим

формам

относятся такж

е таможенное и валю

тное


. Кро

-ме

того,

одной

из важнейш

их форм государственного

регули-

рования предприним


является прогно

-зирование3

и программи

рование социально эконом

ического

развития

. Разумеется,

что

налоговое

, валютное

и тамож

енное

регулирование невозмож

но осуществлять

без

использования

1 Нечаев Л

. Ни

экономических кризисов,

ни

рекордов не обещает нам

2005

год

// РГ

. 200

4. 1

1 дек.

2 Лаптев В

.В. Современные проблемы

предпринимательского

(хозяй

-ственного

) права

// Предпринимательское право

в X

XI веке

: преемствен

-ность

и развитие.

М.: МЗ Пресс

, 200

2. С

. 20-

21.


: Учебник

/ Под

.ред

.И

.В.Ерш

овой

, Г.Д

.Отнюковой


200

6. С

.102

-103

.



право

: Учебник

/ Под.ред

.В

.В.Лаптева

, С.С

.Занковского


Клувер,

200

6.2 Губин

Е.П


регулирование рыночной

экономики

ипредпринимательства.

Правовые проблемы

. М.: Юристъ

, 200

5.3 Российское предпринимательское право

: Учебник

/ Под

.ред

.И

.В.Ерш

овой

, Г.Д

.Отнюковой


200

6. С

. 109

.

История



...Глава

1


1415

некоторы

х элементов организационны

х фо

рм регулирования

,таких как мероприятия по

контролю

. Кроме

того,

НК

РФ

1 на-

прим

ер, устанавливает


е меры


поддержки


. Вместе с тем главное пред

-назначение

названных фо


предприниматель

-ской

деятельности видится в прим

енении

экономи

ческих

мер

воздействия.

Без организационны

х фо

рм государственного регулирова

-ния не

мож

ет обойтись ни

одно развитое

рыночное

хозяйство

.Организационные ф

ормы



эко-

номи

ки представляю

т собой меры

управленческого

(а в

необ-

ходимы

х случаях и директивного

) порядка,

применяемые в

пределах

, установленных законами

, компетентны

ми государ

-ственными

органами в отношении

экономи

ки в

целом

, ее от

-дельны

х сфер

, а также видов и субъектов хозяйственной дея-

тельности.

К организационным фо

рмам

государственного ре

-гулирования предприним


относятся

,наприм

ер, государственная

регистрация

субъектов предприни-



лицензирование,

обязательны

е пред-

писания,

применение н

ормативов и

лим

итов

, установление квот.

Организационные ф

ормы



не-

обходимо

отличать от санкций

, применяемых к хозяйствующим

субъектам

– правонаруш

ителям

в вертикальных хозяйственны

хотношениях.

Например,

приостановление

операций по

счетам

предприятия и индивидуального предприним

ателя

(ст.

76 НК

РФ) является не

формо

й регулирования,

а оперативно-хозяй-

ственной

санкцией

2.

Государственны

й контроль

за соблюдением

законодатель-

ства

субъектами предприним


– это

, по

своей сути

, одна из

организационных фо

рм государственного


редпринимательской


Подробнее

о государственном контроле

будет

сказано

ниж

е.Государственная поддержка

также является

одной

из ф

орм




деятель

-ности.

Речь идет

о расширении

возможности субъектов хозяй-

ственной

деятельности в определенных сферах

экономи

ки.

«Сюда

относятся

государственная поддержка

субъектов мало

-го


... меры

по поддержке

агропромышлен-

ного

комп

лекса,


деятельности военно

-промы

ш-

ленного комп

лекса,

по защите отечественны

х товаропроизво-

дителей»

1.

Защита субъектов



как

форма государственного регулирования п



, характеризуется

конкретными

мерами по

восста

-новлению

или

признанию

наруш

енны

х или оспариваемых прав

этих

субъектов

. Формы

защ

иты

делятся

на судебные и внесу-

дебные2 .

В зависимо

сти от

отнош

ений

меж

ду го

сударством

и хозяй

-ствующим

и субъектами

, субординации или координации,

а так-

же ф

ормы

собственности,

на базе которой

действуют хозяйству

-ющие

субъекты

, различаются два вида


3.

К первому

виду относится регулирование в государствен

-ном секторе экономики,

характеризующееся

тем

, что

государ-

ство

в нем

, управляя государственны

м им

уществом

, действует

в качестве

собственника.

Другим видом является

общ

ее госу-

дарственное регулирование

, которое

заключается

в том,

что

для

всех

хозяйствующих

субъектов

устанавливаются единые пра-

1 Налоговый

кодекс Российской

Федерации

(часть

первая)

от

31.0

7.19

98№

146

-ФЗ

(принят

ГД

ФС

РФ

16.

07.1

998)

(ред

. от

09.

03.2

010)

// СЗ РФ

.№

31.

199

8. Ст.

382

4.2 П



право

: Учебник

/ Под.ред

.В

.В.Лаптева

, С.С



Клувер,

200

6. С

. 348

-349

.

1 Лаптев В

.В. Современные проблемы


(хозяй

-ственного

) права

// Предпринимательское право

в X

XI веке

: преемствен

-ность



, 200

2. С

. 22.

2 Предпринимательское право

Российской

Федерации

/ Отв

. ред

.Е

.П. Губин

, П.Г

. Лахно.

М.: Юристъ

, 200

3. С

. 944

-981

.3 Российское предпринимательское право

: Учебник

/ Под

.ред

.И

.В.Ерш

овой

, Г.Д

.Отнюковой


200

6. С

.107

.

История



...Глава

1


1617

вила

поведения

, соблю

дение которы

х проверяется специально

уполномоченным

и на

то государственны

ми органами.

Больш

ин-

ство

организационных фо

рм го

сударственного




по характеру воздействия

являются прямыми

. Некоторые ф

ормы


регу-

лирования (в п

ервую

очередь экономи

ческие

формы

) являю

тся

косвенны

ми. О

днако прямые ф

ормы


регули-

рования мо

гут содерж

ать в себе

, в качестве факультативных,

элементы

косвенных фо


, и наоборот1

.Сущность п

рямого


состоит в

том,

что

к пред

-приним

ателям

предъявляются о

бязательны

е требования,

содер-

жащ

иеся

в предписаниях как нормативного

, так

и индивиду-

ального характера.

Косвенное регулирование заключается

в том

, что

государ-

ственное



посредством

интересов

сами

х хозяйствую

щих

субъектов

. В отличие

от прямого регу

-лирования при косвенном государство не

действует

методом

властных предписаний,

исполнение которы

х обеспечивается

правовыми

санкциями

, а организует систему

поддерж

ки пред-

приним

ателей

, предоставляя л

ьготы

и, тем

самы

м, стим

улируя

к тому

или

иному

поведению

.В

зависим

ости

от способа установления

правовой связи

между

государством

и предпринимателями

различается

воздей

-ствие через п

равосубъектность

или

в рамках конкретного пра-

воотношения

.2 Если содерж

анием правоспособности

хозяйству-

ющего субъекта

являются п

рава

и обязанности

и она

существу-

ет в

силу указания

на это в законе

, то существование

правоот

-ношения

, а также реализация

норм как требований

регулятив

-ного

характера

зависит от

наступления


х юриди

-ческих

фактов.

Что

касается методов регулирования предпри-

нимательской


то мож

но с уверенностью

утверж

-дать

, что

методы


х предписаний,

автоном

ных ре

-шений

и рекомендаций в той же мере

, что

и отнош

ениям,

вхо

-дящим

в предм

ет предпринимательского права,

присущи отно

-шениям,

складывающим

ся в

процессе регулирования хозяй-

ственной


Метод


х предписаний с помо

щью

имп

ератив

-ны

х норм

устанавливает

требования к процессу

осуществле

-ния предприним


, закрепляет права и

обязанности ее

участников.

Метод

автоном

ных решений

, или

метод

согласования,

ре-

гулирует

в основном

отнош

ения

равноправны

х хозяйствую

щих

субъектов.

Однако данный метод характерен

не только для р

ег-

ламентации

горизонтальных отношений

, он получил свое

зак-

репление

и в

вертикальны

х хозяйственны

х отношениях.

Сущность м

етода рекомендаций состоит в

том,

что

одна сто

-рона

правоотношения

предлагает другой

стороне

определен

-ную

модель поведения,

которая

мож

ет быть

принята

или

от-

вергнута

. Говоря о соотношении

категорий

, как

метод

и форма




деятель

-ности,

нельзя забы

вать

, что

больш

инство

форм регулирования

основы

вается

на сочетании

всех

вышеперечисленных методов,

а не

на каком-то

одном

.Государственны

й контроль

является конституционно

-пра

-вовой категорией

, содержание

которой

определяется,

в конеч

-ном счете,

государственно

-властны

ми началами данного направ

-ления деятельности

и соответствующей

сферы

отнош

ений

.В

этой связи представляется

правильны

м рассматривать госу

-дарственны

й контроль

в сфере


деятель

-ности в качестве

реализации конституционной функции госу

-дарственного


Конституционное п

редназначение государственного контро

-ля

сводится не

только к констатации наличия или отсутствия

отклонений

от заданны

х Конституцией

РФ

и конкретизирован-

ных в действую

щем

законодательстве целей государственной



) право

: Учебник

/ Под

. ред.

В.В

. Лаптева

, С.С



Клувер,

200

6. С

. 340

.2 Р

оссийское предпринимательское право

: Учебник

/ Под

. ред

.И

.В. Ерш

овой

, Г.Д

. Отнюковой


200

6. С

. 107

.

История



...Глава

1


1819

политики

, к принятию

мер

по пресечению

таких

отклонений.

Как следствие

, государственная

контрольная ф

ункция

может

рас-

сматриваться

как

обеспечиваю

щая

реализацию

всех иных кон-

ституционных функций и задач,

возложенны

х на

государство.

1

Категория

«государственный контроль

» тесно связана не

только

с категорией

«государственного


», но и с

такими

понятиями

, как

«государственное регулирование

» и

«го-

сударственная власть

», которые,

в свою

очередь

, будучи близ

-кими

по содерж

анию

, не являются тождественными

. Государ

-ственное

управление характеризует процесс осущ

ествления

государственной власти

, являясь

уникальной фо

рмой

ее реали

-зации,

охватывая собой все ее

формы

и методы


й контроль

рассматривается

некоторыми

авторами

как

часть

такого элемента

власти,

как

ее функции,

наряду

с которы

ми обы

чно вы

деляют субъект

власти

, ее объект,

источники и ресурсы

. Как

основное направление деятельнос

-ти

, функция


, в том числе контрольная

,вы

ражается или находит свое

проявление в соответствую

щей



х органов.

2 При

управлении об

-щественны

ми процессами,

органы


осу

-ществляют систему мер,

направленную

на проверку

исполне

-ния и соблюдения государственно

-правовы

х актов.

Исходя их

этого,

мож

но заклю

чить

, что


й контроль

явля-

ется

неотъемлемо

й функцией



Конституция Р

Ф терминологически

не закрепляет «государ-

ственное

управление»

и «государственны

й контроль

», исполь-

зуя понятия

«исполнительная власть

», «исполнительные орга

-ны

» и

«система

органов


». Это

, тем

не

менее,

отраж

ает сущность лишь одного

из элементов

разделе

-ния властей

– исполнительной власти

, которая

, находясь в

плос-

кости основ государственного

устройства,

характеризует

толь

-ко

отдельные стороны


управления и

государ-


.Вместе с тем,


РФ

присуще понимание госу


контроля в качестве

функции


управления

как

всеобъемл

ющей

формы

реализации государ-

ственной

власти

. Такой

вывод следует и

з систематического ана-

лиза

конституционных положений

, определяю

щих

единство


-властного

механизма

управления,

который

вклю

чает

в себя функционирование

органов

законодательной,

исполнительной

и судебной

власти1

.Так,

каж

дая ветвь власти

в России призвана

осуществлять

государственное у

правление и

его контрольную

функцию

.Таким образом,


й контроль

за осуществлени

-ем



выступая

в качестве

кон-

ституционной

категории

, направлен

на установление

соответ

-ствия приним

аемы

х контролирующим

и органами

реш

ений

, атакж

е деятельности юридических

лиц


х пред

-приним

ателей

закрепленным в К

онституции

и действующем

за-

конодательстве

началам

. Более

того

, совершенно

очевидно вли-

яние

результатов

контрольной

деятельности государственны

хорганов н

а эфф

ективность


властвования

.В

механизме

государственного регулирования предприни-


деятельности важное место принадлежит

государ-

ственному контролю

как

одному из

средств государственного

регулирования экономи

ки и


деятельнос-

ти2 данная фо

рма государственного


особо

вы

-

1 Павлов О

.В. Конституционно

-правовой

статус контрольно

-надзор-

ных органов


Федерации

: дис.

… канд.

юрид.

наук:

12.

00.0

2 /

О.В

. Павлов;

Рос

. гос

. торг.

-экон

. ун

-т. –

М.,

2007

. С. 1

57.

2 Юридическая

природа



(Теоретико

-правовой

аспект

). Дис

. … канд.

юрид.

наук:

12.

00.0

1 / М

ецаев Б

.К. -

М.,

2004

. С. 1

94.

1 Конституция Российской

Федерации

. Принята на всероссийском

го-

лосовании

12 декабря

1993

года

// Российская

газета.

199

3. 2

5 декабря.

ч. 2

, ч. 4

-5 ст.

32 Конституции

РФ

.2 В

юридической

литературе

не всегда

проводят четкое

разграничение

между

понятиями

«механизм


регулирования»

и «конт-

роль

» (Макеев К

.С. Государственная

регистрация как механизм

контро-

ля и

регулирования иностранных инвестиций

в России

. Автореф

. дис.

...

канд.

юрид.

наук.

М, 2

005)

.

История



...Глава

1


2021

делена

в приведенном вы

ше п

онятии


регули-

рования эконом

ики вследствие

актуальности обеспечения га

-рантий

контролируемы

х субъектов при осущ

ествлении конт

-рольны

х мероприятий.

Кроме

того

, в юридической

литературе


й контроль

выделяется

как самостоятельный

вид

государственной деятельности

.Контроль

, прежде

всего,

публичный,


пред-

приним

ателей

необходим

для

соблю


е-ствления

экономи

ческой


Контроль как способ


публичного воздействия п

редставляет собой

установление

обязанности

органов

государства и местного

са-

моуправления

наблю

дать

и в


х случаях проверять

состояние дел предприним

ателя,

в предусмотренных случаях

приним

ать меры

1.

Необходим

о такж

е отметить,

что

все виды


-го


на организацию

и на осущ

ествление предпри-


деятельности представляют собой правовой

до-

кумент

, акт

, т.е

. облеченное в установленную

форму

действие

органа


контроля

либо соответствую

щего дол-

жностного

лица,

с которы

м закон связывает


е пра

-вовы

е последствия

. Вне

правовой фо

рмы

, установленной

зако

-нодательством,


контроля

не сущ

ествует2

.Представляется необходимы

м охарактеризовать

государ

-ственный контроль

за предпринимательской

деятельностью

, атакж

е сказать несколько слов

о понятиях контроля

и надзора

.Понятие

«контроль

» дословно

означает «постоянное

наблю

-дение,

проверка чего

-либо»

3. П

оэтому


й конт

-роль


систему проверки

и наблю

дения в

той

или иной

сфере о

существления государственной власти

.

В науке административного права выделяют два вида

конт-

рольной деятельности

: контроль и

надзор.

Государственный

кон-

троль,

осущ

ествляемый

исполнительной властью

, является одной

из форм реализации

функций

органов

исполнительной власти

.В

науке

обобщ

енно

под

контролем

поним

ают систему на

-блюдения и проверки

процесса функционирования

объекта

вцелях устранения

отклонений от

заданны

х параметров

. Сущ

-ность контроля


в том

, что

уполном

оченны

е на

то


е органы

, используя

организационно-правовые

способы

и средства,

выясняют, не

допущ

ены

ли в деятельнос

-ти

подконтрольны

х органов какие-либо

наруш

ения

, и если та

-ковы

е им

еются,

то своевременно

устраняют их

, восстанавли

-вают нарушенны

е при этом

права

, привлекаю

т нарушителей

кответственности и приним

ают дальнейш

ие меры

по предотв-

ращению

подобны

х нарушений

в будущ

ем1.

Говоря

о соотношении

понятий

«государственны

й контроль

»и

«государственный надзор

», представляется более верным

придерживаться вы

сказанного

в литературе мн

ение

о том

, что


й надзор

есть особый вид государственного

контроля

. Вот

что

пиш

ет по этому поводу

Д.Н

. Бахрах:

«Над

-зор

– это ограниченный,

суженны

й контроль

». Он отмечает

, что

в России существует три

типа надзора:

а) судебный;

б) проку

-рорский;

в) адм

инистративны

й. Последний

– самый большой

по объему и разнообразию

. Его

осуществляют сотни

тысяч го

-сударственны

х служ

ащих

, он значительно отличается

от судеб

-ного

и от прокурорского надзора.

В итоге

Д.Н

. Бахрах фо

рму-

лирует

следующее

определение

адм

инистративного

надзора

:«А

дминистративны

й надзор

– надведомственны

й, сп

ециализи

-рованный,

систематический

контроль государственной адми

-нистрации за

соблю

дением

граж

данами

и организациями

пра

-вовы

х и технико-правовых норм

»2.

1 Мартемьянов

В.С


право

. Т. 1

. М.: БЕК

, 199

4. С

. 194

.2 Р


: Учебник

/ Под

.ред

.И

.В. Ерш

овой

, Г.Д



200

6. С

. 124

-125

.3 О

жегов С

. И

. Словарь русского

языка:

700

00 слов

/ Под

ред

.Н

.Ю. Ш

ведовой

. М, 1

989.

С. 2

98.

1 Административное право

: Учебник

/ Под

.ред

. Л

.Л. Попова

,М

.С. Студеникиной

. М.: Норма,

200

8. С

. 388

-389

.2 Бахрах Д

. Н. Административное

право

России

: Учебник.

М.: Норма,

2000

. С. 3

95.

История



...Глава

1


2223

Аналогичное

мнение бы

ло высказано А

.П. А

лехины

м и

Ю.М

. Козловы

м, которы

е считают, что адми

нистративный над-

зор является

разновидностью


контроля

, суть

которого

состоит

в наблю

дении за

исполнением

всеми

лицами

(в том

числе

должностны

ми) действую

щих

в сфере

управле

-ния правил

(норм)

1.

Таким образом,

государственный контроль

(надзор)

в сфе-

ре предпринимательства

есть

система п

роверки и наблюдения

за соблю

дением

субъектами предприним

ательской деятельно-

сти и органами


требований норматив

-ны

х правовых актов п

ри осуществлении предприним

ательской


, а также при ее

управлении.

В действующем

законодательстве

отсутствует

общ

ее (уни

-версальное

) определение

понятия


и надзора.

Сущ

ествую

т различны

е виды

контроля и надзора в

зависимо

сти от

сферы

применения2

.Такж

е представляется

необходим

ым сказать о внутрикор-

поративном

контроле

. Все


, как

комм

ерческие

, так

и некомм

ерческие

, осуществляют внутренний контроль

за сво-

ей деятельностью

, прежде

всего

хозяйственно-фи

нансовой

.В

хозяйственны

х товариществах

это выражается в

том,

что

пол

-номочие н

а ведение

дел

товарищества,

предоставленные одно-

му или

нескольким участникам

, могут

быть

прекращ

ены

судом

по требованию

одного или нескольких

других участников

то-

варищества при наличии серьезны

х к тому

оснований

, в част-

ности в следствии грубого нарушения

уполном

оченны

м лицом

(лицами)

своих

обязанностей или обнаружившейся

неспособ-

ности к разумн

ому ведению

дел

.Стандарты

корпоративного поведения,

неотъемлемо

й час-

тью

которого

является

корпоративны

й контроль

, применимы

и

к хозяйственны

м обществам

всех видов.

Однако в наибольш

ейстепени они важны

для

акционерных обществ

, как

указывает

-ся

в кодексе корпоративного

поведения

. Хотя мн

огие

вопросы

,связанны

е с осуществлением

внутрикорпоративного

контроля

,основы

ваются на

этических

нормах,

ряд

полож

ений

ФЗ

«Об

акционерны

х обществах

»1 представляет собой

свод

юридичес-

ких правил

по корпоративному

контролю

2.

В Кодексе

корпоративного поведения под внутренним

контролем понимается

контроль за

осуществлением

финансо

-во

-хозяйственной

деятельности общества,

в том

числе

за ис

-полнением его фи

нансово-хозяйственного

плана

, структурны

-ми

подразделениями

и органами общества3

. Процедуры

внут-

реннего контроля

вклю

чают п

режде

всего мероприятия п

о осу-

ществлению

операций в рамках

финансово

-хозяйственного

плана,

а такж

е процедуры

по вы

явлению

и соверш

ению

нестан-

дартны

х операций

, управление ры

нками.

Для

осуществления

внутреннего контроля

в хозяйственном обществе создается

кон-

трольно-ревизионная служ

ба или

функции

внутреннего

конт-

роля

возлагаются на

бухгалтерию

. В крупных обществах

так

-же мо

гут создаваться коми

теты

по аудиту


й контроль

мож

ет осуществляться

в различ

-ны

х сф

ерах

жизни

общ

ества,

так

как

государство

«априори»

является

гарантом

сохранения

порядка

, организации

и безопас

-ности для граж

дан.

Без

должной системы

контролирую

щих

органов оно просто

не смож

ет нормально

функционировать

иисполнять свои


перед

общ

еством

.Система

и структура


деятельности определя

-ется

ее целями

и конкретны

ми объектами

контроля.

При

этом,

1 Алехин

А.П

., Козлов Ю

.М. Административное

право


Федерации

. Ч. I

I. М

., 19

95. С

. 252

.2 П

редпринимательское право

России

: Учебник

/ Под

. ред.

В.С

. Бе-

лых.

М.:

Проспект,

200

9. С

. 330

–331

.


закон

«Об

акционерных обществах

» от

26.1

2.19

95№

208

-ФЗ.

// СЗ.

199

6. №

1. Ст.

1.


: Учебник

/ Под

. ред

.И

.В. Ерш

овой

, Г.Д



200

6. С

. 127

-128

.3 Кодекс корпоративного

поведения

(ККП

) от

5 апреля

200

2 г.

, реко-

мендован

распоряжением

ФКЦБ

от

4 апреля

200

2 г.

№ 4

21/р

Глава

8.

Контроль за

финансово

-хозяйственной


общ

ества.

История



...Глава

1


2425

когда речь

идет о государственном контроле

, следует

иметь

ввиду

, что

контрольная д

еятельность –

это государственная д

ея-

тельность,

составная

часть

государственного управления

. Го-

сударственное у

правление и

меет

две

составляющие

: организа-

ционную

и контрольную

. Контрольная

деятельность стреми

т-ся

защищ

ать права и

свободы

граж

дан,

законные интересы

об-

щества и государства от

негативны

х последствий нарушения

установленны

х правил

поведения

и деятельности субъектов

общественны

х отношений

, наруш

ения


, предъявля

-емых к определенной


при

изготовлении и реа-

лизации товаров,

при

оказании услуг, исполнении

возложен

-ны

х на

конкретного

субъекта обязанностей

. эта

цель вклю

чает

в себя

, разумеется,

и предупреж

дение,

а также пресечение

на-

рушений

, если они соверш

ались.

Из основной

цели контрольной деятельности

вытекает

изадача

- средствами контроля

способствовать

улучшению

основ

-ной функции управления

– организационной

, а такж

е добивать-

ся то

го, чтобы

та или

иная р

абота,

деятельность б

ыла

наиболее

эффективной,

результативной,

целесообразной.

Наряду с ц

еля-

ми и

задачами

контрольной деятельности

её си

стему определя

-ют и объекты

контроля.

А.П

. Гуляев вы

деляет

три

вида объектов

, которые охваты

-вают контрольную

деятельность государства1

:1)

Соблю

дение установленных законами

и нормативно-пра-

вовы

ми актами

правил

(порядка

) осуществления того или ино-

го вида деятельности

, получения

разрешений

на осущ

ествле

-ние этой деятельности

. В ряде случаев

регламентация

конкрет-

ной деятельности

мож

ет осуществляться

на о

сновании

меж

ду-

народных договоров и

соглаш

ений

, предусматривать

осуществ

-ление международного контроля

.

2) Особы

м объектом

контроля является

контрольная

дея

-тельность в

сфере р

егулирования

различных производств и то

-варооборота,

контроль


разработанных стандар-

тов производства

товаров

и оказания различны

х услуг. Конт

-рольны

е органы

проверяют соответствие

товара сертиф

икату,

а такж

е подлинность сертиф

иката.

Этот объект контроля м

ожет

определять и

такую

форму

кон-

троля,

как

общ

ественны

й и негосударственны

й контроль

, ког

-да

его

осуществляют общественны

е организации и проф

сою

-зы

в соответствии с законодательством.

3) Выделяется

и такой

вид

объекта

контроля,

как

контроль


юридическим

и и фи

зическим

и лицами

обязан-

ностей

, возложенны

ми на н

их законами

и ины

ми нормативны

-ми

правовы

ми актами

. Такой

объект контроля вы

текает

из тре

-бований Конституции Российской

Федерации

(ст.

15), которая

требует, чтобы

все граждане

, учреж

дения,

общ

ественны

е орга-

низации,


е лица

соблю

дали

Конституцию

и зако-

ны Российской Федерации

.4)

Контроль за

выполнением законодательства

и норматив-

ных актов правового характера,

регламентирую

щих

выполне-

ние гарантированны

х граж

данам социальных прав

: права

на

медицинское обслуж

ивание

, на пенсионное

обеспечение

, на

безопасные условия труда и в целом по

соблю

дению

трудовы

хправ

, на получение достоверной инфо

рмации

.Говоря

о си

стеме контроля,

особенно государственного

кон-

троля,

нельзя не

упомянуть

и о

органах

, осуществляющих

его

.В

настоящ

ее время

они

выглядят

так

:1.

Президентский

контроль

– осущ

ествляемый от

имени

Президента Российской

Федерации

на основании Основного

закона

государства,

провозглашаю

щего Президента его гаран-

том.

От им

ени Президента страны

контрольную


в пределах его полномочий

осуществляет

Главное

контрольное

управление

, являю

щееся

самостоятельным структурны

м под-

разделением Уп

равления

Делами Президента Российской

Фе-

1 Контролирующие органы

и организации

России

: Компетенция и

полномочия:

Учебник

/ Под

ред

. А.П

. Гуляева

. М.: МАЭП

, НИК

«Кали

-та

», 2

000.

История



...Глава

1


2627

дерации.

Главное

контрольное управление

действует

на осно

-вании Полож

ения

, утверждаемого Президентом

1.

Основны

ми задачами

Управления являются:

контроль

и проверка исполнения

федеральными

органами


власти,

органами исполнительной

власти

субъектов Российской

Федерации

, а также организациями фе

-деральны

х законов

(в части

, касаю

щейся

полномочий Прези

-дента Р

оссийской Федерации

, в том числе п

о обеспечению

прав

и свобод

человека и

гражданина

), указов

, распоряжений

и ины

хрешений

Президента Р


;контроль

за реализацией

общ

енациональны

х проектов

;контроль

и проверка исполнения

поручений

Президента


Федерации

и Руководителя Адм

инистрации

Пре

-зидента Р


;контроль

за реализацией

ежегодны

х посланий



Федерации

Федеральном

у Собранию


Федерации

, бюдж

етны

х посланий


оссийской Фе-

дерации и иных программ

ных документов


оссий-

ской

Федерации

;инфо

рмирование

Президента Российской

Федерации

и Ру-

ководителя

Администрации



о результатах проверок

и подготовка на

их основе

предлож

е-ний по

предупреж

дению

и устранению

выявленных наруше-

ний. 2.

Контрольные

функции

осуществляют органы

предста

-вительной

(законодательной

власти

). На уровне Ф

едерации

это

Государственная Дума и Совет

Федерации

Федерального со

-брания




, во-пер-

вых,

посредством рассмо

трения

проектов законов,

представ-

ляемых Правительством и Президентом

, в частности

, контроль

за бюдж

етной деятельностью


как при рассмот-

рении и приеме

Закона

«О бюдж

ете РФ

», так

и при

внесении

необходимы

х изменений в Закон.

Кроме

того

, Государственная

Дум

а и Совет

Федерации

, депутаты

и члены

Совета контроли

-руют деятельность органов



направления тех или иных запросов

по интересующим

вопро

-сам и правомочны

, в связи

с этим,

принимать

соответствую

-щие

реш

ения

.3.

Органы

контроля исполнительной

ветви

власти такж

еобладают правом

контроля.

Все

министерства и ведомства фе

-дерального

уровня и,

разумеется,

Правительство


Федерации

являются о

рганами управления

и вы

полняю

т функ-

ции управленческой


– организационную

и конт-

рольную


деятельность Правительства

Российс

-кой Федерации

закреплена и в Конституции страны

. В ст.

110

Конституции РФ

установлено

, что

исполнительную

власть в


Федерации



Российс


. Следовательно

, исходя из

сущ

ности управле-

ния,

это и есть

осуществление государственного контроля

. Кон

-трольная

функция

Правительства

РФ

четко

определена в

п. «а -

е» ч

. 1 ст

. 114

. Это

и обеспечение

проведения единой

финансо

-вой,

кредитной

и денежной политики

, осуществление управле

-ния государственной собственностью

; осуществление единой

политики

в области

культуры

, науки

, образования

, здравоох-

ранения,

социального


, экологии

; осуществление

мер по

обеспечению

, законности,

прав и

свобод

человека и

граж

-данина

, а также охране

собственности

, общ


поряд

-ка

, по борьбе

с преступностью

, и др.

Деятельность Правитель

-ства

, в том

числе


исполнения,

регламентируется

Федеральным Конституционны

м законом1

.Структура

федеральных органов исполнительной

власти

устанавливается н

а основании

Указа


Ф в соответ-

1 Указ Президента


Федерации

от

8 июня

2004

г. №

729

( в

ред.

от

21.1

0.20

08)

«Об утверждении

положения о Контрольном

управле-

нии



Федерации

» //

СЗ РФ

. 200

4. №

24.

Ст.

239

5.


Конституционный

Закон

от

17 декабря

1997

г.

№ 2

-ФКЗ

( в ред.

от

29.0

1.20

10)

«О правительстве


Федера-

ции

» //

СЗ.

199

7. №

51.

Ст.

571

2.

История



...Глава

1


2829

ствии с предложениями

Председателя Правительства

. В соот-

ветствии

со структурой

федеральных органов исполнительной

власти

контролирующие

органы

создаю

тся д

вух видов:

ведом-

ственные

(отраслевы

е) и

меж

ведомственны

е, которые осущ

е-ствляю

т контроль


законов

, исполнением

по-

становлений и распоряж

ений


, за эффективнос-

тью

и целесообразностью

реш

ений

и действий в ряде

мини-

стерств и ведомств

, либо в деятельности

одного конкретного

министерства

или

ведомства

.Контролирующие

органы

действуют н


законов,

постановлений Правительства

, специальных положении

, утвер

-ждаемых либо

постановлением Правительства

РФ

, либо при-

казами


щих

министров

и руководителей

ведомств

.В

ряде случаев контрольны

е функции по

разны

м иным вопро-

сам возлагаю

тся на

те или иные органы

указами


РФ. Кроме

создаваемой

системы


щих

органов


России в н

еобходим

ых случаях своим постанов

-лением

мож

ет со

здавать орган контроля

по специальному

воп

-росу

, либо поручать

определенному

органу создать такой

орган

.Говоря

о системе

федеральных контролирующих

органов

,можно

их характеризовать по

следующим

группам:

– органы

контроля

за соблю

дением

законов и нормативов

вобласти отношений

, возникающих

в государственном управле-

нии; – контрольны

е органы

в сфере

здравоохранения;

– контрольные

органы

в области безопасных

условий в сфере

экологии

и безопасны

х условий жизни

;– контрольны

е органы

в сфере


политических

социальных прав

граж

дан;

– контрольны

е органы

в сф

ере труда

и со

циального обеспе

-чения; – контрольны

е органы

в деятельности

финансовы

х, кредит-

ных,

страховых отношений

;


е органы

в области

образования

и культуры


е органы

в сф

ере экономи

ки, промы

шленнос

-ти

, торговли и сельскохозяйственного производства


е органы

в сфере

связи

и инф

ормации;


е органы

в сфере

меж

национальных отноше-

ний. Следует

отметить,

что

рассмотренная

группировка

феде-

ральны

х контролирующих

органов

по названны

м сферам

об-

щественны


охватывает

однородны

е или близкие

по зн

ачению

и направленности органы

, но мн

огих

из н

их мож

-но

отнести

к двум и более группам общественны


в силу

понятной связанности этих

направлений

в общ

ествен

-ной и государственной жизни

и деятельности.

В си

лу су

ществую

щих

в настоящ

ее время

условий

и разви

-тия о

бщества и

государства в

прошедший

период особое

место

занимали


щие

органы

в сфере

финансовой дея-

тельности и экономики,

они

получили наибольш

ее развитие,

хотя

и не всегда

успеш

ное.

Но все большее

значение

приобре

-тают контролирую

щие

органы

в сфере государственного управ-

ления,

инф

орматики


политических и социальных

прав

граж

дан.

Наряду с ф

едеральным

и органами

контроля

создаю

тся и

дей

-ствуют органы

контроля субъектов Федерации

на региональ-

ном уровне

. Полномочия п

о созданию

таких органов м

огут

быть

предусмотрены

Конституцией Российской

Федерации

, когда

она

регламентирует

вопросы

совместного

ведения

Федерации

исубъектов федерации

(ст.

72), федеральным законом.

Конт-

рольны

ми функциями

также пользуются и органы

местного

самоуправления

, однако все они долж

ны соблю

дать

требова

-ния

законности

.4.

Деятельность органов прокуратуры

в Российской Феде-

рации хоть

и называется

«надзорной»

, но тем не

менее

имеет

много общего с контролем.

Органы

надзора

и контролирую

щие

органы

руководству

-ются и добиваются исполнения

закона

.

История



...Глава

1


3031

Органы

надзора

и органы

контроля

имеют о

сновную

цель

на основе конституционны

х требований

– это обеспечение со

-блюдения и защиты

прав и свобод

человека и граж

данина

. Органы

надзора

и органы

контроля долж

ны быть

макси

-мально

откры

ты для

общ

ества,


свою

деятель

-ность на

основе принципа

гласности в пределах

, установлен-

ных законом,

чтобы

обеспечить соблюдение п

рава

человека н

аохрану

частной

жизни

и соблю

дение охраняемых законом го

-сударственной и специальной тайн

. Задачей

органов

прокурорского

надзора


-щих

органов

, наряду в осущ

ествлением

надзора

и контроля за

соблюдением

закона

и надлежащ

ей деятельности,

является не

только

и не столько вы

явление нарушений

, что

несом

ненно

очень важно

с любой точки зрения

, а установление причин

на-

рушений

, условий

, которые способствую

т их соверш

ению

, не-

доработкам

и упущениям.

Именно это дает

возможность раз-

рабаты

вать

необходим

ые меры

для

предотвращения

любы

хнарушений

, будь то

наруш

ения

порядка

, которые не

являю

тся

опасны

м, дисциплинарно

наказуемы

м нарушением,

либо вле-

кущим

адми

нистративную

ответственность

, или

преступления.

У органов

надзора


щих

органов

во мн

о-гом,

и это естественно,

совпадаю

т методы

их деятельности

: про

-ведение п

роверок,

получение

объяснений,

истребование и

ана-

лиз д

окументов,

использование

экспертны

х оценок

. Разумеет-

ся, что

тактика

проведения и использования названны

х мето

-дов различны

. Как

органы

надзора

, так

и контролирующие

органы

в сво-

их реш

ениях и действиях подконтрольны

органам

судебной

власти

, куда л

юбой граж

данин,

различные предприним

ательс

-кие структуры

и общ

ественны

е объединения

вправе обжало-

вать

их решения

.Принципы

деятельности контролирующих

органов

, как

ите

основны

е полож

ения

, на которые д

олжна

опираться

эта сис

-тема

, вытекают из

меж

дународных актов,

основополагаю

щих



Российской Федерации

, ее законода

-

тельства

. Структуру

принципов

, на которых долж

на базировать-

ся контрольная

деятельность,

удачно сформулировал проф

ес-

сор А

.П. Гуляев1

:1.

Законность,

объективность

и справедливость



на основе

равенства

всех перед законом.

2. Осуществление контрольной

деятельности исключитель

-но

в пределах и порядке,

установленном

законом

или

ины

мнорм

ативно

-правовы

м актом.

3. Соблю

дение прав

, свобод и законных интересов фи

зи-

ческих

и юридических

лиц

в процессе осущ

ествления конт

-рольной деятельности

и осуществление ее

с участием заинте

-ресованных лиц в случаях и порядке,

установленном

законом.

4. Гласное

осуществление контрольной деятельности

, кро

-ме

случаев

, требующих

сохранения тайны

, охраняемо

й зако

-ном. 5.

Презумп

ция невиновности

лица

(физического

и юриди

-ческого)

, деятельность которого

подвергается контролю

, до

установления

виновности органом,

которому предоставлено

такое п

раво

, и в

соответствии

с законом.

Возможность о

бжало-

вания решения

в судебны

е органы

в случаях

и порядке

, уста-

новленном законом.

6. Верховенство судебной

власти в осущ



, включая как право обжалования

, так

ипринятия

установленных законом решений

и принудительны

хмер в надлеж

ащих

случаях

только судом.

Вполне возмож

но дополнить

эти

принципы

ещё одним,

на

мой взгляд

, не м

енее

важ

ным.

Это

принцип

независим

ости

ор-

ганов контроля

. Контролирую

щие

органы

, являясь

органами



создаваемы

е соответствующи-

ми органами государственной власти

, после

создания долж

ныим

еть гарантии

независим

ости

и невозможности оказания

на

1 Контролирующие органы


России

: Компетенция и

полномочия:

Учебник

/ Под

ред

. А.П

. Гуляева

. М.: МАЭП

, НИК

«Кали

-та

», 2

000.История



...Глава

1


3233

них давления

со стороны

органов

, их образовавш

их, при

над

-лежащ

ей и

согласно

закону

осуществляемой


Исходя из

названных принципов определяются и общие

условия деятельности

контролирующих

органов

:1.

Форми

рование контролирующих

органов

и организаций

может

иметь

место

только на

основе закона

и только уполно

-моченным законом органом.

2. Форми

рование и создание


щих

органов

на

основе

единого

федерального закона

с их специализацией

восущ

ествлении различны

х видов контроля

путем

разграниче-

ния в специальном нормативном правовом

акте комп

етенции

контролирующего органа

(организации

).3.

Правовая организация и регулирование контрольной де

-ятельности

в осуществлении различны


долж

-на

четко

, конкретно

и исчерпы

вающе определять ф

ункциональ

-ны

е обязанности

, полномочия,

структуру, подчиненность и

под

-контрольность,

способы

и средства контроля

, формы

и преде

-лы

реагирования на

выявленные нарушения

.4.

Возложение

на граж

дан и организации в законодатель

-ном порядке о

пределенны

х обязанностей

по содействию

конт

-рольны

м органам

(ведение


х учетов

, представле-

ние отчетов и ответственность за

их достоверность)

, предос-

тавление

нуж

ных сведений

, представление

деклараций,

лицен

-зий,

и т.

п.

5. Возможность привлечения граж

дан к содействию

конт-

ролирующим

органам

(в качестве

специалистов,

экспертов

,аудиторов,

понятых)

и представление


щей

комп

ен-

сации за

содействие.

6. Взаим

одействие контролирующих

органов

различных

форм

и ви

дов между

собой,

с другим

и государственны

ми орга-

нами

, с правоохранительны

ми органами,

что

должно

чётко

оп-

ределяться

в соответствующих

нормативно-правовых актах.

7. Ю

ридическая



органов

,их


х лиц за

вред,

причиненный неправомерны

мидействиями

, и право

обж

алования

, в то

м числе в суд,

реш

ений

и действий


щих

органов

.

8. Поднадзорность всех видов контролирую

щей


ти (государственных и общественны

х органов контроля

), орга

-нам прокурорского надзора,

другим органам,

уполномоченны

мосущ

ествлять

надзор.

9. Обеспечение

повышенной правовой

защищ

енности дол-

жностны

х лиц контролирующих

органов

и организаций

, что

долж

но вклю

чать


щие

меры


безопас-

ности,

меры


характера

, в случае причинения

вре

-да

, а также адми

нистративную

и уголовную


за воспрепятствование контрольной деятельности

и за

посяга-

тельство

на этих

лиц

.

1.2.

Ист

орические аспект

ы организации

контроля

Современное

развитие эконом

ических отношений

предпо-

лагает


эфф

ективности

хозяйственного оборота и

эконом

ической безопасности

общ

ества.

Публичная

власть,

со-

здавая

условия

для

занятия предприним

ательской деятельнос

-тью

, вправе р

ассчитывать

на то,

что

субъекты

будут

осуществ

-лять

ее в рамках

, очерченны

х законом,

т.е.

добросовестно

ис-

полнять налоговы

е обязанности,

предоставлять

достоверную

инфо

рмацию

об учредителях,

месте

нахож

дения и т.д

. Не слу-

чайно в настоящее

время

все

чащ

е делается

акцент на

необхо-

димо

сть осознания предприним

ателями своей социальной

от-

ветственности.

Государство

в то

же время

использует свой пуб-

личный статус

, осуществляя как нормативное правовое

регу-

лирование,

так

и ко

нтроль

за участниками

предпринимательс-

кой деятельности

. Причем ослабление


на одном

из этих направлений автоматически влияет

на эффективность

другого.

Состояние



– важ

-ны

й фактор

, характеризующий

уровень

развития рыночной

эко-

номи

ки и

перспективы

ее динами

ки.

Чтобы

понять,

что

на сегодняш

ний день

представляет со

-бой



о рассмо

треть ис

-торический

аспект д

анного

вопроса

.

История



...Глава

1


3435

Современное устройство контроля в

России вырабатывалось

постепенно

, и для

знакомства и оценки

этого

учреж

дения не

-обходимо

просмотреть

всю

историю

его

развития.

Памятники

русской истории свидетельствую

т о крайне

медленном

разви

-тии государственной жизни

наш

их предков

. Не говоря у

же п

роведомство контроля

, задатки

которого с трудом

мож

но отыс-

кать

в истории


жизни

Московской Руси

, все

другие

отрасли

управления н

аходились в

полном неустройстве

.Поэтому

напрасно бы

ло бы

искать следы

контроля как в древ

-нейш

ей эпохе

русских

княжеств

, так

и в

удельно

-вечевом

пе-

риоде.

Контроль если

и был какой-либо

, то производился

до-

машним способом

. Да и

в самом его существовании

тогда вряд

ли чувствовалась

необходим

ость

, одной

из причин

чего бы

локрайне

несложное у

правление.

Древнейшая

эпоха русских княж

еств

вплоть до

Владими

раСвятого

(972

–101

5 гг

.) в отношении

к государственному уст-

ройству бы

ла временем только

внешнего

объединения

славян-

ских

племен на

Руси.

Это

государственное у

стройство в о

бщих

чертах

содержало фо

рму старинного

устройства славянских

племен

. Во главе княж

ества стояли

князь

и высш

ий орган

уп-

равления

вместе

с княж

еской Думой

. Последняя

не б

ыла

, одна-

ко, правительственным учреждением

, это

был,

скорее,

домаш

-ний совет князя.

Для

исполнения своих прав

и обязанностей

князь нуждался в помо

щниках.

В их роли

выступали друж

ин-

ники

- будущие

руководители местны

х органов власти

– и

кня

-жеские,

а впоследствии царские и им

ператорские чиновники.

В удельны

й период

(со второй

половины

XI века до

второй

половины

XII

I века)

управленческая структура во

всех княж

е-ствах оставалась

почти

без

изменений

. Управление бы

ло уст

-роено по

примеру

и в духе

домаш

него

. Различные его

части

по-

преж

нему

не б

ыли

отделены

друг от друга

. Распределение

дол

-жностей

и занятий

меж

ду чиновниками

зависело от

усмотре

-ния князя

. Управление осуществлялось

не н


общ

ихзаконов,

а в

соответствии с особыми

приказами

князя

и упол-

номоченных лиц.

Причинами

отсутствия центральны

х правительственны

хучреждений в удельно-вечевой Руси

являю

тся:

незначительная

величина

территориальны

х владений

удель-

ных князей

, дававшая

последним

полную

возможность лично

управлять своей волостью

;простота

функций

княжеского

управления;

отсутствие

сознания необходимо

сти разграничения цент

-рального

и местного управления

.Только

со времени Иоанна

III

(146

4–15

05 гг.)

возникают

отдельны

е учреждения

– присутственные места,

известные

впоследствии

под

названием

приказов.

В системе

приказного


и следует

искать основу

развития ведомственного

контроля

. Сущ

ественны

е черты

нового государственного

уст

-ройства состояли

в следующем

. Вместо лиц,

которые преж

деслучайно

назначались

для

исполнения различны

х дел,

теперь

управляли постоянные присутственные места,

имевш

ие опре-

деленное

устройство и полном

очия

1.

По мере

присоединения

к Великому княж

еству Московско

-му

различных областей

задачи управления

услож

нялись

, что

привело к увеличению

количества

органов

, руководивших

при

-соединенны

ми областями

. В это

же время появляется

потреб-

ность в контроле

. В 1

654 г. бы

л учрежден Приказ счетных дел.

Непосредственны

м поводом к его образованию

послужила н

е-обходимо

сть у

крепления государственного фи

нансового хозяй -

ства

во время войны

с Польш

ей. Ф

ункции

Приказа

– «госуда

-ревы

счетные и сыскны

е, и

описные дела

». Счетно-ревизион

-ны

е функции Приказа

стояли на

первом месте и составляли

основу

его


Что

касается сыскны

х функций,

то

Счетный приказ

вел

ежегодно

сыскную

книгу

, в которой

запи

-сывалось

, с кого и сколько надо

было

получить государствен

-ны

х заемны

х и доим

очны

х денег. В

функции

Приказа

также

входило и взыскание

этих

денег

. Описанные функции вклю

ча-

1 Соколов

Я.В

. Бухгалтерский

учет:

от истоков

до наших дней

: Учеб-

ное

пособие для вузов.

М.: ЮНИТИ

, 199

6.

История



...Глава

1


3637

ли со

ставление о

писи

имущества,

подлежащ

его продаже в

воз-

мещение

долга

казне

.В


деятельности Приказа

главное

внимание

было

уделено

ревизии

отчетности по

расходованию

государ

-ственных средств.

В 1

656–

1667

гг. он назывался П

риказом сто-

ловы

х и счетны

х дел,

потому что в это время на

него бы

ла воз

-ложена проверка

отчетности по

содержанию

царского стола.

Кроме

того,

не ограничиваясь проверкой военной отчетности

,Сч

етны

й приказ

нередко

по своей инициативе

производил ре

-визию


х лиц.

Время

, когда

Счетный приказ

пере-

стал

сущ

ествовать,

точно

не установлено.

Однако последние

его документы

относятся

к 1

678 г.

Контроль

в его элементарных фо

рмах

осуществлялся и

орга-

нами

местного управления

. Все

управление уездом сосредото-

чивалось

в руках

воеводы

. При

назначении нового

воеводы

на

долж

ность о

н долж

ен был обревизовать

всю

деятельность сво

-его предшественника

и, приняв от

него по

описи

все

денеж

но-

материальные ценности

, сообщ

ить об

этом

в Приказ. Реально-


над


воевод

не сущ

ествовало,

а фун-

кционирующие

органы

только фи

ксировали факты

. Воевода

,снятый с долж

ности,

переводился

в другой уезд

. Он наклады

-вал им

ущество на

возы

и отправлялся

в путь к новому

месту

.В

пути устраивалась


– ревизионная засада

, и если

возов оказывалось

больш

е допустим

ого,

то излишки

отбира-

лись

. В X

VII

веке каж

дый посад и каждая слобода

выбирали

низ

-ших

правительственных агентов,

которые долж

ны были

соби-

рать

налоги и отвечать

за исправность их

поступления

. При

контроле

за сбором прямых налогов община пользовалась

оп-

ределенной

самостоятельностью

. Однако вся ее


находилась

под

надзором воевод

. Сбор главны

х косвенны

х на

-логов

– таможенной пошлины

и кабацких доходов

– произво-

дился двумя способами:

либо они сдавались на

откуп

с обяза

-тельством внести

определенную

сумм

у денег (оклад)

, либо обя-

занность

сбора

возлагалась

на лиц,

выбранны

х из

местного

посадского

населения

. Порядок

контроля

за сб

ором

косвенны

хналогов на

местах строго

регламентировался

.Контрольны

м органом может

быть

признана Ближ

няя кан-

целярия,

учрежденная

Петром

I в 1

699 г. Круг

вопросов,

подле

-жащ

их ведению

Ближней канцелярии

, не ограничивался соб-

ственно фи

нансовой

областью

, а охватывал более ш

ирокую

сфе-

ру административны

х деяний

; в ней

сосредоточивались

сведе

-ния не

только о состоянии денежны

х сумм

, но и о количестве

арми

и, ее

содерж

ании

, количестве военных запасов и даже о

со-

стоянии городских укреплений

. Это

дает о

снование

сделать вы

-вод,

что

Ближняя канцелярия

не б

ыла

собственно

ревизионным

учреждением

, а, скорее,

являлась

средоточием счетоводства

, дан

-ны

ми и

выводами

которого

правительственная

власть

пользова-

лась

в хозяйственных и адми

нистративных целях.

Финансовая отчетность

местных органов перед центром

заключалась

в составлении сметного

списка

, который вклю

чал:

остатки на

начало фи

нансового года

; доходы

, которые д

олжны

были

поступить

и фактически поступили;

недоимки;

произве

-денные за

год расходы

и остатки

к концу

года

. На основе

пер

-вичных отчетов долж

ностны

х лиц воевода обязан

был соста-

вить

сводный отчет за

год

– сметный список

– и

не позднее

ноября

отослать его в соответствую

щий

Приказ в Москву.

За

непредставление Петр

I требовал заковы

вать

в цепи и лишать

движ

имого и недвиж

имого им

ущества.

Бюдж

етны

м целям отвечали

и составлявшиеся

местными

органами

окладны

е росписи

(проекты

бюдж

ета)

. Они

охваты

-вали

период с

1 сентября

по

31 августа

. Первая известная рос-

пись

за

1680

г. п

редставлена следую

щим

образом

. Доходы

–1

220

367 р.

, в том

числе

косвенные налоги

– 5

3,3%

; прямы

еналоги

– 4

4%; доходы

от разных мелких

пош

лин

– 2,

7%. Рас

-ходы

– 1

125

323

р., в том числе армия

– 6

2%; дворцовое

управ

-ление –

19,

9%; казенны

е мероприятия

– 5

%; расходы

по управ-

лению

– 1

1,9%

и др.

В первой четверти

XV

III века

наводится

порядок

в учете


х ресурсов

, начинаю

т складываться

определен

-

История



...Глава

1


3839

ные приемы

ревизии

отчетности.

Затем

появилась

так

называ

-емая

Ближняя Канцелярия

, которая

в известной

мере может

быть

признана контрольным учреждением

. Она

была

учреж

де-

на в

169

9 г. Петром

I. В

нее

должна

была

доставляться

«со всех

приказов

по вся недели

ведомость

, что

, где

, чего в приходе,

врасходе и кому

что

должно

на что расход

держать,

чтобы

ему

,Великому Государю

, о тех делах известно

было

всегда

»1 . Боль-

шую

роль сыграло образование в

1711

г. Сената

– органа

выс-

шего управления

, перед

которы

м Петр

I поставил задачу

«смот

-реть

во всем

государстве расходы

, и ненуж

ные,

а особливо на

-прасны

е отставить

»2.

В указе

Петра

I от

171

7 г. о создании

коллегии

три из

девяти

вновь созданны

х распределили

меж

ду собой


ефи

нансы

: Камер

– коллегия,

Штатс

-контор-коллегия

, Ревизи-

он-коллегия.

Функции

последней

в указе

определены

очень

кратко

: «счет

всех государственны

х приходов

и расходов»

3.

Ревизион

-коллегия делает п

опытку упорядочить отчетность.

По ее

докладу

Сенат

обязал все коллегии

(начиная с

1723

г.)

вести денежную

и материальную

отчетность по

тем

формам,

которы

е указаны

в Регламенте Адм

иралтейском4

. Регламент

устанавливал

должность контролера

, подчиненного Адм

ирал

-тейству.

Сущность работы

Ревизион-коллегии

состояла в следую

-щем

. В конце года п

одотчетные учреждения сами долж

ны были

обревизовать

своих

подотчетных лиц.

В ревизионный орган

доставлялись

не п

одлинные п

риходно-расходны

е книги

, а над

-лежащ

им образом

удостоверенны

е счетны

е вы

писки из

них

,подписанны

е всеми членами коллегии

. Срок представления

отчетности

– не свыше

3 месяцев по

окончании

года.

Все

не-

точности

должны

были

быть

разъяснены

и исправлены

. В сл

у-

чае каких-либо

сомнений Ревизион

-коллегия мо

гла требовать

для проверки

подлинную

отчетность.

В конце

173

5 г. для всех

учреж

дений утверж

даются обяза-

тельны

е формы

учета

, формы

рапорта

и счета,

которы

е каж

дое

учреждение долж

но было

ежегодно

представлять в Ревизион

-коллегию

. Рапорт представлял собой годовой отчет учрежде

-ния о

поступлении

и расходовании казенных денежны

х средств

и строился

в соответствии со

сущ

ествовавшей

тогда

системо

йспециализированных сборов

. Основны

м обязательным доку

-ментом

, представляемы

м на

ревизию

, был счет

. В день совер-

шения

операции в него

записывались

все

доходы

и расходы

.По окончании года

счет за

подписью

губернатора

и воеводы

вместе

с приходно-расходны

ми книгами

и оправдательны

мидокументами отсылался в Ревизион

-коллегию

.Обязанность

проверки отчетности

была

возложена на

Ре-

визион

- коллегию

начиная

с 1

732 г. Для

ревизии

непроверен-

ной отчетности

за преды

дущие

годы

была

учреждена

Генераль-

ная счетная

коми

ссия

. Однако результаты

ее деятельности бы

листоль незначительны

, что

через

три

года она бы

ла закры

та.

Ненамного

успеш

нее действовала и сама

Ревизион-коллегия

,так как не

были

устранены

основны

е причины

застоя ревизи

-онного

дела:

несовершенство

местного счетоводства

, отчетно

-сти и недостаток

личного

состава

ревизионных учреждений.

Ревизион

-коллегия положила начало

созданию

органов

ве-

домственного

финансового

контроля в России

.Особенности


контроля

состояли в:

крайней централизации всего ревизионного

дела;

это вы

-ражалось в

том,

что

вся

финансовая о

тчетность со всех

уголков

страны

поступала

для

ревизии

в Коллегию

в Москве и частич

-но

– в

ее контору в Петербурге;

характере

самой

отчетности,

подлежащ

ей проверке.

Анна Иоанновна

для

облегчения работы

Коллегии издала

особую

инструкцию

и учредила

9 счетны

х коми

ссий

и гене-

ральную

счетную

комиссию

, на которую

было

возложено об

-ревизование запущенны

х счетов

за прошлы

е годы

.

1 Лукашев

М. П

од контролем

// Профиль

. 200

2. №

19.

2 Полное

собрание законов

. Собрание первое,

т. I

V, №

233

0.3 Полное


. Собрание первое,

т. V

, № 3

255.

4 Богословский

М.М

. Областная

реформа Петра

Великого

. Провин

-ция

1719

-172

7 гг

. М.,

1902

, С. 4

59.

История



...Глава

1


4041

При

Елизавете

Петровне р

евизионная

коллегия

снова бы

ласделана высш

ей ревизионной

инстанцией.

В 17

75 г.

были

учреждены

Казенны

е палаты

, и счета

стали

ревизоваться

через

них

. Сначала

это

дело бы

ло возложено на

губернских

казначеев

, а потом

при

Казенны

х палатах бы

ли со-

зданы

особы

е экспедиции для о

свидетельствования

счетов

. Цен

-тральное

учреждение контроля также

претерпело изменение:

по

указу от

31 декабря 1

779 г. при экспедиции


х до

-ходов учреждается

экспедиция

ревизии

счетов

. Для

повышения

эффективности ее

работы

постепенно производилось усиление

штата

, упрощ

ение

и со

кращ

ение

приемов

ревизии

.В это время также п

олучил

распространение

и местный кон-

троль.

Например,

морская

отчетность проверялась сначала в

контролерской конторе,

а потом

в особой счетной экспедиции

при Адм

иралтейств

- коллегии

. С его

установлением

устраня

-ется

и основная причина неудачи Ревизион

-коллегии,

которой

было

не по

силам

вести

из ц

ентра всю

документальную

реви-

зию

. В функции


экспедиции ревизии счетов

входили теперь

только

проверка определенной

части

материа

-ла

и сведение

всех данных воедино.

Вскоре п

осле


Экспедиции

для

ревизии

счетов Ревизион

-коллегия бы

ла уп-

разднена

, так

как в ее сущ

ествовании

уже н

е было

необходим

о-сти,

и вся

отчетность шла

мим

о нее.

К основны

м недостаткам этого периода можно

отнести

:– несоверш

енство

местного счетоводства

и недостаток в р

а-ботниках

;– зависимо

сть контрольного

дела от

лиц

, распоряжаю

щих

-ся

расходом сумм

, и разрозненность ведомств

, отсылавш

их в

центральную

контору

лиш

ь краткие вы

писки из

счетов

.В

соответствии с Маниф

естом от

8 сентября

1802

г. был

создан

особы

й орган

– Министерство фи

нансов

, которому все

министерства

были

обязаны

в начале

октября

представлять свои

сметы

на будущий

год.

Министерство фи

нансов

должно

было

в ноябре свести их

все

воедино и вместе

с генеральной ведомо

-стью

о доходах

следующего года

представить

на утверж

дение

Имп

ератору. После

этого

министр

финансов отсылал роспись

государственному

казначею

для

исполнения.

Государственный

казначей

также составлял генеральны

й отчет о государствен

-ны

х приходах

, расходах и остатках

за ми

нувш

ий год

и пред-

ставлял его ми

нистру

финансов.

Все

эти

документы

содержа-

лись

в глубочайшей

тайне

и не подлеж

али рассмо

трению

. Ма-

нифе

ст не внес

никаких

изменений

в действующую

систему

ревизии фи

нансовой


Созданная

в 1

780 г. Экспеди

-ция для ревизии счетов

сохранялась

, хотя ее

деятельность в

начале

XIX

века протекала так же малоуспешно

, как

и в

конце

XV

III века.

История


в виде отдельного

са-

мостоятельного

ведомства

начинается с

28 января

1811

г., ког

-да

было

образовано Главное управление ревизии


-ны

х отчетов

(Государственный контроль

). Главны

й контролер

был фактически

независим

и обладал

правами

и обязанностя

-ми

наравне

с другими

министрами.

Главное

управление реви

-зии государственны

х счетов

состояло из

двух департаментов:

по гражданской части и по

военной

. Полож

ительным момен-

том являлось

то,

что

военное

и морское

ведомства

, тративш

иебольшие

суммы

, были

подчинены

независим

ому органу

конт-

роля

. Государственный контролер им

ел право

непосредствен

-ного

доклада

Имп

ератору.

Отрицательным моментом

было

то,

что целы

й ряд учреждений

(банки

, кадетские

корпуса

и др.

)бы

ли освобож

дены

от ревизии государственного

контролера.

Маниф

естом бы

л создан

и Совет


,состоящий

из директоров д

епартаментов

и имеющий

лиш

ь пра

-во

совещательного голоса

. К основны

м проблемам Маниф

еста

можно

отнести

то,

что

: он бы

л враж

дебно встречен

бюрократическими

органа-

ми;

стараниями бю

рократов

работникам контрольного

ведом

-ства

были


более

низкие о

клады

, чем

другим чинов-

никам;

История



...Глава

1


4243

на штат контрольного

ведомства

отрицательное

влияние

оказывали

сложность и утомительный характер

работы

; ощущ

ался

недостаток работников

; счета

представлялись в таком виде

, что

к этому

беспоря

-дочному материалу нельзя

было

применить

даже самых скром-

ных требований

правильной ревизии.

Для

реш

ения

указанных проблем бы

ли приняты

следую

щие

меры

:– в помо

щь постоянно действую

щим

контрольным учреж

-дениям

были

назначены

временные коми

ссии

;– приемы

и способы

проверки отчетности

были

упрощ

ены

до предела

;– ведомствам

, которые н

ужно

было

проверить

, было

предо

-ставлено

право

самим

проводить

проверку под надзором

на-

значенны

х контрольны

х чиновников

.Значительную

роль д

ля развития контроля сыграл

план фи

-нансов

М.М

. Сперанского

. Суть его состояла


.Министерство фи

нансов

должно

состоять из

трех главны

х уч

-реждений соответственно

трем главны

м частям


финансами.

При

этом

Министерство фи

нансов

, главный казна-

чей и государственны

й контролер долж

ны были

само

стоятель

-но

и независим

о руководить

вверенными

управлениями и не

-сти ответственность за

состояние

соответствующей

отрасли

,поддерживая

меж

ду собой

тесную

связь

. Деятельность госу


контролера долж

на состоять в том,

чтобы

полу-

чать

и проверять

счета

приходов и расходов

всех местны

х уп

-равлений

1.

Кроме

роли обличителя

совершенны

х злоупотреблений,

контроль

должен

реш

ить задачу

обобщ

ения

опы

та управления


ми средствами.

Однако данный план

не бы

лвоплощ

ен в

жизнь

по двум

причинам:

первая

– это

«падение

»М

.М. С

перанского

, вторая

– нашествие

Наполеона

в 1

812 г. и

последовавшая

затем война,

которы

е отвлекли Александра I

от

реформаторской


Общ

ая неудача

преобразователь

-ны

х идей

М.М

. Сперанского

отразилась и на

судьбе Главного


ревизии

государственных отчетов,

из ведения ко

-торого

был постепенно

изъят

ряд

ведомств;

остальные и

ли до-

ставляли

отчетность о

чень

неаккуратно

, или

представляли ее

втаком виде

, что

невозможно

было

делать ревизию

.Для

ускорения

проведения ревизии


, накопившей

-ся

за определенное время,

предпринимались

особы

е меры

: со-

здание

«временны

х коми

ссий

для

реш

ения

счетов и счетны

хдел преж

него

времени

». Впервые такая

коми

ссия

была

органи-

зована

в 1

819 г. Затраты

на ее

содержание

превы

шали расходы

по постоянно

действующим

контрольны

м учреждениям

.Ко

нтроль

оборотов местны

х учреждений производили Ка-

зенные палаты

. После

документальной проверки


губернских

учреж

дений счетное отделение Казенной

палаты

долж

но было

составлять

общ

ий отчет

о губернских

оборотах и

отсылать

его

на ревизию

. В последнем

сущ

ность работы

по

проверке

отчетов

казенны

х палат состояла

в наблю

дении за

соответствием фактических поступлений и расходов

учреж

де-

ний утверж

денным данным,

а также в сличении

правильности

отражения

по отчетам сумм

, выдаваемых губернским

учреж

-дениям

и получаемы

х от

них

. В общ

ем формальная бухгалтер-

ская

проверка цифр

овых данных.

Во времена Николая

I (1

827 г.)

был учрежден особый конт

-роль

при

Министерстве им

перского

двора

; упразднены

были

адми

ралтейская

и черномо

рская контрольны

е экспедиции

ивместо

них

при

Государственном

контроле бы

л учрежден Де-

партамент мо

рских отчетов;

также бы

ли учреж

дены

времен-

ные коми

ссии

для

окончательной

разборки залежавшихся

сче-

тов преж

него

времени

.В

182

7–18

36 гг. при участии Главного

управления ревизии


х счетов

были

выработаны

формы


и порядок их

ревизии

. Это

было

связано

с тем

, что

в составле-

нии отчетов отмечался большой

разброс

: некоторые департа-

1 План

финансов М

.М. Сперанского

. Сборник русского

историческо

-го

общ

ества.

СПб.

, 188

5, Т

. 45.

История



...Глава

1


4445

менты

представляли полные отчеты

обо

всех

подотчетных сум-

мах,

ины

е – только

о «штатных»

сумм

ах или

делили свои

отче-

ты на мн

ожество частей

.Для

составления главных правил

отчетности государствен

-ны

й контролер А

.З. Х

итрово

в начале

182

7 г. образовал особый

коми

тет из

управляющих

департамента и директора Канцеля

-рии государственного

контроля и поручил этому коми

тету

об-

судить

вопросы

об устройстве

отчетности,

о мерах

к своевре

-менному ее

поступлению

и к

устранению

затруднений

, кото-

рые приходилось испы

тывать

Государственному контролю

по

причине необходимо

сти требования

дополнительной справки

и объяснений

к ревизуемы

м счетам

.В

183

6 г. Главное управление ревизии


х сче-

тов бы

ло преобразовано

в Государственный контроль

1. Его

ус-

тройство

было

изменено и права расш

ирены

. Теперь данный

орган стал

состоять

из С

овета Государственного контроля

, трех


х департаментов:

гражданских,

военны

х и морских

отчетов,

а также канцелярии

и архива.

Кажды

й Департамент

состоял

из общего присутствия,

от-

делений и канцелярий

. Общ

ее присутствие

состояло

кроме

на-

чальника

Департамента ещ

е и из

старш

их ответственных чи

-новников

, а также нескольких

членов,

определявшихся

Высо

-чайш

им Указом.

Однако принятый закон ничего

не и

зменил

ни в задачах,

ни

в фо

рмах

контроля.

В этом законе

получила полное

заверше-

ние система

ревизии

генеральны

х счетов

, фактически действо-

вавш

ая с

конца

XV

III века.

По этой

системе

до поступления в


й контроль

отчетность проходила три инстан

-ции.

В первой,

низшей

, учитывались

обороты

по приходам

ирасходам

, велись бухгалтерские к

ниги

и по окончании года

со-

ставлялись

отчеты

, которые вместе

с книгами

и документами

отправлялись

во вторую

инстанцию

, где

они

ревизовались по

подлинны

м документам

. Третью

инстанцию

составляли

депар

-

таменты

министерства.

Здесь

отчеты

проверялись

еще раз, по

ним составлялись

сводные

(генеральные)

отчеты

, которые за

-тем отправлялись

в Государственны

й контроль

. Совет

Государ

-ственного контроля

рассматривал результаты

ревизионной

де-

ятельности

с государственной

точки

зрения и подготавливал

материал

для

составления В

сеподданнейш

его отчета

. Государ

-ственный контроль

фактически не

производил ревизию

отчет

-ности,

так как не

имел дела

с подлинны

ми документами

, а лиш

ьрассматривал

генеральные отчеты

министерств

. От ревизии в

собственном смысле слова Государственны

й контроль

был ус

-транен

.Совету Государственного

контроля бы

ло предоставлено

право устанавливать м

еры

, направленны

е на усоверш

енствова

-ние счетоводства

и отчетности.

Был расш

ирен

штат чиновни-

ков и улучшено их

содержание

1.

Однако вплоть

до

60-х

годов

XIX

века Р

оссия не

знала ф

ак-

тической

суммы

своих

оборотных средств.

Не только

недви

-жим

ое имущество и

«материальны

е капиталы

», но и переходя

-щие

денеж

ные государственны

е ресурсы

не бы

ли на счету. Го

-сударственная р

оспись

(или

перечень ежегодны

х доходов и

рас

-ходов)

считалась


тайной.

Целые отрасли го


х доходов сосредоточивались в руках отдельны

хи мн

огочисленных распорядительных управлений

и соответ

-ственно не

только

свободно

ускользали от

государственной каз-

ны, но и не

поддавались

наблю

дению

даж

е со

стороны

Мини-

стерства

финансов,

которое

в то

время

играло роль

единствен-

ной государственной бухгалтерии.

Государственный бю

джет

подлеж

ал рассмотрению

Государственным советом.

Однако

фактически

это рассмо

трение

сводилось

только

к констатации

фактов

, и было

практически


сориентироваться в

хаотичны

х материалах

, из которы

х состояли

бюдж

еты

и фи-

нансовые сметы

. Предполож

ения

о государственных доходах

1 Полное


. Собрание второе

, т. X

I, №

981

2.

1 Ефимова Н

.П. Государственный

финансовый

контроль в России

: ис-

торико

-теоретические

аспекты

становления

и развития.

М.,

1999

. С. 3

0-35

.

История



...Глава

1


4647

составлялись

в сметах наугад

, так

как

не бы

ли известны

их ис

-точники,

а распределение доходов

производилось

исходя и

з про

-стой

необходим

ости

. Кроме


х доходов,

были

до-

ходы

и капиталы

министерств

и управлений,

которы

е поступали

с мест

непосредственно

в их казну, образуя в них солидные фи

-нансовые запасы

. Что

касается расходов


то управ-

ления не

забы

вали

аккуратно

перечислять

их в своих фи

нансо-

вых сметах

. Министерство фи

нансов

ежегодно

по государствен

-ной росписи отпускало по

управлениям

назначенную

сумм

у. Та

-ким образом,

общ

егосударственные ресурсы

расплывались

по

различны

м собственны

м кассам

распорядителей управлений

.Скрытые и явны

е растраты

государственного достояния,

бесцельное

лежание


х капиталов,

расходование

их не п

о целевому

назначению

являлись

результатом

отсутствия

в России

единства кассы

и разбросанности государственного

имущ

ества п

о отдельны

м ми

нистерствам и управлениям.

Кро

-ме

того,

сосредоточение в одном и том же лице

обязанностей

распорядителя и

казнохранителя

побуж

дало


ведав-

шие

этими

делами,

изолироваться

в отдельные замкнутые хо

-зяйства,

преследую

щие

только свои

личны

е цели

, имеющие

мало

общ

его с потребностями всего государства.

Все это

вело

к необходим

ости

внесения

изменений

. В 1

858 г.

В.А

. Татариновым бы

л предложен

проект рефо

рмы

Государ


. Суть его состояла

в том

, чтобы

создать

ревизионную

инстанцию

– Го

сударственны

й контроль

, который

по подлинным актам и документам

проверял бы

как

исполни

-телей

(кассиров)

, так

и распорядителей кредитами.

Реформа

предполагала

сосредоточение всех


х ресурсов

в руках Министерства ф

инансов,

распределение

их на

удовлет-

ворение государственны

х потребностей

по степени важности

последних и по

строго обоснованным требованиям ведомств

,расходование

средств в

строгом соответствии

со см

етны

ми пра

-вилами

и установление д

ействительного

ревизионного наблю

-дения за


бюдж

ета со

стороны

независим

ого кон-

трольного органа

.

В основу проводим

ой Государственным контролем ревизии

предполагалось

ввести элемент предварительного

контроля,

которы

й заключался бы

в проверке правильности

каж

дого

ас-

сигнования

до вы

дачи

по нему

денеж

ных сумм

. Предваритель-

ный контроль

рассматривался как фактор

рационального

про

-ведения ревизии.

Он долж

ен был сократить сроки ревизии и

предупредить

неправильны

е действия

по расходованию

госу-

дарственны

х средств.

Основны

е положения

проекта

реформы

предписывали

1:

1. Составление

единообразны

х для всех

ведомств смет

, ко-

торы

е должны

были

охватывать

все


е доходы

ирасходы

, содержать данные,

необходим

ые для проверки

обо

-снованности требуемы

х сумм

.2.

Рассмотрение и

утверждение сметы

одновременно с и

зу-

чением

последнего отчета

об исполнении


бюдж

ета.

3. Запрещение

переносить к

редиты

из одного главного

под

-разделения

сметы

в другое

; внутри данного подразделения сме

-ты

такой

порядок

разрешался

.4.

Заклю

чение сметы

в определенны

й срок

, после

которого

кредиты

по сметам

данного

Министерства долж

ны быть

зак

-ры

ты.

Одно из

основны

х нововведений

реформы

– требование

единства

кассы

, т.е

. сосредоточение всех

денеж

ных средств в

ведении только

Министерства фи

нансов

.Для

осуществления последую

щей

ревизии

всем учрежде

-ниям

следовало периодически

представлять Государственному

контролю

подлинные документы

. Кроме

того,

в обязанности

Государственного

контроля

входило составление отчета об обо-

ротах всех

государственных средств и представление его не

позже конца года

, следующего за

отчетны

м. Все

основны

е но

-вовведения

, полож

енны

е в основу

реформы

185

9 г.,

были

при

-менены

.

1 Преобразование государственной отчетности

// СПб.

, 186

1, ч

. III

, с. 7

0.

История



...Глава

1


4849

Результаты

реформы

не замедлили сказаться:

уже в

1868

г.В

.А. Татаринов

мог

засвидетельствовать,

что

при

действии но

-вого

порядка

ревизии

многие виды


х оборотов

,обыч

ные в

дореформенное

время,

стали редким

явлением

. Пред-

варительная п

роверка дала возможность значительно

сократить

сметны

е требования

(за

1864

–186

6 гг

. – на

39 млн

руб

.); циф

расверхсметных кредиторов

за 1

861–

1863

гг. упала

с 2

5 мл

н руб.

до 8

млн

руб

.Рефо

рма В

.А. Татаринова,

давшая

, несом

ненно,

блестящ

иерезультаты

, поставила

финансовое хозяйство государства на

правильную

основу, привела ф

инансы

в понятное п

олож

ение

исодействовала у

меньшению

злоупотреблений.

Однако спустя

некоторое

время обнаруж

ились п

робелы

этой

системы

, которые сказались на

развитии государства.

От вни-

мания контрольных учреждений ускользнуло мн

ого упущ

ений

и злоупотреблений;

вследствие н

есостоятельности

распоряди

-телей кредитами или по

другим причинам

часто

имели

место

случаи

списания расходов

. Все

это

причиняло

казне

громад-

ный ущ

ерб,

что

побудило последователя В

.А. Татаринова

Д.М

. Сольского

восполнить

обнаруж

енны

е пробелы

за счет

вве-

дения предварительного

и фактического контроля

на местах

.Основны

е полож

ения

реформы

Государственного контроля

легли в основу

его переустройства

. В дальнейшем

они

получи-

ли свое развитие

:бы

л расш

ирен

круг ведомств

, изъятых из

компетенции

Го-


контроля

;постепенно

был введен

предварительный контроль

(но не

ввиде

общ

его правила,

а лиш

ь в отдельны

х случаях по

отнош

е-нию

к определенны

м хозяйственны

м операциям)

;параллельно с общей

иерархией

контрольных учреждений

создавались и местны

е органы

(«контроли

»).

Вместе с тем расш

ирялись и адми

нистративные функции

контроля

: его

представители

стали

участвовать

с совещ

атель-

ным,

а иногда даже и с решаю

щим

голосом в различны

х адми

-нистративных коллегиях.

Однако предоставление

полномочий

по проведению

следственных действий

не п

олучило своего

раз

-вития,

из-за

чего

– по

собственному признанию

Государствен-

ного

контроля

– достаточно

сложно

было

раскрывать

хозяй

-ственные злоупотребления

1.

В 1

880 г. широкое

применение ко

многим хозяйственны

моперациям получил предварительны

й контроль

. Это

вызывало

необходимо

сть учреждения в составе Государственного

конт-

роля

особы

х ревизионны

х организаций нового

типа

, таких

, как

контроль

на железной дороге

, полевой

контроль.

В 1

883 г. временная р

евизионная

коми

ссия

была

преобразо

-вана

в Департамент

гражданской отчетности

; Департамент

мор

-ских

отчетов

был преобразован

в Департамент

военной

и мор

-ской


В 1

884 г. из

Гражданского

департамента вы

-делился о

собы

й Железнодорожны

й отдел.

В 1

896 г. он

был пре-

образован в Департамент

железнодорожной отчетности

, кото-

рому

для

осуществления контроля б

ыли

предоставлены

следу-

ющие

права

:присутствовать

при

приеме и освидетельствовании приоб-

ретаемых для дороги

материалов и им

ущества,

а также и при


х для некоторы

х предметов особых испы

таний

относительно

их пригодности и доброкачественности;

производить осмотр

работ

и сличать

с действительностью

правильность

документальны

х показаний,

расходования р

або-

чей силы

и материалов;

освидетельствовать

наличность м

агазинов

, инвентаря

, мас

-терских и вообще всего им

ущества дороги

;присутствовать

при

продаже негодного и ненужного

иму

-щества и невостребованных грузов

, как

и при

составлении

ак-

тов о негодности

иму

щества;

присутствовать

при

производстве торгов

на поставку

;присутствовать

при

погрузке и вы

грузке

вагонов

;освидетельствовать

все

кассы

дороги;

1 О

прошлом

и нынешнем

устройстве


контроля в

России

(заметки

Н. Алышевского)

, СПб.

, типография М

. Эттингера

, 188

1.С

.95.

История



...Глава

1


5051

рассматривать во

всякое время книги,

счета

, документы

иделопроизводство

в управлении,

службах и т.д

1 .В

188

8 г. из

Департамента граж

данской отчетности

был

выделен Отдел

центральной

бухгалтерии государственного

кон-

троля;

несколько

раньш

е (в

188

6 г.)

возникла Коми

ссия

для

проверки

годовы

х отчетов частны

х железны

х дорог.

Кроме

структурных изменений,

были

произведены

также

дополнения

в счетны

е правила

186

2 г. Например,

12 ию

ня 1

890 г.

был издан закон,

по которому

суммы

на потребности,

посту

-павш

ие ранее

за сч

ет авансовых кредиторов

, должны

вносить

-ся

в основны

е сметы


лет

. Также бы

л отменен

льготный срок

для

государственных доходов и некоторы

х ви

-дов расходов

, установлен новы

й порядок сроков

для

внесения

на рассмотрение государственной власти

финансовы

х смет

иприняты

меры

к сокращению

сверхсметны

х ассигнований

.Впервые бы

ло введено

ограничительное

правило

для

лиц

, за-

нимающих

штатные д

олжности в Г

осударственном

контроле

, аим

енно

этим

лицам

было

запрещ

ено приним

ать участие в

ком-

мерческих или иных предприятиях

, отчетность которы

х пред

-ставляется

на проверку

в контроль,

а также занимать

в других

управлениях долж

ности,

деятельность которых подлеж

ит про

-верке Г

осударственным контролем.

28 апреля

1892

г. был издан общий

закон

об учреждении


контроля.

Этим законом бы

ли классиф

ици-

рованы

и закреплены

все

те нововведения

в деятельность и

организацию


, которые последова-

ли со

времени преобразования

государственной отчетности

при

В.А

. Татаринове.

Для

определения

правильного

порядка

ведения

делопроиз

-водства п

о каждому

департаменту и ми

нистерству

должны

были

производиться ревизии.

Директор бы

л обязан

производить

ре-

визии во

всех отделениях

департамента,

министр

– через

осо

-

бо избранных лиц обязан


ревизию

всех департа-

ментов

. Но ревизия исходила

от само

го министра и являлась

как бы

«домашним средством»

. Более

важное средство надзора


– отчетность.

Сведения,

заклю

чающиеся

вней,

касались:

денежны

х вопросов

, т.е

. исполнения сметы

каж

дого

мини-

стерства

;состояния системы


Министр

представлял

годовой отчет н

а усмотрение Г

осуда-

ря. П

редварительное

составление

его

поручалось отдельны

мдепартаментам.

На основе

представленны


фор

-ми

ровался общ

ий министерский отчет, которы

й подлежал

пред-

варительному

рассмотрению

в Совете М

инистров

. Отчеты

ми-

нистерств представлялись

на Высочайш

ее усмотрение;

окон-

чательное их

рассмотрение долж

но было

происходить

в Сове-

те Министров

. Отчеты

содержали пункты

:состояние дел за

предш

ествую

щий

год;

данные в текущем

году

;предложения

по улучшению

системы


Кроме

того

, на о

сновании

закона

189

2 г. и мн

огочисленных

более поздних законов из

ревизии


были

изъяты

:Министерство Двора

;Собственная

Его

Имп

ераторского Величества Канцелярия

;государственны

е кредитные у

чреж

дения и

особая к

анцеля

-рия Министерства фи

нансов

по кредитной части;

Свящ

енны

й Си

нод по

заведованию

специальны

ми средства

-ми

и суммами

, отпускаемыми

из казны

на духовно

- учебные

заведения;

все ми

нистерства

относительно сумм

, ассигнуемых на

из-

вестное Е

го Имп

ераторскому Величеству употребление

;частично

еще некоторы

е другие

ведомства

.Учреждения Г

осударственного контроля

подразделялись н

ацентральны

е и местны

е. В

первы

е входили государственны

йконтролер,

его

помощ

ник,

Совет


,1 Коняев А

. Финансовый

контроль в дореволюционной

России

(очер

-ки

истории

). М

., Госфиниздат

, 195

9.

История



...Глава

1


5253

4 департамента

(гражданской отчетности

, военной

и морской


, железнодорожной отчетности

, кредитной

отчетно

-сти)

, канцелярия Государственного контроля

, центральная

бух-

галтерия

и 2

комиссии со

специальными

функциями

. К мест-

ным учреждениям

относились:

контрольные палаты

(в состав

которы

х входили управляю

щий

, старш

ий, м

ладш

ий ревизоры

и прочие

чины

) и специальные

«контроли»

(по эксплуатации

казенных железны

х дорог, по

постройке

железны

х дорог, по

постройке оборонительных сооруж

ений

при

ком

мерческих

портах

, при

заводах Морского ми


); сю

да же относи-

лись

«полевы

е контроли

» во

время

военных действий

и вре

-менные ревизионны

е коми

ссии

для

проверки военны

х расхо-

дов.

Центральные учреждения проверяли операции

централь-

ных правительственны

х учреждений,

местные

– местны

х ор

-ганов. Ревизия контрольны

х палат над распорядителями подраз

-делялась

на текущ

ую и

документальную

. Распорядители

были

обязаны

представлять как отчетность

, так

и все

необходим

ые

разъяснения п

о требованию


. Одна-

ко последний

не им

еет права принуж

дать

подотчетные учреж

-дения к вы

полнению

этой обязанности1


е органы

строились

на коллективном

начале.

Ревизоры

составляли по


«ревизионные»

и «учет

-ны

е регистры

», которы

е обсуж

дались

при

«общем

присутствии

»палат. Если

объяснения п

ризнавались н

еудовлетворительны

ми,

но противозаконных действий

не обнаружено,

то присутствие

постановляло

произвести начет;

о случаях

злоупотреблений

сообщалось н

ачальнику отчетного отдела

для

возбуж

дения след-

ствия.

Постановления

о начете н

а места

, а такж

е те,

против кого

протестует

начальство подотчетного

места

, передавались в

Совет


как

в высш

ую инстанцию

.Совет

рассматривал такж

е протесты

по постановлениям

общ

их

присутствий департаментов и те

дела,

по которы

м не

было

на-

брано в общих

присутствиях большинства

голосов

. Государ

-ственный контролер во

всех этих

вопросах

действовал совмес

-тно с Советом

. В случае его несогласия

с постановлением Со-

вета

, а также при протесте

со стороны

начальства дело

посту

-пало

в Сенат

. Несовершенство

этой организации и мн

огочис

-ленность

инстанций

приводили

к тому

, что

виновны

е успевали

избавиться

от взысканий

либо взыскание

становилось

факти

-чески невозмож

ным.

После

окончательного обревизования кон

-трольные органы

выдавали

подотчетным лицам квитанции и

уведомления.

Эти

документы

служ

или удостоверением

об окон

-чательном утверж

дении отчетности

; возобновление

ревизии

возмож

но было

только

при

обнаруж

ении

новых обстоятельств.

Что касается

нецелесообразности хозяйственны

х распоряж

е-ний,

то они

не м

огли

служ

ить основанием

к начетам

, о чем

ин-

форм

ировался

контролер

, который или входил

в контакт

с со-

ответствую

щим

и ми

нистерствами

, или

ограничивался

включе

-нием

факта

в свой Всеподданнейш

ий отчет

. Предварительный

и фактический контроль

над

различными

хозяйственными

опе

-рациями действовал

на основании мн

огочисленных специаль

-ны

х положений

1.

Независим

ость


контроля

слабо обеспечи

-валась

коллегиальным устройством его учреждений и изъяти

-ем

его

местных органов из

числа

мест, подведомственных на

-чальникам губерний

. Чины

Контроля

(вплоть до

высш

их) не

пользовались

правом несменяемо

сти и непосредственно под-

чинялись

государственному

контролеру

.Дореволюционная система контроля

Вплоть д

о 19

06 г.

Верховный контроль

осуществлялся толь-

ко еж

егодны

м представлением

Всеподданнейш

его отчета

. Кро

-ме

того

, государственный контролер вносил

в Государственны

й

1 Архипова Т

.Г., Румянцева М

.Ф., Сенин

А.С

. История государствен

-ной

службы

в России

XV

III-

XX

вв.

- М

., 20

00.

1 Митрофанов

В.М

. Государственный


контроль в доре

-волюционной

России

(18

11-1

917)

. Автореф

. дисс

. на соиск

. ученой

степе-

ни

к.э

.н., М

., 19

61.

История



...Глава

1


5455

совет отчет по

исполнению

росписи

, который составлялся в

центральной бухгалтерии по

кассовым документам

и не содер

-жал

данны

х ревизии по

сущ

еству.

В 1

906 г. бы

л поднят

вопрос о полной

независим

ости

про

-веряющего от

проверяемого и о переустройстве

контроля на

началах,

которые приблизили

бы

его

к типу контрольны

х уч

-реждений в конституционных странах.

Ответом

послужил

Указ

от 1

4 апреля

190

6 г.,

в котором

было

разъяснено,

что

«ревизи

-онная деятельность


ни в каком от

-ношении

не подлеж

ит компетенции

Совета Министров

». Но,

несмотря

на это

, по отношению

к Государственному контролю

как правительственному

учреж

дению

сохранили

всю

силу по

-ложения

о Совете Министров

, в том

числе

правила

о том

, что

главны

е долж

ности вы

сшего и местного

управления замеща-

ются п

осле

обсуж

дения в

Совете М

инистров

. В итоге

контроль

был поставлен в более зависимо

е положение

, чем

до

1905

г.В это же время

на рассмотрение Государственной

Думы

был

представлен проект

Устава о ревизии,

который предусматри-

вал создание

особой канцелярии

по кредитной части.

Ревизии


контроля

должны

были

подлежать М

инистер-

ство

финансов,

касса

городского

и земского

кредита

в отнош

е-нии всех

кредитных операций

и оборотов по

находящ

емуся в

их ведении недвиж

имому им

уществу, деятельность

банковских

контор

.В

царствование Н

иколая

II функции

Государственного кон-

троля сводились к следую

щему:

проверка

представляемы

х к определенному сроку фи

нан-

совы

х смет

всех подотчетны

х ми

нистерств и управлений

;контроль

за соответствием сметны

х данных действую

щему

законодательству

;проверка

сметны

х данных путем сравнения их

с действую

-щим


сметы

за прежние годы

.Замечания Государственного

контроля

по смете сообщ

ают-

ся одновременно Государственному

совету и тем ми

нистрам и

управляю

щим

, которых они касаются.

В случае их

несогласия

с замечаниями

смета рассматривалась

в Государственном сове

-те

в присутствии


контролера.

Государствен-


давал

заключение о

тносительно всех

сверхсмет-

ных дополнительных кредитов


й контроль

производил следую

щие

виды

ревизий:

документальная

проверка отчетов


х учреж

-дений о поступивших

доходах

, произведенных расходах

(пос

-ледующая

ревизия

);предварительная;

фактическая.

Главное и

все

губернские

уездные казначейства

, так

же к

аки кассы

социальных сборщиков

, составляли к концу указанно

-го

месяца отчетные ведомо

сти о поступивших

доходах

и про

-изведенных расходах

, а также ведомо

сти об

оборотах специ-

альных сумм

. Все

эти ведомо

сти в начале

месяца,

следую

щего

за отчетны

м, с

приложением к ним приходно

– расходных до

-кументов

представлялись губернским

и казначействами

через

казенные п

алаты

, а главны

м казначейством

– непосредственно

на ревизию

в соответствующие

учреж

дения Государственного

контроля

. Кроме

того

, не позже

15 числа

каж

дого

месяца,

сле

-дующего за

отчетны

м, все

распорядительны

е управления

, по

требованию

которы

х поступали доходы

или

производились

рас

-ходы

, показанны

е в месячных отчетах казначейств,

представ-

ляли


м учреждениям

необходим

ые оправдательны

едокументы

. Если по

мнению


их

оказывалось

недостаточно для убеждения в

правильности про-

изводимы

х действий

, то распорядительные у

правления п

о тре-

бованию


немедленно представля

-ли

ему все н

еобходим

ые д

анны

е, а в случае н

адобности

– и под-

линные дела

. Если со

стороны


ко-

мандировались чиновники для составления личных справок,

то им предъявлялись все дела

, книги

и требуемые сведения

,кром

е подлеж

ащих

тайне

.

История



...Глава

1


5657

Само производство

ревизии

сводилось к

кассовой

проверке

и ревизии по

сущ

еству.

При

кассовой проверке

ревизую

щий

наблюдал за

тем

, чтобы

все

суммы

, значащиеся

в доходах

каз

-ны

как

поступивш

ие от плательщ

иков

, были

своевременно за

-писаны

в приход и чтобы

в расход бы

ли внесены

именно те

сумм

ы, на которы

е поступили требования

от распорядителей

кредитов

. Более

важ

ную

роль играла

ревизия

по существу,

на-

правленная

на действия

распорядителей кредитами для убеж

-дения в достоверности поступления государственны

х доходов

и производства

расходов.

При

такой ревизии Государственны

йконтроль

прежде

всего

наблю

дал за

тем

, чтобы

доходы

и рас

-ходы

относились к числу разреш

енны

х законодательной влас

-тью

или

лицом

, на то

уполном

оченны

м, в

частности

:относительно

доходов

Государственный контроль

должен

был путем ревизии убедиться,

что

в казну

поступили

доходы

именно

в том

количестве,

которое

требуется

по закону

, и что

относительно

сумм,

не внесенны

х своевременно

советую

щи-

ми управлениями,

приняты

необходим

ые меры

ко взысканию

их с

неисправных плательщ

иков

;относительно

расходов Государственны

й контроль

при

рас

-смотрении ассигнований

и оправдательны


должен

был убедиться в

том,

что

требование

, по которому

производил-

ся расход,

исходило от

лица,

уполномоченного

законом

; что

денежны

е вы

дачи

назначены

действительному

кредитору

каз

-ны

и им получены

; что

расход правильно отнесен к сметному

подразделению

и не превышает ассигнованного

по смете на

данный мо

мент

кредита

.При

хозяйственны

х операциях казны

Государственный кон-

троль следил

за тем,

чтобы

торги

происходили

согласно зако

-нам,

исправность

исполнения подрядов

и поставок обеспечи

-валась

залогами,

раздаточные сумм

ы выдавались

в разрешен

-ном законом размере и т.д

.Предварительная

ревизия

заклю

чалась

в тех

же самы

х ре

-визионны

х действиях с тем лишь различием,

что

она

произво

-дилась

еще до

производства расходов

. При

предварительной

ревизии ни

одно ассигнование

не мо

гло бы

ть отнесено казна-

чейством

без

визы

на нем Государственного

контроля.

Всякое

требование

о производстве расходов

со всеми оправдательны

-ми

документами

до исполнения

его представлялось

на рассмот

-рение Государственного контроля

, который в случае п

ризнания

предложенного

расхода


м отказывал в своем со

-гласии

с объяснением причин

. Не утвержденный Государствен

-ны

м контролем расход

мог

быть

произведен по

требованию

распорядителя кредита

с принятием на

себя

личной ответствен

-ности,

если замечание Государственного контроля

оказывалось

впоследствии

правильны

м. В

случае недостатка

времени

для

производства


ревизии

или

отсутствия необ

-ходимы

х сведений


утверждал рас-

ход условно,

до последую

щей

проверки.

Введение в России


ревизии

проектирова

-лось

еще В

.А. Татариновым при коренной

реформе


части,

но начали

ее прим

енять лишь с конца

80-х

годов

XIX

века

. Право


на ф

актическую

ревизию

сначала бы

ло ограниченно

. В 1

863–

1866

гг. контролю

было

предоставлено лишь право на

внезапное

освидетельствование

казначейств и касс

специальных сборщиков

. Меж

ду тем

толь-

ко путем

фактической

ревизии

мож

но было

наблю

дать

за тем

,чтобы

казенны

е средства

действительно

расходовались

на тот

предмет, на

которы

й они ассигновались,

и за

тем,

чтобы

хозяй

-ственные операции казенных управлений


с наи-

большей

для

казны

выгодой.

Обо

всех обнаруженны

х при ревизии ош

ибках,

упущениях

или неправильных и незаконных действиях подотчетны

х уп

-равлений


делал

замечание

. Если

ревизией

было

обнаруж

ено поступление в доход казны

сумм,

то они

по замечанию


или

возвра-

щались п

лательщикам

, или

засчитывались

в счет

последующих

платеж

ей.

История



...Глава

1


5859

Если

в результате


х действий

подотчетных уп

-равлений

казне

нанесен

убы

ток,

то производящее

ревизию

уч-

реждение Государственного

контроля составляло

учетный ре

-естр

, в котором

излагалась сущность замеченных ош

ибок

, иуказывался размер

понесенного

казной убытка.

Учетный ре

-естр

предоставлялся соответствую

щему управлению

, которое

возвращало его Государственному

контролю

со своими

объяс

-нениями.

Если ревизионное учреждение не

удовлетворялось

этим

и объяснениями

, то дело

передавалось на

рассмотрение

общего присутствия ревизионного учреждения,

которое застав-

ляло

признать действия

подотчетных управлений

правильны

-ми

или

же возместить п

онесенны

й казной

убы

ток обращением

его в начет виновным лицам.

В случае ум

ышленных действий


й контроль

передавал

дело в уголовны

й суд и

определял сумм

у, на

которую

должен

был бы

ть предъявлен

граж

данский иск.

При

несогласии подотчетны

х управлений

с заклю

чением


контроля дело

переносилось на

рассмотре

-ние С

овета Государственного контроля

, который в случае свое-

го согласия сообщал

о том

соответствующему ми

нистру

. Пос

-ледний

или

делал

распоряжение

о немедленном

приведении в

исполнение

постановления

Совета,

или

же,

не соглашаясь

с ним,

передавал все дело

на рассмо

трение

правительствующего Се-

ната

, реш

ение

которого

считалось окончательны

м.После

завершения

ревизии

учреж

дения Государственного

контроля

выдавали

квитанции

, которые служ

или удостовере

-нием

в окончательном обревизовании и утверж

дении оборотов

за данны

й год и ограждали

от повторной ревизии,

за исклю

че-

нием

случаев,

когда были

откры

ты обстоятельства,

упущенны

еревизией

, или

предъявлялись

жалобы

или

иски со

стороны

ча -

стны

х лиц.

Подотчетные у

чреж

дения освобождались

от о

тветственно-

сти за

убы

тки,

причиненные казне неправильными

действия-

ми по сбору доходов и производству

расходов:

когда эти

убы

тки не

были

своевременно

обнаруж

ены

вслед-

ствие необревизования отчетности

в течение

10 лет;

когда дело

о взыскании

начета оставалось

в течение

10 лет

без д

вижения

.О

результатах

ревизионной

деятельности Государственно

-го


минувший

год

составлялся

Всеподданнейш

ийотчет с

указанием

важнейш

их замечаний и начетов.

Он ежегод

-но

представлялся

Главным контролером Имп

ератору.


й контролер представлял Государственному

совету

ежегодно

не позднее

1 октября общий

отчет

за ми

нув-

ший

сметный год,

а к

1 ноября

– объяснительную

записку

иприлож

ение

к отчету. В

своем отчете


й контро

-лер показывал,

сколько

было

назначено

доходов

и расходов по

росписям

и финансовы

м сметам

, сколько

фактически поступи-

ло в

доход

казны

и сколько

израсходовано

. В примечаниях

кдоходам и расходам

каж

дого

года вкратце указываются обус

-ловливаю

щие

их причины

. Затем

в отчете приводились сведе-

ния о поступивших

в отчетном году

доходах

и произведенных

расходах

в сч

ет росписей преж

них лет;

сведения о движ

ении

вотчетном

году

сумм государственного

казначейства;

сведения

о свободной наличности


казначейства

как на

начало

, так

и на конец года

; сведения о состоянии долговых

счетов


казначейства в отчетном

году

. Объяс

-нительная записка к отчету


содер

-жала рассмо

трение

важ

нейш

их групп

государственных дохо

-дов и расходов

с указанием

причин отклонений

.На Государственны

й контроль

возлагалось

наблю

дение за

правильностью

и целесообразностью

сметной классифи

кации

всех

подотчетных капиталов.


й контроль

изыскивал

меры

к усоверш

ен-

ствованию

правил и фо

рм счетоводства и отчетности

, а также

устанавливал

по соглаш

ению

с соответствую

щим

и ведомства-

ми необходим

ые в

этом

деле п

орядки

, не требующие

законода

-тельного

разрешения

.В

структуре Государственного контроля

выделяли

централь-

ные и

местные органы

. В со

став

центрального управления

вхо-

дили

:

История



...Глава

1


6061


й контролер;

Совет

;Департамент

граж

данской отчетности

;Департамент

военной

и морской

отчетности;

Департамент

железнодорожной отчетности

;канцелярия


и состоящий

при

ней

архив центральны

х учреждений Государственного

контроля

;Центральная

бухгалтерия;

Коми

ссия

для

проверки денежной и материальной

честнос

-ти

учреж

дений Государственного

контроля

;Коми

ссия

для

проверки годовы

х отчетов тех частны

х же-

лезных дорог, при которы

х нет сметного

правительственного

контроля

.Местные учреждения Государственного контроля

влияли

на:

Контрольную

палату;

местны

е контрольны

е органы

на казенных и частны

х же-

лезных дорогах.

Сохранилось м

ножество свидетельств

эффективности функ

-ционирования

контрольной системы

в России

. Например,

в 18

99г. Боссон

писал

: «Хотя

русская


система

принадле-

жит

к совокупности политических

учреждений,

не им

еющих

ничего

общ

его с парламентским режим

ом, но тем не

менее

она

представляет

нам

, французам

, много

данны

х, выгодных для за

-им

ствования.

Выдающую

ся черту

этой системы


прочная организация

контроля

. Своею

независим

остью

, полной

обособленностью

от Государственного

совета и других

прави

-тельственных органов Государственны

й контроль

поставлен

ввозмож

ность исполнить свою

щекотливую

миссию

с авторите-

том и силою

, которым может п

озавидовать контролер

финансов

наших

(европейских

) парламентских

государств

»1.


в СССР

Контроль

– один из

методов

руководства

в СССР,

заключа

-ющийся

в систематической

проверке исполнения

законов,

ди-

ректив

партии,

постановлений


и указаний вы

-шестоящ

их органов

.Роль

и значение

контроля в советском государственном

управлении

научно определены

Комму

нистической партией.

Главное в организационной работе

– подбор лю

дей и проверка

исполнения

. Систематический

контроль

являлся

реш

ающим

условием

правильного

руководства


ым условием

дальнейш

его соверш

енствования работы


аппарата

1.

В широком

смысле Государственный контроль

означает кон

-трольную

деятельность Верховного Совета СССР,

его

Прези

-диума и

постоянны

х коми

ссий

, Верховных Советов

союзных и

автономн

ых республик,

их президиумо

в и постоянных коми

с-сий,

местных Советов

, Советов

Министров

СССР,

сою

зных и

автономн


а также контроль

, осуществляемый

министерствами

и другими

органами государства.

Вместе с

тем

в СССР им

елись государственные о

рганы

, обязанностью

кото

-ры

х являлся контроль

от и

мени

и в

интересах


Си-

стему таких органов обычно им

еную

т Государственны

м конт

-ролем. В

основе всей организации и деятельности

органов

социа-

листического


леж

али теоретичес

-кие п

олож

ения

, сфо

рмулированны

е В. И

. Лениным и обогащ

ен-

ные о

пытом строительства социалистической государственно

-сти2

. Контроль необходим и важен

на всех

этапах строитель-

ства

социалистического государства.

В. И

. Ленин

придавал боль

-шое

значение

контролю

, позволяющему глубоко изучать поло

-

1 Митрофанов

В.М



контроль в доре

-волюционной

России

(18

11-1

917)

. Автореф

. дисс

. на соиск

. ученой

степе-

ни

к.э

.н., М

., 19

61.

1 Советский

юридический

словарь

. Под

. ред

. С. Братусь

, Н. Казанцев

,С

. Кечекьян

, 195

3.2 Виноградов В

.А. Ленинские идеи

рабочего контроля в действии

. -

М.,

1969

.История



...Глава

1


6263

жение

дел

на предприятиях

и в

учреж

дениях

, выявлять

поло-

жительный опыт в целях его распространения и искоренения

недостатков.

Такой

контроль

позволяет

находить умелых,

пре

-данных делу

социализма

работников и

в то

же время

вскрывать

бюрократизм,

устранять

излиш

ества и

соверш

енствовать

госу


й механизм

. «...Борьба

с тиной бю

рократизма

и во-

локиты

проверкой

людей и проверкой фактической работы

;беспощ

адное изгнание

лиш

них чиновников

, сокращение

шта

-тов,

смещ

ение

комм

унистов,

не учащихся

делу управления

все-

рьез

, – такова долж

на быть

линия

...»,

– указывал В

.И. Л

енин

1.


й контроль

позволял систематически

проверять


постановлений

центральной

власти,

укреплять

го-

сударственную

дисциплину и законность

, изучать

обоснован

-ность и

реальность реш

ений

центральных органов государства

,помо

гать

совершенствовать

практику разработки

и принятия

таких решений

. В

СССР в первые д

ни существования

Советского государ-

ства

– 1

4(27

) ноября

191

7 – бы

л создан

рабочий

контроль.

В работе «Задачи

революции»

(191

7) В

.И. Ленин

выдвинул

тре-

бование о

немедленном

введении рабочего

контроля

в общ

его-

сударственном масш

табе

2.

Организационно рабочий контроль

состоял из

заводских или

фабричны

х коми

тетов и советов старост. В

крупных городах,

губерниях и промышленно развитых районах при Советах

ра-

бочих,

солдатских

и крестьянских депутатов действовали мес-

тные советы

рабочего контроля

, которые координировали

инаправляли

деятельность р

абочих

советов п

редприятий

. В мас

-штабе

всей страны

руководство

советами рабочего

контроля

осущ

ествлял Всероссийский

совет р

абочего контроля

, в со

ста-

ве которого бы

ли созданы

комиссии специалистов

-ревизоров

по определенны

м отраслям

производства.

В январе

1918

были

образованы

Центральная

контрольная коллегия и

учётно-конт

-

рольны

е коллегии

и контрольные коми

ссии

на местах

. Цент-

ральная контрольная коллегия

была

в июле

191

8 преобразова-

на в

Наркомат Г

. к. 8

-й съ

езд РК

П(б

) (март

191

9) принял поста-

новление

о реорганизации


контроля

ВЦИК

иСНК

РСФСР в апреле

191

9 приняли декрет

«О

государствен-

ном контроле

» (СУ

РСФСР,

191

9, №

12,

ст. 1

22). В

191

9 факти-

чески существовало

3 системы

контроля

(Наркомат Государ-


РСФСР,


е контрольные о

рга-

ны и

рабочие


е инспекции

), что осложняло

деятель

-ность Государственного

контроля

.В

феврале

192

0 Наркомат Государственного


лреорганизован в Рабоче

-крестьянскую

инспекцию

(РКИ

), в за

-дачи

которой

входили

1: контроль за


всех орга

-нов государственного


органов

управления хозяй-

ством и за

общ

ественны

ми организациями

; борьба с бю

рокра-

тизмом

и волокитой;

проведение л

етучих

ревизий

и обследова

-ний;

проверка исполнения

декретов и постановлений Советс-

кого

правительства

; надзор за

соблюдением

законов в управле-

нии.

РКИ

действовала

на правах

наркомата

и имела

свои орга

-ны

на м

естах,

она

опиралась

в своей деятельности

на ш

ирокий

актив из

рабочих

, крестьян,

специалистов.

Важ

ное значение

всоверш

енствовании правового положения

РКИ

имел декрет

ВЦИК

от

9 января

192

2, которым на

РКИ

возлагались

обязан-

ности по

контролю

за учётом

и хранением


имущ

ества,

последующая

проверка фи

нансовых смет

, планов

материального снабжения

, договоров

и др.

денежны

х докумен-

тов;

разработка п

редлож

ений

о со

кращ

ении

и удешевлении го


аппарата

; контроль за состоянием приёма

и рас

-смотрения жалоб

и т.д.

2

Дальнейшее

соверш

енствование государственного контро

-ля

шло

в направлении

реализации идей

, развитых В

. И. Л

ени-

1 Ленин

В. И

. Полн

. собр.

соч

., 5 изд

., т.

44.

С. 3

70.

2 Там

же,

т.3

4. С

. 229

.

1 Дорохова Г

.А.

«Рабоче-крестьянская

инспекция в

1920

-192

3 гг

. М

.,19

59.

2 Иконников С

.Н., Организация и


РКИ

в 1

920-

1925

гг.

,М

., 19

60.История



...Глава

1


6465

ным в его трудах

«О

придании законодательны

х фу

нкций Гос-

плану»

(192

2), «Лу

чше м

еньш

е, да л

учше»

(192

3). В

этих

рабо-

тах В

.И. Л

енин

наметил

план соединения

двух вы

сших

конт-

рольны

х аппаратов –

партийного и государственного

, 12-й съезд

партии

(апрель

1923

) в резолюциях

«О

задачах РК

И и

ЦКК

» и

«По организационному

вопросу»

определил

задачи

нового кон-

трольного органа

– ЦКК

-РКИ

1. Н

а основании этих

реш

ений

объединение ЦКК

и Наркомата

РКИ

, не означавш

ее, однако,

их полного

слияния,

было

проведено

в сл

едую

щей

форме

: нар

-ком РК

И являлся

одновременно председателем ЦКК

, а состав

коллегии

Наркомата

форми

ровался в основном

из членов Пре

-зидиума ЦКК2

. В

192

4 бы

л создан

союзно-республиканский Наркомат р

а-боче

-крестьянской инспекции.

В 1

930 бы

л создан

орган

про

-верки исполнения

реш

ений


СССР

– Коми

ссия


при

СНК

СССР во

главе

с председателем

СНК

СССР.

В состав коми

ссии

входили

: секретарь ЦК

ВКП

(б),

председатель

ВЦСПС

, нарком РК

И и

председатель Колхозцен-

тра3

. В 1

934 Наркомат РК

И был ликвидирован

, а его

функции

ифункции Коми

ссии

исполнения б

ыли

переданы

созданной в том

же году

Комиссии советского

контроля

(КСК

) при

СНК

СССР.

Основная обязанность КС

К состояла в проверке


важнейш

их постановлений


всеми

звеньями

го-


, в то

м числе и хозяйственного

, аппарата в цен-

тре и на

местах.

В 1

940 Коми

ссия

советского контроля

была

реорганизована

в сою

зно-республиканский наркомат

государ-


(с 1

946

– ми

нистерство

). Наркомат о

суще-

ствлял

контроль в двух

основны

х видах:

предварительном

ипоследую

щем

1. Н

аркомат госконтроля

давал


е для

всех

наркоматов,

главны

х управлений

и коми

тетов п

ри Совнар-

коме

СССР и их

местных органах,

а также для всех

других го


х, общ

ественны

х учреждений,

предприятий

иорганизаций указания

о представлении

ими

отчетов

, объясне

-ний,

сведений и других

материалов по

вопросам,

входящим

вкомп

етенцию


контроля

. Обо

всех

обнаруж

ен-

ных в п

роцессе контроля и

ревизии

недостатках

в учете,

хране

-нии и расходовании


х средств и материальных

ценностей,

а также о фактах

неисполнения постановлений и

распоряж

ений


наркомат сообщ

ал руководителям

ревизуемого учреждения,

давал


е для них указа-

ния.

В особо

важны

х случаях о результатах ревизии и об

указа

-ниях

, данны

х госконтролем

, нарком докладывал правитель-

ству

2.

Затем ми



контроля

были

реор-

ганизованы

в комиссии Государственного

контроля СССР и

союзных республик.

В 1

962–

65годах

в СССР действовали ко

-ми

теты

партийно-государственного

контроля

, осуществлявш

иеконтроль


партийных и государственны

х ор

-ганов. К 1

965 г. система у

правления бы

ла реформи

рована

. В свою

очередь это потребовало рефо

рмирования

органов

государ


. Декабрьский

(19

65) пленум

ЦК

КПСС

постановил

упразднить органы

партийно-государственного

кон-

троля и

образовать н

ародны

й контроль

как орган государствен

-ного

контроля3

.

1 Иконников С

.Н. Создание и

деятельность объединенных органов

ЦКК

-РКИ

в 1

923-

1934

гг.

М.,

1971

.2 напр.

: Шмелько Н

.Е. Борьба КПСС

за создание и

укрепление Госу-

дарственного

контроля в

1921

-192

5 гг

. Автореф

. дисс.

.. канд

. истор

. наук.

–Киев

.3 Большая

советская

энциклопедия.

197

0.

1 Вознесенский

Э.А


контроль в СССР

. М: Ю


литература

, 19

73.

2 Ахмедова Заира

Магомед

-Тагировна.

Приоритеты

совершенствова

-ния парламентского


контроля:

Дис.

канд

. экон

. наук:

08.0

0.10

: Москва,

200

3.3 Лунев

А.Е



, М.,

1951

.

История



...Глава

1


6667

Исходя из

новых условий и задач,

в декабре

196

5 г. бы

лопринято решение

о преобразовании органов п

артийно-государ-


в органы

народного

контроля,

массовы

мзвеном

которых становились группы

и посты

народного

конт-

роля

. Система

органов

народного

контроля

стала определяться

Законом

«Об органах народного контроля

в СССР»

1 от

9 де

-кабря

1965

г. и

принятым на

его

основе Полож

ением об

орга-

нах народного контроля

в СССР,

а также законами

об органах

народного контроля

союзных и автономн

ых республик.

Систе

-ма

органов

народного

контроля

стала включать

в себя Коми

тет


СССР,

комитеты

народного

контроля со

-юзных республик

(при

этом

функции

Комитета н

ародного

кон-

троля РС

ФСР бы

ли возложены

на Коми

тет народного контро

-ля

СССР)

, комитеты

народного

контроля автономн

ых респуб

-лик,

краев

, областей,

автоном

ных областей

, округов

, городс-

ких и районных коми

тетов народного контроля

, а также груп

-пы

и посты

народного

контроля при сельских

и поселковы

хСоветах

депутатов

трудящихся

, на предприятиях

, в колхозах,

учреждениях

, организациях и воинских

частях.

Коми

тет н

ародного

контроля СССР в качестве

сою

зно-рес-

публиканского ведомства организовы

вал работу

и руководил


всех звеньев системы

органов

народного

конт-

роля

, давал

им необходимы

е указания,

изучал и обобщал

прак-

тику

контроля

, инструктировал руководящие

кадры

коми

тетов,

служ

ил высш

ей инстанцией по

рассмотрению

жалоб

на реше-

ния,

выносимы

е нижестоящ

ими коми

тетами

народного

конт-

роля

. Состав К

омитета утверждался С

оветом

Министров

ССС

Р.В

Комитет

входили

председатель,

заместитель председателя

ичлены

– представители

партийных,

советских

, профсою

зных,

комсомольских и других

организаций

, рабочие

, колхозники,

служ

ащие

, работники

печати,

деятели

науки

и культуры

, руко-

водящие

работники

аппарата

Комитета и

коми

тетов народного

контроля

в республиках и на

местах.

Это

позволяло

полнее учи

-тывать

интересы

сою

зных республик при осущ

ествлении кон-

трольной


Председатель Коми

тета

назначался

Верховным Советом

СССР и являлся членом


СССР. Состав коми


союзных и автоном-

ных республик утверж

дался Советами Министров

республик

,а председатели

комитетов

назначались

на сессиях Верховных

Советов

республик

. В форми

ровании местны

х коми

тетов на

-родного контроля

активное участие приним

али Советы

депу-

татов трудящ

ихся

; на их

сессиях

принимались

постановления

об образовании

комитетов

народного

контроля,

о назначении

их председателей

, об утверж

дении состава коми

тета

.В целом комитеты

народного

контроля

выступали как органы

Совета

Министров

ССС

Р, Советов Министров

сою

зных

и авто-

номных

республик

, местных

Советов

депутатов

трудящ

ихся

.Коми

теты

, группы

и посты

народного

контроля являлись

коллегиальны


Численный состав

коми

тетов н

арод

-ного

контроля определялся с учетом

объема их

работы

теми

органами

, которые их

форми

ровали

.Штатный аппарат коми


, особен-

но местных,

был немн

огочисленен,

их деятельность

строилась,

как правило,

на о

бщественны

х началах.

Полож

ение

об органах


в СССР предоставляло коми

тетам право

по согласованию

с руководителями


щих

предпри

-ятий

и учреж

дений поручать

внештатным работникам

прово

-дить

проверки с о

свобож

дением

их от

основной работы

на п

ро-

изводстве

(до двух

недель в год)

. Аппарат

комитетов

народно

-го


л построен

по отраслевому принципу

, что

по-

зволяло контролировать

различные участки деятельности

ми-

нистерств,

ведомств,


.На органы

народного

контроля

возлагался

систематический

контроль

за выполнением государственны

х планов

и заданий,

выявление и


резервов н

ародного

хозяйства,

воп-

1 Закон

СССР

от

09.1

2.19

65 №

422

4-V

I «Об органах

Народного

конт-

роля

в СССР

» //

Ведомости

Верховного

Совета

СССР

. 19

65. №

49.

Ст.

718

.

История



...Глава

1


6869

росы

повышения

эффективности общественного

производства,

контроль

за экономны

м расходованием трудовых,

материаль

-ны

х ресурсов

и денеж

ных средств,

за внедрением в производ

-ство

нового.

Органы

народного

контроля обязаны

были

реш

и-тельно

выступать п

ротив нарушений

государственной дисцип

-лины

, проявлений местничества

, ведом

ственного подхода к

делу

, бесхозяйственности и расточительства,

любы

х попы

ток

обмана


, посягательств

на государственную

соб

-ственность

. Они

были

призваны

также строго

пресекать

про

-явления бю

рократизма

и волокиты

, добиваться соверш

енство

-вания работы

государственного аппарата

и его

удешевления,

внедрения научной организации труда и управления

, четкой

постановки

ведомственного контроля

1.

Советские

, хозяйственные,

кооперативны

е и общ

ественны

еорганизации,


е лица

обязаны

были

оказывать

вся

-ческое

содействие органам народного контроля

, создавать

не-

обходимы

е условия для вы

полнения

возложенны

х на

них

обя

-занностей.

Для

осуществления возложенны

х на

органы

народного

кон-

троля задач им

предоставлялись

широкие

права

. Комитет

на-

родного контроля

СССР по

результатам

проверок им

ел право

вносить в Совет

Министров

СССР предложения

по вопросам

,им

еющим

общ

егосударственное

значение

, представлять д

окла

-ды

о со

стоянии дел в о

тдельных отраслях

народного

хозяйства

,об


работы

в министерствах

и ведомствах.

По воп-

росам своей комп

етенции коми

теты

народного

контроля изда

-вали

правовы

е акты

– постановления

. Принимаемые комитета-

ми постановления

имели

обязательную

юридическую

силу

для

руководителей всех


х органов государственно

-го



, учреждений и организаций.

Руко-

водители


, колхозов,


, министерств

,ведомств

должны

были

безотлагательно

устранять

вскры

вае-

мые недостатки

, наруш

ения

и о

результатах

сообщ

ать коми

те-

там народного контроля

.Коми

теты

народного

контроля вправе

были

давать указа-

ния руководителям и долж

ностны

м лицам ми

нистерств,

ве-

домств

, предприятий

, колхозов ,

строек и других


об устранении в определенные сроки

выявленных недостатков

и нарушений

, заслушивать по

итогам проверок

их доклады

иобъяснения

, запрашивать необходимы

е материалы

. Им предо-

ставлялось

право

назначать

и с участием

представителей соот

-ветствую

щих

органов

проводить

ревизии

хозяйственно

-финан

-совой деятельности

, производственно

-технические

эксперти-

зы. Комитеты

имели

право

приостанавливать незаконные рас -

поряжения

и действия долж

ностны

х лиц,

сообщ

ая об этом

ру-

ководителям соответствую

щих


, колхозов и

учреж

-дений или вы

шестоящ

им органам

. В тех

же целях коми

теты

имели право отстранять


х лиц от

занимаемых по

-стов

за срыв вы

полнения

реш

ений

партии и правительства,

атакж

е за

другие серьезны

е упущ

ения

в работе,

направлять ма

-териалы

о злоупотреблениях,

хищ

ениях или других

преступ

-ны

х действиях долж

ностны

х лиц в органы

прокуратуры

, нала-

гать

на виновных взыскания

, ставить

на вид,

объявлять

выго

-вор,

строгий

выговор.

В числе

мер


, применяемых коми

тетами

народ

-ного

контроля,

использовались денежны

е начеты

. Денеж

ные

начеты

налагались в соответствии

с утвержденными

Советом

Министров

СССР от

4 августа

196

9 г. правилами и прим

еня-

лись

в отнош

ении

лиц

, которые своими

действиями причини-

ли материальны

й ущ

ерб государству, кооперативно

-колхозным

или общественны

м организациям

и предприятиям.

Денеж

ный

начет, налагаемый коми

тетами

народного

контроля,

являлся

средством полного или частичного

возмещения

ущерба

, при

-чиненного действиями

того или иного долж

ностного

лица1

.

1 Вознесенский

Э.А



. М

.: Юридичес-

кая литература

, 197

3.

1 Андреев А

.Г., Никольский

Д.В

. К истории

становления государствен

-ного финансового


. М.: Изд

. дом

«Экономическая

газе-

та».

199

9.История



...Глава

1


7071

В целом

, несмо

тря на

крупные реорганизации в управлении

страной в

60-е

годы

, органы


вне

-сли свой

посильный вклад в дальнейш

ее социально

-экономи

-ческое

развитие страны

. 7 октября

197

7 г. Верховный Совет

СССР на

своей

внеочередной седьмой сессии

девятого созыва

принял

новую

Конституцию

СССР.

В Основном Законе

стране

предусматривалось усиление

народного

контроля,

были

опре-

делены

основны

е направления его деятельности

, порядок

об-

разования и подотчетности.

В соответствии с новой Конституцией

вторая сессия

Вер

-ховного Совета СССР десятого

созыва

30 ноября

197

9 г. при-

няла

Закон

СССР

«О народном контроле

в СССР»

. В Законе

было


, что

органы

народного

контроля образовы

-ваются п

о территориальному

и производственному

признакам

.Организационно-политической

основой


органов


по территориальному

признаку являлось

национально-государственное и адми

нистративно-территори-

альное

устройство СССР,

сою

зных и автономн

ых республик.

В соответствии с национально-государственны

м устрой

-ством страны

органы

народного


ли представлены

Коми

тетом народного контроля

СССР,

комитетами народного

контроля

сою

зных республик,

комитетами народного контро

-ля

автономн


автономн

ых областей

и автономн

ых

округов и т.д

. В наиболее крупны

х адми

нистративно-террито-

риальных единицах

– краях

, областях,

городах,

сельских и го

-родских районах образовы

вались

коми

теты

народного

контро

-ля

со штатными


ми сл

ужащ

ими.

В свою

очередь

производственны

й принцип построения

системы

органов

народного

контроля

выражался

в создании

при

коми

тетах народного контроля

аппарата,

состоящ

его большей

частью

из отраслевы

х отделов,

а такж

е в образовании

на о

бще-

ственных началах коми

тетов,

групп и постов

в производствен

-ны

х, научно-производственных объединениях

, на п

редприяти-

ях, в

колхозах,

учреж

дениях

, организациях.

Коми

тет народного контроля

СССР,

комитеты

народного

контроля


ых республик о

существляли

свою


под

руководством соответствую

щих

Верховных

Советов

, их Президиум

ов и

Советов

Министров

. Председате-

ли Комитета народного контроля

СССР,

комитетов

народного

контроля

сою


ых республик вклю

чались

соот-

ветствую

щим

и Верховными

Советами в состав

своих

прави

-тельств.

Комитеты

народного

контроля не

реж

е одного

раза за

период


(пять л

ет) представляли отчет о

своей дея-

тельности соответствую

щим

Верховным Советам

и система

-тически докладывали

о ней

их Президиум

ам.

С другой стороны

работа Коми

тета

народного

контроля

СССР,

комитетов

народного

контроля союзных и автономн

ых

республик по

осуществлению

контроля

в сфере

хозяйственно-

го и

социально

-культурного

строительства

и в

других сферах



аправлялась соответствующим

иСоветами Министров

. Комитеты

народного

контроля обязаны

были

систематически докладывать

о своей

деятельности пра-

вительствам.

Коми

тет народного контроля

сою

зной

республики являлся

союзно-республиканским органом союзной

республики;

он

руководил работой нижестоящ

их органов

народного

контроля

,находящихся

на его территории

, подчиняясь одновременно

Коми

тету

народного

контроля

СССР.

Комитет

народного

конт

-роля

автоном

ной республики

, подчиняясь по

вертикали

Коми-

тету

народного

контроля союзной

республики,

в состав кото

-рой входила автоном

ная р

еспублика,

в свою

очередь

руководи-

ла работой

ниж

естоящ

их органов

народного

контроля.

Крае-

вые,

областные коми

теты

народного

контроля,

комитеты

на-


автономн

ых областей

и автономн

ых округов

были

подотчетны

образовавшим

их Советам

народны

х депута

-тов.

Они

работали под руководством

Советов

и вышестоящ

ихкоми


. Подчиняясь по

вертикали

вы

-шестоящ

им комитетам

, они

в свою

очередь

руководили рабо

-

История



...Глава

1


7273

той нижестоящ

их комитетов

, групп

и постов народного конт

-роля

и т.д.

1


начиная

с республиканского

звена,

в си

сте-

ме органов

народного

контроля действовало как бы

три

гори-

зонтальных подчинения

– Верховным Советам

сою

зных и ав

-тономн


их Президиум

ам и

соответствующим

Советам

Министров

, а по вертикальной

линии

– вышестоящ

е-му

комитету народного контроля

. Что

касается коми

тетов на


от районного до

областного

(краевого)

зве

-на

, то по

горизонтали они подчинялись лишь своему

Совету, а

по вертикали

– вышестоящ

им комитетам

народного

контроля.

Коми

теты

, группы

и посты

народного

контроля

как обществен

-ны

е форми

рования также н

аходились в

«двойном»

подчинении.

В этом проявлялся

особы

й характер

подчинения органов на


, что

отличало систему органов народного

контроля

от системы

других государственны

х органов.

Конституция С

ССР

1977

г. впервые закрепила

наличие

сис-

темы

органов

народного

контроля,

внеся

изменения

в опреде-

ление их

места

в государственном

механизме

. Все

основны

езвенья

народного

контроля

(кроме

общ

ественны

х органов на

предприятиях

, в учреждениях

и организациях)

образовывались

Советами народных депутатов,

т.е.

Конституция

устанавлива

-ла

едины

й порядок их


.Бы

ло предусмотрено

, что

органы

народного

контроля

фун

-кционировали

в тесном

взаим

одействии и контакте

с органами


, прокуратуры

, суда,

внутренних дел,

сразличны

ми контрольными

инспекциями

и общ

ественны

миорганизациями.

Функции

народного

контроля определялись

Конституцией

СССР,

конституциями

сою


ых

республик,

законом о народном

контроле

в СССР от

30 ноября

1979

г., регламентами

Верховных Советов

СССР,

сою

зных и

автономн


законами

о Советах

Министров

СССР,



а также законами

о мест-

ных Советах

народны

х депутатов.

Впервые в новой Конститу

-ции СССР закреплялся порядок образования,

система и

основ

-ны

е функции органов народного контроля

СССР1

.Деятельность органов народного контроля

носила юриди

-ческий

характер.

Она

выявляла

наруш

ение

законов,

давала им

оценку

и привлекала к

ответственности

наруш

ителей

, т.е

. обес-

печивала

законность

в стране.

При

этом сфера их


ти распространялась на

все

без

исклю

чения отрасли управле-

ния.

Статья

3 закона

о народном контроле

в СССР определила

следую

щие

общ

ие функции

для

всей системы

народного

конт

-роля

: 1. Контроль за

выполнением государственны

х планов

эко

-номи

ческого и социального развития

и плановы

х заданий.

2. Выявление резервов

народного

хозяйства

, их эффектив

-ное использование,

повышение

эфф


общ

ественно

-го

производства и качества

работы

, внедрение

в производство

достиж

ений

науки

и техники

, передового опыта

, экономи

чес-

кое и

спользование

трудовых,


х ресурсов

и денеж

-ны

х средств,

рациональное использование и улучшение

охра-

ны природных ресурсов

.3.

Борьба с нарушениями


дисциплины

,проявлениями

местничества,

ведомственного

подхода

к делу, с

бесхозяйственностью

и расточительством,

волокитой и бю

рок-

ратизмом

, любы

ми попытками обмана


, с посяга-

тельством на

социалистическую

собственность.

4. Совершенствование работы


аппарата,

внедрение научной организации труда и управления

, улучш

е-ние проверки

исполнения принятых решений

в органах

госу-



1 Бочковский

Ф. Государственный

контроль в России

в его

историчес-

ком

развитии

// Контроллинг.

199

2. №

3. С

. 7.

1 Андреев А


Д.В

.К истории




. М.: Изд

. дом


га-

зета

». 1

999.

История



...Глава

1


7475

5. Контроль за

соблю

дением


ми лицами совет-

ских

законов

при

рассмотрении предложений

, жалоб

, заявле-

ний граждан,

проверка состояния

этой

работы

в ми

нистерствах,


х коми

тетах,

ведомствах,

на предприятиях

, вучреждениях

, организациях,

а также в колхозах

, кооператив-

ных и иных общественны

х организациях

.Закон о народном

контроле СССР определил полномочия


х органов.

Они

получили право:

– давать

соответствующим

органам

или


м ли

-цам обязательные д

ля исполнения п

оручения

о проведении ре

-визий фи

нансово-хозяйственной деятельности


,колхозов

, учреж

дений,


, а также проведении

про

-изводственно

-технических

экспертиз;

– давать

указания должностны

м лицам об

устранении вскры

-тых недостатков,

а также проведении

профи

лактических ме

-роприятий по

предупреж

дению

аналогичны

х недостатков;

– привлекать

к ответственности


х лиц;

– вносить предложения

и входить

с представлениями

в со-

ветские органы

, ставить

перед

министерствами,

ведомствами

,адми

нистрацией

трудовы

х коллективов вопросы

, требующие

их реш

ения

.Закон расш

ирил

сферу деятельности

органов

народного

кон-

троля.

Было

введено

новое

полож

ение

о том

, что

органы

на-


способствую

т улучшению

проверки испол-

нения п

ринятых решений

в органах государственного

управле

-ния,

проверяют п

остановку ведомственного

контроля

, добива-

ются повы

шения

его

действенности

.Постоянны

й контроль

осуществлялся за

применением

оп-

товы

х цен,

в вопросах

повышения

качества п

родукции

, исполь-

зования оборудования

, в том

числе

имп

ортного,

усиления ра

-боты

по экономии

и рациональному

использованию

сырьевых,

топливно

-энергетических и других


х и трудовых

ресурсов

, повышения

трудовой

, технологической


-ной,

плановой,

финансовой,

договорной дисциплины

, дисцип-

лины

в области


х стандартов

. Целенаправлен

-

ный и действенны

й контроль

осуществлялся такж

е по

предот-

вращ

ению

фактов о

бмана государства

и соблюдению

достовер-

ности отчетов о вы

полнении

планов и обязательств

по постав

-кам. КН

К ССС

Р из

-за весьма

широкого определения своих задач

в законодательстве

вынужден бы

л браться за

многие п

роблемы

.В

результате контроль,

распы

ляясь п

о мн

ожеству самы

х различ

-ны

х направлений,

позволял лишь временно

устранять

то одни

,то

другие н

едостатки,

не затрагивая порождающих

их корней

, ипотому

не оказывал достаточно

серьезного и решаю

щего воз-

действия

на положение

дел

в то

й или иной

сфере

.На рубеже 8

0-х годов страна

замедлила темпы

экономичес

-кого

роста

. С одной

стороны

это

было

связано

с ускоренны

мфо

рмированием единого народно-хозяйственного

комп

лекса и

систем


с другой стороны

– ослаблением

руковод

-ства

, снижением государственной дисциплины

и действенного

контроля

. По сравнению

с 5

0-ми

и 6

0-ми

годами среднегодо

-вы

е темп

ы прироста эконом

ики снизились в два раза

.В

свою

очередь

сдвиги в советской экономике в первой

по-

ловине

80-х годов в значительной

мере бы

ли определены

рез

-ким повы

шением ми

ровы

х цен на

энергетические и другие

минеральны

е ресурсы

. Возросш

ие валютные поступления за

экспорт топливно

-энергетических ресурсов

позволили

увели

-чить

имп

орт машин

, оборудования,

продовольственных това

-ров.

Доля СССР в ми

ровом экспорте

поднялась

примерно до

5,7%

(19

87 г

.), в

том

числе

сырья

(5,1

%). При

этом за

198

0–19

88 гг. доля

энергоресурсов в экспорте

поднялась

с 7

,5%

до

17,7

%.

Начиная

с 1

985 г. в стране

активизировалась работа

по вве-

дению

новых фо

рм управления,

которая

приобрела

более

ин-

тенсивны

й характер

после

принятия

XX

VII

съездом

КПСС

(198

6 г.)

реш

ения

о начале в стране

радикальной

экономи

чес-

кой рефо

рмы

и перестройке


ародны

м хозяйством

.

История



...Глава

1


7677

В результате принятых мер по

расширению

самостоятельнос

-ти


появились

первые п

олож

ительные результаты

1.

Однако в

1989

г. в

результате одновременного

налож

ения

друг

на д

руга

политических,

экономических и идеологических

преобразований

было

потеряно управление

и курс управляе

-мы

х рефо

рм был заменен на

самоустранения государства от


народны

м хозяйством

с последовательной ликви-

дацией


х структур

, обеспечиваю

щих

координа

-цию

и функционирование н

ародно

-хозяйственного комп

лекса.

С 19

90 г.

в промышленности

начался

спад

производства.

При

этом

принятые меры

по переориентации

промы

шленности

впользу

социальной

сферы

оказались

недостаточными

для

удов

-летворения

потребностей населения и обеспечения сбаланси

-рованности

денеж

ной массы

и предлагаемы

х товаров.

В сл

ожившейся

обстановке д

еятельность о

рганов

народно

-го

контроля,

ранее

пронизывающая

все

сферы

общ

ества,

уже

не могла

быть

достаточно эффективной,

она

плохо

корреспон

-дировалась

с теми правовыми

и хозяйственными

отнош

ения

-ми

, которые утверж

дались

в ходе продвижения

к рынку. В

ко-

нечном

итоге

к началу

1991

г. система


конт-

роля

была

дезориентирована и основательно

разрушена.

Осознавая

, что

слабость

контроля

всегда

отрицательно ска-

зывается

на уровне управления и

в конечном

итоге

на результа-

тах хозяйствования

пятая

сессия Верховного Совета СССР

16 мая

199

1 г. в числе законов

, связанных с п

ереходом

к рыноч-

ной экономике приняла закон о Контрольной палате

СССР.

Всоответствии

с данным законом Контрольная палата

СССР по

-лучала

право


эфф

ективным и производительным

использованием


бюдж

ета во всех

без

исклю

-чения органах


и управления.

Через

кон-

троль за

финансами

предполагалось получить

доступ к ин

-

форм

ации

о принимаемых решениях и лицам,

отвечаю

щим

заих

принятие и исполнение

.Ко

нтрольная п

алата п

олучила высокий парламентский ста-

тус.

Согласно закону

она

конституировалась как

высш

ий орган

финансово-экономического

контроля в стране

, действующий

под руководством

Верховного Со

вета

ССС

Р и подотчетны

й ему.

На нее возлагались функции по



исполнением союзного бю

джета и использованием

сою

зной

собственности,

находящ

ейся

в ведении

Сою

за СССР.

При

этом

в процессе выполнения

этой

функции

Контрольной

палате п

ред-

писано

было

сосредоточиться

на контроле

за расходованием

средств из

сою

зного бю

джета с точки зрения

их законности

,целесообразности

и эфф


путем

проведения перио-

дических

проверок тех государственны

х органов,

учреж

дений

и организаций,

в распоряжение

которых эти средства

выделя

-лись

. На Контрольную

палату возлагался


денеж

-ной эмиссией

, использованием кредитны

х и валю

тных ресур-

сов исполнительными

и распорядительны

ми органами Сою

заССР и Государственны

м банком

СССР.

Не менее важны

м ста-

ло и

то, что

на К

онтрольную

палату по

поручению

Верховного

Совета СССР стал

возлагаться


использованием

золотого

запаса

и алмазного

фонда

страны

с учетом интересов

Сою

за ССР и республик.

Такой

контроль

на ранее действовав

-шие

в стране

органы


контроля

не возлагался.

Контрольной палате

также бы

ло предоставлено

право

про

-верять

финансово

-хозяйственную

деятельность государствен

-ны

х организаций,

представительств и учреждений,

действую

-щих

за рубежом

и финансируемых из

сою

зного бю

джета.

Кро

-ме

этого

на нее возлагались весьма

серьезные аналитические

функции.

По поручению

Верховного Совета С

ССР она д

олжна

была


экспертную

оценку статей

проектов союз-

ного

бюдж

ета,

финансово

-экономи

ческой

обоснованности про-

ектов государственны

х программ

и правительственных реше-

ний,

проводить

анализ экономического

полож

ения

в сою

зных

1 Андреев А


Д.В

.К истории




. М.: Изд

. дом


газе-

та».

199

9.

История



...Глава

1


7879

отраслях

народного

хозяйства

, состояния

ценообразования

идругих

вопросов.

За время

своей деятельности

(с мая

по декабрь 1

991 г.)

Кон

-трольная

палата п

ровела

анализ

исполнения С

оюзного бю

дже-

та и

внебю

джетны

х фо

ндов

за

9 месяцев

1991

г. и

ряд

других

проверок

, ревизий

, аналитических

исследований и экспертиз.

Были

проверены

деятельность Госбанка

СССР по

кассовому

исполнению

Сою

зного бю

джета,

деятельность объединений и

предприятий авиационной пром

ышленности

и общ

его маши-

ностроения

по использованию

парка

транспортных само

летов,

проверена эфф

ективность

использования

средств,

выделяемых

из Сою

зного бю

джета на

оздоровление экологической обста-

новки в Приаралье

, проведена

экспертиза

проекта

Чрезвычай-

ного

союзного бю

джета и

Общ

есою

зного внебюдж

етного

фон

-да

стабилизации эконом

ики на

IV квартал

199

1 г. и т.д

.В

декабре

199

1 г. в процессе

ликвидации органов государ-

ственного управления

СССР Контрольная палата

СССР бы

лаупразднена

1.

Провозглашенны

й переход к ры

ночной

экономи

ке, к

рынку,

которы

й «сам

все

расставит

по местам

», привел к серьезны

мнегативным последствиям

, в том числе и

в осущ



. Не отрегулированны

й долж

ным образом

законодательно

, в правовом направлении,

такой переход привел

не то

лько

к резкому

падению

уровня жизни

больш

инства

граж

-дан России

, но и способствовал,

в частности,

недобросовестной

приватизации

, обращ

ению

в частную

собственность

народной,

государственной собственности на

миллиарды

рублей и причи-

нению

колоссальны

х убытков

государству. Не случайно

отсут

-ствие контрольной

деятельности в период

перехода к

рыночной

экономике о

собенно коснулось экономи

ческой

финансовой сто-

роны


.

По существу только

после

принятия К


Российс


, когда

более

-менее

были


контуры


Федерального центра

и субъектов Ф

едерации

, ста

-ли

намечаться пути

усиления влияния


его контро

-ля

за экономи

ческой

и финансовой деятельностью

.Стало ясно

, что

без

должного


влияния

, ав необходимы

х случаях и контроля

за экономической и фи

нан-

совой деятельностью

(что ни

в какой

мере не

противоречит

рыночной

экономи

ке, свободе


и эконо

-ми

ческой

деятельности)

, государство

обойтись не

мож

ет.

После

вступления на

пост П

резидента Р

оссийской Федера-

ции В

.В. П

утина,

а затем Д

.А. М

едведева

мож

но отметить раз-

витие и

постепенное

становление государственного контроля

вРоссийской

Федерации

, как

ведомственного,

так

и меж

ведом-

ственного,

а также появление и развитие

общ


конт

-роля

. В настоящ

ее время

возмож

но говорить

о восстановлении


в России,

в том

числе

и усилении

интереса

к ней

как

со стороны

общ

ества,

так и со

стороны

уче

-ны

х.

1 Андреев А


Д.В

.К истории




. М

.: Изд

. дом


га-

зета

». 1

999.

История



...Глава

1


8081

Глава

2.СО

ВРЕ

МЕН

НЫЕ АС

ПЕК

ТЫ ОБЕС

ПЕЧ

ЕНИЯ

ПРА

ВЮРИ

ДИЧЕ

СКИ

Х ЛИ

Ц И

ИНДИ

ВИДУА

ЛЬНЫХ

ПРЕ

ДПРИ

НИМАТ

ЕЛЕЙ

ПРИ

ПРО

ВЕД

ЕНИИ

ГОСУ

ДАРС

ТВЕН

НОГО

КОНТР

ОЛЯ

2.1.

Проблемы

правового



роля

В любой современной правовой

системе

сущ

ествует необ

-ходимо

сть государственного


на экономику. По-

скольку предприним

ательская деятельность

– это

вид

эконо

-ми

ческой

(хозяйственной

) деятельности,

характеризуемый спе-

цифи

ческим

и признаками

, то государственное регулирование

такой деятельности

– это

разновидность


ре-

гулирования экономики1

.Несомненно,

довольно популярные тезисы

о «полностью

само

регулируемом

» ры

нке далеки

от реальности

. Самоустра

-нение государства может

привести к отрицательны

м послед

-ствиям

, и истории

известны

печальные п

римеры

2. О

днако мн

о-голетняя

правоприм

енительная

практика показала

, что

зачас

-тую

действия со

стороны

федеральных органов исполнитель-

ной власти

, органов


субъектов

РФ

иместного

самоуправления представляют более серьезную

уг-

розу

для

рыночной

среды

даже п

о сравнению

с полной

бескон-

трольностью

. Деятельность о

рганов

власти

препятствует обес-

печению

экономической свободы


, особен-

но для


бизнеса

, и буквально

как

камень на

шее

тянет предприним

ателей

вниз3

.

Объективные законы

развития общества1

находят

свое от

-ражение

в наличии

достаточно глубоких

противоречий между

такими

его

элементами,

как

власть и бизнес

. Сущ

ествование

подобных противоречий

требует н

ахож

дения социального

ком-

пром

исса

в использовании

такого мо

щного

инструмента

как


й контроль

. Таким

образом

, сущ

ествование

эф-

фективной системы


одним

из важнейш

ихусловий развития

эконом

ики и социальной

стабильности.

Как верно

отмечает

Г.Д

. Отнюкова

2, «пределы


-ного

вмешательства в экономику долж

ны быть

таковы

, чтобы

сохранялся

интерес

к законному предприним

ательству,

эконо

-ми

ка не уходила в тень

, капиталы

оставались в стране

, а не

вывозились

из н

ее».

Невозможно

не согласиться с данным те

-зисом,

ведь грамо

тная

политика государственного регулирова

-ния и контроля


деятельности является

тем самы

м механизмом

, который может

как

поощрять

разви

-тие бизнеса,

так

и препятствовать ему.

Поддерж

ка предпринимательства

(частной инициативы

)являлась

на протяж

ении

последнего десятилетия и до

сих

пор

остается

одной

из заявляемых приоритетных задач государ-

ственной

экономической и социальной

политики.

Первы

е годы

реализации

данной политики

показали,

что

одним

из важней-

ших

условий

стим



активнос

-ти

и создания

цивилизованного

рынка является н

аличие

понят

-ны

х и упорядоченны

х механизмов

взаимодействия

предприни

-мателя

(юридического лица

) и государства

(в лице его органов

и долж

ностны

х лиц)

. И прежде

всего

это необходимо

в тех

об-

ластях

, в которых осущ

ествляется

допустимо

е (то есть

оправ

-данное

публичными

интересами)

вмеш

ательство государства в



право

: Учебник

/ Под.ред

.В

.В.Лаптева

, С.С



Клувер,

200

6.2 Там

же.

3 Бурмистрова Т

., Мартыненко Г



пред-



// Журнал Право

и экономики

. № 7

. 200

3.

1 Мецаев Б

. К. Ю


природа



: Те-

оретико

-правовой

аспект.

Диссертация на соискание ученой

степени

кан

-дидата

юридических наук.

М.,

2004

.2 Отнюкова

Г.Д


регулирование и

контроль предпри



// Закон

. № 1

2. 2

005.

Современные аспекты



лиц

и индивидуальных.

..


8283

частную

деятельность.

Такой

областью

является осущ

ествле

-ние контроля

(надзора

) со стороны

государственных органов

за теми

или

ины

м аспектами деятельности

предпринимателя

1.

В условиях всё ещ

ё фо

рмирую

щейся

новой

российской го

-сударственности,

вопросы


и осуществления кон

-троля,

как

одной

из ф

ункций


, до пос-

леднего времени не

обсуж

дались

как

в рамках теории

, так

и на

практике

. Например,

в учебнике

«Предпринимательское

(хозяй

-ственное

) право

» под редакцией О

.М. Олейник

, изданном в 1

999

году

, глава

о госконтроле

идет само

й последней,

а во мн

огих

других

изданиях того

периода

данной теме

вообщ

е не о

казыва

-ется

должного

внимания.

Самые р

анние р

аботы

, провозглаша-

ющие

«возрож

дение контроля

в России»

, датирую

тся

1995

го-

дом2

. «Украшает ли

наш

их реформаторов пренебрежительное

отношение

к со

стоянию

госконтроля?

» – так бы

л сформулиро

-ван вопрос

в одной

из статей.

Однако на

современном

этапе на

тему

правового

регулиро-

вания государственного

контроля предприним

ательской дея-

тельности идут

ожесточенные дебаты

. Больш

ая и

подробная

глава посвящ

ена госконтролю

в учебнике

«Российское пред

-приним

ательское п

раво

» коллектива

авторов М

осковской госу

-дарственной юридической

академии

им.

О.Е

. Кутафина3

. В неё

отмечается

, что

при

надлежащ

ей правовой оф

ормл

енности го


й контроль

должен стать мо

щны

м средством по

-вы

шения

эфф


государственной эконом

ической по

-литики

, способствовать развитию

бизнеса

в РФ

.

Анализ теоретических

и практических проблем контрольной


будет

способствовать фо

рмированию

наиболее

правильного представления о

природе

контрольной деятельно-

сти,

об организации и функционировании


х кон-

трольных органов,

а также вы

работке предложений

по совер-

шенствованию

правового


данной сферы

.Известный специалист

в области


контро

-ля

Н.А

. Золотарев

обоснованно

утверждает

, что

контроль

дол

-жен

видоизменяться

, совершенствоваться

по мере

развития го-

сударства,

его

форм и структур

власти,

системы


общественного

устройства1

. И действительно

, в современных

условиях

необходим

о искать

новые фо

рсы

, виды

и способы

осущ

ествления контроля

, которые мо

гут оказаться более эф

-фективны

ми в

сложившихся

социально

-экономи

ческих

и по-

литических

условиях2


в данной работе

необходим

о ответить

на

вопрос

о том,

что


контрольная деятельность,

а такж

е осветить

важ

нейш

ий правовой аспект

– практику при-

менения Федерального Закона

от

26.1

2.20

08 №

294

-ФЗ

«О за

-щите п


лиц



а-телей при осущ


контроля

(надзо

-ра


» (далее

– Закон

).За

многовековую

историю

политической и правовой

мысли

вопрос

о государственном

контроле закрепил

за собой статус

одного

из центральны

х. Ни один

мыслитель,

предлагаю

щий

свой

вариант

государственного устройства

, не может

обойти

стороной

этот аспект

.О

контроле как составляющей

теории разделения

властей

упоминалось ещ

ё в далеком прош

лом.

Теория разделения

вла

-стей

, происхождение которой

связывают с

именем Шарля

Мон

-тескье

, по сути

, сфо

рмировалась исходя

из о

бъективной

необ-

1 Шестоперов

О.М

., Калинина И

.В. П

рактика

применения арбитраж

-ными

судами

Федерального

закона №

134

-ФЗ

«О защите

прав юридичес-

ких лиц


при


государ

-ственного

контроля

(надзора

)». М

., 20

05.

2 Анисимов А

., Крылов Г

. Возрождение госконтроля

в Российской

Федерации

// Хозяйство

и право

. № 5

. 199

5.3 Р


. Отв

.ред

. И

.В.Ершова

,Г

.Д. Отнюкова

.М.: Проспект,

200

6.

1 Золотарев Н

. А

. Из истории



1892

-191

7 гг

. // Контроллинг.

№ 2

. 199

4.2 Погосян

Н.Д

. Счетная

палата РФ

. М.: Юрист

, 199

8.




лиц


..Глава

2


8485

ходимо

сти обеспечить

безопасность граж

дан от

произвола

излоупотребления властей

1.

Большой

интерес

к проблеме контроля

и контрольной

дея

-тельности проявляли в своих работах К

. Маркс

и Ф

. Энгельс

.Общ

етеоретическое

исследование контрольной деятельности

,осущ

ествленное

в рамках классовой теории

марксизма

, было

неразрывно связано с и

сследованием

понятии

государственная

власть

. Впоследствии В

.И. Л

енин

, основываясь на

сфо

рмули-

рованных классиками

марксизма

выводах,

указал на

необходи-

мость жесткого повсеместного контроля

в условиях социалис

-тического государства.

Такая

позиция

была

обусловлена

, как

известно

, историческими

условиями

2.

Однако обращение

к контрольной

деятельности со

сторо

-ны

политиков

отличается от

исследования её

юристами.

Пред-

мет и

сследований юристов

составляют отдельные вопросы

оп-

ределения контроля

как

функции


власти,

атакж

е специф

ичны

е черты



позво

-ляющие

вести

речь о её

уникальности,

как

одной

из п

равовы

хфо

рм государственной


В круг исследовательс

-ких задач входит

3:

1) установление места контроля

, контрольной


ти в

процессе о

существление государственной

власти

; соотно-

шение

контроля

и государственной власти

;2)

выявление социальной

сущ

ности контрольной деятель-

ности для фо


наиболее полного представления о

значим

ости

контроля

в государственно

-правовой жизни

;3)


особенностей контрольны

х функций госу


х органов,

а такж

е выявление государственных ор

-

ганов в

деятельности которы


е функции

носят

наи

-более значим

ый характер

;4)


места


среди иных

форм


-правовой деятельности

;5)

выявление наиболее

характерных особенностей

, квали

-фи

цирующих

контроль как само

стоятельны

й, специфи

ческий

вид юридической


Итак,


деятельность представляет

собой

один

из ви

дов государственной


имм

анентно присущ

ихгосударственны

м органам,

и являю

щихся

одним

из м

ногочис-

ленных проявлений


. Контроль,

осуще-

ствляемы

й органами

власти,

есть не

что

иное,

как

одна из

пра

-вовы

х фо

рм деятельности государства.

Контроль,

зародивш

ись

наряду

с властью

в недрах социума,

призван

оптим

изировать

политико

-правовую

жизнь

. Дабы

уменьшить вероятность зло-

употреблений

властью


деятельность как никакая

иная

должна

быть

строго регламентирована

нормами

права

.Реализация


щим

и органами

своих

функций

вотличие от

ины

х правовых фо

рм деятельности

(надзор)

пре

-следует, в первую

очередь

, цель обеспечения законности

. Яв-

ляясь постоянным атрибутом государственной власти

, её фу

н-кцией,

что

обусловлено

наличием тесной

, устойчивой взаимо

-связи контроля

и власти вообще,

как

явлений


-правовой

жизни

, контроль осущ


на основе

метода

властного им

ператива


деятельность н

осит

субор-

динационны

й характер

и не п

редполагает какой

-либо диспози-

тивности

1.

Применительно

к предпринимательской


как

отмечает

В.С

. Мартемьянов

2, «контроль

, прежде

всего

, публич-

ный,

необходим

для

соблю


ествления

1 Мецаев Б

. К. Ю


природа



: Те-

оретико

-правовой

аспект.


степени

кан

-дидата


М.,

2004

.2 М

ецаев Б

. К. Ю


природа



: Те-

оретико

-правовой

аспект.


степени

кан

-дидата


М.,

2004

.3 Там

же.

1 Мецаев Б

. К. Ю


природа



: Те-

оретико

-правовой

аспект.


степени

кан

-дидата


М.,

2004

.2 Мартемьянов

В.С


право

. Т.1

. М.: БЕК

, 199

4.




лиц


..Глава

2


8687

экономической деятельности

. Контроль как способ

государ

-ственного публичного

воздействия п

редставляет собой

установ

-ление о

бязанности

органов

государства и

местного самоуправ-

ления наблюдать

и в


х случаях проверять состоя

-ние д

ел предпринимателя

, в предусмотренных случаях прини-

мать

надлежащ

ие меры

». Действительно

, в условиях современ

-ного

демократического государства контроль

не может

быть

«всеобъемл

ющим

». Такой

подход неизбежно

ведет

к узурпа-

ции власти

и идет вразрез с

принципом

разделения властей.

Контроль

как

функция


власти осущ

еств

-ляется

на различных уровнях1

. Во-первых,

это взаимн

ый конт

-роль

различных ветвей


, реализуемый

ими в специфи

ческих

, только им

присущих

формах;

во-вторы

х,внутриведомственны

й контроль

, то есть

контроль,

осуществ

-ляемый внутри

каж

дой ветви власти

, государственной

систе

-мы

со стороны

вышестоящ

их звеньев в отношении

ниж

естоя-

щих

; в-третьих

, это

вневедомственны

й контроль

органов

госу


управления за и

сполнением

законов организаци

-ями и граж

данами

.Социальная сущность контрольной деятельности

характе

-ризуется

следую

щим

и целями

, которые в

пространственно

-вре

-менном

смы

сле мо

гут р

ассматриваться

и как

стадии контроля

:1)

наблю

дение,

учет и анализ

инф

ормации о надлеж

ащей

или ненадлеж

ащей

реализации права,

а также исполнение

персониф

ицированны

х государственно

-властны

х распоряжений

и иных правомерны


, вывод об

устранении нару

-шений

;2)

определенная сигнализация,

постановка вопроса

для

при

-нятия м

ер к восстановлению


и мер

ответственности.

Необходим

о такж

е различать принципы

контроля и цели


. К основны

м целям контроля

отно-

сятся:

соблюдение п

одконтрольны

ми органами власти

и их дол-

жностны

ми лицами законодательства

, обеспечение

целесооб-

разного и экономного

расходования средств,

поддерж

ание

ста-

бильности государственного


повышение

эффектив

-ности государственного


. В осуществлении кон-

трольной

деятельности государственны

е органы

должны

руко-

водствоваться п

ринципами законности

, независим

ости

, объек

-тивности

, гласности

. Данны

е основополагаю

щие

начала п

ред-

ставляют собой

универсальные

принципы

контрольной деятель-

ности. Ещё одной из

важ

нейш

их особенностей контрольной дея-

тельности является

то,

что


деятельность осущ

е-ствляется в только

ей присущ

их специфи

ческих

процессуаль

-но

-правовы

х фо

рмах

, строго регламентированных законом1

.В

данной работе

проводится д

етальное

исследование одно-

го из законов,

регламентирую

щих

проведение контрольны

хмероприятий,

а именно Федеральный закон

«О защ

ите прав


лиц



ателей

при

осущ


контроля

(надзора

) и муни-

ципального

контроля

».Правовой фо

рмой



на эконо-

мику

являются,

в первую

очередь

, нормативно-правовые акты

.Су

ществую

т такж

е акты

ненормативного характера,

которые

касаются конкретного

субъекта

и не регулирую

т поведение

нео

-пределенного

круга

лиц

2.

Регулирование п


деятельности осущ

е-ствляется целы

м конгломератом правовых актов,

среди

кото-

рых,

например,

Федеральный закон

«О лицензировании отдель

-

1 Мецаев Б

. К. Ю


природа



: Те-

оретико

-правовой

аспект.


степени

кан

-дидата


М.,

2004

.

1 Мецаев Б

. К. Ю


природа



: Те-

оретико

-правовой

аспект.


степени

кан

-дидата


М.,

2004

.2 О

тнюкова

Г.Д



контроль пред-



// Закон

. № 1

2. 2

005.




лиц


..Глава

2


8889

ных видов деятельности

»1, Ф

едеральный закон

«О государ

-ственной

регистрации


лиц


хпредприним

ателей

»2, Ф


«О защите конкурен-

ции»

3 и

т.д.

Законов

, затрагивающих


й контроль



огромное количество,

ведь

ни один закон не

будет

эффективно

работать без контрольного

механизма.

Но центральное место занимает

– или

должен

за-

нимать

– Федеральный закон


рав ю

ридических

лиц

и индивидуальных предприним

ателей

при

осуществлении го


контроля

(надзора

) и муниципального контро

-ля

»4, принятый в

2008

году

и заменивш

ий собой

аналогичный

закон

2001

года

.Как отмечает

И.В

. Зыкова

5, принятие и первого,

и второго

законов по

сравнению

с больш

инством остальны

х проектов

является

достаточно

«оперативным»

для

современной России

.В

частности

, проект п

ервой из

двух

«редакций»

данного

Феде-

рального

закона

был внесен

в Государственную

Думу

14 марта

2001

года

, и был принят

ей уж

е 14

июля

того же года

.История

принятия второго закона

вообщ

е является

беспре-

цедентной:

дату вступления

в си

лу перенесли

на б

олее

ранний

срок

(с 1

июля

на

1 мая

2009

года

). Это

свидетельствует

о том

,что необходимо

сть п

ринятия п

одобного

законодательного

акта

была

вызвана н

аличием серьезны

х проблем,

требую

щих

немед

-ленного решения

, а именно большим

количеством

различных

проверок

деятельности предприним

ателей

, осуществляемых

многочисленными


ми контрольны

ми органами,

отсутствием чётких

рамок

при

проведении названны

х действий

.Об этой

ситуации необходимо

сказать

подробнее

.Важ

ным инструментом

создания эффективной экономики

является

развитие п

редпринимательства

. Однако инициатива

иусилия

предпринимателей часто наталкиваю

тся на

адм

инист-

ративные барьеры

, воздвигаемы

е органами


власти

и местного самоуправления

. Недостаточно просто

ска

-зать

, что

различные п

роверки

«создают н

апряженность в

рабо-

те проверяемых субъектов»

1. П

о словам


, ос-

новной

причиной медленного

роста

малого бизнеса п

родолж

а-ет

оставаться ч

резмерной адми

нистративный прессинг

: уже н

астадии

откры

тия дела

предприниматели

вынуждены

пройти

длинны

й список

согласований,

больш

инство

из которых в фе

-деральном законодательстве

просто отсутствую

т2. Д

.А. М

ед-

ведев указал

, что

и на стадии

откры

тия предприним

атели вы

-нуждены

проходить

целый ряд согласований

– надзор за

биз

-несом происходит

по

45 направлениям под руководством

30

ведомств

3. И

.А. А

нтропенко отмечает

, что

в настоящ

ее время

бизнесмену

приходится,

так или иначе,

платить

за кажды

й эпи-

зод отношений

с контрольно-разреш

ительной

системо

й госу

-дарственной власти

4. И

если представителям

крупного бизне-


Закон

от

8 августа

2001

г. №

128

-ФЗ

(в ред

. от

27.1

2.20

09)

«О лицензировании

отдельных видов деятельности

» //

СЗ РФ

. 200

1. №

33

(часть

I).

Ст.

343

0.2 Федеральный

Закон

от

8 августа

2001

г. №

129

-ФЗ

(в ред

. от

27.1

2.20

09)

«О государственной


юридических лиц

и индивидуальных

предпринимателей

» //

СЗ РФ

. 200

1. №

33

(часть

I).

Ст.

343

1.3 Ф

едеральный

закон

от

26.0

7.20

06 №

135

-ФЗ

(ред

. от

05.0

4.20

10, с

изм

.от

08.

05.2

010)

«О

защите

конкуренции

» (принят

ГД

ФС

РФ

08.

07.2

006)

//СЗ РФ

. 200

6. №

31

(1 ч

.). Ст.

343

4.4 Ф


закон

от

26.1

2.20

08 №

294

-ФЗ

(ред

. от

26.

04.2

010)

«О

защите



при



контроля

(надзора

) и

муниципального

контроля»

// СЗ РФ

. 200

8. №

52

(ч. 1

). Ст.

624

9.5 Зыкова

И.В

. Комментарий

к Федеральному закону

«О защите

прав



при



контроля

(надзора

)». М

.: Ось

-89,

200

6.

1 Выступление Президента

РФ

Д.А

. Медведева

на заседании

Президи

-ума Государственного

Совета в г.

Тобольске


газета.

200

8.28

марта

.2 Там

же.

3 Выступление Президента

РФ

Д.А



Президи

-ума Государственного

Совета в г.

Тобольске


газета.

200

8.28

марта

.4 Антропенко

И.А

. Проблема противодействия развитию

малого пред-

принимательства

// Российский

следователь

. № 3

. 200

3.




лиц


..Глава

2


9091

са ещё удаётся эти отношения

оптим

изировать,

то субъекты

среднего

и малого предприним

ательства часто подвергаются

массивному

, чрезмерному

прессингу

со стороны

адм

инистра-

тивных структур

.Адм


е барьеры

не просто

являю

тся препят

-ствием

на пути

развития предприним

ательства,

но и создаю

тдополнительные стим

улы

ухода

бизнеса

в теневую

экономи

кус целью

снижения

непроизводственны

х затрат

и так

называе-

мых бю

рократических рисков

. «Чи

новники замучили

предпри

-нимателей проверками

, вымо

гательством.

Они

меш

ают разви-

тию

бизнеса

, тормо

зят п

рактически

все

инициативы

по расш

и-рению

производства и

сферы

услуг

», –

отмечает в

своей статье

В. С

ергеев

1.


обследования м

алого бизнеса в

одном из

субъек

-тов РФ

подтвердили

предполож

ения

о значительны

х препят

-ствиях

на п

ути предприним

ателей

. Типичны

ми выступаю

т, на

-прим

ер, барьеры

при


и лицензировании,

но осо-

бенно бизнесмены

отметили

«наличие

неоправданно широких



х органов за деятельностью

субъек

-тов малого


, многочисленность прове-

рок»

2. П

о данным

Торгово

-промы

шленной

палаты

РФ

, несмотря

на принимаемые м

еры

по преодолению

адми

нистративных ба

-рьеров

, 23%

обращ

ений

малых и средних предприним

ателей

связаны

с наруш

ениями

порядка

проведения контрольны

х ме

-роприятий3

.Со

гласно

результатам

опроса В

ЦИОМ

более

половины пред

-приним

ателей

(51%

) отметили,

что

за полугодие

в их

организа-

циях


от 1

до

3 проверок

. То же самое

относит

-

ся и

к субъектам



: по-

давляю

щее

больш

инство

представителей такого

бизнеса

отме-

тили

, что

контроль

, проходящий

в рамках комп

лексны

х (9

0%),

плановых

(82%

) и внеплановы

х проверок

(80

%), проходит

восновном

от

1 до

3 раз

в полугодие

. Представители

таких

от-

раслей

, как

производство и торговля

(розничная

, оптовая

), от

-мечают, что проверки

у них

проводятся от

6 раз

в полугодие

иболее и им

еют преиму

щественно

внеплановый характер

1. Та-

кую

ситуацию

подтверждают и результаты

мониторинга

, про

-веденного Минэконом

развития

России:

всего

(без

учета

нало-

говы

х проверок

и проверок правоохранительных органов)


Федерации

проходит более

20 млн

. проверок,

на


и проведение которы

х из

федерального бю

джета

тратиться более

162 мл

рд. рублей2

.Известно,

что

зачастую

осуществление государственного

контроля

связано с п

опытками конкурентов д

естабилизировать

работу


при

помощ

и «адм


ресур

-са

». Более

того

, подобны

е приёмы

могут

быть


вкачестве

мер

давления н

а руководство


при

недру

-жественном поглощ

ении

3.

Ситуацию

с коррупцией

в сфере п

роведения п

роверок пред

-приним

ателей

иллюстрирует

и следую

щие

примеры

. В рейтинге

самы

х больших

взяток за

200

9 год целы

х три дела

затрагивали


деятельность.

Например4

, был задерж

ан оперу

-полномоченны

й ОРБ

№ 6

МВД

России

(в сфере

потребительс-

кого

рынка)

, который через сеть посредников вы

могал деньги

в сумм

е 12

0 тысяч долларов

у генерального

директора

ООО

запрекращение

проверки хозяйственной деятельности

данной

1 Сергеев

В. Применение закона о защите


ииндивидуальных предпринимателей

при



контроля

(надзора

) //

Право


. № 4

. 200

2.2 Антропенко

И.А






. № 3

. 200

3.3 П



право

: Учебник

/ Под.ред

.В

.В. Лаптева

, С.С



Клувер,

200

6.

1 СПС


2 СПС


3 Плешакова О

.В., Королёв

А.Н

.. «Обеспечение прав субъектов пред-



при



контроля

(надзора

) //

Юридический

Мир.

№ 1

0. 2

003.

4 ww

w.n

ewsr

u.co

m –

«Самые громкие коррупционные преступления,

выявленные в МВД

в 2

009 году

».




лиц


..Глава

2


9293

организации.

Также,

в мае

200

9 года

, по материалам

ДСБ,

СКП

возбудил

уголовное

дело в отношении

заместителя н

ачальника

38 отдела Уп

равления

«К

» Бю

ро специальных технических

мероприятий МВД

России,

который получил взятку

в размере

200 тысяч долларов

за возврат

изъятой

комп

ьютерной

техники

и документации

, а такж

е прекращ

ение

проверки комм

ерческой

организации.

Наконец

, в этот список

попал

и старш

ий оперу

-полном

оченны

й 4 отдела

Оперативно-розыскного

бюро

№ 1

1МВД

России,

вымогавш

ий взятку

в размере 1

миллиона рублей

за прекращ

ение

проводимо

й в отношении

ООО

проверки фи

-нансово-хозяйственной деятельности

.Такова

подоплёка

принятия Федерального закона

«О

защи-

те прав юридических

лиц



ате-

лей при осущ


контроля

(надзора

)и му

ниципального

контроля

». Вышесказанное

в со

вокупности

указывает

на то,

что

создана благоприятная

почва

для

злоупот-

реблений

со стороны


х лиц,


щих

ор-

ганов,

что

, в свою

очередь

, влечет за

собой

серьезные допол-

нительны

е издержки

предпринимателей.

По утверж

дениям

за-

конодателей,

принятие законодательного

акта,

регулирую

ще-

го, строго говоря

, проведение п

роверок,

являлось

необходим

ым

для построения

правового


так

как

подобны

м Фе-

деральны

м законом реализуется конституционное п

раво

граж

-дан на

свободу

экономи

ческой


закрепленное

Конституцией

РФ

. Но это лишь слова.

Способен ли

данны

й за

-кон действительно защитить п

рава

предпринимателей на

прак-

тике

? Достигаются ли цели

, поставленны

е законодателем

? Дей

-ствительно

ли законодатель

«пошел

навстречу

желаниям пред

-приним

ателей

», или

данны

й закон является

недостаточно эф

-фективны

м? Это

вопросы

, на которы

е предстоит ответить

да-

лее. Бу

дучи

специф

ическим видом деятельности

, контроль и

ме-

ет слож

ную

структуру и проявляется в

различных аспектах

, что

обуславливает различны

е характеристики

его

понятия

, а под

-

час не

совсем точные представления о нём1

. На данный мо

-мент

спор

частично разреш

ен включением

понятия

контроля

встатью

2 Федерального закона

«О

защ

ите прав



ателей

при



контроля

(надзора

) и муниципального конт

-роля

». Сразу

же н

еобходим

о отметить

, что

данны

й закон не

прово

-дит различия

меж

ду терми

нами

контроль и надзор

. В сущ

нос-

ти, на законодательном

уровне н

и в одном

акте

до конца н

е про

-яснен вопрос

относительного того

, как

соотносятся

понятия

контроль

и надзор.

В ФЗ



лиц

…»

они употребляю

тся как

синонимы

, хотя в

доктрине и

существует

разграничение д

анны

х понятий.

Однако и среди теоретиков

не

существует единого

мнения.

Одни видят разницу

в возмож

нос-

ти контролирую

щего органа

отменить акты

подконтрольного

другие

ставят во

главу угла

наличие

субординационны

х отно

-шений

меж

ду проверяющим

и проверяемым.

Анализ ю

ридической

литературы

показывает

, что

научные

дискуссии вокруг

понятий

«контроль

» и

«надзор»

ведутся д

ос-

таточно давно и свидетельствую

т о наличии полеми

ки в

дан

-ной сфере.

В этой связи возникает ряд вопросов


:совпадаю

т ли по

своему

фактическому и юридическому содер-

жанию

понятия

«контроль

» и

«надзор»

? Если

не совпадаю

т,тогда что характерно

для

контроля,

а что

– для

надзора

? Рас-

смотрим некоторы

е из

имеющихся

в научной

литературе суж

-дений по

этим вопросам

.В

Энциклопедическом

словаре

Ф.А

. Брокгауза

и И

.А. Е

ф-рона


й контроль

определяется в

общ

ем см

ысле

как наблюдение за п

равильностью

и законностью



х доходов и производством расходов

. Здесь

же

дано

пояснение

, что


й контроль


1 Мецаев Б

.К. Ю


природа



: Тео

-ретико

-правовой

аспект.


степени

кан

-дидата


М.,

2004

.




лиц


..Глава

2


9495

собой само

стоятельное государственное

установление,

во всем

равное

с другим

и ми


». Особы

й интерес п

редстав-

ляет

то,

что

свою


деятельность учреждение,

по

мнению

авторов

словаря

, осуществляет

в форме

надзора

. Сле

-дует

отметить,

что

для

указанного вы

ше словаря характерны

следую

щие

употребляемые по

тексту вы

ражения

: «надзор

го-


контроля вы

ражается»

, «на


госу


контроля лежит

надзор за

тем

, чтобы

, независи-

мо от законности и правильности

расходов,

все

хозяйственные

операции

казны


с возможно

больш

ей для

нее

выгодой»

.1


Энциклопедический

словарь

рассматрива

-ет

контроль как специальное учреждение,

осуществляющее

свою

деятельность в

форме

надзора

(установление,

в терм

ино-

логии того

времени

), т.е

. как

организационно-правовую

форму

надзора.

В понятие

«надзор

» и производны

е от

него термины

спра-

вочные издания вклады

вают следую

щее

: «присмотръ,

насмат-

ривать

, наблю

дать

, нагляды

вать

; надзиратель

– см

отритель

, на-

смотрщ

икъ»

;2 «наблюдение,

присмотр за

кем-либо

, чем

-либо с

целью

контроля,

охраны

; наблю

дение специальны

х учрежде

-ний,

органов

власти,

общ

ественны

х организаций,

обы

чно с

целью

контроля»

;3 «наблюдение с целью

присмотра

, провер-

ки; группа лиц

, орган

для

наблю

дения за кем

-либо,

чем

-либо»

.4

Обращ

ение

к словарям

свидетельствует о

смысловом

совпа-

дении терминов

«контроль

» и

«надзор»

.

Понятия

«контроль

» и

«надзор»

широко используются как

в теории

, так

и в

законодательной деятельности

, однако до

сих

пор эти понятия не

стали

терми

нами

, полностью

отраж

ающи-

ми их терм

инологическую

сущность.

Конституция


Федерации

уделяет н

езначительное внимание вопросам терми-

нов

«контроль»

и «надзор

» (например,

п. «а»

ст.

71).

По мн

ению

Д.Н

. Бахраха

, контроль представляет

собой

ат-

рибут административной власти

как о

дну из

важнейш

их её

фун

-кций

, включающую

наблю

дение за

законностью

и целесооб-

разность


оценку ее

с правовы

х, научных,

соци-

ально-

политических,

организационно-технических позиций1

.В

то же время

надзор представляет

собой надведомстсвенны

й,специализированный,

систематический контроль


-ной адми

нистрации за

соблю

дением

гражданами

и организа-

циями правовых и технико-правовых норм

2.

По мн

ению

Н.М

. Конина контроль

в отличает от

надзора

характеризуется возмож

ной наибольш

ей глубиной

проверки и

всесторонностью

оценки деятельности


х субъек

-тов3

. Таким

образом

, делает вывод Н

.М. Конин

, различие м

еж-

ду контролем

и надзором проявляется в широте охвата

обсле

-дованием

сферы


а такж

е в сп

ециф

ике методов и

правовых фо

рм во

здействия.

Контроль о

существляется

не толь-

ко за

законностью

, но и целесообразностью

действий подконт-

рольны

х субъектов,

а при надзоре п

роверяется

только

соответ-

ствие действий

поднадзорны

х субъектов установленны

м пра-

вилам4

.

1 Энциклопедический

словарь

/ Изд

. Ф

.А. Брокгауз и

И.А

. Ефрон

.Т

. 9. СПб.

, 189

5. С

. 408

- 4

11.

2 Даль В

.И. Толковый

словарь

живого

великорусского

языка

. М.,

1999

.Т

. 2. С

. 401

.3 С

ловарь современного

русского

литературного

языка

. М

., 1

958.

Т. 7

. С. 1

50.

4 Ожегов С

.И.,

Шведова

Н.Ю

. Толковый

словарь русского

языка

.10

-е изд

., стереотип

. М.: Сов

. энциклопедия,

197

3. С

. 377

.

1 Бахрах Д

.Н., Россинский

Б.В

., Старилов Ю

.Н. Административное

право

: Учебник для вузов.

М.: Норма,

200

5. С

. 439

.2 Бахрах Д


Б.В


.Н. Административное

право

: Учебник для вузов.

М.: Норма,

200

5. С

. 439

.3 Конин

Н.М

. Административное

право

России

: Учебник

/ Под

редак

-цией

Н.М

. Конина,

Ю.Н

. Старилова

. Саратов

.: Изд

-во ГОУ

ВПО

«Сара-

товская государственная

академия права

», 2

006.

С. 3

24.

4 Там

же.




лиц


..Глава

2


9697

Ю.А

. Тихомиров

называет

контроль в качестве

одной

из

традиционных функций управления

и при

этом

обращ

ает вни-

мание на

возрастание

тенденции

расширенной трактовки кон-

троля,

осуществляемого не

только государственны

ми органа-

ми, но и иными

звеньями


управления1

.Б.К

. Мецаев пишет

: «принципиальное

отличие

контроли-

рующего органа

от органа

, осуществляющего надзор

, состоит

в том,

что

последний

не обладает

правом устранения

наруш

е-ний закона

, но добивается

этого

от соответствую


или долж

ностного

лица либо

в судебном порядке2

».О

.М. Ш

естоперов и И

.В.Калинина в своей работе

отмеча-

ют, что

«при

осуществлении контроля

орган


власти

, орган

государственного управления

мож

ет непосред-

ственно вмеш

аться в деятельность


объекта

,давать

указания,

нацеливать на

принятие определенных реше-

ний,

на издание каких-либо

актов

, которые бы

ли бы

направле-

ны на у

странение н

едостатков

и т.д.

В отличие

от контроля п

рипроведении

надзорных мероприятий орган не

вправе вмеш

и-ваться

в деятельность поднадзорного объекта;

он долж

ен выя-

вить

наруш

ения

закона

, реагировать

при

помощ

и своих средств,

но не может

давать никаких указаний

»3.

С точки

зрения В

.П. У

манской,

полномочия органов,

осу

-ществляющих


, включают в себя

проверку

состояния

дел


объекта

не только

сточки зрения


, но и с точки зрения

целесообразнос-

ти принимаемых решений

. Надзорная

же деятельность

огра-

ничена

проверкой

законности действий

конкретного

объекта

надзора1

.Очевидно,

что

понятия


контроля

и надзо

-ра

тесно переплетены

. По мн

ению

некоторых авторов2

, надзор

– это ограниченный,

суженны

й контроль

. Объем

надзора

будет

увеличиваться за

счет сужения

объема контроля

. Кроме

того,

адми

нистративный надзор

всегда

специализирован,

направлен

на соблю

дение специальны

х правил

(санитарны

х, ветеринар

-ны

х, тамож

енны

х). Тем

не менее,

до сих пор в разных право-

вых источниках

представлены

противоположны

е точки

зрения

.Так,

в соответствии с одной из

них

, надзор входит

в контроль,

как его составная часть.

В соответствии же с другой

контроль

входит

в надзор.

Разграничение понятий контроль

и надзор способствовало

бы более

правильному

анализу

деятельности органов,

осуще-

ствляю

щих

проверки соблюдения требований законодательства

,и,

соответственно

, в дальнейшем

определению

четкой позиции

судебных органов по

вопросу

применения законодательно рег-

ламентированны

х определений понятия «государственны

й кон-

троль

(надзор)

».В

настоящ

ее же время несоответствие

меж

ду данны

ми по-

нятиями,

содерж

ащим

ися в

различных нормативны

х правовых

актах,

а также в конкретных перечнях

мероприятий

, включен-

ных в понятие контроль

(надзор)

, создает

коллизии на

практи-

ке, в

том числе п

ри применении рассматриваемого

Закона3

. От-

1 Тихомиров Ю

.А. Административное

право

и процесс:

полный

курс.

М.,

2001

. С. 4

09.

2 Мецаев Б

. К. Ю


природа



: Те-

оретико

-правовой

аспект.


степени

кан

-дидата


М.,

2004

.3 Ш

естоперов

О.М


.В. Практика


-ными

судами


закона №

134

-ФЗ

«О защите


ких лиц


при


государ

-ственного

контроля

(надзора

)». М

., 20

05.

1 Уманская

В.П

. «Проблемы

законодательного

определения полномо-

чий

федеральных служб в сфере контроля и

надзора

». Сборник научных

трудов

. Административное

право

. Теория и

современность


2006

.2 Бахрах Д

. Н. Административное

право

России

: Учебник.

М.: Норма,

2000

.3 Шестоперов

О.М


.В. П

рактика


-ными

судами


закона №

134

-ФЗ

«О защите


ких лиц


при


государ

-ственного

контроля

(надзора

)». М

., 20

05.




лиц


..Глава

2


9899

сутствие

единства

среди правоведов

также снижает вероятность

прим

енения

доктринальных положений

на практике

, хотя раз-

граничение

«контроля

» и

«надзора

» могло бы

повлиять н

а объём

законодательно

предоставленных контролирующим

органам

прав

и обязанностей.

Устранить сложившиеся

противоречия возможно

только

пос

-ле

разработки и создания

определенной концепции или теории

соотношения

терми

нов


и «надзор

», «контрольная и

надзорная д

еятельность»

и, соответственно,

форми

рования сис

-темы

органов


контроля

и надзора

.Отсутствие достаточно

четкого

разграничения

сущ

ности

понятий


и «надзор

» на

законодательном

уровне

обусловливает наличие различны

х подходов


данных терминов

с научной

точки

зрения.

Причем точки зре-

ния н

екоторых ученых существенно

различаются,

нередко

один

и тот же вид деятельности

мож

ет называться

как

контролем

,так и надзором

. Единства в

поним

ании

правовой сущности дан-

ных понятий,

их фо

рм и

методов

на данный мо

мент

нет

.В

связи с этим важно

сформулировать

единое

многоаспект

-ное определение терм

инов

«контроль

» и

«надзор»

. Как

нам

представляется

, под

контролем следует п

оним

ать систему

дей

-ствий по

наблю

дению

, проверке процессов,

протекающих

вколлективах лю

дей,

в общ

естве,

в государстве

, по вы

явлению

фактического

полож

ения

дел

, сравнению

полученны

х резуль

-татов с предварительно


ми целями,

установлен-

ными

нормами

, стандартами

и так далее,


выявлен-

ных недостатков и оценке

эфф


управляющего воз-

действия


контроль

способствует

защите конкретны

хценностей и общественны


; обеспечивает и

х сохра-

нение и прогрессивное изменение,

утверждение и развитие

достигнутых положительных результатов,

преодоление

отри-

цательны

х отклонений

от требуемого поведения и


ти, соблю

дение законности

и дисциплины

; оказывает

полож

и-тельное влияние на

деятельность как объекта контроля

, так

и

субъекта


Что

же касается

надзора

, то,

как

верно

,на

наш

взгляд,

указывает

Ю.А

. Андреева,

это

есть система ус

-тановленны

х законами

и ины

ми нормативными

правовы

ми ак

-тами

действий и мероприятий,

осуществляемых специально

уполномоченными


власти и их

дол

-жностны

ми лицами,

направленны

х на


соблю

де-

ния законов

и законности


ми органами и учреж

-дениями,

органами местного

самоуправления,

физическими

июридическим

и лицами

.1


приведенные дефи

ниции исследуемы

х по

-нятий позволят

избеж

ать п

онятийной неопределенности

и тео-

ретической

деструктивности

. Понятие


конт

-роля

в новом

законе существенно

отличается от

того,

которое

было

дано в старом

. В ФЗ №

134

-ФЗ

2001

2 года под государ-

ственным контролем

(надзором)

поним

алось проведение

про

-верки вы

полнения

предпринимателем обязательных требова-

ний к товарам

(работам

, услугам

), установленны

х законом.

Подобная формулировка создавала мн

ого практических

проблем.

В судебной

практике встречались

случаи

, когда

в ходе

рассмотрения

арбитражного

спора п

риходилось

проводить

ана-

лиз содержания

, которое

вклады

вается

в понятие «государствен

-ны

й контроль

» в р

азличных законодательны

х актах.

Например,

в одном из

дел

3 доводы

заявителя

кассационной жалобы

сво

-дились

к тому, что к правоотнош

ениям сторон

должен

быть

прим

енен

Федеральный закон №

134

-ФЗ поскольку государ-

ственный контроль

, осуществляемый антимо

нопольны

м орга

-

1 Андреева

Ю.А

. К вопросу

о соотнош

ении

понятий


и «над-

зор»

//Административное

право

и процесс.

200

9. №

2. С

. 34.


закон

от

08.0

8.20

01 №

134

-ФЗ

«О защите

прав юриди

-ческих лиц


при


госу-


контроля

(надзора

)» //

СЗ РФ

. 200

1. №

33.

Ст.

343

6.3 Постановление Федерального


суда Восточно

-Сибирс-

кого

округа от

28 августа

2002

года №

А33

-171

31/0

1-С

3(а)

-Ф02

-243

0/02

-С1/

/Опубликовано

не было

.




лиц


..Глава

2


100

101

ном,

имеет

содерж

ание

, идентичное государственному контро

-лю

, предусмотренному рассматриваемы

м Законом1

.Как видно из

этого определения,

контроль

поним

ался

очень

узко

, и в

научной

литературе тут же появились мн

ения

о необ-

ходимо

сти

«усилить

акцент

на проверке

соблюдения предпри-

нимателями



предъявляемых им

енно

к их


в целом

, а не только

к требованиям

каса-

тельно

товаров

, работ

или

услуг

2. Э

ти позиции

были

воспри-

няты

законодателем.

Действительно

, в новом

законе понятие претерпело

прин-

ципиальные изменения,

но,

возможно

, не в лучш

ую сторону

.Определение

мож

но разделить

на две группы

действий,

кото-

рые и представляют собой госконтроль:

1) деятельность у

полномоченны

х органов,

направленная н

апредупреждение,

выявление и пресечение

наруш

ений

юриди

-ческим

и лицами


ми предпринимателями

тре-

бований,

установленных законом,



ипроведения

проверок и принятия

мер

по пресечению

и (и

ли)


последствий

выявленных нарушений

.2)

деятельность у

полномоченны

х органов п

о систематичес

-кому

наблю

дению

за исполнением обязательных требований

,анализу и прогнозированию

состояния

исполнения обязатель-

ных требований

при

осуществлении деятельности

юридичес-

кими

лицами,

индивидуальны


.Возможно

, данное п

онятие

и устранило

недочеты

преды

ду-

щего определения,

но необходимо

отметить,

что

и оно

не ли

-шено недостатков.

В первую

очередь в

глаза бросается

тот ф

акт,

что на

первом месте в рамках

госконтроля идёт

«вы

явление и

пресечение

наруш

ений

», и

только потом

«наблю

дение за

ис-

полнением обязательных требований

». Подобны

й подход

ни

коим

образом

не стыкуется

с презумпцией невиновности

пред-

приним

ателя,

закрепленной в этом

же законе

. Таким

образом

,полных и бесспорных определений контроля

и надзора

, кото-

рые о

существляются о

рганами исполнительной

власти,

в зако

-нодательстве

нет

.Итак,

с учётом вы

шеизлож

енного

становится ясно

, что

и у


ателей

, и у

правоведов склады

вается

неоднознач-

ное отнош

ение

к этому Закону

. «Масла

в огонь»

подливает

воп-

рос о

сфере п

рименения данного ФЗ,

которая является

чрезвы

-чайно узкой

(критика

в отнош

ении

сферы

применения сквозит

в отношении

многих законов.

Например,

в отнош

ении

Феде-

рального

закона

«О

лицензировании отдельны

х видов деятель-

ности»

1, который не

распространяется на

внушительный спи-

сок видов деятельности

) 2.

В соответствии

со статьей

1, Федеральный закон

«О защите

прав


лиц

…» не

применяется

к довольно широко-

му спектру



. По своему

характеру

все изъятия делятся на

несколько

составных частей

.Прежде

всего

, из сферы


исклю

чены

мероп

-риятия


, при

проведении которы

х не

требуется вза

-им

одействие органов,

уполном

оченны

х на

осуществление го


контроля

и юридических

лиц

, индивидуальны

хпредприним

ателей

и на у

казанных лиц не

возлагаются обязан

-ности по

предоставлению

инф

ормации и исполнению

требова-

ний органов государственного

контроля

.Однако важнее всего то

, что

Закон

не распространяется

на

производство

по делам о нарушении

антим

онопольного зако

-нодательства

, проведение контроля

за осуществлением

иност

-


О.М


.В. П

рактика


-ными

судами


закона №

134

-ФЗ

«О защите


ких лиц


при


государ

-ственного

контроля

(надзора

)». М

., 20

05.

2 Отнюкова

Г.Д






// Закон

. № 1

2. 2

005.


Закон

от

8 августа

2001

г. №

128

-ФЗ

(в ред

. от

27.1

2.20

09)

«О лицензировании

отдельных видов деятельности

» //

СЗ РФ

. 200

1. №

33

(часть

I).

Ст.

343

0.2 Отнюкова

Г.Д






// Закон

. № 1

2. 2

005.




лиц


..Глава

2


102

103

ранных инвестиций

, контроля за

эконом

ической концентраци-

ей, анализа

рынка,


состояния конкуренции,

а так-

же не

применим к действиям государственны

х органов при


оперативно-розыскны

х мероприятий,

производстве

дознания

, проведении предварительного

следствия,

осуществ

-лении прокурорского надзора и

правосудия,

проведении адми

-нистративного расследования,


контроля

и финан

-сово

-бюдж

етного

надзора

, налогового контроля

, валютного

контроля

, контроля на

финансовы

х ры

нках

, банковского

над

-зора

, контроля за соблю

дением



опротиводействии легализации доходов,

полученны

х преступ-

ным путем,

и финансированию

терроризма

, расследовании

при

-чин возникновения ч

резвычайных ситуаций

природного и тех-

ногенного характера,

инф

екционны

х и массовых неинфекци-

онны

х заболеваний или отравлений

, несчастны

х случаев на

производстве

, осуществлении государственного

контроля в

пунктах пропуска

через

Государственную

границу Российской

Федерации

.Следовательно

, указанные виды

деятельности регламенти

-рованы

ины

ми федеральными

законодательными

актами,

не-

жели комм

ентируемый Закон.

Это

либо специализированное

законодательство

по направлениям


либо по

ви-

дам товаров,

работ

или

услуг

. Например,

налоговый контроль

подробно

регламентируется законодательством

о налогах

и сбо-

рах.

Кроме

того

, важ

но подчеркнуть

, что

комм

ентируемый За

-кон не

распространяется на


е мероприятия,

прово

-димы

е налоговы

ми органами в целях проверки

соблю

дения

организациями и индивидуальными

предпринимателями

зако

-нодательства

о применении контрольно

-кассовы

х машин

при

осущ

ествлении денежны

х расчетов

с населением

, и на отнош

е-ния,

возникающие

при

осуществлении контроля

за оборотом

спирта

, алкогольной

и спиртосодержащ

ей продукции

. Валют-


регулируется Федеральным законом

«О валют-

ном регулировании и валю

тном

контроле»

1, бюдж

етны

й конт

-роль

– Бюдж

етны

м кодексом

2.

Основны

ми законодательными

актами для банковского и

страхового

надзора

, а также для других

видов

специального


контроля



лиц

и индивидуальных предприним

ателей

на фи

нансовом

рынке

служ

ат: Ф


«О Центральном

банке

Российс


(Банке

России)

»3, Ф


«О рын-

ке ценны

х бумаг»

4, Закон

«Об организации страхового

дела в


Федерации

»5. В

сфере транспортного

контроля

при

-меняется

, например,

Федеральный закон

«О го

сударственном

контроле

за осуществлением

меж

дународных автомо

бильны

хперевозок и об


за наруш

ение

порядка

их вы

-полнения

»6. П

роведение тамож

енного

контроля

подробно рег-

ламентировано Таможенны

м кодексом

. Также п

редпринимате

-лю

могут

пригодиться

УПК

РФ

, ГПК

РФ

, АПК

РФ

, КоА

П РФ

,Федеральные законы

«О

прокуратуре


»,«О

милиции

» и т.д


закон

от

10.1

2.20

03 №

173

-ФЗ

(ред

. от

22.

07.2

008)

«О

валю

тном


и валютном

контроле

» (принят

ГД

ФС

РФ

21.1

1.20

03)

// СЗ РФ

. 200

3. №

50.

Ст.

485

9.2 Зыкова

И.В



«О защите

прав



при



контроля

(надзора

)». М

.: Ось

-89,

200


закон

от

10.0

7.20

02 №

86-ФЗ

(ред

. от

25.1

1.20

09) «О

Цен

-тральном

банке


Федерации

(Банке

России

)» (принят

ГД

ФС

РФ

27.

06.2

002)

// СЗ РФ

. 200

2. №

28.

Ст.

279


закон

от

22.0

4.19

96 №

39-ФЗ

(ред

. от

27.1

2.20

09) «О

рын

-ке

ценных бумаг

» (принят

ГД

ФС

РФ

20.

03.1

996)

(с изм

. и доп

., вступаю

-щими

в силу

с 0

1.01

.201

0) //

СЗ РФ

. № 1

7. 1

996.

Ст.

191

8.5 Закон

РФ

от

27.1

1.19

92 №

401

5-1

(ред

. от

30.

10.2

009)

«Об организа

-ции

страхового дела


Федерации

» //

Ведомости

СНД

и ВС

РФ

. 199

3. №

2. Ст.

56.


закон

от

24.0

7.19

98 №

127

-ФЗ

(ред

. от

17.

07.2

009)

«О

государственном

контроле за


международных автомо-

бильных перевозок

и об ответственности

за нарушение порядка

их вы

-полнения»

(принят

ГД

ФС

РФ

02.

07.1

998)

// СЗ РФ

. 199

8. №

31.

Ст.

380

5.




лиц


..Глава

2


104

105


поиск

сферы

, где

можно

применить

рассмат

-риваемый Закон,

представляет собой задачу

не из

простых.

Очевидно полное

отсутствие у

нифи

кации норм

о госконтроле.

К сожалению

, настоящ

ий Закон

не о

граничил

произвола

имен-

но тех органов,

которы

е и проявляют п

овышенную

ретивость

вотношении

бизнесменов

1. Результаты

анкетирования

показы

-вают, что список

«завсегдатаев

» чужих

офи

сов и складов ока-

зался следующим

: налоговая

инспекция

, пож

арны

е, санэпидем-

служ

ба, милиция

, госторгинспекция2

.«Рекламн

ая кампания»

, которая

сопутствовала п

ринятию

иначалу

действия ещё Ф

едерального закона

№ 1

34-ФЗ,

была

не-

сколько дезориентирующей

для


, не зна-

комо

го с


и тонкостями

: бизнесменам

представ-

лялось

, что

теперь они будут всегда

защищ

ены

от лю

бой при-

ходящей

к ним

проверки.

Именно поэтому, подсознательно

,наряду

с Конституцией

, рассматриваемый Закон одним из

пер

-вых приходит

в голову

предпринимателю

, когда

он считает свои

права незаконно нарушенны

ми государственными

органами.

Еще д

о его принятия

спрос н

а законодательный акт такого рода

был значителен

, он такж

е бы

л чрезвы

чайно вы

сок в первое

время по

вступлении его в действие


широкая

пропаганда рассматриваемо

го За-

кона

как

«нормативного

акта защищ

ающего предприним

ателя

от произвола

государственных органов»

привела

к тому, что


атели пы

тались

и пытаются воспользоваться его

положениями

в си

туациях лю

бых проверок

, проводимы

х госу



Этот момент

является одним из

са-

мых

«разочаровывающих

» при получении им

и юридической

консультации

.

Как уж

е бы

ло сказано

, сущ

ественную

долю

в общ

ем числе

проводим

ых проверок

составляю

т проверки


е на

-логовы

ми, тамож

енны

ми и

правоохранительны


Предприниматели

, изначально предполагая,

что

и на действия

данных органов будут такж

е распространяться

нормы

ФЗ

«Озащите п


лиц

…»,

довольно часто оспаривали

акт п

ривлечения

к адми

нистративной


, обосно-

вывая свои требования

незаконностью

осуществления п

ровер-

ки с

наруш

ением положений

указанного закона

.Изучение п

рактики прим

енения

даж

е первого

из двух зако

-нов о защите прав

предпринимателей показывает

, насколько

ущербным является

избранный законодателем подход

. Суть

многих

судебных разбирательств

мож

но свести

к тому

, что

биз

-несмены

пытаются прим

енить Закон там,

где это невозмож

но.

Например1

, ЗАО

Компания

«Интерконтакт»

обратилось в

арбитражны

й суд с заявлением к Министерству внутренних

дел


Федерации

о признании

недействительны

м прото-

кола

обнаруж

ения

и изъятия

иму

щества в связи с неприм

ене-

нием

ФЗ



лиц

…».

В судебном

за-

седании ответчик

указал,

что

оспариваемы

е действия

, связан-

ные с проведением оперативно

-розыскны


под

действие

вышеуказанного Закона

не п

одпадают.

Такж

е в практике сущ

ествует д

ело,

когда п

редприниматели

пытаются ссылаться

на Закон при проверке

применения конт

-рольно

-кассовой техники.

Например,

в ходе

проверки экспресс

-закусочной

на Ц

ентральном

колхозном ры

нке города О

ренбур

-га

, принадлеж

ащей

индивидуальному


Чис

-тяковой В

.И., бы

л установлен

факт неприм

енения

продавцом

-кассиром

контрольно-кассовой

маш

ины

при


денежны

х расчётов

с населением.

По данному факту бы

л со

-ставлен протокол

об адми

нистративном

правонарушении

, на

1 Сергеев




при



контроля

(надзора

) //

Право


. № 4

. 200

2.2 П

учков С

.И., Пучков Р

.С., Бородин

И.А

. Защита

прав предприни

-мателя:

практическое


. М.: Дашков и

Ко.

, 200

3.

1 Зыкова

И.В



«О защите

прав



при



контроля

(надзора

)». М

.: Ось

-89,

200

6.




лиц


..Глава

2


106

107

основании которого

позднее

было

вынесено

постановление

оналожении

на Ч

истякову

В.И

. адм


взыскания

ввиде

штрафа.

Предприниматель

ссылалась

в суде на

наруш

е-ние положений

ФЗ

«О защ

ите прав


лиц

…»,

но

суд указал

, что

«положения

данного

закона не

применимы

котношениям,

связанны

м с п

роведением

налогового контроля

».Таким образом,

мало того

, что

предпринимателям не

всегда

было

очевидно

– какие органы

имеют п

раво

проводить

в отно-

шении

них

проверки,

различия в правилах

проведения прове-

рок не

позволяли

оперативно реагировать на

незаконны

е дей-

ствия со

стороны

проверяющих

органов

1.

Несомненно,

реш

ения

судов

по этим

и многим другим

де-

лам находятся в рамках

правового

поля,

и каж

дый раз в

подоб

-ном случае


ожидает отказ

. Однако суды

идут

по пути буквального прочтения данных

«исклю

чений»

. Пока-

зательной,


, является практика

нераспространения

Закона

на все проверки


е налоговы


Мож

но констатировать,

что

суды

часто

ставят знак

равенства

между

понятием

«налоговый контроль

» и

«проверки,

осуще-

ствляемы

е налоговыми

органами»

2.

Итак,

очевидно,

что

предприниматели

ищут

защ

иты

там

,где она им

не предоставлена,

хотя и мо

гла бы

быть

. Поэтому

подобный подход

законодателя

к определению

сферы

комм

ен-

тируемого Закона

является крайне

неудачным.

Вероятно,

ката-

строфи

чески узкая сфера прим

енения

, «за

бортом»

которой

остались

самые слож

ные,

важ

ные,

обременительные для биз-

неса

виды

контроля

, является одним

из базовых оснований для

критики ФЗ

«О защите прав


лиц

…».


, мало кто из

предпринимателей может

похва

-статься знанием

абсолю

тно всех


, предъявляемых к

нему

законодательством

. Поэтому

стандартизация контроля

–необходимо

е условие

действенности

государственной полити

-ки

в сф

ере п



и одновремен-

но –

гарантия того

, что

бизнесмену не

придётся кажды

й раз

думать

о том

, какие

именно норм

ы защ

итят

его

от проверяю

-щего органа

, и сущ

ествую

т ли

такие

нормы

вообщ

е.Пока же в отечественной науке и практике

фактически нет

единого понимания государственного

контроля предприним

а-тельской


нет

его

общ

ей концепции

. Даю

т о себе

знать определенная

«ведомственность»

интересов

, отсутствие

комп

лексного

подхода

к изучению

и реш

ению

тех

или

ины

хвопросов

госконтроля.

Мнение о том,

что

«отсутствие

единых

методик,

неких

стандартов контрольной деятельности

влечет

за со

бой разобщ

енность,

разнотолкование

, разнодействие

кон-

трольных органов н

а всех уровнях»

представляется весьма убе

-дительны

м1 .В Пояснительной

записке к

проекту

ФЗ


рав ю

ри-

дических

лиц

…» образца 2

008 года

говорится,

что

«Законопро-

ектом сокращ

аются данные изъятия.

Кроме

того,

на все виды

контроля

(надзора

) предполагается распространить общ

ие прин-

ципы

защ

иты


лиц


х пред

-приним

ателей

при

проведении государственного

и муниципаль-

ного

контроля

(надзора

)»2. О

днако эти благие

намерения

так

ине

были

реализованы

в финальной

версии Закона

.Следует

отметить такж

е следую

щую

проблему. Несом

нен-

но, полож

ения

Федерального закона

«О

защ

ите прав

юриди

-1 Ш

естоперов

О.М


.В. П

рактика


-ными

судами


закона №

134

-ФЗ

«О защите


ких лиц


при


государ

-ственного

контроля

(надзора

)». М

., 20

05.


О.М


.В. П

рактика


-ными

судами


закона №

134

-ФЗ

«О защите


ких лиц


при


государ

-ственного

контроля

(надзора

)». М

., 20

05.

1 Бурцев

В.В

. Стандартизация государственного

контроля

– необхо-

димое

условие действенной

финансовой

политики


юстиция.

№ 1

0. 2

005.

2 СПС





лиц


..Глава

2


108

109

ческих

лиц

» являются нормами прямого действия

. Однако од

-ной из

характеристик

(специфи

к) деятельности органов госу


управления в Российской

Федерации

(в частно-

сти,

органов


контроля

(надзора

)) является

то,

что они в своей

деятельности руководствую

тся н

е общ

ими нор-

мами

общ

его закона

, а конкретны

ми подзаконными

актами об

их деятельности,


о формах и процедурах

их дея-

тельности.

В Законе о

ни именуются «

адми

нистративными

рег

-ламентами»

, и каж

дый из

уровней

контроля

(федеральный,

ре-

гиональный,

муниципальный)

уполномочен

принимать

свои

регламенты

. Таким

образом

, сами контролирующие

органы

приним

ают огромн

ое число

нормативных актов

«в развитие»

комм

ентируемого Закона

, а также внутренних

ненормативных

документов

. Это

могут

быть

, например,

различного рода

рег

-ламенты


х органов,

сборники

методических указа-

ний,

инструкции,

письма,

разъяснения

, внутренние стандарты

контроля

, документы

по контрольному

делопроизводству,

ме-

тодики

оценки работы

специалистов и т.д

. Частично,

это

акты

внутреннего действия

, которые мо

гут бы

ть неизвестны

широ-

кому

кругу


х лиц,

хотя по

закону

контролируе

-мы

й субъект вправе знать

порядок

и ины

е аспекты


ти контролирую

щего его органа

, для

того чтобы

грамотно по

-строить линию

отношений

с таким органом,

иметь

возмож

ность

квалиф

ицированно

обж

аловать возможны

е неправомерные дей

-ствия со

стороны

контролеров

1.

Именно поэтому, чтобы

заставить рассматриваемы

й Закон

«заработать»

, возникла необходимо

сть привести

соответству

-ющие

подзаконные акты

в соответствие с нормами данного

Закона

. В

связи

с принятием

ещё Федерального закона

№ 1

34-ФЗ бы

л признан утративш

им силу и бы

л изменен

(или

принят

новый)

целый ряд подзаконны

х нормативны

х актов об

осущ


контроля

(надзора

) различ-

ными

ведомствами.

В число

таких актов п

опали,

например,

«По-

рядок проведения

Госстандартом

России государственного

кон-

троля и надзора за

соблю

дением



го-



, правил обязательной

сертиф

икации

и за

сертифи

цированной

продукцией

(работами,

услугами)

»утверж

денный Приказом Госстандарта

России от

30 декабря

1993

г. №

239

; Постановление


от

16.0

5.20

03№

287

«От утверж

дении положения

об организации и осущ

е-ствлении


контроля

и надзора

в области

стан

-дартизации

, обеспечения

единства измерений и обязательной

сертиф

икации

»1; П

остановление

Госстандарта Р

Ф от 0

1.09

.200

3№

99

«Об утверж

дении порядка проведения

Государственным

коми

тетом Российской

Федерации

по стандартизации

и метро

-логии государственного

контроля

и надзора

»2; П

риказ М

инзд

-рава

РФ

от 0

4.04

.200

3 №

137

«Об утверж

дении порядка о

суще-

ствления


качества лекарственны

хсредств на

территории


3» и мн

огие

дру

-гие.

Вновь

принятые п

одзаконные н

ормативные акты

содерж

атссылку на

рассматриваемый Федеральный закон прим

ерно

схо-

жего содерж

ания

«Государственны

й контроль

и надзор осущ

е-ствляется с

учетом положений


«О

защите

1 Бурцев

В.В


контроля

– необхо-

димое



политики


юстиция.

№ 1

0. 2

005.

1 Постановление Правительства

РФ

от

16.0

5.20

03 №

287

«Об утверж

-дении

Положения об


и осуществлении


контроля и

надзора

в области

стандартизации

, обеспечения единства

из-

мерений

и обязательной

сертификации

» //

СЗ РФ

. 200

3. №

21.

Ст.

200

9.2 П

остановление Госстандарта РФ

от

01.0

9.20

03 №

99

«Об утвержде

-нии

порядка

проведения Государственным

комитетом


Феде-

рации


и метрологии

государственного контроля и

над

-зора

» (Зарегистрировано

в Минюсте РФ

12.

11.2

003 №

522

0) //

Бюллетень

нормативных актов федеральных органов


власти

. № 3

.19

.01.

2004

(без приложений

1-4

).3 П

риказ Минздрава

РФ

от

04.0

4.20

03 №

137


По-

рядка осуществления государственного

контроля качества

лекарствен

-ных средств на территории


Федерации

» (Зарегистрировано

в Минюсте РФ

10.

04.2

003 №

439

9) //

Российская

газета.

№ 7

3. 2

003.




лиц


..Глава

2


110

111

прав


лиц



ателей

при проведении


контроля

(надзора

) и муни-


контроля

»».

Необходим

о, однако,

отметить,

что

меж

ду подобны

ми до-

кументами,

разрабатываемыми

в разны

х органах госконтроля,

до си

х пор нет системн

ой взаим

освязи

, и, следовательно

, нет

исопоставим

ости

в работе

этих

органов

. Стандартизация н

а уров-

не отдельного органа

совершенно

не способствует

реш

ению

общего вопроса стандартизации

контроля,

она

должна

прово

-диться

комплексно.

Поэтому

подобны

е акты

должны

учиты

-вать

полож

ения

не только рассматриваемо

го Закона,

но и поло

-жения

друг друга

, что


огромную

норматив-

ную

работу и потребует долгих согласований

. На п

рактике стан-

дартизация


, например,

в рамках контрольны

хорганов города

Москвы

, однако если


ведёт

дела

в нескольких субъектах,

то преим

ущества такой стандар-

тизации моментально нивелируются.

Следовательно

, необхо-

димо


стандартизацию

в целом

по стране

.Ещ

ё одним аргументом

за униф

икацию

механизма

прове

-дения контрольны

х мероприятий служ

ит тот

факт, что пред

-приним

атели,

в зависимо

сти от

контрольного органа

, который

приш

ел с

проверкой

, фактически оказываются в ситуации

не-

равенства с точки зрения

возможностей

последующей

право

-вой защиты

в отнош

ении


х мероприя

-тий,

а также в отношении

их результатов1

.О

.М. Ш

естоперов и И

.В.Калинина в

своей работе

приводят

следую

щий

пример2

. В результате проведения

проверки бы

ли

установлены

наруш

ения

правил продаж

и отдельны

х видов то

-варов,

и уполном

оченны

м органом вы

носится постановление

о привлечении предприним

ателя к адми


ответ

-ственности

. Предприниматель

желает оспорить п

ривлечение

его

к адми



, считая,

что

проверка

была

проведена

с нарушением требований

Федерального зако

-на

«О

защите п

рав ю


лиц

…».

Вопрос о

применимо

-сти данного Закона

для

выяснения вопроса


провер-

ки и

, таким

образом

, законности сбора доказательств

, полож

ен-

ных в основу

вынесенного постановления об

адм

инистратив

-ном правонаруш

ении

, будет

зависеть от

того,

каким

государ

-ственным органом

(должностны

м лицом)

данная п

роверка была

осущ

ествлена

. Это

мож

ет быть

плановая проверка

, проводи

-мая д

олжностны

ми лицами Госторгинспекции

. Тогда

предпри

-нимателю

(юридическому лицу

) откры

вается

, в принципе,

воз-

можность требовать

применения н

орм рассматриваемо

го Зако-

на. О

днако,

как это часто и бы

вает

, данная п

роверка м

ожет

быть

проведена и работниками ми

лиции,

которые,

в соответствии с

Законом РФ

«О

милиции

»1 могут

– более

того

, обязаны

, – осу

-ществлять

проверки с целью

пресечения адми

нистративного

правонаруш

ения

в рамках правоохранительной


Вопрос о

применимо

сти в данном

случае


«О защ

ите прав


лиц

…» к проверкам подобного

рода

, а, соответственно,

и к

использованию

предлагаемы

х дан-

ным законом критериев законности проверок

, будет

сомн

итель-

на. В

итоге

, предприниматели

могут

оказаться

в неравном по

-ложении


унифи

кация и

комп

лексная стандартизация

госконтроля являются важнейш

ими вопросами на

«законода

-тельной»

повестке дня.

Несом

ненно,

попытка распространить

положения

ФЗ

«О защ

ите прав


лиц

…» на

все

сферы



дея

-


О.М




-ными

судами


закона №

134

-ФЗ

«О защите


ких лиц


при


государ

-ственного

контроля

(надзора

)». М

., 20

05.


О.М




-ными

судами


закона №

134

-ФЗ

«О защите


ких лиц


при


государ

-ственного

контроля

(надзора

)». М

., 20

05.

1 Закон

РФ

от

18.0

4.19

91 №

102

6-1

(ред

. от

29.1

2.20

09, с

изм

. от

08.0

5.20

10)

«О милиции

» // Ведомости

СНД

и ВС

РСФСР

. 199

1. №

16.

Ст.

503

.




лиц


..Глава

2


112

113

тельности потребует глобальной

перестройки

в российском

законодательстве

. Поэтому

стандартизация

госконтроля д

олж

-на

осуществляться

при

учёте

следующих

основны

х требова-

ний1

: 1) Нормативно-правовые акты


щие

контроль

, не

долж

ны иметь

противоречий

(в том

числе

несоответствий в

терминологии

), не

должны

дублировать

друг д

руга

. Выполне-

ние этого

принципа в общем

и целом

должно

быть

обеспечено

четкой

концепцией

и правилами

построения системы

правово

-го



контроля

.2)

Должно

быть

чётко

определено,

какой

уровень

норма

-тивного регулирования прим

еняется к тем или иным аспектам

госконтроля,

как

он взаимодействует с иными

уровнями.

3) Должна

быть

чётко

определена о

бязательность п

римене

-ния,

порядок

разработки и согласования

нормативно-правовых

актов,

регулирую

щих

деятельность контрольны

х органов.

Стандартизация

, несомненно,

будет

способствовать как за

-щите п

рав п

редпринимателей,

так и повы

шению

эффективнос-

ти контроля,

поскольку

позволит:

1) Координировать деятельность

и более

тесно

взаим

одей

-ствовать

в плане


, проведения и реализации

конт-

роля

различным органам.

2) Сопоставлять и в более ш

ироком

плане

использовать ре

-зультаты

работы

разны


х органов.

3) Установить критерии

для


органов

госконтроля.

4) Унифи

цировать

методики вскрытия серьезны

х проблем

(наруш

ений

, злоупотреблений

и ины

х отклонений

) в рамках

самы

х разных объектов

контроля.

5) Создать

единую

унифи

цированную

инф

ормационную

базу

.

6) Обеспечить высокое качество,

экономичность,

эффектив

-ность и объективность контрольной деятельности

.Необходим

о такж

е указать и то

, что

стандартизация будет

являться

весьма важ

ным фактором

системн

ости

органов

конт

-роля

. Кто может

прийти к предпринимателю

с проверкой

? От-

вет н

а данны

й вопрос

выявляет

ещё о

дну проблему

в сфере

го-


контроля:

перечень контролирующих

органов

не только исчисляется десятками,

но и постоянно изменялся1

.Авторы

книги

«Защита прав


: практичес

-кое руководство»

выделяют следую

щие

группы

контрольных

органов2

:1)


е органы

федерального значения

;2)


е органы

регионального

значения

(субъек-

ты Российской Федерации

и местного самоуправления

);3)

негосударственные контролирую

щие


;4)

меж

дународные контролирую

щие


.Из них

наиболее м

ногочисленную

и важ

ную

по значим

ости

составляет

первая группа.

В то

же время


не-

обходимо

обращ

ать особое

внимание и на

региональны

е конт

-ролирующие

органы

. Практика п

оказывает

, что

нередко

власть

на местах проводит

законотворческую


не совпа

-дающую

с федеральной

, в том

числе

и в

отнош

ении

проведе

-ния мероприятий по

проверкам

. Знание предприним

ателями

этих

нестыковок поможет

им более успешно

бороться за

свои

права. Такж

е предпринимателям необходимо

знать п

еречень конт-

ролирующих


, имеющих

право

проверять

его

дея

-тельность.


, предпринимательские

структуры

в

1 Бурцев

В.В


контроля

– необхо-

димое



политики


юстиция.

№ 1

0. 2

005.


О.М




-ными

судами


закона №

134

-ФЗ

«О защите


ких лиц


при


государ

-ственного

контроля

(надзора

)». М

., 20

05.

2 Пучков С



И.А

. Защита


-мателя:




Ко.

, 200

3.




лиц


..Глава

2


114

115

настоящее

время п

роверяют десятки


органов

.Указ


от

9 марта

2004

года

№ 3

14 «О

системе

иструктуре ф

едеральных органов исполнительной

власти

»1, ус-

танавливаю

щий

базовые параметры

распределения

функций

между


власти,

наделяет федераль

-ны

е службы

полномочиями по


контроля

и над

-зора

в установленной

сфере


Однако,

только из

анализа н

орм Федерального закона

«О

защите п

рав юридичес-

ких лиц…

» определить

органы

, на которы

е распространяются

его требования

, невозможно


, одна и

з проблем

,с которы

ми сталкиваю

тся предприним

атели при прим

енении

рассматриваемо

го закона,

состоит

в том

, что

им кажды

й раз

приходится

соотносить функции по

контролю

, и сферы

конт-

роля

, регулируемы

е данным Законом,

с полномочиями конт

-рольны

х органов.

Но определение органов,

которые мо

гут прийти

с провер-

кой

– это

не единственная п

роблема п

редпринимателей.

Несмот-

ря на то,

что

Закон

вводит

запрет

на п

роведение д

ублирующего

контроля

разны

ми контрольно-надзорны

ми органами в отно

-шении

одних

и тех же требований и в отношении

одного

и того

же объекта,


это положение

остаётся скорее

декла

-ративным.


, ни один


й орган не

впра

-ве

проверять

выполнение



, не отно

-сящихся

к его


. Но что им

енно

к чьей комп

етен

-ции относится,

зачастую

бывает

не ясно.

Споры

о комп

етенции

и попы

тки передела

полномо

чий,

которые зачастую

плохо

прописаны

, создают н

еопределенность,

которая в

итоге

приво

-дит к попы

ткам

двух

(а иногда и нескольких

) органов

прове

-рить

одно и то

же требование

. Более

того,

практика показыва

-ет

, что

зачастую

органы

контроля

не м

огут

чётко

разграничить

не то

лько

полномочия,

но и требования

, которые они проверя-

ют. Чаще всего

так происходит

в тех случаях,

когда д

ля провер-

ки смежны


, каж

дое из

которых

«подведомствен

-но

» отдельному

контрольному органу

, требуется

одна и та

же

документация

. При

возникновении

подобной ситуации

пред-

приним

ателю

необходим

о помн

ить о том,

что

для

проверяю

-щего действует принцип

«запрещено всё,

что

не разреш

ено»

.К

этому

мож

но апеллировать,

если проверяю

щие

собираю

тся

соверш

ить действия

, в законности которы


атель

сомн

евается1

. Критика

, в данном случае

не о

бращ

ена п

рямо

на

положения

комментируемо

го Закона,

однако связана с реали-

зацией

его положений

. Касательно закона

мож

но отметить сле

-дующее

: полномочия ф

едеральных контрольны

х органов,

а так-

же контрольны

х органов субъектов и местного

самоуправле

-ния разграничены

в недостаточной степени.

Статьи

4-6 рассмат-

риваемого Закона


дублируют д

руг д

руга

.Периодичность проверок

– это

один из

основны

х принци

-пов,

которые законодатель

хотел

видеть реализую

щим

ися на

практике

в целях

защиты


Многие п

равове

-ды

в своих работах подчёркивают, что установление

периодич-

ности проверок

(с возможностью

проведения п

лановы

х прове-

рок лишь раз в три года

) является

одним

из самы

х больших

плюсов р

егулирования

, предпринятого

законодателем в д

анном

Федеральном

законе

. Однако так ли

всё

однозначно?

Ответы

на следую

щие

вопросы

могли

бы

внести ясность в

норм

ы законодательства

:1)

Распространяются ли количественные ограничения

про

-верок н

а контрольные м

ероприятия


е в соответствии

с другим

и законодательны

ми актами?

2)Мож

но ли

«манипулировать»

исклю

чениями,

предусмот

-ренными

для

количества проверок

?3)

Как

именно определяется

«час»

времени

, отведенны

йдля проверки

?1 Указ Президента

РФ

от

9 марта

200

4 г.

№ 3

14 «О

системе и

структуре

федеральных органов исполнительской

власти

» //

СЗ РФ

. 20

04. №

11.

Ст.

945

.

1 Пучков С



И.А

. Защита


-мателя:




Ко.

, 200

3.




лиц


..Глава

2


116

117

Итак,

в первую

очередь

необходим

о отметить

, что

ограни-

чение

«один раз в три года

» распространяется

только на

про

-верки в р

амках рассматриваемого

Закона.

Соответственно,

даже

если


это

требование соблюдается

, фактическое

число проверок


мож

ет быть

гораздо больше.

Более того,

вероятнее

всего

, по смыслу законодательства

, фор

-мула

звучит следую

щим

образом

: «одна

проверка одного

тре

-бования одним контрольны

м органом»

. Для


х су

-дов н

аиболее типичны

м является

буквальное

истолкование дан

-ной нормы

: один орган государственного

контроля

(надзора

) –одно

плановое мероприятие в три года

. Однако можно

встре

-тить

и другое истолкование

данного

полож

ения

, которое

, каза-

лось

бы

, «перечеркивает»

его

действие в глазах


-теля

(юридического лица

). В

качестве п

римера

мож

ет быть

при

-ведено

следую

щее

дело1

.Индивидуальны

й предприним

атель о

братилась в

арбитраж

-ны

й суд с заявлением

о признании

незаконной проверки

, про

-веденной

Центром

стандартизации на

предм

ет сертифи

кации

услуг розничной торговли

, ссылаясь,


на то

, что

имело место повторное проведение

плановой проверки

. Так

,Центр


во исполнение статьи

18 Закона Р

Ф «Об

обеспечении единства

измерений

»2 провел проверку

соблюде

-ния метрологических правил

и норм при определении количе

-ства

товаров

, отчуж

даемых при соверш

ении

торговы

х опера-

ций в м

агазинах


. О результатах

составлен акт,

в пункте 1

которого

указано

, что

у предпринимателя

отсутство-

вали

сертиф

икаты

на услуги торговли

. Затем

на о

сновании

рас

-поряжения


й инспектор Центра стандартизации

совместно с государственным инспектором Госторгинспекции

провели проверку

по соблюдению

предпринимателем требова-

ний,

установленных Законом РФ

«О


», Законом

«О сертиф

икации

продукции

и услуг

» и Законом


потребителей

»1 при

оказании услуг розничной

торговли

. В ре-

зультате


, что

названные услуги


оказывает

без

инф

ормации об

обязательном подтверж

дении их

требованиям стандартизации

, сертифи

каты

соответствия не

представлены

, что

является нарушением пункта

2 статьи

10 и

пункта

4 статьи

7 Закона Р


«О

защите п

рав


», о

чем

был составлен соответствую

щий

акт

. На

доводы


о том

, что

вторая проверка

проводи

-лась

повторно,

кассационны

й суд прореагировал следую

щим

образом:

«Не заслуж

иваю

т вним

ания

и доводы


-теля

относительно повторного

проведения проверки

, посколь

-ку

из актов усматриваю

тся различны

е основания и предмет

проведения



»2.

На самом деле

, анализ п

риведенной

выше норм

ы не позво-

ляет

сделать

непосредственного

вывода

о том

, что

плановы

епроверки

могут

проводится одним и тем же органом государ-


чащ

е в том случае

, если предметом про-

верки будет служ

ить кажды

й раз что-то

новое

. Однако прихо-

дится констатировать,

что

приведенная

выше м

отивировка

суда

по отказу в п

рименении данной

нормы


не


достаточной

: более

того,

она

однозначно вво-

дит в заблуж

дение тех,

кто

мож

ет обратиться к подобном

у ис

-толкованию

.Ко

нтрольны

й орган может

быть

уполном

очен

проверять

выполнения

нескольких требований

, и если придерживаться


О.М


.В. П

рактика


-ными

судами


закона №

134

-ФЗ

«О защите


ких лиц


при


государ

-ственного

контроля

(надзора

)». М

., 20

05.


закон

от

26.0

6.20

08 №

102

-ФЗ

«Об обеспечении

един

-ства

измерений

» (принят

ГД

ФС

РФ

11.

06.2

008)

// СЗ РФ

. 20

08. №

26.

Ст.

302

1.

1 Закон

РФ

от

07.0

2.19

92 №

230

0-1

(ред

. от

23.1

1.20

09)

«О защите

прав


» (с

изм

. и доп

., вступающими

в силу

с 0

1.01

.201

0) /

/ СЗ РФ

.19

96. №

3. ст.

140

.2 Постановление Федерального


суда Волго

-Вятского

округа

от

28 октября

200

3 года

№ А

38-1

689-

14/1

91-2

003

// Опубликовано

не было

.




лиц


..Глава

2


118

119

вышеуказанной

позиции

суда,

то это увеличит

совокупное ко

-личество

проверок,

что

никак

не м

ожет

быть

в интересах

пред-

приним

ателя.

Теперь

необходим

о сказать несколько слов

об исключени

-ях

, которые,

как известно

, часто

приводят к

злоупотреблениям

.Во-первых,

в со

ответствии

с законом

«В исклю

чительны

х слу-

чаях

, связанных с н

еобходим

остью

проведения сложны

х и

(или

)длительных исследований

, испытаний,


х экспертиз

и расследований на

основании

мотивированны

х предложений

долж

ностны

х лиц органа


контроля

(надзора

),органа

муниципального контроля

, проводящих

выездную

пла

-новую

проверку, срок

проведения вы

ездной

плановой провер

-ки

мож

ет быть

продлен

». Наличие

требования о

«мотивиро-

ванности

» продления срока

проверки не

спасает от н

едобросо

-вестны

х контролеров,

поскольку

Закон

не предоставляет чёт-

кого

критерия,

позволяющего явственно определить

, что

такое

«сложны

е» и

«длительные»

исследования.

Эти

понятия

крайне

расплы

вчаты

: под

данную

терми

нологию

мож

но подвести аб

-солю

тно всё,

было

бы

, как

говорится,

желание

. Соответствен-

но, законодателю

следовало

бы

более

подробно расписать ос

-нования продления и,

возможно

, не предоставлять принятие

решения

тому субъекту

, который само

эту

проверку и прово-

дит. Второе исключение звучит

следующим

образом

: «В

отно-

шении


лиц



ателей

,осущ

ествляющих

виды

деятельности в сфере

здравоохранения,

сфере образования,

в социальной сфере,

плановы

е проверки

могут п

роводиться

два

и более

раза в

три года

». С

одной сторо-

ны, позиция

законодателя

понятна

: необходим

о чаще п

роверять

соблюдение о

бязательны


на социально

значим

ых

объектах

. С другой стороны

, исклю

чения зачастую

ведут к

зло-

употреблениям со

стороны


х органов.

Однако в д

ан-

ном случае

в законе

такж

е предусмотрено

, что

«перечень

таких

видов деятельности

и периодичность

их плановых проверок

устанавливаю

тся П

равительством Российской

Федерации

». Это

нивелирует

произвол контрольны

х органов,

поэтому

существо-

вание данного исключения можно

считать

оправданным.

Наконец


о ответить

на третий вопрос

, связанный

со сроками проверок

. В статье

13 закреплено

, что

«Срок прове-

дения каждой из

проверок,

предусмотренных статьями

11 и

12настоящего Федерального закона

, не может

превы

шать двад

-цать

рабочих

дней.

В отнош

ении

одного

субъекта

малого пред

-приним

ательства общий

срок проведения

плановой вы

ездной

проверки

не м

ожет

превышать п

ятьдесят

часов

для


-приятия и

пятнадцать часов

для

микропредприятия в

год»

. Когда

речь

идёт о рабочих днях

, проблем

не возникает

– достаточно

обратиться

к трудовому

законодательству.

Но как толковать

«часы

» проведения

проверок?

Несомненно,

«почасовое»

изме-

рение контроля д

ля малого бизнеса б

ыло

введено для того,

что

-бы

миним

изировать бремя проверок

. Но что им

енно

является

часом?

Час

нахож

дения на

территории проверяемо

го объекта

?Час р

еальной работы

с документами?

На этот вопрос н

ет одно-

значного

ответа ни

в законе

, ни в судебной

практике.

В итоге

необходим

о отметить

, что

полож

ения

Закона о

сро-

ках проводим

ых проверок

требую

т «законодательной шлифо

в-ки

». Центральным предметом регулирования Федерального за

-кона

«О

защите п


лиц

…» являются п

роверки.

До принятия

Закона 2

008 года



было

много,

и они

были

все

разны

е. В

Пояснительной

записке к за

-конопроекту

2008

года отмечалось

, что

«Нормами

законопро

-екта

вводится

понятие

«проверка

», которое включает

в себя

два

вида

проверок:

документарные и вы

ездные.

Если ранее орган


контроля

(надзора

) мог

по собственному

ус-

мотрению

назначать

проведение лю

бого

вида проверок

, то за

-конопроектом


разделение возможности организа

-ции и проведения

проверок в зависимо

сти от

видов

проводи

-мо


(надзора

). При

этом вы

ездная

проверка осущ

е-ствляется только

в случаях

, когда

проведение документарной




лиц


..Глава

2


120

121

проверки

недостаточно для установления

фактов нарушений

действую

щего законодательства

1».

Необходим

о сразу обратить

внимание на

цель,

которую

ус-

танавливает законодатель:

установление ф

актов нарушений

. Спрезумпцией невиновности


данная цель

не

соотносится.

Если буквально трактовать

вышеуказанную

фра

-зу

, что

получается,

что

если при проведении

документарной

проверки

наруш

ений

не вы

явлено

, то представители конт

-рольного

органа выезжаю

т на объект, чтобы

«нары

ть» хоть

что

-нибудь

там

. Невозможно


, каким

образом

подоб

-ная фр

аза бы

ла включена

в Пояснительную

записку.

В итоге

, в рассматриваемый Закон бы

ла включена

иная

формулировка

: «Выездная

проверка п

роводится в

случае

, если

при документарной проверке

не представляется

возможны

м:1)

удостовериться

в полноте

и достоверности

сведений

, со-

держ

ащихся

в уведомлении о начале

осуществления отдельных

видов предприним


и ины

х им

еющихся

в распоряж

ении

органа государственного

контроля

(надзора

),органа


документах юридического

лица

, индивидуального


;2)

оценить

соответствие деятельности

юридического лица

,индивидуального предприним

ателя обязательным требовани-

ям или

требованиям,

установленным му

ниципальны

ми право

-вы

ми актами,

без

проведения соответствую

щего мероприятия

по ко

нтролю

».Сложно


более

расплывчатый и нечёткий

кри

-терий.

По сути

, абсолютно лю

бую

проверку можно

, используя

данные о

снования

, «превратить

» из

документарной

в выездную

.Госконтроль о


на о

снове и

нформации,

поэто

-му

в соответствии с законом контрольны

е органы

должны

впервую

очередь

использовать в проверке

те документы

, кото-

рые у них им

еются,

и лиш

ь затем запраш

ивать иные.

Однако и

к этому правилу существует исключение,

полностью

перечёр

-

кивающее

предоставленную

гарантию

: «В

случае

если

эти све-

дения не

позволяют о

ценить

исполнение ю

ридическим

лицом

,индивидуальным предприним

ателем


х требова-

ний…

орган


(надзора)

, орган

му-


контроля

направляю

т в адрес ю

ридического лица

,адрес и

ндивидуального


мотивированны

й зап-

рос с

требованием представить и

ные н

еобходим

ые для

рассмот

-рения в

ходе

проведения д

окументарной

проверки документы

».Таким образом,

необходим

ость

истребования дополнительной

документации

отдаётся на

усмотрение контролёра

. Подобная


опять

позволяет


м органам запраш

и-вать

огромны

й спектр

документов,

манипулируя


ным в Законе

нечётким критерием.

Мотивированны

м запрос

является

лиш

ь по

оценке проверяю

щего.

По результатам мероприятия по

контролю


млицом органа


, осуществляющим

проверку

, составляется акт у

становленной

формы

, в котором,

вчастности,

указываются сведения

о выявленных нарушениях.

Авторы

книги

«Защита прав


: практическое

руководство»

1 даю

т совет

: по возмож

ности не

отказываться

от

подписания

этого

документа

. В случае несогласия

с результа-

тами

проверки рекомендуется сопроводить подпись на

доку-

менте словами

«С ак

том

(протоколом)

не согласен»

, но не

кон-

кретизировать н

есогласие.

Впоследствии позицию

по этому вопросу можно

будет скор-

ректировать с

юристом

, который больше,

чем


комп

етентен в таких вопросах

. Особенностью

судебной прак

-тики

2, однако,

является то

, что

в суде

рассматривается

неболь-

шое

количество

(мож

но даже сказать

– очень

малое

число

) дел

,

1 СПС


1 Пучков С



И.А

. Защита


-мателя:




Ко.

, 200

3.2 Ш

естоперов

О.М




-ными

судами


закона №

134

-ФЗ

«О защите


ких лиц


при


государ

-ственного

контроля

(надзора

)». М

., 20

05.




лиц


..Глава

2


122

123

где п

редм

етом

спора являлась б

ы сама

проверка н

езависим

о от

вопроса о привлечении к адми



.Это


также и следую

щим

. В случае если

проверка

была

проведена

с некоторыми

наруш

ениями

, но по

ее резуль

-татам не

был установлен

факт адми

нистративного правонару-

шения

, предприниматель

предпочтет, скорее

, не обращаться в

суд за

признанием данной

проверки незаконной

. Особенно это

касается

коротких по

своему сроку проверок

и случаев

, когда

такими

проверками не

было

причинено

вреда

.Ещ

ё один

аспект, на

который бы

хотелось обратить

внима

-ние,

это

то,

как

именно прописана в Законе


проверяемы

х и проверяю

щих

. Согласно статье

25 рассматри-

ваемого Закона

, «Юридические

лица,

их руководители

, ины

едолж

ностны

е лица

или


е представители юри

-дических

лиц


е предприним

атели,

их уполно

-моченные представители,

допустивш

ие наруш

ение

настоящ

е-го


, необоснованно

препятствую

щие

про

-ведению

проверок,

уклоняю

щиеся

от проведения

проверок и

(или

) не и

сполняющие

в установленный срок

предписаний

ор-

ганов государственного

контроля

(надзора

), органов му

ници

-пального

контроля

об устранении


обя

-зательны


или

требований,

установленных му

ни-

ципальны

ми правовы

ми актами

, несут


в соот

-ветствии

с законодательством Российской

Федерации

».В

Законе такж

е предусмотрено,

что

«органы

контроля их

долж

ностны

е лица

в случае ненадлеж

ащего исполнения

соот-

ветственно

функций

, служебны


, совершения

противоправных действий

(бездействия

) при

проведении про-

верки несут ответственность в соответствии

с законодатель-

ством Российской

Федерации

». На первый взгляд

, и в

отнош

е-нии проверяю

щих

, и в

отнош

ении

проверяемых ответствен

-ность сведена

к отсылочной

норме

. Однако стоит отметить,

что


предпринимателей фо

рмулировка

всё

же более

конкретна,

и, фактически,

содерж

ит ко

нкретные

«составы

».

Вред

, причиненный предприним

ателю

и признанны

й непра-

вомерным,

подлежит

возмещению

в соответствии с граж

данс

-ким законодательством.

Одной

из и

нтересны

х и полезных но

-велл

ещё Федерального закона

№ 1

34 явилось

то,

что

в пере-

чень

подлежащ

его возмещ

ению

вреда

были

включены

(еще д

отого

, как

по этому вопросу слож

илась единообразная судебная

практика

) расходы

на получение юридической

помощ

и. В

то

же время

норма

о во

змещ

ении

вреда ф

актически содерж

ит тре-

бование о

том,

что

предъявление и

ска о

возмещ

ении

вреда

воз-

можно

в сл

учае

, если действие

(бездействие

) контролирую

ще-

го органа

(должностного

лица)

были

предварительно призна

-ны

судом

неправомерными

. Таким

образом

, будучи в теории

правильной

, данная н

орма

вводит

обязательность п

рохождения

дополнительной

судебной

ступени для п

одачи иска

о во

змещ

е-нии вреда:

по общему существую

щему же правилу и по

сло

-жившейся

арбитражной практике

иск

о возмещении

вреда

мо-

жет

быть

принципиально

подан

без

наличия

предварительно

решения

суда

о неправомерности

действий

(бездействия

) госу-


органа

(должностного

лица)

1.

Учитывая всё вы

шесказанное

, мож

ет сложиться впечатле

-ние,

что

рассматриваемый Закон состоит сплошь из

недостат-

ков,

однако это не

так.

Нельзя отказывать

Закону во

всём хоро

-шем

. В первую

очередь

, само появление такого

нормативно-

правового акта

– это уж

е достиж

ение

, поскольку

у законодате

-ля

сфо

рмировалось понимание необходимо

сти регулирования

данной

сферы

. Более

того,

в настоящ

ей работе рассматривает-

ся уже второй закон на

данную

тему

, что

свидетельствует о

раз

-витии законодательства


щего проверки

предприни

-мателей.


О.М


.В. П

рактика


-ными

судами


закона №

134

-ФЗ

«О защите


ких лиц


при


государ

-ственного

контроля

(надзора

)». М

., 20

05.




лиц


..Глава

2


124

125

Во-вторы

х, при

подготовке Закона

проведена

неплохая тео-

ретическая

работа.

В Законе сформулированы

принципы

и га-

рантии

защиты

бизнеса

при

проведении проверок


:1)

презумп

ция добросовестности


,2)

доступность


устанавлива

-ющих



,3)

соответствие предмета

проверки комп

етенции конт

-рольного

органа,

4) периодичность



5) возможность обжалования

действий контрольны

х орга

-нов, 6)

запрет

на взим

ание

платы

при


,7)

необходим

ость

удостоверения

лицом

, осуществляющим

проверку

, своих

полномочий,

8) обязательность н

аличия

распоряжения

о проведении кон-

трольного мероприятия.

Наличие

презумп

ции добросовестности

необходим

о про-

комм

ентировать

отдельно

. Наличие

такого

принципа свидетель

-ствует

о том,

что

если проверяю

щий

орган

заведомо

предпола-

гает

наруш

ение

, мож

но сразу подать

жалобу на

наруш

ение

пре

-зумп

ции добросовестности

. Это

также означает

, что

в случае

конф

ликтной ситуации

и обращ

ения

в арбитражны

й суд им

ен-

но орган



ен будет

доказывать

виновность


1. Д

анная презумпция

является

одной из

активно развиваю

щихся

и входящих

(вводимы

х суда

-ми

) в настоящий

мом

ент в практику

взаим

оотнош

ений

част-

ных лиц с государственным

и органами

. Наиболее ярко это

видно

в отношениях с налоговы


Однако ее

отдельное

закрепление само

по себе

отчасти

декларативно2

.

Важ

ным является

также требование

об открытости и дос-

тупности


устанавливающих

обя

-зательны

е требования.

В. С

ергеев

отмечает1

: «Раньше доволь

-но

часто

происходило

так:

«накопают»

проверяющие

массу

на-

рушений

каких

-то актов,

инструкций и прочих


хизысков

, о которых и слышать-то

никто

не слыхивал.

Однако

когда начинали

спраш

ивать инспекторов,

что

это

за инструк-

ция такая,

как

и где

с ней

мож

но ознакомиться,

мож

но было

получить

следующий

ответ

: «Мы

не обязаны

вас

учить

» или

«Незнание законов не

освобож

дает

от ответственности»

. От-

ныне

же установлен

принцип

откры

тости и доступности нор-

мативно-правовых актов»

.Принципиально

также требование

о недопустимо

сти взи-

мания платы

за проведение



. Необ-

ходимо

отметить,

что

данны

й принцип

(а вернее исключение

из него

– возмож

ность требовать возмещ

ения

расходов на

осу

-ществление и

сследований и экспертиз)

стал

предметом

рассмот

-рения Конституционного

суда

(Постановление

КС

от

18 июля

2008

г. №

10-П

). Фабула дела

такова2

.В

ходе проверки

, проведенной

территориальным отделом

(инспекцией)

по Курской области Центрального межрегиональ-

ного

территориального

управления Ф

едерального агентства п

отехническому

регулированию

и метрологии на

принадлежащ

ейиндивидуальному предприним

ателю

В.В

. Михайлову

автозап-

равочной

станции

, были

отобраны

образцы

автомобильного

бензина н

а стадии реализации

. Экспертиза этих образцов

, про

-

1 Пучков С



И.А

. Защита


-мателя:




Ко.

, 200

3.2 Ш

естоперов

О.М




-ными

судами


закона №

134

-ФЗ

«О защите


ких лиц


при


государ

-ственного

контроля

(надзора

)». М

., 20

05.

1 Сергеев




при



контроля

(надзора

) //

Право


. № 4

. 200

2.2 П

остановление Конституционного

Суда РФ

от

18.0

7.20

08 №

10-П

«По делу

о проверке конституционности

положений

абзаца четырнадца-

того

статьи

3 и

пункта

3 статьи

10 Федерального

закона

«О защите

прав



при



контроля

(надзора)

» в связи

с жалобой


В.В

. Михайлова

» //

СЗ РФ

. 200

8. №

31.

Ст.

376

3.




лиц


..Глава

2


126

127

веденная

хим

ико-технической лабораторией

федерального го


учреж

дения

«Курский

центр

стандартизации,

метрологии

и сертифи

кации»

, выявила нарушение

обязатель

-ны




, предъявляемых

к реализуемы

м горю

че-смазочным материалам

, в связи с ч

ем в

отношении

В.В


был составлен протокол

об адми

-нистративном


.Решением Арбитражного

суда Курской области от

13 де

-кабря

2006

года В

.В. М

ихайлов бы

л признан виновным в со

-верш

ении

указанного адми

нистративного правонаруш

ения

иему назначено наказание в виде

адм


штрафа в

размере 5

00 рублей.

Кроме

того

, реш

ением Арбитражного

суда

Курской области от

26 апреля

200

7 года

с него бы

ли взысканы

расходы

на осущ

ествление исследований

и экспертиз

в разме

-ре

12

138 рублей

.Оспаривая

конституционность указанных законоположений,

В.В

. Михайлов утверж

дал,

что

взыскание

с индивидуального


ателя денежны

х средств наряду

с привлечением к

адми


ответственности означает

, по существу, двой

-ное н

аказание

за одно и то

же п

равонарушение

и потому носит

карательны

й, а

не комп

енсационны

й характер

, и просит при-

знать законоположения

не соответствую

щим

и Ко

нституции


Федерации

, ее статьям

35 и

50.

Конституционный

суд согласился

с данны

ми доводами и признал данную

норму

не соответствую

щей



проверяющие

теперь не

вправе требовать

уплаты

за проведенны

е экспертизы

. Также необходимо

отме-

тить

, что


е органы

не вправе

требовать

уплаты

так

называемых благотворительны

х средств в какие-либо

«фо

нды

поддержки

». Недопустимо

и непосредственное п

олучение

орга-

нами

госконтроля сумм

, взысканны

х с п

редпринимателей в ре

-зультате

проведения мероприятий по

контролю

1.

Несомненным плюсом является

введение

«послаблений

»контрольны

х мероприятий для саморегулируемы

х организаций.

Тот факт

, что

сущ

ествует законодательны

й запрет

проверки в

отношении

более

чем

десяти процентов общего числа членов

таких организаций,

свидетельствует

о намерении

ограничить

права контрольных органов и

способствовать

развитию

эффек-

тивной

системы

само

регулирования.

Наконец

, невозможно

не отметить

полож

ительное

влияние

распространения н

астоящ

его Закона

на сферу


контроля

.В

Законе и

злож

ены

основны

е принципы

защиты

прав п

ред-

приним

ателей

, но закрепить гарантии

– ещ

ё не значит реализо

-вать

их на

практике.

В Ф

инансово

-экономи

ческом

обоснова-

нии проекта Федерального закона

«О

защ

ите прав

юридичес-

ких лиц…

» говорится:

«Принятие п

роекта

… не п

овлечет н

еоб-

ходимо

сти вы

деления дополнительных средств из

федераль-

ного

бюдж

ета и

бюдж

етов

субъектов Российской

Федерации

1».

Согласиться

с этим,

однако,


.Грамотная р

еализация возможна

только

при


системной и целенаправленной

политики по

инф

орми

рованию

как контролирующих

органов

, так

и предпринимателей о со

-держ

ании

Закона.

Ведь как показывает

практика,

проблемы

,возникаю

щие

меж

ду контролирую

щим

и органами

и предпри

-нимательским

и структурами,

частично основаны

на н

еосведом

-ленности

руководителей

и работников предприним

ательских

структур

о своих

правах и обязанностях

, а также о правах

иобязанностях


щих

органов

при

проведении им

имероприятий по

контролю

, то есть

на незнании

конкретны

хнорм


2. О

беспечить инфо

рмирование

юриди

-ческих

лиц



ателей

о правах и

обязанностях

представителей контролирующих


,

1 Сергеев




при



контроля

(надзора

) //

Право


. №4.

200

2.

1 СПС


2 Пучков С



И.А

. Защита


-мателя:




Ко.

, 200

3.




лиц


..Глава

2


128

129

требованиях,

предъявляемых к предприним

ателям

по каждому

предмету

контроля

возмож

но, например,

путем

издания

инф

ор-

мационно

-справочны

х пособий и опубликования м

атериалов в

средствах массовой

инф

ормации.

И.А

. Антропенко предлагает

создание

«горячей

линии

» с

целью

оперативного пресечения

фактов незаконных действий


органов

, а такж

е отмечает, что представляет

-ся

перспективной

работа

«круглых столов

» с участием

двух

сторон

(бизнеса

и контрольных органов)

1. Н

апример,

Поста

-новлением Правительства

Москвы

предусмотрено


организации и регулярное

проведение семи

наров совместно с

Московским фо

ндом

подготовки кадров

и Советом

предпри

-нимателей при Мэре и Правительстве

Москвы

. В семинарах

участвую

т:1)


городских

и федеральных контролирую

-щих


по вопросу работы

с бланками распоряж

е-ний на

проведение п

роверки и базой данных инфо

рмационной

системы

координации контрольно

-разрешительной

деятельно

-сти на

территории города

Москвы

;2)


районны

х Уп

рав и префектур адми

нист

-ративных округов по

вопросу

координации


дея

-тельности на

территории районов;

3) предприниматели

по порядку проведения

проверок раз-

личными

контролирующим

и организациями.

Данны

е предлож

ения

разумны

и реализуемы

на п

рактике,

но

на воплощ

ение

этих

идей в ж

изнь

требую

тся определенны

е сред-

ства

. То,

что

на реализацию

жизненно важного

для

предприни

-мателей закона

совсем не

выделяется

денег

, лиш

ний раз указы

-вает

на то

, что

законодатель

в недостаточной

степени

продумал

меры

по реализации

полож

ений

данного

Закона на

практике.

Внедрение Закона,

естественно,

потребует


х мер.

В принципе

необходим

целый комп

лекс

мер

для

внедрения стан-

дартов


контроля1

. В пример того

, что

реаль

-но

делается на

практике для реализации

Закона,

мож

но приве

-сти Постановление


Москвы

«О

совершенство

-вании системы


за юридическим

илицами



на террито-

рии Москвы

» №

829

-ПП

. В ходе вы

полнения

поручений

, на-

правленных на

упорядочение контрольной деятельности

, на

территории

Москвы

:1)

введен в действие

едины

й бланк направления на

прове

-дение проверки

субъекта



обязательный для использования всеми городскими

контроли

-рующим

и организациями;

2) установлена

обязательность регистрации всех

проводи

-мы

х городскими


щим

и организациями проверок

в Книге

учета

проверок субъекта п


деятель

-ности; 3) разработана

модель комп

лексной автоматизированной

инфо

рмационной

системы

, включающей

в себя базу

данны

х,содерж

ащую

инф

ормацию

о количестве проведенны

х прове-

рок и вы

явленных нарушениях,

которая

позволит обеспечить

взаимодействие

всех контролирующих


при

осу

-ществлении им

и проверок

;4)

организована постоянно действую

щая

«горячая линия»

для предприним

ателей

с целью

получения

инф

ормации о не

-правомерны

х действиях сотрудников контролирую

щих

органи-

заций и принятия

оперативных мер по

их недопущению

.Вместе с тем по

-прежнему

отрицательное


на

состояние и развитие


в го

роде

оказыва

-ют слабая

координация

деятельности городских и федераль

-ны

х контролирующих

органов

, дублирование их

функций

, от-

сутствие

у предпринимателей информации о требованиях,

1 Антропенко

И.А






. № 3

. 200

3.

1 Бурцев

В.В


контроля

– необхо-

димое



политики


юсти

-ция.

№ 1

0. 2

005.




лиц


..Глава

2


130

131

предъявляемы

х к ним.

В целях

устранения влияния данных

факторов

необходим

о дальнейш

ее совершенствование систе-

мы го


контроля

на территории

города

Москвы

.В

Постановлении

было


, что

в целях

оптим

иза-

ции необходимо


:1)

Установить,

что

разработка органами


власти

города

Москвы

проектов н

ормативных правовых актов,

направленных

на совершенствование системы


контроля

на территории города

, должна

рассматриваться

в обя-

зательном порядке на

заседаниях Меж

ведомственной коми

с-сии при Правительстве

Москвы

по устранению

адм

инистра-

тивных барьеров

при

развитии предприним

ательства.

2) Разработать

и внести на

утверждение Мэра Москвы

пе-

речень

органов


города

Москвы

, упол-

номоченных на

проведение государственного контроля

(надзо

-ра

), с определением

предм

етов

контроля

.3)

Проработать

вопрос о сотрудничестве

в области

коорди

-нации контрольной деятельности

с федеральными

органами,

наделенными

правом осущ

ествления контроля

и надзора

за


и лицами


ми предпринимателя

-ми

в соответствии с законодательны

ми и

ины

ми нормативны

-ми

правовы

ми актами Российской

Федерации

путем

заключе

-ния с их

территориальными

подразделениями

соглашений

.4)

В соответствии с запросами контролирующих

организа-

ций обеспечить

предоставление им

по результатам обработки

отры

вных талонов к бланкам распоряж

ений

инф

ормации о ре

-зультатах проведенны

х проверок

, в том

числе

о выявленных

нарушениях,

налож

енны

х штрафны

х санкциях

.5)

Обеспечить подготовку

и внесение на

рассмотрение за

-седания М

ежведомственной коми

ссии

при

Правительстве

Мос

-квы


адми

нистративных барьеров

при

развитии


ательства п

редлож

ений


дублирова

-ния функций различны

ми контролирую

щим

и органами

.6)

Утвердить

примерное

соглашение

о сотрудничестве в

области координации контрольной деятельности

меж

ду Пра

-

вительством Москвы

и территориальным подразделением

фе-

дерального

органа контроля

(надзора)

, действующим

на тер-

ритории города

Москвы

. Установить,

что

форма

и содержание

соглаш

ения

могут

быть

изменены

по согласованию

сторон.

7) Профи

нансировать разработку

проекта

Концепции

раз

-вития и

нформационной системы


-раз

-решительной

деятельности на

территории Москвы

. Включить

в План развития

науки

и технологий проект

создания инфо

р-мационной системы


-разрешительной

8) Инф

орми

ровать


поддерж

ки и

развития ма

-лого



Москвы

о принятии

внутриведомственны

х распорядительных документов

, регули-

рующих

порядок

осуществления контроля

.9)

Утвердить

порядок

проведения проверок



ателей

, определяю

щий

ис-

черпывающий

перечень предметов контроля

в соответствии с

их комп

етенцией

, определенной нормативны

ми правовы

ми ак

-тами

; перечень сотрудников,

ответственных за

координацию


на территории

Москвы

; перечень

сотрудников,

ответственных за


работы

с бланка-

ми направлений

на проведение

проверки;

порядок

хранения,

учета и контроля

за использованием бланков распоряж

ений

на

проведение

проверки.

10) У

твердить

перечень сотрудников

-инспекторов

, уполно-

моченных на

проведение проверок


лиц

и инди-


ателей

, и обеспечить его регулярную

актуализацию

.11

) Ежеквартально представлять

в Центр

по координации


на территории Москвы

инф

ормацию

о проведенны

х проверках,

выявленных нарушениях,

налож

ен-

ных штрафах

и штрафны

х санкциях

по фо

рме,

согласованной

между

сторонами.

Выводы

по параграфу:

Следует

расценивать

в целом

как

позитивный тот факт

, что

в последнее

время

в России на

офи

-циальном

уровне происходит

осознание

того,

что

государству




лиц


..Глава

2


132

133

необходимо

возвращ

аться в экономику и кардинально менять

свою

роль,

законодательно закрепляя свои

регулирую

щие

иконтрольны

е функции1

. А это

, в свою

очередь

, требует

адек-

ватного анализа и соверш

енствования всех

средств

правового

регулирования хозяйственны


2.

Предприниматели

создают весьма

важ

ную

для

современ-

ного

общ

ества группу социальных отношений

, которая

по мере

своего

развития способна оказать

огромное влияние

как на

эко-

номи

ку страны

, так

и на общество в целом.

В этом

состоит

со-

циальная

ценность п


3. В

условиях ры

ноч-

ной эконом

ики на

российских бизнесменов воздействуют са

-мы

е разнообразные силы

, легальные и

нелегальные.

В том чис-

ле, сила чиновников

, опирающихся

на несоверш

енную

норма

-тивно-правовую

базу и мо

щь государственного

аппарата

.Многие специалисты

долгое время отмечали

, что

в рамках




деятель

-ности и в частности государственного

контроля

«приходится

констатировать

несовершенство

и противоречивость законода-

тельства

4».

Поэтому

такие

надеж

ды возлагались

на первый,

азатем и на

второй законы


щие

проведение конт

-рольны

х мероприятий в отношении


Про

-ект Федерального закона

«О

защ

ите прав


лиц

ииндивидуальных предприним

ателей

при

проведении государ-

ственного и муниципального

контроля

(надзора

) и муниципаль-

ного

контроля

» бы

л разработан

в целях

правового


ния ряда

проблем

, выявленных по

итогам правоприменитель

-ной практики


№ 1

34-ФЗ,

однако не

все

они бы

ли устранены

.В

Пояснительной

записке

к проекту


«О защ

ите прав


лиц

…» говорится,

что

«законо

-проектом

сущ

ественно

изменяется идеология проведения

го-


и муниципального контроля

(надзора

) субъек-

тов предприним


1».

Тем

не менее,

рас

-смотренные вопросы

применения норм

данного

Закона позво-

ляют сделать следую

щие

общ

ие выводы

о его


:1.

Акцент в

понятии

контроля

на выявление н

аруш

ений

ни-

велирует

презумп

цию

невиновности предприним

ателя.

2. Законодатель н

е разграничивает п

онятия

контроль

и над

-зор,

что

могло

бы

способствовать разграничению

прав и обя-

занностей проверяю

щих

органов

.3.

Невероятно узкая сфера прим

енения

является одним из

самы

х больших

недостатков

рассматриваемого Закона

. Его

не-

прим

еним

ость

при

проверках

налоговых органов и

других

«зав

-сегдатаев»

является для предприним

ателей

огромны

м разоча

-рованием

.4.

В зависим

ости

от проверяю


, предпринима

-тель

мож

ет оказаться

в ситуации неравенства с точки зрения

возмож

ностей

последующей

правовой защиты

.5.

Пом

имо Закона

, контрольная

деятельность регулируется

регламентами


х органов.

Возникает

проблема стан-

дартизации

и соотношения

этих

документов м

ежду

собой.

Дан

-ны

й Закон такж

е не б

ыл долж

ным образом

«скорреллирован»

сдругим

законодательством.

6. Список контрольны

х органов постоянно меняется

, их

слиш

ком мн

ого и они зачастую

дублируют функции друг

дру

-га

. Контрольные органы

действуют разобщ

ено,

по-преж

нему

нуждается

в более

детальной

регламентации

компетенция

не-

которы

х из

них

.


Москвы

от

17.0

2.20

09 №

104

-ПП

(ред

.от

09.0

3.20

10)

«О дальнейших мерах

по

снижению

административных

барьеров

для

субъектов

малого и

среднего

предпринимательства на тер-

ритории

города

Москвы

» //

Вестник Мэра и


Москвы

.№

12.

2009

.2 П



право

: Учебник

/ Под.ред

.В

.В.Лаптева

, С.С



Клувер,

200

6.3 Антропенко

И.А






. № 3

. 200

3.4 Отнюкова

Г.Д






// Закон

. № 1

2. 2

005.

1 СПС





лиц


..Глава

2


134

135

7. Количественны

е ограничения проверок

не распростра

-няются на

контрольные мероприятия,

проводимы

е в соответ-

ствии с другим

и законодательны

ми актами.

8. В

суде не

принимаются доводы

предпринимателей отно

-сительно

повторного проведения

проверки,

если из

распоря

-жений

усматриваются различны

е основания и предмет прове-

дения мероприятий по

контролю

.9.

В рамках реализации

полож

ений

Закона н

а практике воз

-никает

проблема ф

инансирования.


очевидно,

что

законодателям ещ

ё есть

над

чем работать

. Если оценивать практику

применения положе-

ний Федерального закона

в контексте

практики оспаривания

действий

(реш

ений

) всех контролирующих

органов

, приходит-

ся констатировать,

что

стоявшая

на момент

его

принятия зада

-ча

комплексного упорядочения

проверок остается

до сих пор

актуальной

.Различны

е инициативы

по изменению

и дополнению

поло-

жений


(очевидны

е, в

частности

, и из

приведенного

выше анализа

), конечно,

могли

бы

реш

ить опре

-деленные конкретные вопросы

. Однако они не

смо

гут сами

по

себе

реш

ить главную

задачу

– поддержать развитие

предпри

-нимательства

путем

выстраивания

понятны

х, прозрачны

х и

единообразны

х правил

«взаимо

отношения

» с государственны

-ми

органами.

Поэтому

совершенствование и дальнейш

ее упо

-рядочение п

равил проведения

проверок о

рганами государствен

-ного


но производиться

в рамках общего упоря-

дочения п

роверок,

проводимы

х всеми государственны

ми орга-

нами

, не отрицая при этом

наличия


х оправдан

-ны

х специф

ик для

разны



й контроль

постоянно

обогащается новы

мсодерж

анием,

новыми

формами


обладает свойством

динами

зма и приспосабливаемо

сти1

к конкретны

м государ-

ственно-правовым и экономическим условиям

. В каждом конк

-ретном

государстве концепция контроля

, его

роль,

использова-

ние тех

или

ины

х форм

, цели,

субъекты

и сп

особы

его правового

регулирования зависят от

того,

что

в данны

й момент

необходи-

мо для

развития общ

ества.

Для

эффективного

выполнения

госу

-дарством

своей

роли в интересах всего общества необходимо

постоянное

соверш

енствование контрольных механизмов

.В

наш

ем государстве н

а сегодняшний день

, несом

ненно,

не

хватает единого порядка проведения

контрольных мероприя

-тий.

Свойственны

е командно-адми


системе совет

-ского государства р

ычаги

, посредством

которы

х оно осущ

еств

-ляло



уже не

могут

быть

использо-

ваны

в современны

х условиях

. К сожалению

, рассматриваемый

Закон не

достигает

цели униф

икации

и либерализации

правил

контроля



Представляется

необходимы

м в п

ерспективе

принятие закона,

полностью

регу-

лирующего государственны

й контроль

за хозяйственной дея-

тельностью

и гарантии

прав хозяйствующих

субъектов.

Назван-

ный закон долж

ен распространяться на

все

виды

, а также сфе-

ры контроля.

В законе

должны

быть


унифи

циро

-ванные правила по

проведению

контрольных мероприятий,

единые требования к

контролирующим

органам

и их долж

нос-

тным лицам,

едины

е гарантии

прав контролируемых субъек

-тов1

, а также устранены

вышеуказанные проблемы

.В

связи с н

есовершенством законодательства

о проведении


контроля мн

огие

правоведы

даже говорят о

«жизненной

необходим

ость

издания



кодекса

, который,


, должен

опре-

делить

пределы

вмешательства государства в экономику, зак-

репить

гарантии прав

хозяйствующих

субъектов

»2. В

ероятно,

1 Мецаев Б

. К. Ю


природа



: Те-

оретико

-правовой

аспект.


степени

кан

-дидата


М.,

2004

.



) право

: Учебник

/ Под

. ред.

В.В

.Лаптева

, С.С



Клувер,

200

6.2 Предпринимательское


) право

: Учебник

/ Под

. ред.

В.В

.Лаптева

, С.С



Клувер,

200

6.




лиц


..Глава

2


136

137

и в рамках

такого нормативно

-правового

акта может

быть

чет

-ко

регламентирован


й контроль

.Многие специалисты

признаю

т такж

е, что

, кроме

законо-

дательны

х норм

, для


высокого

качества работы

,проф

ессиональной

дисциплины

, а также вы

сокой обществен

-ной оценки

контрольных органов необходимы

этические

нор

-мы

поведения

1.

Однако до

тех

пор

, пока создание

нового закона

или

кодек

-са

, а такж

е документа

, закрепляю

щего этические н

ормы

, нахо-

дится н

а стадии обсуждения,

необходим

о работать

с действую

-щим

законодательством.

Итак,

в Федеральном

законе

«О



лиц…

» речь

всё

ещё идет

не о содействии

, а скорее о противо-

действии

бизнесу

. Закон

такж

е полон

неточностей

и упущений

.А

ведь лю

бая неопределенность

в этой

сфере

будет

с неизбеж

-ностью

порож

дать

бюрократический произвол

. Поэтому

автор

данной

работы

берёт

на себя

смелость вы

сказать некоторы

епредложения

законодателю

по соверш

енствованию

правового

регулирования.

Во-первых,

учитывая содерж

ание

Закона,

его

было

бы

целесообразнее назвать Федеральным законом

«О го

-сударственном контроле

». Вынесение понятия

«защ

ита»

в на-

звание

данного

законодательного акта

являлось своего

рода

попы

ткой

обм

ануть предприним

ателей

, но практика

примене

-ния Закона

в итоге

расставила все акценты

правильно

: мож

ноговорить

о то

м, что

рассматриваемый Закон закрепил

порядок


проверок,

но не

предоставил

надёж

ных гарантий


ателям

при

проведении госконтроля.

Данное п

ере-

именование

необходим

о, чтобы

в дальнейш

ем не вводить

в заб-

луждение п

редпринимателей.

Законодателю

также необходимо

двигаться


направлении.

Соотнош

ение

норм,

регулирую

щих

проверки,

и

норм


щих

права

и гарантии

необходим

о изменить

впользу

последних

. Поэтому

автор

данной работы

рекомендует

пересмотреть

понятие

контроля.

Предлагается переместить

акцент

с выявления нарушений

на защиту прав


-телей,

осуществив

, по крайней мере

, перестановку частей

оп-

ределения.

Законодателю

предлагается также,

пользуясь

научными

раз

-работками,

разграничить понятия контроль

и надзор.

Это

мо-

жет

способствовать созданию

двух уровней госконтроля,

каж

-ды

й из

которых будет в правовом

плане

отличаться от

другого

с учетом

особенностей проведения

проверок.

Права

и обязан-

ности проверяю

щих

и проверяемых рекомендуется прописать

отдельно

для

контроля

, и отдельно для надзора.

Учитывая,

что

при осущ

ествлении контроля

орган

власти им

еет п

раво

непос

-редственно

вмеш

аться в

деятельность п

одконтрольного

объек

-та

, объём

гарантий

, предоставляемых проверяемой стороне п

риконтрольном мероприятии,

должен

быть

больш

е.Су

щественны

м недостатком закона

является


сроков

проверок для ми

кропредприятий

. Автор

работы

пред-

лагает

два

пути решения

данной проблемы

. Законодателю

не-

обходимо

либо вовсе отказаться

от исчисления

времени

про

-верки в

«часах

», заменив их

«рабочими

днями

», либо произве-

сти уточнение:

имеются л

и в виду

часы

нахож

дения п

роверяю

-щего на

объекте

или

, например,

чистое время его работы

с до-

кументами.

Как уж

е было

сказано,

необходим

о максим

ально расш

ирить

сферу прим

енения

рассматриваемого Закона

. Анализируя су

-дебную

практику,

автор работы

пришёл

к выводу

, что

в первую

очередь в сферу прим

енения

необходим

о вклю

чить

налоговые

проверки

и проверки контрольно

-кассовой техники.

Принципиально

важ

ной является

стандартизации различ

-ны


х регламентов,

причём не

на уровне

конкрет

-ного

органа или,

скажем

, субъекта,

но на

общ

егосударствен-

ном уровне

. Предлагается на

законодательном уровне

принять

единые образцы

регламентов

и бланков

, и при

этом проводить

1 Бурцев

В.В


контроля

– необхо-

димое



политики


юстиция.

№ 1

0. 2

005.




лиц


..Глава

2


138

139

публичное обсуждение данных образцов

с участием заинтере

-сованных лиц.

Процедуру

публичного обсуждения необходи

-мо

закрепить в

Законе.

Заимствовать о

сновны

е полож

ения

дан

-ной процедуры

предлагается из


«О

тех

-ническом


»1, содержащ

его сходны

й механизм

.По мн

ению

автора работы


а такж

е и дальней-

шая

законодательная

корреляция комп

етенции контрольны

хорганов.

Необходим

о отметить

, что

достижение

данной цели

невозмож

но лиш

ь с внесением поправок

в рассматриваемый

Закон:

речь и

дет об адми


реформе

. Для

более

чёт

-кой регламентации,

а также для удобства

проверяемых лиц,

рекомендуется создать

реестры



с ука-

занием

проверяющих

органов

.И

, наконец


о вы

делять

финансирование в рам-

ках реализации

полож

ений

данного

Закона на

практике.

Дан

-ная р

екомендация о

бращ

ена в

первую

очередь к

получателям

ираспорядителям

бюдж

етны

х средств,

которы

е должны

предус-

мотреть соответствую

щие

расходные статьи

.Если

законодатель

не о

братит

внимания н

а вышеуказанные

недостатки

Закона и не

внесет рекомендованны

х изменений,

то ситуация останется преж

ней.

На данный момент

закон о за

-щите бизнеса как бы

и есть,

и одновременно его как бы

и нет

.На нескольких

страницах

красочно расписаны

всевозмож

ные

права,

но реально предоставить

бизнесу

какие

-либо гарантии

законодатели

так

и не решились.

Поэтому

Россия до

сих

пор

входит

а пятерку стран по

уровню

дополнительны

х затрат

биз

-неса

, связанных с п

реодолением бю

рократических и адми

нис-

тративны

х барьеров

2.

Сравнивая

закон

«до»

и «после»

прохождения ч

ерез

законо

-дательную

процедуру

, мож

но сказать,

что

все

самые н

еобходи-

мые н

ововведения б

ыли

убраны

из ф

инальной

редакции.

Скла-

дывается

впечатление

, что


не до

конца

реш

илось

бороться

со слож

ившейся

ситуацией

. Наличие

лазеек для чи

-новников

развязывает

руки контрольны

м органам,

которые не

хотят

«играть по

правилам»

. И поскольку

у чиновников есть

свои

собственные интересы

, они

будут

защ

ищать их

вопреки

интересам бизнеса.

Единственное

, на что приходится

рассчитывать

, так

это

на

то, что

данны

й Закон

– это лишь первый шаг

на пути

реальной

защиты

предпринимателей от

произвола

чиновников.

Контроль,

в первую

очередь,

функция

социальная

и должен

отвечать

, преж

-де

всего

, нуж

дам и интересам общества и

честного предприни-

мательства

, а не быть

репрессивны

м и карательны

м инструмен-

том государственного

аппарата

1 .Чем активнее

будет

дальнейшая

работа самих

бизнесменов

,чем вы

ше будет активность

общ

ественны

х объединений,

тем

большее

давление будут испы

тывать


. Только так

можно

приблизиться к законам,

которые полностью

исклю

чат

из своих

диспозиций все исключения и

«поблажки

» в отноше-

нии контрольны

х органов2

.Теоретическая и практическая

значимо

сть данного иссле-

дования заклю

чается

в том,

что

выводы

и рекомендации,

сфор

-мулированные в

нём

, могут

быть


при

изменении


.Рассматривая

проблему государственного

контроля

, не сто

-ит

, в то же время,

возлагать

на него

сверхнадежды

в реш

ении

различны

х государственно

-значимы

х задач3

. Современное

по-


закон

от

27 декабря

200

2 г.

№ 1

84-ФЗ



» //

СЗ РФ

. 200

2. №

52.

Ч. 1

. Ст.

514

0.2 П



право

: Учебник

/ Под.ред

.В

.В. Лаптева

, С.С



Клувер,

200

6.

1 Мецаев Б

. К. Ю


природа



: Те-

оретико

-правовой

аспект.


степени

кан

-дидата


М.,

2004

.2 Сергеев




при



контроля

(надзора

) //

Право


. № 4

. 200

2.3 М

ецаев Б

. К. Ю


природа



: Те-

оретико

-правовой

аспект.


степени

кан

-дидата


М.,

2004

.




лиц


..Глава

2


140

141

ложение

дел

в России объективно

не фо

рмирует почву для по

-добного рода

иллюзий.

2.2.

Особенности проведения

проверок субъектов


ательской деят

ельности

Одна и

з задач


- форми

рование п

озитивного

от-

ношения

населения

к предпринимательской


В настоящ

ее время

в Российской Федерации

развитие бизнеса

остается

важ

нейш

им приоритетом

деятельности государства,

которое активно использует

имеющиеся

для

этого возмож

нос-

ти. В

России издаются специальны

е законодательны

е акты

,содерж

ащие

комп

лексы

норм,

направленны

х на


системы

поддерж

ки, предоставляемой

таким субъектам,

напри

-мер,

федеральные законы

от 2

4.07

.200

7 №

209

-ФЗ

«О развитии

малого

и среднего


в Российской Федера-

ции»

1, от

22.0

7.20

08 №

159

-ФЗ,

установивший

на период

до

1 ию

ля 2

010 г. преиму

щественное п

раво

на п

риобретение арен-

дуемого субъектами




или

муниципального им

ущества в

собствен

-ность в порядке приватизации

. На уровне

субъектов

федера-

ции такж

е приняты

специальные законы

, например,

Закон

г. Москвы

от 2

6.11

.200

8 №

60

«О поддерж

ке и

развитии малого

и среднего


в городе

Москве»

2.

Указанны

е вы

ше нормативны

е акты

установили систему

форм

поддерж

ки малого предприним

ательства.

Среди

таковы

хвыделяется

имущественная,

финансовая,

инф

ормационная,

кон-

сультационная,

правовая поддержка

, а также поддержка

в об-

ласти подготовки

, переподготовки и повы

шения

квалифи

кации

кадров

1.

Во время фи

нансовой

нестабильности в экономике,

а так

-же в период

выхода

из кризисны

х состояний особо необходи

-мо

й является

финансовая помо

щь бизнесу. Законодательно

ус-

тановлены

её возмож

ные виды

– это

государственные гаран-

тии по

обязательствам субъектов малого

и среднего предпри-

нимательства

, субсидии таким субъектам,

а также бю

джетны

еинвестиции

(ст.

17 Закона №

209

-ФЗ и ст

. 20 Закона

г. Москвы

№ 6

0)2.

Государственная п

оддерж

ка предпринимательства

представ-

ляет

собой

сознательное создание

экономи

ческих

и правовы

хусловий,

стимулов для развития

бизнеса

, а также влож

ение

внего


х и фи

нансовых ресурсов

на льготных усло

-виях

. Больш

ое зн

ачение

имеет

развитие позитивного само

соз-

нания предприним

ателей

исходя из

принципов


от-

ветственности и деловой этики.

Представляется,

что

только в

этом

случае предприним

атели мо

гут вы

расти в само

стоятель

-ную

социально-активную

группу

со сп

ециф

ическими

общ

ими

интересами

, способную

стать

опорой государства и неотъем-

лемы

м элементом граж

данского

общ

ества3

.С

точки

зрения


именно государство дол-

жно

создавать

условия

, в которых он

сможет

эфф

ективно дос-

тигать

своих

целей

(максим

изации

прибы

ли, эфф


инвестиций

, миним

изации

риска

, защ

иты

собственности и лич-

ности и т.п

.).


закон

от

24.0

7.20

07 №

209

-ФЗ

(ред

. от

27.

12.2

009)

«О

развитии

малого и

среднего

предпринимательства в Российской

Федера-

ции

» (принят

ГД

ФС

РФ

06.

07.2

007)

// СЗ РФ

. 200

7. №

31.

Ст.

400

6.2 Закон

г. М

осквы

от

26.1

1.20

08 №

60

«О поддержке

и развитии

малого

и среднего предпринимательства в городе

Москве»

// Вестник Мэра и

Пра

-вительства

Москвы

. № 7

0. 2

008.

1 ст

. 16 Закона №

209

-ФЗ и

ст.

18 Закона г.

Москвы

№ 6

0.2 Ф


закон

от

24.0

7.20

07 №

209

-ФЗ

(ред

. от

27.

12.2

009)

«О

развитии

малого и

среднего


Федера-

ции

» (принят

ГД

ФС

РФ

06.

07.2

007)

// СЗ РФ

. 200

7. №

31.

Ст.

400

6. Закон

г. Москвы

от

26.1

1.20

08 №

60

«О поддержке

и развитии

малого и

средне-

го предпринимательства в городе

Москве»

// Вестник Мэра и

Правитель

-ства

Москвы

. № 7

0. 2

008.

3 Шамхалов Ф

. О


поддержке


в России

// Проблемы

теории

и практики


199

8. №

2.




лиц


..Глава

2


142

143

С точки зрения

государства п

редприниматель

призван

обес-

печить

реализацию

целей

и интересов

более

высокого

порядка

(рост общ


благосостояния

, поддерж

ание

занятости,

укрепление

национальной безопасности

, экономи

ческая

по-

мощь и т.п

.).В

области

пересечения

целей

и интересов


ибизнеса может

осуществляться

эфф

ективная


политика

. Отсюда

вытекает

стратегия и

тактика государства

по

отношению

к предпринимательству

. Ш

ироко известно

, что

в Прокуратуру

часто

поступали

ипоступаю

т жалобы

от бизнесменов на

незаконны

е норматив

-ны

е правовые акты

, касаю

щиеся


всех сфер

пред-

приним


и ущемляющие

права

ее участ

-ников.

Данная ситуация

типична

для

российских регионов

.В

подтверждение сказанному

мож

но указать

статистику,

при

-веденную

Генеральным прокурором


Ю.Я

. Чайкой в интервью

«Российской

газете

» в

2008

году

: «За

9 месяцев ны

нешнего

года прокурорами установлено около

35 тысяч нарушений

закона в этой

сфере

. Для

их устранения

принесено свыше

4 тысяч протестов на

незаконны

е правовые

акты

, внесено

около

7 ты

сяч представлений.

Более

тысячи

дол

-жностны

х лиц предостережены


сти нарушений

закона

, еще

2 тысячи

чиновников бы

ли привлечены

к дисцип-

линарной


»1. И

это

лиш

ь один

из мн

огочис

-ленных прим

еров

наруш

ений

в сфере


-роля

за осущ




которы

е в совокупности

и привели

к необходим

ости

принятия

нового


в данной сфере2

.

В настоящ

ее время

по-преж

нему

распространены

наруш

е-ния со

стороны


х лиц уполномоченных государ-

ственных органов при проведении

проверок хозяйствую

щих

субъектов.

В начале

2008

года

на заседании Государственного

Совета в

Тобольске

Президент


публич-

но обозначил

существование

многочисленны

х проблем в о

тно-

шениях контрольны

х органов и предприним

ателей

(проведе-

ние п

роверок по

45 направлениям

; увеличение количества п

ро-

веряющих

органов

(доходит

до

30); инициация дополнитель-

ных проверок

местными

адми

нистрациями и т.д

.). «Малый биз-

нес

– это база

для

развития предприним

ательской активности

и основа

расширения

среднего

класса,

которы

й к

2020

году

дол

-жен

составить в

России до

60-

70 процентов

», как

указал Дми

т-рий Медведев1 .

Многочисленны

факты

необоснованны

х внеплановы

х про-

верок,

в ходе которы

х долж

ностны

е лица

истребуют докумен-

тацию

, неправомерно понуждают к

получению

различного рода

разреш

ений

, оплате мероприятий по

контролю

, совершению

других

действий.

Грубо

наруш

ается п

орядок

назначения и

про

-ведения контрольных мероприятий,

создаю

тся у

словия

для

не-

добросовестной

конф

еренции.

Все

эти нарушения

способству

-ют злоупотреблению

полномочиями со

стороны


хлиц. П

о данным Минэкономразвития

России,

ущерб,

наносим

ый

малому

бизнесу

многочисленны

ми проверками,

доходит

до

1,4 триллиона рублей

в год

. В своем

послании Федеральному

Собранию


от

05.1

1.20

08 Д

. Медведев

особо подчеркнул

: «Кроме

мер

собственно законодательного

порядка нам надо

совершенствовать

и систему


ных органов,

оптим

изировать и

конкретизировать

их полном

о-1 Российская

газета от

27 октября

2008

г.

2 Приказ Генеральной



Федерации

от

27 марта

2009

г. №

93

«О реализации


закона от

26 декабря

2008

г.

№ 2

94-ФЗ

«О защите


и индивидуальных предпри

-нимателей

при



(надзора

) и му-


контроля»

1 Выступление Д

.А. М

едведева


Президиума Государствен

-ного Совета в

г. Тобольске


газета.

200

8. 2

8 марта

.




лиц


..Глава

2


144

145

чия.

Устранять

необоснованны

е запреты

и ограничения

в сфе

-ре

экономической деятельности

»1.

Сокращение

избыточных адми

нистративных ограничений




рядом

нор

-мативных правовых документов

, посвященны

х регламентации

стратегических


проводимы

х в стране

реформ.

Распоряж

ением



от

25.1

0.20

05 №

178

9-р2

утверждена

Концепция

адм

инистратив

-ной рефо

рмы


в 2

006–

2010

гг.

(в раз

-деле

III указанной

Концепции

излож

ена система


,предусматриваю

щая


, совершенствование действу

-ющей

системы

контроля и надзора,

направленное на

дальней

-шее

сокращение

адм


х ограничений предприни-


деятельности)

. Кроме

того,

Концепция

исходит

из

ориентированности деятельности

органов

управления на

ре-

зультат3

.Хотелось

отметить,

что

почти

сразу после вступления в

силу

Закона

№ 2

94-ФЗ,

на п

рактике возникли противоречия

при

при

-менении его норм

и полож

ений

остального законодательства

(к примеру

, Гражданского

кодекса

РФ

). Так,

например,

Депар

-тамент

иму

щества города

Москвы

, уполномоченны

й от

имени

собственника

управлять

и распоряжаться о

бъектами

собствен

-ности города

Москвы


контроль исключительно

за со

блюдением

установленного порядка и

спользования

по на

-значению

городского

неж

илого фо

нда и его сохранностью

.

Согласно п.

5.1

.1 приложения

4 к

Постановлению

прави

-тельства

Москвы

от

23 августа

200

5 г. №

648

-ПП

1 в

типовой

форм

е договора

аренды

неж

илого помещения


,что Департамент

иму

щества города

Москвы

как

арендодатель

имеет п

раво

на вход в арендуемы

й объект

с целью

его периоди-

ческого осмотра на

предм

ет соблю

дения условий его эксплуа-

тации и использования в соответствии

с условиями

передачи,

указанны

ми в

договоре.

Однако Федеральным законом №

294

-ФЗ установлены

ог-

раничения д

ля органов


, осуществляю

-щих


й контроль

(согласование п

роверки с п

ро-

куратурой и с у

ведомл

ением арендатора

за су

тки о проведении

внеплановой проверки

).Такое о

граничение

Департамента и

мущества города М

оск-

вы в

реализации вы

текающего из

договора аренды

права

на


проверки является

не только противоречащ

им нор

-мам Граж

данского

кодекса РФ

, но и может

повлечь

определен

-ны

е негативные правовые последствия для арендодателя

(го-

рода

Москвы

), в том числе по

сохранности объектов

неж

илого

фонда.

Так,

согласно п.

3.2

Постановления


Москвы

от 2

3 сентября

200

8 г. №

863

-ПП

2 арендатор

, допустивш

ий на-

рушение

условий

договора аренды

(нецелевое


арендованного объекта нежилого фо

нда,

передача прав

владе

-ния и пользование третьим лицам без согласия

собственника,

1 Послание Президента

РФ

Д.А


Федеральному Собранию

от 0

5.11

.200

8.2 Распоряжение Правительства


Федерации

от

25.1

0.20

05№

178

9-р

Концепция административной

реформы


Федера-

ции

в 2

006-

2010

гг.

// СЗ.

РФ

. 200

5. №

46.

Ст.

472

0.3 Ц

ирин

А.М

. Совершенствование административной

ответственнос

-ти

за нарушение законодательства о защите


и ин

-дивидуальных предпринимателей

при



контроля

(надзора)

и муниципального

контроля

// Административное

право

. 200

9. №

2.


Москвы

от

23.0

8.20

05 №

648

-ПП

(ред

.от

07.

04.2

009)

«О

порядке

передачи

в аренду

объектов нежилого

фонда

,находящихся в собственности

города Москвы


аукциона»

//Вестник Мэра и


Москвы

. № 5

1. 2

005.


Москвы

от

23.0

9.20

08 №

863

-ПП

(ред

.от

29.1

2.20

09)

«Об

основных направлениях

политики


Москвы

в области

арендных отнош

ений

по объектам

нежилого

фонда

,находящимся

в имущественной

казне субъекта


Федерации

-города

Москвы

, на

2009

-201

1 гг

.» /

/ Вестник Мэра и


Мос

-квы

. № 5

6. 2

008.




лиц


..Глава

2


146

147


арендатором переоборудования

или

перепланиров-

ки арендуемо

го помещ

ения

либо его части без согласования

арендодателя

), утрачивает

преим

ущественное п

раво

на заклю

-чение д

оговора аренды

на н

овый срок

и право

на государствен-

ную

иму

щественную

поддерж

ку.

Уведомляя арендатора

за сутки

о проведении проверки

, ус-

тановить

факт н

ецелевого использования арендованного

объек

-та

неж

илого фо

нда и передачи

прав владения

и пользования

третьим лицам без согласия

собственника будет слож

нее.

Тем

самы

м предприним

атели,

пользуясь

льготами по

арендной

пла

-те

, будут

незаконно

сдавать

городские

пом

ещения

в аренду и

извлекать из

этого

прибы

ль.

Согласно

предоставленным полномочиям Департамент

иму

-щества города

Москвы

не им

еет права налагать

адм

инистра-

тивные санкции при нарушении

условий

договора,

а обязан в


с п

. 1 ст.

619 и п.

2 ст.

450 ГК

РФ

1 расторгнуть

договор аренды

и выселить

«нерадивую

» организацию

только

в судебном порядке.

Такие

судебные п

роцессы

затягиваются н

агод

(взыскание

задолж

енности,

выселение)

. В св

язи с этим

по-

мещения

простаивают, а город недополучает

в бюдж

ет значи

-тельны

е сумм

ы денеж

ных средств.

Выездные внеплановые п

роверки использования городских

объектов

неж

илого фо

нда,

арендуемы

х субъектами

малого и

среднего


, являю

тся необходимо

й мерой

и проводятся


:– при рассмо

трении

жалоб

граж

дан и организаций;

– во

исполнение о

пределений

судов в рамках

исковой

рабо-

ты; – при оф

ормл

ении

актов

приемки

-передачи помещений

;– в рамках

мониторинга

договоров

аренды

.

В настоящ

ее время

проведение проверочны

х мероприятий

приобретает особую

актуальность в связи с предоставлением

городом

Москвой

значительны

х льгот по

арендной плате

субъектам малого


, составляю

щим

подав

-ляющее

больш

инство

арендаторов

объектов городской соб-

ственности

.Однако следует обратить

внимание,

что


иму

-щества города М

осквы


проведение п

роверок как

арендодатель

(собственник им

ущества)

, а не как орган госу

-дарственной власти

, государственный контроль

и надзор за

финансово-хозяйственной деятельностью

, а также качеством

выпускаемой юридическим

и лицами

(индивидуальны

ми пред-

приним

ателями)

продукции

и предоставляемых им

и услуг Д

е-партаментом им

ущества города

Москвы

не проводится

.Все

нововведения Закона

294

-ФЗ от

26 декабря

2008

лиш

ьна

первы

й взгляд

каж

утся

логичны

ми и

полож

ительно влияю

-щим

и на

развитие о

тнош

ений

в области


кон-

троля за о

существлением



При

более

подробном

анализе

полож

ений

ст.

9 становится

очевидно

, что

далеко не

все

аспекты



ти были

учтены

законодателем.

Так

, например,

в со

ответствии

с ч.

8 ст.

9 одним из

оснований

для

включения плановой

про

-верки в ежегодны

й план

, а значит и основанием

для

проведе

-ния контрольны

х мероприятий в отношении

того или иного

юридического лица

или



,является

истечение

трех лет со

дня

государственной регистра

-ции субъекта



Получается,

что

данны

м положением соверш

енно

не пре-

дусмотрены

случаи

, когда

юридическое

лицо или индивидуаль-

ный предприним

атель,

зарегистрировавш

ись в

качестве

субъек

-тов п


деятельности и занимаясь ей на

про

-тяжении

трех лет, прекращаю

т эту деятельность

незадолго

до

наступления сроков



получается,

что

хозяйствую

щие

субъекты

смомента создания и

в течение п

очти

трех

лет

после

него факти-

1 Гражданский

кодекс Российской

Федерации

(часть

первая)

от

30.1

1.19

94 №

51-ФЗ

(принят

ГД

ФС

РФ

21.

10.1

994)

(ред.

от

27.1

2.20

09, с

изм

. от

08.0

5.20

10)

// СЗ РФ

. 199

4. №

32.

Ст.

330

1.




лиц


..Глава

2


148

149

чески вы

падают из

«поля

зрения»


щих

органов

,которы

е не

могут

проверить

соответствие осущ

ествляемой


ателями деятельности

каким-либо

ины

м способом

,кроме проведения

внеплановой

проверки,

для

которого

требу

-ется

наличие

обозначенны

х в законе

специальных оснований.

То же касается

и основания

, указанного в пункте

3 части

8 статьи

9: таковым является

истечение

трех лет с начала

осу

-ществления юридическим

лицом

или


м пред

-приним

ателем

отдельны

х видом предприним

ательской деятель-

ности,

для

которого

требуется п

редставление


ще-

го уведомл

ения

.Проанализировав

содерж

ание

данной части,

мож

но, в

прин-

ципе

, сделать

вывод о ее

несовершенстве


соответ

-ствующее

законодательство

должно

быть

направлено на

защи-

ту прав хозяйствую

щих

субъектов

в той

же мере

, в какой

на-

правлено

на охрану

интересов

потребителей,

а также государ-

ства

. Ведь,

в конечном счете,

именно контроль

первоначален по

отношению

к защ

ите прав


лиц

и индивидуаль

-ны


ателей

при

проведении контрольны

х мероп-

риятий

, а не наоборот


, законодатель долж

енпоследовательно добиваться

эфф


в сфере конт


одновременно с п

редоставлением

гаран-

тий лицам,

чьи

права

тем или иным образом мо

гут б

ыть

ущем

-лены

при


.Итак,

было

бы

разумны

м оставить

недавно

закрепленное

взаконе

правило


сти проверок

чащ

е чем

раз

в тр

игода

, при

этом

изменив

основания

для

их проведения

. Предла-

гается

не ставить возмож

ность вклю

чения плановой

проверки

в ежегодны

й план

проведения плановых проверок

от истече

-ния трех лет с

момента

государственной регистрации или нача

-ла

осуществления п


деятельности посред

-ством уведомления.

В качестве варианта

, во избежание

все

тех

же злоупотреб

-лений со

стороны


щих

органов

, возможно

сокра

-

щение

указанного срока с трех

лет

до года

в отнош

ении

ситуа

-ций,

указанных в пп

. 1 и

3 части

8 статьи

9. Гораздо

более

веро

-ятно

, что


лицам

или


м предпри-

нимателям,

готовым во

избеж

ание

проверки воспользоваться

вышеуказанной

лазейкой в законодательстве,

при

таком раскла

-де

сделать это

будет

гораздо труднее,

а значит

, контроль станет

более эфф

ективным.

При

этом п.

2 ч

.8 ст.9

должен оставаться

неизмененны

м,потому

что

необходим

ость

истечения

трех лет после оконча

-ния последней плановой

проверки будет являться

все

той

же

гарантией от

произвольны

х проверок

со стороны

органов

го-


контроля


новый Федеральный закон сразу же после

вступления

в действие требует доработки и проработки

ряда

положений

. К примеру

, полож

ения

п.9

. ст.9

Закона №

294

-ФЗ

указывают, что в отношении


лиц

, индивидуаль

-ны


ателей


виды


в сфере здравоохранения,

сфере


, в социальной

сфере,

плановы

е проверки

могут

проводиться

два

и более

раза

в три года

, что

является исключением

из общего правила

(не

чаще ч

ем один раз в

три года

). Перечень этих видов деятельно-

сти закреплен Постановлением Правительства

Российской Фе-

дерации от

23 ноября

200

9 г. №

944

«Об утверж

дении перечня

видов деятельности

в сфере


сфере о

бразова-

ния и социальной

сфере

, осуществляемых юридическим

и ли

-цами



, в отнош

ении

которы

х плановые проверки

проводятся с установленной пе

-риодичностью

»1. Список довольно

обш

ирны

й, но всё ж

е не учи

-тывает

некоторые м

оменты

реальной жизни

наш

его общества.



Федерации

от

23 ноября

2009

г. №

944


перечня видов деятельности

в сфере здра

-воохранения,

сфере образования и


сфере,

осуществляемых

юридическими

лицами

и индивидуальными


, в от

-нош

ении

которых плановые проверки

проводятся с установленной

пе-

риодичностью

» //

СЗ РФ

. 200

9. №

48.

Ст.

582

4.




лиц


..Глава

2


150

151

5 декабря 2

009 года

в пермском

ночном клубе «Хромая лош

адь»

произошёл

пож

ар1. О

н длился

всего

полторы

минуты

, площадь

возгорания

была

всего

5 м

2 , огонь сам

потух

до приезда п

ожар

-ны

х, но в этом

казалось бы

небольш

ом пож

аре погибло

156

человек!

!! Это

самый губительны

й пожар

за всю

историю

по-

стсоветской России

. Горело не

дерево и не

бумага,

горел пено

-полистирол

, скрытый под декоративной

отделкой.

Это

очень

популярный строительный материал

, используемы

й как для

декорирования,

так

и для

теплоизоляции

. По своим хими

чес-

ким свойствам он

относится

к группе легковоспламеняемы

хматериалов

и, безусловно,

его

нельзя использовать

для

отдел

-ки

и облицовки

помещ

ений

. При

горении этого вещества выде

-ляются фо

сген

2, цианиды

, синильная

кислота

. Тем

не менее

такой популярный в Перми

клуб почему

-то в обход всех

пред-

писаний использовал им

енно

пенополистирол.

В связи

этими

трагическим

и собы

тиями,

МЧС

России бы

лразработан

законопроект об

обязательном противопож

арном

страховании.

Сейчас он

находится

в стадии продвижения

. За-

конопроект

не рассчитан

на ж

илые п

омещ

ения

, а касается

толь

-ко

тех

мест, где периодически

происходит массовое

скопление

людей.

Перед

группой

, разрабатывающей

этот проект

, стоит

непростая задача

, заклю

чающаяся

в ко

нкретном

определении

,какие места можно

считать

местами

массового

скопления

лю

-дей.

Классиф

икация

таких

объектов затруднена

тем

, что

она

долж

на составляться в соответствии

со мн

огим

и параметрам

, –количеством посадочных мест

в помещ

ении

, площади объекта

и так далее.

Вполне вероятно,

что

эта классиф

икация

будет п

ро-

ведена

в соответствии с определениями мест

пребы

вания лю

-дей,

существую

щим

и в п

онятии

о градостроительном комп

лек-

се. Страховать такие

места

правильно

и нуж

но, но на

наш

взгляд

,будет целесообразным перечень

видов


(в сфере



, социальной сфере)

, указанных

в п.

9 ст

. 9 Закона №

294

-ФЗ дополнить такж

е и деятельностью

организаций занимающихся

проведением

культурно

-развлека-

тельны


а также спортивных и зрелищ

ных ме

-роприятий.

Это

полож

ение

станет

ещё одной гарантией сохра-

нения человеческих

жизней.

Нельзя о

бойти стороной

и новую

поправку, которая вступи-

ла в

действие

9 мая этого года

. Её суть


в том

, что

теперь

для


выездной

проверки органам государ-


( надзора

), органам му


конт-

роля

нуж

но согласование

органа п

рокуратуры


аб-

солю

тно всех


лиц


х предпри-

нимателей.

Раньш

е этой

«привилегией»

пользовались лишь

субъекты



. Анализ пра

-воприм


практики показал,

что

в 2

009 году

в органы


поступило

более

37 тысяч заявлений о проведе-

нии вы

ездных внеплановы

х проверок

субъектов м

алого и сред

-него


. В 4

8% случаев

органам

государ


было

отказано в их

проведении из

-за от

-сутствия

оснований

и предм

ета п

роверок,

причем в отдельны

хрегионах

количество

отказов

достигало

75–

87 %

(Амурская о

б-ласть и Республика

Ингуш

етия

– 8

7 %

, Чеченская

Республи-

ка –

83

%, М

осква –

77

%). Чаще всего

за со

гласованием прове-

рок субъектов предприним

ательства обращались органы

Рос

-потребнадзора,

МЧС

, Россельхознадзора

, Росприроднадзора и

Ростехнадзора,

процент

отказа по

обращ

ениям которы

х соста-

вил от

33 до

62%

.Видим

о, вн

ося и

зменения

в закон,


посчитали

,что таким образом снизится

адми

нистративное

вмеш

ательство

в предприним

ательскую


сократится число про-

водимы

х необоснованных проверок

и в

конечном итоге поло

-жительно скажется

на экономической активности

предприни

-мателей,

а также значительно снизит

количество коррупцион

-

1 Российская

газета.

200

9. 0

5 декабря.

2 Фосген

– это

отравляющий

газ

, который

использовался

во

время

Второй

Мировой

войны

как

химическое

оружие.

Он

поражает лёгкие и

сердце.

Трёх вдохов

фосгена хватает,

чтобы

через

час

наступила

смерть

.По данным

судебно

-медицинской

экспертизы

, 147

человек

из

156 по-

гибш

их

умерли

от отравления фосгеном

.




лиц


..Глава

2


152

153

ных проявлений

в сфере

контроля и надзора.

Генпрокуратура

по такому

случаю

даж

е внедрила систему

на б

азе п

рограммн

о-аппаратных комп

онентов I

BM

, которая

автоматизирует

государ-

ственный и му


й контроль

деятельности предпри-

нимателей.

Система

дает сотруднику

Генпрокуратуры

, прини

-мающему решение

об утверж

дении проверки

или

отказе в

ней

,оперативны

й доступ

ко всей инфо

рмации

о предприятии

, кото-

рое хотят

проверить

контролеры

, о ранее

проведенных провер

-ках этого предприятия и о заявках от

других контролёров.

При

всех,

казалось бы

полож

ительных моментах

этого

со-

бытия,

всё

же вы

зывает

сомнение,

что

система

согласования

внеплановой вы

ездной

проверки с прокуратурой

будет

эфф

ек-

тивной


в п

. 5. ст.

10 Закона №

294

-ФЗ

указано

, что

основаниями для такой проверки

являю

тся те

, которые указа-

ны в

подпунктах

«а» и

«б» п.

2 ч

. 2. ст.1

0. Но в самом пункте

указано

,что

основанием является

не причинение

или

возник-

новение угрозы

причинения жизни

, здоровью

граждан,

вреда

животны

м, растениям

, окруж

ающей

среде

, объектам культур-

ного

наследия и т.д

., а поступление в органы

контроля

обра-

щений

и заявлений

граждан,


лиц


-ных предпринимателей

или

информации от

органов

государ-

ственной

власти или средств массовой

информации об

опре-

деленных фактах

, которыми

как раз и

являются п

одпункты

«а»

и «б

». Таким

образом

в законе

произош

ла подмена

понятий

( вп.

5 ст.

10 пункты

«а»

и «б»

указаны

как

основания

проверки,

хотя

по пп

. 2 п

2. ч

. 2 ст.

10 таковыми

не являются)

, что

непра

-вильно

с точки

зрения

юридической

техники

. Кроме

того

сму

-щает и

то, почему в эти факты

не включили

и подпункт «

в»(на-

рушение

прав потребителей

), ведь

если исходить

из логики за

-конодателя


лиц

хотят

избавить от

огром

ного

ко-

личества

бессмысленны

х проверок

, основания

для

которых

надуманные.

Но найти повод,

чтобы

написать заявление о на

-рушении

права

потребителя

гораздо легче,

чем

, к примеру

, об-

винить


в причинении вреда жизни

. Таким

образом,

если конкуренты

захотят

«насолить

» юридическому

лицу

или


, для

них

нет

никаких

барьеров.

Кроме

того,

сму

щает перечень

оснований

для

отказа в со

-гласовании

проведения внеплановой

выездной

проверки

(ч. 1

1.ст

. 10)


это

(п. 1

ч. 1

1 ст

. 10)

отсутствие докумен-

тов,

прилагаемых к заявлению

о согласовании


ро-

верки.

Но какие конкретно документы

нуж

но прилагать

к это

-му

заявлению

если контролирующий

орган

получил

инф

орма

-цию

из средства массовой

инф

ормации(наприм

ер, из выпуска

новостей

по телевизору

или

из статьи

в газете)

? Нуж

но ли в

этом

случае органу

получать какие-либо

расписки,

подтверж

-дения в редакции

газеты

или

телеканала?

В связи

с этим,

счи

-таю

целесообразны

м уточнить

в самом

Законе №

294

-ФЗ и в

Приказе

Генеральной

Прокуратуры

«О

реализации Федераль-

ного

Закона №

294

-ФЗ»

тот

перечень документов

, которые не

-обходимо

прилагать

к заявлению

о согласовании проведения

проверки

.Во-вторых,

(п.

4 ч

. 11 ст

. 10)

осуществление проведения


ездной

проверки,

противоречащей

законода-

тельству


. Но ведь

внеплановая

выезд-

ная проверка

мож

ет быть

проведена

только после согласова-

ния с органом прокуратуры

. Возможно

, здесь

имеется

в виду

те проверки,

которы

е бы

ли проведены

без

согласования с про-

куратурой.

Их результаты

отменили и контрольны

й орган по

-вторно

обращ

ается в прокуратуру?

Таким

образом

, п. 4

ч.1

1ст

. 10

– вероятно

данное о

снование

должно

быть

исклю

чено

из

перечня,

как

противоречащие

логике.

Пункт

12 статьи

10 вообще н

е оставляет

прокурорам вы

бо-

ра! В

случае необходимо

сти принятия

неотлож

ных мер,

орга-

ны контроля вправе

приступить к проведению


выездной

проверки незамедлительно,

а законодатель им

пера

-тивно закрепил

, что

прокурор приним

ает реш

ение

о со

гласова-

нии проведения

такой проверки

. На наш

взгляд

, положение

этого

пункта

не являются логическим

продолж

ением всего вы

ше

сказанного

в 1

0 статье

(а конкретно

, п. 5

ст.

10, где

говорится,

что в данном

случае как раз нужно

согласование с прокуро-

ром)

, две

статьи вступают в противоречие

друг с

другом.

Ведь




лиц


..Глава

2


154

155

разве причинение

вреда

жизни

граждан,

окруж

ающей

среде

могут когда-нибудь

быть

«отложны

ми»?

В любой ситуации

,указанной в

12 пункте и пп

. «б»

п .2

ч. 2

. ст.

10 , контролирую

-щим

органам

необходим

о будет обратиться

к прокурору

и в

любом случае

это

будет

экстренно


о, срочно и т.д

.По сути

эти положения

перечёркивают одно

другое.

2.3.


и со

гласование


проверок

органам

и государственного конт

роля

Прокуратура


в последние

годы

все

более позиционируется как неотъемл

емый элемент в правоза-

щитном механизме.

И если деятельность

прокуроров по

защи-

те прав и свобод

человека и

граж

данина

офи

циально закрепле

-на

в Законе РФ

от

17 января

1992

г. №

220

2-1

«О прокуратуре


Федерации

» в качестве

самостоятельной

отрасли

прокурорского надзора,

что

было


необходим

ос-

тью

обозначить преж

де всего

перед

странами,

входящим

и в

Совет

Европы

, «человеческий

облик

» российской

прокурату

-ры

, то роль

органов


в обеспечении

законности в

сфере предприним

ательства длительное

время

отвергалась

многим

и представителями бизнес

-сообщ

ества как инородны

йправовой

институт.1

Вместе с

тем уж

е наметилась тенденция

офи

циального под-

ключения органов прокуратуры

к вопросам,

связанным с за

-щитой

интересов

субъектов предприним

ательской деятельнос

-ти

. В свое время мн

огие

прокуроры

на местах

восприним

али

как явно

новаторский

Приказ Генерального

прокурора

РФ

от

17 августа 2

005 г. №

29

«Об организации прокурорского надзо-

ра за исполнением законов о защите прав

субъектов

предпри

-



.1 Однако не

вызывает

никаких

сомн

ений

, что

на данный шаг


прокурорской сис-

темы

подтолкнула

не собственная позиция в рамках

корректи-

ровки стоящих

перед

прокурорами

задач,

а «намек

» из

высш

ихэш

елонов

власти

, который,

в свою

очередь,

очевидно,

был ини-

циирован

со стороны

сектора п


. Основны

-ми

направлениями

в этом документе бы

ли определены

надзор

над деятельностью

чиновников,

в том числе осущ

ествляющих


й контроль

(надзор)

, а также над законностью

издаваемых правовых актов на

всех уровнях публичной влас

-ти

, начиная

с норм

отворчества ф

едеральных органов исполни-

тельной власти

и заканчивая


щей


органов м

естного самоуправления

с точки зрения

создания

ими

препятствий для добросовестной

конкуренции,

возложения

на


ателей

дополнительны


и т.д.

В пун

-кте

1.8 названного

Приказа

прямо

оговаривалось

: в случае не

-принятия

своевременных и адекватных мер по



закона,

виновны

х долж

ностны

х лиц

органов прокуратуры

следует п

ривлекать к строгой дисципли

-нарной


, вплоть до

увольнения.

Таким

обра-

зом,

на прокуроров

было

возложено важное направление над-

зорной

деятельности с установлением целевы

х ориентиров

.Указанны

й документ

утратил

силу

в связи с п

ринятием

При

-каза

Генерального прокурора РФ

от

31 марта

200

8 г. №

53

«Об

организации прокурорского надзора за

соблю

дением

прав



»,2 который с

учетом

наработанной практики

серьезно скорректировал

зада

-чи

прокуроров.

В частности

, появились

нормы

, предписываю

-

1 Винокуров

А.Ю

. Деятельность


в сфере защиты

прав

субъектов предпринимательской


// Законодательство и

эко

-номика

. 200

9. №

4. С

.17.

1 Приказ Генерального

прокурора

РФ

от

17 августа

200

5 г.

№ 2

9 «Об



надзора

за исполнением

законов

о защите

прав субъектов предпринимательской


» //СПС

«Консультант

плюс»

.2 Приказ Генпрокуратуры

РФ

от

31.0

3.20

08 №

53

«Об организации


надзора


прав субъектов предпринима-

тельской


» //

СПС

«Консультант плюс»

.




лиц


..Глава

2


156

157

щие

прокурорам осущ

ествлять

постоянны

й мониторинг

в сфере

соблюдения прав

и законны

х интересов субъектов предприни-



исклю

чить

факты

вовлечения

органов


в хозяйственные споры

меж

ду коммерческими

структурами,

обеспечить постоянный надзор

над



от 2

4 ию

ля 2

007 г. №

209

-ФЗ


малого


ательства в Российской

Федера-

ции»

, противодействовать р

ейдерским захватам

. Особое внима

-ние в

плане

защиты

прав предприним

ателей

уделено сфере н

ад-

зора

над

оперативно-розыскной деятельностью

, а такж

е регист-

рационно

-учетной

работой органов,

осуществляющих

уголовное

преследование.

Кроме

того

, прокурорам предписано

обеспечить

гласность и прозрачность

в деятельности органов прокуратуры

на рассматриваемом

участке

, активно

использовать в

этих

целях

возмож

ности средств массовой

инф

ормации.

В рамках реализации

полож

ений

указанного Приказа

про

-курорами

на региональном и районном

уровнях

с середины

200

8 г.

созданы

предпосылки для ведения непосредственного откры

-того

диалога

с представителями

бизнес-сообщества по

вопро

-сам,

связанным с нарушением прав


Более

того

, в рамках активизации антикоррупционной работы

в про

-куратурах созданы

интернет-сайты

, куда м

ожет

обратиться каж

-ды

й, кто

имеет

инф

ормацию

о коррупционных проявлениях.

Эти и иные организационные м

еры

позволили

значительно уве-

личить

объем

необходим

ой прокурорам инфо

рмации

о нару-

шениях законов в рассматриваемо

й сфере,

а зн

ачит

, более

эф-

фективно

выполнять поставленные перед ними

задачи

.До начала

рассмотрения р

оли прокуратуры

при



ми и

муниципальными

органами контрольны

хмероприятий в отнош

ении

субъектов п


сле-

дует

определить,

что

же представляет

собой

органы

прокура

-туры

и какую

роль они вы

полняю

т в РФ

.Прокуратура

РФ

представляет собой единую

федеральную

централизованную

систему

органов


надзор



на ее

территории законов.

О важности деятельности


свидетельствует тот

факт

, что

конституционны

е нормы


щие


прокуратуры,

1 следую

т непосредственно

за нормами

, посвящен

-ны

ми судебной

власти.

Несмотря на

то,

что

согласно ст

. 129


РФ

про

-куратура

вклю

чена

в раздел

судебной

власти

(гл.

7), она являет-

ся само


м централизованным органом.

Нельзя согла

-ситься

с мнением

некоторых ученых о том,

что

«Генеральны

йпрокурор

РФ

наряду с судами олицетворяет

судебную

власть

».2

Прокуратура

не входит в

судебную

систему.

Деятельность п

ро-

куратуры

, связанная

с судом

, является лишь частью

ее фу

нк-

ций,

которые значительно шире и мн

огообразнее,

чем

участие

в граж

данском и арбитраж

ном судопроизводстве

.Организация

и деятельность п

рокуратуры

, помим

о Консти

-туции РФ

, регламентирована З

аконом

РФ

«О


Рос

-сийской Федерации

».3

Цели деятельности


заклю

чаются в обеспече

-нии верховенства

закона,

единства и укрепления

законности,

защиты

прав и свобод

человека и граж

данина

, а также охраня

-емых законом интересов общества и государства.

Основное содержание

деятельности прокуратуры

составляет

прокурорский

надзор.


как

самостоятельный институт

госу

-дарственной деятельности

имеет

несколько


, что

вызвано существенны

ми различиями в задачах

, предмете и

пре

-делах надзора его отраслей

. Одним

из них,

причем наиболее

существенны

м, является

прокурорский надзор

за точным и еди-

нообразным исполнением законов.

1 Ст.

129


РФ

.2 Бородин

С.В

., Кудрявцев

В.Н

. О

судебной

власти

в России

// Госу-

дарство и

право

. 200

1. №

10.

С. 2

5.3 Ф


закон

от

17.0

1.19

92 №

220

2-1


Россий

-ской

Федерации

» //

СЗ РФ

. 20.

11.1

995.

№ 4

7. Ст.

447

2.




лиц


..Глава

2


158

159

Методы

осуществления д

еятельности по

надзору

за со

блю

-дением

и исполнением

законов прокуратурой

различны

. За п

е-риод

сущ

ествования


в России слож

ился

опреде-

ленный перечень

превентивны

х мер реагирования

на наруше-

ние закона

. Протест

является основным актом прокурорского

реагирования

на вы

явленные нарушения

законодательными

(представительны

ми) и

исполнительны

ми органами управле-

ния,

допущ

енны

е при издании правовых актов.

В нем

содер

-жится

предлож

ение

привести их

в со

ответствие

с федеральны

-ми

законами

и Конституцией РФ

. В соответствии с указанной

норм

ой закона

принесение протеста

на правовой

акт, противо-

речащий

закону и нарушаю

щий

права

и свободы

человека и

граж

данина

, следует


не только

как

право

, но и

как обязанность прокурора.

Эта

обязанность

коррелирует

справозащ

итны


прокурора

. Протест

должен

при

-носиться

во всех

случаях

выявления незаконных актов.

Кроме

протеста,

распространенной мерой реагирования

является

такж

е и представление

. Представление

об устранении

нарушений

закона

вносится прокурором

в орган

или

должнос-

тном

у лицу

, которые полномочны

устранить

допущ

енны

е на

-рушения

.Вышестоящ

ий прокурор им

еет право действовать в преде-

лах комп

етенции нижестоящ

их прокуроров,

что

вытекает

из

диспозиции

ч. 1

ст.

129 Конституции РФ

и содержания

Закона


РФ

». М

ногие авторы

в научной

литературе,

посвящ

енной прокурорскому надзору, указывают, что опротес-

тование правовых актов производится


в строгом


с их

комп

етенцией

. Выш

естоящ

ий прокурор им

еет

право действовать в пределах

прав нижестоящ

его прокурора,

но ниж

естоящ

ий прокурор не

мож

ет пользоваться полном

очи-

ями вы

шестоящ

его прокурора ни

при

каких

обстоятельствах

.1

Возможность п

ринесения п

ротеста и

ли вн

есения

представ-

ления в пределах

комп

етенции вы

шестоящ

его прокурора зако-

ном не

предусмотрена

. Однако закон не

содержит

и запрета

.Выбор меры

реагирования зависит от

актуальности установ-

ленных в содерж

ании

акта

противоречий,

масштабов распрос-

траненности нарушений

, данны

х, характеризующих

состояние


в регионе

, органе,

издавшем

незаконны

й правовой

акт, и возмож

ности их

устранения.

Целесообразны

м такое об

-ращение

является тогда,

когда

есть основания полагать

, что

аналогичны

е нарушения

имеют м

есто

в практике других

орга-

нов данной

системы

. Расширение


прокурора

вуказанны

х аспектах

мер

реагирования п

озволит сократить

срок

устранения

наруш

ений

правового

акта

.Хотелось бы

коснуться

и следующей

проблемы

. В предло-

женной различны

ми авторами классифи

кации мер реагирова-

ния значатся

: протест

, представление

, постановление

и предо

-стережение

. Обращ

ение

прокурора

в суд

в целях

устранения

противоречия

правового

акта закону

, на наш

взгляд,

следует

расценивать такж

е одной из

мер

реагирования прокурорского

надзора.

Обращ

ение

в суд

с оспариванием противоречащ

его

закону

правового

акта


Гражданско

-процессуаль

-ны

м кодексом

и не значится в

указанной

классиф

икации

. Меж

-ду

тем обращение

в суд,

так же как

и перечисленные м

еры

реа

-гирования,

является

предлож

ением устранить п

равонарушения

к тому

или

иному

органу либо

должностному

лицу, только

виной

форме

(с помощ

ью суда)

. Обращ

ение

в суд

мож

ет иметь

место как продолжение

ины

х мер прокурорского реагирования

,когда на

представительны

й или исполнительный орган власти

(управления)

не возымели

действия п

редлож

ения

прокурора

об

устранении

наруш

ений

. Но может

быть

и ед

инственной

мерой

реагирования

. Выбор им

енно

этой меры

прокурором может

быть

обусловлен ситуациями

повышенной общественной зна-

чимо

сти для отмены

незаконного

акта или сомн

ениями

в спо

-собности

принятия правильного решения

органом

, издавшим

правовой

акт

, а также в случаях,

требующих

профессиональ

-1 Российский

прокурорский

надзор:

Учебник

/ Под

редакцией

Сухаре-

ва А

.Я. М

.: Норма,

200

7. С

. 199

.




лиц


..Глава

2


160

161

ного

юридического анализа права,

обусловивших

противоре

-чие и несоответствие

акта закону

.1

Наруш

ение

требования ч.

5 статьи

10 в

части


с органами



выездной

проверки в

отношении

субъектов малого

и среднего


согласно

п. 2

ч. 2

ст.

20 Закона относится к грубым нарушени-

ям требований данного Закона

, т.е

. в соответствии с ч.

1 ука

-занной

статьи является

безусловным основанием

для

призна-

ния результатов проверки

недействительны

ми.

Так,

Инспекция

Федеральной

налоговой

служ

бы по Ленин

-скому району

России г. Саратова обратилась

в арбитражны

йсуд с заявлением о привлечении ООО

«Фарт-А

» (далее

- обще-

ство

) к адми



за правонарушение

,предусмо

тренное частью

2 статьи

14.1

6 КоАП

РФ

. Реш

ением

Арбитражного

суда

Саратовской

области

от 3

0.06

.200

9 в удов

-летворении

заявленных требований

отказано в связи

с наруше-

нием

процедуры

привлечения

к адми


ответствен-

ности.

Реш

ение

суда

мотивировано не

представлением налого

-вы

м органом доказательств надлеж

ащего извещения

общ

ества

о составлении протокола.

Проверяя дело

в кассационном порядке,

Федеральный ар

-битраж

ный суд Поволжского округа

не нашел

оснований

для

отмены

обж

алуемо

го судебного

акта,

указав,

помим

о прочего,

на следующее

: «Такж

е следует у

казать

на нарушения

требова

-ниям

части

5 статьи

10 Ф

едерального закона

от

26.1

2.20

08№

294

-ФЗ

«О защ

ите прав


лиц


-ны


ателей

при

осуществлении государственного

контроля

(надзора


» согласно

ко-

торы

м внеплановая вы

ездная

проверка юридических

лиц

, ин-

дивидуальных предприним

ателей

, относящ

ихся

в соответствии

с законодательством


к субъектам мало

-го


ательства,

мож

ет быть

проведена

по

основаниям

, указанным в подпунктах

«а»

и «б»

пункта 2

части

2 настоящей

статьи

, органами государственного

контроля

(над

-зора

), органами


после


с органом


по месту осущ

ествления деятельности

таких юридических

лиц



ателей

.Однако в нарушение

указанных требований

законодатель-

ства

сотрудниками

инспекции

проведена

проверка д

еятельнос-

ти общ

ества в отсутствие

согласования на

проведение провер

-ки


Ленинского района

г. Саратова.

Согласно статьи

20 указанного

закона результаты

провер-

ки, п

роведенной

органом


(надзо-

ра), органом му


контроля с грубым нарушением


х настоящим

Федеральным законом требований

к организации и проведению

проверок,

не мо

гут являться

до-

казательствами

наруш

ения


лицом


-ны

м предприним

ателем



и требова

-ний,

установленных му


ми правовы

ми актами,

иподлежит

отмене вышестоящ

им органом


кон-

троля

(надзора

) или

судом

на основании заявления юридичес-

кого

лица,



».1

Установление

особенностей организации и проведения

про

-верок субъектов малого


согласуется

сположением п.

6 ст.


от

24 июля

200

7 г.

№ 2

09-ФЗ

«О развитии малого


атель-

ства


»,2 в

соответствии с которы

м в

целях реализации

государственной политики

в области

разви

-тия м

алого и среднего


в РФ

федеральны

-ми

законами и иными

нормативными

правовы

ми актами РФ

,наряду

с прочим,

могут

предусматриваться

меры

по обеспече

-

1 Постановление ФАС

Поволжского

округа от

01.0

9.20

09 по

делу

№ А

57-7

046/

2009

// СПС



закон

от

24.0

7.20

07 №

209

-ФЗ


малого и

среднего


Федерации

» //

СЗ РФ

. 200

7.№

31.

Ст.

400

6.

1 Женетль

С.З

. Некоторые вопросы


надзора

//Россий

-ский

судья

. № 3

. 200

2. С

. 31.




лиц


..Глава

2


162

163

нию

прав и законных интересов субъектов малого

и среднего


ательства при осущ


контроля

(надзора

).В

части

6 данной статьи

указано

, что


м Пра

-вительством РФ

федеральным органом исполнительной

влас-

ти должна

быть

установлена

типовая фо

рма заявления

о со

гла-

совании органом государственного

контроля

(надзора

), орга

-ном му


контроля с органом прокуратуры

прове

-дения внеплановой вы

ездной

проверки субъектов малого

или

среднего


. Форма

заявления бы

ла утвер

-ждена

Минэкономразвитием РФ

30 апреля

200

9 г.1

Постановлением Правительства

РФ

от

28.1

0.20

09 №

847

было

утверждено

Полож

ение

о направлении

органами государ-


(надзора)

и муниципального контроля

ворганы


проектов ежегодны

х планов


плановых проверок


лиц


х пред

-приним

ателей

, а также фо

рмы

и содержания

сводного плана


плановы

х проверок


лиц

и индивиду-

альных предприним

ателей

.2

В указанных случаях согласно

п.1

2 ст

.10 органы

государ


(надзора)

, органы

муниципального конт

-роля

вправе приступить

к проведению


выездной

проверки

незамедлительно

, но с и

звещ

ением органов прокура-

туры

о проведении мероприятий по

контролю


на-

правления соответствую

щих

документов в органы

прокурату

-ры

в течение

24 часов

(как

указано

в ч

. 12 статьи

10 ФЗ от

28.1

2.20

08 г.

№ 2

94-ФЗ,

в орган прокуратуры

подлежат

направ-

лению

документы

, предусмотренные в ч.

6 и

7 данной статьи

;однако

это

представляется неточным;

очевидно,

речь идет

одокументах

, указанных в ч.

8 статьи)

.Законом определены

требования

к офо

рмлению

реш

ений

осогласовании


выездной

проверки и об

отказе

в согласовании ее

проведения,

а также порядок пред

-ставления

(направления

) таких

реш

ений

: реш

ение

прокурора

или его заместителя о согласовании


выездной

проверки либо

об отказе

в согласовании ее

проведе

-ния офо

рмляется

в письменной

форме

в двух

экземп

лярах;

один

экземп

ляр такого

реш

ения

в день принятия

реш

ения

представ-

ляется

либо направляется

заказным почтовым отправлением

суведомлением

о вручении или в фо

рме электронного докумен-

та, п

одписанного электронной цифр

овой

подписью

, в орган


контроля

(надзора

), орган му


контроля

.Для

случаев,

когда требуется

незамедлительное п

роведение


ездной

проверки,

в ч

. 14

статьи

10 Ф

З от

28.1

2.20

08 г.

№ 2

94-ФЗ предусмотрено,

что

копия

реш

ения

осогласовании

проведения внеплановой вы

ездной

проверки на

-правляется

органом


в орган государственного

кон-

троля

(надзора

), орган му


контроля с использо

-ванием

инф

ормационно

-телекоммуникационной сети

. При

этом

не вполне ясно

, поним

аются ли

под

случаями,

когда требуется

незамедлительное

проведение внеплановой вы

ездной

провер-

ки, только случаи

, указанные в ч.

12 данной

статьи,

или

еще

какие-либо

случаи.

Понятие

инф

ормационно

-телекомму

ника

-ционной сети

определено в п.

4 ст.


«Об

инфо

рмации

, инф

ормационны

х технологиях и о защите и

нфор

-мации»

– это

технологическая

система

, предназначенная

для

передачи

по линиям

связи

инф

ормации,

доступ к которой

1 Приказ Минэкономразвития РФ

от

30.0

4.20

09 №

141

«О


положений


закона

«О защите

прав



при



-го

контроля

(надзора

) и


контроля»


газе-

та. №

85.

14.

05.2

009.


РФ

от

28.1

0.20

09 №

847

«Об утверж

-дении

Положения о направлении

органами


контроля

(надзора

) и


контроля в органы


проектов

ежегодных планов

проведения плановых проверок юридических лиц


, а также формы

и содержания свод

-ного плана проведения плановых проверок юридических лиц

и индиви

-дуальных предпринимателей

» //

СЗ РФ

. 200

9. №

44.

Ст.

524

4.




лиц


..Глава

2


164

165

осущ


с использованием

средств вычислительной

тех-

ники

. Законом предусмотрена возмож

ность обжалования

выше-

стоящему прокурору или оспаривания в суд как решения

про

-курора

или

его заместителя о

согласовании

проведения внепла-

новой вы

ездной

проверки,

так

и реш

ения

прокурора

или

его

заместителя об

отказе в согласовании

ее проведения

. Выше-

стоящему прокурору указанны

е реш

ения

обж

алую

тся в

поряд

-ке

, предусмотренном

Федеральными

законами

«О



Федерации

» и

«О порядке

рассмотрения обраще-

ний граж

дан Российской

Федерации

»,1 а такж

е Инструкцией

опорядке р

ассмотрения обращений

и приема граждан в системе



.2

2 октября

2009

г. Генпрокуратурой

РФ

был утверж

ден По-

рядок фо


органами прокуратуры

ежегодного

свод-

ного

плана


.3 Форми

рование

ежегодного

сводного

плана


лановы

х проверок

(да-

лее

– сводны

й план

) производится

органами прокуратуры

(в


с компетенцией)


порядке

: прокурорами

городов,

районов

, территориальными

и при

-равненны

ми к

ним


ины

х специализированных

прокуратур

– в части проектов

ежегодны

х планов

соответствен

-но

городских

, районны

х либо

ины

х территориальны

х подраз

-делений федеральны

х органов исполнительной

власти,

наде-

ленных контрольны


, региональны

х органов кон

-троля

(надзора

) субъектов


, а также ор

-ганов му


контроля

; транспортны

ми прокурорами

на правах

районны

х – в ча

-сти проектов

ежегодны

х планов

территориальны

х подразделе

-ний федеральны

х органов и

сполнительной власти

, наделенны

хконтрольны


в сфере

транспорта и таможни

; прокурорами

субъектов


, Волжс-

кой межрегиональной

природоохранной

прокуратурой,

проку

-ратурами

комплекса

«Байконур

» и ЗА

ТО М

ежгорье

– в части

проектов

ежегодны

х планов


х территориальны

хорганов федеральны


власти,

наде-

ленных контрольны


, региональны

х органов кон

-троля

(надзора

) субъектов


, действую

-щих

в соответствую

щих

закрытых территориальны

х образова

-ниях

, либо в сфере природопользования

, а также му

ниципаль

-ны

х органов контроля

в пределах субъекта

Российской Феде-

рации; транспортны

ми прокурорами

на правах

субъектов

– в

ча-

сти проектов

ежегодны

х планов


х территориаль

-ны

х органов ф

едеральных органов и


, на-

деленных контрольны


в сфере

транспорта и та

-можни

; Главным управлением и управлениями

Генеральной

про

-куратуры


в федеральных округах

– в

части проектов

ежегодны

х планов

меж

региональных

(окруж

-ны

х) территориальных органов федеральны

х органов испол-

нительной власти




; управлением

по надзору за


законов н

а транс

-порте и

в таможенной сфере –

в части проектов

ежегодны

х пла-

нов ц

ентральных аппаратов ф

едеральных органов и

сполнитель

-ной власти




.27

марта

200

9 г. Приказом Генпрокурора

был утверж

ден

Порядок


в органах


проведения вне

-


закон

от

02.0

5.20

06 №

59-ФЗ

«О порядке

рассмотрения

обращений

граждан


Федерации

»// СЗ РФ

. 200

6. №

19.

Ст.

206

0.2 П

риказ Генпрокуратуры

РФ

от

17.1

2.20

07 №

200

«О

введении

в дей

-ствие Инструкции

о порядке

рассмотрения обращений

и приема граж

-дан

в системе прокуратуры


Федерации

» //

Законность

. 200

8.№

4. 3 Приказ Генпрокуратуры

РФ

от

02.1

0.20

09 №

319

«О

порядке

форми

-рования ежегодного

сводного

плана проведения органами


-ного контроля

(надзора

), муниципального

контроля плановых проверок

в отнош

ении



»//

СПС


.




лиц


..Глава

2


166

167

плановых вы

ездных проверок

субъектов



ательства.

1

Основной недостаток

данного

Приказа

(впрочем

, это

недо-

работка Закона

от

28.1

2.20

08 г

. № 2

94-ФЗ)

в том

, что

не все

внеплановы

е проверки

субъектов


предпри


подлежат

согласованию

с прокуратурой

. В пере-

чень

случаев н

е попали такие основания

(п. 2

ст. 1

0 от

28.

12.2

008 г.

№29

4-ФЗ)

как истечение срока

исполнения п

редписания

, а так-

же заявления граж

дан о нарушении

прав потребителей

. Это

означает

, что



ведомств

могут

,к п

римеру

, неоднократно проверять коммерсанта

, мотивируя

это

неисполнением ранее вы

данного предписания,

при

этом

обна-

руживая

все

новые и

новые н

аруш

ения

. Не и

склю

чена

возмож

-ность использования подставных лиц.

На основании их

жалоб

о нарушении

прав п

отребителей инспекторы

вполне

могут

орга-

низовать

и провести внеплановую

выездную

проверку без про

-курорского


.Винить в этих


следует в

первую

очередь

Закон

от 2

8.12

.200

8 г. №

294

-ФЗ,

поскольку

Приказ издан лишь во


его положений

. В том,

что

касается прокурорского


, Приказ на

стороне

бизнеса

. Он позволяет неза

-интересованному государственному

ведом

ству

отказывать

впроведении

внеплановой проверки

, если при этом

наруш

аются

нормативны

е требования л

ибо интересы

субъектов малого

или

среднего


.2

Проиллю

стрируем

примером.

ООО

«Газ-Моторс»

обрати-

лось

в Арбитражны

й суд Самарской

области

с заявлением о

признании незаконным постановления и

нспекции

ФНС

России

по Кировскому району

города

Самары

по делу

об адми

нистра

-тивном


от

16.1

0.20

08 №

278

.Решением

Арбитражного

суда Сам

арской

области

от

12.1

2.20

08, оставленным без изменения

постановлением Один-

надцатого арбитраж

ного

апелляционного суда

от

10.0

3.20

09,

заявленные требования удовлетворены

.Инспекция

Федеральной

налоговой

служ

бы по Кировскому

району

города Самары

, не согласившись с принятыми

судеб

-ны

ми актами,

обратилась в Федеральный арбитраж

ный суд

Поволжского округа

с кассационной жалобой

, в которой

про

-сит указанны

е судебные акты

отменить.

Кассационная

инстанция

не нашла

оснований

для

их отме

-ны

, указав следую

щее

.«С

удебны

е инстанции,

признавая

незаконны

м постановле

-ние о привлечении к адми



от

14.1

0.20

08 №

278

правомерно исходил из

следующего.

В соот-

ветствии

со ст

. 14 Федерального закона

«О

защите юридичес-

ких лиц и индивидуальных предприним

ателей

при



контроля»

указывается


й пере

-чень

требований к распоряж

ению

(поручению

) о проведении

проверки

. В требовании долж

ны быть

указаны

: номер

и дата

распоряж

ения

(приказа

) о проведении мероприятия п

о контро

-лю

; наименование органа


(надзо-

ра); фами

лия,

имя

, отчество и долж

ность лица

(лиц

), уполно

-моченного на

проведение м



; наимено

-вание ю

ридического лица

или

фамилия

, имя

, отчество индиви

-дуального предприним

ателя,

в отнош

ении

которых проводит

-ся

мероприятие


; цели,

задачи

и предм

ет проводи

-мо

го мероприятия


; правовы

е основания

проведе

-ния мероприятия по

контролю

, в том

числе

нормативные пра-

вовы

е акты

, обязательны


которых подлеж

ат про

-верке;

дата начала

и окончания

мероприятия


.

1 Приказ Генпрокуратуры

РФ

от

27.0

3.20

09 №

93

«О


Фе-

дерального

закона от

26.

12.2

008 №

294

-ФЗ

«О защите


лиц


при


государ

-ственного

контроля

(надзора)

и муниципального

контроля

» (вместе

с«Порядком

согласования в органах


проведения внеплано

-вых выездных проверок субъектов малого и

среднего

предприниматель-

ства

»)//

СПС


.2 Гулидов

П. Внеплановые проверки

. Согласование с прокуратурой

//

Современный

предприниматель.

200

9. №

5. С

. 7.




лиц


..Глава

2


168

169

Суды

на основании исследования

представленного

в мате-

риалы

дела поручения №

284

от

02.1

0.20

08 сделали

правиль

-ны

й вы

вод о его несоответствии

вышеуказанным требовани-

ям, поскольку

в нем

не указано наим

енование

юридического

лица

или

фамилия

, имя

, отчество индивидуального предпри-

нимателя

, в отнош

ении

которых проводится

мероприятие

по

контролю

, чем

наруш

ена вы

шеуказанная

норма


закона

«О

защ

ите юридических

лиц


х пред

-приним

ателей

при


контроля

»».1

В.С

. Саттаров,

проводя

анализ работы

органов

прокурату

-ры

Республики Коми

по реализации

полномочий в сфере конт-

роля

за предприним

ательской деятельностью

, поднял некото

-ры

е проблемы

правоприм

енения

, требующие

урегулирования

на федеральном

уровне.

2

Так,

требует


вопрос отграничения

фактов воз-

никновения

угрозы

причинения вреда ж

изни

и здоровью

чело-

века

от наруш

ений

прав п

отребителей.

Указанные вопросы

чащ

евсего возникаю

т при организации и проведении

внеплановых

выездных проверок

территориальными

органами Роспотреб-

надзора.

Нормативно не

закреплен перечень

документов,

прилагае-

мых к заявлению

о согласовании проведения


вы

-ездной

проверки,

что

приводит к неоднозначны

м решениям

органов,

осуществляющих


й контроль

(надзор)

.Так,

управление Россельхознадзора по

Республике Коми

ини

-циировало п

роведение внеплановых

выездных

проверок субъек-

тов малого


ательства на

основании

за-

даний,

поручений

и инф


х писем Россельхознадзо-

ра, не подтверж

денных конкретными

документами

о возмож

-

ных нарушениях на

территории Республики

Коми у конкрет-

ных субъектов предприним


.1

Такж

е требует


вопрос

совместного проведения

внеплановы

х вы

ездных проверок

органами государственного

контроля

(надзора

) со смеж

ными

полномочиями.

Представля-

ется

необходим

ой разработка м

ежведомственны

х адми

нистра

-тивных регламентов по

проведению

совместны

х проверок

.Статьей

13 ФЗ от

26 декабря

2008

г. регламентированы

сро-

ки проведения п

роверок.

В отнош

ении

одного

субъекта

малого


ательства общий

срок проведения

плановой про-

верки не

мож

ет превы

шать пятидесяти

часов

для


-приятия и пятнадцати

часов

для

микропредприятия в год.

Всвязи с этим требует р

азъяснения

вопрос

об установлении

сро-

ка проверки

(50 и

15 часов

) для

одного органа


-го

контроля

(надзора

) или

общ

его срока проверки

для

всех ор

-ганов контроля

.Сложившаяся

за период действия

ФЗ от

26 декабря

2008

г.практика

не дала

ответы

на поставленные вопросы

. Следует

также обратить внимание на сферу

применения Ф

З от 2

6.12

.200

8 г.

Данны

й Закон регулирует

отнош

ения

в области


иосущ

ествления государственного контроля

(надзора

), му

ници

-пального

контроля и защиты


лиц

, индиви-

дуальных предприним

ателей

при

их осущ

ествлении.

Его

сфе

-ра

расширилась за

счет вклю

чения отношений

по проведению


контроля и защиты


лиц

,индивидуальных предприним

ателей

при

его

осуществлении.

Вместе с

тем отмеченное

изменение

не в

полной мере

коррели-

рует

со стремлением к сниж

ению

адми


,уменьш

ению

давления н

а бизнес п

ри осуществлении контроля

и надзора,

поскольку

предусматривает

, по сути

, новый вид кон-

троля

– му


й.1 П

остановление ФАС

Поволжского

округа от

02.0

6.20

09 по

делу

№ А

55-1

6364

/200

8// СПС


.2 Саттаров В

.С. Защита

субъектов


деятельнос

-ти

// Законность

. 200

9. №

10.

С. 1

3.

1 Саттаров В

.С. Защита субъектов предпринимательской


//Законность

. 200

9. №

10.

С. 1

3.




лиц


..Глава

2


170

171

Муниципальный контроль


органами мест

-ного

самоуправления,


ми на организацию

ипроведение

на территории му



соот

-ветствую

щих

проверок

(соблю

дения требований

, установлен-

ных му


ми правовы

ми актами)

. Поэтому

полож

е-ния,

предусматривающие

установление адм

инистративной от

-ветственности за

правонарушения

при

осуществлении му

ни-


контроля

, не м

огут

устанавливаться

в Кодексе Р

ос-

сийской Федерации

об адми

нистративных правонаруш

ениях.

1

Определенного

рода у

пущением разработчиков законопро-

екта

мож

но назвать

отказ

в ФЗ от

26.

12.2

008 г. от

преамбулы

,определяющей

направленность данного Закона

, которая

при

-сутствовала в

ФЗ от

8 августа 2

001 г. №

134

-ФЗ.

В частности

, вней мо

гли бы

ть отмечены

такие

цели:

1) защ

ита прав

юриди

-ческих

лиц



ателей

при

поведе-

нии проверок

; 2) снижение

адми


в пред

-приним


; 3) противодействие

коррупци

-онны

м проявлениям при проведении

контрольных мероприя

-тий и т.д

.Мож

но предлож

ить внесение и

зменений

в Кодекс Р

оссийс


об адми


ениях.

Задача

установления административной ответственности за

нарушения

мож

ет быть

реш

ена внесением соответствую

щих

изменений в главу

19 Кодекса


об адми

-нистративных правонаруш

ениях.

Так

, указанную

главу Кодек-

са Российской Федерации

об адми


е-ниях

мож

но дополнить

статьей

19.6

.1 под

наименованием

«На-

рушения

установленных законодательством требований

к орга-

низации и проведению

проверок при осущ

ествлении федераль

-ного


контроля

(надзора

)».

Дела об адми


ениях могут возбуж

-даться

прокурором в порядке,

предусмотренном

статьей

28.

4

Кодекса Российской

Федерации

об адми

нистративных право-

нарушениях.

Такое

законодательное р

ешение

будет коррелиро

-вать

с Федеральным законом от

17.

01.1

992 №

220

2-1

«О про

-куратуре


», главой

1 раздела

III которо-

го урегулированы

полномочия прокуратуры


рации по


надзора


законов фе

-деральны

ми органами исполнительной

власти

и органами мес-

тного самоуправления

, в том числе органами контроля

и их дол-

жностны

ми лицами.

1 Кодекс Российской

Федерации

об административных правонаруше-

ниях

от

30.1

2.20

01 №

195

-ФЗ

// СЗ РФ

. 200

2. №

1 (ч.

1).

Ст.

1.




лиц


..Глава

2


172

173

ЗАКЛ

ЮЧЕ

НИЕ

Необходим

ость

правового


общ

ественны

хотношений

возникает

с момента


государства как

системы

управления делами

общ

ества,


тех

клас-

сов и групп,

которые в силу

развития общественны

х отноше-

ний приняли на

себя это управление

. В свою

очередь

, регла

-ментация

социальной жизни

диктует

потребность

проверки


и совершенствования устанавливаемы

х государ-

ством предписаний,

то есть в контроле

.По мн

ению

отдельных специалистов

, система


-ного



контроля

имеет

более

чем

тыся

-челетнюю

историю

.1 А

. Андрухович видит в ней систему сче-

товодства и контроля

, уходящую

своим

и корнями в Древнюю

Русь

.2 А

.М. Тарасов

считает

, что

в данны

й период

шло

зарож

-дение и соверш

ались первые шаги фо


и развития


контроля

, но ещ

е не б

ыло

слож

ившейся

сис-

темы

. Полагаем,

более

правильно

говорить

о становлении

ор-

ганов управления

на Руси

в ходе первых правовых рефо

рм,

проводим

ых княж

еской адми

нистрацией

периода

XI –

XIV

вв.3

После

объединения

Руси вокруг

Москвы

предм

еты

управ

-ления стали

более

обш

ирны

ми: усилились

торговые связи

меж

-ду

отдельными

городами

и земл

ями,

услож

нилась

система р

аз-

личных сборов

и пош

лин.

В это время создаю

тся специальны

еучреждения для руководства хозяйственны

ми делами

– прика-

зы. П

о свидетельству В

.В. И

вановского

, сначала

они

выступа-

ли только

отделениями

канцелярии Боярской

дум

ы, но к концу

XV

I в.

стали

самостоятельными

адм


ми учреж

-дениями.

1 В

свою

очередь

, В.О

. Клю

чевский отмечает

, что

Су-

дебник

149

7 г. отражает приказы

в период их

превращ

ения

из

личных поручений в постоянные ведомства.

2 Н

.В. П

латонова

считает, что в России


й контроль

зарождался с

образованием

централизованного


. Однако только

с XV

II в.

появляется государственный контроль

, главным обра

-зом в виде


.3 Представляется,

что

отсутствие спе-

циального органа

, осуществляющего контрольны

е функции в

сфере денежного


, не дает

оснований

для

выво

-да

, что

до указанного

периода


контроля

не суще-

ствовало

. Больш

инство

действовавш

их в

XV

–XV

II вв.

в Рос

-сийском государстве п

риказов в той или иной

мере н

аделялись

функцией


управления4

и, следовательно

, конт-

рольны

ми полномочиями.

Таким

образом

, о зарождении конт

-роля

в России и начале

его

форми

рования как отдельного

ин-

ститута государственного

механизма

следует

вести

речь с мо

-мента п

оявления

первы

х приказов

.5 В

исторической науке воп

-рос о времени появления приказов

остается спорны

м, тем

не

менее очевидно,

что

данны

е органы

образовывались

постепен-

но по мере

необходим

ости


управления той или

1 Ялбулганов

А.А

. Зарождение государственного


во второй

половине

XV

II -

XV

III в.

(историко

-правовое исследование)

//Государство

и право

. 200

1. №

10.

С. 8

9; Пахомова Г

.Н. Реформы

государ

-ственного

контроля


199

4. №

2. С

. 39.

2 Андрухович А

. Единство

триады

: счетоводство

, отчетность

, конт-

роль

// Президентский

контроль

. Информационный

бюллетень.

199

7.№

1. С

. 75.

3 Тарасов

А.М

. Становление и

развитие государственного

контроля

на Руси

(дооктябрьский

период

) //

История государства и

права

. 20

02.

№ 2

. С. 6

.

1 Ивановский

В.В

. Учебник административного

права

. 4-е

изд

. Казань,

1911

. С. 1

7.2 К

лючевский

В.О

. Курс русской

истории

. Соч

.: В

9 т

. Т. 2

/ Под

ред

.В

.Л. Янина.

М.,

1988

. С. 3

17.

3 См

.: Платонова Н

.В. Государственный

контроль

(фискалитет)

в Рос

-сии

и русское

общ

ество в первой

четверти

XV

III века

: Дис.

... канд.

ист

.наук.

М.,

2000

. С. 5

0.4 Петров К

.В. Приказная

система управления в России

в конце

XV

-X

VII

веке:

Дис.

... канд.

юрид.

наук.

СПб.

, 200

0. С

. 72.

5 Владимирова

О.В



контроль России

в X

VII

-XIX

вв.

(историко

-правовое исследование)

: Дис.

... канд.

юрид.

наук.

Белгород,

200

3. С

. 28.

Заключение


174

175

иной

сферой деятельности

. Некоторые ученые считаю

т, что

история контроля

датируется образованием

Главного управле-

ния ревизии государственны

х счетов

28 января

181

1 г. Заме

-тим,

что

из названия

указанного управления

ясно,

что

основ

-ное содерж

ание

его

деятельности составлял контроль

над

го-


ми финансами

. Кроме

того

, его

функциональная

направленность

(проверка

приходов и расходов

казенны

х и

общественны

х сумм

и капиталов

, надзор за

их движ

ением)

не

оставляет сомн

ений

в принадлеж

ности этого управления

не-

посредственно к фи

нансовой

сфере.

В 1

836 г. Главное у

правле

-ние ревизии государственны

х счетов

было

преобразовано

вГосударственны

й контроль

. Таким

образом

, институт государ-


в России оф

орми

лся о

рганизационно и по

-лучил юридическое

закрепление.

Есть все

основания

именно с

1836

г. вести отсчет

деятельности государственного

контроля

вРоссийском

государстве,

которы

й берет свое н

ачало в качестве

финансового.

1

В X

IX –

начале X

X вв

. государственный контроль

представ-

лял в основном

единую

многофу

нкциональную


-ную

систему, использовавш

ую различные ф

ормы



. В частности

, такие

, как

документальны

й и пред

-варительны

й контроль

, проверка и

сполнения государственных

законов,

ревизия

финансовой деятельности

, инспектирование

и надзор

. Органы

, входящие

в Государственный контроль

Рос

-сийской им

перии в центре

, и контрольные палаты

на местах

являлись

по своим целям,

задачам

и функциям прообразами

действую

щих

сейчас

таких специальны

х государственны

х фи

-нансово-контрольны

х органов,

как Г

лавное

контрольное управ

-ление П


Ф, которое

полномочно осущ

ествлять

кон-

троль как фи

нансовой

, так

и адм

инистративной деятельности

всех

государственных органов исполнительной

власти,

Счет-

ная палата


, осуществляющая

контроль

использования бю

джетны

х средств и внебюдж

етны

х фо

ндов

,Федеральная

служба

финансово

-бюдж

етного

надзора

Минфи

-на

России

(и ее территориальны

е органы

), которая такж

е осу-

ществляет

бюдж

етны

й и валю

тный контроль

.1

В Энциклопедическом

словаре

Ф.А

. Брокгауза

и И

.А. Е

ф-рона


й контроль


общ

ем см

ысле

как наблюдение за п

равильностью

и законностью



х доходов и производством расходов

. Здесь

же

дано

пояснение

, что


й контроль


собой само

стоятельное государственное

установление,

во всем

равное

с другим

и ми


». Особы

й интерес п

редстав-

ляет

то,

что

свою


деятельность учреждение,

по

мнению

авторов

словаря


в форме

надзора

. Сле

-дует

отметить,

что

для

указанного вы

ше словаря характерны

следую

щие

употребляемые по

тексту вы

ражения

: «надзор

го-


контроля вы

ражается»

, «на


госу


контроля лежит

надзор за

тем

, чтобы

, независи-

мо от законности и правильности

расходов,

все хозяйственные

операции

казны


с возможно

больш

ей для

нее

выгодой»

.2 Таким

образом

, Энциклопедический

словарь

рас

-сматривает

контроль как специальное учреждение,

осуществ

-ляющее

свою

деятельность в фо

рме надзора

(установление,

втерм

инологии

того времени)

, т.е

. как

организационно-право-

вую

форму

надзора

.Отсутствие достаточно

четкого


сущ

ности

понятий


и «надзор

» на

законодательном

уровне

обусловливает наличие различны

х подходов


данных терм

инов

с научной

точки

зрения.

Причем точки зре-

1 Пименова Н

.В. Реформирование организационно-правовых механиз-

мов


контроля в политике

Российского


(X

IX-

начало

XX

вв.

) //

Право

и политика

. 200

7. №

11.

С. 9

.2 Э

нциклопедический

словарь

/ Изд

. Ф

.А. Брокгауз и

И.А

. Ефрон

.Т

. 9. СПб.

, 189

5. С

. 408

-411

.

1 Коломытцева О

.Н. История зарождения государственного

контро-

ля в

дореволюционной

России

//История государства и

права

. 200

7. №

7.

С. 5

1.




176

177

ния н

екоторых ученых существенно

различаются,

нередко

один

и тот же вид деятельности

мож

ет называться

как

контролем

,так и надзором

. Единства в

поним

ании

правовой сущности дан-

ных понятий,

их фо

рм и

методов

на данный мо

мент

нет

.Необходим

о отметить

, что

с теоретической

точки

зрения

контроль

и надзор обладают специф

ическими

чертами

. Конт-

роль

обы

чно характеризуется:

– осущ



контролируемо

гообъекта,

как

с точки

зрения


, так

и целесообразно

-сти и эффективности;

– возмож

ностью

вмешательства контролирующего субъек

-та

в деятельность контролируемого объекта;

– нормативно

закрепленной

возмож

ностью

субъектов

кон

-троля непосредственно привлекать

к ответственности

право

-нарушителей

. Надзор характеризуется:

– осущ



поднадзорного

объекта исключительно

с то

чки зрения


;– невозмож

ностью

вмешательства в деятельность

поднад-

зорного объекта,

субъект

надзора

констатирует нарушение

за-

конности

поднадзорны

м объектом

;– реагированием в фо

рме обращения

к наруш

ителю

с пре

-дупреж

дением

, предписанием об

устранении нарушений

или

ввы

шестоящ

ий орган

по отношению

к наруш

ителю

, в вышесто

-ящ

ий надзорный орган либо

в суд

.– надзорная д

еятельность всегда о


в отноше-

нии объектов

, не н

аходящ

ихся

в организационном

подчинении

надзорны

х органов.

Наряду со

специф

ическими

чертами

контроль

и надзор им

е-ют и общее

. Суть общего в контроле

и надзоре

состоит

во вла-

стном наблюдении

(исследовании,

анализе

) за

соблю

дением


и и фи

зическим

и лицами


и ус-

тановленны

х на

его основе

различных правил

(норм)

, провер

-ке

их соблюдения,

а такж

е применении в пределах


ной комп

етенции различны

х мер

(необязательно

прямо

го госу


принуждения)

от и

мени


На п

рактике п

одчас контроль и

надзор неразделим

ы. В

кон-

трольной

деятельности присутствует

надзор,

а надзор содер-

жит

элементы

контроля,

будучи нередко его первоначальным

этапом

. При

контроле

и надзоре

возможно


оди

-наковы

х процедур

(например,

проверок)

. Их единство

обнару-

живается в

деятельности существую

щих

на н

астоящ

ий момент


х надзорны

х служ

б, которы

е фактически осущ

еств

-ляют контроль

.Кроме

того,

действующее

законодательство фактически

отож

дествляет у

казанные п

онятия

. К примеру

. Указ П

резиден-

та РФ

от

9.03

.200

4 г. №

314

«О

системе

и структуре

федераль-

ных органов исполнительной

власти»

функции


инадзору не

разграничиваю

тся.

Вывод об

их идентичности

мож

-но

сделать

из названия

Федерального законом от

26.

12.2

008

№ 2

94-ФЗ

«О защ

ите прав


лиц


-ны


ателей

при


кон

-троля

(надзора


», а

также из

со-

держ

ащегося в нем определения.

На основании изложенного

мож

но сделать

вывод о сущно

-стном единстве

контроля и надзора,

в связи

с чем

контрольно-

надзорную

деятельность следует


в качестве

еди-

ной функции государственной власти

.Однако в связи с тем,

что

рассматриваемые понятия в тео-

ретическом

плане

обладаю

т специф

ическими

чертами

, пред-

ставляется

необходим

ым дифф

еренцировать

контроль и над-

зор

(и соответствующие

полномочия органов,

их осущ

ествля

-ющих

) в рамках единой


-надзорной

функции

.В

рамках единой

контрольно-надзорной функции государ-

ственной

власти

:– сущность контроля


в проверке соответствия

достигнутых результатов заданным параметрам

, целям

, а его

содерж

ание

– в

выяснении уполномоченными

органами и ли

-цами

, соответствует

ли деятельность


х объек-

тов нормативны

м предписаниям

, нормативным правовым ак

-там,

поставлены

перед

ним

и задачам,

а также непосредствен-




178

179

ное п

ринятие м

ер по устранению

«отклонений

» и прим

енению

санкций;

– сущность н

адзора


в обеспечении


и правопорядка

путем

выявления и устранения

допущ

енны

хнарушений

закона,

а также их

предупреж

дение,

его

содержа-

ние составляет о

снованная н

а законе д

еятельность специально

уполномоченных субъектов,

направленная н

а предупреждение,

выявление и пресечение

наруш

ений

закона за

исклю

чением

непосредственного прим

енения

санкций

к наруш

ителям

.Контрольно

-надзорную

деятельность н

еобходим

о характери

-зовать

в качестве неотъемлемой

функции


ап-

парата

, фактически осущ

ествляемой

всеми

органами государ-

ственной

власти

в различны

х формах

, соответствующих

их при-

роде

. Эта

функция

по общему правилу осущ


исклю

-чительно

в пределах комп

етенции и процессуальном

порядке

,установленны

х законом или иным нормативны

м правовым ак

-том.

Контроль и надзор

должны

быть

гласны

ми, кроме

случаев,

требую

щих

сохранения

тайны

, охраняемой законом.



-надзорной

деятельности долж

ны быть

соответству-

ющим

образом

оформлены

и, если не

содержат

материалов,

со-

ставляющих

секретную

инф

ормацию

, обнародованы

.Контроль

и надзор составляют часть организационной ди

-нами

ки функции


На сегодняш

ний день

не только

прокуратура,

органы

конституционного контроля

, другие тра-

диционно

сущ

ествую

щие

для

этого

государственные органы

заняты

в ко

нтрольно

-надзорной

процедуре

, в ней

задействова-

ны все


е органы

.В


контрольно-надзорная функция

присущ

а, прежде

всего

, Президенту РФ

(президентский

конт-

роль

). Институт президентского


ведущ

имэлементом государственного

контроля,

так

как

согласно поло

-жениям ч.

2 ст.

80 Конституции

РФ

Президент

является гаран-

том Конституции РФ

и обеспечивает согласованное функцио-

нирование и взаимодействие

органов


.В

осуществлении контрольно

-надзорной

функции

Президент

РФ принимает

непосредственное л

ичное у

частие

либо косвен

-ное

– через специально

создаваемые в его аппарате

органы

, вчастности,

Контрольное

управление Президента РФ


е функции осущ

ествляет

также Федеральное

Собрание РФ

(парламентский

контроль)

. Контрольные фу

нк-

ции палат парламента


Конституцией РФ

(ст.

102,

103,

101

) и федеральными

законами

(к примеру

, Федеральный

закон

27.1

2.20

05 №

196

-ФЗ

«О парламентском

расследовании

Федерального Собрания Р


»). Кроме

того

,палаты

парламента о

существляют контроль в

процессе о

суще-

ствления

законотворческой деятельности

, а также через свои

органы

, комитеты

и комиссии.

Существенная часть


-надзорной

функции

осуще-

ствляется различными


власти

. В 2

004

году

была

утверждена

новая

структура

федеральных органов


власти.

Была

проведена

специализация

феде-

ральны


власти и создана их

новая

типология.

Появились

федеральные служ

бы, основной функ

-цией

которых являются государственны

й контроль

и надзор.

Органы

судебной

власти

осуществляют судебны

й контроль

.Суды

общ

ей юрисдикции и арбитраж

ные суды

осуществляют

судебный контроль

в отнош

ении

нормативных и ненорматив

-ны

х актов,

а также действий

(бездействия)

государственных

органов,

органов

местного самоуправления

, должностны

х лиц,

а такж

е осущ

ествляют надзорны

е полномочия

в отнош

ении

судебных решений

. Конституционный Суд РФ

в соответствии

со ст

. 125


разрешает д

ела о


Консти-

туции РФ

различных нормативны

х правовых актов

(конститу-

ционны

й контроль

). Кроме

того

, конституционные

(уставны

е)суды

субъектов

РФ

осуществляют конституционны

й контроль

в сфере своей комп

етенции.

Кроме

вышеперечисленных государственны

х органов кон-

трольно-надзорная функция осущ


органами со

спе

-циально комп

етенцией

: Счетной

палатой

РФ

(счетными

пала-




180

181

тами

субъектов

РФ

), Уп

олномоченным по

правам человека

,прокуратурой

, Центральным банком

РФ

.Одной

из важны

х фо

рм осуществления рассматриваемо

йфункции является

прокурорский надзор

. Основны

ми правовы

-ми

актами


щим

и правовое

полож

ение



Федерации

, являю

тся К

онституция

РФ

(ст.

129)

иФедеральный закон



».Прокуратура

призвана вы

полнять задачи

, поставленны

е перед

ней государством

, представлять и

защищ

ать и

нтересы

граждан,

общества и государства.

Содержание


надзора

,вы

ражаю

щегося в

обеспечении

соблюдения К


РФ

иисполнением законов,


на территории РФ

, свиде

-тельствует

о том

, что

этот вид государственной деятельности

является

особы

м и само


м, поскольку

не связан ни

содной ветвью

(законодательной,

исполнительной,

судебной)

власти

.Правовы

е основы

осуществления контрольно

-надзорной

функции государственной власти

в России

представляю

т собой

совокупность


норм,

закрепленны

х в Конститу

-ции,

конституционном и развиваю

щем

его

отраслевом законо

-дательстве


щих


и надзорную

деятель

-ность органов государственного

аппарата всех

ветвей власти

,вклю

чая органы

государства со

специальной

комп

етенцией

.Автором

диссертации

предлож

ена свое


поня-

тий

«контроля»

и «надзора»

. Государственный контроль

за осу

-ществлением


деятельности вы

ражается

в деятельности соответствую

щих


х органов,

их

долж

ностны

х лиц;

он неразрывно связан

с другими

функция

-ми


; пронизывает

все

сферы

жизнедеятельности


направляя

их в русло законности

и правопорядка.

Контроль

, с одной

стороны

, – это неотъемл

емый элемент госу-



составная

часть

всякого

рода работ,

а с другой стороны

, – само

стоятельная ф

ункционально

обособ-

ленная

форма

деятельности государства в области предприни-

мательского


права

.


й надзор

, имеющий

аналогичную

природу

,представляет

особую

разновидность


контро

-ля

в области



права

ипредставляет

собой

деятельность специальны

х государствен

-ны

х юрисдикционны

х органов,



посредством реагирования

на ее н

аруш

ения

.Надзор в отличие о

т контроля не

содерж

ит ад

министратив-

ных фу

нкций.

Контроль и надзор

– это фо

рмы


за-

конности

в государственном управлении

и представляю

т собой

правообеспечительную

деятельность комп

етентных государ-

ственных органов.

Приведенное


позволяет

под

-черкнуть

единство конечной

цели использования различны

хфо

рм обеспечения

законности.

Например,

налоговые инспек

-ции вправе

налагать н

а наруш

ителей

налогового законодатель

-ства

адм


е взыскания

. Что

касается прокуроров

,то

они

таким

правом не

обладаю

т: они

могут

лиш

ь вы

носить

постановления о

возбуж

дении производства

об адми

нистратив-

ном правонаруш

ении

.Органами контроля

фактически являются

(и так

они

долж

-ны

называться

) все

ныне

действующие

федеральные службы

, атакж

е все

другие государственные о

рганы

, которые вправе п

риосущ

ествлении проверок

непосредственно

вмеш

иваться в

опе

-ративную

деятельность подконтрольных структур

(ограничи-

вать

, приостанавливать либо

прекращ

ать их

деятельность)

исамо

стоятельно

привлекать правонаруш

ителей

(юридических

и фи

зических

лиц

) к юридической


. Надзор-

ные полномочия

в полном объеме

следует

признать за

проку

-ратурой,

как

органом


надзора

. Поэтому

це-

лесообразно внести

изменения

в законодательство

в части уточ

-нения (в д

альнейшем

– точного использования)

таких понятий ,

как


и «надзор

» и переим

енования


органов

(например,

Федеральная

служба


(но не

по надзору

) в той

или

иной сфере)

.Например

: Федеральная

служба

по надзору в сф

ере

природопользования

фактически является

контрольным орга

-




182

183

ном;

Федеральная

служба

финансово

-бюдж

етного

надзора

так

и называется

, без

упоми

нания о

контроле

. Вместе с

тем,

изуче

-ние п

олномочий служ

бы свидетельствует о

том,

что

фактичес-

ки на нее возлож

ены

контрольные функции.

В ходе мо

ниторинга реализации


«О



лиц


х предприни-

мателей при проведении


контроля

(надзора

)и му


контроля»

, анализировался вопрос

об эф

-фективности проверок

. Согласно полученной

в ходе исследо-

вания инфо

рмации

при

реализации закона


возни

-кают некоторы

е проблемы

.Одной

из основных проблем является

наличие

значитель

-ного

перечня

видов контроля,

на которые н

е распространяю

тся

положения

данного

закона,

главным образом,

контроль,

осу

-ществляемый правоохранительными

органами,

лицензионны

йи налоговы

й контроль

, при

этом

на д

ействия сотрудников этих

органов п

оступает

больш

ое количество

жалоб

предпринимате

-лей. Та

ким образом,

взаим

оотнош

ения

меж

ду предпринимате

-лями

и представителями

данны

х органов государственного кон-

троля остаются неурегулированны

ми. К

роме

того

, сущ

ествен

-ной проблемо

й в реализации

закона на

практике является

от-

сутствие

исчерпы

вающего перечня видов

контроля

, на которые

прямо распространяется

данны

й закон,

и, как

следствие

, от-

сутствие

исчерпы

вающего перечня о

рганизаций

, уполномочен

-ны

х на

проведение государственного

контроля.

Периодичность


, указанных в данном

законе

, определена без у

чета

специфи

ки ряда видов контроля

.Например,

при

контроле


строительных норм

иправил

, периодичность




со СНИПами и никак не

мож

ет быть

установлена

один

раз

в три

года

, как

это

определено в законе

. Вместе с тем


целесообразны

м осущ

ествление координации


органов


контроля

не только на

уровне

федерации

, но и на

уровне субъектов.

Другим негативным фактором

взаимоотношений

с предста-

вителями


органов

является

отсутствие м

еха-

низмов

практической реализации

принципов

, содержащ

ихся

взаконе

, в том

числе

таких

, как

откры

тость и доступность для


лиц



ателей

нор

-мативных правовых актов,

устанавливающих


етребования

, выполнение

которы

х проверяется п

ри проведении


контроля

(надзора

).Как это ни

странно

даж

е в современны

х условиях

самой

большой

потребностью

предпринимателей является

потреб-

ность в

инф

ормации,

обусловленная

тем,

что

главны

м недостат

-ком правовой

базы

является изменчивость

законов

в совокуп

-ности с запаздыванием

и невнятностью

инф

ормации о проис-

ходящих

изменениях,

а также коллизиями

законов

различной

отраслевой

принадлеж

ности.

Было

также вы

явлено

, что

зачастую

требования закона

об

определенной

частоте

плановы

х проверок

является попросту

формальным и не

определяет реального режим

а проведения

мероприятий по

контролю

, так

как

подавляющее

больш

инство

данных мероприятий происходит

в оперативном

реж

име.


, анализ судебной практики

по делам об

обж

а-ловании в суд предприним

ателями незаконных действий

конт

-ролирующих

органов

показал

, что


е суды

, равно

как и суды

общ

ей юрисдикции,

крайне редко прим

еняю

т нор-

мы настоящ

его закона

, отказывая в удовлетворении

требова

-ний предприним

ателей

, несмотря н

а допущ

енны

е во время п

ро-

верок явны

е нарушения

законны

х оснований и процедуры

их


.Особы

е нарекания

вызывают действия п

равоохранительны

хорганов,

которые чрезвы

чайно расш

иренно

трактую

т сферу

своей комп

етенции,

подвергая

проверкам

любую

сферу деятель-

ности,

будь

то пож

арная безопасность,

трудовые отнош

ения

или

сертиф

икация

.С

учетом всего вы

шеизлож

енного

следует п

редлож

ить сле-

дующие

шаги по

усоверш

енствованию

действующей

системы




184

185


контроля

. В первую

очередь н

еобходим

о про-

вести на

региональном уровне

программу

комп

лексны

х мероп-

риятий

по регламентации взаимо

отношений


органов и проверяемы

х субъектов.

Такж

е необходим

о регулярно проводить м


с уча-

стием предприним

ателей

и представителей контролирующих

организаций с ц

елью


порядка

применения норма-

тивно-правовых актов,

регулирую

щих

порядок


ного

контроля,

мониторинги

законодательных и иных норма-

тивных актов и решений

муниципальных органов власти

на

предмет их

соответствия федеральному

и областному законо

-дательству

.Существую

щее

дублирование ф

ункций

ведомств

федераль-

ного

и регионального

уровня,

избыточность

предъявляемых к


ателям


, отсутствие обоснованны

х под-

ходов к

доказыванию

необходим

ости


вмеш

а-тельства

в экономику не

только

не обеспечиваю

т в полной мере

безопасность

товаров

, работ

и услуг

, но и увеличиваю

т издер-

жки

предпринимателей,

снижая

их конкурентоспособность.

Разреш

ение

противоречий в сфере предприним

ательства

предполагает

активную

роль государства,

проявляющую

ся в

выработке и

осуществлении целенаправленной

политики регу

-лирования п


. Главная

цель п

реобразований

в эконом

ической и политической

системах долж

на состоять в

том,

чтобы


из силы

, господствовавшей

в недале-

ком прош

лом над хозяйствую

щим

субъектом

, превратилось в

орган,

выражаю

щий

и защищ

ающий

его

интересы

.При

такой

постановке вопроса вся совокупность

отнош

е-ний,

опосредствующих

предпринимательскую


безусловно

, нуж

дается

в правовом упорядочении

, но лишь в

той мере

, в какой

это

необходим

о для согласования

интересов

общества,

субъекта


и личности,

субъек

-та


и региона

. В связи

с чем

в диссерта-

ционном исследовании

автором

работы

предлож

ены

как

тео

-ретические

так

и практические положения

по внесению

ряда

изменений в статьи


«О

защите п

рав юри

-дических

лиц



ателей

при

осу

-ществлении государственного

контроля

(надзора

) и му

ници

-пального

контроля»

. Полученны

е в результате

исследования

выводы

могут

послужить основой для внесения

изменений

взаконодательство

. Конкретны

е фо

рмулировки

содержатся

как

в полож

ениях,

выносимы

х на

защиту, так и в автореферате д

ис-

сертации

.




186

187

БИБЛ

ИОГРАФ

ИЯ

Нормативны

е акты

1. Конституция


. Принята

на всерос-

сийском голосовании

12 декабря

199

3 года

// Российская газе

-та

. 199

3. 2

5 декабря.

2. Гражданский кодекс


(часть

пер

-вая)

от 3

0.11

.199

4 №

51-ФЗ

(принят ГД

ФС

РФ

21.

10.1

994)

(ред

.от

27.

12.2

009,

с изм

. от

08.

05.2

010)

// СЗ РФ

. 199

4. №

32.

Ст. 3

301.

3. Арбитражны

й процессуальный кодекс


рации от

24.

07.2

002 №

95-ФЗ/

/Собрание законодательства

РФ

.20

02. №

30.

Ст.

3012

.4.

Кодекс Р


об адми

нистративных пра-

вонарушениях от

30.

12.2

001 №

195

-ФЗ

(принят ГД

ФС

РФ

20.1

2.20

01) (ред.

от 1

9.05

.201

0) //

СЗ РФ

. 200

2. №

1 (ч

. 1). Ст.

1.5.

Налоговый кодекс


(часть

первая)

от 3

1.07

.199

8 №

146

-ФЗ

(принят ГД

ФС

РФ

16.

07.1

998)

(ред

.от

09.

03.2

010)

// СЗ РФ

. № 3

1. 1

998.

Ст.

3824

.6.


26.

12.2

008 №

294

-ФЗ

(ред

. от

26.0

4.20

10) «О



лиц


-ны


ателей

при

осуществлении государственного

контроля

(надзора


» // СЗ

РФ

. 200

8.№

52

(ч. 1

). Ст.

6249

.7.


01.

12.2

007 №

315

-ФЗ

(ред

. от

27.1

2.20

09) «

О саморегулируемы

х организациях

» (принят ГД

ФС

РФ

16.

11.2

007)

// СЗ РФ

. 200

7. №

49.

Ст.

6076

.8.


08.

08.2

001 №

134

-ФЗ

«О защ

ите

прав


лиц



ателей

при проведении


контроля

(надзора

)» //

СЗ РФ

.20

01. №

33.

Ст.

3436

.9.


27 декабря

2002

г. №

184

-ФЗ

«Отехническом регулировании»

// СЗ РФ

. 200

2. №

52.

Ч. 1

. Ст.

5140

.

10.Ф

едеральный закон от

24.

07.2

007 №

209

-ФЗ

(ред

. от

27.1

2.20

09) «О

развитии малого


атель-

ства



ФС РФ

06.

07.2

007)

//

СЗ РФ

. 200

7. №

31.

Ст.

4006

.11

.Федеральный Закон от

8 августа

200

1 г. №

129

-ФЗ

(вред.

от 2

7.12

.200

9) «О

государственной регистрации юридичес-

ких лиц и индивидуальных предприним

ателей

» // СЗ РФ

. 200

1.№

33

(часть

I). С

т. 34

31.

12.Ф

едеральный Закон от

8 августа

200

1 г. №

128

-ФЗ

(вред.

от

27.1

2.20

09) «О

лицензировании отдельны

х видов дея-

тельности»

// СЗ РФ

. 200

1. №

33

(часть

I). С

т. 34

30.

13.Ф


10.

07.2

002 №

86-ФЗ

(ред

. от

25.1

1.20

09) «О

Центральном

банке


(Бан

-ке

России)


ФС

РФ

27.

06.2

002)

// СЗ РФ

. 200

2.№

28.

Ст.

2790

.14

.Федеральный закон

«Об акционерны

х обществах

» от

26.1

2.19

95 №

208

-ФЗ

// СЗ.

199

6. №

1. С

т. 1.

15.Ф


«Об оперативно

-розыскной деятель-

ности»

.16

.Федеральный закон от

02.

05.2

006 №

59-ФЗ

«О порядке

рассмо

трения

обращ

ений

граждан Российской

Федерации

»(принят ГД

ФС

РФ

21.

04.2

006)

// СЗ РФ

. 200

6, №

19,

ст.

2060

.17


26.

07.2

006 №

135

-ФЗ

(ред

. от

05.0

4.20

10, с

изм

. от 0

8.05

.201

0) «О

защите конкуренции

» (при

-нят Г

Д ФС

РФ

08.

07.2

006)

// СЗ РФ

. 200

6. №

31

(1 ч

.). Ст.

3434

.18


22.

04.1

996 №

39-ФЗ

(ред

. от

27.1

2.20

09)

«О рынке ценных бумаг»

(принят

ГД

ФС

РФ

20.0

3.19

96) (с изм.

и доп

., вступающим

и в силу

с 0

1.01

.201

0) //

СЗ РФ

. № 1

7. 1

996.

Ст.

1918

.19


22.

05.2

003 №

54-ФЗ

«О приме

-нении контрольно

-кассовой техники при осущ

ествлении налич-

ных денежны

х расчетов

и (или)

расчетов с использованием

платеж

ных карт

».20


10.

12.2

003 №

173

-ФЗ

(ред

. от

22.0

7.20

08) «

О валютном


и валютном

контро-

Библиография


188

189

ле»

(принят ГД

ФС

РФ

21.

11.2

003)

// СЗ РФ

. 20

03. №

50.

Ст. 4

859.

21.Ф

едеральный Ко

нституционны

й Закон от

17 декабря

1997

г. №

2-ФКЗ

( в ред

. от

29.0

1.20

10) «О

правительстве

Рос

-сийской Федерации

» // СЗ РФ

. 199

7. №

51.

Ст.

5712

.22


26.

04.2

010 №

66-ФЗ

«О внесе

-нии изменения в

статью


«О

защите п

рав


лиц



ателей

при

осущ


контроля

(надзора

) и муни-


контроля


ФС

РФ

09.

04.2

010)

// СЗ РФ

.20

10. №

18.

Ст.

2142

.23


17.

01.1

992 №

220

2-1

(ред

. от

28.1

1.20

09) «О



» // СЗ РФ

.19

95. №

47.

ст.

4472

.24


02.

03.2

007 №

25-ФЗ

«О муници-

пальной служ

бе в


»//Собрание законо

-дательства

РФ

. 200

7. №

10.

Ст.

1152

.25


24.

07.1

998 №

127

-ФЗ

(ред

. от

17.0

7.20

09) «О

государственном

контроле за


международных автомо

бильны

х перевозок и об

ответственно-

сти за

наруш

ение

порядка

их вы

полнения


ФС

РФ

02.0

7.19

98) /

/ СЗ РФ

. 199

8. №

31.

Ст.

3805

.26

.Закон

РФ

от

18.0

4.19

91 №

102

6-1

(ред

. от

29.1

2.20

09, с

изм.

от

08.0

5.20

10)

«О милиции

» // Ведом

ости

СНД

и ВС

РСФСР.

199

1. №

16.

Ст.

503.

27.Закон

РФ

от

27.1

1.19

92 №

401

5-1

(ред

. от

30.1

0.20

09)

«Об организации страхового

дела в Российской

Федерации

» //

Ведомости

СНД

и ВС

РФ

. 199

3. №

2. С

т. 56

.28

.Закон

РФ

от

07.0

2.19

92 №

230

0-1

(ред

. от

23.1

1.20

09)


потребителей»

(с изм

. и доп

., вступающим

и в

силу

с 0

1.01

.201

0) //

СЗ РФ

. 199

6. №

3. ст.

140.

29.Ф


26.

06.2

008 №

102

-ФЗ

«Об обес

-печении единства

измерений


ФС РФ

11.

06.2

008)

//СЗ РФ

. 200

8. №

26.

Ст.

3021

.

30.Закон

СССР от

09.

12.1

965 №

422

4-V

I «Об органах На-


в СССР»

// Ведомости

Верховного Совета

СССР.

196

5. №

49.

Ст.

718.

31.У

каз Президента РФ

от

25 июль

199

6 г. №

109

5 «О

ме-

рах по

обеспечению



контроля


Федерации

».32

.Указ Президента РФ

от

12.0

5.20

08 №

724

(ред.

от

14.0

5.20

10) «Вопросы

системы

и структуры

федеральных ор

-ганов исполнительной

власти»

// СЗ РФ

. 200

8. №

20.

Ст.

2290

.33

.Указ Президента РФ

от

15 мая

200

8 г. №

797

«О

нео

-тлож

ных мерах по

ликвидации адми

нистративных ограниче

-ний при осущ

ествлении предприним


» //

СЗ РФ

. 200

8. №

20.

Ст.

2293

.34

.Указ П

резидента РФ

от

9 марта

2004

г. №

314

«О

систе

-ме

и структуре ф

едеральных

органов

исполнительской

власти

» //

СЗ РФ

. 200

4. №

11.

Ст.

945.

35.У

каз П

резидента Российской Федерации

от 8

июня

200

4 г.

№ 7

29 (

в ред

. от

21.1

0.20

08)

«Об утверж

дении положения

оКонтрольном управлении



» //

СЗ РФ

. 200

4. №

24.

Ст.

2395

.36

.Послание П


Ф Д

.А. М

едведева

Федерально-

му Собранию

от

05.1

1.20

08.

37.Распоряжение



от

25.1

0.20

05 №

178

9-р

Концепция

адм

инистративной рефо

рмы


Федерации

в 2

006

- 201

0 гг

. // С

З. РФ

. 200

5. №

46.

Ст.

4720

.38

.Постановление


РФ

от

16.0

5.20

03 №

287

«Об утверж

дении Полож

ения

об организации и осущ

ествле

-нии государственного

контроля

и надзора

в области

стандарти-

зации,


единства

измерений

и обязательной серти-

фикации»

// СЗ РФ

. 200

3. №

21.

Ст.

2009

.39




от 1

1.11

.200

5 №

679

«О

порядке

разработки и утверж

дения ад

-ми

нистративных регламентов исполнения

государственных

функций и адми

нистративных регламентов п

редоставления го-


х услуг»

// СЗ РФ

. 200

5. №

47.

Ст.

4933

.




190

191

40.П




от 1

9.01

.200

5 №

30

«О Типовом

регламенте взаим

одействия ф

е-деральны


власти»

// СЗ РФ

. 200

5.№

4. С

т. 30

5.41




от 1

6 ию

ля 2

009 г. №

584

( в ред.

от

14.0

4.20

10) «Об уведоми-

тельном порядке н

ачала о

существления отдельных видов п

ред-

приним


».42




от 2

8.10

.200

9 №

847

«Об утверж

дении Полож

ения

о направле-

нии органами


контроля

(надзора

) и муници-

пального

контроля

в органы


проектов еж

егодны

хпланов



лиц


ателей

, а также фо

рмы

и содер

-жания

сводного плана проведения

плановы

х проверок

юриди

-ческих

лиц



ателей

» // СЗ РФ

.20

09. №

44.

Ст.

5244

.43




от 2

3 ноября

200

9 г. №

944

«Об утверж

дении перечня видов


в сфере

здравоохранения

, сфере


исоциальной

сфере

, осуществляемых юридическим

и лицами

ииндивидуальными


, в отнош

ении

которых

плановые п

роверки проводятся

с установленной периодичнос-

тью

» // СЗ РФ

. 200

9. №

48.

Ст.

5824

.44

.Закон

г. М

осквы

от

26.1

1.20

08 №

60

«О поддерж

ке и

развитии



в городе

Мос

-кве»

// Вестник

Мэра и Правительства

Москвы

. № 7

0. 2

008.

45.П



Москвы

от

23.0

8.20

05№

648

-ПП

(ред

. от

07.0

4.20

09) «О

порядке

передачи в аренду

объектов

неж

илого фо

нда,

находящ

ихся

в со

бственности горо

-да

Москвы


аукциона

» // Вестник

Мэра и Прави

-тельства

Москвы

. № 5

1. 2

005.

46.П



Москвы

от

23.0

9.20

08№

863

-ПП

(ред

. от 2

9.12

.200

9) «Об основных направлениях

по-

литики


Москвы

в области арендных отношений

по объектам нежилого фо

нда,

находящ

имся

в имущественной

казне субъекта


– города Москвы

, на

2009

-201

1 гг

.» /

/ Вестник


Москвы

.№

56.

200

8.47



Москвы

от

17.0

2.20

09№

104

-ПП

(ред

. от

09.0

3.20

10) «О

дальнейших

мерах

по сни-

жению

адм


х барьеров

для

субъектов

малого и

среднего


на территории города

Москвы»

//Вестник


Москвы

. № 1

2.20

09.

48.У

каз Мэра Москвы

от

10.0

2.20

09 №

8-УМ

(ред.

от

14.0

4.20

10) «Об организации регионального государственного

контроля

(надзора

) в годе

Москве в

2009

году

».49

.Распоряжение

Мэра М

осквы

от 2

7.02

.201

0 №

77-РМ

«О

плане р

аботы

Группы


взаим

одействия и коор

-динации деятельности

органов


контроля

(над

-зора

) на территории

города

Москвы

на

2010

год»

.50

.Полож

ение

о М

инистерстве Российской

Федерации

по

налогам и сборам

, утвержденного Постановлением Правитель

-ства

РФ

от

16.1

0.20

00 №

783

.51

.Приказ Генеральной

Прокуратуры

Российской Федера-

ции от

27 марта

2009

г. №

93

(в ред

. от

30.0

4.09

г.) «О

реализа

-ции Федерального Закона

от 2

6.12

.08 №

294

-ФЗ


рав


лиц



ателей

при

осущ


контроля

(надзора

) и муни-


контроля

».52

.Приказ Генпрокуратуры

РФ

от

02.1

0.20

09 №

319

«О

порядке ф

орми

рования ежегодного

сводного

плана


органами


(надзора

), му

ниципаль

-ного

контроля плановых проверок

в отнош

ении



ателей

»// С

ПС

«Консуль-

тант

плю

с».

53.П

риказ Генпрокуратуры

РФ

от

17.1

2.20

07 №

200

(ред

.от

17.

03.2

010)

«О

введении в действие

Инструкции о порядке

рассмо

трения

обращ

ений

и приема граж

дан в системе проку-

ратуры


» // Законность

. 200

8. №

4.




192

193

54.П

риказ Генерального прокурора Р

Ф от 1

7 августа 2

005 г.

№ 2

9 «О

б организации прокурорского надзора за и

сполнением

законов о

защите п

рав субъектов


деятель

-ности»

//СПС

«Консультант п

люс»

.55

.Приказ Генпрокуратуры

РФ

от

31.0

3.20

08 №

53

«Об

организации прокурорского надзора за

соблю

дением

прав



» // СПС

«Кон-

сультант

плю

с».

56.П

риказ М

инздрава

РФ

от

04.0

4.20

03 №

137

«Об утвер-

ждении Порядка

осуществления государственного контроля

ка-

чества

лекарственных средств на

территории Российской

Фе-

дерации»

(Зарегистрировано в Минюсте Р

Ф 1

0.04

.200

3 №

439

9) //

Российская

газета

. № 7

3. 2

003.

57.П

исьм

о Мин

эконом

развития

России от

27.

01.2

009

№ Д

05-4

08.

58.П

риказ М

инэкономразвития

РФ

от 3

0.04

.200

9 №

141

«О


полож

ений


«О

защ

ите прав


лиц



ателей

при

осущ


контроля

(надзора

) и муни-


контроля»

// Российская газета

. № 8

5. 1

4.05

.200

9.59

.Письмо ФНС

России от

07.

07.2

009 №

ШТ-

17-2

/128

.60

.Письмо Генпрокуратуры

России от

25.

06.2

009 №

73/

3-13

3-20

09.

61.П

исьмо Роспотребнадзора

от

07.0

3.20

06 №

010

0/24

73-

06-3

2 «О

разъяснении

отдельных положений

действующего за

-конодательства

».62

.Письм

о Мин

экон

омразвития

РФ

от

10.0

9.20

01№

45-

1-16

/137

2 «О

реализации Федерального закона

от 8

авгу

-ста 2

001 г. №

134

-ФЗ


рав ю


лиц

и инди-


ателей

при

проведении государствен

-ного

контроля

(надзора

)».

63.П


Госстандарта Р

Ф от 0

1.09

.200

3 №

99

«Об

утверж

дении порядка п

роведения Государственным коми

тетом


Федерации


и метрологии госу


контроля

и надзора

» (Зарегистрировано в М

иню

-

сте РФ

12.

11.2

003 №

522

0) //

Бюллетень нормативны

х актов



власти

. № 3

. 19.

01.2

004

(без

приложений

1-4

). Научн

ая литература

64.А

дминистративное право:

Учебник

/ Под

.ред

. Л.Л

. По-

пова

, М.С

.Студеникиной.

М.: Норма

, 200

8.65

.Алехин А

.П., Ко

злов

Ю.М

. Адм

инистративное право


Федерации

. Ч. I

I. М

., 19

95.

66.А

ндреев

А.Г

., Никольский Д

.В. К

истории




контроля

в России

. М.: Изд

. дом

«Экономи

ческая

газета

». 1

999.

67.А

рхипова Т.Г.

, Рум

янцева

М.Ф

., Сенин

А.С

. История

государственной служ

бы в

России

XV

III-

XX

вв.

- М

., 20

00.

68.Б

ахрах Д


Б.В


.Н. А

дмини-

стративное

право

: Учебник

для

вузов

. М.: Норма

, 200

5.69

.Бахрах Д

. Н. А

дминистративное право России

: Учеб-

ник.

М.: Норма

, 200

2.70

.Берензон А

.Д., Гудкович

К.Д

.Прокурорский надзор

за

исполнением законов органами

вневедомственного

контроля

ивзаимодействии

с ним

и при осущ

ествлении общего надзора.

М.,

1976

.71

.Беляев В

.П. П

рокурорский надзор

в правовом регули

-ровании общественны


. Конституционные о

сновы

организации и функционирования

института

публичной

влас-

ти в


. М.,

2001

.72

.Богословский М

.М. О

бластная

реформа

Петра

Велико-

го. П

ровинция

171

9 - 1

727 гг

. М.,

1902

.73

.Бородуш

ко И

.В. И

нститут контроля

в Российской Фе-

дерации:

организационно-правовые основы

и система

контро

-лирующих

органов

. СПб.

, 200

2.74

.Больш

ая советская

энциклопедия

. 197

0.75

.Валигурский

Д.И

. Предпринимательство

: развитие,

го-

сударственное р

егулирование

, перспективы

: Учебное

пособие

.М

.: Издательско

-торговая корпорация

«Даш

ков и Ко »,

200

2.




194

195

76.В

иноградов В

.А. Л

енинские

идеи рабочего

контроля в

действии

. - М

., 19

69.

77.В

ознесенский Э

.А. Ф

инансовы

й контроль

в СССР.

М:

Юридическая

литература,

197

3.78

.Губин

Е. П



рыночной

эконом

ики и предприн

имательства:

правовы

е проблемы

.М

.: Юристъ,

200

5.79

.Даль В

.И. Толковый словарь ж

ивого великорусского

язы

-ка

. М.,

1999

. Т. 2

.80

.Дорохова Г

.А. «Рабоче

-крестьянская инспекция в

1920

-19

23 гг. М

., 19

59.

81.Е

фимо

ва Н

.П. Государственный фи

нансовый контроль

в России

: историко-теоретические аспекты


и раз

-вития.

М.,

1999

.82

.Зыкова

И.В



«О



лиц





контроля

(надзора

)».

М.: Ось

-89,

200

6.83

.Ивановский В

.В. У

чебник

адм


права

.4-е изд.

Казань,

191

1.84

.Иконников

С.Н

., Организация

и деятельность РК

И в

1920

–192

5 гг

., М

., 19

60.

85.И

конников

С.Н

. Создание и

деятельность объединенны

хорганов ЦКК

-РКИ

в 1

923-

1934

гг.

М.,

1971

.86

.История

России с древнейш

их времён до

186

1 года

:Учеб.

для

вузов/

Под

. ред

. Н.И

. Павленко.

М.: Высш

. шк.

, 200

4.87

.История

России.

191

7 –

2004

: Учеб.

пособие

для

сту

-дентов

вузов

/ А.С

. Барсенков

, А.И

. Вдовин.

М.: Аспект П

ресс

,20

05. 88.К

лючевский В.О

. Курс русской

истории

. Соч

.: В

9 т. Т.

2 /

Под

ред

. В.Л

. Янина

. М.,

1988

.89

.Конин

Н.М

. Административное п

раво

России:

Учебник

/Под

редакцией

Н.М

. Конина,

Ю.Н

. Старилова

. Саратов

.: Изд

-во

ГОУ

ВПО

«Саратовская


академи

я права»

,20

06.

90.К

онтролирую

щие

органы


России:

Ком

-петенция

и полномочия:

Учебник

/ Под

ред

. А.П

. Гуляева

. М.:

МАЭП

, НИК

«Калита»

, 200

0.91

.Коняев А

. Финансовы

й контроль

в дореволюционной

России

(очерки истории)

. М., Госфиниздат,

1959

.92

.Лаптев В

.В. Современные п

роблемы


-ского


права

// Предпринимательское

право

вX

XI веке:

преемственность



, 200

2.93

.Ленин

В. И

. Полн.

собр.

соч

., 5 изд.

, т. 4

4.94

.Лукаш

ев М

. Под

контролем

// Профи

ль. 2

002.

№ 1

9.95

.Лунев

А.Е

., Государственный контроль

в СС

СР, М

., 195

1.96

.Мартемьянов

В.С


право

. Т.1

. М.: БЕ

К,

1994

. 97.О

прошлом и ны

нешнем устройстве


контроля

в России

(заметки

Н. А

лышевского)

, СПб.

, типогра

-фи

я М

. Эттингера

, 188

1.98

.Ожегов

С. И

. Словарь

русского языка

: 70

000 слов

/ Под

ред.

Н. Ю

. Шведовой.

М, 1

989.

99.О

сичкина Н

.Е. Н

екоторые вопросы


по-

нятий прокурорского надзора и

судебного контроля

за деятель

-ностью

органов

внутренних дел.

М.,

2000

.10

0. Очередько

В.П

. Государственно-правовое


ние безопасности


// СПб.

, 199

8.10

1. Погосян

Н.Д

. Счетная

палата РФ

. М.: Юрист

, 199

8.10

2. П

олное собрание

законов

. Собрание первое

, т.

IV,

№ 2

330.

103.

Полное собрание законов

. Собрание первое, т.

V, №

3255

.10

4. П

равоохранительны

е органы

. Учебник

/ П

од ред

.В

.П. Бож

ьева

. М.,

1997

.10

5. Предпринимательское

право


/Отв

. ред

. Е.П

. Губин

, П.Г

. Лахно

. М.: Юристъ,

200

3.10



) право

: Учебник

.В

2 т.

Т. 1

/ Отв

. ред

. О. М

. Олейник

. М.: Юристь,

200

3.10


право

России:

Учебник

/ Под

ред

.В

.С. Белых.

М.:

Проспект,

2009

.




196

197

108.

Предпринимательское


) право

/ Под

.ред

.Ю

.Е. Булатецкий,

Н.А

. Маш

кин.

М.: Норма

, 200

8.10



) право

: Учебник

/Под

ред

. В.В

. Лаптева

, С.С


. М.:

Волтерс

Клувер,

2006

. 110.

Преобразование государственной отчетности

// СПб.

,18

61, ч

. III

.11

1. Пучков С

.И., Пучков Р.С

., Бородин И

.А. Защ

ита прав


ателя:

практическое руководство

. М.: Даш

ков и

Ко.

,20

03. 112.

Российское предприним

ательское право.

Отв

.ред

.И

.В. Ерш

ова,

Г.Д

. Отнюкова

.М.: Проспект,

2006

.11

3. Российский прокурорский

надзор:

Учебник

/ Под

ре-

дакцией Су

харева

А.Я

. М.: Норма

, 200

7.11

4. Рохлин В

.И. П

рокурорский надзор

и го


йконтроль

: история

, развитие,

понятие

, соотнош

ение

. СПб.

: Из-

дательство

«Юридический

Центр

Пресс

», 2

003.

115.

Словарь

современного русского

литературного

языка

.Т.

7. М

., 19

58.

116.

Советский

юридический

словарь.

Под

. ред

. С. Братусь

,Н

. Казанцев,

С. Кечекьян,

195

3.11

7. Соколов

Я.В

. Бухгалтерский

учет:

от и

стоков

до наших

дней

: Учебное

пособие

для

вузов

. М.: ЮНИТИ

, 199

6.11

8. Сми

рнов

А.Ф

. Прокуратура

и управление.

М.,

1997

.11

9. Тихомиров

Ю.А

. Адм

инистративное право и процесс:

полный курс

. М.,

2001

.12

0. Уманская В

.П. «Проблемы

законодательного опреде

-ления п

олномочий федеральны

х служ

б в сфере

контроля

и над

-зора

». Сборник

научных трудов

. Адм

инистративное п

раво

. Те-

ория

и современность


2006

.12

1. Ш

естоперов О

.М., Калинина

И.В

. Практика прим

ене-

ния арбитраж

ными

судами Федерального закона

№13

4-ФЗ

«Озащите прав


лиц





контроля

(надзора

)».

М.,

2005

.

122.

Шульженко

Ю.Л

. Конституционный контроль

в Рос

-сии.

М.,

1995

.12

3. Энциклопедический

словарь

/ Изд

. Ф.А

. Брокгауз и

И.А

. Ефр

он. Т

. 9. С

Пб.

, 189

5.Научн

ые статьи

124.

Андреева Ю

.А. К

вопросу о соотнош

ении

понятий

«кон-

троль»

и «надзор

»//Адм

инистративное право и процесс.

200

9.№

2. С

. 34.

125.

Андрухович А

. Единство триады

: счетоводство,

отчет

-ность,

контроль

// Президентский

контроль

. Инф


йбю

ллетень.

199

7. №

1.

126.

Анисимо

в А

., Кры

лов Г.

Возрождение госконтроля в


Федерации

// Хозяйство

и право

. № 5

. 199

5.12

7. Анохин В



предпри


// Хоз

-во и право.

200

0. №

8.

128.

Антропенко И

.А. П

роблема п

ротиводействия

развитию

малого


// Российский следователь.

№ 3

.20

03. 129.

Бессарабов В

., Ашиткова

Т. Упорядочение контрольных

проверок

предпринимателей/

/Законность.

200

7. №

12.

130.

Бородин

С.В

., Кудрявцев В

.Н. О

судебной

власти

в Рос-

сии

// Государство и право.

200

1. №

10.

131.

Бочило И

.Л. Еще раз о

сути

адм

инистративной рефо

р-мы

в России

// История


и современное

состояние


власти в России

: Сборник

статей

/ Отв

. ред

.Н

.Ю. Х

аманева.

М.: Новая

правовая культура

, 200

3.13

2. Бочковский Ф


в России в

его историческом

развитии


1992

. № 3

.13

3. Бурми

строва

Т., Мартыненко Г.

Государственное

регу-

лирование п



// Журнал Пра

-во

и экономи

ки. №

7. 2

003.

134.

Бурцев В

.В. Стандартизация государственного контро

-ля

– необходим

ое условие

действенной

финансовой политики

//Российская

юстиция

. № 1

0. 2

005.




198

199

135.

Винокуров

А.Ю

. Деятельность прокуратуры

в сфере

защиты

прав субъектов предприним


//Законодательство

и экономи

ка. 2

009.

№ 4

.13

6. Выступление Президента РФ

Д.А


на засе

-дании Президиум

а Государственного

Совета в г.Тобольске

//Российская

газета

. 200

8. 2

8 марта.

137.

Гулидов

П. Внеплановые п

роверки.

Согласование с

про

-куратурой

// Современный предприним

атель.

200

9. №

5.

138.

Дойников И

.В. Доклад.

Материалы

научно-практичес-

кой конф

еренции от

07.

06.2

010 г.

139.

Женетль

С.З

. Некоторые вопросы


над

-зора

//Российский судья.

№3.

200

2.14

0. Золотарев

Н. А

. Из и

стории


контро-

ля в

России

1892

-191

7 гг

. // К

онтроллинг

. №2.

199

4.14

1. Игнатюк Н

.Ю. А


е регламенты

феде-

ральны


власти:

вопросы

методоло-

гии

// Журнал российского права.

200

6. №

10.

142.

Казаченко

Г.Б

., Самойленко Е.В

. Проблемы

защ

иты

прав

субъектов


деятельности при про-

ведении государственного

контроля

(надзора

)//Законодатель

-ство

и экономи

ка. 2

007.

№ 7

.14

3. Колом

ытцева О

.Н. И

стория

зарождения государствен

-ного

контроля в дореволю

ционной России

// История

государ-

ства

и права

. 200

7. №

7.

144.

Нечаев Л

. Ни экономических кризисов

, ни рекордов

не

обещ

ает нам

2005

год

// РГ

. 200

4. 1

1 дек.

145.

Отнюкова

Г.Д



и ко

нт-

роль



// Закон.

№12

. 200

5.14

6. Пахомова Г.Н

. Реформы


контроля

//Контроллинг.

1994

. № 2

.14

7. Пим

енова Н

.В. Реформи

рование о

рганизационно-пра-

вовы

х механизмов


контроля

в политике Р

оссийс

-кого

государства (

XIX

- начало

XX

вв.)/

/Право

и политика.

200

7.№

11.

148.

Плешакова О

.В., Королёв А

.Н. «

Обеспечение

прав



при

осуществ

-лении государственного

контроля

(надзора

) // Юридический

Мир

. № 1

0. 2

003.

149.

Рохлин В

.И., Стуканов

А.П

. Прокурорский надзор


Федерации

: проблемы

и перспективы

// Правове

-дение.

200

0. №

5.

150.

Рябцев В

., Агеев

А. Законность проверок

контролиру-

ющим

и органами

субъектов хозяйственной


(опы

тпрокуратуры

Казахстана)

//Законность.

200

8. №

6.

151.

Саттаров В

.С. Защ

ита субъектов



// Законность.

200

9. №

10.

152.

Сергеев

В. П

рименение закона

о защ

ите прав

юриди

-ческих

лиц



ателей

при

прове

-дении государственного

контроля

(надзора

) // П

раво

и эконо

-ми

ки. №

4. 2

002.

153.

Тарасов

А.М

. Становление

и развитие государственно-

го контроля на

Руси

(дооктябрьский

период)

// История

госу-

дарства и права.

200

2. №

2.

154.

Тихомиров

Ю.А

. Технико

-юридические

нормы

в сис

-теме

права

// Право

и экономи

ка. 2

004.

№ 1

0.15

5. Тихомиров

Ю.А

., Талапина

Э.В

. Адм


епроцедуры

и право

// Журнал российского права.

200

2. №

4.

156.

Филатова А

.В., Митякина И

.В. П

ерспективы

становле

-ния государственного

контроля

(надзора

) в Российской Феде-

рации

// Адм

инистративное и му

ниципальное право.

200

8.№

9. 15

7. Ш

амхалов Ф

. О го

сударственной поддержке

предпри


в России

// Проблемы

теории и практики

управ

-ления.

1998

. № 2

.15

8. Цирин

А.М

. Совершенствование адми


ответственности за

наруш

ение


о защите п

рав


лиц



ателей

при

осущ


контроля

(надзора

) и муни-


контроля

// Адм

инистративное право.

200

9. №

2.




200

201

159.

Чуряев А

.В. Государственный и му


й конт

-роль

за предпринимателями

: новое

в правовом регулировании/

/Право

и экономи

ка. 2

009.

№ 2

.16

0. Экш

тайн

К. А

дминистративная п

роцедура

–основа

ад-

министративного процесса

// Конституционное

право

: Восточ-

ноевропейское образование.

200

2. №

4 (4

1).

161.

Ялбулганов А

.А. Зарож

дение государственного

конт-

роля

в России во

второй половине

XV

II -

XV

III в

. (историко

-правовое

исследование)

// Государство

и право

. 200

1. №

10.

Диссертации

и авторефераты

162.

Ахм

едова Заира Магомед

-Тагировна

. Приоритеты

со-

верш

енствования п

арламентского фи

нансового контроля

: Дис

.канд

. экон.

наук

: 08.

00.1

0 : М

, 200

3.16

3. Беркутова

О.С

. Административно

-процедурные п

роиз

-водства в

сфере и


: Автореф

. дис

. … канд

.юрид.

наук.

М.,

2005

.16

4. Владими

рова

О.В

. Государственный фи

нансовый кон-

троль России

в X

VII

- X

IX вв.

(историко-правовое

исследова

-ние)

: Дис

. ... канд

. юрид.

наук.

Белгород,

200

3.16

5. Лагутин

И.Б

. Государственный фи

нансовый контроль


Имп

ерии

в первой половине

XIX

века

: историко-

правовое

исследование.

Автореф

. дис

. … канд.

юрид.

наук.

М.,

2005

. 166.

Макеев К

. С. Государственная

регистрация

как

меха-

низм

контроля и регулирования иностранны

х инвестиций

вРоссии

. Автореф

. дис

. ... канд

. юрид.

наук.

М, 2

005

167.

Мецаев Б.

К. Ю


природа


дея

-тельности:

Теоретико

-правовой аспект

. Диссертация

на соис

-кание ученой

степени

кандидата


наук.

М.,

2004

.16

8. Митрофанов В

.М. Государственный фи

нансовый кон-

троль в

дореволюционной России

(181

1 - 1

917)

. Автореф

. дисс.

на соиск

. ученой степени к.э.н.

, М.,

1961

.16

9. Никольская А

.А. А


е процедуры

в си

с-теме

публичного управления

(проблемы

адми

нистративно-пра-

вового


): Автореф

. дис

. … канд.

юрид.

наук.

Во-

ронеж

, 200

5.17

0. Павлов О

.В. К

онституционно-правовой

статус конт

-рольно

-надзорных

органов


: дис

. … канд

.юрид.

наук:

12.

00.0

2 / О

.В. П

авлов;

Рос

. гос

. торг.-экон

. ун-т.

М.,

2007

.17

1. Петров К

.В. П

риказная

система у

правления в России

вконце

XV

- X

VII

веке:

Дис

. ... канд

. юрид.

наук.

СПб.

, 200

0.17

2. Платонова

Н.В


(фискали

-тет)

в России

и русское

общ

ество в п

ервой четверти

XV

III века:

Дис

. ... канд

. ист

. наук.

М.,

2000

.17

3. Тлипиев

А. Т

. Конституционно-правовые о

сновы

госу




. Вопросы

тео

-рии и практики

. Диссертация

на соискание

ученой степени кан-

дидата


наук.

Ростов-на

-Дону,

2003

.17

4. Ш

мелько

Н.Е

. Борьба К

ПСС

за со

здание

и укрепление


контроля в

1921

-192

5 гг

. Автореф

. дисс.

..канд

. истор

. наук.

– Киев.

Судебная практика

175.

Постано

вление

Кон

ституц

ионн

ого Суда РФ

от

18.0

7.20

08 №

10-П

«По делу

о проверке конституционности

положений

абзаца четырнадцатого

статьи

3 и пункта

3 статьи


«О

защ

ите прав


лиц


ателей

при

проведении государ-


(надзора

)» в

связи

с жалобой


В.В


» // СЗ РФ

. 200

8. №

31.

Ст.

3763

.17

6. Постановление

ФАС


от 1

5.07

.200

8№

А72

-728

6/07

.17


ФАС


округа от 1

3.12

.200

6№

КА

-А40

/121

74-0

6.17


ФАС


округа от 2

7.11

.200

6№

КА

-А40

/114

24-0

6.17


ФАС

Уральского округа

от

4.12

.200

2№

Ф09

-251

1/02

-АК

.




202

203

180.

Постановление

ФАС

Северо-Кавказского

округа от

29.0

4.20

03 №

Ф08

-137

4/20

03-5

19А

.18


ФАС


округа от

23.0

6.20

04 №

Ф08

-272

3/20

04-1

067А

.18


ФАС


округа от

21.0

3.20

05 №

Ф08

-942

/200

5-39

0А.

183.

Постано

вление

ФАС

Волго

-Вятского округа

от

18.0

1.20

06 №

А79

-538

3/20

05.

184.


ФАС

Ростовской округа

от

21.0

3.20

06№

А53

-350

44/2

005.

185.


ФАС


от 0

1.09

.200

9по

делу №

А57

-704

6/20

09// СПС


.18


ФАС


от 0

2.06

.200

9по

делу №

А55

-163

64/2

008/

/ СПС


.Интернет-ресурсы

187.

Справочная п

равовая система

(СПС)

Консультант

Плю

с.18

8. w

ww

.new

sru.

com

– «Самые громкие коррупционны

епреступления

, выявленные в МВД

в 2

009 году

».

Спектор

Асия Ахм

етовна

Проблемы


контроля и надзора

в сфере предприним


Ответственный редактор

Л.Ю

. Грудцына

Литературны

й редактор

Д.А

. Сухарев

Комп

ьютерная

верстка

О.В

. Шамрина

Дизайн обложки

А.А

. Черкасов

ООО

«Издательство

«ЮРК

ОМПАНИ

»w

ww

.law

-boo

ks.ru

E-m

ail:

mai

l@la

w-b

ooks

.ruТел.

: 8 (9

03) 6

72-5

5-88

. Факс:

(495

) 672

-55-

22.

Подписано

в печать

28.0

2.20

11 г.

Формат

60х9

0/16

. Печать оф

сетная

. Бумага тип.

Печ

. л. 1

2,75

.Ти

раж

150

0 экз. Заказ №

316

.

Отпечатано в ОАО

«Орехово

-Зуевская типография

»г. Орехово

-Зуево

, Моск.

обл

., ул

. Дзерж

инского,

д. 1

.E-

mai

l: tip

ogra

fiya-

oz@

ram

bler

.ru.



548.проблемы государственного контроля и надзора в...

Documents