4.2 lucica matei - noul management public

124 Management public

crearea unor grupuri profesionale i a unui sistem de dezvoltare aacestOra,

• pregatirea angajaPlOt s raspundä a schimbarepracticarea metodei de lucru cu experi, colaboratOri, pentru uneleproiecte i actiVitai specifice;

• practicarea unui sistem de salarizare care sã atragä i sã meninä oameniicompetefli

C. Nivelul evaluãrii rezultatelOr• determinarea factorilor pentru evaluarea performaflelOr i aplicarea unui

sistem de audit pentru toate activitaple semnificative• adoptarea unei politici dare pentru furnizarea servidlilOr publice i a

planunlor asociate• utilizarea metodei brjanstormiflg pentru stimularea participãrii Ia

planificare evaluare i Imbunãtãtirea performaflel0r• planificarea perspeCtiVelOr.

D. Nive1u1fiflaflrar• Imbunätãirea sistemulUi de bugetare, a politicilor fiscale, in perspectiva

creSterii flexibilitäii procesulUi decizional, in alocarea resurselOr iatragerea unor noi surse de finanare a serviciilor publice.

Concentrarea organizatiilOr publice asupra mizei ,,performaflà” supuneateniei douã problenie privind sectorul public. In acest sens, putem remarca o

anumitã clomiflanlã a ralionafllefltelor la nivel ,,macro”, In sensul impactului

aciunhi i al politicilor publice asupra intregii societt152.

Capitolul 7

Noul management public

7.1. Semnificatia reformelor administraliei publiceNe punern Intreharea: originea noului management public este rezultatulunui domeniu In crizã? Care domeniu este in crizã? Este criza in domeniulrnanagementului sau Intrebàrile privind sectonil public nu sunt rezolvate adecvatde teoria managementului public sau este cnzã In administratia publica ce flupoate sã rãspundà la Intrebãri privind interactiunea instituie publica-cetaean.Reformele adrninistratiei publice Ic putem considera procese de schimbare aansamblului agregat (politici, norme, proceduri, sisteme, structurilororganizaionale, personal etc.) specific fiecãrei tan. La inceputul anilor ‘80 maimulte tan anglo-saxone (Marea Britanie, Noua Zeelandà, Australia, SUA iCanada) au promovat reforme ale sectorului public,ce au schimbat orgaflizarea imanagementul guvernàrii. Preocuparea pentru sectorul public era aceea de areflecta aspecte esen{iale ale rnanagementului sectorului privat, acceptândsuperionitatea tehnicilor managernentului sectorului privat fatã de cele alesectorului public. Au fost elaborate programe pentru aplicarea nouluimanagament public, al cãrui rol in reformele administratiei publice eSte activ imotivant. Reformele sectorului public, sector plasat In mediul sãu cultural sipolitic. intreprinse In arile OCDE’53 au avut ca obiectiv redefinirea structurilororganizatiilor de stat, a ro[ului statului in economic i a rela;iilor dintrefunctionarii publici, politicieni i ceta;eni. A fost cnticat modelul birocratic aladministratiei publice, rigid, bazat pe sisteme ierarhice complexe, pe reguli 5iproces decizional ,,top-down” ce conduce Ia distantarea administratiel de cetateni.Reformele manageriale au Insemnat o transformare, flu numai a managementuluipublic dar i a relatiilor piata — guvern, guvern

— birocratie, guvern — cetateni,birocratie— cetateni. Etc au oferit modele i experiene, construite pe teoria nouluimanagement public, cunoscând dimensiuni diferite, cum sunt: reformaStnicturilor organizaionale, descentralizarea, finante publice, reformarea5NjCheJp,U,1itedtdiverte Iévalualiofl des politiques en Europe, in .,Revue Franca n oc Organizaia pentru Cooperare si Dezvoltare Economica.

126Management public

sistemului contabil in tárile anglo-saxone, managementul orientat pe rezultate,

reformele rcglementãrilor, dezvoltarea unui nou management al personalului i

reactualizarca statutului func{ionarilor publici in Frana, In timp Ce, Ifl Germania,

reformele structurale au fost relativ limitate. Particularitãi sunt Intâlnite in

Australia i in Noua Zeelandà. Reformele structurale de ajustare s-au concentrat

pe reducerea costurilor guvernamentale, In principal prin privatizarea

intreprinderilor de stat i reducerea cheltuielilor salariale, reorientând resursele

pentru sectorul economic. Incepând din anii 1990, reformele din sectorul public

au urmat modelul ,,celei mai bune practici” din managementul sectorului privat

(Yamamoto, 2003).Noul management public (NMP) având o gamã larga de mecanisme, printre

care arnintim concepia organizärii i a managementului, aplicarea noii economii

instituionale Ia management public i un model de opiuni politice (Barzelay,

2002, p.15), a aparut in Marea Britanie La Inceputul anilor ‘80, perioada guvernãrii

Thatcher acoperind o arie globala. NMP cautã sã reducã rolul statului prin

aplicarea unor principii ale managementului sectorului privat In organizaiile

guvernamentale. Utilizarea limbajului NMP, principiul orientãrii pe client i at

dcscentralizãrii, separatia elaborãrii politicilor publice, utilizarea partenerilor din

sectorul pnvat pentru furnizarea serviciilor sunt numai o reprezentare a

dimensiunii administratiei publice moderne dominatã de conceptul i noile.

practici ale bunei guvernäri.Forma rigida, ierarhicä, birocraticã a administratiei publice, care a dornina[

ceL rnai mutt In secolul XX, se schimbã cu o nouã forrnã flexibilã de managemei*

public (Owen, 1994). Aceastã schimbare flu este o schimbare simplã a stilului;

managerial, ci o schimbare In rolul guvernãrii in societate i a relaliei guvem*-:,

cetãtenl Termenul de guvernare explicã schimbarea discreta unde cunoateln.

mecanisme i instrumente conectate in retele de actori ,,care actioneaza in domenj

variate ale politicilor publice”. Cetátenii doresc institutii ale statului, eticiente iqI

utilizarea resurselor publice, eficace In furnizarea bunurilor publice, ,,puternice

capabile sã facã falä forelor globaLe”. Cercetãri recente au arãtat cã cetä

considera ca statul i administraia publica trebuie sa actioneze ca un promot*

social i economicIn bc de a reduce guvernul, cu sperana imbunãtãirii economice, strategia4’

constat In imbunãtatirea managementului guvernului. Managementul pub

trcbuie sä-l inelegem cã flu se referà numai Ia modernizarea instituiiLor pubLice

reducerea costurilor i cheltuielilor publice, ci i Ia crcterea importafl..;

partenenatelor ntre sectorul public i sectorul privat i societatea civilk

imbunãtãlirea calitãii serviciibor publice, Intãrirea responsabilitaii soCi

asigurarea unei largi participãri a cetãtenilor in luarea deciziei i feedback.

asupra performanetor serviciilor publice. Dacã sectorul public dorete sã räm

important atunci trebuie sa i imbunãtãçeasca performantele utilizand once feL

Capitolul 7. Noul management public127

rnijloace. Aceasta a inclus importarea unor teorii i practici din sectorul privat 5iexportarea unor bunurj i servjcij

Modelul tradi(iorial al administratjej publice era un model al birocratjeiprocesului, neutraljtàtjj i furnizirji directe de servicjj (Osborne 5i Gaebler 1992,p.221).

,,Modelul birocratjc a adus preocuparea privind fumjzarea serviciuluj— cu

vâslire. Organizatiile 15i cana1ize energiile pe vâslire i mai puin peconducere. Ele dezvolta o viziune de tunel. Ele a5teapta pánã ce o problemãdeterminà 0 crizã i apoi oferä noi servicil celor afectatj”.

Acesta este un sistem In care performanta era pe planul secund i eraconsideratã a fi prea dificil de evaluat. Nu se cuno5teau produsele, cat de bine seproducea sau dacã scopurile erau realizate, in condiiiIe In care ele existã.

Noul management public este o teorie generala privind guvernarea,activitãtle i modalitãtjle de organizare 5i furnizare a servicijior publice,cunoscând obiectivele guvcrnuluj. Aceastà teorie pune in evidentä limiteleadministratiej publice, consjderatã ,,instrumentul fundamental pentru organizareaguvemului”54 in secolul XX, susinând Inlocuirea modelului birocratjc cu noulmodel de management, un model flexjbil.

La sfárjtuJ secolului XX, este interesant ca se propune o nouã teorie caredep5.ete teoria pura a birocratiel 5i a lui Weber. Aceasta Inseaninä transferul deIa o organizare structuralá forrnalã i orientatã pe legislatie (guvernarea sustinutade teoria dreptulul administrativ) Ia o organizare eficientã, un managementeficient i o alocare eficientã a resurselor publice, bazatã pe noul rol al stutulujdefinit din punct de vedere economic’55.

Potnvjt premiselor teoretice ale noului management public, modelulbirocratjc nu este eficient pcntru sectorul public Ia sfãritul secolului XX. Trebuicgãsite instrurnente noi, altele decát dreptul public 5i procesiji bugetar convenlional(Lane, 2000), de asemenea vor fi schimbate calificarea 5i iiotivarea personalului.Administratia Inlocuie5te structura sa clasicã birocraticã cu centre deresponsabilitate, descentralizate In acest context, interdependentele dintrestructuri, procedurj i persona’ sunt critice. Necesjtatea 5i gradul de aplicare Inpractica a specificapilor procedurale i structura sunt determinate predominantde cultura organizationai de istorie, de situatia economicä

Lane, J.E., The Public Sector. C’oncepts, Models and Approaches, Third Edition. SAGE..Ofldon, 200o, p. 304-306.Matej, L., Effects of new public 100110 gelnent on statute of civil servant, EnternaijonatConference The Statute of Civil Servant in Romania, Bucureij j999•

Manaqement public128

7.2. Cerintele schimbãrii

Schimbarea mediului extem este caracterizatä ca ,,dereglementare i

internaionalizare”; In mediul organiza;iilor tradi;ionale birocratice, inflexibile, se

afirma tot mai vizibil puternica centralizare a autoritàii manageriale, se

Inregistrau critici Ia adresa eficientei i ca1itäii serviciilor publice. Acestea au fost

stan de fapt ce au condus Ia exercitarea unor puternice presiuni pentru schimbarea

managementului In sectorul public, comparat permanent aspectele esençiale ale

managementului din sectorul privat. Administraia era ,,rigida i birocraticä,

scumpä i ineficientà” cum o caracteriza Pierre (2000, p. 5), rezistentã Ia

schimbare.Noul management public presupune o nouä paradigma In sectorul public, un

ràspuns Ia nepotrivirile modelului tradiiona1 de administratie. El introduce

concepte i roluni noi In aciunile sectorului public, guvernarea transparentã,

orientatã pe rezultate i managenii publici. Principiile de bazã ale NMP (Hood,

1991, p. 4-5) pot fi rezumate in urmãtoarele apte doctrine centrale:

1. introducerea standardelor de performana;

2. controlul rezultatelor i compararea cu indicatorii de performana

cantitativi;3. trecerea de Ia sistemele de management unificate Ia dezagregarea sau

descentralizarea organizaiiIor din sectorul public;

4. promovarea managementului profesional de interventie i ,,libertatea In

management”;5. incurajarea concurenlei In sectorul public;

6. introducerea tehnicilor i metodelor de management din sectorul privat;

7. aplicarea pnincipiului celor 3 E: economia utilizànii resurselor, eficienã i

eficacitate.In acest context, sunt supuse atentiei unele caracteristici tradilionale ale

administraiei publice:• Guvernele ar trebui sä se organizeze In concordanta cu principiile

ierarhiei, birocratiei enunate In analizele clasice ale lui Max Weber i

adoptate de cãtre intreprinderi i institu;ii ce flu aparin sectorului public.

Pentru acea perioada era potrivit acest model, ca find singura cale de

organizare a sectorului public;

Guvemul devine singurul producàtor de bunuri i servicii;

• Problemele administrative i politice trebuie separate, administratia

având instrumente de realizare a instructiunilor i politica rezervându-i

atribuiile conducerii poLitice;

• Administratia publicã a fost consideratã ca o formã specialä de

administratie, cerând o birocratie profesionalã, angajatã ,,pentru viatã” c1

,,indemânarea” de a fi utilã oricãrei probleme politice.

Capitolul 7. NouJ management public129

Aceste caracteristici flu au mai rãspufls evolutjej societatii, modelul deadministratje a! Iui Weber nu a mai rämas singurul furnizor de servicii i bunuri.n sectorul pvat, erau utilizate sisteme de management flexibil, care, In timp, aufost preluate i adoptate de càtre guverne, ceea ce a condus Ia Intrepätpjndereaproblemelor politice i administrative.

Astfel, noul model al managementuluj sectorului public, conturat IaInceputul anilor ‘90 adoptat i de cãtre Administrapa Clinton In Statele Unite, 11regãsim Ia unii autori ca ,,maflagerjaljsmul” (Pollitt, 1990), ,,noul managementpublic” (Hood, 1991), ,,guvernare antreprenonalã” (Osborne i Gaebler, 1992).156Yn opinia teoretjcjenjlor amerjcani Osborne i Gaebler, guvernanea antreprenoriala(model verificat Ia nivelul administrapej locale In SUA) initiata intr-un prograrhin zece pUncte presupune:

Reinventarea guvemari pnin promovarea competitjej atât Intre furnizoriide servicii publice din sectorul public, cat i intre furnizori ce aparncelor douã sectoare public i privat. Aa cum demonstreazã nealitateaserviciije publice sunt organizate i conduse In mod traditional,concentrãnduse In structuri furnizoare de tip monopol, funcionâncj inafara competitjei pieei. NMP introduce competipa inflineazã ,,pieteinterne” 5i practicã forme specifice de gestiune a servicijior publiceimpunând cniterij de performantã a servicijior publice. Walsh (1995,p.138-139) aratA cä unele procedunj ale pietei concurenpale sunt Intâlnitei In sectorul public, cum sunt contractele pe perioada determinatä atâtpenn-u realizarea servicjului cat i penn-u angajarea personalului.Imputernicirea cetatenilor beneficiari ai servicijior publice cu controlulacestora Ia nivelul comunitapj

• Evaluarea performantelor programejor sau politicilor agenplor publici.• Orientarea pe rezultate 5i flu pe mijloace i proceduri ,,guvemate dereguli”, praCticarea ,,managementului prin objective”, a presupuselaborarea seturilor de indicatori, criterii i standarde privind mãsurarea

performantelor servicji!or publice 5i abandonarea treptatã amecanismejor controlului traditional strict al mij loacelor.• Concentrarea pe realizarea misiunji i nu numai pe respectarea regulilori regIement-, este sustinuta i de James Wilson (1989, p. 25-26) caredefinea birocratia traditionalã ca având teluri generale, jar NMP cere

156Pollitt Cli., Manager,alis,71and the Public Services: The Anglo-A,,jerican Experience, Oxford;Basil fllackwell 1990; Hood Ch., 4 public management for all seasons” Public Administration,69 (1), pag. 3-19, 1991; Osborne D., Gaebler T., Reinventing Government: How thentrepreneurlal Spirit is Transforming in the Public Sector, 1992; Rhodes RAW.,•Jmroduction” Public Administration, 69(1), p. 1-2, 1991.

Management public

ALEGEREA

EXTERN

= Concurenä=

Subcontr

PnvatjzaClient i cetãteafl

p = Orientare/u ReonentareBL

CA

= Reorganizrjreducerea servjcj ulujpublic

INTERN

SchimbareaStructur I

procedurj brinstrumentejor

personaluluj

Contabjltatemanageriala:

Economje= Eficien

= Etcacitate

130Capitolul 7. Noul management public

131

emiterea unor aprecjerj pertinente privind competenta admi nistratjvã princompetitj Vitate.Raportul OCDE (1990, p.1) evidentjaza existenta unei abordrj structurate,

identjflcatã in mai multe tan dezvoltate ,,in care este nevoje de o schimbareradicalã fn cultura administrapej publice, dacã eticienta i efectivjtatea sectorulujpublic stint ulterior Imbogaite. Schimbarea in culturã este cerutã de schimbãrjlebirocratjej in rezultate de bazã ale organizajibor in care fiecare manager esteresponsabji de real izarea obiectivelor i de rezultate.

Manifestarea noului management public reclama discutjj, pe de o parte, dinpunctul de vedere a! semanticli, iar pe de altâ parte, din punctul de vedere alschimbãnjlor organizanli inteme, care conduc i Ia schimbarea mediuluj extem.

Noul management public presupune retbrma conditijior externe aleadminjstratiej publice i a conditijjor interne, astfel:

detinirea exactã a obiectivelor, scopurilor 5i a indicatorilor ce mãsoarã

performana.• Guvernarea antreprenorialä Ii redefinete clienlii in calitate de

cumpärãtori i le oferä ansa de a alege, promovând principiul orientãrii

cãtre client.• Previne problemele inainte de aparitia acestora.

• Sustine mecanismele de piata in Locul mecanismelor birocratice i nu se

concentreazã numai asupra furnizãrii serviciilor publice, ci i asupra

câtigarii banilor i promovãrii parteneriatelor dintre sectorul public i

privat in solutionarea problemelor comunitãtii.

• Promoveazà delegarea de autoritatea In luarea deciziilor i

descentralizarea in ccea ce prive5te rãspunsu[ Ia cerin{ele i preferinele

cctãtenilor, practicând metode moderne de management, ,,rnanagementul

particlpativ”. Aa curn aratã Pollitt(1995, p.134) descentralizarea trebuie

acceptatã ca factor ce ,,separã func{ia de prestare a serviclibor publice de

cea de achizitionare a acestora”, sau ca factor ce separã funciile In

,,forme cvasi-contractuale (un instrument de detinire a relaliei dintre eel

ce achizitioneazã serviciile publice —actorul public ce fundamenteazã

politicile publice- i eel care furnizeazä serviciile publice — actorul care

aplicã politicile publice) sau de cvasi-pia;ä (descrie o piatä modificatã, in

care existä un singur furnizor de servicii publice)”,dupa curn subliniazä

Dunleavy 51 Hood (1994, p. 9).

Rhodes, citftndu-l pe Hood (1991, p.1), dezvoltã conceptul mana

gerialismului in Marea Britanie, acceptând teza existentei unui efort determinant

de aplicarea a celor 3 E: Economie, Eticientã 5i Eficacitate Ia niveluile

guvernãrii britanice, argumentând:

Sintctizând, noul management public se bazeazã pe doctrine centrale:

• concentrarea asupra inanagenientului, nu asupra po/iticii, .i oh(inerea

e/Icienei i a perforrnan(ei,’

• dezagregai-ea birocraçiei pub/ice in agen(ii care stahl/crc rela(ii pe

haze/c utilizator — platã;

• utilizarea pie/elor multiple .i contractarea, rezultat al conlpeti(iei;

• reducerea costurilor;

• un stil c/c ,nanagenzent care evidençiazã serviciul ,, (intci ‘, contractele Cu

ternlen li,n itat, stimulente nionetare, lihertate de conducere. 157

Indiferent de terminologia utilizatà pentru nout management public,

fenornenul este acelai, i anume reaezarea birocratiei traditionale pe un nou

model. lrnbunãtãtirea managementului public. reducerea bugetelor, privatizarea

Intreprinderibor publice sunt actiuni Intâlnite pe plan mondial, care conduc Ia

07 Osborne, D., Guebler, T., op. cit.. p. 20.

MANA0EMENT

pUBL

C

Figura 7.1. De la hirocraje In izo,jf l?Iahlage,,,e,?t public

1. De Ia politica la management;2. De Ia sisteme administrative piramjdale Ia sisteme administrative

,,chester”3. De Ia executia planifjcatã 5i ierarhjc a decjzjibor Ia o dihotomje intre

activitãtjle de bazã 5i serviciile operationale adoptate;


4. Dc La administratia orientatã pe proces Ia o administratie orientatã perezultate (indicatori de performanã, evaluãri, creterea caLitatii);

5. De Ia furnizarea colectivã a serviciilor publice sau sociale Ia furnizarea

flexibilã a unor servicii individualizate;6. De Ia ,,a cheltui” Ia ,,a reduce costurile”;7. De Ia posesia proprietãii Ia managementul proprietatii.lmpIicaiile schimbàrii, In special ale unei schiinbäri adevàrate a culturii

organizaionaIe, vor necesita o Iunga perioadä de timp, pâna vor aparea. C’hiar iatunci manageriaLismul poate atrage sprijin numai de la functionarii publici saucercetãtorii In administratia publica cc prefera vechile inoduri.

7.3. Intensitatea schimbãrii

Problema constã In Incercarea de a confirma In avans dacã managerialismulva fi o schimbare de duratã sau va reprezenta un experiment euat. Existãfundamente pentru a crede cã va fi un program care va dura mai mutt decâtreformele anterioare. Sunt trei motive principale:

1. Reformele manageriate flu au fost instituite pentru beneficiulrnanagerilor, dar au fost instituite de politicienii i guvernete care nu erauimpresionate de calitatea serviciilor br publice;

2. Manageriatismul poate dura mai mult timp, ca rezultat al asaltului sauasupra principiilor birocratice.

Ideea de guvern poate exista sub anumite presiuni, dar birocraia are acumpuini suporteri pretutindeni. Once solupe care oferã o reducere a birocraiei estepopularä. Incercãrite antenioare de reformã reprezentau schiinbãri In cadrulbirocratic.

3. Scopul expres din programul managerial de a reduce domeniileguvernuLui aratä cã domeniile reduse flu vor mai deveni din nou componente ateguvernului. Incercãnte anterioare de reformã nu au implicat reducerea domeniilorsau descoperirea activitãtilor bune i a activitãtilor slabe ale guvemului. Totui,dei existã motive sã credem cã reformele von fi mai eficace, numai timpul ne vaspune dacã nout management public se va dovedi o altã Incercare eSuatã dereformã.

Modelul noului management public, dupa unii cercetãtori, se bazeaza pe

combinatia teoriei alegenii pubtice58 cu neotaybori smut.

58 Teoria alegerli pithlice este teoria adoptarii deciziilor in domeniul politic i explicä cum, cepentru cine se fac alegeri In sectorul public. Knut Wicksell (1896) a formulat primele elemente

constitutive ale teonei: individualismul metodologic. honzo oecononzjcus i politica vãzutä ca

schimb. Alegerea publica este procesul prin care preferinlele individuale se combiná in deciziicolective. N. Dobrota (coord.) Dic(ionar de econotnie, p.465, Editura Econornicä Bucureti, 1999.Teoreticienii cc au contribuit Ia dezvoltarea acestel teorii, dupã 1940: J. Schumpeter, K. Arrow,A. Downs, J. Buchanan i G. Tullok.

Sc afirmã cà noul management public reprezinta o micare ideobogica, aliatãcu tendinta generala de Inlocuire a institutiilor guvernamentae cu cele de piatã.Polljtt (1990, p.V1.): ,,Managerialjsmui trebuie Inteles ca o ideologie.Cu trecerea timpului, managerial ismul a devenit o componentã proeminentaa polltjcjjor privind serviciile pubtice, adoptate de guvemele de dreapta”.Managerialismul reprezinta ,,fata acceptabjlã” a noii gãndiri de dreapta,referjtoare Ia stat.,,Avftnd In vedere recenta expansiune a serviciuluj public, logicaproductjvjtãtii are o putere intrinsecà, find independentã de programul politic alnoii aripi de dreapta. Simuftan pentru persoanele care cred In aripa de dreapta, unmanagement mai bun oferã o etichetã pentru introducerea disciplinebor sectoruluiprivat In serviciile pubtice, pentru Intãrirea controluluj politic, echilibrareabugetebor, reducerea autonomjej profesionale, slãbirea sindicatetor servicijlorpublice i un cadru cvasicompetjtjv pentru a se avânta din ineficientete naturaleale birocrapei”

ExistA douã tendinte pentru introducerea managerialismubujPrima se referà Ia Imbunãtäprea performanej jar a doua, Ia reducereaimplicárij guvernului.Este imposibil sã determinàm cat de rnult a doua miscare a influentat-o peprima sau cat de mult sunt etc separate. Managerialismul a fost adoptat deguverne cu multe convingeri ideologice. In Noua Zeelandã, managerialjsmul afost introdus de Partidul Muncii, jar Guvernul Hawke-Keating at Muncii dinAustralia se poate considera cu greu o aripa nouã de dreapta.Micarea cãtre managementul public are bc in multe tan cu guveme detoate Convingenile politice.Este ideologic sã afirmäm mentinerea activitàtitor speciate In sectorulpublic. Totuj, aceste aspecte numai pat-gal dezaproba opiniile lui Pollitt i existamotive sã credem cà managenalismul a avansat in paralel cu ideite Noii Drepte.Baza teoreticã a managenialjsmutuj are suporturi ideobogice, findfundamentatã pe o anumità parte a economiei.Alegerea publica poate prezenta o metodã puternicã pentru elaborareapoliticii pubtice. Poate fi folositoare dacä se aplica rationat, i flu ideobogic.Dunleavy subliniazã ,,Metodologia alegerii puMice flu este intninsec legatade valorile politice ale aripii de dreapta” (1986, p. 5). Totui, metodete alegeriipublice sunt adesea legate de aripa de dreapta i exponentjj_cheie ai acesteia au oclara agenda ideologica.Avertismentul despre faptul cã guvemele devin prea man sau cã structunilede stimulente ale birocraibor nu sunt ideale este adesea extrapolat cãtre

Capitolul 7. Noul management pubic133

7.4. Baza ideologica a noului management public

Capitolul 7. Noul management public135134 Management public

semnificaia cã toate guvernele sunt distrugätoare i cã toi hirocratii se

autOSerVCSC.

Aceste aspecte sunt mai degrabã ideologice decãt logice.

Managernefitut performanei ar putea fi considerat ideologia ,,neo

tayloristã” de aripã nouã de dreapta (Pollitt. 1990). dar ar putca, dc asemenea,

retlecta tradiia mai veche de asigurare a vaLorii pentru bani publici limitali.Considerai11C ideologice sunt mportantC pentru once formä de teorie

socialà. Gradul In care acestea sunt in spatele rnanagenialismulul reprezintä o

problemã de argumefitare.Ce se intârnplä cu dimensiunea Stanga/Dreapta — Stnga rcprezentãnd

proprietatea pubticä asupra intregii productii, jar Extrerna Drcaptã rcprezentãnd

propnietatea privatã asupra intregii productil (Downs. 1957) — atunci când toate

tipurile de guverne reduc cheltuielile publice i transferã Intreprin(lerilC puhlice

cãtrc sectorul privat?Aa cum se recufloaSte, partidele de stânga au tcut acest lucru in aceeai

mãsurã ca i partidele de dreapta. Probabil e nevoie dc reconceptUaliZarea Stingii

a Dreptei i a ideologitlor br.Pot exista i cäteva aspecte ideologice pentru noul management public. Se

pot gãsi ctcva pãri ideobogice In zilele timpurii ale noului management public,

dar, de fipt, se poate spune cà s-au fàcut incercäri pentru a imbunãtãtimanagementul

Schimbãni similare apar in guvernele care au mai multe convingeri

ideobogice t cxistã indoicli pnivind rolut optim al guvemului sau serviciile

publice in diferite idcologii. In absenla oricãrei arrnonizäri a opiniei nonideologice

cu o opinie ideobogicä opusã, considerapa Iui Pollttt nu este dovcditä.

7.5. Originalitate i funcionare

Gradul de noutate a ideilor reprezintã o problemã pentru studiul scctorului

public. ManagerialiSmul este o noutate sau reprezintã vechi idei Intr-un pachet

nou?hood atirmã cã noul managerialiSm este mai mult ,,pubbicitate exagcratã” i

rnai puin ,,substanlä” 5i cã nirnic nu s-a schimbat cii adevãrat. In opinia sa, noul

management pubLic ,,a deteriorat servicille publice i flu are o capacitate de a

solicita costuni mai reduse” a fost ,,un vehicul pentru avantaje particulare”. pentru

a servi interesele unui gnip de elitã de manageni de van i nu poate pretinde a ii

universal, aa cum afirmä suslinãtonii lui. (1991, p. 8-10).Intr-un sens, ideibe flu sunt noi. Economia i managemefitUt pnivat nu sunt

noi; principiile managerialiSmUitti care deriva din acestea, de asernenea, nu sufit

Istoria administratiei pubbicc cuprinde experimcnte e$uate i tehnici euate,cele inai multe en propriile br acronirnc: planificare, programare, bugetar(PPB), proces bugetar cu baza zero (ZBB) i management prin objective (MBO).Atentionarea lui Spctnn (1981) despre o moclã san o idee originalã esterelevantA. Probabil schimbanile sunt originate, iar ftLncionarii publici nu Ic ian inserios ca i pe cele anterioare.Functionarii publici au dobindit noul limbaj managerial indicatori depcrformani, domenii ‘cu rezultate—cheic, strategic, culturã organizationala etc., darin multe cazuri ine1egerea nu se ridicã peste acest nivel.

D5Z exe;nplu, intr-o junsdicqte, pcrsoiicilul cii pozif IC Sii))L’i’iOcii’aCOfltr(ICW. Acest lucru este in coiicordaiita cii principilc nuinclgeria/ismlilili.Dcir ci ce?C ililiti coinisar c/C jJo/iie so .ve,nncze WI contract in c’cn’c va ploillita,educerea ratci criminalitâ(ii aratä o s/aba infe/c’gere Cl non/ui lliclliclgr’lIlL’Illplic c/c caire gu’ern .yi consilieri sãi in aspecle c/c lllclncigc’I?iCflt.

Dc cefunctioneazci mcinagerialismul? Critici diverse nu lost aduse a adresaprogramulut managerial. Existã câteva probleme potcnttalc, ca, de exemplu. celecare apar ca urmare a politizarti, moralutui slab 5i declinului in standardele ctice.Totui, in cele mai multe sensuni, noua abordare cstc netestatã. Lao iRo,venhloonz afirmã (1992, p. 535): ,,Evaluãrile ini1iale ale administraiei publicebazate pe piatã vaniazã foarte mult. Abordãrile in acest domenju evideniazi valoridilerite. Eficacitatea sa pe termen scurt sau lung nu a fost testatã. Nu este clar cãva deveni Ia fel de dominantã aa cum a fost ,,ortodoxia” administratiet publice intrecut. Totui, se pare cà existã un suport suticient pentru a continua — inclusiv unputernic sprijin politic — i pentru a Ii serios luata in consideratie de comunitateaadnunistratiei pubtice”.Nirneni nu 5tie Cu adevãrat dacä noul model — managerialism, noulmanagement public, administra1ie bazat PC piaä sau guvernare Intrepnnzatoare —va functiona i Inca nu s—au efectuat evaluãri detaliate.Un sprijin politic puternic prcsiipune aplicarea noulut model. Inainte cle oevaluare atentã, iar acesta este frecvent intãlntt Ia politicieni care incearcã sirectige controlul propriilor servicii publicc.Este uor sa contracarãm unn critici ca accia care s-au afirmat intr-Un IllOdelinvechit, având tendinta sa stea cii acel model mat mult timp, chiar pânã Ia tinatutcarierej br.Totu5i, existà probleme referitoarc Ia 110111 model care trehuie cercetale.C’rittcii nu pot ti, pun 5i simplu, concediati.Existã i o altã abordare. 0 evaluare detaliata a noului management publicVa trebui sã atepte pimnã vor exista suticiente cunostinte i cxpericne.

noi.

Management public

Totui, este posibil sä comparãm teoriile i principiile din cadrul fiecäruimodel.

tn bc sä criticãm noul management public datoritã diverselor inadvertene,este necesar sà-l comparäm cu modelul traditional aL adrninistraliei publice. Nici oteorie nu poate explica tot ceea ce se aflä in domeniul sáu.

Am vãzUt care sunt criticile Ia adresa modelului managerial. Uneori, acesteasunt0nviflgatoare.

Modelul traditional este abordat cu mai multã nostalgie decât meritã. A fostineficient, ineficace i a trebuit sä fie Inlocuit.

principalul aspect referitor la teorii in general este cã ele sunt In concurentãuna cu cealaltã privind modalitatea de adaptare la lumea realä.

Intr-o astfel de comparape, noul managerialism cu greu ar putea fi mai rãudecât modelul traditional pe care II Inlocuiete. Vechiul i confortabilul serviclupublic este de domeniul trecutulUi, deoarece teoriile sale sunt mai slabe decâtacelea cu care au fost Inlocuite.

Dacä vor ii probleme cu noul management public, raspunsul constà in a faceschimbàri la nivel managerial.

Modelul administratiV este In etapa finalã i flu va renate. AdministraPa, casistem de produCie, ,,poate sä flu fie capabil sã räspundä Ia noile sarcini stabilitede autoritälile politice” (OCDE, 1991a, p.13).

Existä un nou model al managemefltUlUt public care prezintã o relatie totaldiferitä Intre guveme, serviciul public i public. Au fost schimbãri ale sectoruluipublic, au fost reforme frà precedent. Dintr-o varietate de motive, modelultraditional al administraPei publice a fost Inlocuit cu un nou model demanagement public.

Schimbarea de la administraPa publicä traditionalã Ia noul managementpublic implicà mult mai multe lucruri decât o reformã a serviciului public;Aceasta implicã schimbãri privind modalitatea de funcionare a serviciilotpublice schimbän ale domenulor guvemamentale de activitate, schimbäri ale.proceselor onorate In timp de responsabilitate i schimbàri ale studiilor academiceIn domeniul sectonilui public.

Principala schimbare se reflectä In formä i In coninut.Procesul reformei manageriale flu este complet, efectele sale mai largi Se

vor vedea de acum Inainte.

7.6. Eticá, responsabUitate i moralã

Un punct tare al modelului traditional a constat in sistemul säu etic,cadrul càruia corupia devenise neobinuitä, iar once persoanä care venea Incontact cu administratia publicä era tratatã impartial.


De asemenea, dei criticate, mecanismele de responsabilitate presupuneaustabilirea persoanei responsabile. Schimbarea concenträni pe objective i maiputin pe mijloace poate conduce Ia probleme etice i de responsabilitate i chiar Iacorupie.Potrivit lui Hood, noul management public ,,presupune o culturä onestã aserviciilor publice” i ,,solutiile sale au Inlocuit Intr-o anumità mäsurãmecanismele instituite pentru a asigura onestitatea i neutralitatea in serviciilepublice din trecut (salarii fixe, reguli pentru proceduri, permanenta locului demuncã, constrângeri asupra puterii managementului, linii dare de demarcatie intresectorul public i sectorul privat)”, iar gradul In care schimbarea ,,va induce,probabil, erodarea valorilor traditionale rãmâne sa fie testat” (1991, p. 16).Aceastä posibila erodare a standardelor etice poate reprezenta o problemãrealä. Motivul pentru adoptarea multor principii ale modelului traditional deadministratie publica era combaterea coruptiei i ineficientei In administratie.0 problema eticä poteniala apare din politizarea serviciului public.Stiliman aratä cä accentul pus pe ,,s1ujbai credincioi, partizani poLitici carerealizeazà activitatea In administratia publicä, poate sä conducä i conduce Iacoruptie, Ia slab comportament etic, precum i Ia ineficienta performanta”.,,Literatura limitatá ca volum privind statul rámâne tãcutã In pnivinta acestoraspecte vitale de responsabilitate” (Stillman, 1991, p. 183).A avea functionari publici partizani politici poate conduce Ia aparilia unorprobleme. Este o dilemã Intre aceasta i vechile practici ale administratiei publice.StiUman aratA cã accentul pus de teoreticieni pe ,,extinderea valonilor deraspundere politica promptã In guvern i de alegere individualä Intr-o astfel deextremà tinde sä neglijeze alte valori Ca, de exemplu, expertizã, echitate ieficacitate in performanta” (Stillman, 1991, p. 183).

Subcontractarea implicä probleme specifice. Coruptia poate apärea cupractici de genul: comisioane secrete cãtre functionarii publici care acordä saurnonitorizeazä contracte, acorduri intime cu contractanti in locul licitatiilordeschise, interferenla politicã In alegerea contractantului, in{elegere secretä intrecei care liciteazä i acceptarea licitatiilon care au preturi peste costil fumizäriiserviciilor. Asemenea practici pot fi ilegale, dar probabil vor fi mai multeoportunitati pentru persoanele care nu sunt scrupuloase odatã cu adoptarea nouluimanagement public.Existä modalitati de imbunatatire sau mentinere a standardelor etice in timpce beneficiem de avantajele abordãrii manageriale?De asemenea, OCDE considerã problemele etice ca find problemepotentiale care apar din schimbarea la nivel managerial. Dacã reformatorii trebuiesà diminueze uniformitatea, atunci ei trebuie sä gäseascä alte modalitati pentru a fiSiguri cä fiecare organizaie satisface standardele etice fundamentale i scopurilesale. Odatã cu schimbarea la noile valori administrative, existã nevoia de a

I

Capitolul 7. Noul management public138 Management public

menlifie 5i intensifica ,,vechile valori — in special subordonarea aciunii

administrative Ia orientarea politicã, integritate, respectul fatã de lege i economie

In utilizarea fondurilor” (OCDE. 1987, p. 126). Controlul politic trebuie mennut

5i, in plus, trebuie sã existe o mai mare responsabilitate falä de clienti. In altä

lucrare, OCDE sugereazã modalitàPlc de imbunataPre a standardelor etice:

,,satisfacerea cerintelor privirid responsabi1itatea controlul i posibilitatea de

redresare; menhinerea organizaiilOr publice ca institulli eficace având cadrul

stabilit de autoritáhile politice; asigurarea performanhei in executarea politicii,

egalitatea tratamentuhit pentru clienhi, oportuniti egale pentru funcbionariipublici (OCDE, 199 Ia, p. 16).

Soluhiile OCDE nu sunt foarte convingtOare 5i existã o problemã potenialã

privind mentinerea standardelor etice In viitor. Dc asemenea, sectorul privat are

probleme in realizarea compromiSUlUi Intre obhinerea rezultatelor Cu once cost imenpnerea standardelor de comportamefit etic. Cazurile de fraudã, corupie par a

fi endetnice chiar in condihii de supraabundenlä de reglernentãri.Faptul cã problemele etice flu stint rezolvate in sectorut privat ar trebui sä

reprezinte un aventisment pentru managenii publici.Nu vorn 5ti dacã vor apãrca probleme etice mat marl ca rezultat at

managcnialismului.Totui, dacã beneficiile vechiului sistein constau in standardele matte de

comportameflt. punctele sale slabe constau In faptul cã rezultatele erau numaiincidentale.

In circurnstafibele prezente, guvernete vor opta, probabil, pentru realizarearezultatelor i vor spera cä o mai mare transpareniã i diserninare a informai1or

vor reprezenta suficiente stimulente pentru mentinerea unui Inalt comportamentetic al managerilor.

Seria de atacuri severe Ia adresa guvernului 5i a birocrahiei, urmatã de seria

de schjmbãri, a determinat probleme de morahi.Functia pubIic in ,,Era de aur” a reprezentat o va1oroasi 5i bine evaluatä

profesie. Acum flu mai este cazul. jar funchionarii publici se confruntã cu antipatiacetãefiulor.

Weber dorea ca funchionarii publici sä tie un grup de elitã respectat, dar ei

sunt din cc in ce mal mult denigrahi. Atacurile vizeazä atât activitähile guverTiuIUlctt 5i structura sa, stilul de management, uneori chiar ideea de serviciu public saL’

interes public. Acum, birocrahia este tratatà cu suspiciufie i consideratä a fi ceva

ce trebui minimizat.Aceastã lipsã de considerahie fatä de administratia publicã a uurat

acceptarea procesului de reformá managerialã, dar probabil a exacerbat problem’moralului in serviciile publice. Schimbãrile 5i reformele manageriale au luat

functionarilor pubLici multe dintre beneticiile br, cãtigate cu greu, de exemplU

angajarea pe viatã.

139

Flynn afirrnä (1990, p. X): ,,Aceste schimbãri sunt tulburãtoare 5idescurajante pentru oamenii care i-au fàcut o carierã in serviciul public, Inspecial atunci când simt cã valoarea acordatã de guvern serviciiLor publice s-adiminuat. In ultimul deceniu, serviciile publice au fost descrise ca,,nonproductive” 5i, ca un ,,canal de scurgere” din componentele producatoare debogãie ale economiei. RezultatuL constä Intr-un serviciu public demoralizat”.

Este o probleinä serioasà de moralã 5i se pare cã nu existã o solutie rapidãsau uoarã.

Angajaii demoralizahi sunt evident mai pubin eficienti, astfel meatImbunãtãtirea performanei de ansamblu necesitã acordarca unei atentii deosebitemoralei.

Problenia pnivind moralul poate fi o componentã a unei probleme mai man.Atacunile asupra birocratiei 5i guvemului ca intreg pot reprezenta componente

ale stãrii generale de nernultumire referitoare Ia ideca de politicã 5i guvernare.Probabil câ aceste atacuni au afectat flu numai teoria i practica

adrninistratiei publice, dar i ideca cã serviciile publice se pot Imbunätãhi.Wildavsky afiniiã (1990, p. XIX):

Funchionarii publici 5i serviciul public pot Ii atacate deoarece Insuiguvernul a pierdut fundarnentele ca mijboc de exprimare a aspiratiilor comunitätii.Pot fi timpuri grele pentru funchionanii publici, deoarece sunt timpuri greLe pentruguvem. Oricare ar fi cauza, sectorul public nu mai este bocul uor, confortabil careafostInajnte de anhi ‘80.

Se pare cã nu existã un rãspuns uor pentru imbunãtãtirea problernei privindmoralul, care existä cu adevãrat.S-ar putea produce o Imbunatãtire treptatã a rnoralului in interiorulSistemului, deoarece ateptãni1e angajaiLor Incep sã semene cu cele ale angajailordin sectorul privat. Dacä functionarii publici flu se a5teaptä sã fie angajai PC viatã,ei ar trebui sä aibã mai puine probleme de moral decât acei angajai din trccutCare gândeau Ca sunt angajai pe viatã.

., Me.sqjul pe care societalea ii dcfitncionurilor pub/ice esie umbivale,,t. I’e deo pane, serviciul public reprezintã cea inai mare aspira(ie pe care nfl ceI(eanpoale avea; pe de a/ta pane, birocra(ia este prohiema, flu solufia. Alunci cänd asock’!ate are dezacorciuni limitate, hirocrafii dcvi,, /thzc(ionari pub/id; ci anonoarea de a iinpleinenta un crez.

Atunci când consensul rclativ este Inlocuit cu disensiu,zea relaiiv, /imnc(ionaniipub/id revin Ia ipostaza de hirocrai. El dcvi,, (api i.spã.zIori pentru a/ICiiemn(elegeni ale oa,nenilor. Oricine poate face ceea cc e.sIe posihil. Serviciul publiceste servici,,1 ccl 1?z(zI Inalt, deoarece e.ste ccl flint greu serviclu care exirta. Dcasemenea. serviciul public este ccl niai necesur serviclu. deoarece dacã nu eslerespectat in comnunitate, alunci nimic nu joatefi flicut peniru indii’izj


Probabil, rezultatul tuturor schimbrilor va consta In Imbunätãirea calitãjj

sectorului public i aceastã dezvoltare Ii va mulumi atât pe cetàenii, cat i pe

angajaii publici.Directia reformei, dei este orientatã pentru a servi economia mai bine,

,,poate fi, de asemenea, proiectatà pentru a aborda problemele de moral j

recrutare”. ,,Un serviciu public armonizat cu aspira(iilepublicului, mat capabilsa

satisfacã cerinçele acestuia, Cu 0 structurá clara de responsabilitãçi pen tru a

realiza objective bine definite, va fi tin bc de Jnuncã Cu mai tnulte provocãri i

recompense” (OCDE, 1991, p.18).Este evident cã un serviciu public managerial va fi rnai interesant decât

,nodelul tradi(ional pentru func(ionarii publici. Realizarea rezultatelor va fi mult

mai vizibilã i mai motivatã pentru persoanele responsabile. Aceastã opinie

deosebit de optimistã este posibilä. Serviciul public este un bc dificil de muncä In

cele mai bune timpuri.Moralul slab poate Ii endemic sau cel puin greu de combãtut. Probabil,

dimensiunea serviciului public va fi mai mica i va trebui sã ofere salarii mai man

pentru personalul competent de care are nevoie. Un asemenea serviciu ar conduce

Ia un moral mai mare, dar va fi muLt mai dificil sã Incercãm sa Imbunätàim

perceplia publicuLui i sà recãpãtàm respectul comunitàtii.

7.7. Criticile managerialismului

Urmãrind aplicarea programului de reformá, activitatea executatá de

functionarii publici deservete numele de ,,management”. Programul se

concentreazã pe obtinerea rezultatelor i vizeazà asumarea responsabilitãil

individuale. Totui, existã numeroàse critici ale programului. Managerialismul adevenit un termen peiorativ In câteva tan, de exemplu, In Marea Britanie

manifestându-se ostilitate intre adepii reformelor manageriale i oponeni.

Existà câteva aspecte specifice ale agendei manageriale care au atras critici:

A. Bazele economice ale managerialisinului

Conceptul economic reprezintä una dintre criticile aduse managerialismuluL

Sociologii sunt deseori stânjeniti de economie ca tiinta socialã, criticâid

ipotezele i poziia ideologica ale acesteia.

Desigur, nici o teorie nu este imunã Ia critici, chiar 5i teoria economicã.

lumea realã, flu toti indivizii se comportã rational, flu toti birocra;ii maximizeazi

propriul br avantaj. S-ar putea argumenta cã existã limitãri ale folosirii metodelê

economice In mediul pohttc De asemenea utilizarea rationalismului economIC

ridicà unele probleme (Monroe, 1991). Existà douã critici principale ale bazebof

economice ale managerialismului. Prima este aceea cã economia este o 5tiin


socialã, iar aplicatj lie sale In administrape sunt variate. Aceasta nu este o nouãcriticâ. Aceastä abordare a economjej In adminjstratie reprezinta, In realitate, ocriticã mult mai generala a economiel 5i economitjIor

A doua criticà este cã, de5i economja este sistemul economic, aplicarea sa inadministratie flu este perceputa adecvat.

Pollitt argumenteaza cã serviciile publice sunt mult mai distincte decât oncealt model oferit consumatomlui din douä motive: primul motjv se referã Ia relatiafumizor/client in serviciile publice, care tinde sã fie in mod notabil mai complexa.Al doilea motiv se referã Ia faptul cä beneficiarli sunt, In primul rand, cetätenj 51mai apoi consumatorj”; acest fapt are implicapi unice penn-u relatia in sine.Relatiile dintre filnctionanjj publici 5i cetãteni sunt in realitate mult mai complexe.Paradoxal, cetätenjj cer, pe de o parte, guvernulul mai multe servicii publice 5i, pede altã parte, se plâng de nivelurile de impozitare.

Totu5i, trebuie sã expbicãm de ce cererea i oferta de bunurj i servicij flu secornportã In acelai fel ca in sectorul privat. In cele mai multe cazuri, acestea secomportã similar cu sectoruL privat. Dacã administratijie doresc reducereacheltuieljlor din industrja petroljerã, atunci ele trebuje sã màreascá taxeleindirecte. Pnn cre5terea subventjjjor penn-u locujnte se voi- dezvofta construcp lie

Argumentele Iui Pollitt se sprijinà pe unicitatea sectoruluj public, care esteesentialä.

B. Baele managenze,zrjjj privat

Abordarea manageriajjsrnuj pomind de Ia modelul sectorului pnivatreprezintä o sursä de criticã. Sectorul public s-ar putea diferentja de sectorul privatpnin conceptele genence de management, care, In alte conditjj ar deveni irelevantepentru activita{ile br. De exemplu, organizap lie se vor concentra pe urmätoareleetape: detenminarea stnategiei 5i fixarea obiectivelor globale, tixarea obiectivelorspecifice, stabilirea structurij organiza{ionale 5i finanarea prrn programe, evaluareaperformantelor 5i a rezultatebon. Dupa cum argumenteaza Pollitt, ,,obiectivele binedefinite, prioritáti explicite sunt caracterjstjci foarte rar intâbnjte in organizatiileServiciului public” (1990, p.121).

Este dificil sä se determine obiectjvele sau sä se evalueze rezultateje Insectomi public, ceea ce reprezintã o diferentã importanta Intre sectoarele public 5iPnvat. Pe de aitã parte, trebuie Intreprinse incercãnj penn-u determinareaabiectjvelor 5i scopurilor esentiale in organiza{jjle sectorului public.

Faptul cà tehnicile managementujul sau teoniile derivã din activitateaScCtorului privat reprezintã o sursà pentru critici. Multe dintre principiileOrganjzrjj administratiel publice de-a lungul secolelor au derivat din principiile

Management public142

sectorului privat, cu precãdere din activitatea cäilor ferate din sec. XIX (Blau j.

Meyer, 1987). Once iehnicã adoptatá din sector,,! pnivat rrehuie adaplatã la

necesitã(ile sectorului public.

C. ,, Neotaviorismul”

Pollitt afirrnã cã managerialismul reprezinta o renatere a ideilor

managementului tiintific al lul Frederick Taylor.

Bazându-se pe principiul controlului cheltuielilor i al delegárii d

responsahililate, Pollitt descrie iioul model a! lnanagementu!ui pe care-b

considerã o adeväratã filoso,fIe ,, neotaylorianã” (1990, p. 56).

Reacia tuturor este aceea de a fixa scopuri dare, de a dezvolta indicatori de

perfonTIanã pentru a evalua realizarea acestora i de a recruta i motiva persoane

care au obinut rezultate bune.Pollirt vede managerialismul ca fund un descendent at managementului

tiinific at lui Taylor. Adepii rnanagementului propun evaluarea laturit

performanei i ar putea imita sectorul privat In adoptarea social-psihologicä acomportamentulul organizational. Existã structuri de motivare ,,neotayloriene” in

programul managerial pentru a-i recompensa PC CCI care realizeazá activitãtile

don te.Taylor (1911) a sustinut Ca recrutarea personalului, recompensarea acestuia

conform performane1or i evaluarea rezuLtatelor sunt cele trei etape esentiale pe

care trebuie sa le parcurgà o organizaie.Taylor a considerat cã existã ,,un singur drum foarte bun” pentru realizarea

oricärei sarcini i acesta ar putea fi determinat prin evaluarea sarcinilor imp1icat

Procedura corectã de urmãrire a acestei strategii a fost tipãritã Intr-un manual.

S-a constatat cä existã o similaritate cu modetul tradiponal al administra;i

care a fost adoptat i de managementul tiintific al lui Taylor in 1920. Manageril

sunt responsabili pentru rezultate. Ei au o flexibilitate i o libertate de aciune mai

mare In realizarea br.Sistemul propus de Taylor este In perfect acord cu birocratia oficializat

Noul management public va fi mai degrabã mai puin taylorian decât a fost InaintC

administraia publicã tradiionatã. Dacã tipurile de activitãti antreprenoriale ale

guvernului, descrise de Osborne i Gaebler (1992), se folosesc pe scarã largL

rezultatul va ti probabil In antitezä cu taylorismul.

Pollitt argumenteazã cã programuL reformei manageriale, in anii ‘70 i ‘8O

,,a fost dominat de valorile eficieiflei i economiei, cu efect asupra lumii a iI1-a,

in timp ce ,,ahe valori — de exemplu, onestitatea, justiia, reprezentarea sa


drumul càtre performane inai inalte” (Poll itt, 1990, p. 138). In special in anij ‘90,servicijie publice au dezvoltat niai mult accentul pus pe relaii1e umane. Inprezent, organizatiile publice sunt realiste in ceca ce privete Cheltuiejjje ibeneficjile sale.

D. Poljtjare

Se spune cä schimbãrije din servicjul public implica ,,politizarea” acestuja.Din acest punct de vedere, managementul presupune o derogare de Ia precepteletraditjonaje Existà douä aspecte ale politjzãrjjPe de o parte, se poate argurnenta cã aceia care prornoveazä principijle,,poIitizarji” ignora faptul cã serviciul public este in mod fundamental uninstrument politic.Pe de alta parte, este posibil ca politizarea sã conducá Ia problemele pe caremicarea reformatoare a luj Woodrow Wilson, din anul 1880, a Incercat sâ Icrezolve. Wilson a pledat pentru separarea dintre politici i adminjstraje

E. Ráspundere

Existã câteva probleme, cum ar fi dacã noile concepte managerjale iprocedee se potrjvesc cu sistemul de responsabjjjtate Confljctele pot aparea Intreconceptele managementuluj public i responsabiljtji publice. Dacã functionarulpublic este responsabil din punct de vedere managerial, acest fapt ar putea fiInregistrat ca o derogare de responsabjlj a politicjenjlor Si, in acest caz, cumsunt trai Ia räspundere cetatenii de cätrc functjonarji publjcj? Schinibãnlemanageriale permit o oarecare transparentã, astfel Incât realizarea programelorspeciaje sã poatã fi perceputã Aceasta ar putea inlbunãtàtj in momentul de fatãgradul de rãspundere.

F. Procesul reforniei

In cadrul organizapei schimbárile manageriaje s-au produs Ia toatenivelurile, dei nu s-a acordat atentie sporitä aplicãrji acestora. In acest context, lanivel superior apar elemente ale Imbunãtãtjrji strategiej i procesuluj bugetar. Lanivelurjle de baza, aplicarea acestor elemente i managementul performantej lasAmult de dorit.Datorjtä ritmuluj accelerat al aplicàrii reformei, functjonarjj publici nu maibenefjcià de stabjljtatea loculuj de muncã i se aflã intr-o stare de incertitudineTotui, schinibarea este perceputa ca find deosebit de necesarã.

participarea — au fost In afara agendei sau au fost tratate drept constrftngeri 1

Management public144

G. Specijica fie neclara

Nu existã o definiie clara a managernentulut public sau amanagerialismului. Existã un amalgam de elernente intàlnite — evaluareaperformanei, recompense, programe de bugetare 5i altele —, dar nu o definiieclara.

In timp cc Wilson argumenteazä: ,,Managernentul public nu este o arena Incare se gãsesc manIc rãspunsuni; este o lume de entita destinate sä permitãoarnenilor sä foloseascã procedee i tehnici adecvate soluionàrii problemelorapãrute” (Wilson, 1989, p. 374), Rainey afirmã cä ,,managementul public flureprezintã clixirul magic pentru domeniul administraiei publice” (1990, p. 173).Noul management public se bazeazã pe concentrarea pe rezultate, responsabilitatea personalã a managerilor i rcIaii viabile intre politicieni i func1ionariipublici.

In administraia publicã, guvernul utilizeazã douã instrumentefundamentale: modelul Weber 5i intreprinderea publica. In ceea cc denumim,,sectorul soft”, adicã sectorul impozitelor, guvemul utilizeazã mecanismul Webera! unui birou. Un birou rcprezlntã o instituie publicã, o universitate, coalã etc.’59lntâlnim multe birouri In sectorul public: o autoritate, o agenie, un consiliu sau unminister. un departament. lntilnim termeni variati, dar modelul fundamental esteModelul Weher.

In ,,sectorul business”, unde oamenii platesc taxe de utilizator, guvernulfolosete intreprinderile pubLice.

Sectorul de afaceri reprezintã, printre altele, infrastructura acestorIntreprinderi publice gigant: serviciile potale, cãile ferate, energia, liniile aeriene.Acestor Intreprinderi Ii s-au acordat poziii speciale prin intermediulreglementãrilor. Ele au fost in realitate monopoluri 5i, in acelai timp, instrumenteale guvernului.

Cele douã — biroul 5i intreprinderea publicã — existã pe termen lung; nimeninu schimbã niciodatã un birou, ministerele existã intotdeauna, universitãtile sedezvoltã, iar intreprinderile publice au o istorie lunga.

Dcci admmistratia publica existA pe termen lung: ea este reprezentatã destabilitate, perseverenta 5i expertizã.

Sectorul public este fundamental 5i total diferit de sectorul privat, findesenta conceptului weberian.

Noul management public neagã aceastã distinclie, afirmând cä intreagaeconomic cuprinde numeroi actori: ,,firme guvernamentale 5i firme private”.Trebuie creat un domeniu fãrã bariere Ia intrare i fàrã limite pentru concurentã.


Problema fundamentalã l)rivmd utilizarea birourilor 5i a intreprinderi brpublice este o problemã de eticientã sau, mai concret, eflcientã internã sauproducti vi tate.Eficienta internã inseamna raportul dintre performanta sau rezultat 5i costuriin ecuatia (E):

Performantä,’Costuri Eficicntã (E)

Analiza activitãtii birourilon 5i a Intreprindenibor publice a indicat faptul cãguvernul nu a putut niciodatã sa rezolve aceastã ecuatieAtunci când furnizeaza servicii, guvernul face cerere de ofertä 5i oferaservicil. Guvernul a actionat atât in domeniul cererii, cat 5i in ccl at ofertei.Aceasta a instruit birourile i Intreprinderile sale utilizand dreptul adrninistrativ 5ialocãrile bugetane.In acelai timp, guvernul a fost conducãtorul organizaiei furnizoare descrvicii. Noul management public sustine cä modelul weberian este confiiz,deoarece nu face distinctie intre cerere 5i ofertä.Guvernul va trebui intotdeauna sa aleaga C in ecuatia (E): C reprezintãcosturile, dan guvernul nu cunoate performanta sau rezultatele, notate cu P.Aceasta inseamna cã guvernul este in esenta slab In relalia sa cu biroul Sauintreprinderea publica. Aceastã constatare a fost fcutã In anii ‘60 5i ‘70, cândnodelele de teoria jocurilor au inceput sã apanã. Evident, procesul bugetar era unproces al jocurilor, unde guvernul cerea rezultatul 5i trebuia sã plãteasca costulrespectiv. Dar, In realitate, flu 5tia ceea cc obtinea, de5i intotdeauna trebuia sãplateasca costul. Dacã Intrcprinderile publice au deficite, atunci guvernul trebuiesã plAteasca subventii. Dacã intrepnindenjie publice fac investitii incorecte, atunciguvemul tnebuie sã achite Impnimutunile Dacã un birou este ineficient, guvemultrehuie sà ptateasca salariile. Dar cc obtine guvernul? S-a realizat fàptul cãguvernul se afla Intr-o pozitie mai putin favorahila timp cc birounile 5iintreprindenjle se aflau Intr-o pozipe dominantã. Trcbuia fcut ceva pentru aconsoljda pozitia guvemujut in raport cu propriile sale organizaii.

Teoria de bazã despre acest punct slab al guvernului a fost dezvoltatã deeconomi5ti i oameni de Stiinte politice care aparineau de coaIa denumitã•Alegerea Publicã”.Analiza ,,Alegerii Publice” a arãtat cã birourile aveau o tendinta de creteremai rapida sau aveau costuri mult mai man decât dorca guvernul. Dc asemenea,s-a arãtat cã Intrepnindenile publice nu erau eficiente. Adesea, dc erau Ia id deIneficiente ca monopolurile private, iar aceastã incticientã era In tvoarcaangajatjlor

IS’) — -i.E. Lane, op. (-it.


Modelul de bazã este acela de ,,eschivare”, ceea ce inseamn ci angaatjipublici se cornportã Ia fel ca angajatii privati. Ei doresc ceva suplimentar i potintotdeauna obtine acel ceva suplimentar prin extinderea dimensiunii activitãtilorsau creterea costului unitar.

In esentã, eflcien(a implicã intotdeauna ca valoarea marginala sã tie egala ciicostul marginal.

Dar guvernul flu a realizat niciodatã acest lucru, pcntru cã guvernul flugândete in termeni de cost unitar.

Guvernul trebuia sã actioneze intr-un anumit mod. In bc sã plãteascavaloarea totalã a alocärilor, trebuia sã Inceapã sã plãteascã pentru tiecare unitate,deoarece se va opri In momentul In care valoarea marginala este egalá cu costulmarginal. Dc asemenea, trebuie sã fie concuren In aria ofertei astfel Incât costulmarginal sã tie minimizat.

Cum poale realiza guvernul acest lucru?Ce tip do mecanism trebuie sä inlocuiascã administratia publica? In

administratia publicã, valoarea marginala i costul marginal flu sunt cunoscute,ceea cc Inseamnã cã biroul i mntreprinderea publicà vor folosi avantajul de aridica costurile unitare, iar guvernul trebuic sã suporte aceste costuri.

Capitolul 8

Organizatia publicà

8.1. Rolul organizatiej publice

8.1.1. Organizatia publicã i mediul

Managementul public gãsete rspunsuri Ia Intrebäri de genul: ,,cum seface mai bine?”, ,,ce este?”, cum definirn ,,ce trebuic sa fie?”, ,,de ce oamenii aucomportamentele celor ce ar fi In cadrul administratiei?”, ,,cum poate fi condusaparatul administrati v pentru a-si mndeplini misiunea Guvernul?”.Adesea, ne confruntãm cu poziii diferite ale teoreticienjbor i practicienilor privind managementul public i administrapa publicã. Dacämanagementul public 11 identificam ca un proces, ca o structurã, ca o activitatesau un grup de persoane (manageri), ca o institutje având un obiect, legi iprincipii proprii, administratja publica ,,implica activitate, are contingena cupolitica, tinde sã fie concentratã In ramura executivã a guvernãrii, diferã deadministrapa privatä i este preocupata de aplicarea legii” (Alexandru, 2001: 7).OrganizaiiIe sum intluentate de mediul socioeconomic.Conceptul ,,organizape” prezintã caracteristica de evidentiere a unorprincipii sau realitãp. Ea poate fi un ansamblu organizat (Bartoli, 1997) sauinventii sociale destinate realizãrii unor scopuri comune prin efort de grup(Johns, 1998).Contrar a ceea cc considerã Weber birocratia — tipul ideal de organizaie,care include o linie de comanda strictã, reguli detaliate, specializare malta, putereacentral izat&6°In mediul public —, organizaiiIe sunt mult mai complex de definit.Complexitatea provine de Ia elernentele specitice sectorului public, functiapublicã, gradul de structuralizare, capacitatea de adaptare, specificitatea deciziei,Incadrate In dimensiunjlecheie ale unei organizapi: gradul de Specializare astructurii, gradul de standardizare a muncii, gradul de formal izare a functionãrjj,gradul de centralizare a deciziilor i configurarea organizãrii.

Weber M., The theoiy of social and economic organisation (AM. Henderson & T Parsons.Transi.), New York: Free Press, 1974.

4.2 lucica matei - noul management public

Documents