ADMINISTRACINĖ TEISĖ KAIP TEISĖS ŠAKA

KONSTITUCINIS VALSTYBĖS VALDŽIOS VAIDMUO

Valstybės valdžios esmė ir struktūra juridiškai paprastai įtvirtinta Konstitucijoje ir įstatymuose. Ji įgyvendinama remiantis įstatymų leidyba, valstybės aparatu, materialiniais resursais, finansinėmis lėšomis, įtikinimo ir prievartos mechanizmais. Demokratinė valstybės valdžia išreiškia gyventojų daugumos interesus ir įgyvendinama sutinkamai su valdžių padalijimo, pagarbos žmogaus teisėms, vietos savivaldos pripažinimo, teisinės valstybės kūrimo ir kitais principais. Iš minėtų principų demokratinėse šalyse valstybės valdžios esmę bei jos realizavimo procesą geriausiai atskleidžia valdžių padalijimo teorija, nes istorinė patirtis rodo, kad valstybės valdžią būtina padalinti.

Pasaulio visuomenei valdžių padalijimo principas žinomas nuo senų laikų. Jo esmė ta, kad valstybės valdžia priklauso tautai, ji vieninga ir nedaloma, savarankiška ir nepriklauso nuo kitos valdžios. Kadangi suvereniteto šaltiniu laikoma tauta, vadinasi jai turi priklausyti ir visa valdžia. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 2 straipsnyje įtvirtinta, kad “Lietuvos valstybę kuria tauta. Suverenitetas priklauso Tautai”. Tai reiškia, kad Tauta deleguoja valstybės valdžią valstybės valdžios institucijoms, kurios sudaro valstybės aparatą.

Įdomus ir svarbus Lietuvos teisinės minties istorijai ir tas faktas, jog dar XVI amžiuje Lietuvoje buvo kalbama apie valdžių padalijimą. Žymus to meto veikėjas, mokslininkas A. Volanas jau tada tvirtino, kad “įstatymai negali apsaugoti viešosios laisvės, jei nebus valdžios, kas juos vykdo”. Išanalizavus jo teiginius, darytina išvada, kad juose galima įžvelgti valdžių padalijimo idėjos užuomazgas, tik jinai nebuvo pakankamai aiškiai išsikristalizavusi, neturėjo tam tikrų sisteminių rėmų, bet tos mintys tuo metu aiškiai buvo novatoriškos ir savalaikės, jos atspindėjo senovės graikų idėjas ir buvo šaukliai tų idėjų, kurios vėliau pasklido po Vakarų Europą. Vėliau šį principą savo darbuose įtvirtino kitas žymus tarpukario Lietuvos teisininkas P. Leonas: “Kiekvienoje valstybėje esama trijų valdžios rūšių: a) įstatymų leidžiamoji valdžia; b) valdžia, kuri vykdo dalykus priklausančius tautų teisei; c) valdžia, kuri vykdo dalykus, priklausančius civilinei teisei”. Taip pat reikšmingos yra garsaus Lietuvos teisės apologeto M. Riomerio mintys valdžių padalijimo doktrinos aspektu, kurią jis vadina valdžios funkciniu suskirstymu: “kartais yra kalbama apie valdžios ar valdžių suskirstymą. Bet mes žinome, kad valstybėje yra ir gali būti tik viena valdžia. Taigi, galima kalbėti apie valdžios funkcijų suskirstymą, arba, kitaip sakant funkcionalinį valdžios suskirstymą”, kuris yra “toks: įstatymų leidimas, administracija ir teismas”.

Valdžių padalijimas objektyviai išreiškiamas nustatant valstybės institucijų specializaciją pagal veiklos rūšis, kurioms suteikiama atitinkama kompetencija. Konstitucinis Teismas ne kartą yra pažymėjęs, jog valdžių padalijimo principas reiškia, kad kiekvienai valdžios institucijai nustatyta jos paskirtį atitinkanti kompetencija, kurią lemia tos valstybės valdžios vieta tarp kitų valdžios institucijų, jos įgaliojimų santykis su kitų institucijų įgaliojimais. Taigi, kiekviena jų turi apibrėžtą veiklos sritį, vykdo tam tikras konstitucines funkcijas.

Valstybės valdžios kartu yra savarankiškos ir nepriklausomos realizuodamos savo įgaliojimus. Kaip minėta anksčiau, nė viena iš valstybės valdžių negali vykdyti kitos funkcijų Konstitucijoje tiesiogiai nustačius konkrečios valstybinės valdžios institucijos įgaliojimus, viena valstybės valdžios institucija negali iš kitos perimti tokių įgaliojimų, jų perduoti ar atsisakyti bei, kad tokie įgaliojimai negali būti apriboti ar pakeisti įstatymu, bet jos taip pat negali funkcionuoti viena nuo kitos izoliuotos. Todėl jos nuolat sąveikauja, sudarydamos vieningą valstybės aparatą.

Valstybės valdžią realizuoja valstybės institucijos, kurias galima traktuoti kaip vieno medžio šakas. Nežiūrint to, valdingų funkcijų ir kompetencijos tarp jų diferencijavimas neišvengiamas, todėl atitinkamai egzistuoja trys valstybės institucijų rūšys. Iš esmės tai būdinga ir sovietinio laikotarpio valstybės aparato organizavimui darbo padalijimo principu. Buvo skiriamos valstybės valdžios (taip vadinosi visų lygių Tarybos), valstybinio valdymo ir teisminės institucijos. Po Nepriklausomybės atkūrimo pereita prie valdžių padalijimo doktrinos.

VYKDOMOSIOS VALDŽIOS POŽYMIAI

Kuriant teisinę valstybę labai svarbu išsiaiškinti ne tik valstybės valdžios, bet ir kiekvienos jos rūšies, pirmiausia labiausiai sudėtingos ir mažiausiai Lietuvos mokslinėje literatūroje ištyrinėtos – vykdomosios valdžios esmę. Valdžių padalijimo principas sudaro prielaidas naujam valdymo praktikoje socialinio reiškinio, vadinamo vykdomoji valdžia, analizei. Jos analizę reikėtų pradėti nuo šio objektyvaus

socialinio reiškinio požymių ir funkcijų išskyrimo. Būtent požymių ir funkcijų visuma leis pilnutinai jį apibūdinti. Šios valdžios požymius išsamiai analizuoja rusų profesorius J. M. Kozlovas. Jis skiria šiuos vykdomosios valdžios požymius:

1) vykdomoji valdžia charakterizuojama kaip savarankiška valstybės valdžios rūšis, glaudžiai susijusi su jos įstatymų leidžiamąja ir teismine rūšimis. Valdžių padalijimą negalima suabsoliutinti, pripažįstant kiekvienos valdžios rūšies pilnutinę ir visapusišką nepriklausomybę. Visos jos tarpusavyje susijusios ir negali egzistuoti viena be kitos, tačiau negalima sukoncentruoti dvi valdžios rūšis vienose rankose;

2) vykdomoji valdžia nepriklausoma, bet tik funkcine ir kompetencijos prasmėmis. Jos funkcijos susijusios su teisės aktų įgyvendinimu praktikoje valstybės mastu, dėl ko panaudojama dalis jai skirtų valstybės valdingų įgalinimų. Kita dalis tokių įgalinimų suteikiama įstatymų leidžiamajai ir teisminei valdžioms;

3) vykdomoji valdžia – neatskiriamas valstybės aparato, sukurto valdžių padalijimo doktrinos pagrindu, atributas. Ji visada egzistuoja kartu su įstatymų leidžiamąja ir teismine valdžiomis bei artimai su jomis bendradarbiauja įgyvendinant valstybės uždavinius ir funkcijas;

4) vykdomoji valdžia, kaip bet koks kitas valdingų įgalinimų pasireiškimas, užtikrina galimybę daryti atitinkamą poveikį asmenų veiklai, elgesiui bei priversti savo valiai paklusti kitus. Jos skiriamasis bruožas yra tas, kad ji turi specifinį vykdomosios funkcijos pobūdį;

5) vykdomoji valdžia kaip valstybės valdžios rūšis negali būti tapatinama su valstybine veikla. Atitinkama tokios veiklos rūšis – ne pati vykdomoji valdžia, o jos praktinės realizacijos forma. Vadinasi, vykdomoji valdžia nesutampa su vykdomąja veikla. Valdžia esminis tokios veiklos apibūdinimas, jos funkcinio nukreipimo ir kompetencijos nustatymo, t. y. bazinio pobūdžio kategorija. Todėl vykdomoji valdžia negali būti tapatinama ir su viešuoju valdymu (administravimu), kuris visada charakterizuojamas kaip tam tikra valstybinės veiklos rūšis;

6) vykdomoji valdžia apibūdinama kaip ypatinga valstybės valdžios rūšis, kuri savo esme yra teisės taikomoji. Tai – jos principinis požymis ir paskirtis. Vis dėlto šiuo atveju turima omenyje ypatingo pobūdžio teisės taikymą. Teisminei valdžiai taip pat būdingas teisės taikymas, bet teismai taiko teisės aktus tik atsiradus negatyviems reiškiniams, t. y. tada, kai pažeidžiami tų teisės aktų reikalavimai ir iškyla teisminės prievartos būtinybė. Vykdomajai valdžiai pagrinde būdingas pozityvus teisės taikymo pobūdis, t. y. tiesioginis teisės aktų nurodymų vykdymas, siekiant užtikrinti jos kompetencijoje esančių institucijų normalų ir efektyvų darbą ekonomikos, socialinės - kultūrinės ir kitose viešojo gyvenimo sferose;

7) vykdomoji valdžia turi teisės aktų nustatytą subjektinę išraišką. Tai reiškia, kad ją įgyvendina specialūs subjektai, kuriems suteikiama vykdomojo pobūdžio kompetencija. Tai vienas iš valdžių padalijimo doktrinai būdingų bruožų. Vykdomąją valdžią valstybės aparate atstovauja vykdomosios valdžios institucijos. Akivaizdu, jog jomis negali būti nei įstatymų leidžiamosios, nei teisminės valstybės valdžios institucijos. Vykdomosios valdžios subjektai sudaro vieningą vykdomosios valdžios subjektų sistemą;

8) vykdomoji valdžia organizuojama ir įgyvendinama vadovaujantis konstitucija. Pavyzdžiui, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad “valdžios galias riboja Konstitucija”. “Šią nuostatą plėtoja Konstitucijos 84, 94, 105 ir 108 straipsniai, nustatantys atitinkamai Seimo, Respublikos Prezidento ir Vyriausybės įgaliojimus bei Teismo funkcijas". Taigi, įstatymai ir kiti teisės aktai detalizuoja veiklos kryptis, funkcijų ir kompetencijos diferencijavimą ne tik tarp valstybės valdžių, bet ir tarp vykdomosios valdžios institucijų;

9) vykdomosios valdžios realizacijos procesui būdingas organizacinis aspektas. Organizavimas reiškia, kad visas vykdomosios valdžios aparatas užtikrina įstatymų vykdymą praktikoje. Taip pat šis aparatas turi būti ypatingu būdu organizuotas (pavyzdžiui, nustatyta vykdomosios valdžios institucijų sistema, kiekvieno jos lygmens kompetencija ir t. t.);

10) vykdomajai valdžiai būdinga tai, kad jos tiesioginiame pavaldume randasi visi esminiai valstybės valdžios atributai: finansai, svarbiausios komunikacijos priemonės, kariuomenė ir kitos jėgos struktūros.

Mokslinėje literatūroje vykdomoji valdžia kartu apibrėžiama ir kaip administracinė valdžia. Rusų mokslininko D.N.Bachrach darbuose vartojama kategorija “administracinė (vykdomoji) valdžia”. Adekvačią kategoriją vartoja ir rusų mokslininkų – V. M. Manochin, J. S. Aduškin, Z.A. Bagišajev – kolektyvas. Jų darbuose sutinkama formuluotė “vykdomoji valdžia (arba kitaip – administracinė)”. Toks šių kategorijų traktavimas inicijuoja klausimą: ar sąvoka “administracinė valdžia” nėra tapati terminui “vykdomoji valdžia”.

Norint atsakyti į šį klausimą reikia išanalizuoti, kokie požymiai būdingi administracinei valdžiai. D. N. Bachrach ją charakterizuoja sekančiai:

2

1) administracinei valdžiai būdingas antraeiliškumas, pavaldumas, priklausomybė nuo aukščiausios valdžios (įstatymų leidžiamosios);

2) kitas administracinės valdžios požymis – jos organizacinis pobūdis. Ji užtikrina valstybės funkcijų ir uždavinių realizavimą socialinėje – kultūrinėje, ekonominėje ir administracinėje – politinėje sferose. Administracinės valdžios pagalba politinės problemos transformuojamos į organizacines. Jinai privalo apjungti piliečių pastangas užtikrinti tvarką tiek normaliomis, tiek ekstremaliomis sąlygomis;

3) administracinė veikla – tai sisteminga, nepertraukiama organizacija, nukreipta į socialinės sistemos išsaugojimą, jos stiprinimą bei vystymą;

4) administracinė valdžia turi universalų pobūdį laike ir erdvėje, t. y. įgyvendinama visur, kur funkcionuoja žmonių kolektyvai. Jinai tiesiogiai organizuoja krašto apsaugą, garantuoja valstybės saugumą ir viešąją tvarką, atlieka bendro pobūdžio nevyriausybinių organizacijų valdymą (jų registracija, licencijavimas, mokesčiai, kontrolė) bei teisės normų pagalba daro įtaką asmenims ir organizacijoms. Vykdydama aukštesniųjų institucijų priimtus teisės aktus jinai dar įgyvendina teisėkūros ir jurisdikcinę funkcijas ( skiria administracines nuobaudas, nagrinėja asmenų prašymus, skundus, pareiškimus ir pan.). Administracinė valdžia naudodama teisės aktų nustatytus žmonių valios poveikio būdus, užtikrina jų veiklos organizavimą bei tvarką visuomenėje;

5) esminis administracinės valdžios požymis – jos tiesioginiame pavaldume esantys milžiniški įvairių resursų kiekiai – teisiniai, informaciniai, ekonominiai, techniniai, ideologiniai, organizaciniai. Joje sukoncentruota faktinė valstybės galia, nes tik jinai suteikia konkretiems subjektams atitinkamas teises bei skiria jiems resursus;

6) turėdama savo žinioje didžiulius išteklius, administracinė valdžia tiesiogiai jų nenaudoja, nes ji negamina produkcijos, negydo ir nemoko. Jinai disponuoja žmonių veiksmais, gamtiniais ir kitais resursais, kad organizuoti gamybą, švietimą, sveikatos apsaugą ir pan;

7) tiesioginiame administracinės valdžios valdyme randasi krašto apsaugos pajėgos, policija, valstybės saugumas bei specialios prievartos įstaigos. Administracinės valdžios subjektai naudoja jų kompetencijai priskirtą neteisminę administracinę prievartą. Prievarta – galimybė administracine tvarka savarankiškai įgyvendinti fizines, organizacines ir kitas prievartos priemones – svarbus administracinės valdžios požymis;

8) žinoma, kad ir įstatymų leidžiamoji, ir teisminė valdžios ne disponuoja organizacine vienybe, hierarchija, žemesniųjų valdymo lygmenų pavaldumu aukštesniesiems. Skirtingai nuo kitų valdžių, administracinė valdžia organizaciškai vieninga, jos žemesnieji lygmenys pavaldūs aukštesniesiems, jinai dalinama į hierarchinius lygmenis;

9) tiesioginė kasdieninė įvairių socialinių ryšių organizacija, realus prievartos įgyvendinimas reikalauja didelio aparato darbuotojų skaičiaus. Neabejotina, kad administracinio aparato sudėtis, skaičius asmenų, užsiimančių administracine veikla, kartu paėmus žymiai viršija bendrą visų kitų valstybės institucijų darbuotojų skaičių. Administracinės valdžios realizavimas reikalauja didelio specialistų skaičiaus ir racionalaus darbo organizavimo. Pagrindinė administracijos figūra – valstybės tarnautojas. Administracinė valdžia – valstybės tarnautojų valdžia;

10) administracinė valdžia traktuojama kaip antraeilė lyginant su įstatymų leidžiamąja, kadangi atstovaujamoji valdžia nustato jos struktūrą, jos institucijų įgaliojimus, net jeigu vykdomosios valdžios nešėjus tiesiogiai renka tauta (pavyzdžiui, Respublikos Prezidentą). Vykdomosios valdžios institucijų leidžiami teisės aktai yra poįstatyminiai, nes jie tikslina, detalizuoja, taiko konkrečiu atveju įstatymą. Administracijos veiksmai negali prieštarauti įstatymui, nes ji yra jo vykdytoja;

11) teisinės valstybės sąlygomis pastebimai keičiasi vykdomosios valdžios veiklos apimtis ir kontrolė. Ji nepavaldi kitoms valdžioms, savarankiška, tačiau ją turi teisę kontroliuoti visos funkcionuojančios valstybės valdžios: ir parlamentas, ir teismai, ir kitos institucijos, nepriklausančios nei vienai iš trijų valstybės valdžios rūšių (pavyzdžiui, prokuratūra, Valstybės kontrolė ir kt.). Lietuvoje didžiuliai kontrolės įgaliojimai priklauso Lietuvos Respublikos Seimui, taip pat ir Respublikos Prezidentui, užimančiam ypatingą vietą Lietuvos valdžių padalijimo sistemoje.

Kaip matyti, administracinė valdžia pasižymi analogiškais požymiais kaip ir vykdomoji valdžia, tačiau D.N. Bachracho nuomone administracinei valdžiai būdingi pirmi devyni požymiai, o paskutiniai du priklauso jos brandžiai atmainai - teisinės valstybės vykdomajai valdžiai. Tai suponuoja mintį, kad teisinės valstybės kūrimo procese administracinė valdžia transformuojama į vykdomąją valdžią, nes jos požymių spektras papildomas dviem naujais požymiais, būtent, ji tampa poįstatyminė ir kontroliuojama. V.S.Četverikov pažymi, jog “vykdomoji valdžia netapati administracinei, kadangi pastaroji – tai, visų pirma, neteisminės, t.y. administracinės prievartos realizavimas”. Nors minėti autoriai iš dalies diferencijuotai

3

apibūdina šias dvi kategorijas, tačiau vis dėlto galima daryti bendrą išvadą, jog terminas “administracinė valdžia” nėra tapatus sąvokai “vykdomoji valdžia”.

VYKDOMOSIOS VALDŽIOS FUNKCIJOS

Norint visapusiškai ir objektyviai charakterizuoti vykdomąją valdžią bei suformuluoti jos apibrėžimą vien tik požymių išskyrimo ir jų analizės nepakanka, - būtinas ir vykdomosios valdžios funkcijų tyrinėjimas. Visuotinai pripažinta, kad įstatymų leidžiamoji valdžia atlieka koordinavimo ir kontrolės funkcijas, o vykdomoji valdžia – vykdomąją ir poįstatyminę. Tačiau įvairiapusiška vykdomosios valdžios veikla rodo, kad jos esmę neįmanoma sutalpinti į žodžio “vykdymas” rėmus.

Vykdomosios valdžios funkcijos – tai vykdomosios valdžios veiklos tikslai, kuriuos valstybė kelia vykdomajai valdžiai, ir svarbiausios jos veiklos kryptys, ir teisinės priemonės (pareigos ir įgaliojimai), kurios naudojamos iškeltiems tikslams pasiekti. Kiekviena vykdomosios valdžios funkcija turi savo veiklos sferą ir kaip taisyklė įgyvendinama remiantis atitinkamais metodais. Joms būdingas savarankiškumas, giminiškumas ir pakartotinumas. Funkcijos atspindi vykdomosios valdžios veiklos turinį bei jos esmę. Vykdomosios valdžios struktūra ir ypatumai tokie, kad detali jų analizė duoda pagrindą kalbėti apie du jos funkcijų lygmenis – pagrindinį ir papildomą.

Pagrindinis vykdomosios valdžios funkcijų lygmuo apima svarbiausias jos funkcijas, turinčias globalinę reikšmę visuomenės gyvenimui ir kylančias iš substancinės jos prigimties.

Pagrindinis lygmuo apima tris svarbiausias vykdomosios valdžios funkcijas. Pirmoji funkcija – viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo užtikrinimo funkcija - nustato svarbiausias ją realizuojančių institucijų veiklos kryptis. Tiesiogiai ši funkcija reglamentuota Konstitucijoje, Vyriausybės ir Policijos veiklos įstatymuose bei kituose teisės aktuose. Viešoji tvarka ir visuomenės saugumas sudaro visų asmenų normalaus socialinio gyvenimo bei valstybinių, nevyriausybinių ir privačių organizacijų veiklos fundamentą. Šios funkcijos nepakankamas vykdymas pasireiškia administracinių nusižengimų, sanitarinių, ekologinių ir kitų taisyklių pažeidimų skaičiaus didėjimu, valstybės ir savivaldybių turto viešosiose vietose gadinimu ir pan. Vykdomosios valdžios viešosios tvarkos apsaugos ir visuomenės saugumo užtikrinimo funkcija vaidina svarbų vaidmenį, nes netinkamas jos vykdymas neigiamai atsiliepia kitų valstybės veiklos sričių, būtent, ekonomikos, finansų, kultūros, švietimo, socialinio aprūpinimo ir pan. valdymui.

Kitą nagrinėjamos funkcijos pusę sudaro nacionalinio saugumo užtikrinimas, kuris vadovaujantis Lietuvos Respublikos nacionalinio saugumo pagrindų įstatymo 1 straipsnio 2 dalimi apibrėžiamas kaip “Tautos ir valstybės laisvos ir demokratinės raidos sąlygų sudarymas, Lietuvos valstybės nepriklausomybės, jos teritorinio vientisumo ir konstitucinės santvarkos apsauga ir gynimas”. Ji apima žmogaus ir piliečio teises, laisves ir asmens saugumą, valstybės nepriklausomybę, konstitucinę santvarką ir kitus nacionalinio saugumo objektus. Šią funkcijos pusę užtikrina valstybė, jos nacionalinio saugumo bei gynybos ir kitos institucijos, o taip pat piliečiai, jų bendrijos ir organizacijos.

Antroji vykdomosios valdžios pagrindinė funkcija – valdymo. Ji nustato viešųjų institucijų veiklą vadovaujant ekonomikai, finansams, kultūrai, švietimui, sveikatos apsaugai, krašto gynybai bei vidiniams ir išoriniams valstybės reikalams. Konstitucijos 94 ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės (toliau – Vyriausybė) įstatymo 22 straipsniuose nustatytos kai kurios sritys, kuriuose valdymą įgyvendina Vyriausybė. Pavyzdžiui, Vyriausybės įstatymo 22 straipsnio 3 ir 11 punktai gana aiškiai pabrėžia aukščiausios vykdomosios valdžios institucijos valdymo aspektą: Vyriausybė “koordinuoja ministerijų ir kitų Vyriausybės įstaigų veiklą bei organizuoja valdymą aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose”. Ši Vyriausybės veikla yra valdymo pobūdžio, įgyvendinama nepertraukiamai vykdant įstatymus.

Viešajam administravimui kaip vykdomosios valdžios institucijų veiklai kartu būdinga ir tvarkomojo pobūdžio veikla. Vykdomosios valdžios institucijos charakterizuojamos ne kaip pasyvios įstatymų, atstovaujamųjų arba aukštesniųjų vykdomosios valdžios institucijų valios vykdytojos, bet ir kaip institucijos, disponuojančios valdingais įgalinimais, savo iniciatyva priimančios valdingus sprendimus bei valdingų sprendimų pagalba reaguojančios į valdymo aplinkos pasikeitimus.

Vykdomosios valdžios institucijų tvarkomąją veiklą negalima priešpastatyti vykdomajai. Viešajame administravime vykdymą ir paliepimus (įsakymus) tenka analizuoti kaip dvi vieno reiškinio puses: vykdydamos įstatymus, vykdomosios valdžios institucijos savo paliepimais (įsakymais) paleidžia į judėjimą visą administracinę mašiną. Todėl teisinėje literatūroje viešasis administravimas traktuojamas kaip vykdomoji – tvarkomoji veikla. Kategorija “vykdomoji – tvarkomoji veikla” absoliučiai charakterizuoja vykdomąją valdžią įgyvendinant jai valdymo funkciją.

Trečia, svarbia vykdomosios valdžios funkcija laikoma žmogaus teisių ir laisvių apsaugos funkcija. Žmogaus teisės ir laisvės yra aukščiausia vertybė, kurių apsauga – pagrindinė valstybės ir jos institucijų

4

pareiga. Ši funkcija įtvirtinta Konstitucijoje ir kituose teisės aktuose, kurie reguliuoja atitinkamų vykdomosios valdžios veiklos sričių valdymą. Vykdomoji valdžia, realizuodama valstybės politiką, turi sudaryti sąlygas, užtikrinančias tinkamą žmogaus teisių ir laisvių apsaugą. Jai įgyvendinant šią funkciją svarbiausia žmogaus teisių apsaugos mechanizmo dalis yra policija.

Antrąjį vykdomosios valdžios funkcijų lygmenį sudaro papildomos funkcijos, kurios artimai susijusios su pagrindinėmis funkcijomis. Antrojo lygmens vykdomosios valdžios funkcijos - teisėkūros, vykdomoji ir jurisdikcinė – naudojamos kaip organizacinės – techninės funkcijos, realizuojant šios valdžios rūšies pagrindines funkcijas.

Vykdomosios valdžios papildoma funkcija visuotinai pripažįstama teisėkūros funkcija, kuri pasireiškia šios valdžios rūšies institucijų valdymo aktų leidyba. Jeigu įstatymus priima Seimas, tai poįstatyminius teisės aktus leidžia vykdomosios valdžios institucijos. Sutinkamai su Konstitucijos 95 straipsnio bei Vyriausybės įstatymo 37 straipsnio 1 dalyse reglamentuotomis nuostatomis “Lietuvos Respublikos Vyriausybė valdymo reikalus sprendžia posėdžiuose visų Vyriausybės narių balsų dauguma priimdama nutarimus”. Tendencija tokia, jog pastaruoju metu daugumos vykdomosios valdžios institucijų leidžiamų valdymo aktų skaičius didėja aritmetine progresija. Leisdamos teisės aktus vykdomosios valdžios institucijos savo kompetencijos ribose faktiškai pratęsia įstatymų leidžiamosios valdžios veiklą.

Kita turinti svarbią praktinę reikšmę vykdomosios valdžios papildoma funkcija – vykdomoji. Ji pasireiškia tuo, kad vykdomosios valdžios institucijos užtikrina teisės normų, įtvirtintų įstatymuose ir poįstatyminiuose teisės aktuose, realizavimą. Vykdomosios valdžios institucijos savo įgaliojimų pagalba užtikrina normatyvinių paliepimų (įsakymų) taikymą arba reikalui esant juos dar papildomai konkretizuoja. Svarbiausiu teisės taikymo veiklos elementu pripažįstamas valdymo sprendimas – valdingas individualus aktas (žodinis arba rašytinis), adresuotas asmeniui ir išsprendžiantis konkrečią problemą. Vykdomosios valdžios teisės taikymas yra nuolatinė, kasdieninė, praktinė veikla, turinti kūrybinį, organizacinį pobūdį. Šis aspektas charakterizuoja vykdomosios valdžios vykdomąją funkciją kaip funkciją, kuri tiesiogiai susijusi su kiekvienos pagrindinės vykdomosios valdžios funkcijos realizavimu.

Ypatingas vaidmuo realizuojant vykdomosios valdžios pagrindines funkcijas tenka jurisdikcijai, kurią įgyvendina jos institucijos. “Vykdomosios valdžios jurisdikcinė funkcija suprantama kaip jos institucijų veikla, taikant piliečiams ir valstybinio valdymo aparato darbuotojams administracines, drausmines ir materialines sankcijas už padarytus pažeidimus”. Tokių jurisdikcinių poveikio priemonių sistema užtikrina operatyvų, savalaikišką, objektyvų ir efektyvų viešosios tvarkos arba žmogaus teises ir laisves pažeidusių asmenų nubaudimą. Svarbią reikšmę vykdomosios valdžios jurisdikcinė funkcija turi užtikrinant žmogaus teises ir laisves. Vykdomosios valdžios jurisdikcinė funkcija užtikrina efektyvią viešosios tvarkos apsaugą, labiau kokybišką ir disciplinuotą viešojo administravimo institucijų darbą, operatyvią ir patikimą žmogaus teisių ir laisvių apsaugą.

Administracinės teisės teorijoje pateikiamos ir kitos vykdomosios valdžios funkcijų klasifikacijos. V.P. Salnikov skiria tris vykdomosios valdžios funkcijų grupes, kategorijas: bendras, užtikrinančias ir specialias. Bendroms funkcijoms priskiriamos tokios kaip organizavimas, koordinavimas, planavimas, prognozavimas, informacija, teisinis reguliavimas ir kontrolė. Vykdomosios valdžios užtikrinimo funkcijoms reikėtų, pirmiausia, priskirti tas, kurios ne tiesiogiai, o tarpiškai padeda pasiekti bei išspręsti joms keliamus tikslus ir uždavinius. (materialinis – techninis ir finansinis aprūpinimas, resursų paskirstymas, personalo valdymas, įvairios aptarnavimo rūšys ir t. t.). Specialiomis vykdomosios valdžios funkcijomis reikėtų laikyti šias: teisėkūros, valdymo, užtikrinančias piliečių bei valstybės tarnautojų teisių ir laisvių socialinę – teisinę apsaugą, viešosios tvarkos palaikymo ir kt.

Rusų administracinės teisės teoretikai (D.M.Bachrach ir L.V.Truchanovič) dar skiria bendras vykdomosios valdžios funkcijas, kurios diferencijuojamos į sistemą orientuojančias (prognozavimo, planavimo, norminio reguliavimo, metodinio vadovavimo), sistemos užtikrinimo (personalo, materialines – technines, finansines, organizacines – struktūrines, informacines, teisės taikymo užtikrinimo) ir sistemos operatyvaus vadovavimo (tiesioginės veiklos reguliavimo, apskaitos, kontrolės, įvertinimo ir poveikio priemonių taikymo).

D.M.Ovsianko nuomone, vykdomosios valdžios struktūroms būdingos šios funkcijos: prognozavimas, planavimas, valdančiosios ir valdomosios posistemių organizavimas, teisinis reguliavimas, bendras vadovavimas ir operatyvinė – tvarkomoji veikla; išankstinė ir einamoji koordinacija; kontrolė; materialinių – finansinių ir kitokių priemonių apskaita; informacinis aprūpinimas ir informacinė – analitinė veikla; metodinis vadovavimas, materialinis – techninis, finansinis aprūpinimas ir t. t. Taigi, galima teigti, jog šių tyrinėtojų (V.P.Salnikov, D.M.Bachrach ir L.V.Truchanovič, D.M.Ovsianko) pateiktos vykdomosios valdžios funkcijų klasifikacijos iš dalies sutampa.

5

VYKDOMOSIOS VALDŽIOS SĄVOKA

Lietuvos Respublikos Konstitucija ir kiti teisės aktai nepateikia kategorijos “vykdomoji valdžia” definicijos. Mokslinėje literatūroje teoretikai labai diferencijuotai ją apibrėžia. Rusų teoretikas D.N. Bachrach vykdomąją valdžią apibūdina kaip “pilietinės visuomenės ir atskirų jos narių interesų užtikrinimo ir apsaugos instrumentą”. Kitas rusų mokslininkas A.B. Agapov pateikia tokį vykdomosios valdžios apibrėžimą: “Vykdomoji valdžia sudaro vieningą hierarchiškai pavaldžių valstybės institucijų sistemą, įgyvendinančią vykdomąją – tvarkomąją veiklą realizuojant įstatymus ir poįstatyminius teisės aktus bei jų realizavimo kontrolę”. Pasak D.M. Ovsianko “Kalbant apie vykdomąją valdžią, tai šiai valstybės valdžios rūšiai priskirta organizacinė, vykdomoji – tvarkomoji veikla, kurią įstatymų pagrindu ir juos vykdant įgyvendina valstybės nustatytos institucijos ir pareigūnai, su tikslu užtikrinti kasdieninį valstybės ir jos aparato funkcionavimą”. J.M. Kozlovas mano, kad “Vykdomoji valdžia kaip ir valstybinis valdymas – tai ne atitinkamų valstybės institucijų sistema, o jų įgyvendinama tam tikros srities veikla, kurios rėmuose atsiranda, keičiasi ir pasibaigia administracinės teisės reguliuojami visuomeniniai santykiai”. I.L. Bačilo teigia, kad “vykdomoji valdžia – valstybės valdžios rūšis, išreikšta vykdomosios valdžios institucijų sistema, kuri įgyvendina visuomenės reikalų valdymą, užtikrina jos vystymą įstatymų pagrindu ir savarankišką vykdomojo – tvarkomojo pobūdžio valstybinių valdingų įgalinimų realizavimą”. Anot prof. S. Vancevičiaus “vykdomoji valdžia yra antrinė valstybės valdžios šaka, esanti universali, dalykinė, organizacinė ir skirta įstatymų ir kitų teisės aktų vykdymui užtikrinti”.

Paminėtų mokslininkų suformuluotos definicijos visapusiškai ir objektyviai neapibėžia kategorijos “vykdomoji valdžia”. Šie teoretikai vykdomosios valdžios sąvoką pagrinde sieja su viena jos vykdoma funkcija, kuri artimai susijusi su jos pavadinimu. Tačiau kaip rodo atlikta funkcijų analizė vykdomosios valdžios funkcijų spektras gana platus. Jos definicija taip pat turėtų apimti ir vykdomosios valdžios požymius. Todėl galima sakyti, kad vykdomoji valdžia – tai savarankiška ir nepriklausoma, antraeilė, organizacinė, sisteminga, poįstatyminė, atstovaujamųjų institucijų kontroliuojama valstybės valdžios rūšis, kuri pasireiškia vykdomosios valdžios institucijų veikla įgyvendinant viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo užtikrinimo, valdymo, žmogaus teisių ir laisvių apsaugos, teisėkūros, vykdymo ir jurisdikcinę funkcijas, kurių realizavimo ribas bei vykdomosios valdžios organizavimo ir funkcionavimo teisinius pagrindus nustato administracinės teisės normos.

VYKDOMOJI VALDŽIA IR ADMINISTRACINĖ TEISĖ

Pateikta trumpa vykdomosios valdžios požymių ir funkcijų analizė leidžia spręsti apie jos veiklos apimtį, jos įtaką visuomenei ir socialiniams procesams, taip pat apie tai, kad vykdomosios valdžios įgaliojimai diferencijuoti, atsižvelgiant į reguliavimo sferas.

Valdžių padalijimo doktrinos evoliucijos procesas susiklostė taip, kad kiekviena iš šių valdžių siejama su atitinkama teisės šaka. Tenka pastebėti, jog su vykdomąją valdžia ypač glaudžiai susijusi administracinė teisė, kuri nustato šios valdžios rūšies teisinį reglamentavimą. Tai patvirtina ir mokslinėje literatūroje skirtingų mokslininkų pateikiami administracinės teisės apibrėžimai. Pavyzdžiui, J.A. Tichomirov rašo, jog “Būtent administracinė teisė reguliuoja specialaus aparato – vykdomosios valdžios institucijų – organizavimą ir veiklą […]”. Analogiškai mano ir kitas rusų mokslininkas A. P. Korenev: “Administracinė teisė yra viena iš pagrindinių teisės sistemos šakų, kadangi ji skirta reguliuoti įvairius visuomeninius santykius pačioje įvairiaspusiškiausioje socialinėje sferoje – vykdomosios valdžios veiklos sferoje”. Anglų konstitucinės ir administracinės teisės tyrinėtojas John Adler teigia, kad “Administracinė teisė siejama su vykdomąja valdžia ir gali būti skirstoma į konkrečias sritis, pavyzdžiui, sveikatos apsauga, apsirūpinimas būstu, švietimas, kiekviena iš kurių gali būti studijuojama atskirai”.

Taigi, administracinė teisė yra viena iš pagrindinių valstybės teisės sistemos šakų, o administracinė teisėkūra tarnauja pačios gausiausios valdžios rūšies – vykdomosios valdžios sudarymo ir funkcionavimo teisiniu pagrindu bei ji kaip teisės šaka reguliuoja ypatingą grupę visuomeninių santykių, kurie reglamentuoja asmenų teises ir pareigas santykiuose su vykdomosios valdžios atstovais, savivaldybių institucijomis, su įmonių, įstaigų ir organizacijų administracija, nustato vykdomosios valdžios institucijų sistemą, struktūrą, įgaliojimus, principus bei jos veiklos metodus ir formas.

Paskutiniajame XX amžiaus dešimtmetyje įvykę socialiniai pasikeitimai turėjo atitinkamą poveikį ir administracinės teisės reguliuojamiems visuomeniniams santykiams. Sumažėjo tiesioginis kai kurių viešojo gyvenimo sferų valstybinis reguliavimas, visų pirma ekonominių procesų. Vykdomos ekonominės reformos, orientacija į rinkos santykių vystymą turėjo įtakos pačių valdymo santykių reguliacijos formų pasikeitimui. Radikalių politinių ir socialinių – ekonominių reformų, susijusių su rinkos santykių vystymu, privatizacijos,

6

vietos savivaldos plėtros bei kiti procesai reikalauja ne tik valstybės paramos ir apsaugos, bet ir valstybinio reguliavimo, todėl administracinės teisės vaidmuo ne tik išlieka, bet darosi vis reikšmingesnis.

Administracinės teisės kaip vykdomosios valdžios teisinio “palydovo” paskirtis išsaugoma ir valstybės institutų reorganizavimo etape. Negalima tvirtinti, kad bendrame kontekste sumažėjo jos apimtis. Priešingai laikas nuo laiko pastebima tendencija išplėsti poįstatyminių administracinės teisės normų bazę Vyriausybės ir centrinių vykdomosios valdžios institucijų lygmenyje. Iš principo staigus valstybinio sektoriaus sumažinimas (ypač ekonomikos sferoje) nereiškia atsisakymo nuo administracinio – teisinio reguliavimo. Keičiasi jos turinys, metodai, tačiau administracinė teisė nepraranda vieno iš svarbiausių visuomeninių santykių teisinio reguliatoriaus vaidmens. Apie tai liudija, pavyzdžiui, įvairių programų rengimas, administracinė teritorinė reforma, regioninė politika ir pan. Būtina pabrėžti aktyvų administracinės teisės vaidmenį stiprinant teisinio režimo apsaugos mechanizmą nuo pažeidimų vykdomosios valdžios funkcionavimo sferoje, dėl ko tobulinami administracinės atsakomybės ir administracinio proceso institutai.

Šiuolaikinė administracinė teisė išsaugo savarankiškos teisės šakos požymius, kuri glaudžiai susijusi su viena iš valstybės valdžios rūšių. Vykdomoji valdžia kaip ir bet koks valstybės valdžios pasireiškimas reikalauja atitinkamo teisinio reguliavimo, kurio paieškos neišvengiamai siejamos su administracine teise. Ji praktiškai realizuojama visuomeninių santykių rėmuose, kuriuos reguliuoja administracinės teisės normos. Administracinė teisė nustato vykdomosios valdžios pasireiškimo ribas išorėje. Tokia pozicija liudija apie tai, kad ir šiuolaikinėmis sąlygomis administracinio – teisinio reguliavimo tiesioginis objektas – vykdomojo pobūdžio veikla.

Kaip jau minėta anksčiau administracinė teisė kartu su konstitucine, baudžiamąja ir civiline teise yra viena iš pagrindinių Lietuvos teisės sistemos šakų. Tai pirmiausia paaiškinama tuo, kad administracinė teisė – “tai būtent ta teisės šaka, kuri reguliuoja visuomeninius santykius, atsirandančius vykdomosios valdžios realizavimo procese (kartais ją vadina administracine valdžia)”, kuri yra viena iš Lietuvos Respublikos valstybės valdžios rūšių. Taigi, vykdomoji valdžia yra svarbiausiu anksčiau minėtos Lietuvos teisės šakos fundamentu.

VYKDOMOSIOS VALDŽIOS VEIKSMINGUMO PAGRINDINĖS PROBLEMOS

1993 m. gruodžio 14 d. Seimas priėmė nutarimą Nr. I-331 “Dėl teisinės sistemos reformos metmenų ir jų įgyvendinimo”, kuriame akcentuojama, kad Lietuvoje funkcionuojanti teisinė sistema neatitinka Europos šalių teisės standartų, o iš dalies – valdžių pasidalijimo principo”. Nuo šio nutarimo priėmimo praėjus penkeriems metams, per kuriuos nebuvo pasiekta norimų rezultatų teisinės sistemos reformų srityje, 1998 m. birželio 25 d. Seimas priėmė naują Teisinės sistemos reformos metmenų redakciją, tačiau nei pirmojoje, nei vėlesnėje Teisinės sistemos reformos metmenų redakcijose nenumatyta aiškiau reglamentuoti valstybės valdžios ir jos struktūros ne tik konstitucinius, bet ir kitus jos legitimacijos klausimus.

Konstitucijoje tiesiogiai neįtvirtinta valdžių padalijimo doktrina bei kaip savarankiškos valstybės valdžios rūšys nėra išskirta nė viena valstybės valdžia. Visos jos pateikiamos kaip institucijos, kurias charakterizuoja atitinkami Konstitucijos skirsniai. Jeigu Konstitucijos V skirsnis “Seimas” pakankamai aiškiai reglamentuoja jo sudėtį ir kitus Seimo kaip atstovaujamosios bei įstatymų leidžiamosios institucijos teisinės padėties klausimus, tai Konstitucijos VII skirsnis “Lietuvos Respublikos Vyriausybė” netiesiogiai skirtas tik vienai vykdomosios valdžios institucijai ir visiškai nereglamentuoja vykdomosios valdžios kaip savarankiškos valdžios rūšies paskirties ir struktūros.

Respublikos Prezidento teisinės padėties neaiškumas vykdomosios valdžios atžvilgiu riboja galimybę diferencijuoti jo įgaliojimus valdžių padalijimo doktrinos aspektu. Iš vienos pusės „Prezidento kontrolė per daug silpna ir sporadiška“, iš kitos - Prezidentui tenka pernelyg didžiulė reikalų vykdomosios valdžios sferoje apimtis, kas neišvengiamai siaurina Vyriausybės funkcijas.

Konstitucijos 94 ir Vyriausybės įstatymo 22 straipsniuose nepaminėti Vyriausybės įgaliojimai šalies ekonomikos, technologijų, gamybos bei rinkos vystymo sferose. Pagrindinis dėmesys sukoncentruotas ties valstybės biudžetu, atskirų pareigūnų skyrimo bei institucijų steigimo nustatymu. Kokius įgaliojimus Vyriausybė turi nacionalinio saugumo ir krašto apsaugos, gamtos išteklių naudojimo, aplinkos apsaugos, mokslo bei kitose sferose, o taip pat kokiais tikslais vykdoma finansų, kreditų ir pinigų politika, kokios ekonominės politikos kryptis realizuoja Vyriausybė nei Konstitucijoje, nei Vyriausybės įstatyme nenurodyta. Vyriausybės įgaliojimus šiose srityse paprastai reglamentuoja atitinkami įstatymai (pavyzdžiui, Lietuvos Respublikos nacionalinio saugumo pagrindų, Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos ir kiti įstatymai). Todėl jos kompetencija labai išdarkyta, pakrikusi, nevieninga ir silpnai išvystyta.

Vyriausybės santykiuose su Seimu nėra reikiamo suderinamumo įstatymų leidybos procese. Nors Vyriausybė teikia pasiūlymus dėl įstatymų leidimo ir Seimo sesijos darbų programos projektų, tačiau ją

7

tvirtina Seimo valdyba. Prioritetinių krypčių nustatymo ir bendro įstatymų leidimo plano neturėjimas bei Seimo narių tiesiogiai teikiami įstatymų projektai, kurie nebuvo aprobuoti Vyriausybėje ir suderinti su kitomis vykdomosios valdžios institucijomis, veda prie to, jog komplikuojamas įstatymų taikymas praktikoje, nes vykdomosios valdžios institucijos nespėja nustatytu laiku parengti ir priimti jų įgyvendinimui reikalingus poįstatyminius teisės aktus.

Viena iš aktualiausių problemų - iki šiol teisiškai nesureguliuoti santykiai tarp Vyriausybės ir kitų vykdomosios valdžios institucijų. Šiame kontekste neišspręsti centrinių vykdomosios valdžios institucijų metodinio vadovavimo, koordinavimo, kontrolės, priimamų teisės aktų panaikinimo, jų tarpusavio bendradarbiavimo klausimai bei neapibrėžtos šių institucijų veiklos reguliavimo ribos.

Tobulintinas Seimo priimtų įstatymų, Vyriausybės nutarimų ir kitų teisės aktų įgyvendinimo bei vykdymo kontrolės mechanizmas, nes svarbiausia lieka visos vykdomosios valdžios institucijų sistemos principinė orientacija į įstatymų realizavimą. Nors Vyriausybė per ministrus, Vyriausybės įstaigų vadovus ir apskričių viršininkus kontroliuoja, kaip ministerijose, Vyriausybės įstaigose ir apskričių viršininkų administracijose įgyvendinami įstatymai, Vyriausybės nutarimai ar kiti teisės aktai, tačiau tokia kontrolės forma akivaizdžiai nėra visiškai efektyvi. Teisės aktų taikymo praktikoje dažnai pasitaiko atvejų, kai nuo įstatymo ar Vyriausybės priimto teisės akto įsigaliojimo momento jisai negali būti vykdomas, kadangi Vyriausybė arba centrinės vykdomosios valdžios institucijos nustatytu laiku nepriima jų įgyvendinimui reikalingus lydinčiuosius teisės aktus. Jie juridiškai laikomi įsigalioję, tačiau realiai praktikoje negali būti taikomi.

Prezidento, Seimo, Vyriausybės, ministerijų ir kitų vykdomosios valdžios struktūrų “apaugimas” komitetais, komisijomis bei tarybomis veda prie vienų institucijų hipertropfijos ir bazinių institucijų realaus vaidmens mažinimo. Labiau produktyvi vykdomosios valdžios institucijų koordinavimo funkcijos užtikrinimo forma – ministerijų ir Vyriausybės įstaigų koordinavimo vaidmens didinimas, kas leistų sumažinti Vyriausybės komitetų, komisijų ir tarybų prie Vyriausybės arba kitų vykdomosios valdžios institucijų skaičių. Taip pat reikėtų spręsti komisijų ir tarybų, kurios savo funkcine paskirtimi ir vidine organizacine struktūra yra artimos Vyriausybės įstaigoms arba įstaigoms prie ministerijų, reorganizavimo klausimus.

ADMINISTRACINĖS TEISĖS ESMĖ, SOCIALINĖ PRIGIMTIS, SAMPRATA, DALYKAS IR REGULIAVIMO METODAS

Teisė - sudėtingas visuomeninis reiškinys, kurį sąlygiškai galima suskirstyti į tris elementus: pirmasis - teisinės idėjos, teisinė sąmonė, antrasis - teisės normos ir trečiasis - visuomeniniai santykiai, kuriuos reguliuoja šios normos, tam tikra teisinė tikrovė. Šie trys elementai glaudžiai susiję, lemia vienas kitą, tačiau įvairiose teisės teorijose kiekvieno vaidmuo ir reikšmė vertinama skirtingai.

Lietuvoje teisės mokslas dažniausiai remiasi normatyvistiniu požiūriu į teisę - yra teisės šakos, šios sudarytos iš teisės institutų, o šie jungia teisės normas. Tačiau ypač pastaruoju metu, kai vyksta norminių teisės aktų kaita, atrandama nemažai spragų ir kolizijų, teisininkas neturėtų apsiriboti vien įstatymų studijavimu, o remtis ir teisės teorija bei atsižvelgti į tikrąją padėtį.

Valstybės teisės skirstymo į teisės šakas pagrindas yra:1) teisinio reguliavimo objektas (dalykas);2) teisinio reguliavimo metodas.Pagal šiuos požymius skiriama ir administracinės teisės šaka. Taigi, siekiant apibrėžti

administracinės teisės sąvoką, pirmiausiai reikia nustatyti, kokius visuomeninius santykius reguliuoja šios teisės normos ir kaip pasiekiama teisinio reguliavimo tikslų.

Teisinio reguliavimo objektas - tai tas socialinis žmonių elgesys, kuriam daromas poveikis teisės normomis. Socialinis elgesys – tai žmonių tarpusavio santykiai, kurių pagrindu žmonės siekia apsaugoti ir įgyvendinti savo teises ir interesus. Šiuo atžvilgiu socialinis elgesys, visuomeniniai santykiai arba žmonių santykiai iš esmės yra sinonimiškos sąvokos, todėl jas vartosime atsižvelgdami į tai, kuri iš jų informatyvesnė konkretaus konteksto požiūriu.

Teisės normos reguliuoja ne visus žmonių santykius, o tik reikšmingiausius apsaugoti ar įgyvendinti žmogaus teises.

Administracinė teisė reguliuoja: 1) žmonių santykius, atsirandančius valdant valstybę. Tai dažniausiai valdžios institucijų, pareigūnų, piliečių ar jų susivienijimų tarpusavio santykiai.

Kadangi valdžios pareigūnai yra gavę iš tautos apibrėžtus įgaliojimus veikti tautos vardu ir tautos interesais,

8

tai, vykdydami juos, įgyja teisę leisti visiems privalomus paliepimus ir kartu reikalauti, kad šie būtų visų besąlygiškai vykdomi. Kita vertus, pats tokių įgaliojimų turėjimas sudaro galimybę jais piktnaudžiauti, t. y. naudoti juos ne pagal tikrąją jų paskirtį ir šitaip kelti grėsmę piliečių teisėms. Todėl valdinių įgaliojimų įgijimas, naudojimasis jais turi būti griežtai reglamentuojamas teisės normomis, taip pat kuriamas teisinis mechanizmas, kad piliečiai galėtų kontroliuoti valstybinę valdžią ir gintis nuo jos savivalės. Iš čia - būtinybė reguliuoti visą valdinių įgaliojimų naudojimo sritį, t. y. griežtai išvardyti pareigūnų ir valstybės institucijų kompetenciją, kad būtų užkertamas kelias savavališkai plėsti pareigūnų, valstybės institucijų teises - kelti grėsmę piliečių teisėms.

2) teisėsaugos santykius, atsirandančius užkertant kelią visuomeninės tvarkos pažeidimams, patraukiant teisės pažeidėjus teisinėn atsakomybėn ir įgyvendinant jiems paskirtas teisinio poveikio priemones.

Tai santykiai, atsirandantys policijai, prokuratūrai, valstybės saugumui vykdant operatyvinę veiklą, administracinį persekiojimą, teismams sprendžiant administracines bylas, bausmių vykdymo institucijoms taikant administracines nuobaudas, taip pat vykdant šioms institucijoms įvairias teisės pažeidimų prevencijos operacijas.

Administracinės teisės dalykas - tai visuomeniniai valdymo santykiai, kurie atsiranda, pasikeičia ir pasibaigia valstybės valdymo srityje viešojo administravimo subjektams realizuojant vykdomąją veiklą, skirtą įstatymams, kitiems teisės aktams, vietos savivaldos institucijų sprendimams įgyvendinti, numatytoms viešosioms paslaugoms administruoti.

Teisinio reguliavimo objektas rodo, kokius socialinius santykius reguliuoja konkreti teisė, o teisinio reguliavimo metodas - kaip, kokiu būdu ji šitai daro.

Metodo pobūdį lemia reguliuojamo objekto specifika: vienaip reikia reguliuoti turtinius santykius ir kitaip - valdymo ar teisėsaugos santykius. Teisinio reguliavimo metodas - tai teisinio poveikio žmonių elgesiui būdų ir priemonių sistema. Jis atsako į klausimą, kaip, kokiu būdu ir kiek reguliuojami visuomeniniai santykiai.

Įstatymų leidėjas neturi daug teisinio poveikio priemonių. Siekdamas sukurti naujus visuomeninius santykius ar pakreipti juos kuria nors vertybine linkme, jis gali suformuluoti visuomeninio santykio dalyviams vieną iš trijų paliepimų arba įvairiai derinti juos tarpusavyje.

1) įpareigojimas elgtis tik nurodytu būdu2) draudimas – tai įpareigojimas susilaikyti nuo tam tikrų veiksmų, kuriais gali būti pažeidžiamos

kitų asmenų teisės 3) įgalinimas - tai leidimas visuomeninio santykio dalyviams savo nuožiūra nusistatyti teises ir

pareigasŠių teisinių būdų tarpusavio derinimas kaip tik ir sudaro teisinio reguliavimo metodą, kuris

administracije teisėje vadinamas adminitraciniu – teisiniu arba imperatyviuoju reguliavimo metodu, kadangi čia dominuoja įpareigojimo elementas.

Išskiriami du pagrindiniai teisinio reguliavimo metodai: imperatyvusis (direktyvinis) ir dispozityvusis (autonominis). Šie metodai skiriasi vienas nuo kito priklausomai nuo to, kuris iš minėtų trijų teisinio poveikio būdų vyrauja formuojant šį poveikį.

Be to, administracinėje teisėje veikia subordinacijos ir valdingo įsakymo metodas, leidžiantis operatyviai reguliuoti administracinę (tvarkomąją), tarnybinę, operatyvinę ir kitokią valstybės institucijų ir pareigūnų veiklą. Vykdomoji disciplina, griežtas vienų subjektų pavaldumas kitiems, aukštesnių institucijų sprendimų ir potvarkių privalomumas žemesnėms yra būdingi šios rūšies metodo požymiai.

Galimas administracinėje teisėje pagyrimas kaip teisinio reguliavimo metodas. Pavyzdžiui, normos, nustatančios piliečių apdovanojimo ordinais ir medaliais, garbės vardų suteikimo tvarką, taip pat laikomos skatinamosiomis.

Šalių lygiateisiškumo ir autonomijos metodas būdingas administraciniam procesui, kur šalių, kitų teisminio tyrimo dalyvių teisinė padėtis vienas kito atžvilgiu yra tokia pati.

ADMINISTRACINĖS TEISĖS FUNKCIJOS

Socialinė teisės paskirtis yra įgyvendinama teisės funkcijomis. Teisės funkcijos - tai teisės poveikio žmonių elgesiui kryptys ar būdai. Skiriamos tokios pagrindinės administracinės teisės funkcijos:

1) Reguliavimo funkcija. Tai pagrindinis teisės poveikio žmonių santykiams būdas, kai asmens teisės (vertybės) saugomos nustatant vienam teisinio santykio dalyviui teisę į tam tikrą vertybę (gyvybę, sveikatą, laisvę, turtą ir t.t.), o kitiems asmenims uždedama pareiga susilaikytų nuo žalingo elgesio tų

9

vertybių turėtojo atžvilgiu arba atlikti jo atžvilgiu pozityvius veiksmus. Šios funkcijos turinį sudaro teisiniai imperatyvai - leisti (teisės suteikimas), įpareigoti, drausti (pareigos vykdymo būtinybė). Tai reiškia, kad reguliavimo funkcija siekiama apsaugoti asmens teises tokiu būdu, kad, leidžiant asmeniui naudotis tam tikru gėriu, jis kartu įpareigojamas tai daryti nevaržydamas kito asmens teisių ir kartu jam leidžiama reikalauti iš kitų asmenų elgesio, nedarančio žalos jo gėriui.

2) Priešingų interesų derinimo, arba socialinio kompromiso, funkcija. Tai demokratinės teisės funkcija, kuri nusako reguliavimo funkcijos pobūdį: siekiant apsaugoti teises visų visuomenės narių, turinčių dažnai priešingus interesus; socialiniai santykiai reguliuojami ne bet kaip, o derinant priešingų teisės subjektų interesus, neleidžiant nė vienam iš jų per daug įsigalėti kitų socialinių grupių interesų ignoravimo, siaurinimo sąskaita. Tokiu reguliavimu pasiekiamas priešingų interesų kompromisas ir šitaip garantuojama vienoda visų visuomenės narių teisių apsauga.

3) Valstybės prievartos (sankcijų) legalizavimo ir normavimo (represinė) funkcija. Ji išplaukia iš būtinybės garantuoti teisės normomis nustatomų pareigų įsakmumą (reguliavimo funkcijos veiksmingumą). Ši funkcija nustato pobūdį ir mastą valstybės prievartos (sankcijos), kurią leidžiama taikyti už reguliacinių teisės normų nustatomų įpareigojimų, draudimų nevykdymą. Jos esmę sudaro imperatyvas - bausti.

Kitos teisės funkcijos: informavimo, auklėjamoji, yra technologinio pobūdžio ir išplaukia iš trijų pirmųjų, yra jas aptarnaujančios.

4) Informavimo funkcija nurodo, kokio teisinio santykio dalyvių elgesio reikalauja konkreti teisės norma ir kokios sankcijos bus taikomos tiems, kurie nevykdys tos normos nustatytų pareigų. Šia funkcija teisė orientuojasi į žmogaus protą ir valią.

5) Auklėjamoji, arba teisės pažeidimo prevencijos, funkcija — yra tarsi visų teisės funkcijų apibendrinimas, ji skatina asmenį apmąstyti tą žalą, kurią jis patirs nepaklusdamas teisės imperatyvams, taip pat tą bendrąją naudą, kurią garantuoja teisėtas elgesys. Tai skatina asmenį elgtis teisėtai, ugdo jo gebėjimą gyventi santarvėje su artimu, ne tik jaustis asmenybe, bet ir matyti kitą žmogų ja esant.

Teisės funkcijos yra tarpusavyje susijusios ir sudaro sistemą: teisinio reguliavimo funkcija yra centrinė, integruoja, palenkia savo reikmėms visas kitas teisės funkcijas; šios tik padeda reguliavimo funkcijai ir užtikrina jos veiksmingumą

ADMINISTRACINĖS TEISĖS PRINCIPAI

Konkretizuojant administracinės teisės esmę, reikia ją išskirstyti į atskiras, ją sudarančias pagrindines idėjas arba požymius, kuriais ji gali prisiderinti prie konkrečių santykių specifikos ir pasirinkti, kuria dalimi (požymiu) patogiau juos veikti.

Lotyniškai principium - pradžia, pagrindas, pirminis šaltinis. Tai svarbiausi teisės esmės konkretėjimo, reiškimosi būdai, arba pagrindinės teisinės idėjos, vertybinės orientacijos, kurios nurodo, kaip konkrečiomis teisės normomis turi būti reguliuojami žmonių santykiai.

Teisės literatūroje tradiciškai nurodomi principai: demokratiškumas, humanizmas, lygiateisiškumas. A.Vaišvila nurodo, kad tai universalūs žmogiško sugyvenimo principai, galiojantys ne tik teisei. Bet

jie yra ir teisės principai šalia kitų, jau grynai teisės principų: įstatymui ir teisei visi lygūs; visu asmens subjektinių teisiu santykinumas; privilegijų ir absoliučių teisių neleistinumas; socialinio kompromiso, arba saiko, principas; padarytą žalą būtina atlyginti. Jo nuomone, iš šių penkių principų galėtume toliau išvesti visus teisės teorijoje ir praktikoje sutinkamus labiau specializuotus tarpšakinius, šakinius ir teisės institutų principus

Administracinės teisės teorijoje nurodomi šie principai:1) demokratiškumas;2) teisėtumas;3) asmenų lygybė prieš įstatymą;4) humanizmas;5) asmenų teisių ir laisvių apsauga;6) valstybės ir asmens tarpusavio atsakomybė.

Administracinės teisės principų paskirtis:1) nustato administracinės teisės teisinę prigimtį;2) yra vykdomosios valdžios sistemos veiklos teisinis pagrindas;3) įtvirtina administracinių - teisinių visuomeninių santykių objektyvius dėsningumus;4) tarnauja pagrindu teisingai taikant administracinės teisės normas, priimant pagrįstus ir teisėtus

sprendimus;

10

5) sąlygoja administracinių – teisinių visuomeninių santykių pobūdį.

ADMINISTRACINĖS TEISĖS SISTEMA

Kalbant apie administracinės teisės sistemą, ji tradiciškai skirstoma į dvi dalis, t.y.: 1) vieną grupę normų, taikomų visoje valstybės valdymo sferoje, kurios yra universalios, bendro

pobūdžio, ir jų visuma sudaro Bendrąją administracinės teisės dalį;2) normas, taikomas konkrečiose valstybės valdymo srityse, šakose bei sferose. Šių normų taikymo

mastas yra siauresnis, jos atspindi valdymo organizavimo ir bei veiklos ypatumus konkrečiose valstybinio valdymo šakose, srityse bei sferose. Šių normų visuma sudaro Ypatingąją administracinės teisės dalį.

Bendrosios dalies normos yra išskiriamos į šias grupes:1) normos, įtvirtinančios valstybės valdymo principus;2) normos, reglamentuojančios administracinės teisės subjektų teisinę padėtį;3) normos, reguliuojančios valdymo institucijų formavimo tvarką bei valstybės tarnybą;4) normos, reglamentuojančios valstybės valdymo veiklos formas;5) normos, reglamentuojančios valstybės valdymo metodus;6) normos, nustatančios administracinės procesinės veiklos pagrindus;7) normos, įtvirtinančios teisėtumo valstybės valdymo sferoje užtikrinimo būdus ir tvarką.Administracinės teisės Ypatingosios dalies normos suskirstytos į keturias pagrindines grupes:1) normos, reguliuojančios valdymo organizavimą ir valstybės valdymo ypatumus administracinėje

politinėje srityje (krašto apsaugos, valstybės saugumo, vidaus reikalų, teisingumo, užsienio reikalų valdymas);

2) normos, reguliuojančios valdymo organizavimą ir valstybės valdymo ypatumus ūkio srityje (transporto ir kelių, ryšių ir informatikos, statybos ir urbanistikos, pramonės, prekybos ir energetikos, žemės ūkio, aplinkos, materialinių išteklių naudojimo valdymas);

3) normos, reguliuojančios valdymo organizavimą ir valstybės valdymo ypatumus socialinėje – kultūrinėje srityje (socialinės apsaugos, sveikatos apsaugos, švietimo ir mokslo, kultūros valdymas);

4) normos, reguliuojančios tarpšakinį valstybės valdymą (finansų, kredito, mokesčių, muitų, apskaitos ir statistikos, kainų ir konkurencijos, licenzijavimo ir sertifikavimo valdymą)

ADMINISTRACINĖS TEISĖS SISTEMINIMAS

Administracinės teisės aktu sisteminimas - tai įvairių teisės subjektų (valstybės institucijų, firmų, pareigūnų, piliečių) veikla, kuria siekiama sugrupuoti administracinės teisės normų aktus į vientisą sistemą siekiant palengvinti jų paiešką, operatyviai ir tiksliai įgyvendinti jų nurodymus.

Teisės aktų sisteminimas reiškiasi tokiais pavidalais: apskaita, inkorporacija, konsolidacija ir kodifikacija.

Apskaita - tai valstybės institucijų, įmonių, privačių firmų veikla, kuria yra kaupiami, apdorojami, tam tikra tvarka išdėstomi ir saugomi galiojantys norminiai teisės aktai. Šia veikla pirmiausia siekiama patenkinti pačių sistemintojų poreikius, ir ji administracinėje teisėje nevaidina reikšmingo vaidmens.

Inkorporacija (lot. in corpore - visi drauge) - tai tokia sisteminimo forma, kai tam tikri teisės aktai chronologine, abėcėline, sistemine dalykine tvarka yra ištisai ar iš dalies sujungiami į rinkinius. Inkorporacija yra nuolatinė valstybės institucijų, firmų, piliečių veikla, kuria siekiama užtikrinti galiojančių teisės akrų veiksmingumą, jų prieinamumą ir greitą apžvalgą, operatyviai aprūpinti gyventojus patikima informacija apie teisės aktus ir galiojančią jų redakciją.

Inkorporacijos ypatumas, kad ją atliekant nekeičiamas jungiamų į rinkinį teisės aktų turinys. Tai skiria ją nuo kodifikacijos ir konsolidacijos.

Inkorporacija pagal leidžiamų rinkinių juridinę galią yra skirstoma į: 1) oficialiąją; 2) oficiozinę (pusiau oficialią); ir 3) neoficialiąją.

Oficialioji inkorporacija atliekama kompetentingų teisėkūros institucijų pavedimu (arba jų pritarimu) ir jų vardu. Ja remiantis sudarytas teisės aktų rinkinys laikomas oficialiu, jis prilyginamas oficialiems į rinkinį įdėtų teisės aktų tekstams. Juo galima remtis taikant esamus, taip pat leidžiant naujus teisės aktus.

Oficiozinė (pusiau oficiali) inkorporacija yra tokia inkorporacijos rūšis, kai teisės aktų rinkinį parengia ir išleidžia institucija, turinti teisėkūros institucijos įgaliojimą, (pvz., Teisingumo ministerijos išleistas įstatymų sąvadas). Bet toks rinkinys nėra oficialiai teisėkūros institucijos tvirtinamas ir todėl jame spausdinamų teisės aktų tekstas nėra oficialus.

11

Neoficialiąją inkorporaciją atlieka įvairios žinybos, organizacijos, valstybinės ar privačios leidyklos, mokslo įstaigos, firmos, pareigūnai, privatūs asmenys, kurie neturi specialių teisėkūros institucijų įgaliojimų leisti tokius rinkinius ir daro tai savo iniciatyva. Tokie rinkiniai nėra oficiali teisės normų raiškos forma ir jais negalima remtis kuriant ar taikant teisę.

Konsolidacija – tai tokia teisės aktų sisteminimo forma, kai daugelis teisės aktų reguliuojančių tą pačią socialinių santykių sritį, sujungiami į vieną apibendrintą (sustambintą) norminį teisės aktą. Tokį naujai sukurtą aktą teisėkūros institucija tvirtina kaip savarankišką teisės normų išraiškos formą kartu pripažindama, kad ankstesni pavieniai šios srities teisės aktai neteko galios. Čia į naują teisės aktą sujungiami vienos juridinės galios teisės aktai (pvz., tik įstatymai arba tik Vyriausybės nutarimai).

Konsolidacija, skirtingai nei inkorporacija, yra tam tikra teisėkūros rūšis. Jos savitumas tas, kad naujas, sustambintas teisės aktas nekeičia teisinio reguliavimo turinio, galiojančios teisės. Tai techninio (formos) pobūdžio teisėkūra.

Teisės aktų konsolidacija - tai parengimas ir priėmimas sustambinto akto, kuris sujungia į vieną aktą anksčiau išleistus teisės aktus, reguliuojančius kurią nors atskirą socialinių santykių sritį.

Kodifikacija - tai esminis tam tikrą socialiniu santykių sritį reguliuojančių teisės aktų turinio ir formos perdirbimas. Lotyniškai codificatio - tai tam tikros teisės srities įstatymų sujungimas į vientisą sistemą - kodeksą.

Šitaip sudarytojas siekia susisteminti pasiteisinusias teisės normas, iš esmės perdirbti jų turinį, suteikti norminiams nurodymams aiškesnę loginę struktūrą, juos iš vidaus suderinti šalindamas tarpusavio nedarną ir prieštaravimus, išvalyti norminę medžiagą nuo pasenusių, nepasiteisinusių teisės normų, užtikrinti maksimalų tam tikros santykių srities teisinio reguliavimo išsamumą. Kodifikacija - tai teisėkūros tobulinimo iš esmės forma.

Kodifikacijai būdingi tokie požymiai:1) kodifikuojant formuluojamos normos, kurios reguliuoja svarbiausius, esminius visuomeninio

gyvenimo klausimus, nustato tam tikros teisės šakos norminius pagrindus;2) kodifikuojant sukurtas teisės aktas reguliuoja plačią arba gana plačią santykių sritį;3) būdamas teisėkūros tobulinimo rezultatas, kodifikacijos aktas yra suvestinis aktas, sutvarkantis

tarpusavyje susijusius teisinius nurodymus;4) kodifikuojant siekiama sukurti pastovesnes teisės normas, skirtas ilgai galioti;5) kodifikacinis aktas visada yra reikšmingas teisinės kūrybos aktas, o apimties atžvilgiu -

sudėtingos struktūros.Teisės literatūroje ir praktikoje skiriamos kelios kodifikacijos rūšys: 1) visuotinė kodifikacija, kuria

siekiama susisteminti visų pagrindinių teisės šakų teisės normų aktus; 2) šakinė kodifikacija, apimanti vienos teisės šakos įstatymus; 3) speciali kodifikacija - tai išleidimas aktų, reguliuojančių tam tikram teisės institutui būdingus socialinius santykius. Administracinei teisei būdinga speciali kodifikacija.

Taigi kodifikacija, skirtingai nei inkorporacija ir konsolidacija, yra turiningas sisteminimas. Skirtingai nei inkorporaciją, ją atlieka tik valstybės institucijos. Pavyzdžiui, Teisingumo ministerijos nuostatuose numatyta, kad ši ministerija kodifikuoja ir sistemina viešosios ir privačios teisės aktus, rengia pasiūlymus dėl jų pakeitimo ar pripažinimo netekusiais galios.

Kodifikacijos reikšmingumas pažymimas ir teisės aktuose. Lietuvos respublikos vyriausybės 2001 – 2004 metų programoje numatoma susisteminti galiojančius teisės aktus ir parengti Lietuvos Respublikos įstatymų sąvadą, siekti konsoliduoti teisės aktus ir kodifikuoti atskiras teisės šakas, išlaikyti kodifikuotų aktų turinio stabilumą, o tarp Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-2004 metų programos įgyvendinimo priemonių teisės kūrimo srityje numatyta ir Teisingumo ministerijai pavedama 2002 metų IV ketvirtyje parengti naujo Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodekso projektą.

Juridinės technikos požiūriu tik vientisas kodifikuotas teisės aktas gali užtikrinti geresnį teisinį reguliavimą nei atskiri įstatymai, taip pat toks teisės aktas sudaro galimybę pasiekti geresnę atskirų teisės normų sąveiką bei jų tarpusavio suderinamumą. Vienas ir suderintas kodeksas yra tinkamiausia ir patogiausia naudotojams teisės akto forma, kuri yra priimtina daugelyje Europos valstybių.

ADMINISTRACINĖS TEISĖS VIETA TEISĖS IR TEISINĖJE SISTEMOSE

Administracinė teisė glaudžiai sąveikauja su kitomis teisės šakomis, neretai pasireikšdama savo reguliuojančiu poveikiu ir tose visuomeninio gyvenimo srityse, kurios priskiriamos kitų teisės šakų reguliavimo dalykui. Savo poveikio priemonėmis ji taip pat užtikrina šiose srityse atsirandančių visuomeninių santykių apsaugą (pavyzdžiui, administracinės atsakomybės priemonių pagalba). Tuo pasireiškia administracinio – teisinio reguliavimo taikymo platus pobūdis, kurį savo ruožtu sąlygoja

12

vykdomosios valdžios mechanizmo įvairiapusiškumas, jos vaidmuo užtikrinant viešojo intereso prioritetą besivystančiuose rinkos santykiuose. Valstybinio valdymo sritis, kurios ribose pasireiškia administracinės teisės reguliacinis vaidmuo, liudija, kad daugelis valdymo pobūdžio santykių aptinkami ten, kur reiškiasi kitų teisės šakų (darbo, finansų, civilinės, įmonių ir pan.) normos. Visa tai daro ženklų poveikį administracinės teisės santykiui su kitomis teisės šakomis.

Administracinės teisės ir kitų teisės šakų pagrindiniai atribojimo kriterijai yra teisinio reguliavimo dalukas ir metodas ir būtent šių atskirų teisės šakų kategorijų tarpusavio sulyginimas padeda atskleisti teisės šakų panašumus bei skirtumus. Tačiau teisės šakos gali būti lyginamos tiek minėtuoju, tirk ir kitais aspektais.

Administracinės teisės santykis su konstitucine teise: Konstitucinė teisė yra kitų teisės šakų pagrindas. Tai siejama su Konstitucijos, kaip aukščiausios

juridinės galios šaltinio, reikšmingumu. Konstitucinės ir administracinės teisės reguliavimo mastas yra skirtingi – administracinės teisės normos detalizuoja, konkretizuoja konstitucinės teisės normas, yra jų išvestinės dalys, nes negali joms prieštarauti. Konstitucinė teisė įtvirtina valstybės institucijų organizavimo principus, nustato valstybinės valdžios institucijų ir vykdomojo aparato vietą valstybės mechanizme, jų tarpusavio santykių pagrindus. Konstitucinė teisė įtvirtina bendrus, vieningus principus, tuo tarpu administracinė teisė nurodytus principus konkretizuoja, numato, kaip jie įgyvendinami valstybinio valdymo institucijų sistemoje.

Administracinės teisės santykis su civiline teise:Administracinės ir civilinės teisės santykį tiksliausiai atskleidžia šių teisės šakų teisinio reguliavimo

metodų – administracinio teisinio bei civilinio teisinio, skirtingumas. Tiek administracinė teisė, tiek ir civilinė teisė reguliuoja panašius savo pobūdžiu visuomeninius santykius, kurie dažniausiai yra priskiriami civilinės teisės reguliavimo sričiai, t.y. turtinius ir asmeninius neturtinius santykius, tačiau civilinės teisės reguliavime dominuoja šalių lygybės metodas, kai tuo tarpu administracinės teisės reguliavimo metodas pagrįstas šalių nelygybe.

Administracinės teisės santykis su darbo teise:Šios teisės šakos artimos pagal savo reguliavimo dalyką. Darbo teisė reguliuoja darbo bei kai kuriuos

su jais susijusius visuomeninius santykius (socialinio draudimo srityje, darbo ginčų nagrinėjimą, kolektyvinių sutarčių sudarymą.) Pagrindinis tokių santykių turinys yra piliečių teisės į darbą įgyvendinimas (darbo sutartis, atlyginimas už darbą, teisė į poilsį ir t.t.). Darbo teisė reguliuoja visuomeninius santykius tiesiogiai susijusius su asmenybės teisiniu statusu . Administracijos įgaliojimus nustato ir realizuoja, priėmimo į darbą, atleidimo, drausminės atsakomybės taikymo tvarką - administracinė teisė.

AT santykis su finansų teiseFinansų teisė skiriasi nuo administracinės teisės daugiau teisinio reguliavimo objekto specifika

(piniginių pajamų surinkimo ir paskirstymo procesas). Faktiškai valstybės finansinė veikla yra vykdomosios tvarkomosios veiklos rūšis; finansinių santykių realizavimo metodai iš esmės yra administracinio teisinio pobūdžio, kas yra administracinės teisės reguliuojamo dalyko elementas. Tokius procesus kaip kreditavimas, mokesčių rinkimas reguliuoja finansų teisės normos

Administracinės teisės vieta teisės ir teisinėje sistemoje pasireiškia šiais ypatumais:1) Administracinė teisė savo reguliuojamuoju poveikiu apima platų visuomeninių santykių ratą, ką

sąlygoja įvairiapusiškas vykdomosios valdžios sistemos mechanizmo pasireiškimas.2) Administracinės teisės turinį įtakoja procesai, vykstantys visuomenės ir valstybės gyvenime.3) Administracinė teisė susijusi ir sąveikauja su konstitucine teise, kurioje yra administracinės teisės

ištakos, detalizuoja ir konkretizuoja šią teisės šaką, nustatydama įvairių institutų teisinį mechanizmą.4) Administracinė teisė susijusi ir sąveikauja su savivaldos teise, reguliuojančia eilės administracinių

– teisinių santykių savivaldos dariniuose organizavimą.5) Civilinė ir administracinė teisė dažnai reguliuoja išoriškai panašius turtinio pobūdžio

visuomeninius santykius.6) Baudžiamosios ir administracinės teisės normų galiojimo ribos nustatomos atitinkamų draudimų

pobūdžiu ir kryptingumu.

ADMINISTRACINĖS TEISĖS MOKSLO SAMPRATA, JO DALYKAS IR FUNKCIJOS, METODAI

Mokslai skirstomi į humanitarinius (socialinius) ir tiksliuosius (techninius).Humanitariniai: filosofija, istorija, ekonomikos teorija, politologija, sociologija, teisė ir kt.Tikslieji: fizika, astronomija, chemija, biologija, matematika ir kt.

13

Teisės mokslai skirstomi į teorijos – istorinius, teisės šakų, specialiuosius, tarpšakinius teisės mokslus bei tiriančius užsienio valstybę ir teisę.

Teorijos istoriniai mokslai: 1) valstybės ir teisės teorija, 2) valstybės ir teisės istorija, 3) politinių ir teisės teorijų istorija ir kt.

Teisės šakų mokslai: 1) konstitucinės teisė, 2) administracinė teisė, 3) civilinė teisė, 4) baudžiamoji teisė, 5) darbo teisė ir kt.

Specialieji teisės mokslai: 1) kriminalistika, 2) teismo medicina, 3) teismo psichologija, 4) apskaitos teisė, 5) vidaus reikalų sistemos administracinė veikla, 6) operatyvinė – paieškos veikla ir kt.

Tarpšakiniai teisės mokslai: 1) kriminologija, 2) teisėsaugos institucijos, 3) valdymas ir kt.Tiriantys užsienio valstybę ir teisę mokslai: 1) romėnų teisė, 2) užsienio šalių konstitucinė teisė, 3)

užsienio šalių valstybės ir teisės istorija ir kt.

Administracinės teisės mokslas yra Lietuvos teisės mokslo šaka, tirianti administracinės teisės teorines ir praktines problemas. Administracinės teisės mokslas skiriasi nuo administracinės teisės, kaip teisės šakos, visuomenine paskirtimi, nagrinėjamu dalyku ir metodais. Administracinę teisę, kaip teisės šaką, sudaro sistema teisės normų, reguliuojančių specifinę grupę visuomeninių santykių. Tuo tarpu administracinės teisės mokslas yra sistema idėjų ir pažiūrų į galiojančias administracinės teisės normas, jų reguliuojamus visuomeninius santykius, šių visuomeninių santykių istorinę raidą ir jos perspektyva.

Taigi, administracinės teisės mokslo funkcija yra ištiri Lietuvos valstybės valdymo efektyvumo plėtojimo tendencijas, egzistuojančių administracinės teisės institutų veiksmingumą ir tuo pagrindu teikti rekomendacijas, kaip tobulinti vykdomosios valdžios realizavimą, o kartu ir administracinę teisę.

Administracinės teisės mokslui būdingi viso Lietuvos teisės mokslo metodai ir principai, tarp jų paminėtini statistiniai ir sociologiniai teisėtyros metodai, lyginamosios teisėtyros metodas.

UŽSIENIO ŠALIŲ ADMINISTRACINĖS TEISĖS BENDROJI CHARAKTERISTIKA

Teisės literatūroje skiriamos keturios pagrindinės teisinių sistemų rūšys:1) romanų-germanų; jai būdinga statutinės teisės vyravimas ir įstatymo vyršenybė,, čia vyrauja

valstybės institucijų leidžiami teisės normų aktai ir jų sistemos (kodeksai);2) anglosaksų, arba bendrosios, teisės tradicija, kur statutinė teisė derinama su plačios kompetencijos

precedentų teise pripažįstant teisėkūros ad hoc teisę ir bendriesiems teismams;3) musulmonų, judėjų, induistų teisės sistema, kur pozityvioji (pasaulietinė) teisė glaudžiai

susipynusi su religinėmis normomis ir institucijomis;4) iki 1991 m. funkcionavusi socialistinė teisinė sistema, kuri iš esmės nelaikytina atskira teisinės

sistemos rūšimi, nes ji teisės principų atžvilgiu savo turiniu buvo romanų-germanų teisės tradicijos modifikacija.

Dabar pasaulyje įsigalėjusios dvi teisinės sistemos, t.y. kontinentinė (Prancūzija, Vokietija, Italija ir kt.) ir anglosaksų (Anglija, JAV).

Užsienio šalių administracinė teisė, t. y. visuma teisei normų, reguliuojančių santykius valstybinio valdymo srityje ir ypač santykius tarp valstybės ir jai pavaldžių subjektų valstybinio valdymo srityje, atsirado kartu su buržuazine valstybe. Tačiau valstybinio valdymo klausimai ilgą laiką buvo nagrinėjami bendrame konstitucinės teisei kurse, o užsienio administracinės teisės mokslas pradėjo formuotis tik antroje XIX amžiaus pusėje, vakarų Europos valstybėse susiformavo pramoninės revoliucijos laikotarpiu, todėl laikoma, kad administracinė teisė yra sąlyginai jauna teisės šaka. Administracinės teisės gimtine laikoma Prancūzija. Administracinių įstatymų ankstyvam formavimuisi įtakos turėjo doktrina, pagal kurią valdymo institucijos turi būti besąlygiškai atskirtos nuo teismų, kuriais nepasitikėjo prancūziškoji buržuazija.

Kontinentinės sistemos valstybių administracinė teisė sudaro visumą teisės normų, reglamentuojančių visų pirma valstybinio valdymo sistemos organizaciją, sistemos subjektų tarpusavio santykius, vidinę struktūrą ir teisinę padėtį. Be to, administracinės teisės normos reguliuoja santykius tarp administravimo įstaigų ir atskirų asmenų.

Anglosaksų teisinės sistemos šalyse administracinė teisė vystėsi kaip savarankiška teisės šaka vėliau nei kontinentinėse valstybėse. Ilgą laiką Anglijoje valdymo institucijoms buvo taikomos bendrosios teisės (common law) normos. Plečiantis valstybės kišimuisi į ekonomiką ir kitas visuomeninio gyvenimo sritis buvo vystoma administracinė veikla ir stiprinamas administracinės valdžios aparatas. Šis procesas sąlygojo ir specifinių normų, skirtų išimtinai valdymo institucijų veiklai reguliuoti, atsiradimą.

14

Anglosaksų sistemoje administracinė teisėkūra susikoncentravo ties privačių asmenų procesinių garantijų prieš valstybės įstaigų neteisėtą savivalę formavimu. Anglijos ir JAV administracinis teisinis reguliavimas pasižymi tuo, kad administracinė teisė nereglamentuoja valstybės aparato organizavimo ir struktūros, tačiau detaliai nustato praktiškai visus privačių asmenų ir administravimo subjektų santykių aspektus.

Skiriamos dvi pagrindinės užsienio šalių administracinės teisės mokyklos - kontinentinė (Prancūzijoje, Vokietijoje Italijoje ir kt.) ir anglosaksų (Anglijoje, JAV). Žymiausiais kontinentinės mokyklos atstovais laikomi šie: Prancūzijoje - L. Diugi, G. Žez, M. Oriju, D. Bertelem R. Bonaras, Z. Vedelis ir kt.; Vokietijoje - V. Jelinekas O. Mejeris; anglosaksų (JAV) - F. Gudnou, Dž. Hartas Dž. Lendis, B. Švarcas, H. Ueid, K. Deivis ir kt.

Būdingiausiu kontinentinės mokyklos pavyzdžiu laikoma Prancūzijos administracinė teisė, kuri turėjo nemažą įtaką kitų Europos valstybių administracinės teisės vystymuisi (įskaitant ir carinę Rusiją). Žymus prancūzų administratyvistas prof. Žoržas Vedelis administracinę teisę apibrėžia kaip visumą teisės normų, reglamentuojančių valstybinės administracijos, t. y. valstybės vykdomųjų institucijų veiklą. Svarbiausieji Prancūzijos administracinės teisės institutai yra šie: administracinis režimas, administracinis teismas ir administracijos struktūra.

Administracinį režimą atskleidžia keturi principai: 1) administracinės ir teisminės valdžių padalijimo principas (čia iš esmės nagrinėjami administracinio teismo jurisdikcijos klausimai); 2) administracinių aktų ypatingo režimo principas (t. y. administracijos teisė leisti privalomus vykdyti normatyvinius aktus bei sudaryti administracines sutartis. Tai mokymas apie normatyvinius administracinius aktus, jų rūšis, elementus, galiojimą bei priverstinį vykdymą; administracinių sutarčių požymius, atsiradimą, rūšis bei jų ginčijimą); 3) teisėtumo principas (jo sąvoka, turinys, išimtys, teisminė kontrolė); 4) administracijos ir jos atstovų atsakomybės principas (čia nagrinėjami įvairūs atsakomybės pagrindai, režimai ir išimtys). Pirmieji du principai traktuojami kaip administracijos prerogatyva ar privilegija, o kiti - kaip administracijos pareiga.

Administracinis teismas (administracinė justicija) yra vienas iš būdingiausių Prancūzijos administracinės teisės institutų. Žemutinei administracinės justicijos grandžiai priklauso bendrieji (administraciniai tribunolai) ir Specialūs administraciniai teismai. Administraciniai tribunolai (jų yra apie 30) sudaryti tarpteritoriniu principu ir jie nepavaldūs jokioms vietinėms institucijoms. Tai pirmos instancijos teismai, nagrinėjantys skundus dėl vykdomųjų institucijų bei jų atstovų veiksmų, taip pat administracinius ieškinius dėl žalos (nuostolių) atlyginimo ir t. t. Prie specialių administracinių teismų priskiriami įvairių susivienijimų (korporacijų) drausminiai teismai, teismas biudžetinės drausmės klausimams ir kt. Aukščiausia Prancūzijos administracinės justicijos institucija yra Valstybinė taryba, kuriai vadovauja teisingumo ministras, o jos narius skiria respublikos prezidentas. Ji vykdo ne tik teismines, bet ir administracines funkcijas.

Valstybinė taryba yra apeliacinė instancija visose bylose, kurias nagrinėja administraciniai tribunolai, ir kasacine instancija specialių administracinių teismų nagrinėjamose bylose. Be to, svarbiausias administracines bylas Valstybinė taryba nagrinėja kaip pirmos instancijos teismas.

Valstybinė taryba vykdo taip pat svarbias administracines funkcijas - ji konsultuoja ministrą pirmininką ir kitus ministrus šalies vadovavimo, finansų, socialiniais ir kitais klausimais, teikia išvadas dėl vyriausybės aktų projektų, duoda vyriausybei pasiūlymų dėl įstatymų pakeitimo ir t. t.

Prancūzijos valstybiniai valdymo institucijos skirstomos į centrines ir vietines. Prie centrinių valdymo institucijų priskiriami prezidentas, ministras pirmininkas, vyriausybė, ministerijos ir žinybos. Prancūzijoje V Respublikoje (t. y. pagal 1958 m. Konstituciją) ypač išaugo prezidento vaidmuo. Prezidentui suteikti plačiausi įgalinimai visose valstybinio gyvenimo srityse. Administracinės veiklos sferoje svarbiausi prezidento įgalinimai yra šie: jis pirmininkauja ministrų tarybos posėdžiams, pasirašo ministrų tarybos priimamus ordonansus ir dekretus, skiria ministrą pirmininką, vyriausybės narius, kitus aukščiausius civilinius bei karinius pareigūnus ir vadovauja ginkluotosioms pajėgoms. Platūs įgalinimai suteikti ir ministrui pirmininkui. Iš to prancūzų administratyvistai daro išvadą, jog V Respublikoje nėra vieningos (t, y. vienos) aukščiausiosios administracinės valdžios, nes ji paskirstyta tarp dviejų pareigūnų - prezidento ir ministro pirmininko.

Administraciniuose-teritoriniuose vienetuose - departamentuose, apygardose ir komunose funkcionuoja vietinės valdymo institucijos. Prancūzijos centralizuoto valdymo sąlygomis atsakingus vietinius pareigūnus skiria centras; kitos institucijos formuojamos rinkimų būdu vietose. Svarbiausias vietinės administracinės valdžios atstovas yra departamento prefektas, skiriamas respublikos prezidento dekretu. Jis tiesiogiai pavaldus vyriausybei ir yra jos įgaliotinis bei kiekvieno ministro atstovas departamente. Prefektas duoda kryptį visų departamento valdymo institucijų veiklai, ją koordinuoja ir vykdo administracinę žemesnių valdymo institucijų globos funkciją. Apygardose prefekto vardu bendro

15

vadovavimo funkcijas vykdo suprefektai. Komunoje administracinės valdžios atstovas yra meras, kurį 6 metams renka municipalinė taryba iš savo narių.

Prancūzijos valdymo organizavimui būdinga griežta centralizacija, o valdymo subjektų rankose sutelkti platūs įgalinimai, kurių dėka jie faktiškai yra nepriklausomi nuo atstovaujamosios valstybinės valdžios institucijos - parlamento.

Laikomasi nuomonės, kad tipiškas anglosaksų mokyklos pavyzdys yra JAV administracinė teisė. Skirtingai nuo kontinentinės, JAV administracinės teisės mokslas valdymo institucijos sistemos nelaiko administracinės teisės objektu. Šį institutą JAV administracinės teisės specialistai priskiria valstybinio valdymo mokslui. Todėl administracinė teisė apibrėžiama kaip teisės šaka, fiksuojanti administracinių įstaigų įgalinimus ir veiklos tvarką. Prie JAV administracinės teisės objektų priskiriamos dvi pagrindinės administracinių įstaigų veiklos sritys: 1) administracinė normų leidyba („deleguota įstatymų leidyba“) ir 2) administracinė kvaziteisminė veikla (administracinė justicija) bei teisminė administracinės veiklos kontrolė (įskaitant administracijos atsakomybę už žalą, padarytą jos tarnautojų). JAV administracinėje teisėje vyrauja procedūriniai klausimai, todėl ši JAV teisės šaka apibūdinama kaip administracinė procesinė teisė.

JAV egzistuoja bendra federacinė administracinė teisė ir kiekvienos valstijos administracinė teisė. Pagrindiniai JAV administracinės teisės šaltiniai yra federacinė ir valstijų konstitucijos, įstatymai, teismų sprendimai ir administracinių įstaigų aktai. Svarbiausi iš minėtų šaltinių yra federacinis Įstatymas dėl administracinės procedūros (1946 m.) ir Pavyzdinis valstijų įstatymas dėl administracinės procedūros (1970 m.).

JAV administracinės teisės subjektai yra ne visos vykdomosios valdžios institucijos, o tik vadinamosios administracinės įstaigos. Tai įstaigos ar pareigūnai, kurie turi teisę priimti galutinius ir privalomus vykdyti sprendimus privačių asmenų (t. y. piliečių ir privačių organizacijų) atžvilgiu. Administracinių įstaigų veiklai paprastai būdingos dvi formos: administracinių aktų leidimas ir sprendimų dėl administracinių ginčų priėmimas (vykdomoji ir kita administracinių įstaigų bei kitų valdymo institucijų veikla į administracinės teisės normomis reguliuojamų santykių sferą neįeina).

Nors federacinių administracinių įstaigų yra palyginti nedaug (iš viso apie 50; jų tarpe prezidentas, 9 vykdomieji departamentai, 28 reguliuojančios nepriklausomos agentūros ir t. t.), jų reikšmė valstybės aparatui labai didelė. Kaip tik šios institucijos leidžia administracinius normatyvinius aktus (t. y. vykdo deleguotą įstatymų leidybą), adresuotus piliečiams ir privačioms organizacijoms bei priima sprendimus dėl konkrečių privačių asmenų teisių ir pareigų. Panašios administracinės įstaigos funkcionuoja ir valstijose. Šių įstaigų administracinę veiklą reguliuoja minėti procesiniai įstatymai. Jie taip pat nustato tam tikras privačių asmenų teisių garantijas bei numato teisminę administracijos veiklos kontrolę.

16