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LIBERTAD ECONÓMICA EN ARGENTINA
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2 LIBERTAD ECONÓMICA EN ARGENTINA
La Argentina no sea un país con una buena opinión sobre las virtudes el libre mercado y el
libre comercio con el resto del mundo. Esto se percibe tanto en el deterioro de indicadores
de libertad económica como en el rechazo casi generalizado al denominado neoliberalismo
de la década del 90.
El deterioro de libertad económica se acentúa con el gobierno de los Kirchner. Al final del
gobierno kirchnerista Argentina se ubicaba entre las economías menos libres del mundo.
Este deterioro institucional llevó al país a desperdiciar un gran contexto internacional. El
gobierno Kirchnerista en lugar de pasar el mando de un país con sólido crecimiento y
potencial, deja un país en estanflación con altos índices de pobreza.
Por otro lado, el rechazo a la década del 90 es tan instintivo que pareciera ser que los
críticos no se detienen a analizar si sus afirmaciones se condicen con los hechos de esta
década. Lo más llamativo es llamar de manera ciega de neoliberal a un período que es muy
difícil catalogarlo de esa manera una vez que vemos con detenimiento qué se hizo y no se
hizo durante la gestión de Menem. Estos son los dos temas de este capítulo.
2.1 EL DETERIORO DE LA LIBERTAD ECONÓMICA
El hecho de que la libertad económica dependa de un marco jurídico e institucional hace
difícil tener mediciones precisas de qué tan libre o no libre es un país. En última instancia
se requiere de una comprensión o interpretación de las distintas situaciones históricas de
cada caso de estudio. Existen, sin embargo, algunas estimaciones que ayudan a ordenar de
manera homogénea los países según su grado de libertad económica. Por supuesto, estas
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estimaciones no son perfectas, pero no por ello dejan de brindar una aproximación que
permite comparar la evolución histórica de distintos países según sus marcos
institucionales.
Posiblemente los dos indicadores más conocidos al respecto sean el Index of Economic
Freedom elaborado por la Heritage Foundation y Wall Street Journal y el Economic Freedom
of the World elaborado por el Fraser Institute. Ambos índices tienen una estructura similar.
Cada uno de ellos se compone de una serie de sub-índices que buscan evaluar la libertad
económica en distintos mercados o esferas institucionales. El Economic Freedom of the
World cubre un mayor horizonte temporal y encuentra un mayor uso en trabajos de
investigación académica mientras que el Index of Economic Freedom posee una mayor
llegada al público en general pero cubre menos años.13 El Economic Freedom of the World
posee datos de 1970 en adelante, mientras que el Index of Economic Freedom comienza en
1995.14
El índice del Economic Freedom of the World posee cinco sub-indicadores. Cada subíndice
adquiere un valor entre cero y diez, donde cero representa falta de libertad económica y el
diez representa la máxima presencia de libertad económica. La serie posee datos es
13 Podría decirse que cada índice apunta a un público distinto. Mientras el Index of Economic Freedom busca
llegar a la opinión pública, el Economic Freedom of the World busca llegar fundaciones, universidades, y el
ambiente académico y de investigación en general.
14 Existen otros indicadores institucionales, como el Doing Business del Banco Mundial, el Crony-Capitalism
Index de The Economist, o el Índice de Calidad Institucional publicado por RELIAL entre otros.
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quinquenal entre los años 1970 y 2000, a partir entonces los datos son anuales. Los cinco
subíndices son los siguientes:15
1. Tamaño del gobierno
2. Sistema legal y derechos de propiedad
3. Moneda sana
4. Libertad de comerciar internacionalmente
5. Regulaciones
Es necesario hacer dos aclaraciones. En primer lugar, como todo indicador, el índice no es
perfecto. Puede haber problemas con algunas de las variables medidas, algunos subíndices
pueden ser considerados más importantes que otros (el índice asigna el mismo peso
relativo a todos los subíndices), etcétera. Sin embargo, este cálculo no deja de ser una
aproximación cuyos resultados en el ranking de países más a menos libres se condice con
lo que uno esperaría observar. Es decir, hay que leer los valores del índice como
indicadores de niveles, no de magnitudes exactas.
En segundo lugar, es importante notar que el tamaño del gobierno es sólo uno de los
indicadores de libertad económica. Bajo igualdad de condiciones, un mayor tamaño del
estado implica menor libertad económica porque un mayor porcentaje de los recursos son
utilizados por el estado en lugar de libremente asignados por el mercado. Del mismo modo,
15 Cada sub-índice, a su vez, posee distintos componentes. Para una presentación detallada ver (Gwartney et
al., 2014, Chapter 1).
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tener un estado pequeño no garantiza tener libertad económica dado que pueden tenerse
numerosas regulaciones, un sistema legal ineficiente, y otras restricciones a la libertad que
no son capturadas por el tamaño del estado. Esta distinción, a veces pasada por alto, es
importante dado que el subíndice de tamaño del estado no presenta grandes variaciones
entre los países más y menos libres. Eso no quiere decir, sin embargo, que el índice no
tenga sentido ni que el tamaño del estado no sea importante.16 Preocuparse por si el
ranking de un determinado país es exacto es quedarse con el árbol y perderse el bosque.
En la figura 6 se puede apreciar la evolución en el índice de libertad económica desde 1970
hasta el año 2013 para Argentina, Chile, Colombia, y Brasil; tres países con los cuales se
suele comparar la economía argentina. En el caso Argentino se ve que en la década del 80 la
libertad económica cae y luego se recupera. En la década del 90 se nota un aumento en la
libertad económica seguido de una caída luego de la crisis del 2001 y en el 2012 luego de
incrementar las restricciones al comercio internacional y a la compra de dólares. Brasil
muestra un cambio de tendencia ascendente a partir de 1985 y Colombia una leve
tendencia ascendente. En Chile se aprecia un marcado aumento de libertad económica a
partir de 1975. Según este índice, Chile adquiere una economía más libre que los otros
países en el gráfico en algún momento entre 1975 y 1980. Efectivamente, en el último
reporte del Economic Freedom of the World Chile figura como la décima economía más libre
16 Que el tamaño del estado no muestra una gran variación entre países más y menos libres quiere decir que
este subíndice por sí solo no sirve para ordenar países de acuerdo a su libertad económica, pero no quiere
decir que el tamaño del estado no tenga relación conceptual con la libertad económica de un país.
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del mundo. En Chile se ve una estabilidad institucional independientemente del gobierno
de turno. De hecho, las reformas hacia una economía más libre comenzaron bajo el
gobierno de Pinochet.
Figura 6. Libertad Económica en Argentina y países selectos de la región
Fuente: (Gwartney et al., 2014).
Al observar no sólo el puntaje del índice, sino el ranking de Argentina, se observa que a
pesar de tener un índice mayor en la etapa de gobierno de los Kirchner que durante el
gobierno de Alfonsín, en términos relativos Argentina se encuentra peor en el 2011 que en
1984. Es decir, Argentina se encuentra fuera de la tendencia hacia mayores grados de
libertad económica que se observa en el resto del mundo en los últimos treinta años. En
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1980 el valor índice promedio para el mundo se encontraba en 5.34, llegando en el año
2000 a 6.74 y ubicándose en 6.84 en el 2012. En la table 3se encuentran los valores del
índice de libertad económica y el ranking sobre el total de los países observados para cada
año. Se puede apreciar que ya en el año 2010 Argentina es el décimo quinto país con menor
libertad económica, pero cae al puesto 149 en el 2012. En un año Argentina descendió once
puestos siendo la cuarta economía menos libre de los países cubiertos por el índice. En el
año 2007 mientras Chile se ubica entre los diez países con mayor libertad económica
Argentina se ubica en el puesto 104 y desde entonces no mejora su posición. En el último
informe del Economic Freedom of the World (2014), Argentina se encuentra acompañada de
países como Myanmar, Zimbabue, República Democrática del Congo, Burundí, Irán.
Venezuela, país en el que tanto se ha inspirado el gobierno de los Kirchner, se encuentra
último en el ranking.
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Tabla 3. Índice y ranking de libertad económica para Argentina y países selectos
Índice Ranking
Argentina Brasil Chile Colombia Argentina Brasil Chile Colombia
1970 5.72 5.56 3.61 4.85 34/151 35/151 54/151 42/151
1975 3.15 4.43 3.42 4.62 72/150 54/150 69/150 51/150
1980 4.30 4.18 5.19 4.59 80/152 82/152 55/152 72/152
1985 3.58 3.22 5.66 5.06 100/152 105/152 41/152 64/152
1990 4.54 4.18 6.75 5.02 91/154 98/154 28/154 75/104
1995 7.01 4.65 7.52 5.48 36/153 104/153 19/153 81/104
2000 7.40 5.93 7.41 5.51 32/153 86/153 30/153 103/153
2001 6.73 5.86 7.57 5.58 54/153 91/153 16/153 104/153
2002 6.16 6.17 7.70 5.56 85/153 83/153 15/153 108/153
2003 6.02 6.03 7.88 5.80 99/153 97/153 17/153 107/153
2004 6.17 5.94 7.71 5.82 83/153 101/153 20/153 103/153
2005 5.99 6.22 7.89 6.02 110/153 100/153 13/153 108/153
2006 6.22 6.25 7.91 6.27 113/153 112/153 16/153 111/153
2007 6.32 6.11 8.02 6.37 104/153 116/153 9/153 99/153
2008 6.09 6.37 7.95 6.31 113/153 97/153 10/153 100/153
2009 5.97 6.28 7.89 6.51 119/153 105/153 8/153 90/153
2010 5.72 6.47 7.95 6.54 138/153 106/153 7/153 99/153
2011 5.69 6.51 7.87 6.61 137/152 102/152 11/152 96/153
2012 4.92 6.61 7.84 6.59 149/152 103/152 10/153 104/153
Fuente: (Gwartney et al., 2014).
Recordemos que las instituciones indican cual es la tendencia a largo plazo de la economía
de un país, no su situación actual. Que Argentina haya descendido hacia los últimos lugares
en el ranking de libertad económica no quiere decir que actualmente su situación
económica sea comparable a la de otros países que han estado más tiempo sin libertad
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económica que Argentina. Pero si congelamos las instituciones de todos los países por
cincuenta años, ¿cómo creemos que evolucionará la situación de Argentina en términos
relativos al de los países más libres? ¿Será Argentina más parecida a Venezuela o a
Alemania? Lo que esta posición relativa indica es el nivel de convergencia a largo plazo del
país por más que las consecuencias no se vean claramente en el corto plazo.
No obstante, el período cubierto por el Economic Freedom of the World permite observar
algunos resultados sugestivos. La figura 7 muestra el PBI per cápita (real) ajustado por
costo de vida o paridad de poder de compra (PPP) con precios del año 2005. El PBI per
Cápita (PPP) permite comparar el ingreso promedio entre países. La serie cubre el plazo
que va entre 1970 y el 2011, con excepción de Argentina donde la serie termina en el 2006,
último año con datos confiables de PBI.
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Figura 7. PBI per Cápita (PPP) [2005US$]
Fuente: (Feenstra, Inklaar, & Timmer, 2013)
Del gráfico se desprenden algunas conclusiones importantes. En primer lugar, la tendencia
ascendente de Argentina es clara en la década de noventa, cuando Argentina tuvo una
economía más libre que en la década de 1980 y cuando el país alcanza y supera los valores
de los otros países incluidos en el gráfico. En segundo lugar, se aprecia lo costoso que fue la
desaceleración económica a fines de los noventa y la crisis del 2001. En 1997 el PBI per
cápita (PPP) estaba en 11.780US$, en el 2002 toca un piso de 8.660US$; esto representa
una caída del 26.4% (o un 6% anual por cinco años). En el año 2006 Argentina aún tenía un
PBI per cápita (PPP) por debajo del valor en 1997. En tercer lugar, se ve en Chile el
resultado de una estabilidad institucional de libre mercado duradera. El PBI per cápita
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(PPP) de Chile comienza una estable senda ascendente el mismo año que comienza a
mostrar mayores valores en su índice de libertad económica. En el 2001 Chile subió 14
puestos y Argentina cayó 22 lugares. En cuarto lugar, Colombia y Brasil, con una economía
de mercado más tibia que la de Chile muestran también un crecimiento más pausado.
La década del noventa en Argentina es asociada a un llamado “modelo neoliberal.” Esta
década, según se sostiene, está marcada por una ortodoxia liberal que termino llevando al
país a una de las peores crisis de su historia. Este diagnóstico presenta dos problemas
centrales. En primer lugar, si es una economía de libre mercado lo que genera crisis como
la del 2001, ¿por qué Chile, un país con una economía más libre por más tiempo que
Argentina no ha pasado por crisis similares? En segundo lugar, no sólo las políticas
llamadas “neoliberales” no son necesariamente políticas de libre mercado, sino que la
Argentina de los noventa no califica como un modelo “neoliberal” si se observa este período
despojado de sesgos y sesgos ideológicas.
2.2 ¿QUÉ TAN NEOLIBERAL FUE ARGENTINA EN LOS 90?
La clase política Argentina está convencida de que la década del noventa estuvo definida
por políticas llamadas “neoliberales.” O al menos eso es lo que dicen al votante. Según esta
lectura, la crisis del 2001 no fue el resultado de un alto endeudamiento fruto de abultados
déficits fiscales, sino que fue el resultado injusto e inevitable de aplicar la “receta
neoliberal” asociada a políticas de libre mercado. La palabra “neoliberal” pertenece más a la
arena política que a la puramente económica y carece de un significado concreto, lo que
hace difícil evaluar las políticas neoliberales así como sostener si un determinado país fue o
no neoliberal durante cierto período. La palabra neoliberal se suele utilizar como comodín
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de crítica en el debate político para eludir la tarea de tener que acompañar los
cuestionamientos con argumentos concretos. Basta con adjetivar al interlocutor de
“neoliberal” para descalificarlo. Posiblemente sea mejor para el debate político prescindir
de tan vago y políticamente utilizado término.
De significar algo concreto, el termino neoliberal se asocia al Consenso de Washington. El
Consenso de Washington es un término acuñado por John Williamson en 1989 para
resumir diez puntos o prescripciones políticas sobre las que diversos economistas
coincidían eran necesarias para el desarrollo de economías emergentes. Los diez puntos del
Consenso de Washington son los siguientes:
1. Disciplina fiscal, evitando abultados déficits fiscales respecto al PBI.
2. Redireccionamiento del gasto público, desde subsidios (indiscriminados) hacia a
provisión en áreas clave para el crecimiento y sectores de bajos ingresos (educación,
salud, infraestructura, etcétera).
3. Reforma impositiva, aumentando la base imponible, pero con tasas marginales
moderadas.
4. Tasas de interés determinadas por el mercado y (moderadamente) positivas en
términos reales.
5. Tipo de cambio competitivo.
6. Liberalización del comercio (externo): liberalizar importaciones, con particular
énfasis en la eliminación de restricciones cualitativas. Cualquier protección debe ser
en base a tasas bajas y relativamente uniformes.
7. Liberalización de las inversiones extranjeras directas.
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8. Privatización de empresas.
9. Desregulación: eliminar regulaciones que impidan la entrada o restrinjan la
competencia, excepto para aquellos casos con justificación de seguridad, medio
ambiente protección al consumidor y una supervisión prudente del sistema
financiero.
10. Protección legal de los derechos de propiedad.
Para sostener consistentemente que en Argentina se aplicó un modelo neoliberal en los
noventa, los diez puntos arriba mencionados, o una clara mayoría, deberían haberse
aplicado. No es claro, sin embargo, que ese haya sido el caso. Varios de los puntos del
Consenso de Washington no se aplicaron, o se hicieron bajo un espíritu distinto a lo
sugerido por estos puntos.
El primer punto sobre estabilidad fiscal estuvo claramente ausente en la década del
noventa. Este fue, de hecho, el problema que culminó en el default de la deuda pública a
fines del 2001, default del cual aún a fines del 2015 Argentina no logra salir (ni se avizora
una rápida resolución en el corto plazo.)17 Los déficits fiscales no fueron accidentales. El
gasto público y la deuda pública crecieron un 90.8% y un 91.6% respectivamente entre
1991 y el 2001 (Guido & Lazzari, 2003). En el 2001 el déficit fiscal se ubicaba en torno al
7% del PBI luego de comenzar su descenso en 1993 sin que hay un solo año de superávit
17 Al momento de escribir estas líneas, si bien el nuevo gobierno de Mauricio Macri está llevando adelante
negociaciones para poner fin al default, Argentina sigue en default.
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fiscal. El equilibrio fiscal, ingrediente fundamental para la estabilidad económica, fue
claramente incumplido por Argentina en la década del noventa.
Se suele entender por “tipo de cambio competitivo” tener una moneda artificialmente
devaluada que facilite las exportaciones de sectores industriales protegidos al resto del
mundo. No es casualidad que un país que tanto uso ha hecho de una política de sustitución
de importaciones debe recurrir a un “tipo de cambio competitivo” para mantener
rentabilidades ficticias en el sector. Es claro que esta política no califica como una actitud
de libre mercado dado que el gobierno activamente busca beneficiar a un sector a expensas
de otros sectores (importadores y consumidores.) Sin embargo, una de las críticas a la
economía de los noventa, especialmente en sus últimos años, es el atraso cambiario, que
significa lo contrario a un tipo de cambio competitivo. Este punto no sólo estuvo ausente
durante la década del 90, sino que es una política defendida por más de un crítico de las
políticas neoliberales.
La apertura comercial es otro aspecto fuertemente asociado a esta etapa de la historia
económica Argentina. Sin embargo, este punto también presenta algunas dificultades. La
reducción de impuestos al comercio exterior no fue homogénea, sino que presentó un
sesgo a favor del Mercosur. No obstante, el promedio arancelario en Argentina fue de un
14%, sensiblemente superior al de otros países con mayor libertad económica. La apertura
económica de Argentina en los noventa, si bien presente, no fue de la magnitud que los
críticos dan a entender. Las importaciones, tan criticadas, no superaron el 13% del PBI, lo
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que dista de sugerir una extremada apertura comercial.18 No debemos ignorar que el sesgo
de apertura comercial haya sido a favor del Mercosur, que es más un ejercicio de
proteccionismo ampliado que un ejercicio de apertura comercial al mundo en conjunto de
los socios comerciales. Apertura comercial y proteccionismo ampliado no deben
confundirse.
Uno de los puntos más sensibles es el de las privatizaciones, al punto tal que a veces
pareciera ser que este punto es suficiente para calificar a un país de neoliberal ignorando
los otros nueve requisitos. Sin embargo, las privatizaciones tampoco estuvieron ausentes
de diferencias con el espíritu de las políticas neoliberales. Si bien es cierto que se
privatizaron un número de empresas públicas, esto no quiere decir que todas las
privatizaciones hayan sido bien hechas ni que no se hayan impuesto regulaciones que
restrinjan la competencia a los nuevos actores privados.
En el sector de telecomunicaciones, por ejemplo, se dividió el mercado en dos grandes
monopolios por varios años. Quizás crear estos monopolios haya sido necesario para
encontrar inversores dispuestos a realizar una oferta monetaria por ENTEL. Pero sea cual
fuere el motivo, crear monopolios no es característico del espíritu de un mercado libre. Las
privatizaciones que ocurrieron en la década del noventa no estuvieron motivadas por un
súbito interés en la dirigencia política Argentina por tener una economía libre, sino por
necesidades de financiamiento que ya no podían ser satisfechas con emisión monetaria. Si
18 Fuente: World Development Indicators, The World Bank.
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bien uno es libre de identificar el término neoliberal con cualquier tipo de privatización si
así lo desea, lo cierto es que entonces ya no se puede asociar el término “neoliberal” con el
término “libre mercado” como se da entender en el debate político en Argentina.
Otro ejemplo es el de las AFJP. Las regulaciones impuestas a este sector llevaron a las AFJP
a tener que invertir en títulos públicos de un gobierno crónicamente deficitario. En el 2001,
el 70% de los fondos en las AFJP estaban destinados a títulos asociados al gobierno (Guido
& Lazzari, 2003). Las AFJP no tenían la libertad necesaria para diseñar su portfolio de
inversiones, sino que debían seguir el marco regulatorio impuesto sobre ellas. Las AFJP no
colapsaron por sí mismas, colapsaron por el requerimiento de invertir en bonos de un
estado administrado por una clase política que aplaudió de pie el default en el 2001. Otras
regulaciones claves en el mercado no fueron eliminadas, como la legislación laboral que
afecta a un sector clave de la economía.
Otro punto discutible es el de la reforma impositiva. De hecho, hubo aumentos impositivos
en 1995, 1996, y 1998 (más tarde Machinea también subiría los impuestos durante el
Gobierno de Fernando de la Rúa acelerando la caída en la actividad económica.) Esto va en
contra del punto tres del Consenso de Washington, donde además de darse por entendido
que los impuestos deben ser moderados, el foco debe estar en una amplia base impositiva
con una moderada tasa marginal y no en altos impuestos. Argentina no se ha caracterizado
por ser un país ni de bajos impuestos ni con un sistema impositivo sencillo.
Tenemos, entonces, que por lo menos 6 de los 10 puntos de neoliberalismo del Consenso de
Washington no se aplicaron, o se hicieron en un sentido distinto al sugerido. Si asumimos
que los otros cuatro puntos (redireccionamiento del gasto público, tasas de interés de
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mercado, libre entrada de inversión externa directa y defensa de la propiedad privada) se
cumplieron a la perfección, entonces nos encontramos con que se aplicaron correctamente
sólo cuatro de los diez puntos requeridos para tener una genuina política neoliberal.
El crítico del neoliberalismo en los noventa no puede definir este término de acuerdo al
Consenso de Washington y luego sostener que esta fue la política distintiva durante los
noventa. Para evitar esta contradicción, el crítico de la década del noventa debe obviar
definir el término neoliberalismo de manera concreta, utilizando el mismo como comodín
para evitar el uso de argumentos concretos. El caso del neoliberalismo de Argentina en los
noventa muestra como la dirigencia política se deja llevar más por el relato político y la
ideología que por hechos concretos.
Dos aclaraciones finales son necesarias. En primer lugar, no confundir “neoliberalismo” con
“libre mercado.” Una economía de libre mercado no necesita un resumen de diez puntos
donde se encuentran prescripciones como, por ejemplo, administrar tipo de cambio
competitivo. Otros puntos, como la prescripción sobre la disciplina fiscal difícilmente
pueda calificarse de distintiva del libre mercado. Mantener una disciplina fiscal es de
sentido común económico, no de una postura pro o anti libre mercado. Varios de los otros
puntos son tan generales que no todos los liberales clásicos estarían de acuerdo en su
implementación. De hecho, el término neoliberal tiene raíces en el liberalismo europeo de
1930 luego de la Gran Depresión, que buscaba posicionarse en una tercera vía entre el
liberalismo clásico (libre mercado) y una economía centralmente planificada. El término
resurge a partir de las reformas de Pinochet en Chile y desde entonces tiende a asociarse
con políticas más cercanas al libre mercado que en sus orígenes. Es en este resurgimiento
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donde el término comienza a perder un significado concreto al ser utilizado principalmente
por quienes se oponen a reformas pro libre mercado.
En segundo lugar, señalar que el crítico del libre mercado se equivoca al calificar la
Argentina de los noventa como un claro ejemplo de políticas neoliberales o de mercado
libre no es ni una defensa de la política económica de los noventa ni una defensa del
neoliberalismo. El punto es que para que una crítica a la Argentina de los noventa, que tan
presente se encuentra aún en el debate político, sea eficiente en producir mejores políticas
públicas la misma debe estar bien planteada. Que Argentina haya tenido, en términos
relativos, una economía más libre que durante la década del ochenta no debe confundirse
con una década fielmente representada por una economía de libre mercado. De hecho, la
expansión del gasto público aumentando los déficits hace que no sea difícil catalogar al
gobierno de Menem como keynesiano. Definir el futuro del país en base a un período mal
analizado difícilmente lleve a buen puerto.