2768 la nueva_regulación_2004-2005[1]

INDICE

PRESENTACIÓN .............................................................................................5

INTRODUCCIÓN ...........................................................................................9

LA REGULACIÓN BOLIVIANA ............................................................... 11

1. El sistema de regulación sectorial ......................................................... 11

2. La Superintendencia General ................................................................ 13

3. Recomendaciones de la fiscalización 2004 ......................................... 22

4. Coordinación .............................................................................................. 34

LA NUEVA REGULACIÓN ...................................................................... 39

1. Gobernancia regulatoria.......................................................................... 39

2. Rendición de cuentas (accountability) ................................................. 45

3. Promoción y defensa de la competencia ............................................. 48

UNIVERSALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS .................... 53

1. Principios básicos de la universalización ............................................ 53

2. Reformas para ampliar el acceso a los servicios .............................. 54

3. Ampliación de servicios con subsidios e inversión ........................... 58

4. Plan de universalización del servicio de gas natural ........................ 59

LA REGULACIÓN EN EL RÉGIMEN AUTONÓMICO...................... 67

1. El Estado autonómico ............................................................................. 67

2. El Estado autonómico y el SIRESE ........................................................ 69

CONCLUSIONES ....................................................................................... 73

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LA NUEVA REGULACIÓN

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S U P E R I N T E N D E N C I A G E N E R A L D E L S I R E S E

PRESENTACIÓN

Desde la creación del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), su rol fue conservador en el ejercicio de las funciones regulatorias, debido a que la corriente predominante a nivel mundial planteaba la independencia, neutralidad y poca exposición pública del ente regulador.

Este enfoque inicial dio lugar a que en grandes segmentos de la población se desconozca la importancia de las funciones regulatorias, los resultados y se cuestione la falta de acercamiento a la sociedad, lo que generó un prejuicio acerca del trabajo del ente regulador.

En cambio hoy son cada vez más los que consideran que la regulación debe asumir un papel proactivo en el diseño de políticas de desarrollo sectorial para contribuir al desarrollo del país, haciendo que cada vez más personas accedan a mejores servicios.

En la gestión 2004 -2005 se inició un proceso de remodelación de la identidad de la Superintendencia General y del sistema en su conjunto, que consiste en cambiar la imagen del SIRESE para mostrar un regulador comprometido con los problemas que enfrentan los sectores más débiles de la sociedad.

En la gestión 2004 – 2005, la Superintendencia General enfocó sus actividades en cuatro objetivos: i) mejorar el control de las empresas reguladas, con relación a sus compromisos contractuales, ii) mejorar los instrumentos de defensa de los derechos del consumidor y la promoción de acciones orientadas a la universalización de los servicios regulados iii) rendir cuentas (accountability) y construir la gobernancia regulatoria, y iv) defender y promover la competencia en los sectores regulados por el SIRESE.

Mediante estos objetivos, la Superintendencia General inició el proceso de remodelación de imagen que necesita continuidad para alcanzar las metas trazadas por esta institución.

El control de facturación y medición de la calidad/cantidad del producto/servicio es una tarea fundamental que debe desarrollar el ente regulador de manera permanente. De este modo se asegura que el consumidor pague lo justo por la cantidad y calidad del producto/servicio recibidos. Un inadecuado control provoca transferencias

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indeseables e injustas, por ello es importante mantener un activo seguimiento de los mecanismos que se aplican para el ejercicio de estas atribuciones regulatorias.

La universalización de los servicios públicos es una aspiración que ha cobrado vigencia en los países en desarrollo, como una vía para alcanzar mejores índices de crecimiento y desarrollo con equidad. La imposibilidad del modelo de dar respuestas positivas a la población más necesitada, dio lugar a que los gobiernos, el regulador y los organismos internacionales se preocupen de investigar nuevos mecanismos para ampliar el acceso de la población a los beneficios de los servicios de infraestructura.

Para la nueva regulación, promovida por la actual administración de la Superintendencia General del SIRESE, es importante construir una gobernancia regulatoria orientada a generar eficiencia económica con transparencia y legitimidad.

La gobernancia regulatoria se justifica desde una perspectiva económica, que identifica la necesidad de crear una relación eficiente entre regulador, consumidores y empresas, que minimice los costos de transacción involucrados y que establezca reglas del juego claras. Uno de los pilares fundamentales de una sólida gobernancia regulatoria es la rendición de cuentas, cuyo objetivo es mejorar el desempeño del SIRESE, haciendo que su gestión sea más transparente y accesible para los poderes del Estado y la sociedad civil.

La promoción y defensa de la competencia incentivan la eficiencia en los mercados y beneficia a los usuarios mediante precios bajos y mayor calidad en los servicios. Las superintendencias sectoriales adquirieron experiencia en estos aspectos, pero es importante contar con herramientas actualizadas que faciliten y ayuden a un desempeño más eficiente.

Un emprendimiento importante en este terreno fue el inicio de la implantación del programa La Casa del Consumidor, cuyo objetivo es ofrecer las mayores facilidades de acceso a la información a los usuarios de los servicios regulados y atender sus reclamaciones.

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Estas iniciativas representan los pilares de la nueva regulación que la Superintendencia General promovió durante las gestiones 2004 – 2005.

Pese a las críticas recibidas, los resultados obtenidos por el SIRESE en los procesos de control jurídico muestran que el sistema es altamente confiable en la aplicación de la ley y aporta de manera importante a la seguridad jurídica del país.

Esperamos que estos esfuerzos sirvan para sentar las bases de una política orientada a la universalización de los servicios públicos, como respuesta insoslayable a las inquietudes y necesidades de las comunidades rurales y de los sectores urbanos de escasos recursos.

Marcelo Vaca-Guzmán AparicioSuperintendente General del SIRESE

INTRODUCCIÓN

El contenido del presente documento resume las principa-les actividades desarrolladas por la Superintendencia Ge-neral del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) durante el período 2004 – 2005.

El Capítulo I se refiere a los antecedentes del sistema regulatorio y al nuevo rol del SIRESE, los avances en el desarrollo de las actividades de la Superintendencia Ge-neral en los últimos dos años en apelación, fiscalización y coordinación.

El Capítulo II contiene importantes contribuciones rela-tivas a las tareas y desafíos de la nueva regulación, gober-nancia regulatoria, rendición de cuentas (accountability) y competencia, donde se presenta el proyecto de regla-mento del Capítulo V de la Ley SIRESE.

El Capítulo III, referido a la universalización de los servi-cios, presenta las reformas para ampliar el acceso de la población a los servicios públicos y expone diversos temas como subsidios, inversión y financiamiento en los sectores regulados. Además desarrolla la primera propuesta de uni-versalización del servicio de gas natural en Bolivia.

El Capítulo IV realiza importantes aportes relacionados con el tema de la regulación en el régimen autonómico, las propuestas de reforma del Estado, la asignación de compe-tencias en el esquema de las autonomías departamentales y las funciones de las superintendencias del SIRESE en el Estado autonómico.

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Capítulo I

LA REGULACIÓN BOLIVIANA

1. EL SISTEMA DE REGULACIÓN SECTORIAL

1.1 Antecedentes

El Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) fue creado por la Ley 1600, de 28 de octubre de 1994, para regular, controlar y supervisar las actividades de los sectores de electricidad, hidrocarburos, saneamiento básico, telecomunicaciones y transportes.

El SIRESE busca mejorar el bienestar de la sociedad corrigiendo las imperfecciones de los mercados y protegiendo los intereses de consumidores, empresas y Estado.

La creación de este sistema obedece a la necesidad del Estado de controlar y fiscalizar a empresas que prestan servicios en mercados altamente imperfectos, como son los regulados por el SIRESE, que se caracterizan por la presencia de fallas, tales como monopolios y asimetrías de información.

La Ley SIRESE dio origen a un sistema de regulación con una Superintendencia General y cinco superintendencias sectoriales como se muestra en el Gráfico Nº 1. Estas instituciones regulatorias son independientes, aunque no operan aisladamente.

GRÁFICO Nº 1: ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL SIRESE

SuperintendenciaGeneral

Superintendenciade Electricidad

Superintendenciade Hidrocarburos

Superintendencia de Saneamiento Básico

Superintendencia de Telecomunicaciones

Superintendenciade Transportes

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Los objetivos del SIRESE son: i) mantener el equilibrio entre los intereses de los usuarios, empresas y Estado, basado en el estricto cumplimiento del marco normativo, ii) lograr que las empresas con poder de mercado provean servicios a costo mínimo y realicen las inversiones requeridas para la expansión y sostenibilidad del servicio, iii) promover la competencia en los mercados evitando prácticas que la limiten o la distorsionen y iv) contribuir al logro de la universalidad del servicio en condiciones de precio y calidad competitivos.

Desde su fundación hasta hoy, a pesar de las vicisitudes de la reciente historia de Bolivia, el SIRESE logró poner en marcha la herramienta indispensable que tiene el Estado para cumplir su función reguladora.

1.2 Nuevo rol del SIRESE

En la actualidad el SIRESE cuenta con valiosa información sobre los mercados que regula, aspecto de primordial importancia en un momento en el que el país está revisando sus experiencias. El SIRESE está jugando un nuevo rol orientado a la universalización de los servicios públicos y a la defensa del consumidor.

El servicio universal no es un concepto estático y su alcance varía según la evolución observada en las necesidades de la población, los resultados obtenidos, las distintas realidades sociales y geográficas, y las innovaciones tecnológicas disponibles.

Sin perjuicio de los resultados obtenidos en la primera etapa del SIRESE subsisten necesidades relevantes de la población que deben ser objeto de atención prioritaria tanto por parte del Estado como del sistema regulatorio.

El SIRESE inició un proceso de evolución regulatoria orientado a satisfacer del mejor modo posible las necesidades de la población pendientes de solución. Es tiempo de una regulación que se ocupe de dar soluciones a los graves problemas de cobertura de los servicios, especialmente en zonas rurales y dispersas y que protejan al usuario de una manera más eficaz y eficiente.

En este contexto, es necesaria la aplicación de tarifas que reconozcan la realidad socioeconómica del país con especial atención a las zonas rurales y peri urbanas que, de acuerdo a las experiencias internacionales y a la evaluación de los organismos internacionales, son una forma efectiva para reducir los problemas de exclusión social y dificultades de acceso a los servicios públicos por la población deprimida.

Las superintendencias conocen más que nadie sus mercados y pueden ofrecer soluciones. La experiencia recogida por el SIRESE durante los últimos diez años de gestión ininterrumpida y

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de contacto directo con usuarios y prestadores de servicios constituye un elemento de vital importancia a considerar en este proceso.

El diseño e implementación de reformas exige conocer las demandas sociales insatisfechas, la realidad de cada sector y región, los objetivos de política pública y los medios disponibles para encarar esa tarea. Las medidas a adoptar deben satisfacer los objetivos de política pública sin afectar la prestación de los servicios públicos y el desarrollo de la economía nacional, en un marco de seguridad y certeza jurídica.

2. LA SUPERINTENDENCIA GENERAL

De acuerdo con la Ley SIRESE, las funciones de la Superintendencia General son: i) resolver recursos jerárquicos o apelaciones en segunda instancia, como parte del proceso de impugnaciones contra decisiones de las superintendencias sectoriales, ii) fiscalizar y emitir opinión sobre la eficacia y eficiencia de la gestión de los superintendentes sectoriales y iii) coordinar actividades del SIRESE relacionadas con la organización, recursos humanos, presupuesto, normas internas y otras orientadas al fortalecimiento del sistema.

La Superintendencia General no ejerce una función reguladora directa ni tiene autoridad jerárquica sobre las superintendencias sectoriales, no pudiendo conocer de oficio ni a solicitud de parte, temas presentados por terceros en forma directa.

2.1 Apelaciones

En cumplimiento de las normas vigentes, las superintendencias sectoriales realizan sus funciones regulatorias mediante decisiones que pueden ser impugnadas por las empresas, los usuarios y el Estado cuando consideren que sus derechos y sus intereses legítimos fueron afectados.

Las impugnaciones se realizan mediante recursos de revocatoria, en primera instancia, ante la superintendencia sectorial y jerárquico, en segunda instancia, ante la Superintendencia General. El proceso de apelación puede llegar a la instancia judicial si la Superintendencia General confirma la decisión de la superintendencia sectorial y el recurrente persiste en su demanda, iniciando un proceso contencioso administrativo ante la Corte Suprema de Justicia, como se observa en el Gráfico Nº 2.

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GRÁFICO Nº 2: PROCESO DE APELACIÓN EN EL SIRESE

Resolución de la Superintendencia Sectorial

Recurso de Revocatoria Superintendencia Sectorial

ResoluciónSuperintendencia Sectorial

Recurso Jerárquico Superintendente General

ResoluciónSuperintendente General

Demanda Contencioso Administrativo ante la Corte

Suprema de Justicia

Confirma Revoca Fin

Confirma Revoca Fin

Parte que se consideró afectada

Parte que se consideró afectada

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2.1.1 Recursos jerárquicos

Las resoluciones denegatorias de los recursos de revocatoria, dictadas por los superintendentes sectoriales, pueden ser impugnadas en segunda instancia por cualquier persona natural o jurídica o por los órganos competentes del Estado, cuando se consideren perjudicados en sus derechos o intereses legítimos.

La impugnación se realiza mediante recurso jerárquico ante la Superintendencia General, de acuerdo con las leyes 1600 y 2341 de Procedimiento Administrativo y su reglamento para el SIRESE, aprobado mediante D.S. 27172.

El artículo 91 del D.S. 27172 establece que la resolución del Superintendente General desestimará el recurso, confirmará o revocará la resolución impugnada.

En el período 2004 - 2005 se interpusieron un total de trescientos treinta y cinco (335) recursos jerárquicos ante la Superintendencia General del SIRESE, de los cuales ciento treinta y siete (137) fueron interpuestos el año 2004 y ciento noventa y ocho (198) el 2005. Estos resultados muestran que la interposición de recursos jerárquicos se incrementó en 44 por ciento entre los años 2004 y 2005.

El Cuadro Nº 1 muestra los recursos jerárquicos resueltos durante los años 2004 y 2005 por sector regulado. En este período el crecimiento de la actividad recursiva es realmente importante porque aumentó de 99 recursos jerárquicos resueltos el 2004 a 141 el 2005.

CUADRO Nº 1: RECURSOS JERÁRQUICOS RESUELTOS POR SECTOR

SUPERINTENDENCIA 2004 2005 TOTAL

Electricidad 45 24 69

Hidrocarburos 32 72 104

Saneamiento Básico 6 8 14

Telecomunicaciones 8 24 32

Transportes 8 13 21

TOTAL 99 141 240

Fuente: Superintendencia General

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Entre 1997 y 2003, la Superintendencia General resolvió 351 recursos jerárquicos, que representa un promedio de 50 resoluciones por año. Entre los años 2004 y 2005, se resolvieron 240 recursos que representa un promedio de 120 resoluciones por año. ( Ver gráficos Nº 3 y 4). Este incremento de 140 por ciento refleja la madurez alcanzada por el SIRESE, la confianza de los administrados en el sistema y el rápido desarrollo y maduración del derecho administrativo regulatorio.

GRÁFICO Nº 3: PROMEDIO DE RECURSOS JERÁRQUICOSRESUELTOS ENTRE 1997 - 2003 Y 2004 - 2005

1997-2003

Gestiones

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GRÁFICO Nº 4: EVOLUCIÓN DE RECURSOSRESUELTOS POR GESTIÓN 2000 – 2005

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Gestiones

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Durante el período 2004 – 2005, la Superintendencia General resolvió recursos jerárquicos relacionados con el ámbito de defensa de la competencia interpuestos por los productores de hidrocarburos, quienes fueron objeto de cargos –por parte de la Superintendencia de Hidrocarburos– por prácticas anticompetitivas. Su resolución requirió el trabajo conjunto de abogados y técnicos especialistas, por su complejidad y la extensión de los agravios planteados.

2.1.2 Demanda contencioso administrativa

Las resoluciones administrativas denegatorias de recursos jerárquicos pronunciadas por el Superintendente General agotan el procedimiento administrativo, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso administrativa ante la Corte Suprema de Justicia, según los artículos 778 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, con las modificaciones establecidas en el punto quinto de las disposiciones finales de la Ley Orgánica del Ministerio Público (Ley 2175, de 13 de febrero de 2001).

En el período 2004 - 2005 la Corte Suprema de Justicia resolvió 25 demandas contencioso administrativas, declarando improbadas 19, probadas dos (anulando obrados hasta el vicio procedimental más antiguo) y rechazando en cuatro casos la demanda planteada (ver Gráfico Nº 5).

GRÁFICO Nº 5: DEMANDAS CONTENCIOSOADMINISTRATIVAS 2004 - 2005

Improbadas76 %

Probadas8 %

Rechazadas16 %

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2.1.3 Importancia de los recursos jerárquicos

Las actividades de la Superintendencia General tuvieron difusión limitada, especialmente entre los segmentos mayoritarios de la sociedad, que son los usuarios de servicios públicos. Por esta razón, es necesario explicar que la apelación en segunda instancia representa una garantía para el administrado (consumidor, empresa o Estado) de que la decisión en esta instancia será asumida con independencia, no sólo del ente regulador que emitió la decisión original, sino del propio poder político, que constituye la primera señal de independencia de esta institución.

Este principio de imparcialidad se refleja en las resoluciones, que procuran analizar en profundidad el impacto de la determinación asumida, tanto en términos económicos como sociales, sin perder de vista el imperio de la ley.

Otro elemento importante es la seguridad jurídica, que fue relacionada con el bienestar y la seguridad de los inversores. Sin embargo es la regla general en la defensa de los intereses de los usuarios de servicios, ya que las decisiones de la Superintendencia General -en defensa de dichos intereses- aplicaron correctamente la norma legal vigente. Esta apreciación se confirma en los fallos emitidos por la Corte Suprema de Justicia, donde la Superintendencia General obtuvo una decisión favorable en el 96 por ciento de los procesos.

También se debe destacar el alto nivel de capacitación de los funcionarios del SIRESE, que contribuyó a que las decisiones asumidas tengan el suficiente sustento teórico y práctico. La confianza en los juicios emitidos por la Superintendencia General se expresa en el incremento de impugnaciones que este órgano ha conocido desde sus inicios hasta el presente año.

Los ejemplos que se detallan a continuación, entre otros, prueban que la Superintendencia General realizó una labor en beneficio de los administrados y la población.

Exportación de gas a Cuiaba por empresas del grupo Enron / Shell. En este caso laSuperintendencia General realizó una investigación minuciosa sobre las actividades y origen de variasempresas dedicadas a la explotación y transporte de gas para su exportación. Se estableció que algunas deestas empresas no estaban legalmente registradas en el país y por lo tanto no cumplían con obligacionestributarias y de otra índole.

Luego, el Servicio de Impuestos Nacionales informó a esta Superintendencia que, como efecto de laResolución Administrativa No. 627, la empresa Southern Cone Gas Ltd (o una afiliada de la misma) realizóun deposito de cincuenta millones de bolivianos (Bs 50.000.000.-) en las cuentas del fisco por la venta degas a Cuiaba. Después el Servicio de Impuestos Nacionales informó a la prensa sobre la ampliación de lainvestigación del caso.

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Devolución de montos cobrados en exceso por Electropaz a favor de la Alcaldía de La Paz. Ante un reclamo efectuado por la Honorable Alcaldía de La Paz, el ente regulador realizó una investigaciónque concluyó ordenando a Electropaz la devolución de alrededor de quince millones de bolivianos(Bs15.000.000) por incrementar la facturación del alumbrado público.

Contra esta decisión Electropaz interpuso un recurso jerárquico ante la Superintendencia General. Despuésdel análisis de los antecedentes del hecho y de derecho el recurso fue rechazado y se confirmó la decisión dela superintendencia sectorial. Esta resolución benefició a los municipios de La Paz, El Alto,Viacha,Achacachi yAchocalla con la devolución de recursos destinados a obras en favor de estas poblaciones. 2.2 Fiscalización

Una de las principales funciones de la Superintendencia General es fiscalizar y emitir opinión sobre la eficacia y eficiencia de la gestión de las superintendencias sectoriales y del adecuado control de las personas naturales o jurídicas que realicen actividades reguladas de acuerdo con la Ley SIRESE y las normas legales sectoriales y sus reglamentos.

Entre los años 2004 y 2005 se concluyeron los informes de fiscalización correspondientes a las gestiones 2002, 2003 y 2004 de las Superintendencias de Electricidad, Hidrocarburos, Saneamiento Básico, Telecomunicaciones y Transportes.

Los informes de fiscalización contienen la evaluación de las actividades de gestión interna y regulatoria que sirven para obtener conclusiones acerca de la eficacia y eficiencia de la gestión de los superintendentes sectoriales, además de un análisis de los avances en el logro de los objetivos regulatorios.

La evaluación de gestión regulatoria se realizó verificando el cumplimiento de los procedimientos establecidos e introduciendo criterios de análisis cuantitativos y cualitativos en el desempeño regulatorio de cada una de las actividades. En los casos donde no hubo información cuantitativa suficiente, la evaluación se redujo a una apreciación cualitativa de las tareas realizadas.

Las actividades evaluadas fueron: otorgamiento de derechos, precios y tarifas, calidad, seguimiento de obligaciones, infracciones y sanciones, recolección y difusión de información, proposición de normas y otras específicas a cada uno de los sectores. Los recursos de revocatoria e investigaciones a denuncia o de oficio fueron consideradas en las actividades regulatorias que dieron origen a las mismas.

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La evaluación de gestión interna se realizó considerando el grado de avance en organización, recursos humanos, presupuesto, seguimiento a las recomendaciones de la fiscalización y mediante la estimación de costos por actividad regulatoria a partir de la ejecución presupuestaria de gastos.

En la evaluación de los sectores regulados se tomó en cuenta variables relacionadas con eficiencia económica del sector, contribución al desarrollo, cobertura y protección de los intereses de los usuarios, de las empresas y del Estado.

En el período 2004 – 2005 fueron emitidas las opiniones sobre eficacia y eficiencia de la gestión de los superintendentes sectoriales de Electricidad, Hidrocarburos, Saneamiento Básico, Telecomunicaciones y Transportes correspondientes a las gestiones 2002, 2003 y 2004. Estas opiniones contienen de manera resumida la evaluación de las actividades de gestión regulatoria e interna basadas en los informes de fiscalización.

El dictamen sobre eficacia enfatiza los avances de las tareas regulatorias y el cumplimiento de los procedimientos establecidos en la norma, en tanto que la eficiencia se aproxima con los avances en gestión interna y la relación entre eficacia y las actividades jerarquizadas con los costos asignados a cada labor. Los costos por actividad se estimaron sobre la base de tiempos dedicados por el personal a cada tarea.

Con el propósito de mostrar el impacto de la regulación en el logro de los objetivos regulatorios, se analizó la evolución de cada uno de los sectores mostrando la evolución de variables que se consideraron relevantes.

Durante el segundo semestre del año 2005, se elaboró el informe “Superintendencia General del SIRESE, Avances y Desafíos 1997 - 2004” con el objetivo de evaluar los avances de la Superintendencia General y los sectores regulados en el período 1997 – 2004, además de hacer conocer el nuevo enfoque y los desafíos que la regulación debe enfrentar en el futuro.

Los retos enfatizan la necesidad de enfocar y tomar acciones concretas sobre temas referidos a la universalización de los servicios, rendición de cuentas (accountability), programas de defensa del consumidor y reglamentos relacionados con el tratamiento de temas de competencia.

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La experiencia en la fiscalización sirvió para hacer ajustes en la metodología utilizada hasta encontrar los medios más efectivos para realizar el trabajo. Este proceso fue de continua revisión de las herramientas y conceptos utilizados, diseñando mecanismos básicos, principios y una metodología que se tradujo en el reglamento de fiscalización elaborado para este propósito.

Es importante considerar que la fiscalización se debe realizar sin interferir la labor regulatoria de las superintendencias sectoriales y sin que la Superintendencia General emita opinión anticipada sobre algunos hechos que podrían ser objeto de recurso jerárquico. Debido a que el impacto de la regulación proviene de las actividades gestión regulatoria, el nuevo enfoque de la fiscalización está orientado a mejorar la evaluación de estas actividades, con énfasis en aspectos relacionados con el control de la empresa y defensa del usuario.

En este sentido, en la fiscalización de la gestión 2004 se introdujeron modificaciones en la metodología empleada, enfatizando aspectos relacionados con: i) expansión de los servicios, porque un mayor acceso incrementa el bienestar de los usuarios, ii) calidad, que fue objeto de mayor análisis en las cinco superintendencias sectoriales y iii) evolución de las tarifas, con relación a la calidad de los servicios prestados.

Otro avance importante de la experiencia acumulada en el proceso de fiscalización es el menor tiempo que se emplea para realizar la evaluación. Esto se hace evidente comparando las fiscalizaciones realizadas para los años 1998 y 2001 cuando, en promedio, los procesos se concluían en 17 meses, mientras que las fiscalizaciones de los años 2002 a 2004 se realizaron en un promedio de nueve meses (ver Gráfico N° 6).

GRÁFICO N° 6: TIEMPO PROMEDIO EMPLEADO EN LA FISCALIZACIÓN

1998 - 2001

Gestiones Fiscalizadas

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En este sentido, se destaca la labor realizada en la fiscalización de la gestión 2004, cuando por primera vez fueron concluidos los informes de fiscalización y emitidas las correspondientes opiniones en la gestión siguiente a la fiscalizada.

La consideración de nuevos aspectos en el proceso de fiscalización pretende que esta labor sea más cualitativa y de mayores luces sobre los logros de la regulación en el bienestar de la sociedad. En esta línea se avanzó en la implantación de un sistema de información con el propósito de contar con datos sistematizados en forma oportuna y confiable para agilizar el proceso de fiscalización.

Esta evaluación se complementará con encuestas de percepción sobre la labor regulatoria, tanto a empresas como a usuarios comprendidos en el ámbito regulatorio, para contar con la opinión de los directos involucrados en este proceso y capturar los aspectos que permitirán mejorarlo.

3. RECOMENDACIONES DE LA FISCALIZACIÓN 2004

La fiscalización es un proceso de evaluación del desempeño de las superintendencias sectoriales que permite identificar áreas que necesitan mejorarse, promoviendo el continuo perfeccionamiento del sistema de regulación. En este sentido, al igual que en las gestiones anteriores, la Superintendencia General, como parte de sus atribuciones y como resultado de la fiscalización de la gestión 2004, emitió recomendaciones para las cinco superintendencias sectoriales del SIRESE que se detallan a continuación.

3.1. Superintendencia de Electricidad

• Realizar las acciones necesarias para suscribir contratos de adecuación con las empresas dis-tribuidoras del Sistema Interconectado Nacional (SIN) y de los sistemas aislados que aún no cumplieron con esta obligación.

• Cumplir con el plazo previsto establecido en la norma para los trámites de actualización de zonas de concesión de las empresas distribuidoras.

• Cumplir y hacer cumplir los plazos establecidos en la normativa para el otorgamiento de concesiones y licencias.

• Realizar las acciones necesarias para que todas las empresas generadoras que suministran electricidad, cuenten con la respectiva licencia.

• Aprobar una metodología para el control de la correcta aplicación de estructuras tarifarias de las empresas distribuidoras y sancionar en los casos que se evidencie incumplimientos a la normativa.

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• Exigir la presentación de estudios tarifarios y aprobar tarifas base para los operadores que tengan contratos de adecuación y que aún no cumplieron con esta obligación.

• Realizar seguimiento a todas las obligaciones establecidas en los contratos de licencia y con-cesión de las empresas reguladas. En particular cumplir con el seguimiento semestral a la eje-cución de inversiones de las empresas, renovando boletas de garantía. Realizar el seguimiento de las inversiones de las empresas menores del SIN y sistemas aislados que tienen contratos de adecuación.

• Contar con un archivo público, de acuerdo con las disposiciones de la normativa.

• Cumplir con el artículo 47 de la Ley de Electricidad para que los informes de auditoría exter-na de las empresas incluyan los indicadores de eficacia y eficiencia.

• Efectuar el control de calidad de los sistemas aislados y de las empresas distribuidoras meno-res del SIN que operan en áreas urbanas menores y poblaciones rurales.

• Realizar las acciones necesarias para que las empresas distribuidoras, cuyas cuentas de acu-mulación por reducciones en la remuneración sobrepasen el cinco por ciento de sus ventas, restituyan a los consumidores los montos correspondientes.

• Llevar un mayor control del cumplimiento a las normas y disposiciones del sistema ODECO y determinar una metodología para el seguimiento a las reclamaciones de primera instancia. Aplicar sanciones en los casos de incumplimiento.

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• Cumplir con el artículo 10 de la Ley SIRESE, informando a la Superintendencia General (SG) sobre las normas propuestas al Poder Ejecutivo y la función de dictaminar.

• Presentar los informes cuatrimestrales a la SG dentro de los 60 días siguientes al cuatrimes-tre vencido, de acuerdo con los requerimientos de la SG.

• Enviar a la SG, los documentos citados en el artículo 24 del D.S. 24504 para el Archivo Públi-co, dentro del plazo establecido en la norma.

• Complementar los procesos de reestructuración orgánica, con los manuales que señala la Norma Básica del Sistema de Organización Administrativa (NBSOA).

• Sustentar los incrementos salariales con la evaluación del desempeño del personal.

• Aprobar y aplicar anualmente programas de capacitación que sinteticen los requerimientos institucionales.

• Implantar un sistema de contabilidad por procesos de costos que permita determinar los costos por actividad regulatoria.

• Cumplir las recomendaciones de la SG correspondientes a gestiones pasadas que no fueron atendidas o que fueron parcialmente cumplidas e informar al Superintendente General sobre el cumplimiento de las mismas.

3.2. Superintendencia de Hidrocarburos

• Acelerar el proceso de adecuación de los poliductos de la Compañía Logística de Hidrocar-buros Boliviana (CLHB) y Empresa Boliviana de Refinación (EBR S.A.) y otorgar las concesio-nes extraordinarias respectivas.

• Observar oportunamente las deficiencias en la información presentada por las empresas.

• Lograr el respaldo legal para otorgar licencias provisionales o temporales.

• Realizar seguimiento estricto a los procesos de adecuación de las refinerías de EBR, estacio-nes de servicio en aeropuertos y terminales de almacenaje para que concluyan en el plazo previsto.

• Tomar medidas necesarias para que la adecuación de las estaciones de servicios de combus-tibles líquidos (ESCL) privadas concluya a la brevedad posible.

• Tomar las medidas necesarias para evitar retrasos en la renovación de licencias.

• Cumplir los plazos de notificación en la aplicación de sanciones y realizar las acciones nece-sarias ante el incumplimiento del pago de multas.

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• Realizar seguimiento estricto del cumplimiento de las normas técnicas de los concesionarios en la realización de las pruebas hidráulicas.

• Acelerar el proceso de aprobación de los presupuestos de los operadores de transporte por ductos.

• Definir criterios uniformes para aprobar presupuestos preliminares y el contenido mínimo de las resoluciones administrativas relacionadas con este tema.

• Realizar el seguimiento y control del cumplimiento del procedimiento de fila o antesala de los concesionarios de transporte por ductos.

• Realizar seguimiento de las disposiciones emitidas por la Superintendencia de Hidrocarburos y tomar las acciones necesarias en caso de incumplimientos.

• Introducir en el sistema de seguimiento y control de documentación (SISCONDOC) el co-rrelativo de autos, proveídos y decretos emitidos por la Superintendencia de Hidrocarburos para fines de seguimiento y fiscalización.

• Cumplir con el Art. 10 de la Ley SIRESE, informando a la SG sobre las normas propuestas al Poder Ejecutivo y sobre la función de dictaminar.

• Presentar los informes cuatrimestrales a la SG dentro de los 60 días siguientes al cuatrimes-tre vencido.

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• Enviar a la SG, los documentos citados en el Art. 24 del D.S. 24504 para el archivo público dentro del plazo establecido.

• Implantar un sistema de contabilidad por procesos o contabilidad de costos que pemite de-terminar los costos por actividad regulatoria. Alternativamente implantar el sistema de hojas de tiempo del personal.

• Completar el proceso de reestructuración orgánica de la SH, según los manuales estableci-dos por la NBSOA.

• Racionalizar los niveles de dirección para que la organización cumpla sus funciones de mane-ra eficiente.

• Sustentar el otorgamiento de incrementos salariales en la evaluación del desempeño del personal.

• Aprobar y evaluar anualmente el programa de capacitación del personal de la Superintenden-cia de Hidrocarburos.

• Cumplir las recomendaciones de la SG correspondientes a gestiones pasadas que no fueron atendidas o parcialmente cumplidas e informar al Superintendente General sobre el cumplimiento de las mismas.

3.3. Superintendencia de Saneamiento Básico

• Atender la regularización de concesiones, ampliación de áreas de concesión y autorizaciones para captación de fuentes hídricas dentro los plazos y procedimientos normados.

• Realizar con mayor celeridad y prontitud las labores de regularización de concesiones, ampliación de áreas y autorización de fuentes hídricas en las etapas que no se encuentran normadas.

• Establecer plazos para la revisión de documentación y emisión de informes correspondientes a las actividades de otorgamiento de derechos y seguimiento de obligaciones.

• Verificar y validar rigurosamente la información presentada por los operadores en la regularización de derechos y aprobación de precios y tarifas.

• Cumplir con el procedimiento de ampliación de áreas de concesión, efectuando las corres-pondientes suscripciones de addendum a los contratos de concesión.

• Realizar las acciones necesarias para que los operadores presenten información completa y oportuna a fin de que las funciones de otorgamiento de derechos y seguimiento de las obli-gaciones contractuales se cumplan en forma eficiente.

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• Evaluar oportunamente el cumplimiento de las obligaciones contractuales presentadas por los operadores y dar conformidad cuando hayan cumplido con todos los requerimientos establecidos en la normativa.

• Efectuar un control oportuno, amplio y estricto del cumplimiento de las obligaciones en las inspecciones a los operadores, poniendo énfasis en el cumplimiento de los compromisos referidos a las inversiones, conexiones ejecutadas, calidad del agua y atención al usuario.

• Verificar el cumplimiento de las labores encomendadas a los auditores técnico y contable de los operadores.

• Cumplir los plazos en la aprobación de los planes estratégicos de desarrollo del servicio (PEDS) y planes quinquenales (PQ), sancionando oportunamente a los operadores que in-cumplan con la presentación de la información requerida.

• Establecer plazos para la evaluación de los informes de desarrollo del servicio y de la infor-mación presentada por los operadores para lograr la aprobación de PEDS y PQ.

• Elaborar un procedimiento interno fijando plazos para procesar la aprobación regular de precios y tarifas.

• Realizar el seguimiento de la aplicación de la norma correspondiente a las reclamaciones de primera instancia, sancionando las infracciones cuando corresponda.

• Realizar acciones oportunas para subsanar las falencias detectadas en el funcionamiento de las ODECO a cargo de los operadores.

• Realizar la evaluación, publicación y difusión de la calidad del servicio de las ODECO de los concesionarios, tal como establecen las resoluciones de la SISAB.

• Aplicar adecuadamente el procedimiento para procesar las infracciones y sanciones, y exi-gir el cumplimiento de la cancelación de multas dentro el plazo normado.

• Concluir la implantación del Sistema de Información de la Superintendencia de Saneami-neto Básico, Sistema de Información Geográfico, Correspondencia Automatizada, Sistema Integrado de Información y Gestión Financiera y Herramientas Regulatorias.

• Implementar acciones orientadas a mejorar el posicionamiento e imagen de la SISAB.

• Promover la elaboración y aprobación del reglamento sobre descarga, disposición y con-trol de lodos y efluentes.

• Brindar mayor apoyo sobre aspectos técnicos, informaticos y normativos a los operadores localizados en ciudades intermedias y menores, en particular.

• Promover de manera activa la aprobación de las normas presentadas al Poder Ejecutivo refe-ridas al registro y control de uso de pozos en áreas consecionadas, vigilancia del control de la calidad del agua potable y los reglamentos de la Ley Nº 2066.

• Elaborar y proponer una norma que reglamente aspectos relacionados con las demoras y la no cancelación de multas.

• Mantener archivos completos sistematizados de la documentación correspondiente a las actividades de seguimiento de obligaciones e infracciones y sanciones.

• Los informes cuatrimestrales y el Informe Anual de Cumplimiento del POA deben brindar información veráz y completa del grado de ejecución de las actividades realizadas, detallando las fuentes de verificación correspondientes.

• Complementar los procesos de reestructuración orgánica con los manuales que señala la Norma Básica del Sistema de Organización Administrativa.

• Llevar un control estricto de la administración de los recursos financieros y de la contrata-ción de recursos humanos.

• Enviar a la SG, los documentos citados en el artículo 24 del D.S. 24504 para el Archivo Públi-co, dentro del plazo establecido en la normativa.

• Sustentar las promociones del personal y los incrementos salariales de acuerdo a lo estable-cido por la Norma Básica del Sistema de Administración de Personal.

• Aprobar y aplicar anualmente programas de capacitación, que sinteticen los requerimientos institucionales, los mismos que deben ser evaluados.

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• Implantar un sistema de contabilidad por procesos ó contabilidad de costos que permita determinar los costos por actividad regulatoria. Alternativamente implantar el sistema de Hojas de Tiempo del personal.

• Cumplir las recomendaciones de SG correspondientes a gestiones pasadas que no fueron atendidas o que fueron parcialmente cumplidas e informar el Superintendente General sobre el cumplimiento de las mismas.

3.4. Superintendencia de Telecomunicaciones

• Evaluar los tiempos establecidos en la normativa para el otorgamiento de derechos mediante licitación para proponer plazos eficientes.

• Analizar y proponer una norma relacionada con parámetros de determinación de operador dominante en redes y servicios finales, así como para la regulación de cargos de interco-nexión y precios de elementos desagregados de redes.

• Generar información desagregada sobre los ingresos y costos de interconexión de los dife-rentes operadores de servicios básicos.

• Analizar la posibilidad de complementar la normativa relacionada con la transmisión del ser-vicio de Internet, por parte de las cooperativas telefónicas mediante rutas exclusivas.

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• Subsanar las deficiencias identificadas en la implementación de planes técnicos, especialmente de numeración y señalización.

• Acelerar la evaluación de metas de calidad, expansión y modernización de los operadores de servicios básicos, correspondientes a gestiones pasadas.

• Realizar seguimiento a intimaciones emitidas para mejorar la calidad de las líneas telefónicas en el área rural.

• Agilizar la asignación de poblaciones del área rural a los operadores de larga distancia, para su correspondiente cobertura telefónica.

• Verificar el cumplimiento de procedimientos establecidos en la atención de las reclamaciones en primera instancia y mejorar el cumplimiento de los tiempos normados en la resolución de las reclamaciones de segunda instancia.

• Mejorar la capacidad de la Superintendencia de Telecomunicaciones para cobrar las multas a los operadores sancionados.

• Contar con un registro de cumplimiento de intimaciones y apercibimientos.

• Establecer sistemas de información para las tarifas cobradas por los operadores que proveen servicios de Internet y televisión por cable.

• Proponer al Poder Ejecutivo una norma reglamentaria a la Ley 2342 de modificaciones a la Ley de Telecomunicaciones para fortalecer la competencia.

• Fortalecer la actividad de control y gestión del espectro electromagnético.

• Realizar análisis del desempeño financiero de los operadores de televisión por cable para fortalecer la gestión regulatoria de la Superintendencia de Telecomunicaciones.

• Completar los procesos de reestructuración orgánica con los manuales que señala la NBSOA.

• Racionalizar los niveles de decisión y dirección en la estructura orgánica, para mejorar la eficiencia de la organización.

• Aprobar y aplicar un manual de procesos para definir la estructura orgánica para evitar la duplicidad de cargos y la superposición de unidades con funciones similares.

• Sustentar las promociones del personal y los incrementos salariales de acuerdo con lo esta-blecido por la NBSOA.

• Aprobar y aplicar anualmente programas de capacitación que sinteticen los requerimientos institucionales.

• Enmarcar en las disposiciones legales en vigencia los programas en ejecución con cargo a los recursos transferidos al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.

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• Racionalizar la ejecución de consultorías para evitar resultados que no sean aplicados.

• Enviar a la SG los documentos citados en el Artículo 24 del D.S. 24504 para el Archivo Públi-co dentro del plazo establecido.

• Presentar los informes cuatrimestrales a la SG dentro de los 60 días siguientes al cuatri-mestre vencido. Estos informes deben brindar información completa y sistematizada de las actividades realizadas en el período respectivo.

• Implantar un sistema de contabilidad por procesos ó contabilidad de costos que permita de-terminar costos por actividad regulatoria. Alternativamente implantar el sistema de hojas de tiempo del personal.

• Cumplir las recomendaciones de la SG correspondientes a gestiones pasadas que no fueron atendidas o parcialmente cumplidas e informar al Superintendente General sobre el cumpli-miento de las mismas.

3.5. Superintendencia de Transportes

• Verificar que todos los operadores que prestan servicios aéreos “off line”1 cuenten con la respectiva autorización de la Superintendencia de Transportes.

• Cumplir los procedimientos normados y previstos en el MPAR para otorgar y revocar au-torizaciones aeronáuticas y de transporte automotor urbano, exigiendo el cumplimiento de todos los requisitos que se encuentran establecidos en las resoluciones administrativas respectivas.

• Llevar registros sistematizados y actualizados de operadores aéreos y de transporte auto-motor urbano adecuados al sistema regulatorio.

• Publicar todas las resoluciones de tarifas ferroviarias, aeroportuarias y de transporte auto-motor urbano, aprobadas o fijadas por la Superintendencia de Transportes.

• Verificar el cumplimiento de las tarifas aprobadas o fijadas para el transporte ferroviario y aeronáutico de pasajeros, y sancionar los incumplimientos identificados.

• Compatibilizar el contenido de las resoluciones administrativas a ser emitidas con la informa-ción de los correspondientes documentos de respaldo.

• Realizar estudios de costos del transporte aéreo y ferroviario, estructuras de mercado y competencia en todos los subsectores regulados.

1 Empresas que tienen presencia en Bolivia sólo a través de un representante.

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• Evaluar la calidad del servicio de los operadores ferroviarios y realizar el seguimiento a las recomendaciones de evaluaciones anteriores y sancionar los incumplimientos identificados.

• Sistematizar la validación, registro, procesamiento de la información y documentación para evaluar los estándares de puntualidad y descarrilamiento ferroviarios, así como de los resul-tados de dicho procesamiento.

• Evaluar el cumplimiento de los factores de puntualidad y descarrilamiento ferroviarios y de puntualidad y cancelación aeronáuticos, considerando los descargos que hayan sido presenta-dos en los plazos establecidos.

• Sistematizar el proceso de control de estándares de calidad establecidos en el subsector aeroportuario.

• Verificar el cumplimiento de todos los estándares de transporte automotor urbano estable-cidos por la Superintendencia de Transportes mediante resolución administrativa y sancionar los incumplimientos.

• Cumplir los procedimientos y alcances previstos en el MPAR para realizar las inspecciones a los operadores ferroviarios, aeronáuticos y aeroportuarios con el propósito de verificar los estándares de calidad, obligaciones contractuales y el funcionamiento de ODECO en primera instancia.

• Sancionar las suspensiones del servicio ferroviario no autorizadas por la Superintendencia de Transportes.

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• Concluir e implementar instrumentos destinados al seguimiento y control de la seguridad ferroviaria.

• Realizar seguimiento al monto de las inversiones ejecutadas por los operadores.

• Hacer cumplir la obligación de presentar planes de inversión anuales de los operadores fe-rroviarios en los plazos establecidos por la Superintendencia de Transportes.

• Concluir el proceso de definición y aprobación de los sistemas contables de las empresas ferroviarias.

• Cumplir el procedimiento establecido en el contrato de concesión de Servicios Aeroportua-rios Bolivianos S.A. (SABSA) para aprobar los planes de expansión.

• Realizar seguimiento al cumplimiento de todas las obligaciones administrativas de SABSA establecidas en el contrato de concesión.

• Verificar el cumplimiento del plazo fijado para presentar el Plan de Mejor Servicio de los operadores de transporte automotor urbano, establecido en la resolución que otorga la au-torización respectiva, y sancionar los incumplimientos.

• Cumplir el reglamento para el cobro y conciliación de la tasa regulatoria de los operadores aéreos y aeroportuarios, y en el caso de los operadores de transporte automotor urbano verificar el cumplimiento de los plazos fijados. Sancionar los incumplimientos identificados.

• Solicitar estados financieros auditados de los operadores aéreos y aeroportuarios y sancio-nar el incumplimiento.

• Hacer cumplir el pago de multas dentro de los plazos establecidos y llevar un registro y con-trol de las mismas.

• Aplicar los principios de gradualidad y uniformidad en la aplicación de sanciones, y el princi-pio de consistencia en el establecimiento, procesamiento y determinación de infracciones.

• Continuar con los estudios y gestiones ante el Poder Ejecutivo y Poder Legislativo para apro-bar la Ley de Transportes y los reglamentos de infracciones y sanciones.

• Proporcionar oportunamente la documentación completa y adecuadamente ordenada de los trámites atendidos en la gestión a ser evaluada.

• Implantar un sistema de contabilidad por procesos o contabilidad de costos para determinar costos por actividad regulatoria. Alternativamente se debe implantar el sistema de hojas de tiempo del personal.

• Enviar a la Superintendencia General los documentos citados en el artículo 24 del D.S. 24504 para el archivo público dentro del plazo establecido.

• Presentar los informes cuatrimestrales a la SG dentro de los 60 días siguientes al cuatri-

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mestre vencido. Estos informes deben brindar información completa y sistematizada de las actividades realizadas en el período respectivo, de acuerdo a los requerimientos de la SG.

• Complementar los procesos de reestructuración orgánica con los manuales que señala la NBSOA.

• Los incrementos salariales del personal deben sustentarse con la evaluación del desempeño, según establece el Sistema de Administración de Personal.

• Mejorar el control de ingresos por tasa regulatoria y los registros contables y presupuestarios.

• Aprobar y evaluar anualmente programas de capacitación requeridos por la Superintenden-cia de Transportes.

• Cumplir las recomendaciones de la SG correspondientes a gestiones pasadas que no fue-ron atendidas o parcialmente cumplidas e informar al Superintendente General sobre su cumplimiento.

4 COORDINACIÓN

La función de coordinación que realiza la Superintendencia General, al igual que la fiscalización, tiene el objetivo de mejorar el desempeño de la gestión interna y regulatoria de las superintendencias sectoriales. También permite que el SIRESE opere como un sistema al adoptar procedimientos y prácticas comunes para su funcionamiento en forma coordinada y consistente.

Las superintendencias del SIRESE desarrollaron diferentes actividades para beneficiarse como siste-ma de un menor esfuerzo y costo en el desarrollo de proyectos, consultorías, servicios y adquisición de bienes.

Durante la gestión 2004 – 2005, las actividades de coordinación estuvieron orientadas a fomentar la adopción de sistemas y prácticas comunes para el aprovechamiento de sinergias y economías de escala para que la regulación sectorial funcione como un sistema coordinado y consistente, pero sobre todo a lograr que el SIRESE encare el nuevo enfoque regulatorio para alcanzar una regulación proactiva. En este sentido se desarrollaron las siguientes actividades:

Plan Estratégico Institucional. El plan estratégico de la Superintendencia General fortalece la capacidad de gestión y el cumplimiento de la ley de manera más eficiente, con la certeza de que todos los esfuerzos y actividades se encuentren en el marco de su misión y visión institucional. Su aplicación fue objeto de evaluación en un taller de actualización y los ajustes fueron incorporados para el período 2005 – 2010.

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Capacitación. Con el propósito de actualizar los conocimientos de los funcionarios, desarrollar sus habilidades y modificar sus actitudes para mejorar su contribución al logro de los objetivos de la Superintendencia General y del SIRESE, se puso en marcha el Programa de Capacitación Productiva en la gestión 2005.

En el marco del proyecto de intercambio de conocimientos a nivel del SIRESE, en coordinación con la Superintendencia de Telecomunicaciones, se realizó un curso de capacitación relativo al sector teleco-municaciones con la participación de 30 profesionales de las distintas superintendencias del SIRESE.

Tambien se realizaron cursos con el Centro de Estudios de la Actividad Regulatoria Energética de la Argentina (CEARE) y la Universidad Argentina de la Empresa (UADE). Además, se suscribieron Con-venios Interinstitucionales con entes reguladores y centros de estudios regulatorios, como el Ente Regulador de Sevicios Púlicos de Salta (ENRESP), el CEARE, y el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS).

Actividades de difusión. Entre los años 2004 y 2005 se realizaron diversas campañas de informa-ción para difundir las actividades realizadas por la Superintendencia General y otras en coordinación con las superintendencias sectoriales pertenecientes al SIRESE.

• En agosto de 2005 se realizó el “Seminario Internacional Universalización de los Servicios Pú-blicos: Roles y Desafíos”. Este evento de alto nivel contó con la participación de expositores nacionales e internacionales y tuvo una repercusión positiva en los sectores regulados y en la opinión pública. Las conclusiones de este encuentro serán de mucha utilidad para el fortaleci-miento de las políticas públicas.

• A partir de noviembre de 2005, con el objetivo de difundir los resultados del seminario inter-nacional, la Superintendencia General realizó réplicas de este evento en las ciudades de Tarija, Sucre y Potosí. Esta actividad permitió recoger información de las empresas locales y trans-mitirla a las superintendencias sectoriales, sentar presencia del SIRESE en el interior del país y coadyuvar con el proceso de apertura de las oficinas de ODECO SIRESE.

Estudios y proyectos. Una de las principales preocupaciones de la actual administración de la Su-perintendencia General fue mejorar los sistemas de control que ejercen las superintendencias sec-toriales sobre la facturación a los usuarios y la calidad de los servicios prestados por las empresas reguladas por su relación directa con el bienestar de la población.

Para atender esta preocupación, se realizó un estudio de control de facturación, calidad y cantidad de productos y servicios de las empresas del sector de telecomunicaciones, que permitió realizar importantes recomendaciones a la superintendencia del sector. Para el futuro se tiene previsto rea-lizar similares estudios en los sectores de electricidad y saneamiento básico.

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En la gestión 2005 se promovió la realización de estudios para crear el Instituto de Análisis y Es-tudios Regulatorios como una instancia independiente de análisis crítico de diferentes tópicos regulatorios.

En la actualidad, el SIRESE no cuenta con instancias de investigación de mercados y estudios regu-latorios que apoye a las tareas del regulador. Esta ausencia contraviene la realidad de las superin-tendencias sectoriales que ven como los problemas regulatorios son cada vez más complejos y es necesaria una entidad especializada que ayude a generar estudios sobre las ventajas de determinadas decisiones regulatorias.

La Casa del Consumidor. La Superintendencia General, en coordinación con las superintenden-cias sectoriales, dio impulso al Programa Odeco – SIRESE y logró la apertura de siete oficinas de atención al usuario, denominadas La Casa del Consumidor.

La Casa del Consumidor es programa conjunto de las superintendencias del SIRESE para facilitar a los usuarios la efectiva defensa de sus derechos mediante el funcionamiento de centros integrales de atención a nivel nacional para los cinco sectores que conforman el sistema.

Las oficinas regionales de La Casa del Consumidor en La Paz, El Alto, Santa Cruz, Tarija, Cochabamba, Sucre y Oruro fueron implementadas en los meses de octubre, noviembre y diciembre. Desde la apertura de la primera oficina (el 1ro de abril de 2005), hasta el 31 de diciembre del mismo año se atendió a 5.613 consumidores, como se muestra en el Gráfico N° 7.

GRÁFICO Nº 7: USUARIOS ATENDIDOS PORLA CASA DEL CONSUMIDOR EN LA GESTIÓN 2005

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Mes

200018001600140012001000800600400200

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En nueve meses de actividad de La Casa del Consumidor, se estableció que ocho de cada diez usua-rios solicitaron servicio de consultas, asesoramiento e información. En segundo lugar se encuentra la canalización de reclamaciones directas con el 9,42 por ciento del total de atenciones realizadas (ver Gráfico Nº 8).

GRÁFICO Nº 8: USUARIOS ATENDIDOS POR DEMANDA DE SERVICIOS

Sugerencias0.09 %

Asesoramiento e información

87.46 %

Emergencias0.34 %

Denuncias0.75 %

ReclamacionesAdministrativas

1.94 %

ReclamacionesDirectas9.42 %

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1 GOBERNANCIA REGULATORIA

1.1. Antecedentes

La identificación de los desafíos de la regulación para los próximos años debe partir de un análisis de los logros y los problemas económicos, sociales, institucionales y políticos que enfrentó el proceso regulatorio en cada uno de los sectores.

La intervención del Estado en economías en vías de desarrollo mediante la regulación u otros siste-mas de acción juega un papel importante en la creación y desarrollo de mercados, y en la creación de riqueza y bienestar social.

La regulación es parte central de la política pública de un país. Un antecedente histórico que refuer-za esta lectura es que, en el pasado, las tarifas fueron utilizadas como mecanismos para distribuir ingresos. Esta concepción de los precios está fuertemente arraigada en la población y probablemen-te es una de las explicaciones para que la regulación no haya sido comprendida en su verdadera dimensión.

Desde su creación, el SIRESE se mantuvo como administrador de leyes, similar al de un árbitro que debe actuar entre los actores que intervienen en la regulación. Ahora la Superintendencia General considera que ese rol ya no es suficiente para un país con demasiadas desigualdades económicas y sociales. Por este motivo quiere abrir sus puertas para mejorar la gobernancia regulatoria y jugar un papel protagónico.

La gobernancia regulatoria es la capacidad del sistema de generar eficiencia económica con transpa-rencia para garantizar la sostenibilidad y legitimidad de las acciones de las instituciones regulatorias, tarea pendiente en Bolivia.

Contar con adecuados incentivos técnicos es tan importante como tener bases institucionales y oganizacionales sólidas que garanticen el buen gobierno y legitimidad de la Superintendencia Gene-ral y las superintendencias sectoriales.

Desde su creación, el sistema de regulación estuvo concentrado en el diseño e implementación de los instrumentos y mecanismos regulatorios, dejando en un plano secundario los desafíos de cons-truir una gobernancia regulatoria.

Capítulo II


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La construcción de la gobernancia regulatoria se justifica desde una perspectiva económica, desde la teoría de los contratos y del desarrollo institucional y político, con herramientas para promover el desarrollo económico con equidad social.

Desde un punto de vista económico, la regulación puede ser vista como un problema de contratos entre el ente regulador, los consumidores (sociedad civil organizada) y las empresas.2 Los contra-tos regulatorios son las reglas de juego económicas, jurídicas e institucionales presentes en la Ley SIRESE, las leyes sectoriales y en los contratos de capitalización y/o concesiones que reflejan una distribución de la riqueza y el poder. Todo el andamiaje de la regulación es una red de contratos de largo plazo que, por su naturaleza, son incompletos y por ello deben adaptarse a los cambios provocados por los actores que participan en el proceso regulatorio.

Los cambios unilaterales en las políticas regulatorias y las modificaciones de contratos pueden re-ducir los ingresos netos de las empresas reguladas perjudicando sus tasas de retorno. Las acciones regulatorias equivocadas o que favorecen a las empresas, también perjudican a los consumidores produciendo pérdida de bienestar e ingresos. A su vez, no sólo el Estado, sino también los consumi-dores y las empresas pueden incumplir los contratos produciendo pérdidas en el bienestar social.

En general, el proceso regulatorio presenta altos costos de transacción debido a: i) asimetrías de información que se presentan entre el ente regulador y las empresas, que limitan la eficiencia en el control de las industrias3 y ii) restricciones transaccionales debido a que la regulación es un contrato de largo plazo, sujeto a muchas contingencias, que son difíciles de prever y requieren preparación.

La existencia de costos de transacción como resultado de las asimetrías en información y el hecho de que los contratos sean incompletos hace que el proceso regulatorio tienda a ser ineficiente, por lo que requiere elevados niveles de coordinación entre los actores del proceso.

2 Los mercados imperfectos tienen elevados costos de transacción. Estos son todos los costos relacionados con acciones de planificar, decidir,negociar y acordar un intercambio comercial o político. Un mercado eficiente minimiza los costos de transacción. La forma de reducir laincertidumbre asociada a los costos de transacción es el contrato. En el sector privado, las relaciones comerciales complejas entre productores,proveedores, consumidores, acreedores o asalariados se las realiza a través de contratos. En el sector público, las relaciones entre ciudadanos,grupos de interés, empresas y los administradores públicos (agencias reguladoras o ministerios) también se manejan vía contratos (leyes, marcosjurídicos).3 Tradicionalmente se conocen dos tipos de restricciones de información, la primera cuando una de las partes (el agente) de la transaccióncuenta con más información que la otra (el principal), este es el caso de selección adversa; o cuando el principal no puede observar o monitorearlas acciones del agente, como por ejemplo el esfuerzo que realiza al trabajar un obrero o administrador, situación conocida como riesgo moral,Dixit (1997).

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Los mecanismos para resolver los problemas asociados a los costos de transacción y contratos incompletos son las instituciones dotadas de gobernancia. Las reglas de juego claras, estables y concertadas son instrumentos para generar compromiso y evitar acciones oportunistas tanto del Estado, que tiene potestad de modificar leyes y reglamentos, como de las empresas reguladas, que pueden cambiar sus decisiones de invertir.

La transparencia y la rendición de cuentas (accountability) son pilares de una sólida gobernancia regulatoria.

En el pasado, la regulación se entendía como la aplicación de reglas y adjudicación de contratos por entes independientes que actúan como árbitro entre el sector privado, los consumidores y el sector público. Esta visión de la regulación, con frecuencia, resultó en una ausencia de compromiso con la búsqueda de respuestas para el mejor diseño de políticas públicas. En la actualidad, esta percepción está cambiando.

La regulación no es sólo administración de contratos y aplicación de normas sino la interrelación de actores con intereses y recursos de poder diferenciados. Los servicios públicos de infraestructura tienen efecto sobre la distribución de los ingresos y afectan significativamente a la productividad y competitividad de la economía.

La oferta de servicios de infraestructura en calidad y cantidad apropiadas es el resultado de relacio-nes equilibradas entre los actores sociales, empresariales y políticos que hacen parte del proceso regulatorio.

La gobernancia regulatoria es un proceso que esta integrado por tres niveles. El primer nivel (I) corresponde a la promulgación y administración de leyes que contienen instrumentos específicos para regular mercados, marcos jurídicos que contienen los diferentes sistemas de incentivos como fijación y aprobación de tarifas, mecanismos de otorgamiento de concesiones y licencias, promoción de la competencia, supervisión de servicios, atención de reclamos y controversias, y proposición de normas y reglamentos.

El segundo nivel (II) se refiere a la coordinación interinstitucional que se establece entre ministerios, superintendencias y otras instancias gubernamentales, como el Congreso Nacional o la Contraloría, además de otros actores que intervienen en el proceso regulatorio, como empresas y sociedad civil. La interacción de estos actores genera una determinada gobernancia regulatoria o inviabilidad del sistema.

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En el tercer nivel (III), la regulación se concibe en un sentido más amplio y desde una perspectiva de desarrollo integral que implica un conjunto de mecanismos de control social y administración de una determinada distribución de los ingresos y del poder político4 (ver Gráfico Nº 9).

GRÁFICO Nº 9: NIVELES DE GOBERNANCIA REGULATORIA

Un buen gobierno regulatorio implica una reforma para fortalecer las instituciones de la sociedad civil y hace que el gobierno, tanto en su etapa de diseño como implementación de la regulación, sea más abierto, responsable, efectivo y democrático5. El desequilibrio entre mecanismos y gobernancia regulatoria se expresa en una relativa debilidad del SIRESE, que se agravó por la falta de compren-sión del papel que desempeña el sistema de regulación, especialmente de parte del sistema político boliviano. Además, se evidenció una carencia de canales de comunicación institucionalizados entre el gobierno, los consumidores y las empresas.

En conclusión es necesaria la construcción de una gobernancia regulatoria basada en la concertación entre los actores y el uso del capital social que cobija el proceso regulatorio en particular y el desa-rrollo económico en general6.

4 Para una discusión más amplia del concepto de regulación desde una perspectiva social y política, ver Rasmusen 2005, Black 2002 y Jordanay Levi - Faur 2004.5 (Minogue 2004)6 El concepto de capital social proviene de varias disciplinas sociales, pero siempre alude a cuatro parámetros: redes, acción colectiva, estructurasocial y confianza. Bolivia por su historia y cultura tiene un enorme capital social. Ahora bien, ¿cómo se conectan estas ideas con el crecimientoeconómico y las políticas públicas? La literatura especializada sostiene que el crecimiento del producto o la riqueza de un país depende del

Regulación como gobernancia en un sentido más general esfuerzos agregados de un conjunto de agencias estatales para manejar la economía.

Regulación en un sentido amplio todos los mecanismos de control social que afectan la distribución del ingreso.

Regulación como una forma específica de gobernancia un conjunto de normas y una agencia encargada de monitoreo y fuerza de cumplimiento.

I

II

III

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Uno de los desafíos de la gobernancia regulatoria es construir un sistema que atienda la lógica eco-nómica y política de la regulación. Para esto se debería crear el Concejo de Regulación bajo tuición de la Superintendencia General con la participación de los ministerios sectoriales, consumidores organizados e industrias reguladas.

Esta instancia ayudaría a reforzar la legitimidad del sistema y la credibilidad en el proceso regulatorio que, en los hechos, se traduciría en seguridad jurídica y solidez institucional para las empresas y los consumidores, además de implementar sistemas de rendición cuentas.

La creación de un Concejo de Regulación coadyuvaría a los ministerios sectoriales a generar polí-ticas y normas regulatorias, sin que esto implique reducir los poderes de decisión. Esta instancia de coordinación ayudaría a los ministerios sectoriales a recoger información y opiniones de los princi-pales actores del proceso regulatorio para optimizar el diseño de sus políticas.

En mercados competitivos, cuando los agentes económicos poseen información completa, no exis-ten costos de transacción y los contratos se resuelven en el mercado y no se necesita ninguna ins-titución que regule la transacción. En cambio en situaciones de asimetría de información, cuando la relación entre reguladores y empresas reguladas presentan elevados costos de transacción se deben buscar soluciones cooperativas mediante una institución que promueva la concertación.

En el caso boliviano, el Concejo de Regulación debe constituirse en el espacio para dar transparencia y fluidez de información para la acción de los consumidores, empresas y otras entidades del Estado con el propósito de establecer reglas de juego creíbles y sustentables en el tiempo.

En este espacio los normadores y reguladores tendrán el mecanismo para conocer acciones e in-formación de las empresas y reducir los costos asociados a las políticas regulatorias para proponer normas que serán legitimadas por los demás actores del proceso regulatorio.

El Concejo de Regulación aumentará la transparencia y legitimidad del proceso regulatorio en dos sentidos: i) abrirá el proceso de toma de decisiones a todos los actores involucrados en la regulación y ii) reducirá los costos de transacción para el gobierno (ministerios sectoriales), el ente regulador, los usuarios y las empresas reguladas.

La concertación de las políticas de regulación a través del Concejo ofrece diferentes ventajas orga-nizacionales que se exponen a continuación:

capital físico (máquinas, edificios, inventarios), el capital natural (tierra, minerales, gas natural) y capital humano (trabajadores calificados).

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i) Mejor aprovechamiento de los recursos financieros, institucionales y de capital humano. La participación de especialistas en la regulación tanto del sector público como privado en el diseño de políticas aumentará la eficiencia regulatoria y el desempeño de las empresas.

ii) Reduce los costos de obtener información tanto para el regulador como para las empresas, cuyo resultado final es un aumento de la eficiencia en la economía.

iii) La regulación es percibida como un sistema de lineamientos concertados que incentivan la acción de sector privado y atiende los intereses de los consumidores.

iv) Fomenta el uso de procedimientos de colaboración, aprendizaje, técnicas de mediación y mecanismos de resolución antes del conflicto y litigio.

v) La cooperación y coordinación de políticas reduce el riesgo de captura de las superinten-dencias tanto por parte del sistema político como de las industrias.

vi) Reduce la posibilidad de manejo discrecional de las políticas y otorga mayor estabilidad y continuidad del proceso regulatorio. También disminuye la posibilidad de la captura del po-der político por parte de las empresas.

vii) Genera un espacio de control y seguimiento dinámico para desarrollar con más profundi-dad la rendición de cuentas.

viii) El SIRESE no diseña políticas regulatorias, pero puede proponer políticas públicas con más legitimidad.

El Concejo de Regulación debería contar con una instancia técnica que apoye sus acciones. Existen dos posibles modelos de organización para este equipo técnico: i) crear esta instancia dentro de la Superintendencia General, reasignando tareas a sus funcionarios y ii) una red de centros de investi-gación o entidades especializadas en temas de regulación que trabaja con el SIRESE.

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2. RENDICIÓN DE CUENTAS (ACCOUNTABILITY)

2.1 Antecedentes

Con el objetivo de mejorar el desempeño del SIRESE, haciendo que su gestión sea más transparente y accesible con los poderes del Estado, la sociedad civil y empresas, la Superintendencia General elaboró un proyecto de reglamento de rendición de cuentas para su posterior aprobación. Se trata de un mecanismo mediante el cual los representantes de la ciudadanía y los gestores del bien común deben responder ante la sociedad por sus actos y decisiones.

El principio de rendición de cuentas se sustenta en dos valores: la transparencia y la accesibilidad. Un organismo es transparente cuando su funcionamiento se organiza para exhibir sus decisiones y los motivos por los que fueron tomadas. Un organismo es accesible cuando la ciudadanía puede conse-guir información sobre sus actividades de manera fácil y ágil.

La rendición de cuentas se garantiza mediante procedimientos de fiscalización, que puede ser inter-na de la propia administración pública o externa mediante el parlamento u otro órgano de control. Sin embargo, la necesidad de dar respuesta a las legítimas demandas sociales exige avanzar hacia una rendición de cuentas orientada a la sociedad (ver Gráfico Nº 10).

GRÁFICO Nº 10: RENDICIÓN DE CUENTAS

Poder Ejecutivo

SuperintendenciaGeneral

SuperintendenciasSectoriales

SociedadCivil

Empresas Usuarios

Reuniones Anuales

Fiscalización

Fuen

te:S

uper

inte

nden

cia

Gen

eral

Grupo Consultivo

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En Bolivia es necesario que los valores democráticos – entre los que destaca el espíritu de rendición de cuentas – impregnen el funcionamiento de todos los organismos públicos, tanto los que son fru-to de elección directa, como los que ejercen sus funciones designados por los poderes Ejecutivo y Legislativo como titulares.

En esta línea, la Ley del Diálogo Nacional establece “el derecho de las organizaciones e instituciones de la sociedad civil para conocer, supervisar y evaluar los resultados e impacto de las políticas públi-cas y los procesos participativos de toma de decisiones, así como el acceso a la información y análisis de los instrumentos de control social”.

El principio de rendición de cuentas también se deriva de la propia Ley SIRESE que establece que este organismo debe asegurar que “tanto los intereses de los usuarios, las empresas y demás enti-dades reguladas, cualesquiera fuera su forma y lugar de organización o constitución, como los del Estado, gocen de la protección prevista por la ley”.

Esta obligación protectora es difícil realizar sin dar cuenta pública de las acciones realizadas al res-pecto. En este sentido es necesaria la aprobación de un reglamento para institucionalizar los meca-nismos para cumplir con una función que emana de la propia naturaleza del SIRESE.

El objetivo del reglamento es mejorar el desempeño del sistema regulador mediante el aumento de la transparencia y de la accesibilidad hacia los diversos grupos de interés y la sociedad en general.

El SIRESE ha estructurado un proyecto de reglamento viable que plantea medidas en cinco ámbi-tos: la relación del sistema con los poderes Ejecutivo y Legislativo, con los usuarios de los servicios regulados, fiscalización interna, la coordinación del sistema entre la Superintendencia General y las sectoriales, y la participación de los grupos de interés.

El propósito de esta relación es lograr un mejor intercambio de información entre el Gobierno, el Congreso y las entidades reguladoras para perfeccionar el contenido de las leyes, su aplicación y la rapidez en su elaboración.

La realidad y las necesidades de los sectores regulados exige una comunicación fluida entre el Go-bierno, que propone los proyectos de ley, el Congreso, que elabora las leyes, y el regulador que evite perder oportunidades de negocios a las empresas y que mejore la seguridad jurídica.

Los mecanismos de coordinación entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y las superintendencias son claves para lograr que el poder político y los conocimientos técnicos actúen con el objetivo común de mejorar la legitimidad y la eficacia del sistema.

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2.3 Relación del SIRESE con los usuarios

En general el consumidor se encuentra en inferioridad de condiciones para hacer valer sus derechos frente a las empresas, pero para el buen funcionamiento de éstas y del SIRESE es fundamental que el usuario sea activo se informe y reclame sobre la calidad de los servicios públicos.

En un contexto de escaso desarrollo social, donde no existen asociaciones de consumidores le-galmente constituidas, el usuario puede contar con facilidades para defender sus derechos. En este sentido, el reglamento establece mecanismos para que los procesos de actuación del SIRESE tengan en especial consideración la atención y las necesidades de los consumidores.

2.4 Fiscalización interna

Con el propósito de obtener mayor impacto de la fiscalización en el sistema regulador y lograr ma-yor compromiso de las superintendencias sectoriales en el cumplimiento de las recomendaciones que emanan de sus informes y las correspondientes opiniones, se proponen nuevos mecanismos y procesos para mejorar la gestión regulatoria e incrementar la divulgación de sus resultados.

La legitimidad requiere de una visión compartida de los máximos responsables del sistema para de-finir las líneas estratégicas de las campañas de comunicación y difusión, además de otras tareas que influyan en la imagen conjunta del SIRESE.

La coordinación es fundamental para responder a los problemas o demandas que pueda afrontar el sistema y la socialización de las experiencias desarrolladas por cada una de las superintendencias sectoriales. Las sinergias existentes entre el trabajo técnico y de difusión deben aprovecharse utili-zando mecanismos de relación e intercambio de información propuestos en el reglamento.

En la actualidad la relación entre usuarios, empresas, gobierno y ente regulador se produce sólo de manera coyuntural y bilateral, siendo más difícil y menos transparente el diálogo entre los actores del sistema.

La experiencia de otros países y de Bolivia aconseja crear espacios de diálogo y comunicación insti-tucionalizados para mejorar la información y el conocimiento sobre las actividades de los sectores regulados con el propósito de prevenir conflictos de consecuencias sociales y económicas graves.

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También se prevé crear el rol de coordinación de la rendición de cuentas para mejorar las capacida-des de implementación del reglamento.

Con las medidas propuestas en estos cinco ámbitos, el SIRESE dispondrá de un reglamento para incentivar su rendición de cuentas de forma correcta.

3. PROMOCIÓN Y DEFENSA DE LA COMPETENCIA

3.1 Antecedentes

El ordenamiento jurídico de Bolivia no incorpora una normativa general sobre promoción y defensa de la competencia. El Título V de la Ley 1600 es el único instrumento jurídico del país que contiene estas disposiciones para los sectores regulados por el SIRESE.

El SIRESE tiene la particularidad de regular empresas que operan en mercados imperfectos y alta-mente vulnerables a comportamientos anticompetitivos o restrictivos de la competencia. Por ello, una de las finalidades del trabajo desarrollado por las superintendencias del SIRESE es la simulación de mercados competitivos donde no los hay y la persecución de conductas o actos que restrinjan, distorsionen o lesionen la competencia.

La experiencia del SIRESE es escasa en temas de competencia debido a la ausencia de reglamenta-ción del Título V de la Ley SIRESE, que impidió una labor más activa de los reguladores, quienes a la hora de perseguir las conductas anticompetitivas o de realizar acciones en defensa de la competen-cia tropezaron con dificultades por los vacíos legales.

La Superintendencia General y las superintendencias sectoriales coinciden en señalar que los artícu-los 16, 17 y 18 de la Ley SIRESE requieren mayor desarrollo por lo siguiente:

• La indefinición normativa es un problema en el contexto legal boliviano, donde existe una tradi-ción fuertemente arraigada de presentación de recursos de revocatoria y jerárquico, y primacía de la prueba material.

• Existe un riesgo de interpretación excesivamente formalista del principio de legalidad, que establece que sólo pueden sancionarse aquellas conductas que aparecen definidas de forma expresa en la norma.

• La Superintendencia General sólo puede juzgar los recursos jerárquicos contra las resolucio-nes de las superintendencias sectoriales basados en su legalidad y la ausencia de una norma sólida puede menoscabar los derechos de los administrados.

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3.2 El procedimiento sancionador

Los procedimientos en materia de competencia están fuertemente ligados a las tradiciones y a la estructura institucional de cada país y en general no se alejan de lo habitual en los procedimientos de otros órganos administrativos similares.

Los órganos encargados de velar por la competencia deben contar con poderes de investigación suficientes para perseguir y poner fin a las conductas de los operadores que la restrinjan. Para esto, son esenciales dos poderes: i) para recabar información y ii) para investigar e inspeccionar domicilios en búsqueda de pruebas que demuestren las infracciones.

También se debe mencionar el derecho de las partes que colaboran con la autoridad para garantizar y proteger la información confidencial, que significa impedir el acceso de terceros a aquella infor-mación considerada secreto de negocio para el que proporciona información. De este modo, los funcionarios que por razones de trabajo acceden a cierta información quedan impedidos de publicar o utilizarla en su beneficio.

Una vez investigada una conducta y probado su carácter restrictivo, la autoridad competente debe tener la capacidad para ordenar su cese y, según el caso, exigir el resarcimiento del daño causado. En otras palabras, se trata de la capacidad para establecer prohibiciones y remedios.

El remedio para las prácticas prohibidas consiste en que las partes (o parte) implicadas dejen de incurrir en ellas o tomen las medidas que sean necesarias para eliminar los efectos negativos de esas actividades. Se debe prever la sanción de comisión para las prácticas más dañinas.

Las autoridades deben imponer multas y sanciones por las infracciones que tengan efectos graves sobre el funcionamiento de los mercados, como acuerdos de cártel, serios o repetidos abusos de posición de dominio, acuerdos restrictivos y en general todas aquellas prácticas que resulten anticompetitivas.

Con el propósito de lograr una efectiva política anticompetitiva, es necesario que las multas tengan carácter disuasivo. Esto implica que las multas por infringir la ley deben ser considerablemente ma-yores que los beneficios esperados por las empresas.

3.3. Normas aplicables

El procedimiento para seguir conductas restrictivas debe aprovechar las mejores prácticas exis-tentes en las normas aplicables y contemplar cambios que mejoren la eficacia en la aplicación del derecho de la competencia.

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Al respecto, el D.S. 27172, que reglamenta la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIRESE, contiene normas esenciales para garantizar debidamente los derechos de defensa (no autoinculpa-ción, acceso al expediente, garantías procesales, procedimiento contradictorio, audiencia de los in-teresados, fase de probatoria, resolución motivada y derecho a recurso), en tanto que el artículo 16 del D.S. 24504 regula el deber que los funcionarios tienen de guardar en secreto la información que conozcan en el ejercicio de sus funciones y las responsabilidades derivadas de su incumplimiento.

Las autoridades encargadas de vigilar la competencia deben contar con instrumentos legales para investigar y probar los hechos, ejerciendo el poder para recabar información, realizar inspecciones y obtener pruebas en el domicilio de las empresas investigadas. La legislación SIRESE prevé ambos poderes en el D.S. 27172, que (en artículo 28) otorga poder a las superintendencias para recabar informes de cualquier entidad u órgano administrativo.

En materia de prohibición, sanción y remedios para casos de infracción a la ley de competencia, la norma del SIRESE es mejorable en algunos aspectos. Si bien regula el cese de prácticas, la vigilancia de las resoluciones y los mecanismos para hacerlas cumplir, no existe un régimen uniforme para todas las superintendencias y no prevé mecanismos de terminación convencional o medidas cautelares.

El actual régimen sólo prevé multas compulsivas y progresivas para hacer cumplir las resoluciones, pero no las multas sancionadoras. El resultado es que cada superintendencia desarrolló su régimen sancionador, con énfasis en las sanciones por incumplimiento de la regulación sectorial y con refe-rencias generales a la norma de competencia.

La unificación del procedimiento sancionador no se extiende al sistema de sanciones aplicable es-pecíficamente a las infracciones de las disposiciones del Título V. Por esta razón urge introducir un régimen sancionador específico y único para las superintendencias, aplicable a las infracciones de la normativa de competencia.

3.4 Enfoque adoptado

Si bien es cierto que el desarrollo de reglamentos referidos a aspectos sustantivos (recogidos en los artículos 16, 17 y 18 de la Ley SIRESE) genera ventajas, un enfoque excesivamente normativo, donde se tipifique todas las prácticas objeto de prohibición, no está exento de riesgos y su efectividad es dudosa por las razones que se exponen a continuación.

Riesgo de establecer una “lista negra”. Un mismo acuerdo o práctica (por ejemplo, la fijación de precios por debajo de costos) merece distinta valoración, según las circunstancias específicas en que tiene lugar.

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Rigidez ante los cambios. El proceso necesario para modificar la norma es lento y costoso, mientras que la conducta de las empresas es dinámica y cambia de manera continua. Además la ex-periencia muestra que el marco analítico y la valoración de una práctica puede evolucionar según los avances del pensamiento económico.

Falta de efectividad. Las prácticas o acuerdos de carácter anticompetitivo adoptan innumerables formas y es posible que no existan dos prácticas realmente iguales. Por este motivo, cualquier inten-to de confeccionar un listado exhaustivo de acuerdos anticompetitivos o prácticas abusivas tendrá un costo desorbitado y no conseguirá los objetivos perseguidos.

1. PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA UNIVERSALIZACIÓN

1.1 Principio de universalidad del acceso

Si todo ciudadano boliviano, independientemente de su ubicación territorial y de su situación eco-nómica, tiene derecho al acceso a los servicios públicos, deberán afrontarse profundos cambios normativos y regulatorios para que este principio se cumpla7.

La aplicación del principio de universalidad del servicio y del derecho de la población a su acceso tiene enormes repercusiones en un país como Bolivia. Sin embargo, está demostrado que la apertura de los mercados no fue suficiente para la extensión de los servicios.

La provisión de servicios por el Estado a sectores que no tienen acceso a los servicios esenciales, no ha sido la mejor solución, por falta de recursos y escasa eficiencia en su administración. Por ello, su ejecución debería incluir la participación privada y de organizaciones mixtas con participación de entidades regionales o nacionales. Sin embargo, en cualquier caso, para la sostenibilidad del ser-vicio se deberá contar con instrumentos económicos para que su gestión encuentre una adecuada retribución.

Es pertinente revisar los derechos y las obligaciones de las empresas actualmente prestatarias para efectivizar el principio de universalidad del servicio. El regulador independiente podría definir las mejores maneras para lograr eficiencia en el necesario desarrollo regulatorio.

En el contexto de la realidad económica boliviana, se debe considerar el establecimiento de esque-mas tarifarios solidarios en los servicios públicos.

Esto no es nada nuevo, ya que, por ejemplo, en Colombia tienen tarifas segmentadas por niveles de renta de la población y en España las tarifas de los grandes consumidores están financiadas por los usuarios domésticos para que sean más competitivos en el ámbito global. Nuevamente es el regula-dor quien, conocedor del mercado, puede hacer propuestas de metodologías y estructuras tarifarias atendiendo a este segundo principio de solidaridad entre consumidores.

7 Estas son reflexiones del experto Jordi Dolader, consejero de la Comisión Nacional de Energía de España, sobre principios de universalización.Es una base conceptual importante para las reformas en el sistema regulatorio boliviano.

Capítulo III

UNIVERSALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

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Aceptando que Bolivia quiere ampliar el acceso a los servicios a toda la población, las empresas pri-vadas prestadoras de los servicios deberán ser las encargadas de facilitar el acceso. En otras palabras, las decisiones de las empresas deberán basarse en el principio de que el Estado boliviano cumple sus promesas y por tanto les merece legítima confianza, que es la base de toda actuación confiable en el mundo de los negocios.

Este principio deja claramente establecido que Bolivia, como Estado soberano, tiene plena capacidad para legislar y publicar normas que en cada momento le convengan. El límite de este derecho es honrar los compromisos pasados para preservar la seguridad jurídica.

La inseguridad jurídica a la larga se paga con creces, ya sea con merma de inversiones o con enca-recimiento de financiamiento como resultado del aumento del riesgo en el país. Este principio de soberanía debe administrarse con mucha cautela y sentido común.

2. REFORMAS PARA AMPLIAR EL ACCESO A LOS SERVICIOS

2.1 Cobertura de los servicios

A partir de la segunda mitad de la década de los años 90, mientras en las ciudades ocurrían impor-tantes mejoras en la provisión de los servicios regulados, el área rural –caracterizada por la presta-ción aislada de servicios– no fue alcanzada en igual medida por los procesos expansivos. Por ejemplo, el año 2004 en las zonas urbanas el 86,4 por ciento de la población tenía acceso al servicio de agua potable por red y el 86,7 por ciento a electricidad, en tanto que en las zonas rurales estas cifras descienden a 33,6 por ciento y 28,3 por ciento, respectivamente.

Las razones de estas diferencias se encuentran en los volúmenes de inversión requeridos para iniciar la prestación, su relación con la demanda agregada de zonas de baja densidad poblacional y las gene-ralizadas carencias económicas.

En las condiciones expuestas es conveniente adoptar medidas concretas que posibiliten la universa-lización de los servicios.

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2.2 Extensión de las áreas de cobertura

El concepto de servicio universal responde a la definición de un quantum de servicios por sector, que deben ser puestos por el Estado a disposición de la población a un precio determinado me-diante la extensión de redes existentes o la instalación de sistemas alternativos en lugares donde no se encuentran disponibles y por medio de la eliminación de barreras de acceso de naturaleza económica.

Cuando estos objetivos de expansión horizontal y vertical no encuentren en el precio el sustento necesario para su realización por el operador privado –por la limitada capacidad de pago de los usuarios– es necesaria la intervención del Estado para preservar una rentabilidad adecuada para los prestadores.

Los estándares de servicio universal varían de acuerdo con las definiciones del legislador, normador, regulador y autoridades locales, según su competencia, en los distintos servicios y actividades.

Las definiciones que se adopten en el servicio universal deberán considerar mecanismos para no beneficiar a ningún prestador en particular, ni privilegiar una tecnología en desmedro de otra.

El proceso de universalización debe contemplar los siguientes pasos: i) poner en marcha procesos de evaluación que aborden la situación de manera sectorial y regional, ii) identificar líneas de acción para cada sector y las prioridades que deben atenderse, iii) determinar, según las obras de expansión requeridas, el financiamiento y las formas de acceso más adecuadas, iv) establecer los actores involu-crados en el diseño, planificación, ejecución y administración que asegure el financiamiento y la sus-tentabilidad a largo plazo, además del mantenimiento adecuado de la infraestructura y v) considerar plazos de ejecución acordes con las posibilidades financieras.

2.3 Eliminación de barreras económicas

A las dificultades de desarrollo de infraestructura de servicios para alcanzar a todas las regiones del país, se agregan las limitaciones derivadas de la relación existente entre ingresos de la población y costos de conexión al sistema o las tarifas del servicio, según los cuadros tarifarios vigentes.

Los índices de pobreza evidenciados en el Censo 2001 en grandes franjas de la población urbana impiden el acceso a los servicios de importantes sectores de la sociedad.

Las barreras económicas que impiden el acceso a servicios esenciales no se limitan a cuadros tarifa-rios, sino también a la estructuración de sus componentes y a las modalidades de facturación y co-bro. Para segmentos de la población cuyos ingresos no son fijos o están afectados por altos niveles

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de estacionalidad, los ciclos de facturación post consumo pueden derivar en situaciones de mora y el eventual corte de servicios.

Los accesos a los servicios también pueden verse afectados por el establecimiento de costos de conexión excesivos para hogares que no cuentan con ingresos suficientes en períodos cortos. En muchos casos, los costos de reconexión terminan condenando a la exclusión a los usuarios que es-tán en situación de corte de servicio.

En primer lugar es necesario realizar un diagnóstico de las tareas de control del SIRESE para identifi-car debilidades y profundizar fortalezas. Este análisis deberá considerar su relación con los usuarios, prestadores, actores del sistema y los órganos de la administración. También es preciso incluir el aná-lisis del trabajo al interior del sistema, ya que la vinculación entre las distintas superintendencias es un insumo fundamental para comprender el funcionamiento de una estructura de control integrada y su relación con la sociedad.

En segundo lugar es imperioso hacer un análisis del impacto de las reformas en el funcionamiento del SIRESE, ya que la adopción de nuevas herramientas generará la necesidad de adaptar estructuras para controlar la aplicación de cada una de las medidas que se propicien.

Una vez realizado el diagnóstico, el SIRESE estará en condiciones de generar propuestas alternativas para atender mejor las necesidades de reforma funcional y enfrentar la nueva etapa de prestación de servicios públicos en el país.

Adoptar consignas sin el debido respaldo de medios para hacerlas realidad incrementa la descon-fianza social en la prestación de los servicios esenciales y en la acción del Estado. Es importante comprender razonable y adecuadamente las circunstancias que el Estado debe enfrentar en cada región, que probablemente requieran tratamientos diferenciados.

2.6 Tarifas

Un aspecto a ser considerado en la evaluación de alternativas reglamentarias para universalizar ser-vicios es el tratamiento que el marco regulatorio brinda en materia tarifaria. La preservación de la competencia, la aplicación de subsidios cruzados entre distintos tipos de usuarios de una misma o diferentes categorías, la posibilidad de imponer cargos especiales para el desarrollo de infraestructu-

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ra y el respeto a la ecuación económica prevista en los contratos son aspectos que deben analizarse en la valoración de opciones viables.

2.6.1 Tarifa social

La tarifa social se establece para atender las necesidades de acceso de la población en situación de pobreza a los servicios públicos.

Esta tarifa puede aplicarse por medio de: i) subsidio directo del Estado a usuarios mediante el reco-nocimiento de créditos a favor de los beneficiarios, del prestador o el otorgamiento de beneficios fiscales que compensen el impacto de la medida en el contrato, ii) la modificación de las estructuras tarifarias y estableciendo subsidios entre distintas categorías de usuarios, y iii) la combinación de dos o más alternativas.

Para la implementación de cualquiera de estos instrumentos es necesario identificar a los potenciales beneficiarios por medio de la comprobación de su nivel de consumo, verificación directa o indirecta de la realidad socioeconómica del beneficiario, o mediante una combinación de ambas técnicas.

2.7 Composición de la tarifa

Usualmente la tarifa de un servicio domiciliario está relacionada con los volúmenes o cantidades de servicios consumidos y otra serie de conceptos o cargos fijos que inciden en el monto final que los hogares deben afrontar para mantener el servicio.

Para atenuar los efectos adversos de esta estructura tarifaria, una primera alternativa es realizar un balance de los cuadros tarifarios y analizar las definiciones contenidas en los acuerdos contractuales para minimizar el impacto de los costos fijos en el valor final facturado al segmento de usuarios que se quiera beneficiar.

Una segunda alternativa consiste en distintas combinaciones de cargo fijo y cargos variables que se adecuen a la real capacidad de pago y nivel de consumo.

La tercera alternativa es considerar la aplicación de un cargo variable con la misma base de cálculo para todos los usuarios, sumado a un cargo fijo cuya determinación varíe de acuerdo con las carac-terísticas socioeconómicas de cada segmento de usuarios.

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Estas modalidades pueden beneficiar a poblaciones deprimidas mediante mecanismos que faciliten el pago de tarifas aún sin disminuir su monto total.

La primera opción es dotar a los usuarios de alternativas para que limiten su consumo a un nivel previamente determinado. Sin embargo su aplicación puede generar inconvenientes por estar en los umbrales mínimos de acceso a servicios esenciales.

La segunda alternativa que facilitaría el pago de servicios consiste en aumentar la frecuencia de facturación para amortiguar el impacto del pago en ciclos de facturación más prolongados. En esta modalidad es necesario considerar los costos administrativos adicionales de la emisión de facturas.

Una tercera variante es la adopción de mecanismos para acceder al consumo prepago mediante tarjetas prepago recargables de distintos montos.

3. AMPLIACIÓN DE SERVICIOS CON SUBSIDIOS E INVERSIÓN

3.1 Subsidios

El diseño de subsidios y la selección del tipo de subsidio requieren de un cuidadoso proceso de evaluación y selección para evitar distorsiones que favorezcan a segmentos poblacionales que no requieran un tratamiento especial. La identificación de la tarifa social para cada sector representa la variable exógena para establecer el tamaño del subsidio que se debe manejar en cada proyecto.

3.2 Unidad ejecutora

Es necesario estudiar la creación de una unidad ejecutora para evaluar el subsidio que requieren los proyectos presentados para ampliar y universalizar los servicios públicos, y establecer el finan-ciamiento de la Política Nacional de Compensaciones (PNC), aprobada mediante Ley 2235 (Ley del Dialogo 2000), en la parte del subsidio que se requiera. Esta unidad debe crear las condiciones apropiadas para que el sector privado, los municipios, prefecturas y organizaciones de la sociedad civil participen con proyectos.

Una alternativa para incentivar la participación del sector privado en proyectos de servicios públicos es mediante el modelo BOT (built operated transfered), que significa construcción, operación y man-

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tenimiento del proyecto por un determinado tiempo por parte del sector privado, para luego ser transferido a la administración del Estado.

4. PLAN DE UNIVERSALIZACIÓN DEL SERVICIO DE GAS NATURAL

Mediante el Plan de Universalización del Servicio de Gas Natural por Redes, la Superintendencia General y la Superintendencia de Hidrocarburos plantean el desafío de dar un salto en el uso del gas natural y ampliar la cobertura en un 839 por ciento en tres años, con la instalación de 567.026 conexiones en siete departamentos del país.

4.1 Situación actual

La cobertura actual de gas por redes alcanza a 50.000 clientes residenciales, es decir que sólo el 2,5 por ciento de los hogares de Bolivia tienen acceso al gas natural por redes. Esta cifra comparada con la cobertura de otros servicios (agua, saneamiento básico y electricidad) es baja en casi todos los departamentos y es asimismo una prueba de que hasta el momento la demanda de energía de sec-tores residenciales y comerciales se cubre con otros energéticos, como el gas licuado de petróleo (GLP), kerosene y leña, principalmente. El consumo de gas natural residencial promedio mensual por usuarios para todo el país es de mil pies cúbicos, equivalente a dos garrafas de GLP8 de 10 kilogra-mos (Kg.) cada una.

La construcción de los sistemas de distribución de gas natural por redes comenzó en la segunda mitad de la década de los 80, cuando el país sintió un desequilibrio entre la producción y demanda de hidrocarburos líquidos, que generó la necesidad de iniciar el cambio de la matriz energética de líquidos a gas natural.

Las líneas primarias del Proyecto de Redes de Distribución de Gas Natural en las principales ciuda-des del país fueron construidas por Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), ya que por entonces no se otorgaban concesiones. Se firmaron contratos de distribución del energético en las ciudades de Sucre, Cochabamba y Santa Cruz por un período de 20 años.

A la fecha, las ciudades de Cochabamba, Santa Cruz y Sucre son atendidas por las operadoras: Empresa Cochabambina de Gas S.A.M. (Emcogas), Empresa de Servicios de Gas Santa Cruz S.A.M. (Sergas) y Empresa Distribuidora de Gas Sucre S.A.M. (Emdigas), respectivamente, en tanto que Tarija es atendida por la Empresa Tarijeña del Gas (Emtagas). YPFB distribuye gas en las ciudades de La Paz, El Alto, Oruro, Potosí y Camiri.

8 Mil pies cúbicos de gas natural equivalen a 28,3 metros cúbicos de 9300 Kcal., y un Kg. de GLP equivale a 12.000 Kcal.

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Uno de los escollos para que las operadoras no realicen más conexiones es el costo de instalación, pese a su disminución gradual hasta ser totalmente gratuito en algunas ciudades como El Alto, mien-tras que en otras los consumidores aún deben erogar algún dinero. La iniciativa de la Superintenden-cia General plantea superar este obstáculo evitando que el usuario tenga que pagar por la conexión de gas domiciliario y promoviendo una política de precios que haga atractiva la sustitución del GLP por el gas natural.

4.2 Plan de ampliación

Una alternativa para determinar el número de potenciales usuarios de naturaleza residencial, es con-siderar que se alcanzará al 65 por ciento del total de consumidores que tienen agua potable o elec-tricidad. Técnicamente es difícil tender redes de gas natural en sectores donde se ha desechado la viabilidad de contar con redes de, al menos, el servicio de distribución de agua potable por redes.

La proyección realizada alcanza las 567.598 conexiones domiciliarias, como se observa en el Cuadro No 2.

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LOCALIDAD USUARIOS ACTUALES USUARIOS POTENCIALES

Sucre 3.478 25.575

Cochabamba 13.407 55.788

Oruro 4.229 28.614

Potosí 5.446 19.390

Tarija

Cercado Primera Sección - TarijaAniceto Arce Primera Sección - PadcayaAniceto Arce Segunda Sección - BermejoGran Chaco Primera Sección - YacuibaGran Chaco Segunda Sección - CaraparíGran Chaco Tercera Sección - VillamontesEustaquio Méndez Primera Sección - Villa s. LorenzoEustaquio Méndez Segunda Sección - Villa s. LorenzoBurnet O’Connor Primera Sección - Entre Ríos ConcepciónEustaquio Méndez Iscayachi

20.281

11.475130

3.8942.545

1001.417

20012023012050

38.835

20.327500

3.8948.928

3022.0871.487

71043012050

Santa Cruz

Santa Cruz Andrés IbáñezSanta Cruz Andrés IbáñezSanta Cruz Andrés IbáñezSanta Cruz Andrés IbáñezSanta Cruz Andrés IbáñezSanta Cruz Ignacio WarnesSanta Cruz Ignacio WarnesSanta Cruz SaraSanta Cruz SaraSanta Cruz CordilleraSanta Cruz Obispo SantistevanSanta Cruz Obispo SantistevanSanta Cruz Obispo Santistevan

5.466

3.47800000000

1.988000

184.854

150.3463.212

5704.0323.2903.678

9352.129

7553.6608.640

5573.050

La Paz

Pedro Domingo Murillo Sección Capital - La PazPedro Domingo Murillo Primera Sección - PalcaPedro Domingo Murillo Segunda Sección - MecapacaPedro Domingo Murillo Tercera Sección - AchocallaPedro Domingo Murillo Cuarta Sección - El AltoIngavi Primera Sección - Viacha

7.822

397000

7.425s/d

214.542

115.835879648900

91.5584.722

TOTAL 60.129 567.598

CUADRO Nº 2: POTENCIALES USUARIOS DE GAS NATURAL

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4.3 Financiamiento

Para alcanzar las metas programadas tanto por el Estado como por las operadoras privadas, es necesario realizar proyecciones de costos, inversión y financiamiento. El Cuadro Nº 3 muestra los costos de inversión por red secundaria y acometida interna por usuarios y empresa.

CUADRO Nº 3: COSTOS DE INVERSIÓN POR REDSECUNDARIA Y ACOMETIDA INTERNA POR USUARIOS

Nº EMPRESA COSTO EN DÓLARES

1 YPFB 800

2 EMTAGAS 800

3 EMDIGAS 600

4 EMCOGAS 800

5 SERGAS 687


Considerando estos costos por usuarios residenciales, se realizó una estimación de las inversiones en redes que son necesarias para alcanzar las metas. En el Cuadro Nº 4 se observa la proyección de inversiones según los potenciales usuarios por departamento.

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CUADRO Nº 4: PROYECCIÓN DE INVERSIONESSEGÚN USUARIOS POTENCIALES


De acuerdo con la proyección de la Superintendencia de Hidrocarburos, los recursos disponibles para el desarrollo de obras alcanza aproximadamente a 17 millones de dólares anuales, 6,7 millones provenientes del cinco por ciento del saldo del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH); 6,9 millones del ahorro por mejor compra del gas natural por parte de las distribuidoras y 3,4 millones de dólares del Fondo de Operación de Redes.

El Fondo de Operación de Redes fue creado mediante D.S. 27612 de 2004 para financiar la expan-sión de las redes de distribución de gas natural y realizar conexiones domiciliarias.

Con un adecuado apalancamiento de los recursos, existe la factibilidad técnica para realizar 567.026 conexiones en un período de tres años. En cambio, sin considerar el apalancamiento, el plan de uni-versalización del uso del gas natural puede alcanzar las metas aproximadamente en 10 años.

Estos recursos son importantes para el desarrollo del proceso de universalización del gas en el país, porque permitirían la obtención de préstamos provenientes de organismos internacionales como el Banco Mundial, Banco Nacional de Desarrollo de Brasil y otros, creando un fondo especial o un fideicomiso.

LOCALIDADUSUARIOSACTUALES

USUARIOSPOTENCIALES

INVERSIONESPOTENCIALES

en Hogares en Hogares en Us$

Sucre

Cochabamba

Oruro

Potosí

Tarija

Santa Cruz

La Paz

3.478

13.407

4.229

5.446

20.281

5.466

7.822

25.575

55.788

28.614

19.390

38.835

184.854

214.542

13.258.140

33.904.960

18.534.120

6.331.600

14.388.120

123.328.081

165.212.320

TOTAL 60.129 567.598 374.957.341

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4.4 Sistema tarifario

La Ley de Hidrocarburos dispone que la tarifa de distribución sea aprobada por el SIRESE y que con-temple subsidios para consumidores de menores ingresos, pequeña industria, salud publica, asilos, orfelinatos y otros de acuerdo a una clasificación por consumo fijada por el Ministerio de Hidrocar-buros. Además establece que la industria debe ser considerada y tratada como un gran consumidor de gas natural que le dé la posibilidad de negociar precios menores directamente con los producto-res, pasando los beneficios a los consumidores finales.

Para distinguir a usuarios de diferentes niveles de ingresos se propone un sistema tarifario que be-neficie a los consumidores que utilizan menor cantidad de gas aplicando una tarifa dividida en tres categorías.

En el primer bloque de consumo tendría un costo equivalente al 50 por ciento del precio actual de la garrafa de GLP. Esta categoría beneficiaría a familias que consuman gas natural equivalente a una garrafa de GLP por mes a un costo aproximado de 11 bolivianos, obteniendo un ahorro que de manera totalmente objetiva genere el incentivo para el uso del Gas Natural en lugar del GLP.

En el segundo bloque, el costo sería equivalente al 90 por ciento de una garrafa de GLP. Esta ca-tegoría beneficiaría a familias que utilicen una garrafa y media al mes a un costo aproximado de 20 bolivianos (Ver Gráfico Nº:11).

GRÁFICO Nº 11: TARIFAS AL CONSUMO DE GLP VS.CONSUMO DE GN

Fuente: Superintendencia General(*) Gas licuado de petróleo (GLP) – Gas natural (GN)

Primer tramo

Consumo de GLP y GN por tramo

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Cost

o S

egún

Tip

o d

e G

as

Cons

umid

o

Segundo tramo

GLP

GN

GLP

GN

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En el tercer bloque el gas natural tendría un costo por encima de la garrafa de GLP. En otras palabras, quienes consuman más de una garrafa y media al mes pagarían un monto directamente proporcional al consumo sin recibir ningún tipo de subsidio.

Con relación a las tarifas para el sector industrial y usuarios de gas natural vehicular (GNV), se considera que estos usuarios deben cubrir los costos fijos y variables del sistema más una diferencia. Esta diferencia serviría para financiar a consumidores residenciales y eventualmente comerciales que estén localizados en los tramos de menores consumos. La razón para esta propuesta es que tanto las industrias como las estaciones de GNV requieren el desarrollo de infraestructura específica que, una vez desarrollada, puede ser aprovechada para expandir las redes domiciliarias.

Entretanto los hospitales, centros de salud, instituciones de educación pública, asilos y orfelinatos, entre otros deben pagar el gas natural a precio de boca de pozo más el costo de transporte. El resto de los costos deben ser absorbidos por las empresas industriales y estaciones de servicio de GNV.

Para que este plan funcione, es necesario el concurso de todas las instituciones públicas y privadas relacionadas con el proyecto de expansión de gas por redes de manera que el plan de universaliza-ción se convierta en política de Estado.

4.5 Consumo de GNV

En la actualidad el GNV representa aproximadamente el 20 por ciento del total de la demanda aten-dida por las distribuidoras. A diciembre de 2004 los vehículos convertidos a GNV alcanzaban a más de 27 mil y la tasa de crecimiento acumulada de las conversiones a 40 por ciento anual.

La diferencia de precios entre el GNV y la gasolina explica las altas tasas de transformación del par-que vehicular, pero no es el único factor. La devolución a los usuarios de 50 por ciento del costo de transformación a GNV es otro de los factores que estimulan el crecimiento del consumo de este energético.

El factor que limita la conversión a GNV es el uso de GLP subsidiado como combustible vehicular. Para revertir esta situación, en algunas ciudades por acuerdo entre privados, se estableció un pro-grama de devolución del cien por ciento del costo de transformación a los usuarios que convierten sus vehículos de GLP a GNV.

Si en los próximos cinco años se mantienen las actuales tasas de crecimiento, el parque de GNV llegaría a 143 mil unidades, casi un 25 por ciento del parque automotor nacional.

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Es importante destacar que un vehículo del transporte público consume aproximadamente dos ga-rrafas de GLP/día, equivalente a 720 pies cúbicos (PC) de gas natural. En un mes, con veintidós días laborales, el consumo llegaría a 15,84 mil pies cúbicos (MPC). Esto significa que un vehículo automo-tor del transporte público consume el equivalente a 15,84 familias usuarias de gas natural.

La autonomía de un vehículo que usa GNV es 175 kilómetros (Km, aproximadamente y se requiere instalar estaciones de servicio que vendan este energético cada 150 Km. si se pretende la conver-sión del parque interurbano e interdepartamental. Este aspecto es importante porque el consumo justifica la expansión de redes y a futuro se pueden desprender líneas secundarias para beneficiar a zonas rurales y dispersas.

También es pertinente señalar que los niveles de consumo de GNV crearía una masa crítica para cubrir costos fijos de los ductos de transporte y las redes primarias, además de asegurar un margen

de rentabilidad para los productores, el transportador y las distribuidoras.


1. EL ESTADO AUTONÓMICO

1.1 Antecedentes

Las autonomías regionales (o departamentales) son el resultado de la descentralización administrati-va territorial y política (normativa) también territorial, restringida o limitada por normas nacionales. Esta figura necesariamente se complementa con una efectiva descentralización económica.

La característica principal de este modelo es la descentralización política, que consiste en reconocer a las regiones la potestad de hacer sus propias normas, limitadas por la normatividad constitucional. Mediante esta facultad normativa, los departamentos tienen cierta capacidad de dictar sus normas en materias de interés primigenio por lo siguiente: i) existen regiones con características peculiares que las diferencia de otras, ii) el Estado y su Poder Legislativo no pueden atender la normatividad de éstas, iii) los departamentos albergan naciones (o nacionalidades) con intereses o aspiraciones pro-pias y iv) es necesario mejorar el funcionamiento de todos los territorios del Estado unitario. Esta capacidad normativa no puede incursionar en la codificación nacional (Código Civil, Penal, Laboral, etc.) ni violentar normas de carácter general que dicte el Estado.

Esta propuesta plantea dos esquemas: el primero está relacionado con etnias reducidas, comunidades culturales y lingüísticas relativamente pequeñas, como las del oriente boliviano, tendiente a garanti-zarles un nivel mínimo de autogobierno regional con autonomía capaz de garantizar el desarrollo de la cultura, la ciudadanía multicultural y el ejercicio democrático de derechos políticos.

El otro esquema plantea el reconocimiento constitucional para una nacionalidad, que consiste en otorgarle una autonomía territorial con plena autonomía política, que implica autoridades elegidas directamente y régimen normativo constitucional propio.

La regionalización significa agrupar a dos o más departamentos o partes de ellos para que en el país existan tres, cuatro o más grandes circunscripciones territoriales y no los nueve departamentos que existen hoy. En este intento se elaboraron las propuestas más diversas que serán debatidas de cara a la asamblea constituyente.

Capítulo IV

LA REGULACIÓN EN EL RÉGIMEN AUTONÓMICO


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1.4 La federación de municipios

Esta propuesta consiste en mejorar la situación actual mediante el perfeccionamiento y ampliación de la Ley de Participación Popular para desarrollar exclusivamente los gobiernos municipales y no contempla crear gobiernos departamentales autónomos.

La autonomía departamental es una propuesta que fue impulsada por el Comité Cívico Pro San-ta Cruz. Esta propuesta rescata la actual división política del territorio y consiste en gobiernos compuestos por un prefecto (o gobernador), como cabeza del ejecutivo departamental, y una asamblea departamental integrada por representantes provinciales elegidos por sufragio. El análi-sis desarrollado en los puntos 1.6 y 2 siguientes, parte del supuesto de un esquema de autonomía departamental.

La asignación de competencias a los departamentos autónomos requiere que la Constitución las clasifique en nacionales, departamentales y municipales. La transferencia de competencias a los de-partamentos se refiere a dos tipos de descentralización: la administrativa y la política. La primera implica transferencia de competencias del Poder Ejecutivo (la administración, control, legitimidad y recursos) y la segunda se refiere al traspaso de competencias del Poder Legislativo (y algunas del Poder Ejecutivo) a las asambleas departamentales.

Las competencias pueden ser exclusivas o concurrentes. Es exclusiva cuando la totalidad de la competencia corresponde a un nivel de gobierno (por ejemplo, relaciones internacionales al gobierno nacional, cultura departamental al gobierno regional o catastro al gobierno municipal). Es concurrente cuando más de un gobierno participa en la elaboración de normas, reglamentos y su posterior ejecución.

Las competencias del Estado nacional generalmente están compuestas por dos aspectos: al Estado le corresponde la legislación básica (Poder Legislativo nacional) para dar uniformidad normativa a todos los habitantes del país; a los departamentos les corresponde la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución (que significa que la asamblea departamental reglamenta la ley nacional básica) y el gobierno departamental ejecuta. Así se manifiesta la competencia concurrente.

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2. EL ESTADO AUTONÓMICO Y EL SIRESE

El sistema regulatorio corresponde a la categoría normativa de ley o decreto en el marco constitucional de la estructura administrativa del Estado. En este contexto, la estructura institucional de la regulación responde al rol del Estado como normador, que define las políticas económicas y establece el marco regulatorio mediante leyes y decretos, las superintendencias del SIRESE, a nombre del Estado administran el marco regulatorio, y la empresa privada presta los servicios a los usuarios, como se muestra en el Gráfico Nº 12.

GRÁFICO Nº 12: ESTRUCTURA DE LA REGULACIÓN SECTORIAL

Los procesos autonómicos no efectuaron un tratamiento específico sobre el tema regulatorio del Estado, pero por las consideraciones anteriores se prevé que la legislación regulatoria será de tipo concurrente entre el gobierno nacional (poderes Ejecutivo y Legislativo) y los gobiernos departa-mentales (ejecutivo y asamblea departamental).

De esta manera se confirma el diseño de combinar la competencia en la normativa de la regulación sectorial. El Estado nacional (Ejecutivo y Legislativo) tiene la competencia de emitir la norma y las asambleas departamentales -que formarían parte del gobierno departamental- la facultad de regla-mentar la aplicación de esa normativa relacionada con la regulación sectorial, incluida la designación de los representantes de los sectores regulados en el departamento.

EstadoNormador

ElaboraNormas

Empresa Privada

Provee bienes y servicios

ConsumidorExige prestación adecuada de

bienes y servicios

SIRESEAdministra las normas

Fuen

te:S

uper

inte

nden

cia

Gen

eral

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El análisis de las diferentes actividades reguladas determinará las competencias de los diferentes ni-veles administrativos regulatorios. A continuación se describe las actividades reguladas y su alcance nacional o regional, de acuerdo con las características del cada sector.

2.1 Electricidad

El sector eléctrico se integra por cuatro actividades: generación, transmisión, distribución y comer-cialización. En el Sistema Interconectado Nacional (SIN) las dos primeras requieren regulación na-cional. Las concesiones también deben ser otorgadas a ese mismo nivel.

La actividad de distribución es más compleja porque tiene componentes que, en algunos casos, reba-san las competencias regionales. Las empresas distribuidoras adquieren la energía del SIN y existen reglas de carácter nacional referidas a factores comerciales, relacionados con la generación (compra de la electricidad) y con el transporte (pago de peajes por transporte) que deben ser regulados a nivel nacional.

Otros factores inherentes a la distribución (planes de expansión, control de calidad del producto y del servicio, etc.) pueden ser regulados regionalmente. Por ejemplo, la comercialización que hoy está a cargo de las empresas distribuidoras.

2.2 Sector hidrocarburos

El sector de hidrocarburos está constituido por el upstream y el downstream. En el primero se refiere a la exploración y explotación de hidrocarburos y el segundo al transporte, refinación, alma-cenamiento, comercialización mayorista y en detalle.

En este sector, la comercialización de combustibles (estaciones de servicio) y de GLP (minorista) podría ser regulada regionalmente, en tanto que las operaciones de exploración y explotación deben regularse necesariamente por un ente nacional por la importancia estratégica de estas actividades (localmente el regulador debería tener una función de control). Las actividades de transporte y refi-nación también requieren regulación nacional.

2.3 Saneamiento básico

Este sector se puede desagregar en al menos dos actividades: la captación y acopio del agua, y su transporte, distribución y comercialización. La primera tiene connotaciones que abarcan más de una región con frecuencia (por ejemplo ríos que alcanzan a más de un departamento), por ello su regu-lación deberá ser nacional o analizarse caso por caso. Por ejemplo, tomar decisiones regionales cuya consolidación requiera de la no objeción del regulador nacional.

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En la distribución y comercialización es posible una regulación regional por las características de estas actividades y los componentes que afectan a las regiones en particular, cuyos problemas o de-safíos serían analizados desde la perspectiva regional.

2.4 Transporte

El transporte está compuesto por los subsectores aéreo, terrestre (férreo y automotor) y fluvial (y lacustre).

i) Transporte automotor. El transporte urbano debería ser regulado localmente, el departa-mental regionalmente, mientras que el transporte interdepartamental requiere regulación nacional.

ii) Transporte ferroviario. Este subsector, cuyo servicio abarca varios departamentos, debería contar con una regulación nacional.

iii) Transporte aéreo. La regulación de este servicio es de alcance nacional.

iv) Transporte fluvial. En la actualidad no existe regulación por parte del SIRESE, pero es necesa-ria principalmente en la región oriental.

2.5 Telecomunicaciones

Las telecomunicaciones abarcan las siguientes actividades: telefonía fija y móvil, televisión abierta y por cable, radios públicas y de uso privado y, en general, uso del espectro radioeléctrico por diferen-tes servicios (radiotaxis, empresas de transporte de valores, etc.).

La televisión por cable es un servicio que puede ser regulado localmente, en cambio la telefonía fija, móvil y de larga distancia es de alcance nacional.

El uso del espectro radioeléctrico tiene características que ameritan regulación nacional, aunque servicios de radiotaxis o el uso de radiocomunicaciones por empresas locales (por ejemplo empre-sas de transporte de valores) deberían ser regulados localmente, con algún nivel de coordinación nacional.

El período 2004 - 2005 fue fructífero en la generación de una nueva identidad para el SIRESE, que se expresa en el esfuerzo y la voluntad de encarar el desafío más importante de este momento, la nueva regulación.

El impulso de la Superintendencia General comenzó a recorrer un camino de mayor compromiso con la población para acompañar políticas orientadas a dotar de servicios en cantidad y calidad suficientes, y sobre todo accesibles.

El escenario político, económico y social que rige en Bolivia desde hace dos años demanda la necesidad de encarar profundos cambios en el accionar de las superintendencias. La Superintendencia General del SIRESE no está al margen de esta realidad y desde abril de 2004 ha reorientado sus esfuerzos hacia un nuevo enfoque regulatorio.

Considerando que en el futuro el Estado tendrá mayor participación en la economía, es importante integrar a prestadores, reguladores, normadores, gobiernos departamentales, municipales y la sociedad civil bajo un lineamiento común: fomentar la implementación de políticas de universalización de los servicios públicos e introducir mecanismos, como la tarifa social, que puede jugar un rol importante para alcanzar mejores niveles de cobertura de servicios.

Una tarea pendiente en la maduración del proceso regulatorio en Bolivia, es la construcción de una gobernancia regulatoria para generar sólidas bases institucionales y organizacionales que garanticen la legitimidad y buen gobierno de la Superintendecia General y las superintendencias sectoriales. Esta gobernancia debe basarse en un sistema que entienda y atienda la lógica política y económica de los actores de regulación, Gobierno, consumidores y empresas.

La rendición de cuentas, cuyos pilares son la transparencia y accesibilidad, se manifiesta cuando su funcionamiento se organiza para hacer públicas sus decisiones y la ciudadanía accede a información de manera ágil y sencilla.

Mediante las superintendencias, el Estado debe velar por la competencia y el buen funcionamiento de los mercados, fomentado su eficiencia. Es muy importante reglamentar el Titulo V de la Ley SIRESE (normas de

Capítulo V

CONCLUSIONES

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defensa de la competencia) que promueva y defienda la competencia superando todos los vacíos legales que se presentan.

En la gestión 2004 – 2005, la Superintendencia General realizó estudios para identificar, solucionar y fortalecer los contenidos teóricos de las herramientas legales relativas a competencia.

También es fundamental preservar el sistema para que perdure en el nuevo contexto nacional, con flexibilidad para adaptarse a los futuros cambios. Uno de ellos es el proceso autonómico, que puede ser una oportunidad para que el regulador aumente su presencia a nivel regional.

El nuevo enfoque regulatorio debe continuar para que el SIRESE siente presencia en todas las regiones del país, velando por el bienestar de los usuarios y haciendo que la regulación sea fuente de información y un instrumento de aplicación de políticas más inclusivas.

2768 la nueva_regulación_2004-2005[1]

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