LA CONSTITUCIONALIZACIN DEL ORDENAMIENTO JURDICO:EL CASO ITALIANO

I. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153II. Condiciones de constitucionalizacin . . . . . . . 154

III. Fenomenologa de la constitucionalizacin en Italia 164

LA CONSTITUCIONALIZACINDEL ORDENAMIENTO JURDICO: EL CASO ITALIANO*

I. INTRODUCCIN

La expresin constitucionalizacin del ordenamiento jurdicono es de uso comn en el lenguaje de los juristas y no puededecirse que tenga un significado unvoco y permanente. Por lotanto, se impone una aclaracin conceptual preliminar.

En ocasiones se habla de constitucionalizacin para referirsea la introduccin de una primera Constitucin escrita en un orde-namiento que careca de ella con anterioridad. Sin embargo, creoque este concepto de constitucionalizacin no presenta intersalguno para la gran parte de los ordenamientos contemporneos.

Ms bien, acogiendo una sugerencia de Louis Favoreu, por constitucionalizacin del ordenamiento jurdico propongoentender un proceso de transformacin de un ordenamiento, altrmino del cual, el ordenamiento en cuestin resulta totalmente impregnado por las normas constitucionales. Un ordena-miento jurdico constitucionalizado se caracteriza por unaConstitucin extremadamente invasora, entrometida,1 capaz decondicionar tanto la legislacin como la jurisprudencia y el esti-lo doctrinal, la accin de los actores polticos as como las rela-ciones sociales.

No obstante, soy consciente de que este concepto es ms su-gestivo que preciso. Para precisarlo, tratar de presentar una lista

* Traduccin de Jos Mara Lujambio, ITAM. Una versin en francs de este ensa-yo fue presentada en el XV Congreso Internacional de Derecho Comparado (Bristol,1998), en la sesin coordinada por Louis Favoreu, dedicada a La constitucionalizacindel ordenamiento jurdico .

1 En italiano pervasiva, invadente. N. del T.

de condiciones de constitucionalizacin , de forma que, cuan-do todas las condiciones de la lista estn satisfechas, el ordena-miento jurdico de que se trate estar completamente impreg-nado por las normas constitucionales.

Sin embargo, antes de proceder, deseo sealar que el concep-to de constitucionalizacin, como yo lo entiendo, no es un con-cepto bipolar (verdadero o falso), de forma que un ordenamientonicamente pueda estar constitucionalizado o no estarlo en abso-luto, sin algn punto intermedio. Ms bien sostengo que la cons-titucionalizacin es una cuestin de grado, en el sentido de queun ordenamiento puede estar ms o menos constitucionalizado.Y esto depende de cuntas y cules condiciones de constitucio-nalizacin estn satisfechas en el seno de aquel ordenamiento.

II. CONDICIONES DE CONSTITUCIONALIZACIN

Me dispongo, pues, a presentar una lista de (siete) condicio-nes que un ordenamiento debe satisfacer para ser consideradocomo impregnado por las normas constitucionales. Sobra decirque la lista no pretende ser completa, es slo un punto de partida,espero que aceptable, para proceder al anlisis de los procesos deconstitucionalizacin de los diversos ordenamientos.

Deseo tambin sealar que las condiciones 1 y 2 son condi-ciones necesarias de constitucionalizacin, en el sentido de quela constitucionalizacin no es ni siquiera concebible en su au-sencia. Por el contrario, cada una de las condiciones restantes,de la 3 a la 7, es una condicin suficiente de un grado distinto deconstitucionalizacin. Por otra parte, como veremos, algunas de es-tas condiciones especialmente las condiciones 3, 4 y 5 estnvinculadas entre s de modo muy estrecho, tanto que se puededecir que, en cierta medida, en el proceso de constitucionaliza-cin todo se va cumpliendo .

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1. Una Constitucin rgida

Esta primera condicin no requiere de muchos comentarios.La distincin entre Constituciones rgidas y Constituciones fle-xibles es notoria.

Una Constitucin es rgida si, y slo si, en primer lugar, esescrita; en segundo lugar, est protegida (o garantizada) contrala legislacin ordinaria , en el sentido de que las normas cons-titucionales no pueden ser derogadas, modificadas o abrogadassi no es mediante un procedimiento especial de revisin consti-tucional (ms complejo respecto del procedimiento de forma-cin de las leyes).

As pues, cuando una Constitucin rgida est en vigor, esmenester distinguir dos niveles jerrquicos de legislacin: lalegislacin ordinaria y la legislacin constitucional (o de revi-sin constitucional). La Constitucin est por encima de la legis-lacin ordinaria, no pudiendo ser derogada, modificada o abro-gada por sta.

Ciertamente, casi todas las Constituciones contemporneasson escritas y, al mismo tiempo, rgidas. Sin embargo, convienesubrayar que la constitucionalizacin es ms acentuada enaquellos ordenamientos en los cuales segn la doctrina de losjuristas y, lo que ms cuenta, segn la jurisprudencia de los tri-bunales constitucionales, existen principios constitucionales(expresamente formulados o meramente implcitos) que no pue-den ser modificados en modo alguno: ni siquiera mediante elprocedimiento de revisin constitucional. El conjunto de losprincipios inmutables es lo que algunos llaman la Constitu-cin material (en uno de los muchos sentidos de esta equvocaexpresin).

2. La garanta jurisdiccional de la Constitucin

Tampoco la segunda condicin requiere de muchos comenta-rios. Es obvio que la rigidez de la Constitucin, aunque est for-malmente establecida, no est asegurada en ausencia de algn

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control sobre la conformidad de las leyes con la Constitucin.Ahora bien, en la mayor parte de los ordenamientos contempo-rneos, el rgano competente para ejercer tal control es un rga-no jurisdiccional o semijurisdiccional.

Es claro que, en los ordenamientos contemporneos, existensistemas de control muy diversos, que pueden ser evaluados des-de el punto de vista de su eficacia. A grandes rasgos, se puedendistinguir tres modelos fundamentales.

1) Primer modelo (como ejemplo, Estados Unidos): control aposteriori (por va de excepcin) y, por lo tanto, in concreto,ejercido por cada juez en el mbito de su propia competencia ju-risdiccional. Este sistema de control presenta dos caractersticasimportantes. En primer lugar, hace posible que una ley inconsti-tucional entre en vigor y tambin que sea aplicada por un largotiempo antes de que su ilegitimidad constitucional sea reconoci-da por los jueces. En segundo lugar, dentro de este sistema, ladecisin de un juez incluso del tribunal supremo que decla-re la ilegitimidad constitucional de una ley, no produce efectosgenerales, sino slo efectos circunscritos a la controversia deci-dida. Por otra parte, conviene subrayar que los efectos de las de-cisiones de ilegitimidad constitucional, aunque tericamente li-mitados, son prcticamente generales en todo ordenamiento enque est vigente el principio stare decisis, o sea, el principio queconfiere fuerza vinculante a los precedentes (en particular, a losprecedentes de las jurisdicciones superiores).

2) Segundo modelo (Francia): control a priori (por va de ac-cin) y, por lo tanto, in abstracto, ejercido por un tribunal cons-titucional (o por un rgano similar). Este tipo de control terica-mente impide que una ley inconstitucional pueda entrar envigor. Pero el control in abstracto no puede asegurar una totalconformidad de las leyes con la Constitucin, ya que los posi-bles efectos inconstitucionales de una ley no siempre pueden serdeterminados plenamente si no es atendiendo a su impacto sobrecasos concretos.

3) Tercer modelo (Alemania, Italia, Espaa, etctera): control aposteriori (por va de excepcin) y, por lo tanto, in concreto, ejerci-do por un tribunal constitucional. Este tipo de control, siendo a

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posteriori, no puede impedir la entrada en vigor de leyes incons-titucionales. Por otra parte, la decisin del tribunal constitucio-nal que declara la ilegitimidad constitucional de una ley estprovista de efectos generales, erga omnes. En otras palabras: laley es anulada en definitiva y ya no puede ser aplicada por juezalguno.

3. La fuerza vinculante de la Constitucin

La tercera condicin no guarda relacin con la estructura delordenamiento constitucional: ms bien considera la ideologa di-fundida en la cultura jurdica del pas del que se trate.

Casi todas las Constituciones contemporneas son Constitu-ciones largas , en el sentido de que incluyen al lado de lasnormas sobre la organizacin del Estado tambin una declara-cin de derechos, o sea, una serie de normas que regulan directa-mente las relaciones entre el Estado y los ciudadanos. Adems,lo que ms cuenta, en el seno de las declaraciones de derechosfrecuentemente se encuentran no slo normas claras y precisasque confieren derechos de libertad a los ciudadanos, sino tam-bin:

1) Principios generales que no son susceptibles de aplicacininmediata sino que exigen interpretacin y concretizacin porobra del legislador, de los jueces y de los rganos del Estado engeneral.

2) Disposiciones programticas que confieren a los ciudada-nos, ya no derechos de libertad, sino derechos sociales , y quetampoco son susceptibles de aplicacin inmediata hasta que losprogramas econmicos y sociales previstos por la Constitucinno son realizados mediante leyes.

Ahora bien, no siempre los principios generales y las disposi-ciones programticas son considerados como normas jurdicasgenuinas, vinculantes para todos sus destinatarios y, sobre todo,jurdicamente eficaces, es decir, capaces de producir efectos ju-rdicos. En particular, algunos piensan que las normas en cues-tin no son capaces de provocar, ni la abrogacin de leyes in-

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compatibles anteriores a la Constitucin, ni la invalidez de leyesincompatibles sucesivas.

Por otra parte, tambin las normas que confieren derechos delibertad frecuentemente se presentan ms como normas de prin-cipio que como reglas precisas de conducta, desde el momentoen que, en muchos casos, su formulacin, al lado de la enuncia-cin formal de un derecho subjetivo, incluye igualmente una re-misin a la ley (un ejemplo, entre muchos, extrado del artculo40 de la Constitucin italiana: El derecho de huelga se ejerceen el mbito de las leyes que lo regulan ). De manera que es deltodo posible sostener que semejantes normas no son susceptiblesde aplicacin jurisdiccional hasta que no son promulgadas las le-yes necesarias para precisarlas o concretizarlas.

En suma, segn ciertas doctrinas, las Constituciones no sonms que un manifiesto poltico cuya concretizacin es tareaexclusiva del legislador: los tribunales no deben aplicar las nor-mas constitucionales carentes de cualquier efecto inmediatosino slo las normas que se recogen por las leyes.

Pues bien, uno de los elementos esenciales del proceso deconstitucionalizacin es precisamente la difusin, en el seno de lacultura jurdica, de la idea opuesta, es decir, de la idea de quetoda norma constitucional independientemente de su estructu-ra o de su contenido normativo es una norma jurdica genuina,vinculante y susceptible de producir efectos jurdicos.

4. La sobreinterpretacin de la Constitucin

La cuarta condicin depende de la postura de los intrpretesfrente a la Constitucin: los jueces (especialmente el tribunalconstitucional, en caso de que tal tribunal exista), los rganosdel Estado en general y, naturalmente, los juristas.

Toda Constitucin es un texto por muy largo que sea, anas finito , incompleto, limitado. Toda Constitucin fatal-mente contiene lagunas en el sentido, del todo trivial, de quenunca jams una Constitucin puede regular la vida social y po-ltica en su totalidad.

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Por otro lado, una laguna cualquier laguna, en cualquiertexto normativo no depende del texto en cuanto tal: dependede cmo est interpretado el texto en cuestin, ya que todo textonormativo es susceptible de diversas interpretaciones. En par-ticular, sucede frecuentemente que un texto dado, segn ciertainterpretacin, presenta una laguna (en el sentido de que no ex-presa alguna norma idnea para regular el caso o la controversiade que se trate), mientras que el mismo texto, segn una inter-pretacin distinta, no presenta laguna alguna (al contrario, ex-presa tambin una norma que regula el caso o la controversiapara los que se busca la solucin).

En principio y simplificando un poco las cosas, se puede de-cir que toda Constitucin es susceptible de dos tipos de interpre-taciones: una interpretacin literal (o mejor, restrictiva) y una in-terpretacin extensiva.

Si se est inclinado por la interpretacin literal (y por el ar-gumento a contrario), ninguna Constitucin resulta completa:antes bien, cualquier Constitucin no regula ms que una peque-a parte de la vida poltica y social. Existe, por lo tanto, una vastaparte de la vida social y poltica que no es regulada, a nivelconstitucional, por norma jurdica alguna. En este espacio jurdi-camente vaco vaco, claro est, a nivel constitucionaltoda conducta est, por as decirlo, permitida: el legislador, enparticular, es libre de disponer en un sentido o de disponer en otro,o de no disponer nada. En cada dominio que no est reguladopor norma constitucional alguna, una ley inconstitucional no esni siquiera concebible; en el espacio vaco de derecho constitu-cional, la discrecionalidad poltica del legislador est sustradade cualquier posible control jurisdiccional por la carencia decualquier parmetro.

Por el contrario, si se est inclinado por la interpretacin ex-tensiva (y por el argumento a simili), la Constitucin puede serinterpretada o ms bien, sobreinterpretada de manera talque se le extraigan innumerables normas implcitas, no expresas,idneas para regular cualquier aspecto de la vida social y poltica.Cuando la Constitucin es sobreinterpretada no quedan espaciosvacos de o sea, libres del derecho constitucional: toda

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decisin legislativa est prerregulada (quizs an, minuciosamen-te regulada) por una o por otra norma constitucional. No existeley que pueda escapar al control de legitimidad constitucional. Enotras palabras, no existe espacio para ninguna discrecionalidadlegislativa: no hay cuestin de legitimidad constitucional de lacual se pueda decir que sea slo una political question, una cues-tin puramente poltica, ajena al conocimiento del juez de la le-gitimidad constitucional de las leyes.

Pues bien, una condicin importante de constitucionalizacines precisamente la sobreinterpretacin del texto constitucional.Cabe decir que la sobreinterpretacin de la Constitucin presu-pone que la Constitucin misma sea entendida como vinculante.Existe pues un nexo muy estrecho entre la tercera y la cuartacondiciones de constitucionalizacin.

5. La aplicacin directa de las normas constitucionales

La quinta condicin depende, por un lado, de la difusin enel seno de la cultura jurdica de cierta concepcin de la Constitu-cin; por otro, de la actitud de los jueces derivada de la misma.

En la concepcin liberal clsica, la funcin de la Constitu-cin es limitar el poder poltico (estatal): esta idea est expresa-da claramente en el artculo 16 de la Dclaration des droits delhomme et du citoyen de 1789. Segn esta concepcin, las nor-mas constitucionales no regulan en modo alguno las relacionesentre particulares , es decir, las relaciones sociales de los ciuda-danos entre s, que son determinadas enteramente por la legisla-cin ordinaria (especialmente por el derecho civil y por el dere-cho penal). Las normas constitucionales regulan la organizacindel Estado y las relaciones entre el Estado y los ciudadanos. Porlo tanto, las normas constitucionales no son susceptibles de apli-cacin directa (de Drittwirkung, como se dice en la doctrina delengua alemana), por parte de los jueces en las controversias queoponga un ciudadano, no frente al Estado, sino frente a otro ciu-dadano. Los jueces no deben aplicar ms que la ley; la Constitu-

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cin no es apta para producir efectos en la vida social sino des-pus de haber sido concretizada por leyes.

Por el contrario, en el constitucionalismo de nuestros das setiende a pensar que la funcin de la Constitucin es moldear lasrelaciones sociales. Por consecuencia, tambin se tiende a pensarque las normas constitucionales sobre todo los principios ge-nerales y las normas programticas pueden producir efectosdirectos y ser aplicadas por cualquier juez en ocasin de cual-quier controversia. La idea es que la Constitucin deba ser inme-diatamente aplicada tambin en las relaciones entre particulares,al menos siempre y cuando la controversia de que se trate nopueda ser resuelta sobre la base de la ley, ya sea porque la leymuestra lagunas, o por que la ley s ofrece una solucin pero talsolucin parece injusta.

Por otro lado, segn la concepcin liberal clsica, la Constitu-cin es un lmite a la legislacin. Segn la concepcin que recinhe mencionado, la legislacin no es (no debe ser) sino el desarro-llo de los principios constitucionales o la ejecucin de los pro-gramas de reforma trazados en la Constitucin. Y es quiz poresto que las normas constitucionales son tratadas frecuentementecomo otros tantos ttes de chapitre de cualquier investigacindogmtica: en derecho civil, penal, administrativo, etctera.

La aplicacin directa de la Constitucin junto con la con-cepcin de la Constitucin que sta presupone es otro elementoesencial de la constitucionalizacin del ordenamiento. Convieneobservar, por otra parte, que esta quinta condicin de constitucio-nalizacin est estrechamente vinculada tanto a la tercera como ala cuarta, porque la aplicacin directa de la Constitucin presupo-ne, por un lado, que la Constitucin sea concebida como un con-junto de normas vinculantes para cualquiera; por otro, que el tex-to constitucional sea sometido a interpretacin extensiva.

6. La interpretacin conforme de las leyes

La sexta condicin tiene relacin con la tcnica de interpreta-cin, no de la Constitucin, sino de la ley.

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No existe un texto normativo que tenga un slo significadodeterminado antes de la interpretacin. Dicho de otro modo, nin-gn texto normativo es susceptible nunca de una sola interpreta-cin. Por otro lado, si usamos el vocablo norma para referir-nos no al texto mismo, sino a su significado, podemos decir quecada interpretacin de un mismo texto normativo produce unanorma diversa.

Pues bien, sucede frecuentemente que cierta disposicinlegislativa interpretada in abstracto (es decir, simplemente le-yendo el texto) o in concreto (es decir, en ocasin de una contro-versia especfica) es susceptible de dos interpretaciones: laprimera, N1, contradice a una norma constitucional, mientrasque la segunda, N2, por el contrario, es del todo conforme con laConstitucin.

Evidentemente, toca al juez elegir la interpretacin correc-ta , en el sentido de que es su tarea decidir cul interpretacin espreferible. El juez puede, por consiguiente, elegir entre dos posi-bilidades: interpretar la disposicin en cuestin de la primeraforma y, por consecuencia, considerarla inconstitucional, o bien,interpretarla de la segunda forma y considerar, por tanto, que esconforme con la Constitucin.

Ahora bien, a esta segunda interpretacin se le suele llamarconforme (pero podemos tambin decir adecuadora o ar-monizante ): la doctrina de lengua alemana habla de Verfas-sungskonformgesetzauslegung. La interpretacin conforme es,en suma, aqulla que adecua, armoniza la ley con la Constitu-cin (previamente interpretada, se entiende), eligiendo frentea una doble posibilidad interpretativa el significado (o sea, lanorma) que evite toda contradiccin entre la ley y la Constitu-cin. El efecto de tal interpretacin es, obviamente, el de conser-var la validez de una ley que, de otra forma, debera ser declara-da inconstitucional.

La interpretacin conforme o adecuadora es otra condicinimportante de constitucionalizacin.

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7. La influencia de la Constitucin sobre las relaciones polticas

La ltima condicin no es fcil de precisar. sta depende dediversos elementos, entre los cuales se pueden mencionar: elcontenido mismo de la Constitucin, la postura de los jueces(sobre todo del tribunal constitucional, cuando existe tal tribu-nal), la postura de los rganos constitucionales y de los actorespolticos.

1) Por lo que concierne al contenido de la Constitucin, algu-nas Constituciones (por ejemplo la alemana en su artculo 93 y laitaliana en su artculo 134) confieren al Tribunal Constitucional elpoder de resolver los conflictos de competencia (de atribucin ,como solemos decir) entre los rganos constitucionales. Los con-flictos en cuestin no son ms que, en resumidas cuentas, desa-cuerdos polticos concernientes a las relaciones de poder entre losrganos del Estado. As, por consiguiente, en algunos ordena-mientos ciertos conflictos puramente polticos pueden ser resuel-tos por un rgano jurisdiccional, haciendo uso de normas consti-tucionales.

2) Por lo que concierne a la postura de los jueces en generaly del tribunal constitucional en especial: quien juzga la legitimi-dad constitucional de las leyes puede adoptar una postura deself-restraint frente a las political questions, respetando la dis-crecionalidad poltica del legislador, o, al contrario, meter en ladiscusin las decisiones legislativas an cuando no sean clara-mente inconstitucionales. Entre los instrumentos argumentativosempleados ms frecuentemente por los jueces constitucionalespara controlar la discrecionalidad poltica de los Parlamentos,vale la pena mencionar especialmente por un lado, el principio deigualdad, sobre todo reconstruido como principio de razonabi-lidad de las distinciones y clasificaciones legislativas, y, por elotro, la ponderacin de los principios constitucionales (cuan-do estn en conflicto).

3) Por lo que concierne a la postura de los rganos constitu-cionales y de los actores polticos, las cosas son mucho ms f-ciles. Slo dir, muy sencillamente, que las normas constitucio-nales pueden ser ms o menos usadas en la argumentacin

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poltica (de los rganos y de los actores) para justificar sus ac-ciones y decisiones.

III. FENOMENOLOGADE LA CONSTITUCIONALIZACIN EN ITALIA

1. La rigidez de la Constitucin

La Constitucin italiana prev dos procedimientos distintosde formacin de leyes ordinarias (artculos 64 y 72) y de las le-yes de revisin constitucional (artculo 138), respectivamente.El procedimiento de formacin de las leyes de revisin (dobleaprobacin por parte de las cmaras, mayora calificada en la se-gunda votacin y posibilidad de un referndum popular) es mu-cho ms complejo que el procedimiento legislativo ordinario. LaConstitucin italiana es, pues, una Constitucin rgida: nadie hapuesto nunca en duda su rigidez.

Ms bien, vale la pena referir que, segn la opinin de laCorte Constitucional, la Constitucin italiana contiene algunosprincipios que no pueden ser subvertidos o modificados en sucontenido esencial, ni siquiera mediante revisin constitucional(Corte Constitucional 1146/1988). Eso significa que hay unaparte de la Constitucin, la cual, ms que rgida, est en definiti-va petrificada : es decir, no es susceptible de ser modificadaen modo alguno (por lo menos, en algn modo legal).

2. La garanta jurisdiccional de la Constitucin

La Constitucin italiana est garantizada (contra la legisla-cin ordinaria) por el control de legitimidad constitucional sobrelas leyes, ejercido por una Corte Constitucional que funcionacomo un genuino rgano jurisdiccional. Normalmente, el controles ejercido a posteriori, in concreto y por va de excepcin.

Por va de excepcin: casi todas las cuestiones de legitimidadconstitucional surgen en la va incidental en el curso de los pro-

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cesos civiles, penales y administrativos comunes, y son someti-das a la Corte por los jueces comunes mediante ordenanzas deremisin.

A posteriori: el control se ejerce sobre las leyes ya en vigor.Esto quiere decir que este sistema no impide que una ley incons-titucional sea introducida en el ordenamiento y aplicada an porun largo tiempo antes de que su ilegitimidad constitucional seadeclarada por la Corte (y, se entiende, siempre que a la Corte sele ofrezca la ocasin de pronunciarse al respecto).

In concreto: los jueces comunes no pueden elevar una cues-tin frente a la Corte ms que cuando deban aplicar la ley (de lacual se sospeche su ilegitimidad constitucional) a un caso con-creto. Ms precisamente, la cuestin no puede ser sometida a laCorte sino cuando sea relevante en el curso del proceso prin-cipal, es decir, cuando el proceso principal no pueda ser decidi-do independientemente de la resolucin de la cuestin (artculo23, Ley 87/1953).

Conviene tambin subrayar que los jueces comunes no tienenla obligacin de someter a la Corte cualquier cuestin llevadapor las partes del proceso principal. Ellos tienen el poder (y, almismo tiempo, el deber) de decidir preliminarmente si la cues-tin llevada por las partes es seria (artculo 23, Ley 87/1953):concretamente, de decidir si son plausibles los argumentos adu-cidos o aducibles contra la legitimidad constitucional de la ley.Ellos deben abstenerse de remitir a la Corte cuestiones que seanmanifiestamente (es decir, evidentemente) infundadas, en suma,cuestiones en las cuales la ilegitimidad constitucional de la leyno se sostenga por algn argumento persuasivo.

Por lo tanto, los jueces comunes ejercen una funcin de fil-tro en las controversias ante la Corte Constitucional, operandouna suerte de control preliminar de legitimidad constitucional. Yes por esta razn que los jueces comunes tambin contribuyen alcontrol sobre las leyes: cuando menos rechazando toda cuestinde legitimidad constitucional que les parezca privada de cual-quier fundamento.

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3. La fuerza vinculante de la Constitucin

La Constitucin italiana est en vigor desde el 1 de enero de1948, pero la Corte Constitucional, aunque prevista por el artcu-lo 134 de la Constitucin, fue instituida concretamente a partir de1956. De 1948 a 1956, el control de legitimidad constitucionalsobre las leyes fue confiado a los jueces comunes (disposicintransitoria VII de la Constitucin). stos, sin embargo, ejercieronmuy rara vez tal control, por dos razones fundamentales:

1) En primer lugar, en los das siguientes a la entrada en vi-gor de la Constitucin, la Corte de Casacin consider necesariointroducir una importante distincin entre dos tipos de normasconstitucionales (cfr. por ejemplo, Casacin penal, sesiones uni-das, 7 de febrero de 1948, Foro italiano, II, 1948, 57):

a) Por un lado, las normas preceptivas , precisas, vinculan-tes y, por lo tanto, inmediatamente susceptibles de aplicacin ju-risdiccional.

b) Por el otro, las normas de principio y/o programticas, di-rigidas slo al legislador e inaplicables por los jueces hasta queno fueren promulgadas las leyes necesarias para concretizarlas.

El objetivo y los efectos de tal distincin no eran puramentetericos. De hecho, las normas programticas y de principio eranconsideradas como incapaces de derogar leyes anteriores a laConstitucin por incompatibilidad, as como de provocar la ilegiti-midad constitucional de leyes sucesivas e incompatibles con sta.

Debe tambin decirse que por largo tiempo domin la ten-dencia a incluir en el listado de las normas programticas a cual-quier norma que contuviera una remisin a la ley: incluidas ahlas normas que confieren derechos de libertad.

2) Adems, en la mayor parte de los casos, los jueces comu-nes tuvieron la tendencia a representarse el conflicto entre lanueva Constitucin y las leyes viejas no como una relacin entrenormas superiores y normas inferiores en la jerarqua de lasfuentes, sino ms bien como una relacin entre normas promul-gadas en momentos distintos.

De manera que buscaron la solucin del conflicto ya no en elprincipio jerrquico, lex superior derogat inferiori, sino ms

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bien en el principio cronolgico, lex posterior derogat priori.Como consecuencia, las leyes anteriores incompatibles con laConstitucin no fueron declaradas inconstitucionales sino quefueron consideradas como tcitamente abrogadas. Evidentemen-te, una postura semejante no poda dar fundamento a un controlde legitimidad constitucional sobre las leyes posteriores a laConstitucin.

Por el contrario, desde su primera decisin (Corte Constitu-cional 1/1956), la Corte Constitucional consider:

a) En primer lugar, que la distincin entre normas precepti-vas y normas programticas y/o de principio careca de cual-quier relevancia prctica en las controversias de legitimidadconstitucional de las leyes: una ley es inconstitucional no slocuando contradice directamente una norma preceptiva, sino tam-bin cuando entra en conflicto con un principio o con una normaprogramtica.

b) En segundo lugar, que la Corte Constitucional es compe-tente para decidir sobre la legitimidad constitucional de cualquierley, poco importa si es anterior o sucesiva a la Constitucin.

A esta decisin de la Corte se puede remontar el inicio delproceso de constitucionalizacin en el ordenamiento italiano.

4. La sobreintepretacin de la Constitucin

La sobreinterpretacin de la Constitucin es, en Italia, unaprctica constante de la Corte Constitucional, de los rganos delEstado en general y de la doctrina. Son innumerables las normasno expresas que han sido extraidas del texto constitucional. Heaqu algunos ejemplos sobre el particular:

El artculo 2o., el cual reconoce y garantiza los derechos in-violables del hombre , es interpretado comnmente en el senti-do de que los derechos garantizados por la Constitucin no sonsolamente aqullos que estn expresamente enumerados en losartculos siguientes de la misma Constitucin, sino tambinotros derechos subjetivos no precisados, que pueden ser genera-dos por la evolucin social y reconocidos por la jurisprudencia

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(por ejemplo, Corte Constitucional 215/1987 y 561/1987). Porotra parte, el vocablo inviolable ha sido entendido sobretodo por la doctrina en el sentido de que las normas que con-fieren derechos fundamentales no pueden ser sometidas a revi-sin constitucional: tales normas son principios esenciales delordenamiento constitucional que no pueden ser modificados enmodo alguno, a pesar de que el texto constitucional no contengaalguna prohibicin expresa en tal sentido.

El artculo 5o., que establece el principio de unidad e indivi-sibilidad de la Repblica, ha sido entendido por la Corte Consti-tucional en el sentido de que las regiones carecen de competen-cia legislativa en materia penal (Corte Constitucional 58/1959,142/1969, etctera) y en materia de relaciones civiles (CorteConstitucional 19, 242 y 373 de 1997).

El artculo 11, que permite al Estado aceptar limitaciones desoberana necesarias para un ordenamiento que asegure la paz yla justicia entre las naciones , ha sido interpretado por la Cortecomo una justificacin constitucional de los tratados europeos(Corte Constitucional 183/1973), que comportan tambin limita-ciones no slo de la soberana del Estado en la comunidad in-ternacional, sino de la soberana del pueblo en la comunidadestatal (proclamada por el artculo 1o., prrafo segundo, y con-cretizada por el artculo 70, que confiere a las cmaras repre-sentativas la funcin legislativa).

El artculo 21, segn el cual todos tienen derecho de mani-festar libremente el pensamiento propio con la palabra, la escri-tura y cualquier otro medio de difusin , ha sido entendido en elsentido de que ste garantiza asimismo el derecho de informar,como tambin el derecho de los ciudadanos de ser informados(por ejemplo, Corte Constitucional 153/1987). Por otro lado, laCorte Constitucional, en diversas decisiones, ha sido capaz deextraer, directamente de esta simple disposicin, normas relati-vas a las telecomunicaciones (por ejemplo, Corte Constitucional225/1974, 226/1974, 202/1976, 153/1987).

El artculo 75, prrafo segundo, que sustrae del referndumpopular abrogatorio a las leyes fiscales y presupuestales, de am-nista e indulto, as como de autorizacin para la ratificacin de

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tratados internacionales, ha sido interpretado por la Corte Consti-tucional en el sentido de que est igualmente prohibido cualquierreferndum abrogatorio que en algn modo sea capaz de introdu-cir en la causa cualquier valor constitucional (Corte Constitu-cional 16/1978). Y esta manera de ver ha repercutido, a su vez,en una larga serie de razones de inadmisibilidad de peticiones dereferndum (Corte Constitucional 16/1978, 27/1981, 28/1981,29/1981, 28/1987, 29/1987, 47/1991, 17/1997, 36/1997, etctera).

El artculo 82, que autoriza a cada cmara para instituir co-misiones de investigacin, ha sido entendido por las propias c-maras en el sentido de que son igualmente admisibles las comi-siones bicamerales , es decir, comisiones mixtas de diputadosy senadores.

El artculo 89, prrafo primero, segn el cual ningn acto delPresidente de la Repblica es vlido si no es refrendado por losministros proponentes , ha sido interpretado, en la prctica cons-titucional, en el sentido de que el presidente no tiene la obliga-cin de producir slo actos propuestos por ministros, sino queest tambin autorizado para perfeccionar actos en ausencia decualquier propuesta ministerial (actos que, evidentemente, no de-ben ser refrendados por el ministro proponente, sino por el minis-tro competente por materia, segn el contenido de cada acto).

El artculo 139, que prohbe la revisin de la forma republi-cana del Estado, es entendido generalmente por la doctrina en elsentido de que no slo est sustrada de la revisin constitucio-nal la forma republicana, sino tambin la forma democrtica.

En general, parece que el instrumento ms eficaz para sobre-interpretar la Constitucin es el de tratar a sus disposicionescomo expresando ya no normas precisas, sino principios genera-les de contenido indeterminado.

Por ejemplo, el artculo 3o., prrafo primero, que garantiza laigualdad de los ciudadanos sin distincin de sexo, de raza, delengua, de religin, de opiniones polticas, de condiciones perso-nales y sociales , ha sido interpretado en el sentido de que ellegislador no slo tiene la obligacin especfica de no distinguirsobre la base del sexo, de la raza, etctera, sino tambin la obli-gacin genrica de tratar del mismo modo los casos iguales y, al

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mismo tiempo, de tratar de forma diferenciada los casos distintos(por ejemplo, Corte Constitucional 3/1957, 28/1957, 53/1958,80/1969, etctera).

Interpretar al texto constitucional como expresando princi-pios, y no normas, implica dos consecuencias importantes.

Por un lado (y es lo principal en este contexto), los princi-pios no tienen un campo de aplicacin determinado de una vezpor todas: al contrario, son capaces de generar una cantidad in-numerable de normas ulteriores. El resultado de esta posturainterpretativa es, por lo tanto, una Constitucin tendencialmen-te completa , es decir, conteniendo normas idneas para deci-dir cualquier controversia (especialmente, cualquier controver-sia relativa a la legitimidad constitucional de leyes).

Por otro lado, la aplicacin de los principios es fcil de algnmodo, ya que como dicen algunos tericos del derecho lasnormas especficas se aplican a modo de todo o nada (all-or-nothing), mientras que todo principio siempre es susceptible deponderacin a la luz de otros principios (lo que supone unavaloracin en torno a su importancia relativa). Y puede suce-der que, como resultado de la ponderacin, el principio en cues-tin simplemente sea inaplicado, hecho a un lado.

5. La interpretacin conforme de las leyes

La interpretacin conforme o adecuadora de las leyes reviste,en el ordenamiento italiano, una importancia que aun queriendo,sera difcil de exagerar. Este tipo de interpretacin es practicadatanto por la Corte Constitucional como por los jueces comunes.

A. La Corte Constitucional

En la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la interpreta-cin conforme de las leyes se presenta bajo diversos aspectos.

1) Decisiones interpretativas en sentido estricto. Se hablade sentencias interpretativas para referirse a toda decisin dela Corte que no versa directamente sobre una disposicin legis-

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lativa, es decir, sobre el texto de la ley en cuanto tal, sino, enlugar de ello, sobre una una sola de las normas expresadaspor el texto y, por lo tanto, sobre una de sus posibles interpreta-ciones (ya que toda norma es el resultado de una interpretacindeterminada).

Las hay de dos tipos principales: las decisiones que recha-zan la duda de legitimidad constitucional, declarndola infun-dada (lo que no equivale a declarar que la norma sea, sin ms,conforme con la Constitucin), y las que aceptan la duda de legi-timidad constitucional, declarndola fundada, cuyo efecto es laanulacin de la norma de que se trata.

a) Sentencias interpretativas de rechazo. Frente a una dispo-sicin legislativa que admite dos interpretaciones, de las cualesla primera resulta en una norma inconstitucional, mientras la se-gunda da lugar a una norma conforme con la Constitucin; laCorte Constitucional declara que la duda de legitimidad consti-tucional no est fundada a condicin de que la disposicin encuestin sea interpretada en el segundo modo, o sea, en el senti-do de expresar una norma conforme con la Constitucin (el pri-mer ejemplo de decisin de este tipo est en Corte Constitucio-nal 3/1956).

De este modo, la validez de la disposicin es conservada (eslo que la Corte llama el principio de conservacin de los actosnormativos : Corte Constitucional 152/1982, 292/1984). Pero,al mismo tiempo, la Corte prohbe (aunque implcitamente) quela disposicin en cuestin sea interpretada de modo que contra-diga a la Constitucin, ya que tal interpretacin sera anuladapor la Corte. En consecuencia, la disposicin de que se trata pue-de ser an utilizada por los jueces en la fundamentacin de susdecisiones, pero a condicin de que sea interpretada conformecon la Constitucin.

b) Sentencias interpretativas de aceptacin (o sea, de anula-cin). Sucede frecuentemente que, frente a una disposicin le-gislativa que como en el caso anterior admite dos interpre-taciones alternativas, una conforme y otra disconforme con laConstitucin, la interpretacin normalmente aceptada por losjueces comunes (y, de manera especial, por la Corte de Casa-

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cin) sea la segunda, es decir, aqulla de la cual resulta una nor-ma inconstitucional (la interpretacin dominante es lo que la Cor-te Constitucional llama el derecho viviente). En estos casos, laCorte declara que la cuestin de legitimidad constitucional esfundada y que la disposicin de que se trata es inconstitucional.Y sin embargo, la Corte no anula la disposicin en cuanto tal esdecir, independientemente del modo en el que es interpretadasino solamente una de sus interpretaciones, diciendo que la dis-posicin es inconstitucional en cuanto que sea interpretada demodo inconstitucional, o bien, en la parte en la que expresa unanorma inconstitucional (el primer ejemplo est en Corte Consti-tucional 52/1956).

Tambin en este caso la disposicin en cuestin conserva suvalidez, pero su interpretacin inconstitucional o, ms preci-samente, la norma que de ella deriva en definitiva es anuladacon efectos generales, erga omnes.

2) Decisiones manipuladoras. Se llaman manipulado-ras (o tambin normativas ) aquellas sentencias de acepta-cin en las cuales la Corte Constitucional no se limita a declararla ilegitimidad constitucional de las normas que le son someti-das, sino adems comportndose como un legislador modi-fica directamente el ordenamiento con el objeto de armonizarlocon la Constitucin. Existen dos tipos fundamentales de senten-cias manipuladoras:

a) Sentencias aditivas. Las sentencias que suelen llamarseaditivas son aqullas en las cuales la Corte declara la ilegiti-midad constitucional de una disposicin dada, en la parte en queno expresa cierta norma (que debera expresar para ser confor-me con la Constitucin).

Tales sentencias son a menudo el resultado de la aplicacindel principio de igualdad. Por ejemplo, una disposicin legislati-va atribuye un derecho de seguridad social a una clase de sujetosS1 y no a otra clase S2. Segn la Corte Constitucional, sin em-bargo, las dos clases de sujetos, S1 y S2, son iguales y, por lotanto, deben ser tratadas del mismo modo. As, por consiguiente,la disposicin de que se trata es inconstitucional porque viola elprincipio de igualdad. Pues bien, en casos de este gnero, la

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Corte frecuentemente declara que la disposicin es constitucio-nalmente ilegtima en la parte en la que no confiere el mismoderecho a los sujetos S2. Este tipo de decisiones son susceptiblesde dos reconstrucciones distintas.

Algunos sostienen que, en rigor, tal decisin no es una deci-sin de anulacin. La disposicin de que se trata, en realidad,no es efectivamente anulada por la Corte, si as fuera, los suje-tos S1 perderan el derecho subjetivo conferido a ellos, mien-tras que al contrario, lo conservan. En realidad, lo que la Cortehace es ms bien agregar una nueva norma al ordenamiento: lanorma que confiere el mismo derecho subjetivo tambin a lossujetos S2. Es precisamente por esta razn que se habla de sen-tencias aditivas .

Los otros opinan, por el contrario, que en casos similares laCorte no declara la ilegitimidad constitucional de la norma deque se trata (la norma que confiere un derecho a los sujetos S1),sino de otra norma, no expresa, extrada del texto mediante elargumento a contrario: la norma que niega el mismo derecho alos sujetos S2. Se entiende que la anulacin de una norma queniega cierto derecho produce el efecto de conferir el derecho encuestin.

b) Sentencias sustitutivas. Se llaman sustitutivas aque-llas sentencias en que la Corte declara la ilegitimidad constitu-cional de una disposicin dada, en la parte en la que expresacierta norma en lugar de otra: una norma distinta que deberaexpresar para ser conforme con la Constitucin.

Por ejemplo, una disposicin confiere cierto poder a ciertorgano estatal O1, mientras que, segn la Constitucin (como esinterpretada por la Corte), tal poder debera ser conferido a unrgano distinto O2. Por consecuencia, la disposicin es inconsti-tucional y, por lo tanto, debera ser anulada. En casos de este g-nero, sin embargo, la Corte no se considera satisfecha con unapura y simple anulacin: la Corte declara que la norma es in-constitucional en la parte en la que confiere el poder de que setrata al rgano O1, y no al rgano O2. Actuando as, la Corte,por un lado, anula la norma que le ha sido sometida; por otro, yal mismo tiempo, introduce en el ordenamiento una norma nue-

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va, en virtud de la cual el poder en cuestin resulta atribuido alrgano O2, y no al rgano O1. Dicho de otro manera: la normasometida a la Corte es sustituida por una norma distinta, creadapor la propia Corte (el ejemplo es extrado de Corte Constitucio-nal 15/1969).

B. Los jueces comunes

La interpretacin conforme o adecuadora de las leyes no esnicamente obra de la Corte Constitucional: es practicada tam-bin por los jueces comunes. Esto sucede, en particular, cadavez que una de las partes de un proceso principal presenta unacuestin de legitimidad constitucional (sobre una ley aplicableen ese proceso) y el juez rechaza la instancia de parte es decir,se rehusa a someter la cuestin a la Corte Constitucional adu-ciendo que la cuestin es manifiestamente infundada desde elmomento en que la ley de que se trata puede ser interpretada demodo conforme con la Constitucin, de manera que basta ade-cuar la ley, armonizarla con la Constitucin, para que se di-suelva la cuestin de legitimidad constitucional.

Esta prctica, por otra parte, es alentada por la Corte de Casa-cin (por ejemplo, Casacin 674/1971, Giustizia civile, I, 1971,1096; Casacin 2342/1975, Giustizia civile, I, 1975, 1663; Casa-cin, sesiones unidas, 661/1986, Foro italiano, I, 1986, 1898), por elConsejo de Estado (por ejemplo, Consejo de Estado, sesin VI,100/1977, Consiglio di Stato, I, 1977, 222) y por la propia CorteConstitucional (por ejemplo, Corte Constitucional 63/1989,177/1993).

De paso, sin embargo, quisiera anotar que la prctica de lainterpretacin conforme o adecuadora es muy discutible.

En primer lugar, el artculo 12, prrafo primero, de las Dis-posiciones sobre la ley en general del Cdigo Civil italiano es-tablece que la ley debe ser interpretada segn el significado co-mn de las palabras y segn la intencin del legislador. De aquse sigue que la interpretacin conforme est prohibida cada vez

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que no corresponda al significado comn de las palabras ni a laintencin del legislador.

En segundo lugar, la interpretacin conforme logra el efectode conservar en el ordenamiento textos normativos de los cualesse pueden obtener normas inconstitucionales. Y, por otro lado,no existe certeza alguna de que tales textos sean interpretados deconformidad con la Constitucin por cada juez y por cada rga-no administrativo.

En tercer lugar, cualquier cuestin de legitimidad que tengacomo objeto una norma que puede ser obtenida de una disposi-cin determinada, no puede considerarse manifiestamente in-fundada : eso es innegable. Por lo tanto, los jueces comunes notienen el derecho de rechazar el someter tal cuestin a la CorteConstitucional.

6. La aplicacin directa de la Constitucin por parte de los jueces comunes

Es lcito sostener que la aplicacin jurisdiccional de la Consti-tucin consiste al menos en resumidas cuentas en juzgar lalegitimidad constitucional de las leyes, lo cual, en el ordenamien-to italiano, es competencia exclusiva de la Corte Constitucional.Y por esta razn, la Constitucin no puede ser aplicada directa-mente por los jueces comunes. Sin embargo, en la prctica de losrganos jurisdiccionales, las cosas ocurren de otra manera.

1) En primer lugar, en cierto sentido, todo juez aplica laConstitucin cuando es llamado a juzgar la no manifiesta im-procedencia de una cuestin de legitimidad constitucional pre-sentada por una de las partes. Necesariamente, cualquier deci-sin sobre ese propsito supone la interpretacin y el uso de laConstitucin.

2) Adems, en cierto modo, todo juez aplica la Constitucincuando practica la interpretacin conforme o adecuadora de la ley.

3) Por otro lado, todo juez aplica la Constitucin cuando de-clara la ilegitimidad constitucional de un reglamento del Ejecuti-vo (ya que el control de legitimidad constitucional sobre los re-

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glamentos es confiado precisamente a los jueces comunes: CorteConstitucional 484/1993 y 436/1997).

4) Finalmente, segn la jurisprudencia de la Corte Constitu-cional (a partir de la sentencia 122/1970), los derechos subjeti-vos garantizados por la Constitucin incluidos ah los dere-chos de libertad no son derechos pblicos en el sentido dela doctrina alemana del siglo XIX, es decir, derechos frente alEstado ; por el contrario, son derechos garantizados erga om-nes, frente a cualquiera. Esto significa que las normas constitu-cionales son aplicables no slo en las controversias que opongaun ciudadano frente a un poder pblico, sino tambin en las rela-ciones entre particulares, entre ciudadanos. Por consecuencia,todos los jueces tienen el poder y el deber de aplicar direc-tamente las normas constitucionales en las controversias que seencuentren por juzgar.

De hecho, es bastante frecuente la aplicacin directa de nor-mas constitucionales por parte de los jueces comunes. Me limitoa mencionar tres ejemplos (en realidad, los dos primeros tam-bin pueden ser considerados no como casos de aplicacin di-recta de la Constitucin, sino ms bien como casos de interpreta-cin conforme o adecuadora de la ley).

Segn la jurisprudencia de la Corte Constitucional, entre lasnormas constitucionales susceptibles de aplicacin directa entranlos artculos 32 (Corte Constitucional 88/1979, 184/1986) y 36 dela Constitucin (Corte Constitucional 129/1963, 156/1971). Se-gn la Corte de Casacin (Casacin civil, sesiones unidas,4674/1998), tambin el artculo 10 puede ser aplicado directa-mente.

El artculo 36, prrafo primero, dispone que el trabajadortiene derecho a una retribucin proporcionada con la cantidad yla calidad de su trabajo y, en todo caso, suficiente para asegurara s mismo y a su familia una existencia libre y digna . Su apli-cacin directa por parte de los jueces comunes (primer ejemplo:Corte de Apelacin de LAquila, 24 de octubre de 1950, Rivistagiuridica del lavoro, II, 1951, 1), envuelve la consecuencia deque cada trabajador tiene derecho a la retribucin prevista por elcontrato colectivo (aunque carente de eficacia erga omnes) apli-

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cable a la categora de trabajadores a la cual pertenezca o al sec-tor de la produccin al que pertenezca la empresa.

El artculo 32, prrafo primero, garantiza a la salud comoderecho fundamental del individuo e inters de la colectividad .Los jueces comunes (primer ejemplo: Tribunal de Gnova, 25 demayo de 1974, Giurisprudenza italiana, I, 1975, 2, 54) han ex-trado de ah la consecuencia de que a pesar de la previsinexpresa y contraria del Cdigo Civil (artculo 2059) debe serresarcido cualquier dao o perjuicio a la salud (lo que suele lla-marse dao biolgico ).

El artculo 10, prrafo tercero, establece que el extranjero aquien sea impedido en su pas el ejercicio efectivo de la libertaddemocrtica garantizada por la Constitucin italiana, tiene dere-cho de asilo en el territorio de la Repblica, de acuerdo con lascondiciones establecidas por la ley . En una sentencia reciente, laCorte de Casacin (Casacin civil, sesiones unidas, 4674/1998)ha sostenido que a pesar de la clusula constitucional deacuerdo con las condiciones establecidas por la ley el derechode asilo es un verdadero derecho subjetivo para obtener el asiloaun cuando no exista ley alguna que determine las condiciones deejercicio del propio derecho.

7. La influencia de la Constitucin sobre las relaciones polticas

Por lo que concierne a la influencia de la Constitucin sobrelas relaciones polticas, me limitar a mencionar algunos aspec-tos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

A. Los conflictos de atribucin entre los poderes del Estado

Como he sealado anteriormente, el artculo 134 de la Cons-titucin confiere a la Corte Constitucional (entre otras compe-tencias) tambin el poder de resolver los conflictos de atribu-cin entre los poderes del Estado .

Poderes del Estado , en qu sentido? Segn la jurispru-dencia de la Corte (a partir de las primeras decisiones sobre la

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materia: Corte Constitucional 228 y 229 de 1975), esta expre-sin se aplica a cualquier rgano del Estado que ejerza, de formaautnoma e independiente, una atribucin conferida al mismopor normas de rango constitucional (tambin consuetudinarias:Corte Constitucional 129/1981).

Despus de 1975, la Corte ha tenido ocasin de juzgar unacantidad notable de conflictos, en los cuales han estado implica-dos, entre otros: numerosos rganos jurisdiccionales (ya que, se-gn la Corte, cada juez es un poder del Estado), comisionesparlamentarias, cada una de las dos cmaras as como sus res-pectivos presidentes, el Parlamento en su conjunto, el presidentede la Repblica, el gobierno en su conjunto as como el presi-dente del Consejo, la Corte de Cuentas, el ministro de justicia, elConsejo Superior de la Magistratura, el Ministerio Pblico, yhasta el comit promotor de un referndum abrogatorio, consi-derado como expresin del cuerpo electoral (Corte Constitucio-nal 13/1975, 231/1975, 69/1978, 85/1978, 123/1979, 129/1981,406/1989, 379/1992, 462/1993, etctera).

El conflicto ms interesante desde el punto de vista polticoes probablemente aqul que, en 1995, fue presentado por un mi-nistro en contra, al mismo tiempo, del Senado, del presidente dela Repblica y del presidente del Consejo. Muy brevemente, loshechos fueron stos: el Senado vot una mocin de censura in-dividual o personal , es decir, no dirigida contra el gobiernoen su conjunto, sino contra un ministro en lo individual; el mi-nistro se rehus a entregar su propia dimisin; el presidente de laRepblica, con decreto propuesto y refrendado por el presidentedel Consejo, sustituy al ministro censurado . Entonces, el mi-nistro present un recurso ante la Corte Constitucional argumen-tando que:

1) El Senado no tiene el poder para votar una censura indivi-dual, porque un voto semejante no est previsto ni por la Consti-tucin ni por el reglamento del Senado (ello est previsto slopor el reglamento de la cmara); al contrario, la Constitucin, aldecir que el Gobierno debe tener la confianza de las dos Cma-ras (artculo 94, prrafo primero), supone que el voto de con-

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fianza (artculo 94, prrafo segundo) y el de censura (artculo 94,prrafo quinto) se dirigen al gabinete en su conjunto.

2) Por consecuencia, el ministro censurado no tiene obliga-cin alguna de dimitir (salvo que se interprete a la censura indi-vidual como una censura dirigida al gabinete entero, lo quecomportara, sin embargo, la obligacin de dimisin del propiopresidente del Consejo).

3) El presidente de la Repblica y el presidente del Consejo,por otro lado, no tienen el poder de sustituir a un ministro por-que, segn la Constitucin (artculo 92, prrafo segundo), el Pre-sidente de la Repblica nombra al Presidente del Consejo de Mi-nistros y, a propuesta de ste, a los ministros , pero no existenorma constitucional alguna que prevea la revocacin y/o la sus-titucin en el cargo de un ministro que no haya dimitido.

La Corte Constitucional resolvi el conflicto (Corte Consti-tucional 6/1996) aclarando que:

a) La censura individual, aunque no est expresamente pre-vista por la Constitucin, est implcita en las reglas del gobier-no parlamentario; por otro lado, la Constitucin, al lado de laresponsabilidad poltica del gabinete en su conjunto, estatuyetambin que los ministros son... responsables... individualmen-te de los actos de sus respectivos ministerios (artculo 95, p-rrafo segundo).

b) El voto de confianza se dirige al gabinete en su conjunto,ya que ste consiste, precisamente, en la aprobacin del progra-ma poltico del gobierno. El voto de censura, por el contrario,consiste en una evaluacin poltica subsecuente de un comporta-miento, y tal evaluacin no considera necesariamente al gabineteentero: puede tambin considerar a un ministro en lo individual.La consecuencia jurdica del voto de censura es la obligacin dedimisin.

c) En ausencia de dimisin, el decreto de sustitucin del mi-nistro, firmado por el presidente de la Repblica, propuesto yrefrendado por el presidente del Consejo, est plenamente justi-ficado y es ms, es un acto debido que responde al objetivo derestablecer el funcionamiento correcto del gobierno parlamen-tario.

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B. El referndum derogatorio

La Constitucin (artculo 75) prev que quinientos mil elec-tores (o cinco consejos regionales) pueden requerir un refern-dum popular para la derogacin total o parcial de una ley. Sinembargo, al mismo tiempo, la Constitucin prohbe el refern-dum sobre ciertos tipos de leyes. Y, por otra parte, una ley constitu-cional (artculo 2o., Ley Constitucional 1/1948) confiere a la CorteConstitucional el poder de controlar preventivamente la admisi-bilidad de las peticiones de referndum.

Ahora bien, el referndum abrogatorio no es ms que uncontrapoder poltico del pueblo frente al Poder Legislativo;concretamente, en la mayor parte de los casos, un contrapoderde las minoras parlamentarias respecto a la mayora (la mayoraque aprob determinada ley, la cual no necesariamente coincidecon la mayora que sostiene al gobierno), o de un movimientopoltico (no organizado en partido) respecto a las fuerzas polti-cas dominantes. Y as, por consiguiente, en la evaluacin de laadmisibilidad de las peticiones de referndum, la Corte Consti-tucional se encuentra fatalmente implicada en conflictos polti-cos, que seguro no puede resolver directamente, pero de los cua-les puede consentir o impedir su desenvolvimiento.

Haciendo uso de este poder, por ejemplo (es slo un ejemplo,aunque es tambin el ejemplo ms clatant), la Corte declar, enuna primera ocasin, inadmisible (Corte Constitucional 47/1991) y,en otra ocasin, admitido (Corte Constitucional 32/1993) un refe-rndum derogatorio sobre una parte de la ley electoral del Sena-do, que comport en definitiva una modificacin del sistemaelectoral: del escrutinio proporcional al mayoritario, la cual, a suvez, ha contribuido a encauzar una modificacin radical del siste-ma poltico mismo.

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C. El control de la Corte Constitucional sobre la discrecionalidad poltica del legislador

El artculo 28 de la Ley 87/1953 prohbe expresamente a laCorte Constitucional toda valoracin poltica y todo control so-bre la discrecionalidad poltica del legislador. A pesar de ello,la Corte como la mayor parte del resto de los tribunales cons-titucionales en nuestros das ejerce frecuentemente un controlsobre la discrecionalidad poltica del Parlamento.

Los instrumentos ms eficaces para el ejercicio de este con-trol son, por una parte, la doctrina elaborada por la propia Corte,segn la cual, toda ley debe ser razonable ; por otro lado, latcnica de justificacin de las decisiones, que se conoce bajo elnombre de ponderacin de los principios constitucionales(cada vez que estn en conflicto entre s, como sucede a menudo).

1) La razonabilidad de la ley. El artculo 3o., prrafo pri-mero, de la Constitucin dispone que todos los ciudadanos tie-nen igual dignidad social y son iguales ante la ley sin distincinde sexo, de raza, de lengua, de religin, de opiniones polticas,de condiciones personales y sociales . Sin embargo, la CorteConstitucional interpreta ahora esta disposicin no como unaprohibicin especfica a discriminar por razones de sexo,raza, etctera, sino ms bien como una prohibicin genrica adistinguir entre situaciones objetivamente iguales y, al mismotiempo, a no distinguir entre situaciones objetivamente distintas(por ejemplo, Corte Constitucional 204/1982).

En particular, a partir de una decisin de 1960 (Corte Consti-tucional 15/1960), la Corte ha elaborado una doctrina por lodems, compartida por la mayor parte de los tribunales constitu-cionales europeos, como tambin por la Suprema Corte de losEstados Unidos segn la cual, el principio de igualdad es vio-lado cada vez que la ley, sin motivo razonable , trata de formadiferente a ciudadanos que se encuentran en situaciones iguales.

Este principio exige que toda distincin o clasificacin intro-ducida por el legislador sea razonable , no arbitraria; en suma,justificada. Ahora bien, es evidente que cualquier juicio en tornoal carcter razonable de una distincin legislativa constituye un

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juicio de valor y envuelve una decisin poltica. As, por consi-guiente, elaborando esta doctrina la Corte se ha construido unatcnica de argumentacin mediante la cual puede hacer prevale-cer sus decisiones polticas sobre las decisiones del Parlamento.

2) La ponderacin de los principios. Frecuentemente su-cede que dos principios constitucionales estn en conflicto entres. Segn algunos, esto es incluso un rasgo definitorio de losprincipios, en el sentido de que un principio se distingue de unanorma especfica justamente por el hecho de estar siempre y ne-cesariamente en conflicto con otros principios.

La Constitucin italiana ofrece un ejemplo realmente paradig-mtico de conflicto entre principios: el conflicto entre la igualdadformal (o sea, jurdica) y la igualdad sustancial (es decir,social). El prrafo primero del artculo 3o., como dije arriba, pro-clama el principio de igualdad jurdica, prohibiendo toda discri-minacin entre ciudadanos; el prrafo segundo del mismo artcu-lo, sin embargo, autoriza al legislador a (e incluso le encomienda)remover los obstculos de orden econmico y social que, limi-tando de hecho la libertad y la igualdad de los ciudadanos, impi-den el desarrollo pleno de la persona humana y la participacinefectiva de todos los trabajadores en la organizacin poltica,econmica y social del pas . En otras palabras, el prrafo prime-ro prohbe toda distincin entre ciudadanos, mientras que el p-rrafo segundo permite distinguir, reservando un tratamiento msfavorable a los ciudadanos socialmente desaventajados.

Qu debemos pensar, por consiguiente, de una ley que, porejemplo, distinga claramente entre trabajadores y patrones, reser-vando a los trabajadores un tratamiento ms favorable al interiordel proceso productivo (Ley 533/1973)? Esta ley contradice elprincipio de igualdad establecido por el artculo 3o., prrafo pri-mero, o, al contrario, no hace ms que concretizar el principioconsagrado por el artculo 3o., prrafo segundo (a propsito, Cor-te Constitucional 13/1977)?

Por razones evidentes, este tipo de conflicto entre normas nopuede ser resuelto ni por medio del principio cronolgico (lexposterior) ni por medio del principio jerrquico (lex superior).La tcnica empleada por la Corte Constitucional consiste, de

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modo muy simple, en instituir una jerarqua axiolgica entrelos dos principios en conflicto, es decir, una jerarqua entre losvalores implicados por los dos principios (Corte Constitucio-nal 467/1991). En virtud de tal jerarqua, uno de los dos princi-pios prevalece sobre el otro, en el sentido de que uno de los dosprincipios es aplicado, mientras que el otro se hace a un lado. Seadvierte, por lo dems, que la jerarqua en cuestin es una jerar-qua mvil , en el sentido de que es del todo posible que, en uncaso, cierto principio P1 prevalezca sobre otro principio P2 yque, sin embargo, en un caso distinto aunque similar al prece-dente, P2 prevalezca sobre P1.

Una jerarqua axiolgica, evidentemente, es el resultado deun juicio de valor: una valoracin distinta de aqulla que estimplcita en la decisin legislativa. As, por consiguiente, ponde-rando principios, la Corte sustituye la valoracin del Parlamentopor un juicio de valor suyo (Corte Constitucional 258/1994,281/1994, 377/1994).

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