1. servicio público y derechos fundamentales (mariano bacigalupo)

8/18/2019 1. Servicio Público y Derechos Fundamentales (Mariano Bacigalupo)

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BOLETÍN DE LA FACULTAD DE DERECHO nú m . 21 , 2003

SERVICIO PUBLICO Y DERECHOS

FUNDAMENTALES*

MA R I A N O

B A C I G A L U P O S A G G E S E * *

SUMARIO: I . CONSIDERACIONES Y PREC ISIONE S PREVIAS. 1.

Sob re el con cep to de servicio púb lico. 2. Sob re la com patib ilida d del

servicio público con el Derecho comunitario.— II. LA COMPATIBILIDAD DEL SERVICIO PÚBLICO CON LOS DERECHOS FUNDA

MENTALES. 1. La polémica general. 2. La compatibilidad del servi

cio público en sentido subjetivo con los derechos fundamentales

reconocido s en la Consti tución E spañola. A) E n general . B) E n par

ticular, la com patib ilidad de la configuración de la radio y la televi

sión com o servicios públicos en sen tido subjetivo co n el artículo 20.1

CE.— III. SERVICIO PÚBLICO EN SENTIDO OBJETIVO Y DERE

CH OS FUNDAMENTALES.— III. BIBLIOGRAFÍA SELE CC IÓN).

I . CONSIDERAC IONES Y PRE CISION ES PREVIAS

Un a reflexión sob re la relac ión e ntr e el servicio pú blic o y los dere

cho s funda m entales exige realizar un a serie de cons ideracio nes y pre

cisiones previas. Cuand o m enos , son dos, a mi juicio, las con sidera

ciones o precisiones previas que parecen obligadas:

* Texto ina l tera do de la intervenc ión del au to r en el Cu rso de Veran o de la

UNE D sob re « Interés gene ral y servicio público» Ávila, 22-26 de jul io de 20 02).

** Profesor Ti tu lar de De recho Ad m inis t ra t ivo UN ED).

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MARIANO BACIGALUPO SAGGESE

E n p r i m er l u g ar , s o b re el co n cep to d e s e rv i c io p ú b l i co d e l q u e u n o

s e p r o p o n e p a r t i r , p u es d i f í c i lm en te s e p u ed e p r e t e n d e r d ec i r a l g o

s o b re s u r e l ac ió n co n l o s d e rech o s fu n d amen ta l e s s i s e i g n o ra q u é e s

lo que por t a l se ha de en tender .

U n a v e z a b o r d a d a l a c u e s t i ó n a n t e r io r , s e i m p o n d r á u n a s e g u n -

d a co n s id e rac ió n p rev i a s o b re e l en ca j e d e l s e rv i c io p ú b l i co en e l

D e r e c h o c o m u n i t a r i o e u r o p e o , y a q u e s i a q u é l r e s u l t a s e i n c o m p a t i -

b l e co n é s t e , c a rec e r í a d e t o d o s en t i d o p o r i n n ec es a r io y e s t é r i l ) ,

d a d a e n p a r t i c u l a r la p r i m a c í a d e l D e r e c h o c o m u n i t a r i o s o b r e el

D e r e c h o n a c i o n a l i n c l u i d o e l D e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l d e l o s E s t a d o s

m i e m b r o s ) , r e fl e xi o na r , a d e m á s , s o b r e l a c o m p a t i b i l i d a d d e l s e r v i ci o

p ú b l i c o c o n l o s d e r e c h o s f u n d a m e n t a l e s r e c o n o c i d o s e n l a C o n s t i -

t u c i ó n E s p a ñ o l a .

A m b a s c o n s i d e r a c i o n e s d e c a r á c t e r p r e v i o a f e c t a n a l o b j e t o d e a l

m e n o s d o s p o n e n c i a s a n t e r i o r e s d e l p r e s e n t e c u r s o , l a d e l p r o f e s o r

Lu i s O r t eg a r e l a t i v a a l co n c ep to d e s e rv i c io p ú b l i co ) y l a d e l a p r o -

f e s o r a E l i s e n d a M a l a r e t q u e t u v o p o r o b j e t o l a p e r s p e c t i v a e u r o p e a

d e la cu es t i ó n ) , p o r l o q u e , a fin d e ev i t a r en l o p o s ib l e r e i t e r ac io n es

i n n e c e s a r i a s y s o b r e t o d o c a n s i n a s , p r o c u r a r é h a c e r l a s d e l a m a n e -

r a m á s b r e v e , e s q u e m á t i c a y c l a r a p o s i b l e .

SO RE EL CONCE PTO DE SERVICIO PÚ LICO

P u e s b i e n , d e l c o n c e p t o d e s e r v i c i o p ú b l i c o s e h a d i c h o q u e e s

p l u r í v o c o , a n f i b o l ó g i c o , p r o t e i c o , a m b i g u o , e l á s t i c o , i m p r e c i s o ,

v a g o ,

m u d a b l e , e t é r e o , e v a n e s c e n t e y n o s é c u a n t a s c o s a s m á s d e l

m i s m o o p a r e c i d o t e n o r. N o e n v a n o h a h e c h o f o r t u n a l a a f i r m a -

c i ó n , u n t a n t o t ó p i c a y a , d e q u e e x i s t e n t a n t a s n o c i o n e s d e s e r v i c i o

p ú b l i c o c o m o a u t o r e s s e h a n o c u p a d o d e e ll a y n o r m a s l a h a n i n v o -

cad o a l o l a rg o d e l o s ú l t imo s c i en añ o s . En e s t e s en t i d o , e s d e t o d o s

s a b i d o q u e l a p r i m e r a y m á s a n t i g u a — a u n q u e n o l a ú n i c a , c o m o

v e r e m o s — o b j e c i ó n f o r m u l a d a a l a t e o r í a d e l s e r v i c i o p ú b l i c o e s ,

p r e c i s a m e n t e , la q u e s e r e f i e r e a l a i m p r e c i s i ó n c o n c e p t u a l d e s u

o b j e to .

A h o r a b i e n , t r a t a n d o d e s i m p l i f i c a r a l g o l a s c o s a s , c a b e d e c i r q u e

l a n o c i ó n d e s e rv i c io p ú b l i co cu an d o n o s e l a u t i l i z a s i n m ás , l o

q u e t a m p o c o h a v e n i d o s i e n d o d e l t o d o i n f r e c u e n t e , c o m o e x p r e -

s i ó n s i n ó n i m a d e a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a — c o m o s u c e d e , p o r

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SERVICIO PÚBLICO Y DERECHOS FUNDAMENTALES

e j e m p l o , e n e l a r t í c u l o 106 .2 CE —, s i no e n un se n t i do m á s p r e c i so ,

a l u s i v o a u n a a c t i v i d a d d e n a t u r a l e z a p r e s t a c i o n a l ) :

— C o m p r e n d e , e n p r i m e r l u g a r y e n t o d o c a so , u n e l e m e n t o

o b j e t i v o , m a t e r i a l , f u n c i o n a l o t e l e o l ó g i c o , p o r c u a n t o h a c e

r e f e r e n c i a a u n a a c t i v i d a d p r e s t a c i o n a l d i r i g i d a a l a s a t i s

f a c c i ó n r e g u l a r y c o n t i n u a d e u n a n e c e s i d a d c o l e c t i v a d e

i n t e r é s g e n e r a l ;

— y, e n s e g u n d o l u g a r, t a m b i é n puede c o m p r e n d e r p a r a a lg u

n o s i n c l u s o de e c o m p r e n d e r , a u n q u e p r e c i s a m e n t e e n t o r

n o a e s t e a s p e c t o c o m i e n z a la d i s p a r i d a d d e c r it e r i o ) u n e l e

m e n t o s u b j e t i v o , f o r m a l u o r g á n i c o ; t a l c o s a s u c e d e c u a n d o

l a t i t u l a r i d a d d e l a a c t i v i d a d p r e s t a c i o n a l d e q u e s e t r a t e s e

r e s e r v a a l s e c t o r p ú b l i c o .

C u a n d o l a n o c i ó n d e s e r v i c i o p ú b l i c o c o m p r e n d e a m b o s e l e

m e n t o s , a c o s t u m b r a m o s a h a b l a r d e u n s e r v i c i o p ú b l i c o e n s e n t i

d o e s t r i c t o , m i e n t r a s q u e s i n o c o m p r e n d e e l s e g u n d o d e l o s e l e

m e n t o s r e c i é n m e n c i o n a d o s , s e s u e l e h a b l a r , a l o s u m o , d e u n

s e r v i c i o p ú b l i c o e n s e n t i d o a m p l i o , e s d e c i r , e n u n s e n t i d o m e r a

m e n t e o b j e ti v o , m a t e r i a l o f u n c i o n a l . L a d i f e r e n c i a r a d i c a , c l a r o

e s t á , e n que e n e s t e ú l t i m o c a so e l e j e r c i c i o de l a a c t i v i da d p r e s t a

c i ona l e n que c ons i s t a e l s e r v i c i o púb l i c o e s t á a d i spos i c i ón de l a

l i b r e i n i c i a t i v a p r i v a d a e n e s t o s s u p u e s t o s , y p o r i n f lu j o d e l D e r e

c h o c o m u n i t a r i o , s e h a b l a ú l t i m a m e n t e , p a r a h u i r d e l a m b i g u o

c o n c e p t o d e s e r v i c i o p ú b l i c o , d e « s e r v i c i o s d e i n t e r é s g e n e r a l q u e

s e p r e s t a n e n r é g i m e n d e c o m p e t e n c i a » — t e l e c o m u n i c a c i o n e s , s e r

v i c i o s p o s t a l e s , e t c . — ) , m i e n t r a s q u e e n e l s u p u e s t o i n v e r s o l a

r e s e r v a d e l s e r v i c i o a l s e c t o r p ú b l i c o i m p i d e q u e e l m i s m o p u e d a

s e r l i b r e m e n t e p r e s t a d o p o r l o s p a r t i c u l a r e s , y a q u e d i c h a r e s e r v a

o b i e n c o m p o r t a d i r e c t a m e n t e u n m o n o p o l i o d e g e s t i ó n p ú b l i c a l a

l l a m a d a g e s t i ó n d i r e c t a d e l s e r v i c i o p ú b l i c o p o r s u p r o p i a A d m i

n i s t r a c i ó n t i t u l a r , y a s e a e n r é g i m e n d e D e r e c h o p ú b l i c o , y a s e a e n

r é g i m e n d e D e r e c h o p r i v a d o a t r a v é s d e u n a p e r s o n i f i c a c i ó n i n s

t r u m e n t a l j u r í d i c o - p r i v a d a — u n a s o c i e d a d m e r c a n t i l o u n a f u n

d a c i ó n — ) , o s i s e p r e v é l a g e s t i ó n i n d i r e c t a d e l s e r v i c i o p o r p a r t i

c u l a r e s , é s t a n o e s n a t u r a l m e n t e m a n i f e s t a c i ó n d e l a l i b r e i n i c i a t iv a

p r i v a d a o d e l e j e r c i c io d e u n d e r e c h o p r e e x i s t e n t e y m e n o s f u n

d a m e n t a l ) , s i n o d e u n a p r e v i a y n e c e s a r i a r e l a c i ó n c o n t r a c t u a l d e

n a t u r a l e z a a d m i n i s t r a t i v a , e n c u y a v i r t u d l a A d m i n i s t r a c i ó n t i t u

l a r d e l s e r v i c i o o t o r g a a u n o o v a r i o s p a r t i c u l a r e s l a g e s t i ó n i n d i -

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MARIANO BACIGALUPO SAG GESE

rec ta de l m ism o hace m os referencia , c la ro es , a l

contrato de ges-

tión de servicios públicos

en cualq uiera de sus d iversas mo dal ida

des: conces ión , ges t ión in teresada , concier to o soc iedad de econo

mía mixta —art . 156 TRLCAP—).

Pues bien, esta distinción entre servicio público en sentido estric

to y servicio público en sen tido a m plio es , com o a na die se le ocul

ta , de capital importancia a la hora de establecer su respectiva in

cidencia sobre los derechos fundamentales , ya que, cuando la

declaración de servicio público recae sobre una actividad en prin

cipio incluida o incluible en el ámbito de protección de un derecho

fundamental , su reserva al sector público comporta en r igor su el i

minación como actividad susceptible de ser desarrollada en ejercicio

de un derech o fun dam enta l en definitiva, en régim en de l ibe rtad ),

cosa que no ocurre , como es na tura l , cuando es tamos en presencia

de un servicio público en sentido meramente objet ivo, material o

funcional o , en la term inolo gía de origen com un itar io hoy en día

ya p lenamente ar ra igada , un

servicio de interés general que se presta

en régimen de competencia ,

dad o que éste hac e referencia , por defi

nición, a una actividad prestacion al qu e está a disposición d e la l ibre

iniciat iva privada, es decir , que los part iculares pueden desarrollar

en ejercicio de sus derecho s fundam entales , en part icu lar de la l iber

tad de em pres a art . 38 CE). Eso sí , au nq ue sea de inten sida d ob via

m ente menor , tambié n la configurac ión de un a ac t iv idad pres tac io

nal como servicio público en un sentido meramente objet ivo,

m ateria l o funcional conlleva un a afectación im po rtan te de los dere

chos fundam entales en cuyo ám bito de pro tecc ión se inserte la acti

vidad en que su prestación consista , ya que es precisamente su con

dición de servicio de interés general la que obliga de ordinario a

som eterla a un a inte nsa regu lación púb lica la l lam ada «re-regula

ción» o «neorregulación»), que en lo esencial suele perseguir, como

es sab ido , tre s gra nd es finalidades:

— En pr im er lugar , gara nt iza r e l cum plim iento de un as condi

c iones y uno s requis i tos mín im os po r par te de los pres tado

res del servicio, a cuyo efecto su pr es tac ió n se sujeta a la exi

gencia de previa obten ción de un t í tulo hab il i tante repárese,

así pues, en que la l iberalización de un servicio público en

modo alguno comporta la superación de la c lásica interven

ción administrat iva consistente en someter e l e jercicio de

una determinada actividad a la reserva de previa autori

zación).

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E n s e g u n d o l u g a r , l a r e g u l a c i ó n p e r s i g u e h a c e r p o s i b l e , p r i

m e r o , y g a r a n t i z a r , d e s p u é s , l a c o m p e t e n c i a e n s e c t o r e s d e

a c t i v i d a d e n q u e é s t a n o s u e l e s e r u n a r e a l i d a d e s p o n t á n e a

no e n va no se ha b l a e n e s t o s c a sos de a u t é n t i c os «me r c a dos

d e l a b o r a t o r i o » ) . C o m o e s s a b i d o , lo s s e c t o r e s r e g u l a d o s s o n

s e c t o r e s c a r a c t e r i z a d o s p o r u n a c i e r t a t e n d e n c i a e s t r u c t u r a l

a l m on op o l i o o , a l m e n os , a l o l i gopo l i o ) , ya s e a p o r qu e l a

p r e s t a c i ón de l s e r v i c i o s e r e a l i z a ne c e sa r i a me n t e sob r e c os

t o sa s y a ve c e s i nc l u s o ún i c a s e s de c ir , no i n f i n i t a m e n t e m u l

t i p l i c a b l e s ) i n f r a e s t r u c t u r a s e n r e d p i é nse s e e n l a r e d f e r r o

v ia r i a , en l a red e l éc t r i ca , en l a s redes de o leoduc tos y

gasoduc tos , e t c . ) , ya sea por l a s d i f i cu l t ades de acceso a l mer

c a d o d e n u e v o s e n t r a n t e s , d e r i v a d a s d e l c o p a m i e n t o d e a q u é l

p o r e l a n t i g u o o p e r a d o r m o n o p o l i s t a p ú b l i c o o p r i v a d o ) d e l

se r v i c i o , que , de no r e gu l a r se e l me r c a do , pod r í a f á c i l me n t e

i m p e d i r l a c o m p e t e n c i a m e d i a n t e s u b v e n c i o n e s c r u z a d a s

e n t r e l o s s e c t o r e s r e n t a b l e s y no r e n t a b l e s de l a a c t i v i da d u

o t r a s c on du c t a s a n t i c o m pe t i t i v a s a su a l c a n c e . A e s t o s e f e c

t o s l a r e gu l a c i ón a l a que se some t e l a p r e s t a c i ón e n r é g i me n

de c o m pe t e n c i a de s e r v ic i o s de i n t e r é s ge ne r a l c a r a c t e r i z a d os

p o r t a l e s r a s g o s e s t r u c t u r a l e s p re v é , p o r e j e m p l o s i n g u l a r

m e n t e e n e l á m b i t o d e la s t e l e c o m u n i c a c i o n e s ) , la o b l i g a c i ó n

de i n t e r c o ne x i ón de l a s r e d e s a r t . 22 L GT e l ), l a i n t e r op e r a -

bi l id ad de los serv ic ios a r t . 11.1 .7 .° LG Tel) , la ob l ig ac ión de

l o s t i t u l a r e s d e l a s r e d e s n o r m a l m e n t e e l a n t i g u o o p e r a d o r

monopo l i s t a de l s e r v i c i o ) de pe r mi t i r e l a c c e so a l a s mi sma s

de t e r c e r o s p r e s t a d o r e s de se r v i c io s e n c ond i c i on e s ob j e t iva s ,

t r a n s pa r e n t e s y no d i s c r i m i na t o r i a s a r t . 24 L GT e l) y, e n fin ,

o t r a s m e d i d a s d e r e g u l a c i ó n

asimétrica

e n f a vo r de l o s nu e

v o s e n t r a n t e s t a le s c o m o e l e s t a b l e c i m i e n t o d e m o r a t o r i a s

p a r a q u e e l o p e r a d o r d o m i n a n t e p u e d a c o m e n z a r l a p r e s t a

c i ón de de t e r mi na dos se r v i c i o s o e l e s t a b l e c i mi e n t o de un

r é g i m e n m á s e s t r i c t o e n m a t e r i a t a r i f a r i a p a r a d i c h o o p e r a

d o r ) . De a h í que se ha g a h i nc a p i é e n qu e no s ha l l a m os e n p r e

s e n c i a d e u n a r e g u l a c i ó n para la competencia, m á s q u e e n

p r e s e n c i a d e u n a r e g u l a c i ó n de la com.petencia o d e u n a c o m

p e t e n c i a regulada .

Y, en t e rce r luga r , l a r egu lac ión de los se rv ic ios de in t e rés

g e n e r a l q u e s e p r e s t a n e n r é g i m e n d e c o m p e t e n c i a p e r s i g u e

a s e g u r a r l a s a t i s f a c c i ó n — e n c o n d i c i o n e s r a z o n a b l e s y a s e

q u i b l e s — d e l a s p r e s t a c i o n e s n o c o m p e t i t i v a s q u e é s t o s t a m -

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L o s T r a t a d o s c o m u n i t a r i o s u t i l i z a n l a e x p r e s i ó n « s e r v i c i o p ú b l i -

co» en u n a so la oc as ión en e l a r t í c u lo 73 TC E) , y lo ha ce n en u n sen-

t i do m e r a m e n t e ob j e t i vo , m a t e r i a l o f unc i ona l , pue s s e ha c e a l l í

r e f e r e n c i a a l a s ob l i g a c i on e s de se r v i ci o pú b l i c o «ob l i ga c i on e s i nhe -

r e n t e s a l a noc i ón de se r v i c i o púb l i c o» ) e n e l s e c t o r de l o s t r a n spo r -

t e s . E s na t u r a l que a s í s e a , da do que e l c onc e p t o sub j e t i vo , f o r m a l u

o r g á n i c o d e s e r v ic i o p ú b l i c o n o es c o n o c i d o e n lo s o r d e n a m i e n t o s d e

t od os l o s E s t a d os m i e m br os s í l o e s , po r e j e m p l o , e n F r a n c i a o e n

E s p a ñ a , p e r o n o e n A l e m a n i a o e l R e i n o U n i d o ) .

De ah í qu e el D erec ho c om un i t a r io , en los a r t í cu los 16 y 86 .2 TC E,

u t i l ic e u n a n o c i ó n n e u t r a — y e n t o d o c a s o m a t e r i a l u o b j et iv a — p a r a

r e f e r i r s e a l a s a c t i v i d a d e s p r e s t a c i o n a l e s d e n a t u r a l e z a e c o n ó m i c a

d i r i g i da s a l a s a t i s f a c c i ón de ne c e s i da de s c o l e c t i va s de i n t e r é s ge ne -

ra l , a saber : la de «servicios de interés económ ico general». Se gún e l

a r t í c u l o 86 .2 T CE , l a p r e s t a c i ón de t a l e s s e r v i c i o s , s i e ndo i nd i f e r e n -

t e qu i é n o qu i é ne s l o s p r e s t e n e l s e c t o r pú b l i c o , l o s pa r t i c u l a r e s o

a m b o s e n c o n c u r r e n c i a ; e n e s t e s e n t i d o , e l p r e c e p t o h a b l a g e n é r i c a -

m e n t e d e l a s «empresas encargadas de la gestión de servicios de inte-

rés económ ico general» , e s t á s o m e t i d a «a las reglas del presente Tra-

tado, en especial a las normas sobre competencia».

A ho ra b ie n , e s é s t a

u n a regla q u e , c o m o t a l , a d m i t e modulaciones e i nc l u s o excepciones,

ya que l a s e m pr e sa s e nc a r ga da s de l a ge s t i ón de se r v i c i o s de i n t e r é s

e c o n ó m i c o g e n e r a l s ó l o e s t a r á n s o m e t i d a s a l a s n o r m a s s o b r e c o m -

p e t e n c i a

«en la med ida en que la aplicación de dichas norm as no impi-

da, de hecho o de derecho, el cump limiento de la misión específica a

ellas confiada».

Así pue s , e s ve r da d que l a regla que f o r m u l a e l a r t í c u l o 86 .2 T CE

l a p r e s t a c i ón de l o s s e r v i c i o s de i n t e r é s e c onóm i c o ge ne r a l e n r é g i -

m e n d e c o m p e t e n c i a ) c o m p o r t a , a n t e t o d o , l a n e c e s i d a d d e s i t u a r

d i c hos se r v i c i o s e n e l á m b i t o de l i b r e d i spon i b i l i da d de l a i n i c i a t i va

p r i va da , da do que , e n e f e c t o , no ha y c om pe t e nc i a s i n l i b r e i n i c i a t i -

v a p r i v a d a p o r m u y i n t e n s a q u e p u e d a s e r l a r e g u l a c i ó n p ú b l i c a a

l a que e s t é som e t i da l a p r e s t a c i ón de d i c hos se r v i c i o s ) . De a h í p r e -

c i s a m e n t e q u e e n el a r t í c u l o 8 6 .2 T C E t e n g a s u f u n d a m e n t o y o r i g e n

e l p r oc es o de l ibe ra l i za c ión d e se rv ic ios pú b l i co s a l qu e a s i s t im os d es-

d e h a c e a ñ o s e n el s e n o d e l a U n i ó n E u r o p e a .

A h o r a b i e n , excepcionalmente — i ns i s to— , c u a n do l a p r e s t a c i ón de

d i c ho s se r v i c i o s e n r é g i m e n de c o m pe t e n c i a e s t o e s , de l i b r e d i spo -

n i b i l i da d pa r a l a i n i c i a t i va p r i va da ) i m p i da , de he c ho o de de r e c ho ,

175


8/22


el cumplimiento de la misión específica a ellos confiada, el Derecho

comunitario no sólo no se opone, s ino que exige su prestación con

arreglo a un rég im en dist in to al de la com peten cia, po r ejemplo (sin

ser ésta la única alternativa posible) , mediante su reserva al sector

púb lico. En este sentido ca be citar , en part icular , la im po rtan te juris-

prudencia sentada por e l TJCE en sus conocidas sentencias recaí-

das en los asuntos Corbeau^ y lmelo ̂ a pr inc ip ios y mediados de

los años noventa.

De ahí que pueda af i rmarse , a modo de resumen, que e l serv i-

cio público en sentido subjetivo, formal u orgánico (es decir , la

reserva de su t i tu lar idad a l sec tor públ ico , y más aún s i és ta con-

l leva as imismo e l monopol io de ges t ión públ ica) no es absoluta-

mente pero sí tendencialmente incompatible con e l De recho com u-

n i ta r io .

Com o es na tura l , todo lo con trar i o se pred ica del serv icio públ i -

co en sentido meramente objetivo, material o f i íncional, dado que,

como ya nos consta , la condic ión mater ia l de servic io públ ico no

es s ino la c i rcunstancia que legi t ima especia lmente la regulac ión

púb l ica del e jercic io de un a ac t iv idad pres tac io nal de in terés gene-

ra l , que en este caso, por definición, se l leva a cabo en régimen de

competencia, es decir , de l ibre disponibil idad para la iniciativa pri-

vada .

II. LA COMPATIBILIDAD DE L SERV ICIO PUBL ICO

CON LOS DEREC HO S FUNDAMENTALES

1

LA POLÉMICA GENERAL

El de los derech os ñ ind am ent ales es, en efecto, ju nt o con el argu-

m en to relativo a su imp recisión con ceptu al y el m ás reciente referi-

do al Derecho comunitario (ambos anteriormente aludidos), e l ter-

cer flanco desde el que se ha venido atacando la teoría del servicio

público.

PST JCE de 19 de m ay o de 1993 (as . 320/91) .

2 PST JCE de 27 de abr i l de 1994 (as . 393/92).

176


9/22

SERVICIO

PÚBLICO Y DERECHOS FUNDAMENTALES

Como es obvio, quienes combaten el servicio público en nombre

de los der ech os fun dam enta les se refieren sólo al servicio pú blic o en

sentido subjetivo, formal u orgánico (es decir, a aquel entendimien

to del mismo que comporta la reserva de su t i tularidad al sector

público, y que, consecuentemente, excluye su l ibre disponibil idad

pa ra la iniciativa privada) y no asim ism o al servicio púb lico en sen

tido me ram en te objetivo, m aterial o funcional, q ue, en la m edid a en

que no excluye a la iniciativa privada de su prestación, es precisa

mente el concepto de servicio público que reivindican y al que se

refieren co m o «el nuev o servicio público»3.

Naturalmente, esta tendencia doctrinal sólo se manifiesta en

aquellos países cuyos ord ena m iento s con ocen la noción subjetiva de

servicio púb lico, espec ialmen te Franc ia y E spa ña. E n Fran cia ha sido

un eminente iusadministrativista, el profesor Fierre Devolvé^, quien

desde m edia dos de los och enta h a encab ezado la bata lla con tra el ser

vicio público, al que (del mismo modo que otros autores significa

dos, como, por ejemplo, el profesor D. Truchet)^ considera textual

m ente una am enaza intr ínseca para los derechos fundamentales , en

pa rticu lar la l ibertad de em presa, ya que la reserva de la t i tu larida d

de una actividad prestacional al sector público conlleva su sustrac

ción del régimen de libre iniciativa privada, esto es, impide que la

misma pueda ser desarrollada por los particulares en régimen de

libertad o, lo que es lo m ism o, en ejercicio de derecho s fundam en

tales preex istentes.

En España esta tesis (según la cual —insisto— el servicio públi

co es, en esencia y por antonomasia, liberticida, la antítesis de la

liber tad) h a sido defend ida, en particular, p or el profeso r G asp ar Ari-

ño Ortiz y —con distinta intensidad, eso sí— por sus discípulos y

colaboradores m ás cercanos (entre quienes cabe c i tar señ aladam en

te a los profesores Juan Miguel de la Cuétara Martínez o José Luis

M artínez L ópez-M uñiz). A m od o de ejemplo, y po r ser gráficamen

te ilustrativa de su ma ne ra de ver las cosas, parec e op ortu no extrac-

3

Vid. G.

ARIÑO OR TIZ/J . M . DE LA CUÉTARA MA RTÍNE Z/ I . L . MARTÍNEZ LÓPEZ -

M U Ñ I Z ,

El nuevo servicio pú blico,

M. Pon s , M adr id , 1997.

•

Vid.

«Service public et l ibertes publiques»,

Revue F rangaise de Droit Adm i-

nistr tif 1985, núm. 1.

5 Vid. «Label de service publ ic et s ta tut du service publ ic», Actualité Juri-

dique-Droit Administratif AJDA ), 1982.

177


10/22


t a r l a s igu i en t e a f i rmac ión rea l i zada po r e l p ro feso r A r iño en un t r a

bajo de 19926;

«Es m i firme convicción —dice el au tor ci tado— que la do ctri

na del servicio público), tan to en este sup ues to se refiere a la rad io

y la televisión) como en el de la libertad de enseñanza, está conde

nada a desaparecer en los próximos años. Lo que en verdad resul

ta difíci l de entender es que países —y personas— amantes de la

l ibertad hayan soportado durante tantos años este mito del servicio

público y la fe hegeliana en el Esta do. Pero esto ha ter m ina do afor

tuna dam ente , aun que , como los elefantes , se m anten ga en pie des

pués de muerto».

E s t a a f i r m a c i ó n s e c o m p l e t a c o n o t r a p o s t e r i o r d e l m i s m o a u t o r ,

e n s u s t é r m i n o s a l g o m á s c o n d e s c e n d i e n t e c o n l a t e o r í a d e l s e r v i c i o

p ú b l i c o , p u e s l a f o r m u l a e l p r o f e s o r A r i ñ o c i n c o a ñ o s m á s t a r d e d e s

de l a con v icc ión ín t im a de qu e su t e s i s sob re el s e rv i c io pú b l i c o co m o

n o c i ó n p e r i c l i t a d a e s y a d e f i n i t i v a m e n t e v e n c e d o r a . D i c e A r i ñ o e n

19977;

«El servicio público fue un instrumento de progreso y también

de socialización, espe cialme nte en los países pobr es, a los que per

mitió mejorar la si tuación de todos. Pero su ciclo ha terminado.

Cumplió su misión y hoy —como dice José Luis Villar— hay que

hacerle un digno ent ierro . Es inút i l empeñarse en embalsamarlo ,

como intentan los franceses, por si de esta forma pudiéramos man

tene rlo vivo. La situació n hoy es otra, casi la inversa. S on los hec hos

los que m an da n, m ás que la ideología o la polí t ica, y hoy han cam

biado radicalm ente los presupu estos económ icos y sociales — tam

bién los políticos y culturales— sobre los cuales esta institución

nació y se desarrolló».

D e e s t a m a n e r a d e v e r l a s c o s a s d i s c r e p a n f r o n t a l m e n t e q u i e n e s ,

t a n t o e n F r a n c i a c o m o e n E s p a ñ a , e n t i e n d e n p o r e l c o n t r a r i o q u e e l

s e r v i c i o p ú b l i c o , t a m b i é n e n s u s e n t i d o s u b j e t i v o p e r o s o b r e t o d o e n

su s en t ido ob je t i vo , ma te r i a l o func iona l , e s una t écn i ca a l s e rv i c io

^

Vid.

«Servicio público y libertades públicas», en AA.W., Actualidad y pers-

pectivas

del erecho

público

a

fines

del siglo

XX

Libro homenaje al Profesor Fer

nando Garrido Falla, UCM, Madrid, 1992, págs. 1315 ss.

^ Vid. «Significado actual de la noción de servicio público», en G. ARIÑO

OR TIZ/J. M . DE LA CUÉTARA M ARTÍNEZ/J. L . MARTÍNEZ LOPEZ-MU ÑIZ, E l nuevo ser-

vicio público cit., págs. 25 ss.

178


11/22

S E R V I C I O P Ú B L I C O Y D E R E C H O S F U N D A M E N T A L E S

de la satisfacción real y efectiva de los derechos de los ciudadanos

(entre los autores que han sostenido este punto de vista cabe ci tar

especialmente a Chevallier^ y Regourd^ —en Francia— y a Carmen

Chinchilla^'^ —en España—). Según Chevallier, si bien es cierto que

el servicio público afecta siempre de alguna manera a la libertad, y

en part icular a la l ibertad de empresa, lo hace siempre también en

nombre y al servicio de la satisfacción de otros derechos y liberta-

des de igual o supe rior valor, y, po r eso, lejos de ser ne ce sari am en te

inco m patible con la libertad, la creación de un servicio púb lico sup o-

ne,

la mayoría de las veces, la conquista de nuevos derechos y liber-

tades . En este mismo sentido, sostiene la profesora Carmen Chin-

chilla entre nosotro s que el servicio público , antes que un a am ena za

pa ra los derecho s fundam entales y las l ibertades públicas, puede ser

una garantía para los mismos. Según ella , en determinados casos

consti tuye un a respons abil idad de los pod eres públicos garan tizar la

prestación de ciertos servicios. Cuando esto ocurre —prosigue— el

servicio público o pera com o un a técnica de realización o satisfacción

de los derechos fundamentales, y no como un instrumento de ani-

quilación de los mismos.

Desde luego, esto es así no sólo cuan do estam os en pre sencia de

derechos fundamenta les de natura leza genuinamente pres tac ional

(que cierta m ente son los m enos , pues los «derechos» consti tucion a-

les de esta natu ralez a suelen estar juríd icam ente co nfigurados com o

m eros «principios rectores de la polí t ica social y económ ica»), s ino

también cuando, aun tratándose de un clásico derecho de l ibertad,

su vigencia efectiva requiere de acciones positivas por parte de los

poderes públicos, a cuya adopción, como es sabido, éstos vienen

consti tucionalmente obligados en vir tud de lo dispuesto por el ar t í-

culo 9.2 CE.

^ Cfr. Le service public PUF, París, 1978.

^ Vid. «Le serv ice publ i c e t l a doc t r ine : pou r un p la ido yer da ns l e p rocés

en cours» , Revue de Droit Public (RDP), tomo 103, 1987, núm. 1.

' Vid. «El se rv ic io públ i co , ¿una amenaza o una garan t í a para los dere-

chos fundamentales? Reflexiones sobre el caso de la te levis ión», en Estudios

sobre la Constitución Española

Libro homenaje a l Profesor Eduardo Garc ía de

En terr ía , Tomo II , Civi tas , M adrid , 1991; asim ism o, «Servicio pú bl ico : ¿cr i s i s

o renovac ión?» , en E .

MALARET

(dir.). Régim en jurídico de los servicios públicos

Cuadernos de Derecho Judic i a l , Conse jo Genera l de l Poder Jud ic i a l , Madr id ,

1997, págs. 61 ss. (en part icular, 84 ss.) .

179


12/22


De todos modos, no se puede dejar de reconocer que al argu

m en tar en ta les térm inos los autores que sost ienen este últ imo pun

to de vista suelen poner el énfasis en la noción objetiva o material

(m ás que en la subjetiva o formal) d e servicio público , pu es es c om ún

que se subraye que «el servicio público no significa monopolio —ni

público ni privado— de gest ión»ii .

2 .

L COM P TIBILID D DEL SERVICIO PÚBLICO

EN SENTIDO SUBJETIVO CON LOS DERECHOS

FUND MENT LES RECONOCIDOS EN L CONSTITUCIÓN

ESP ÑOL

A En gene ral

Como ya se ind icó an ter iormente , n inguna duda cabe de que

cuando una act ividad prestacional en pr incipio incluida o inclui -

ble en el ámbi to de act ividad protegido de un derecho fundamen

tal (siquiera se a el del de rec ho a la l ibe rtad de em pre sa, art . 38 CE)

se configura como servicio público en sent ido subjet ivo (es decir ,

cuya t i tular idad se reserva al sector públ ico) , dicho derecho fun

damental resul ta l imi tado o rest r ingido, dado que ya no es posible

desarrol lar aquel la act ividad como manifestación del e jercicio de

u n de rech o fund am enta l . Y esto es así con inde pen den cia de s i la

declaración de servicio público (la publicado compor t a a s i mi smo

el monopolio de gest ión pública (en este caso, la l imitación del de

recho fundamental es obvia) o se prevé la gest ión indirecta del ser

vicio por par t iculares , porque en este úl t imo supuesto éstos no

están ejerciendo un derecho fundamental (preexis tente) , s ino

a c t u a n d o por encargo del poder públ ico (esto es , de la Adminis t ra

ción t i tular del servicio) . Pre cisam ente po r e llo los par t icula res no

son t i tulares de un d erech o públ ico subjetivo al otorg am iento de las

concesiones de servicio públ ico, las cuales , además, suelen estar

con t inge ntad as (y no abie r tas a cu an tas pe rso na s deseen sol ic i tar

su o torgamiento) .

Vid. C. CHINCHILLA, «El s e rv ic io púb l ico : ¿cr i s i s o r eno vac ión? » , c i t .,

pág . 89 .

180


13/22

SERVICIO PÚBLICO

Y

DERECHOS FUND MENT LES

P u e s b i e n , l a C o n s t i t u c i ó n E s p a ñ o l a c o n t i e n e u n a e x p r e s a h a b i

l i t a c i ó n q u e p e r m i t e a l l e g i s l a d o r l i m i t a r l o s d e r e c h o s f u n d a m e n t a

l e s —y , en p a r t i cu l a r , l a l i b e r t ad d e em p res a ( a r t . 3 8 C E)— m ed ian

t e l a r e s e r v a a l s ec to r p ú b l i c o d e s e rv i c io s d e n a tu r a l e za e s en c i a l . E n

e fec to , e l a r t í cu lo 1 2 8 .2 C E p e rm i t e q u e m ed ian t e l ey s e r e s e rv e « a l

s e c t o r p ú b l i c o r e c u r s o s o s e r v ic i o s e s e n c i a l e s , e s p e c i a l m e n t e e n c a s o

d e m o n o p o l io (...) cu an d o a s í l o ex ig i e re e l i n t e r é s g en e ra l» . Do s s o n ,

p u e s , l o s r e q u i s i t o s q u e i n t e g r a n e l p r e s u p u e s t o h a b i l i t a n t e d e l a

facu l tad regu lada en e l a r t í cu lo 128 .2 CE, a saber : por un lado , e l

ca r ác t e r e s en c i a l d e l s e rv ic io q u e se p r e t e n d a r e s e rv a r a l s ec to r p ú b l i

co ; y, p o r o t ro , q u e e s t a r e s e r v a v en g a ex ig id a p o r el i n t e ré s g en e ra l .

E n a m b o s c a s o s s e t r a t a d e c o n c e p t o s c o n s t i t u c i o n a l e s a l t a m e n t e

i n d e t e r m i n a d o s , p o r l o q u e e l l e g i s l a d o r g o z a d e u n . i n n e g a b l e m a r

g e n d e a p r e c i a c i ó n a l a h o r a d e a p r e c i a r l a c o n c u r r e n c i a d e l p r e s u

p u e s t o h a b i l i t a n t e ; m a r g e n é s t e q u e , a u n q u e n o im p i d e , sí l i m i t a c o n

s i d e r a b l e m e n t e l a i n t e n s i d a d d e l c o n t r o l d e c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e

ta les l eyes por e l Tr ibuna l Cons t i tuc iona l (en lo suces ivo , TC)^^ . En

e s t e s e n t i d o , si b i e n el T C o f re c ió t e m p r a n a m e n t e u n a i n t e r p r e t a c i ó n

d e l a n o c ió n d e « s e rv i c io s e s en c i a l e s » , é s t a e s m u y g en e ro s a , p u es

s ó lo ex ig e q u e e l s e rv i c io q u e s e p re t en d a r e s e rv a r a l s ec to r p ú b l i co

reca ig a s o b re u n a « p re s t ac ió n v i t a l o n eces a r i a p a ra l a v id a d e l a

c o m u n i d a d » 13, u n c o n c e p t o j u r í d i c o n o m e n o s i n d e t e r m i n a d o q u e e l

q u e —a s u t r av és — s e p re t en d e p rec i s a r .

E n t o d o c a s o , e s i m p o r t a n t e r e c a l c a r q u e l a s i t u a c i ó n d e m o n o

p o l io ,

a l a que se re f ie re t ambién e l a r t í cu lo 128 .2 CE, no es un requ i

s i to i m p r e s c i n d i b l e d e

la publicatio

s in o

un plus

que re fuerza su l eg i

t im id ad co n s t i t u c io n a l , y s i g n i f i ca q u e l a r e s e rv a p o d rá l l ev a r s e a

c a b o

sobre todo

—

pero no solamente

— c u a n d o s e t r a t e d e ac t i v id a

d es q u e , d e d e j a r s e en m an o s d e l a l i b re i n i c i a t i v a p r iv ad a , e s t a r í an

ab o cad as a e j e rce r s e en r ég im en d e m o n o p o l io i ' * .

2̂ El pro fes or G. A RIÑ O O RT IZ va aún más le jos , pues cons idera que no se

t ra ta de genuinos conceptos ju r íd icos inde te rminados , s ino de conceptos ab ie r

tos o es tándares ju r íd ico-pol í t icos que no admiten una so la in te rpre tac ión jus

ta y que, en consecuencia , e l TC no puede judicial izar .

Vid.

«Servicio público y

l ibertades públicas», c i t . , págs. 1316 s .

13 Vid. STC de 17 de julio de 1981.

i * Vid. C. CHINCHILLA, «Serv ic io públ ico : ¿c r i s i s o renovac ión?» , c i t . ,

pág. 86.

181


14/22


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determina una tendencia ol igopolís t ica que condiciona el carácter

de los servicios que se pueden prestar, el st tu quo jurídico y polí

tico del medio y en definitiva el derecho mismo a una diftisión e

información l ibres».

A s í p u e s , el T C a c a b a c o n c l u y e n d o q u e

« .. .) la configuración de la televisión como servicio público, aun

que no sea una afirmación necesaria en nuestro ordenamiento jurí-

dico-político, se en cu en tra d en tro de los po dere s del legislador. ...)

adoptar el sistema de gestión indirecta del servicio público requie

re una decisión del legislador y un desarrollo que este Tribunal no

pu ed e sup lir ...). La llam ad a «televisión privad a» ...) no está nec e

sariamente impuesta por el art . 20 de la Consti tución. No es una

derivación n ecesa ria del artículo 20, au nq ue , como es obvio, no está

tampoco consti tucionalmente impedida. Su implantación no es una

exigencia jurídico-constitucional, sino una decisión política, que

pue de ad optarse , den tro del marco de la Consti tución, po r la vía de

una ley orgánica».

M á s a d e l a n t e e l T C h a v a r i a d o a m b a s l í n e a s a r g u m é n t a l e s , t a n

t o l a u t i l i z a d a p a r a j u s t i f i c a r l a c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e l a

public tio

c o m o a q u e l l a o t r a q u e , u n a v e z a f i r m a d a l a c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e

l a dec l a r ac i ón de s e rv i c i o púb l i co , s e r e f i e r e a l a d i s cu t i da ob l i ga

t o r i e d a d c o n s t i t u c i o n a l d e p r e v e r l a p o s i b i l i d a d d e s u g e s t i ó n i n d i

r ec t a p o r p a r t i c u l a r e s . E n e fec t o , en 1990 S TC 206 / 1990 , de 13 de

d i c i e m b r e ) , p a r a j u s t i f i c a r l a c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e l a d e c l a r a c i ó n

de s e rv i c i o púb l i co , e l TC de j a de pone r e l én fa s i s en l a s l i mi t ac i o

n e s d e c a r á c t e r t é c n i c o , a r g u m e n t a n d o a p a r t i r d e e n t o n c e s s o b r e

la ba se d e l a dimensión objetiv d e l o s d e r e c h o s f u n d a m e n t a l e s r e c o

n o c i d o s e n e l a r t í c u l o 2 0 . 1 C E ; d i m e n s i ó n o b j e t i v a c u y a g a r a n t í a

c o n s t i t u c i o n a l m e n t e d e b i d a puede c o n s i s t i r a u n q u e n o n e c e s a r i a

m e n t e debe cons i s t i r ) en l a dec l a r ac i ón de l a TV como s e rv i c i o

p ú b l i c o :

« ...) el der ech o de tod os a recibir in form ación — dice el TC— tiene

una dimensión de garantía de una inst i tución fundamental , cual es

la opinión pú blica l ibre, que trasciende a lo que es com ún y pro pio

de otros derecho s fundam entales .. . y que exige tam bién). . . la pre

servación de un determinado modo de producirse de los medios de

com unica ción social , porq ue tanto se viola la com unica ción l ibre al

pon erle ob stáculos desde el poder, com o al pon erle ob stáculos des

de los propios medios de difusión. Así, la calificación de servicio

público es consti tucionalmente legít ima desde el momento en que

183


16/22


el legislador la considera necesaria para garantizar —en términos

de igualdad y efectividad— dete rmin ado s derechos fundam entales

de la colectividad».

C om o aca bo de s eña la r, e l T C t a m b i én va r ió a pa r t i r de 1990 ( ST C

206 /1990) su pos tu r a e n cu an to a si e l a r t í c u lo 20 CE ex ige o n o r ec o

noce r l a pos ib i l i dad de l a ges t ión ind i r ec t a de l s e r v i c io púb l i co de

t e l ev i s ión p o r pa r t i c u l a r es . A sí , s i en 1982 e l T C sos t e n ía qu e la ges

t i ón ind i r ec t a de l s e r v i c io púb l i co de t e l ev i s ión po r pa r t i cu l a r es «no

es u n a de r iva c ión ne ce sa r i a de l a r t í c u lo 20 CE » , en 1990 , s in e m ba r

g o , pa sa a a f i r m ar lo s igu ien te :

«(...) la calificación de la TV co m o servicio público es con stitucio -

na lm ente legít ima ( .. .) , pe ro no es, en absoluto, una etique ta que,

una vez colocada sobre el medio, permita cualquier regulación de

la misma, ya que hay en juego derechos subjetivos —los de comu

nicar l ibremente el pensamiento y la información— que la publica

do limita y sacrifica en favor de otros derechos, pero que no puede

en modo alguno eliminar ( . . .) Los cambios en los condicionamien

tos técnicos (...) y también en los valores sociales, pueden suponer

una revisión de la justifícación de los límites que supone la publi-

catio tan to en lo que se refiere a la consti tuc ionalidad de un m ono

polio público en la gestión televisiva, como a los límites que esta

blezca la regulación de una gestión privada del servicio que el

legislador está obligado a realizar resp eta nd o los princip ios de liber

tad, igualdad y pluralismo».

Co n o t r a s pa l a b r as , e l T C v iene a so s t en e r aho r a , a d i f e r en c ia de

l o q u e m a n t u v o i n i c i a l m e n t e , q u e l o s d e r e c h o s f u n d a m e n t a l e s a l a

l i b e r t a d d e e x p r e s i ó n y d e i n f o r m a c i ó n s í obligan a p r e ve r l a pos ib i

l i dad de una ges t ión ind i r ec t a o p r ivada de l s e r v i c io púb l i co de t e l e

v i s i ó n . E s t a n u e v a p o s t u r a l e p e r m i t i ó a l T C d e c l a r a r p o c o s a ñ o s m á s

t a r d e e n s u i m p o r t a n t e S T C 3 1 / 1 9 9 4 , d e 3 1 d e e n e r o , q u e

«en vir tud de la conf iguración, const i tucionalmente legí t ima, de

la TV como servicio público, cualquiera que sea la técnica emple

ada y el a lcance de la emisión, los derechos a comunicar l ibre

m en te el pen sam iento y la informa ción p ued en resul tar l im itados

en favor de otros derechos. Pero lo que no puede hacer el legisla

dor es diferir sine die m ás al lá de todo t iem po raz ona ble y s in que

exis tan razo nes qu e jus t i f iquen la dem ora, la regulación de u na

actividad, como es en este caso la gestión indirecta de la TV local

por cable, que afecta directamente al ejercicio de un derecho fun

damental ( . . .) pues la ausencia de regulación legal comporta, de

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17/22


he ch o . .. ), no un a regu lación l imitat iva del dere cho fun dam ental ,

s ino la prohibición l isa y l lana de aquella act ividad que es ejer

c icio de la l iber tad de comu nicación que garan t izan los a par ta do s

a) y d) del ar tíc ul o 20.1 CE ...)• Ni

la. publicatio

de la activid ad de

difusión televisiva permite en modo alguno el iminar los derechos

de com un icar l ibrem ente e l pen sam iento y la informa ción ...) ni ,

en lo que a tañe a derechos fundamentales de l iber tad, puede e l

legislador n egar los po r la vía de no re gu lar el ejercicio d e la act i

vidad en que consisten, pues no es de su disponibil idad la exis

tencia misma de los derechos garant izados

ex Constitutione

...).

Por el lo, s in negar la conveniencia de una legislación ordenadora

del medio, en tanto és ta no se produzca, no cabe, porque subs is

ta la laguna legal , sujetar a concesión o autorización administra

t iva —de impo sible con secuc ión, p or lo dem ás— el ejercicio d e la

actividad de em isión de televisión local po r cable, pu es el lo im pli

ca e l desco nocim iento tota l o supres ión del derech o funda m ental

a la l ibertad de expresión y de com un icació n q ue garan tiza el art í

culo 20.1

a yd

CE».

E n mi op i n i ó n , e s t a po s t u ra s egún e la cua l , po r u n l ado , l o s de re

c h o s f u n d a m e n t a l e s a l a l i b e r t a d d e e x p r e s i ó n y d e i n f o r m a c i ó n o b l i

gan a p re ve r la po s i b i l i da d de u n a ge s t i ón i nd i r e c t a o p r i v ada de l s e r

v i c i o púb l i co , y de acue rdo con l a cua l , po r o t ro l ado , d i cha ge s t i ón

i n d i r e c t a e s m a n i f e s t a c i ó n d e l e j er c ic i o d e u n d e r e c h o f u n d a m e n t a l )

r e s u l t a , d e s d e el p u n t o d e v i s ta d o g m á t i c o , h e t e r o d o x a , p a r a d ó j i c a o

c o n t r a d i c t o r i a , d a d o q u e , c o m o y a t u v e o c a s i ó n d e s e ñ a l a r a n t e r i o r

m e n t e , l o s p a r t i c u l a r e s q u e g e s t i o n a n i n d i r e c t a m e n t e u n s e r v i c i o

púb l i co cuya t i t u l a r i dad e s t á r e s e rvada a l s ec t o r púb l i co no e j e r cen

a l h a c e r l o u n d e r e c h o f u n d a m e n t a l p r e e x i s t e n t e , s i n o q u e s i m p l e

m e n t e a c t ú a n

por encargo

de l po d er pú bl i co es dec i r , de l a A dm i

n i s t r ac i ón t i t u l a r de l s e rv i c i o ) . C omo s e d i j o , e s é s t a , p r ec i s amen t e ,

l a r azón por l a que l o s pa r t i cu l a r e s no s on t i t u l a r e s de un de recho

púb l i co s ub j e t i vo a l o t o rgami en t o de l a s conces i ones de s e rv i c i o

p ú b l i c o .

C o m o r a z o n a a c e r t a d a m e n t e l a p r o f e s o r a C a r m e n C h i n c h il la ,

«no deja de ser con tradicto rio q ue el TC, po r un lado, considere con

forme con la Con stitución la calificación legal de la televisión c om o

servicio público y, por otro, reconozca la existencia de un derecho

fundam ental a crear una emisora de televisión en su m oda lidad de

TV local por cable), y tache de inconstitucionalidad la omisión del

legislador al no regu lar un régim en de concesiones pa ra ese t ipo de

televisión. Si es un derecho fundamental que nace de la Constitu-

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ción, ¿cómo pued e depender su ejercicio de u na concesión,

que,

por

definición, supone la negación de la preexistencia del derecho que

se concede?»•^.

A m i juicio, si se cons idera qu e una d ete rm ina da actividad de be

ser accesible a los pa rticu lare s, po r com po rta r el ejercicio de un dere

cho fundamental , sólo cabe una única solución: entender que su

declaración como servicio público reservado al sector público no es

conforme con la Consti tución. Casar la

publicatio

o declara ción de

servicio público (en sentido orgánico-subjetivo) co n un dere cho su b

jetivo de los pa rt icu lares a la gestión ind irecta d el servicio me p are

ce sencil lamente la cuadratura del círculo, una afirmación, en defi

nit iva, que entraña una notoria contradicción en los términos. Si se

reconoc e el derec ho fun dam ental a la gestión privada de la actividad,

enton ces no se pue de prete nd er ha blar de un servicio público en sen

tido subjetivo, s ino, a lo sumo, de un servicio público en sentido

meramente objetivo, material o funcional, o , por emplear la termi

nología de or igen com unita r io hoy en d ía ya p lena m ente arra igada ,

de un servicio de interés general que, aunque sometido a regulación

(incluso es posible que muy intensa), se presta en régimen de com

petencia.

SERVICIO PÚBLICO EN SENTIDO OBJETIVO

Y DERECHOS FUND MENT LES

La anter ior consideración me conduce derechamente a l ú l t imo

punto de mi ponencia , que , para terminar , abordo ya muy breve

mente: la incidencia sobre los derechos fundamentales que conlleva

la regulación de los servicios de interés general que se prestan en

régimen de competencia, es decir , la incidencia que sobre los dere

chos fundamentales comporta la configuración de una actividad

prestacional de interés general como servicio público en un sentido

meramente objetivo, material o funcional.

Como ya señalé anteriormente, la regulación de los servicios de

interés general que se prestan en régimen de competencia persigue,

en lo esen cial, tre s gr an de s finalidades:

^ Vid «Servicio públ ico: ¿cr is is o renovación?», c i t . , pág. 96.

1 8 6


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— En pr ime r lugar, garan t izar e l cum pl imiento de un as condi

ciones y uno s requis itos m ínimo s por pa r te de los pres tado

res del servicio, a cuyo efecto su prestación se sujeta a la exi

gencia de previa obtención de un t í tulo habil i tante.

— E n segu ndo lugar , la regulación pre tend e gar antiz ar la com

petencia en sectores de act ividad en que ésta no suele ser

espon tánea, d ebido a un a cier ta tendencia e structural del sec

to r al m on op olio o, al m eno s, al oligopolio). Com o se dijo,

a estos efectos la regulación prevé, por ejemplo en el ámbito

del Derecho de las telecomunicaciones, la obligación de

intercon exión de las redes, la interop erab il idad de los servi

cios,

la obligación de los ti tulares de las redes de permitir el

acceso a las mismas de terceros prestadores de servicios en

cond iciones objet ivas, t ranspa rente s y no d iscr im inatoria s y,

en f in, otras m edid as de regulación asimétrica en favor de los

nuevos ent rantes .

— Y, en terce r lugar, la regu lación d e los servicios de in terés

general que se prestan en régimen de competencia persigue

asegurar la sat isfacción de las prestaciones no competi t ivas

que éstos tam bién com pren den , es decir , de aquellas que, p or

falta de rentab ilidad, el m erc ado p or sí solo no satisfaría. Esto

se logra, como ya se dijo, mediante la imposición a los pres

tadores del servicio de las l lamadas obligaciones de servicio

público, entre las que destacan señaladamente —vuelvo a

insistir— el denominado servicio universal y los servicios

obligatorios.

Como es evidente, todas estas medidas de regulación son cier ta

mente l imitat ivas o restr ict ivas de derechos fundamentales —espe

cialm en te del de rec ho a la liberta d de em pre sa art . 38 CE) y, en el

caso de las m edid as de regulación asimétrica, del derecho a la igual

dad ar t . 14 CE)—, pero con st i tuciona lm ente legít imas en la m edi

da en que, po r un lado, pro cu ran g arant izar la m isma com petencia

o el funcionam iento del m ercad o, que es precisam ente el presup uesto

con sti tucion al de la pro pia libertad de em pres a com o así se reco

noce expresamente en el artículo 38 CE: «Se reconoce la libertad de

empresa en el marco de la economía de mercado» ,

y, por otro, son

medidas que procuran asegurar de manera proporc ionada y razo

na ble la satisfacción del inte rés gen eral, o, lo qu e es lo m ism o, la de

los derechos prestacionales de todos los ciudadanos. En este senti-

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do , e l TC ha recalcad o en re i terad as oc as iones que «la vigencia de la

libertad de empresa no resulta constitucionalmente resquebrajada por

el hecho de limitaciones derivadas de las reglas que disciplinen, pro-

porcionada y razonablemente, el mercado»^ ^.

En defini t iva, aunque sea de intensidad obviamente menor, tam

bién la configuración de una act ividad prestacional como servicio

púb lico en sentido m era m en te objetivo, matericd o fimcional y no sólo

su reserva al sector público) conlleva una afectación importante —si

bien, insisto, po r lo gene ral plena m en te justificada y po r ello legítima

desd e el pu n to d e Adsta con stitucional— de los de rech os fimdam enta-

les en cuyo ám bito d e protecc ión se inse rta la actividad en qu e su pres

tación consis te. En cualquier caso, en ninguno de los sectores abier

tos a la com peten cia energía, telecom unicacio nes, servicios postales ,

etc.) se ha entendido que las medidas de regulación previs tas en sus

respectivas leyes l iberal izado ras con st i tuyan , abstractamente conside

radas, restr icciones o l imitaciones desproporcionadas o irrazonables

—es decir, genuinas vulneraciones— del derecho fiíndamental a la

l ibertad de empresa o del derecho a la igualdad.

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