SEGURIDAD SOCIAL

AGENDA E INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN EN MÉXICO

CMIC

CONTENIDO

Problema 136

Problemática específica de la industria de la construcción 138

Consecuencias 139

Trabajadores 139

Gobierno 140

Empresas 140

Obstáculos del sector de infraestructura de seguridad Social 140

Obstáculo 1: El beneficio que reciben los trabajadores es muy bajo en relación al costo de las cuotas patronales 140

Obstáculo 2: La creciente oferta de programas sociales a trabajadores al mercado informal 141

Obstáculo 3: la rigidez laboral y el pago de cuotas patronales generan altos costos financieros y operativos para las empresas, en particular para las MiPyMEs 141

Objetivos 142

Líneas de acción 142

1. Reformar el marco normativo para dar lugar a la creación del sistema de seguridad social universal 142

2. Construir una comisión técnica intersecretarial que diseñe y comience la implementación de una estrategia fiscal e institucional para la integración del sistema universal de seguridad social 145

3. Actualizar y adecuar el marco normativo para evitar la aplicación discrecional del RSSOTCOTD a las constructoras, evitando así costos excesivos para ellas 146

Bibliografía 147

Mercado laboral segmentado y baja productividad: De acuerdo con Santiago Levy,1 la introducción de programas sociales en este esquema puede segmentar el mercado laboral, generando un impuesto al trabajo for-mal asalariado y un subsidio al trabajo asalariado y no asalariado del sector informal (Levy, 2008). La presencia del sector informal afecta la productividad, tanto de los individuos como de las em-

Incentivos a la informalidad: Debido a los esquemas de seguridad social existentes, los trabajadores y las empresas encuen-tran más redituables las relaciones de trabajo asalariado no formal, las cuales evaden las leyes laborales y las de seguridad social, o por una relación no asalariada. Estos incentivos se comprueban con las cifras sobre el mercado laboral en México: cuenta con un sector formal pequeño (38%) y menor al promedio de América Latina (49.7%). En la Gráfica 1 se muestra la composición de la fuerza de trabajo para 2006.

De estos datos se obtienen dos conclu-siones fundamentales: 1) medido por empleo, el sector informal es mayor que el formal y 2) el empleo asalariado (le-gal e ilegal) es sólo 56% de la fuerza laboral total. Levy anota que aun si no existiera el empleo asalariado ilegal, la seguridad social sólo cubriría 56% de la fuerza de trabajo, lo que refleja las

PROBLEMA

El crecimiento de la informalidad en el mercado laboral mexicano vulnera los derechos sociales de los trabajadores de menores ingresos y reduce la productividad de las empresas, en especial de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MiPyMEs).

1 Santiago Levy en el libro Good Intentions, Bad Outcomes: Social Policy, Informality and Economic Growth in México (Brookings Institution Press, 2008) plantea la posibilidad de implementar un sistema de Seguridad Social Universal en México. Entre las propuestas de garantías del seguro se incluye: seguro médico, de vida, por discapacidad, de riesgos de trabajo para trabajadores asalariados, de desempleo para trabajadores asalariados, pensión para el retiro, transferencias directas al ingreso y condicionadas a la inversión en capital humano para familias pobres. En esta agenda nos sumamos a la propuesta de Santiago Levy debido a que consideramos que es una buena estrategia y solución al problema de seguridad social a los que se enfrenta la CMIC.

*Cifras redondeadas Fuente: Levy (2008)

Gráfica 1. Composición de la fuerza de trabajo en México para el año 2006*

presas. La persistencia de un sector infor-mal de gran tamaño tiene efectos sobre el rendimiento individual de los trabajadores que, al carecer de seguridad social, ante algún problema grave de salud se ven obliga-dos a realizar un gasto catastrófico.

Las empresas que carecen de acceso a crédito y a los mercados, suelen contratar trabajadores informales y tienden a ser más pequeñas debido a que no aprovechan las

economías de escala, lo que conduce a una menor productividad a nivel agregado y, en consecuencia, a un menor crecimiento de la economía. Además, los programas so-ciales afectan directamente el crecimiento de la economía porque son financiados con una reducción en inversión pública, por ejemplo, con menos gasto en infraestruc-tura (Zonszein, 2010).

4% 4%

56% 58%

Asalariado

No asalariado

Desempleo

Informal

Formal

Desempleo

40%38%

136

limitaciones de asociar la seguridad social con el trabajo asalariado. Por su parte, en la ausencia de evasión, el Instituto Mexi-cano del Seguro Social (IMSS) tendría una cobertura al menos 58% mayor de la que tiene hoy.

El Instituto Nacional de Estadística y Geo-grafía (INEGI) tiene mayor número de em-

presas registradas en el IMSS que el propio IMSS, en especial en cuanto a empresas pequeñas. En la Tabla 1 se muestra la dife-rencia que registró INEGI con las dadas de alta en el IMSS para 2003. Se observa que el número de empresas y trabajadores no registrados es importante.

Movilidad: Al analizar la información del INEGI, IMSS y CONSAR sobre estadísti-cas laborales se concluye que la mayoría de los trabajadores mexicanos ha experi-mentado algún episodio de trabajo formal en la última década. Lo importante de esta

Fuente: Levy (2008) con datos de IMSS (2005) e INEGI, Censos Económicos 2004.

Fuente: Levy (2008)

Tabla 1. Número de trabajadores y empresas registrados en IMSS e INEGI 2003

Gráfica 2. Años de empleo formal por nivel de salario (1997-2006)

0-2 2,118,138 3,011,902 350,459 488,727 1,767,679 2,523,175

3-5 581,262 2,078,023 183,432 686,515 397,830 1,391,508

6-10 153,891 1,135,021 95,886 725,253 58,005 409,768

11-15 47,601 604,387 38,855 494,430 8,746 109,957

16-20 24,361 433,741 21,342 379,795 3,019 53,946

21-30 25,171 627,011 22,399 556,830 2,772 70,181

31-50 20,927 812,729 19,125 743,225 1,802 69,504

51-100 16,100 1,135,608 15,337 1,077,909 763 57,699

101-250 10,898 1,683,740 10,526 1,629,298 372 54,442

251-500 4,029 1,379,532 3,804 1,314,357 225 65,175

>501 2,636 3,199,628 2,626 3,082,169 10 117,459

TOTAL 3,005,014 16,101,322 763,791 11,178,508 2,241,223 4,922,814

Tamaño de empresa INEGI IMSS DIFERENCIA

Empresas Trabajadores Empresas Trabajadores Empresas Trabajadores

conclusión es que el mercado laboral se caracteriza por la fluidez, y la transición formal-informal hace evidente la incon-gruencia del diseño de protección social, pues están diseñados de acuerdo con las características transitorias y dependen de

factores ajenos a los trabajadores y las empresas (Levy 2008). En la Gráfica 2 se muestra el promedio de permanencia en el sector formal por grupo de nivel de salario (siempre alto, siempre bajo y mixto) de 1997 a 2006.

137

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

TODOS (9,279,273) ALTO (2,320,389) BAJO (3,707,089) MIXTO (3,251,795)

33,1

51,6

16,2

39,5

9,3 5,919,5

Las conclusiones más importantes de la gráfica anterior son que para el grupo de salario alto, 51.6% de los trabajadores perma-necieron en el sector formal por los diez años, mientras que 5.9% permanecieron sólo un año. En promedio, un empleado de salario alto permaneció en el sector formal 77% del tiempo. El contraste con el grupo de salarios bajos es preocupante: sólo 16.2% estuvie-ron empleados en el sector formal por los diez años, mientras que 19.5% estuvieron en este sector sólo un año. En promedio, un empleado de salario bajo permaneció en el sector formal 49% del tiempo. Finalmente, los empleados que han pertenecido en ambos grupos de salarios son los que más han permanecido en el sector formal, con 80% del tiempo.

Mucha de la nueva actividad empresarial en México comienza y se desarrolla en el sector informal: cada año se crean más de 200 mil nuevas PyMEs, 90% de las cuales operan en el sector informal (Tan, López – Acevedo, et. al., 2007).

PROBLEMÁTICA ESPECÍFICA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN

Ante un escenario general de evasión a las cuotas del IMSS, las empresas de la industria de la construcción son reguladas por un marco normativo específico que se aplica de forma discrecional y bajo estimaciones desactualizadas, generando serios problemas operativos sin garantizar una verdadera protección para los trabajadores de la industria.

En la industria de la construcción trabajan más de una cuarta parte de todos los em-pleados registrados ante el IMSS, como se muestra en la Gráfica 3. Además, se car-acteriza por emplear a una gran parte de los trabajadores temporales del país y por

la alta tasa de accidentes que los traba-jadores de obra sufren.

138

I II III IV

2008

I II III IV

2009

I II III IV

2010

I II III

2011

29

28.5

28

27.5

27

26.5

Fuente: IMSS, 2011.

Gráfica 3. Porcentaje de empleos registrados en el IMSS en la Industria de la construcción

Los trabajadores de la construcción son particularmente vulnerables a los in-cumplimientos patronales de sus emplea-dores, dada la naturaleza temporal y fluc-tuante de los trabajadores de la industria.

Sobre-regulación: La vulnerabilidad de los trabajadores de la construcción im-pulsó al gobierno a regular de manera dife-renciada la seguridad social de éstos, por lo que en 1985 se promulgó el Reglamento de Seguridad Social Obligatorio para los Trabajadores de la Construcción por Obra o Tiempo Determinado (RSSOTCOTD). Este reglamento genera problemas de inequi-dad, pues de acuerdo con los patrones, se regula con mayor severidad a esta indus-tria.

El Reglamento se creó con el objetivo de inhibir el comportamiento de los constructo-res de no reportar el número real de traba-jadores para evitar pagar las cuotas obre-ro-patronales correspondientes. Por ello, el Reglamento incluye una disposición que permite cobrar cuotas cuando no sea po-

TRABAJADORES

El diseño constitucional de seguridad social genera desigualdad en el acceso entre los trabajadores asalariados y no asalariados, dejando en un estado de indefensión a una gran parte de la población económi-camente activa.

La legislación establece un sistema de se-guridad social fragmentado en dos grandes grupos: los trabajadores en general y del estado y los trabajadores que no están sujetos a una relación formal de trabajo. La política social persigue esta división fo-mentando la informalidad, ya que excluye a los trabajadores no asalariados de la cobertura de la seguridad social, para lo que se ha creado una serie de programas de protección social desarticulados para

CONSECUENCIAS

sible identificar el número de trabajadores, lo que se conoce como facultad de estimar por parte del IMSS. Dicha facultad genera pagos excesivos por parte de los patrones, nació como una facultad de excepción, aplicable sólo a los incumplidos, ahora se usa indiscriminadamente por el IMSS con-tra la industria de la construcción.

La “Facultad de estimación del IMSS se encuentra reglamentada en el Artículo 15, párrafo VI, de la Ley del Seguro Social. Me-diante ella, el Instituto puede cobrar a los empleadores lo que considera que deberían estar pagando en cuanto a trabajadores eventuales (lo que ocurre normalmente en las obras) y cuando no se registra a todos. El IMSS puede calcular, con base en expe-riencia previa, los costos de una obra y así suponer si el patrón está declarando todo lo que debe ante el IMSS. Los tabuladores no concuerdan con los costos reales de las obras y generalmente son sobrestimados, ocasionando que los empleadores incurran en costos excesivos.

El IMSS ha tratado de solucionar algu-nos de los problemas del RSSOT medi-ante la creación del Sistema de Afiliación de los Trabajadores de la Construcción (SATIC). Este sistema permite presentar la documentación acerca de la obra y los trabajadores involucrados en ella por Internet, haciendo más eficiente el intercambio de información entre IMSS y empresas. De esta manera el IMSS cuenta con mejores herramientas para identificar a los patrones cumplidos e incumplidos y aplicar la facultad de es-timación sólo a estos últimos, en todo caso. Por otra parte el SATIC esclarece la relación y obligaciones de empresas y empleados subcontratados y disminuye los costos de transacción para el patrón y el IMSS, por lo que ya no es necesaria esta sobre regulación del sector.

cubrir las necesidades generadas por la falta de seguridad social.

El resultado es que el acceso a beneficios sociales importantes es errático e incom-pleto. Por ejemplo, si bien los trabajadores informales tienen acceso a la salud, la evi-dencia señala que éstos no ahorran voluntaria-mente para su pensión de retiro en las Afores, lo que contrasta con los trabajadores for-males quienes al obtener servicios médicos necesariamente ahorran para su pensión.

La característica de fluidez de formal a informal muestra la incongruencia del sistema, pues los programas y derechos sociales no deben estar diseñados alre-dedor de características transitorias e impredecibles o fuera de control de los trabajadores.

139

GOBIERNO

Ante un escenario generalizado de carencias en seguridad social, se han creado programas de desarrollo social que han tenido un gran costo político y económico para las finanzas públicas. Los trabajadores informales plantean un reto para el gobierno, pues en ausen-cia de intervención quedarían sin pro-tección contra riesgos como falta de ingreso durante la vejez, enfermedades de invalidez, entre otros, y tampoco habría un esfuerzo redistributivo a fa-vor de los trabajadores de bajo ingreso. En consecuencia, el gobierno por var-ias décadas ha instrumentado diver-sos programas de protección social de salud, vivienda, guarderías, pensiones no contributivas, con diferentes grados de exigibilidad que buscan proveer a los trabajadores no asalariados un con-junto de beneficios sociales parecidos a los de los asalariados.

A lo largo de la última década, los pro-gramas de protección social han crecido mucho más que los canalizados a la segu-ridad social: en el periodo de 1998-2007 los primeros crecieron 108% en términos reales, mientras que los segundos 57%. Además de que, en los últimos diez años, en los Presupuestos de Egresos de la Fede-ración (PEF) se ha destinado alrededor de 1.8% del PIB a subsidiar los programas de protección social y 0.6% a los programas de seguridad social.

EMPRESAS

Un sistema de seguridad social mantenido por cuotas patronales implica costos muy elevados para la formalidad de la empre-sas, dificultando su consolidación y cre-cimiento. El efecto de la combinación de impuestos al trabajo formal y subsidios al informal es que se subsidia la creación de

empleos de baja productividad y se castiga la creación de empleos de alta productivi-dad. Levy (2008) explica la razón: la pro-ductividad de un trabajador tiene que ser al menos igual al salario más los costos no salariales de la contratación, pero en el sector informal la productividad de un trabajador es igual al salario, dado que no pagan prestaciones. El resultado es que trabajadores con características similares tendrán una productividad muy diferente de acuerdo al sector de ocupación, siendo mayor en el sector formal de aproximada-mente 30% a 35%. A mayor sector infor-mal, menor es la productividad del país.

OBSTÁCULO 1: EL BENEFICIO QUE RECIBEN LOS TRABAJADORES ES MUY BAJO EN RELACIÓN AL COSTO DE LAS CUOTAS PATRONALES

La evidencia señala que en México los trabajadores formales valoran las prestaciones de seguridad social menos del costo que im-plica para las empresas en términos de cuotas patronales. Un trabajador formal que recibe un salario mensual de 3,000 pesos, dice Levy (2008) le cuesta a la empresa 4,050 pesos al considerar las prestaciones sociales y otros costos no salariales, pero el trabajador no valora los 1.050 pesos de prestaciones. La valoración se mide al preguntarle al trabajador si prefiere recibir los 4,050 pesos en efectivo, o 3,000 y 1,050 en prestaciones. La respuesta depende de si los trabajadores están dispuestos a intercambiar 1,050 pesos por prestaciones. Estimaciones econométricas sugieren que los trabajadores de bajos salarios valoran cada peso de costo no salarial en 25 centavos aproximadamente.

Un buen ejemplo de esto es la contribución que los trabajadores han hecho a su pensión, como se muestra en la Gráfica 4 por grupo de salario.

OBSTÁCULOS DEL SECTOR DE INFRAESTRUCTURA DE SEGURIDAD SOCIAL

La CMIC identifica los siguientes obstáculos que deben ser superados para alcanzar mejor competitividad en el sector:

1. El beneficio que reciben los trabajadores es muy bajo en relación al costo de las cuotas patronales.2. La creciente oferta de programas sociales a trabajadores al mercado informal.3. La rigidez laboral y el pago de cuotas patronales generan altos costos financieros y operativos para las empresas, en particular para las MiPyMES.

140

La densidad de contribución promedio de 1997-2007 fue de 45%, y es importante notar que los trabajadores de bajos salarios cotizan menos tiempo (Levy, 2008).

OBSTÁCULO 2: LA CRECIENTE OFERTA DE PROGRAMAS SOCIALES A TRABAJADORES AL MERCADO INFORMAL

OBSTÁCULO 3: LA RIGIDEZ LABORAL Y EL PAGO DE CUOTAS PATRONALES GENERAN ALTOS COSTOS FINANCIEROS Y OPERATIVOS PARA LAS EMPRESAS, EN PARTICULAR PARA LAS MIPYMES

Levy (2008) argumenta que no es lo mismo ser un trabajador por cuenta propia sin acceso a ningún servicio médico, que serlo te-niendo acceso gratuito a ese servicio. La protección social tiene efectos en el mercado de trabajo, en ausencia de servicio médico gratuito quizá el trabajador no estaría dispuesto a ocuparse por cuenta propia. Una seguridad social que desde la perspectiva de los trabajadores no funciona bien, representa incentivos a la informalidad. Esto puede ser porque los servicios médicos del IMSS son de baja calidad o porque no hay cerca de la vivienda o porque es limitado, entre otros.

Las empresas ilegales se exponen al riesgo de ser multadas por instituciones compe-tentes como INFONAVIT, SAT, IMSS. Para evitarlo, realizan varios tipos de estrategias como cambios de domicilio fiscal o razón social. Pero la mejor manera es evitando ser detectado, y eso se logra con una em-presa pequeña, lo que es fácil en sectores poco explotados. Por ello, vemos empresas informales en la elaboración de productos manufactureros ligeros (alimentos prepara-dos, textiles, muebles); en la provisión de

servicios (limpieza, restaurantes, hospedaje); o actividades de transporte de carga. Estas empresas, que son la mayoría, realizan ac-tividades económicas en escalas pequeñas.

El carácter ilegal de las empresas reduce la productividad de capital, genera que no alcancen su tamaño óptimo ni explotan las economías de escala, ya que crecer las pone en riesgo de ser detectadas, incrementan-do los costos laborales y fiscales que se derivan de convertirse en una empresa for-

mal, sacándolas de la competencia. Pero, todas las desventajas de la informalidad se compensan por los ahorros en los costos laborales. Las empresas mexicanas enfren-tan un gran ambiente competitivo, tanto nacional como internacional, por lo que la elección entre formalidad e informalidad se hace en cada empresa para maximizar sus beneficios privados.

141

Fuente: Levy (2008)

Gráfica 4. Porcentaje del tiempo que los trabajadores contribuyeron desde que se creó su cuenta de retiro

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%ALTOS BAJOS

0-20

ALTOS BAJOS

20-40

ALTOS BAJOS

40-60

ALTOS BAJOS

60-80

ALTOS BAJOS

80-100

OBJETIVOS

Partiendo del problema y consecuencia expuesta, la CMIC plantea los siguientes objetivos:

LÍNEAS DE ACCIÓN

Siguiendo la necesidad de mejorar la planeación y ejecución de obras en el sector, la CMIC propone la atención de las siguientes líneas de acción durante 2012:

OBJETIVO GENERAL

Crear un sistema universal de se-guridad social (pensión de retiro, seguro de invalidez, servicios médicos, seguro de desempleo, vivienda) que se financie mediante impuestos indirectos como el Im-puesto al Valor Agregado (IVA) en todos los bienes y servicios, forma-do a partir de la disolución de los sistemas de seguridad social y los programas sociales existentes.

1. Reformar el marco normativo para dar lugar a la creación del sistema de seguridad social universal.2. Construir una comisión técnica intersecretarial que diseñe y comience la implementación de una estrategia fiscal e institucio-

nal para la integración del sistema universal de seguridad social.3. Actualizar y adecuar el marco normativo para evitar la aplicación discrecional del RSSOTCOTD a las constructoras, evitando

así costos excesivos para ellas.

OBJETIVOS PARTICULARES

Lograr un esquema universal de se-guridad social, al mismo tiempo que se fomente la inclusión de los traba-jadores en el mercado laboral formal.

Que las cuotas patronales que cobra el IMSS a las constructoras reflejen las necesidades y condiciones de la indu-stria.

Generar un marco legal que al mis-mo tiempo dé certeza jurídica a la contratación y que sea flexible para poder aumentar el número de contrataciones y la productividad del sector.

1. REFORMAR EL MARCO NORMATIVO PARA DAR LUGAR A LA CREACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL

¿Qué debe hacer el gobierno?

Reformar el marco normativo en materia de Seguridad Social con el objetivo de lograr una cobertura universal deman-da cambios de gran envergadura en las distintas leyes que regulan actualmente la seguridad social. El Gobierno Federal puede proponer ampliar la cobertura a partir de la creación de un Sistema de

Seguridad Social Universal que requiere el compromiso de los actores involucrados y, sobre todo, la negociación con los distintos grupos parlamentarios del Congreso de la Unión para modificar el marco normativo. Un Sistema de Seguridad Social Universal no puede separar los procesos de diseño e implementación entre el Ejecutivo y el Legis-

lativo, pero sí puede diferenciar sus facul-tades y responsabilidades en una reforma profunda del sistema de seguridad social en México. La reforma debe incluir como mínimo:

142

1. Eliminar la distinción implícita entre trabajadores asalariados y no asalaria-dos.

2. Disolver los programas e instituciones que competirían con el nuevo esque-ma y dar lugar a la integración de su planta laboral y activos al nuevo siste-ma. (IMSS, ISSSTE, PEMEX, SEDENA. Y Seguro Popular).

3. Diseñar e implementar el esquema de impuestos indirectos para financiar el sistema.

Como menciona Levy (2008): “Es reconoci-do que la política económica tiene amplias repercusiones sociales; es menos recono-cido pero no menos cierto que la política

social tiene repercusiones económicas igualmente amplias”. Se deben de fortalecer los vínculos entre las reformas sociales y económicas. Es necesario introducir en la agenda lo importante que es el impacto redistributivo neto de los impuestos, las contribuciones y el gasto, no de cualquiera de estos de forma aislada. Hoy, el balance de la política tributaria y de gasto tiene un impacto redistributivo limitado. Con una mejor combinación de impuestos, contribu-ciones y gasto, se puede lograr una mayor redistribución y desempeño económico (Levy, 2008).

Situación actual

La seguridad social en México se financia a partir de dos tipos básicos de instituciones públicas:

• Las que ofrecen servicios a la población derechohabiente por su condición laboral (IMSS, ISSSTE, los servicios de salud de PEMEX y las Secretarías de Defensa y Marina), financiados con contribucio-nes obrero-patronales y destinado a los trabajadores asalariados.

• Instituciones dedicadas a atender a la población sin seguridad social, fi-nanciadas de la recaudación general y destinado a los trabajadores con carencias económicas.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

1. El beneficio que reciben los trabajadores es muy bajo en relación al costo de las cuotas patronales

2. La creciente oferta de programas sociales atraen a trabajadores al mercado informal

3. La rigidez laboral y el pago de cuotas patronales generan altos costos financieros y operativos para las empresas, en particular para las MiPyMEs

Vínculo con la Línea de Acción

Los beneficios sociales no provendrían de un impuesto al trabajo, por lo que se eliminaría el alto costo de oportunidad que enfrentan los patrones y los empleados

Mediante un esquema universal, no habría diferencias en los esquemas de seguridad social y dado que no se gravaría el trabajo, se reducirían los incentivos a la informalidad. El trabajador debiera ser indiferente entre formalidad e informalidad en cuanto al precio del trabajo

Este esquema flexibilizaría los esquemas de contratación, despido y promoción, reduciendo costos operativos. Asimismo, al eliminar el gravamen al trabajo, eliminaría el costo extra que enfrenta el sector formal

Dentro del Ejecutivo Federal, el poder de iniciativa del Presidente permite detonar esta reforma junto con las propuestas de creación del Sistema de Seguridad Social Universal. Actualmente, dentro de la Ad-ministración Pública Federal (APF) la atri-bución de establecer la política y coordinar los servicios de seguridad social, así como intervenir en los asuntos relacionados con el seguro social es la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) de acuerdo con el

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Artículo 40 de la Ley Orgánica de la APF y en el IMSS con base en el Artículo 5º de la Ley del Seguro Social (LSS). La Secretaría de Salud (SSa) por medio de la Comisión Na-cional de Protección Social en Salud admin-istra e implementa el programa de Seguro Popular que incorpora volunta-riamente a sus beneficiarios.

Para que sea posible esta reforma, el Ejecu-tivo debe coordinar la iniciativa con el IMSS,

con el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), con la STPS, con la SSa y re-definir las Aportaciones a Seguridad Social del Ramo 19 del Presupuesto de Egresos de la Federación. El objetivo de lograr una cobertura universal requiere

143

que las instituciones redefinan sus facul-tades y aglutinen atribuciones en un Sistema de Seguridad Social Universal.

La propuesta requiere replantear el Artí-culo 123 constitucional y las siguientes Leyes en el Congreso de la Unión:

• Ley de Seguro Social

• Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

• Ley Federal del Trabajo

• Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Asimismo, requiere replantear la estructura organizacional de:

• La Secretaría de Trabajo y Previsión Social

• La Secretaría de Salud

• El IMSS

• El ISSSTE

Con el fin de eliminar la diferencia im-plícita entre asalariados y no asalariados es indispensable reformar los Artículos 12; 13, fracción I; 237; y el 251, frac-ción X, de la Ley del Seguro Social, así como replantear las limitaciones que impone a los no asalariados en el Tí-tulo I de la misma Ley. La disolución de los programas e instituciones debe darse por medio del consenso entre los actores e instituciones involucrados, así como entre el poder Legislativo y Ejecutivo. Los sindicatos del IMSS y del ISSSTE pueden significar una resisten-cia férrea a la creación de un Sistema de Seguridad Social Universal, sin em-bargo lo que debe hacer el Ejecutivo es incorporar a los trabajadores al nuevo Sistema y generar un nuevo contrato colectivo que respete los derechos pre-

vios y prestaciones. La integración de la planta laboral se da únicamente por medio de un nuevo contrato colectivo que debe avalar la STPS, así como las instituciones patronales que absorban las obligaciones de los contratos con base en la nueva legis-lación de seguridad social y en apego a la Ley Federal del Trabajo.

De la misma manera, los sujetos obliga-dos para acatar la Ley en términos de contratación y que deberían observar en todo momento la cobertura universal son, con base en el artículo 523 de la Ley Federal del Trabajo:

I. Secretaría del Trabajo y Previsión Social;

II. Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Educación Pública;

III. Autoridades de las Entidades Federa-tivas, y a sus Direcciones o Depar-tamentos de Trabajo;

IV. Procuraduría de la Defensa del Trabajo;

V. Servicio Nacional del Empleo, Ca-pacitación y Adiestramiento;

VI. Inspección del Trabajo; VII. Comisión Nacional de los Salarios

Mínimos; VIII. Comisión Nacional para la Partici-

pación de los Trabajadores en las Utilidades de las Empresas;

IX. Juntas Federales y Locales de Con-ciliación;

X. Junta Federal de Conciliación y Ar-bitraje;

XI. Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje; y

XII. Jurado de Responsabilidades.

En términos de la Industria de la Construc-ción, con las reformas al sistema actual de seguridad social, se debe replantear el Reglamento del Seguro Social Obligatorio para los Trabajadores de la Construcción por Obra o Tiempo Determinado (RSSOT-COTD). El Artículo 3º actual establece que los trabajadores contratados por tiempo indeterminado se considerarán como per-manentes, aun cuando realicen su trabajo

en distintas obras de construcción con el mismo patrón y su aseguramiento se regu-lará por las disposiciones relativas de la Ley y sus reglamentos aplicables. El objeto de la reforma es que la cobertura univer-sal satisfaga las necesidades mínimas de seguridad social, establezca tasas imposi-tivas que permitan cubrir la seguridad so-cial de todos los trabajadores e incentiven la formalidad en la contratación de tra-bajadores. Las condiciones actuales de la legislación y las tasas impositivas generan incentivos perversos para mantenerse en la informalidad. Por ello, es necesario diseñar e implementar un esquema de impuestos indirectos para financiar el sistema.

Esta propuesta requiere que el Ejecutivo, por medio de la SHCP, rediseñe la política fiscal, en coordinación con el Congreso de la Unión, para replantear un impuesto indi-recto que financie el nuevo Sistema de Se-guridad Social Universal. La propuesta de Santiago Levy se sustenta en un impuesto indirecto al consumo generalizado que sat-isfaga la recaudación fiscal mínima para satisfacer una cobertura universal. Asimis-mo, propone un impuesto empresarial úni-co que reduzca los compromisos fiscales en las relaciones obrero-patronales con el fin de generar incentivos a las empresas que incorporen a sus trabajadores a esquemas formales en la relación laboral. También reduciría los costos de transacción de las empresas para cumplir con sus obligacio-nes laborales, fiscales y de seguridad so-cial. Además, disminuirían los incentivos a la corrupción, simulación y rotación innec-esaria de trabajadores (Levy, 2008). Esta propuesta se lleva a cabo por medio de una reforma fiscal profunda y por el rediseño de los impuestos indirectos que requiere, sin duda, la negociación y consenso de los actores más relevantes del Congreso, de la Comisión de Hacienda y Crédito Público, así como de los sindicatos que dependen de las instituciones de seguridad social y de las Secretarías de Estados con injerencia directa en la materia.

144

2. CONSTRUIR UNA COMISIÓN TÉCNICA INTERSECRETARIAL QUE DISEÑE Y COMIENCE LA IMPLEMENTACIÓN DE UNA ESTRATEGIA FISCAL E INSTITUCIONAL PARA LA INTEGRACIÓN DEL SISTEMA UNIVERSAL DE SEGURIDAD SOCIAL

¿Qué debe hacer el gobierno?

Para transitar hacia el esquema de Seguri-dad Social Universal se debe generar una Comisión Técnica que diseñe e implemente el esquema mediante la planeación estra-tégica que incluya fases y mapas de ruta en el corto, mediano y largo plazo.

Situación actual

Actualmente, las atribuciones sobre segu-ridad social se reparten entre la STPS, SSa, IMSS e ISSSTE. En materia fiscal, sobre la SHCP. No existe un órgano intersecretarial de interlocución que pueda resolver de manera integral los principales problemas de la seguridad social en México, por lo

que los esfuerzos para subsanar los vacíos normativos y operativos se encuentran des-perdigados en estas instituciones o depen-dencias descentralizadas.

145

Eliminar distinción entre asalariados y no asalariados

Intervención de:SHCP STPSSSa SEGOBIMSS ISSSTEPresidencia

Negociación con:SNTSS / SNTISSSTE /

IMSS / ISSSTE / SHCP / SSa /STPS / Congreso

Reformar:IMSS / ISSSTE / STPS / SSa / PEMEX / SEDENA

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL

Ejecutivo Federal

Reforma para un Sistema

de Seguridad Social Universal

Congreso de la Unión

Intervención de:Comisión de Hacienda

y Crédito PúblicoJUCOPO

Comisión de Presupuesto y Cuenta

Pública

Negociación con:Ejecutivo Federal y

con ejecutivos locales / Bancadas / Cámara revisora/Sindicatos

Reformar:LSS / LFT / LISSSTE /

LOAPFSISTEMA DE

SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL

Integrar programas e instituciones de Seguridad

Social

Impuestos indirectos para financiar el Sistema

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

1. El beneficio que reciben los trabajadores es muy bajo en relación al costo de las cuotas patronales

2. La creciente oferta de programas sociales atraen a trabajadores al mercado informal

Vínculo con la Línea de Acción

Una Comisión Intersectorial pueden resolver de una manera integral los problemas que generan las cuotas obrero-patronales.

Por medio de la participación de las Secretarias y dependencias que conducen estos programas es posible darles un enfoque conjunto y evitar duplicidad de funciones en la APF y buscar los mecanismos para integrar a los trabajadores a esquemas formales.

Una Comisión Técnica Intersecretarial aglutinaría a las Secretarias de Estado con injerencia directa en materia de se-guridad social y con los órganos descen-tralizados con el fin de discutir, diseñar y, en su caso, implementar un nuevo Sistema de Seguridad Social Universal. La creación de una Comisión Intersecre-tarial de Seguridad Social es competen-cia única del Ejecutivo Federal, en este caso del Presidente de la República, que puede crearla por Decreto con carácter temporal o permanente de acuerdo con las atribuciones que le otorga el Artí-culo 89 Constitucional y en el 21 de la LOAPF. La Comisión debería integrarse al menos por las siguientes Secretarías y Órganos descentralizados:

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

1. Oficina de la Presidencia de la República

2. Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-blico

3. Secretaría del Trabajo y Previsión So-cial

4. Secretaría de Salud

5. Secretaría de Gobernación

6. Instituto Mexicano del Seguro Social

7. Instituto de Seguridad y Servicios So-ciales de los Trabajadores del Estado

El Acuerdo o Decreto presidencial podría darse al inicio de la siguiente adminis-tración con el fin de que comience a sesionar desde el primer semestre de 2013. El ar-ticulado del Acuerdo define el objetivo de la Comisión, las dependencias que lo inte-gran, su organización interna, así como sus facultades, alcances y la temporalidad de sus sesiones.

3. ACTUALIZAR Y ADECUAR EL MARCO NORMATIVO PARA EVITAR LA APLICACIÓN DISCRECIONAL DEL RSSOTCOTD2 A LAS CONSTRUCTORAS, EVITANDO ASÍ COSTOS EXCESIVOS PARA ELLAS

¿Qué debe hacer el gobierno?

El Código Fiscal de la Federación establece las diversas contribuciones que los ciu-dadanos deben cubrir: impuestos, apor-taciones de seguridad social, contribu-ciones de mejoras y derechos (Artículo 2°). Dichas contribuciones deberán ser

proporcionales y equitativas para todos los patrones sin distinción de actividad o de sectores industriales. Por tanto, el RSSOT-COTD sólo deberá aplicarse cuando la situación lo justifique, para lo que el IMSS debe establecer criterios claros y transpar-

entes que garanticen la seguridad de los trabajadores de la industria de la construc-ción, especialmente los temporales.

146

2 Reglamento del Seguro Social Obligatorio para los Trabajadores de la Construcción por Obra o Tiempo Determinado

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

1. La rigidez laboral y el pago de cuotas patronales generan altos costos financieros y operativos para las empresas, en particular para las MiPyMEs

Vínculo con la Línea de Acción

Al aplicar justificadamente el reglamento y con criterios claros, se evita que las empresas incurran en costos excesivos. Además, se reduciría el número de amparos que las constructoras presentan, los cuales en general les resultan favorables.

Es necesario que el Ejecutivo Federal modi-fique el RSSOTCOTD. Dentro de los procesos internos de la APF, es el Director del Insti-tuto quien debe firmar el Reglamento para aprobación final junto con el Secretario de Salud para su posterior publicación por el Presidente de la República. El Reglamento debe incluir:

• Criterios claros para determinar que las declaraciones de las empresas son in-completas o falsas.

• Especificar la documentación que el IMSS puede solicitar a las empresas, sin distinción, para validar los criterios esta-blecidos.

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Situación actual

No hay una justificación para dar un trato diferente a los patrones de la construcción que utilizan trabajadores eventuales, ya que el IMSS goza de diversas facultades para poder promover la protección de los trabajadores y, en su caso, el cobro de las cuotas obrero-patronales a quien las omite, lo cual ha sido reforzado por otras leyes, tales como la Ley del Impuesto sobre la Renta que condiciona la deducibilidad de los sueldos y salarios al registro de los trabajadores ante ese Instituto.

Por su parte, se han establecido castigos de orden penal por defraudación fiscal, por lo que el Instituto tiene la facultad de compro-bación para determinar a los patrones que hoy en día pretendan evadir sus obligaciones sociales. Asimismo, el IMSS ya es una entidad fiscal autónoma, por lo que no depende de alguna otra autoridad para aplicar sus procedimientos de cobranza, así como el ejercicio de sus facultades de comprobación.

147

BIBLIOGRAFÍA

Levy, Santiago, Good Intentios, Bad Outcomes: Social Policy, Informality, and Economic Growth in Mexico, Brookings Institution Press, 2008.

Levy, Santiago, Política Social, Informalidad y Crecimiento Económico en Méxi-co, Banco de México (DE, 14 de marzo, 2012: http://www.banxico.org.mx/publicaciones-y-discursos/publicaciones/seminarios/retos-y-crecimiento-oct-2009/%7BA2449940-4207-A5E5-662C-D72CD0128BD1%7D.pdf).

López Acevedo, Gladys y Hong, W. Tan, Impact Evaluation of SME Programs in Latina America and Caribbean, México, BID, 2010.

Zonszein, Stephanie, Seguro Popular, incentivo a la informalidad? (tesis), Méxi-co, ITAM, 2012.