O TRIBUNAL DE CONTAS E A AUDITORIA DE PROGRAMAS NA MELHORIA DO GASTO PÚBLICO DOS MUNICÍPIOS

FLUMINENSES E DO GOVERNO DO ESTADO

Erivaldo Pereira de Paula

RIO DE JANEIRO 2007

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Erivaldo Pereira de Paula

O TRIBUNAL DE CONTAS E A AUDITORIA DE PROGRAMAS NA MELHORIA DO GASTO PÚBLICO DOS MUNICÍPIOS

FLUMINENSES E DO GOVERNO DO ESTADO Trabalho de Final de Curso apresentado à Escola Brasileira de Administração Pública do Rio de Janeiro da Fundação Getúlio Vargas. Campo de Conhecimento:Administração Pública Orientadora: Professora Vera Corrêa

RIO DE JANEIRO

2007

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AGRADECIMENTOS

A todos que direta ou indiretamente

contribuíram para a realização dessa

travessia.

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DEDICATÓRIA

Dedico às pessoas que não desistem nunca,

pois “É melhor tentar e falhar que

preocupar-se e ver a vida passar. É melhor

tentar, ainda que em vão, que sentar-se

fazendo nada até o final. Eu prefiro na chuva

caminhar que em dias tristes me esconder.

Prefiro ser feliz embora louco, que em

conformidade viver”.

(Martin Luther King)

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FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS/ESCOLA DE CONTAS TCE-RJ

Curso Intensivo de Pós Graduação em Administração Pública

O Trabalho de Conclusão de curso “O Tribunal de Contas e a Auditoria de Programas na Melhoria do Gasto Público dos Municípios Fluminenses e do Governo do Estado”, elaborado por Erivaldo Pereira de Paula e aprovado pela Coordenação Acadêmica do Curso Intensivo de Pós-Graduação em Administração Pública foi aceito como requisito parcial para a obtenção do certificado do curso de pós-graduação, do programa FGV Management. Rio de Janeiro, de agosto de 2007.

Prof. Armando dos Santos Cunha

Coordenador Acadêmico

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Termo de Autenticidade

O aluno Erivaldo Pereira de Paula, abaixo assinado, do Curso Intensivo de Pós-

Graduação em Administração Pública, do Programa FGV Management, realizado no

período de 07 de outubro de 2005 a 14 de junho de 2007, declara que o conteúdo do

trabalho de conclusão de Curso intitulado: O Tribunal de Contas e a Auditoria de

Programas na Melhoria do Gasto Público dos Municípios Fluminenses e do

Governo do Estado, é autêntico, original e de sua autoria exclusiva.

Rio de Janeiro, 14 de agosto de 2007.

Erivaldo Pereira de Paula

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S U M Á R I O

1. O PROBLEMA

1.1 - Introdução 09

1.2 – Objetivo 11

1.3 – Objetivo Intermediário 11

1.4 – Delimitação do estudo 11

1.5 - Relevância do estudo 12

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 - Tipos de auditorias Adotadas pelos Tribunais de Contas 13

2.2 – A Auditoria de Programas 14

2.3 – Auditoria de Desempenho Operacional 20

2.4 – A Questão da Causalidade 22

2.5 – A Origem das Avaliações de Programas 22

2.6 – Tribunais de Contas que Adotaram a Auditoria de Programas 25

2.7 - O TCE-RJ e as Auditorias Operacionais 30

2.8 – PROMOEX 30

2.9 - Fatores a Considerar na Implantação das Auditorias de Programas 37

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3. METODOLOGIA

3.1 – Tipo de pesquisa 40

3.2 – Universo e amostra 40

3.3 – Coleta de dados 40

3.4 – Limitações do método 41

4. CONCLUSÃO 41

5. BIBLIOGRAFIA 43

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1 – O PROBLEMA

A Auditoria de Programas e o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Que

medidas podem ser viabilizadas para se apurar a efetividade do gasto público?

1.1 - INTRODUÇÃO

A democracia tem trazido constantes desafios para os governantes, entre eles

encontra-se a exigência cada vez maior por uma sociedade mais justa, com a inclusão de milhões de

excluídos do processo produtivo. Isso tem gerado demandas crescentes por políticas públicas,

simultaneamente temos a redução do poder de investimento dos Estados brasileiros. Dessa

dicotomia vem surgindo a forma de equacionar o problema: fazer mais, com menos.

E é nesse contexto que vemos inserido o Tribunal de Contas, principalmente após a

entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal que lhe deu um novo impulso ao reforçar a

importância dos Tribunais para garantia da boa e regular aplicação do dinheiro público,

contribuindo para que os recursos gastos pelo governo, na execução dos programas governamentais,

sejam aplicados de forma a garantir o atendimento das necessidades requeridas pela sociedade.

Num país onde os recursos são escassos e a carga tributária elevada, vemos que a

tendência que se apresenta é aquela em que os Tribunais de Contas estão preocupados não somente

com a regularidade das contas públicas, enfocando apenas o aspecto legal-orçamentário-contábil-

financeiro e patrimonial, mas também com os resultados alcançados pela administração pública,

avaliando a economicidade, eficiência, eficácia e efetividade na execução dos programas

governamentais.

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Uma técnica que tem sido utilizada, mas de forma bastante incipiente, por alguns

Tribunais de Contas que visa contribuir com o Poder Executivo na missão da melhor aplicação dos

recursos públicos, é Auditoria de Programas.

A Auditoria de Programas, um desdobramento da Auditoria de Natureza

Operacional, visa examinar a efetividade dos programas e projetos governamentais (TCU, 2000).

No Brasil, o Tribunal de Contas da União já vem realizando trabalhos com enfoque nos resultados

da gestão pública, através da Auditoria de Natureza Operacional - ANOP desde a década de 90. A

competência para que os Tribunais de Contas realizem auditorias operacionais está estabelecida nas

Constituições Federal e Estadual.

O mandamento legal que estabelece a competência para os Tribunais de Contas

realizarem as auditorias operacionais está expresso em nossa Carta Magna, no seu art. 70, que assim

preconiza:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Entendemos assim, que os Tribunais de Contas são importantes instrumentos no

controle da aplicação dos recursos públicos e que existem perspectivas e alternativas de atuação

ainda não inteiramente exploradas.

11

1.2 - OBJETIVO

O objetivo deste trabalho foi conceituar a auditoria de programa e verificar as

experiências dos tribunais que possam servir de parâmetro para a realização de auditorias, visando

analisar a efetividade do gasto público.

1.3 – OBJETIVOS INTERMEDIÁRIOS Identificados os TCEs que realizam auditorias de programas com alguma

regularidade.

1.4 – DELIMITAÇÃO DO ESTUDO

Estudo das condições adequadas para a implementação das auditorias de programas,

bem como as práticas adotadas por outras Cortes de Contas na implantação das auditorias em

comento, após a Lei de Responsabilidade Fiscal que definiu novas atribuições aos Tribunais de

Contas do país. Observamos ainda as diretrizes traçadas pelo PROMOEX - Projeto de Apoio à

Modernização do Controle Externo dos Tribunais de Contas, pelo TCE-RJ, que disponibilizou

financiamentos oriundos do Acordo de empréstimo firmado entre o Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão – MP e o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID.

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1.5 – RELEVÂNCIA DO ESTUDO Entendemos relevante o estudo, haja vista que temos percebido que os Tribunais de

Contas do Brasil, inclusive o do Rio de Janeiro, tem demonstrado preocupação com a questão da

efetividade do gasto público.

Tentamos demonstrar que esse tipo de auditoria pode trazer grandes benefícios para

o Estado, pois a ferramenta será um meio para identificar eventuais falhas existentes na consecução

de determinado programa, atuando através de parceria com a entidade fiscalizada, onde o principal

objetivo será o sucesso da intervenção estatal, gerando reflexos positivos na sociedade.

Cada vez mais pesquisadores estão escrevendo sobre o tema e o vêm realmente como

uma ferramenta para a busca pela qualidade do gasto público. Cunha (2005, pg. 132) salienta a

importância das auditorias de desempenho para a boa aplicação do dinheiro público:

Estudos recentes sobre as práticas de controle com foco no desempenho governamental adotadas por instituições responsáveis pelo controle externo de burocracias públicas (como o Tribunal de Contas da União, no caso brasileiro) demonstram a utilização do referencial teórico provido por duas escolas de pensamento sobre avaliação governamental: a escola de análise de políticas públicas e a de avaliação de programas. Esse referencial teórico vem sendo confrontado com a base de conhecimentos sobre processos de auditorias tradicionais dessas instituições e, assim, tem permitido a construção de um delineamento metodológico próprio das instituições governamentais de controle, constituído de métodos e técnicas de controle e avaliação que vem sendo empregados de forma sistemática para analisar e avaliar o desempenho das ações governamentais.

13

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 – Tipos de auditorias Adotadas pelos Tribunais de Contas do Brasil

Segundo Araújo (2004) o termo auditoria, etimologicamente falando, originara-se do

latim audire, “ouvir”. Em sentido mais amplo consiste na ação independente de se confrontar uma

determinada condição com o critério preestabelecido que se configura como a situação ideal, para

que se possa opinar ou comentar a respeito.

A Auditoria é, simplesmente, a comparação imparcial entre o fato

concreto e o desejado, com o intuito de expressar uma opinião ou de

emitir comentários, materializados em relatórios de auditoria. (Araújo

2004, pg. 13)

Os TCEs têm adotado com mais freqüência as auditorias de conformidade, que visam

verificar a aderência dos procedimentos administrativos às normas legais. Já as auditorias de

natureza operacional estão aos poucos sendo inseridas nos trabalhos de fiscalização dos tribunais de

contas.

14

2.1 – A Auditoria de Programas

A auditoria de programas é um instrumento que avalia a efetividade dos programas

governamentais, propondo melhorias nos serviços postos à disposição da população. O Tribunal de

Contas da União foi o pioneiro desse tipo de auditoria no Brasil.

Cumpre destacar que na pesquisa desenvolvida, haja vista variações de

entendimentos no que tange aos conceitos da auditoria de programas, adotaremos aquela definida

pelo Tribunal de Contas da União em seu Manual de Auditoria de Natureza Operacional (TCU,

2000, pg. 15):

A Auditoria de Natureza Operacional consiste na avaliação sistemática dos programas, projetos, atividades e sistemas governamentais, assim como dos órgãos e entidades jurisdicionadas ao Tribunal. A Auditoria de Natureza Operacional abrange duas modalidades: a auditoria de desempenho operacional e a avaliação de programa. O objetivo da auditoria de desempenho operacional é examinar a ação governamental quanto aos aspectos da economicidade, eficiência e eficácia, enquanto a avaliação de programa busca examinar a efetividade dos programas e projetos governamentais.

Vemos assim que o objetivo da avaliação de programa é examinar a efetividade dos

programas e projetos governamentais, buscando apurar em que medida as ações implementadas

lograram produzir os efeitos pretendidos pela administração. Já a auditoria de desempenho

operacional visa verificar a eficiência, eficácia e a economicidade da ação governamental.

15

De acordo com o TCU existe um ciclo de atividades que necessita ser observado nas

Auditorias de Natureza Operacional:

Figura 1 - Ciclo de atividades da Auditoria de Natureza Operacional

(Serpa, 2006)

A seleção das auditorias é a primeira etapa do processo, a partir da qual são definidos

os programas e as entidades a serem avaliados. Examinam-se as prioridades de governo, a

relevância das ações para reduzir os problemas da sociedade e a materialidade dos recursos

envolvidos.

16

Em seguida adota-se a fase de planejamento para definir o escopo da auditoria, bem

como da elaboração dos procedimentos a serem utilizados para coleta de dados. É a chamada

Matriz de Planejamento.

A Matriz de Planejamento apresenta para cada questão de auditoria: as informações

que serão necessárias para a sua análise; onde serão obtidas - fontes; a estratégica metodológica

para coleta e análise das informações.

Posteriormente a equipe realiza os trabalhos “in loco” por meio de entrevistas,

aplicação de questionários, observação direta, consultas a documentos e bases de dados.

Com os resultados dos trabalhos elabora um documento chamado Matriz de

Achados, que é o resumo dos resultados obtidos dessa fase do trabalho.

Os resultados são apresentadas e discutidas nos Painéis de Referência realizados pelo

Tribunal com a participação de representados de grupos de interesse, como o Controle Interno, a

Sociedade Civil, etc. Nessas ocasiões busca-se verificar a consistência da proposta de auditoria,

bem como a relevância e adequação das conclusões (achados de auditoria) e propostas de

recomendações. As sugestões dos participantes são incorporadas à versão final, quando cabíveis,

das respectivas matrizes e apresentadas à consideração dos gestores dos programas.

Concluída a análise dos dados, elabora-se o relatório preliminar, a ser submetido ao

gestor público para comentários. Posteriormente é apreciado o relatório final pelo Tribunal, quando

se dá ampla publicidade, visando a promover o controle social das ações governamentais.

17

Por fim divulga-se relatório com a finalidade de ampliar o conhecimento da

sociedade sobre os resultados dos programas avaliados, contribuindo para aumentar a efetividade do

controle, por meio da mobilização da comunidade no acompanhamento e na apreciação dos

objetivos, da implementação e dos resultados das políticas públicas.

O alcance das auditorias de programas pode ser visualizado através do desenho

apresentado abaixo, onde consta claramente que estaria adstrito ao impacto das ações do Governo

na população alcançada pelo programa implantado.

Figura 2 - Ciclo de atividades da Auditoria de Natureza Operacional

(Serpa, 2006)

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A figura abaixo nos dá uma dimensão dos fatores abrangidos pelas auditorias de

natureza operacional (de desempenho e de programa)

Figura 3

(Serpa, 2006)

A avaliação de programa visa examinar a efetividade dos programas e projetos

governamentais. Visa apurar em que medida as ações implementadas produziram os efeitos

pretendidos pela administração, é, via de regra, mais ambiciosa em relação à análise dos objetivos e

dos resultados da intervenção governamental.

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A auditoria de desempenho operacional focaliza o processo de gestão, enquanto a

avaliação de programa prioriza os efeitos produzidos pela intervenção governamental. No primeiro

caso, investiga-se o funcionamento dos programas e projetos e o cumprimento de metas

quantificáveis, como, por exemplo, o número de escolas construídas, de vacinas aplicadas, de

servidores treinados ou de estradas recuperadas em relação ao previsto nos planos de governo ou na

legislação específica. No segundo, deve-se agregar à análise dimensões que permitam à equipe

pronunciar-se, por exemplo, sobre a redução da evasão escolar, a qualidade dos serviços prestados

pela administração ou a redução dos índices de acidentes no trânsito.

É importante fazer a distinção entre essas duas abordagens, uma vez que o

cumprimento de uma meta física ou a disponibilidade de um serviço pode ser uma condição

necessária, mas não suficiente para que determinado problema seja efetivamente resolvido ou para

que determinada necessidade seja atendida. Muitas vezes, o efeito esperado pode não ocorrer ou ser

insignificante.

Além do mais, uma intervenção governamental específica pode provocar efeitos

inesperados, tanto negativos, quanto positivos.Nas duas situações, ao proceder a uma avaliação de

programa, deve-se buscar identificar as relações de causa e efeito subjacentes aos fenômenos

observados, procurando identificar os efeitos atribuíveis exclusivamente ao programa ou projeto.

Assim, deve-se verificar em que medida os efeitos observados, intencionais ou não, foram causados

por essa intervenção específica. Embora a auditoria de desempenho operacional e a avaliação de

programa possam ser realizadas de maneira independente, as informações produzidas em cada uma

delas proporcionam uma análise completa da atuação governamental, tanto em relação aos aspectos

operacionais, quanto em relação ao impacto das ações implementadas. Nesse sentido, as duas

abordagens da Auditoria de Natureza Operacional podem ser entendidas como complementares.

20

2.3 - Auditoria de Desempenho Operacional

Como vimos anteriormente, a auditoria de desempenho operacional está voltada para

o exame da ação governamental quanto aos aspectos da economicidade, eficiência e eficácia e tem

como objetivo verificar como as entidades públicas adquirem, protegem e utilizam seus recursos.

Procura verificar os motivos para as práticas anti-econômicas e ineficientes, bem como verificar o

cumprimento das metas previstas. Portanto, o foco da auditoria de desempenho operacional é o

processo de gestão nos seus vários aspectos de planejamento, de organização, de procedimentos

operacionais e de acompanhamento gerencial, inclusive quanto aos seus resultados em termos de

metas alcançadas.

Ao se realizar uma auditoria de desempenho operacional é utilizado três abordagens,

de acordo com o problema e as questões que se pretende examinar: análise da estratégia

organizacional, análise da gestão e análise dos procedimentos operacionais.

A primeira abordagem, análise da estratégia organizacional, envolve, basicamente, o

cumprimento da missão definida em lei, a adequação dos objetivos estratégicos às prioridades de

Governo, a identificação dos principais produtos, indicadores de desempenho e metas

organizacionais; a identificação dos pontos fortes e fracos da organização, e das oportunidades e

ameaças ao desenvolvimento organizacional;

A segunda abordagem, denominada análise da gestão, abrange a adequação da

estrutura organizacional aos objetivos do órgão ou entidade, a existência de sistemas de controle

adequados, destinados a monitorar, com base em indicadores de desempenho válidos e confiáveis,

os aspectos ligados à economicidade, à eficiência e à eficácia. Verifica também o uso adequado dos

recursos humanos, instalações e equipamentos voltados para a produção e prestação de bens e

serviços na proporção, qualidade e prazos requeridos.

21

A terceira abordagem, análise dos procedimentos operacionais, está voltada para o

exame dos processos de trabalho e pode envolver a análise da existência de rotinas e procedimentos

de trabalho documentados e atualizados, o cumprimento das práticas recomendadas pela legislação

para aquisição de bens e serviços, a adequação das aquisições no que se refere aos prazos, à

quantidade, ao tipo, à qualidade e aos preços, a guarda e manutenção dos bens móveis e imóveis.

Assim, temos:

Figura 4

(Serpa, 2006)

22

2.4 - A Questão da Causalidade

Segundo Cano (2006, pg. 13) é importante observar na auditoria, quando da análise

para verificar se determinado programa atingiu ou não os objetivos pretendidos, a questão da causa,

ou seja, o que levou aquela situação? Seria realmente reflexo da execução do programa

governamental ou não? Se o resultado foi positivo foi devido ao programa implementado, ou

completamente alheio ao mesmo? E se não houve mudanças foi porque o programa falhou?

Basicamente, a avaliação de um programa social tem por finalidade determinar se o programa atingiu ou não os objetivos previstos. Em outras palavras, trata-se de comparar as dimensões relevantes em dois momentos do tempo, antes e depois da intervenção, para comprovar se esta provocou a mudança esperada. Porém, mesmo que a mudança tenha acontecido na direção prevista, isso não garante automaticamente que ela seja causada pelo programa. Isso porque as dimensões consideradas não são estáticas, podendo receber influência de uma série de fatores. Assim, o importante é determinar a causa das mudanças. Por outro lado, se não houve mudanças, cumpre também determinar a causa da estabilidade, pois pode acontecer que o programa tenha surtido efeito positivo, mas que foi anulado pela influência de outros elementos que nada têm a ver com o programa.

2.5 - A Origem das Avaliações de Programas

Segundo Cano (2006, pg. 27) a origem das avaliações dos programas sociais

começaram a se firmar como disciplina com o trabalho de Donald Campbell a partir da publicação

em colaboração com Julian Stanley, em 1963 do texto Desenhos experimentais e quase-

experimentais para a pesquisa sobre o ensino.

No texto de 1963, Campbell e Stanley prestam homenagem a dois autores pelo seu trabalho pioneiro. O primeiro é o famoso estatístico Fisher, que no seu livro de 1925, Métodos estatísticos para trabalhadores de pesquisa, e a partir de seus trabalhos em agronomia assentou as bases do procedimento experimental contemporâneo e firmou a importância da aleatorização para garantir a igualdade inicial entre os grupos experimental e de controle. O segundo é McCall, que em 1923 publicou Como experimentar em educação.

23

Calmon (1999, pg. 09) apresenta a avaliação de programas dividida em três estágios:

- 1º Estágio – A busca do rigor científico (iniciado na década de 60)

- 2º Estágio – Ênfase na utilização e no pragmatismo (iniciado na década de 70)

- 3º Estágio – Integração de técnicas conforme o contexto (iniciado na década de 90)

a) A Busca do Rigor Científico

Calmon (1999, pg. 09) ressalta como duas principais características dessa fase a

preocupação com a resolução dos principais problemas sociais e a aplicação rigorosa de métodos

científicos:

Destacam-se, nessa fase, os trabalhos de Michael Scriven e Donald Campbell [Shadish et alii, 1995, p. 69-170]. As contribuições de Scriven (1967, 1969, 1973) foram marcantes em dois aspectos. Primeiramente, ele criou uma tipologia para a teoria de avaliação e introduziu alguns conceitos e termos fundamentais, tais como a distinção entre formative evaluation (realizada com o intuito de gerar feedback para melhoria do programa ou do objeto da avaliação) e summative evaluation (que visa julgar o mérito do programa). (...) Uma característica fundamental desse primeiro estágio é a preocupação com a validade dos instrumentos de pesquisa e com a ausência de viés ou ambigüidade na interpretação dos experimentos. Assume-se que a avaliação, se adequadamente conduzida, constitui importante instrumento de feedback, e que os seus resultados são automaticamente utilizados pelos decisores, administradores e formuladores de políticas.

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b) Ênfase na Utilização e no Pragmatismo

Nessa segunda fase Calmon (1999, pg. 12) lembra a importância dos trabalhos de

Carol Weiss, Joseph Wholey e Robert Stake, salientando que “os estudos desses autores

surgem da percepção de que, na prática, as informações geradas pelas avaliações nem sempre eram

utilizadas adequadamente pelos decisores, e não produziam, necessariamente, melhoria do

desempenho dos programas”.

Dessa forma o foco dos trabalhos do segundo estágio é direcionado para a utilização

pelos gestores das informações e recomendações provenientes dos estudos de avaliação na melhoria

dos resultados dos programas. Foi nesse estágio que surgiu o debate sobre a utilização de técnicas

de avaliação quantitativas versus qualitativas, na avaliação de programas.

c) Integração de Técnicas Conforme O Contexto

O terceiro estágio surge como um resumo dos estágios anteriores, tendo os trabalhos

de dois teóricos se destacado nesse período: Lee J. Cronbach e Peter Rossi (Calmon, 1999, pg. 13).

Um consenso que surgiu nesse estágio é de que os programas são afetados politicamente:

Baseando-se fortemente em Carol Weiss, James March e Charles Lindblom, Cronbach e seus seguidores descrevem de forma convincente e completa os programas sociais e os contextos sociais pelos quais são implantados. Para eles, a avaliação é parte do estudo das políticas. Nenhum programa merece ser avaliado a não ser que se procure averiguar como os grupos interessados o aprovaram, influenciaram a sua concepção, o implementaram e monitoraram, e ajudaram a modificá-lo nos planos federal, estadual e municipal. Todas as teorias de avaliação requerem fundamentação nas realidades política e administrativa, que criam, mantêm e restringem cada programa.

25

2.7 – Tribunais de Contas que Adotaram a Auditoria de Programas

Já em 1977 no IX Congresso Mundial dos Tribunais de Contas, realizado em Lima

(Peru), de acordo com Araújo (2004, pg. 43), já se demonstrava a preocupação com a questão das

auditorias operacionais, como segue:

O volume de recursos financeiros aplicados e a importância dos

objetivos a alcançar para o bem-estar dos respectivos países

determinam que se deve evitar todo gasto inútil e antieconômico;

portanto, os organismos de controle deverão estender seus exames

para além da auditoria financeira, a fim de penetrarem na auditoria

operacional, condizente com a eficiência, economia e efetividade.

Em um Fórum do Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e

Municípios – PROMOEX, realizado em Pernambuco em dezembro de 2006, foi divulgado que

através de pesquisa junto a trinta e três tribunais de contas do país foi verificado que vários TCs

estão realizando auditorias de natureza operacionais. Segundo tal pesquisa do total, quatorze já

realizaram tal auditoria, enquanto que dezenove não. Entre os quatorze, nove dos Tribunais

informaram que a fazem com regularidade, enquanto cinco fazem excepcionalmente. Apesar disso

através de pesquisa aos sites de diversos TCs verificamos as auditorias de programas ainda são

incipientes no país, ou são pouco divulgadas.

26

O TCU atuou como precursor na utilização da Auditoria no Brasil. De acordo com

informações disponibilizadas pelo Tribunal:

Desde 1998 foram realizadas 52 auditorias em diversas áreas de governo. Os primeiros trabalhos trataram de aspectos administrativos. Nos anos seguintes, buscou-se avaliar programas de governo com ênfase no exame da qualidade da prestação dos serviços e na sua capacidade de contribuir para a solução dos problemas sociais identificados (www.tcu.gov.br)

Foram adotadas algumas medidas pelo TCU para possibilitar tal trabalho, conforme

Serpa (2006), quais sejam:

� ÊNFASE NA ESPECIALIZAÇÃO

� ESTABELECIMENTO DE METAS E PRIORIDADES

� RACIONALIZAÇÃO DO PROCESSO DE INSTRUÇÃO DE CONTAS

� INFORMATIZAÇÃO DO ENVIO DAS CONTAS AO TCU

� ACORDOS DE COOPERAÇÃO TÉCNICA

Segundo Serpa (2006), para melhor acompanhar os trabalhos de auditoria de

programa foi criada a Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo – SEPROG,

que teria como missão:

1) Avaliar programas de governo de abrangência nacional ou regional mediante a

realização de Auditorias de Natureza Operacional – Anop;

2) Desenvolver e disseminar métodos, técnicas e padrões de Anop;

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3) Prestar apoio técnico para as Secretarias de Controle do TCU;

4) Acompanhar e consolidar os resultados do monitoramento das avaliações de

programas.

Figura 5 – Organograma Controle Externo TCU

(Serpa, 2006)

28

Para desenvolver as capacidades técnicas foi firmado um Acordo de Cooperação

Técnica entre os Governos do Brasil e do Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda e executado pelo

Tribunal de Contas da União e o Department for International Development – DFID.

O chamado Projeto CERDS, que é um Projeto de Aperfeiçoamento do Controle

Externo com Foco na Redução da Desigualdade Social – CERDS, tem como objetivos:

� Avaliação de programas voltados para a superação da pobreza e da desigualdade social no

país;

� fortalecimento do controle social;

� aproximação com a sociedade civil;

Fases do Projeto

Fase I : 1998 a 2001

Fase II : 2002 a 2006

Em 2006, foram apreciados pelo Plenário do TCU nove auditorias em programas do

Governo Federal das áreas de Saúde, segurança, assistência social, educação e transportes,

demonstrando que esse tipo de auditoria é de difícil abordagem e que exige um exame muito mais

aprofundado dos assuntos escolhidos.

29

Segundo Serpa (2006, pg. 46) a adoção das auditorias de programas pelo TCU foi

muito benéfica do ponto de vista institucional, pois:

Somente em 2004 foram publicadas cerca de 50 matérias jornalísticas sobre avaliações do TCU em jornais de circulação nacional; O TCU passou a presidir o sub-comitê de auditoria operacional da INTOSAI; O TCU integra o Grupo Técnico de Coordenação da Organização das Entidades Fiscalizadoras Superiores dos Países do Mercosul, Bolívia e Chile; Interesse de financiadores internacionais em novos projetos de disseminação de Anop no Brasil e no Mercosul.

Nos Estados, observamos que Tribunal de Contas do Pernambuco iniciou a

implantação das Auditorias de Natureza Operacional – ANOP, em 2001, efetivando o sistema em

2004 (www.tce.pe.gov.br).

O TCE-PE de acordo com o apresentado no II Encontro de Auditoria Operacional,

ocorrido em Pernambuco em dezembro de 2006, realizou até o exercício de 2006 um total de nove

auditorias. Tal trabalho foi iniciado em 2003 com a auditoria piloto “Projeto de Combate à Pobreza

Rural”.

O Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco - TCE/PE passou a integrar o

Projeto de Aperfeiçoamento do Controle Externo com Foco na Redução da Desigualdade Social -

CERDS, projeto de cooperação técnica com o Tribunal de Contas da União - TCU e o Ministério

para Desenvolvimento Internacional - DFID do Reino Unido, já comentado.

30

O TCE-BA também participa do projeto CERDS e vem realizando auditorias de

programas, similar em sua essência às realizadas pelo TCU:

O enfoque da Auditoria Operacional, nos moldes adotados pelo Tribunal de Contas do Estado da Bahia, assemelha-se àquele referente à Auditoria de Natureza Operacional do TCU, pois, embora este contemple a mencionada divisão em duas modalidades - Desempenho Operacional (economicidade, eficiência e eficácia) e Avaliação de Programa (efetividade), ambas abrangem os critérios considerados na Auditoria Operacional por este TCE. (www.tce.ba.gov.br)

O TCE-BA de acordo com o apresentado no II Encontro de Auditoria Operacional,

ocorrido em Pernambuco em dezembro de 2006, realizou no período de 2000 a 2006 um total de

seis auditorias de programas.

2.9 - O TCE-RJ e as Auditorias Operacionais Destacamos que na pesquisa realizada não detectamos informações acerca da

realização de auditorias de programas pelo TCE-RJ, nos moldes apresentados pelo Manual de

Auditoria do TCU, no entanto no que concerne às auditorias de desempenho operacionais já há

alguns trabalhos sendo desenvolvidos.

Cremos que ainda não há uma vasta penetração por parte da fiscalização e

apresentação dos resultados à sociedade, todavia alguns trabalhos podem ser destacados, como a

auditoria de desempenho operacional que analisou o projeto de despoluição da Baia da Guanabara,

realizada no período de 01/03 a 05/04/06 e a auditoria na coleta e destinação final dos resíduos

sólidos que apresentaremos em seguida:

31

- Despoluição da Baía da Guanabara Figura 6 – vista da Baía da Guanabara

(Revista TCE Notícia nº 52)

Principais falhas do Programa, Segundo o TCE-RJ 1) R$ 560,6 milhões de juros pagos por causa de atrasos nas obras;

2) R$ 169.224.138,70 de gastos extras decorrentes de atrasos na execução de redes de esgoto nos

sistemas Alegria, Pavuna e Sarapuí;

3) R$ 7.871.271,20 de prejuízos ao erário com o pagamento de Comissão de Crédito para cobrir

gastos financeiros desnecessários, em conseqüência do atraso na execução das obras;

32

4) 408.550 habitantes beneficiados pelos sistemas de água implantados em vez dos 1.182.650

habitantes previstos;

5) Dos dez sistemas de água implantados, apenas dois estão em operação, mesmo assim com

interrupções;

6) Não se encontra em operação o sistema de abastecimento de água de 25 de Agosto, apesar da

solenidade de inauguração;

7) A usina de reciclagem de resíduos sólidos de Niterói: processa de 15 a 20t/dia, muito aquém da

meta projetada de 300t/dia • A inexistência de articulação entre diversas instituições, inclusive

municípios, que intervêm no espaço metropolitano, põe em risco a eficácia do programa;

8) O montante previsto no orçamento do governo do estado para 2006 não será suficiente para o

término, neste ano, das obras projetos da primeira fase do programa;

9) Depredação das áreas dos reservatórios de água dos sistemas de Olavo Bilac, Parque Fluminense,

Retiro Feliz e Lote XV, por causa do permanente abandono;

10) Constantes adiamentos na conclusão das obras dos coletores troncos dos diversos sistemas de

esgoto;

11) Não-operação dos sistemas de abastecimento de em São Gonçalo, apesar de implantados e

projetos da primeira fase do programa;

33

12) O atraso nas obras do PDBG retarda o alcance social do programa, prejudicando a recuperação

do passivo ambiental da região e impedindo a revitalização da Baía de Guanabara;

Coleta e Destinação Final dos Resíduos Sólidos

A Inspeção teve como escopo os Sistemas de Coleta, Transporte e Destinação Final de

Resíduos Sólidos Urbanos (RSU) em diversos municípios do Estado do Rio de Janeiro, e tinha

como objetivo a verificação in loco da Gestão e Operação dos Sistemas de Coleta, a verificação do

Transporte e Destinação Final de RSU, abordando de forma detalhada, os aspectos sanitários,

ecológicos, sociais, técnico-operacionais e outros relevantes, e ainda a verificação in loco da

Execução Contratual destes serviços e dos de RSU, inclusive aspectos de legalidade, legitimidade e

economicidade, quando relativos a atos e contratos de encaminhamento não obrigatório ao TCE-RJ,

conforme Murta et al (2005, pg. 03).

Principais falhas Verificadas, Segundo o TCE-RJ

1) Retardamento na implantação de aterro sanitário em conseqüência de não aceitação pela

população da área escolhida;

2) Ausência de balança para pesagem e medição dos serviços por tonelada, impossibilitando o

controle eficaz das quantidades executados, tanto na coleta como na destinação final;

3) Utilização da unidade hora para medição de serviços de coleta em local em que há balança de

pesagem;

34

4) Ineficácia na utilização dos mecanismos de controle para apuração dos serviços de coleta;

5) Falta de programação visual nos veículos de coleta;

6) Lançamento de resíduos em lixões, havendo sistema de usina de reciclagem e aterro sanitário já

concluídos;

7) Não efetivação de sistema previsto de compostagem, conduzindo a uma maior quantidade de

resíduos dispostos no aterro e à conseqüente redução de sua vida útil;

8) Falta de vigilância e manutenção de área de antigo lixão submetido à recuperação ambiental;�

9) Não manutenção do projeto de remediação de antigo Lixão, com retorno das condições anteriores

de degradação da natureza, devido à descontinuidade e falhas na operação.

Tendo em vista que uma das principais atividades do TCE-RJ é a realização de

auditorias, com certeza teríamos diversas auditorias para ilustrar o presente trabalho, todavia o

acesso às informações das mesmas ainda é difícil, sendo pouco divulgadas pelo Tribunal de Contas,

seja através de suas revistas, seja através do seu portal na Internet, o que dificulta uma melhor

visualização pela sociedade desse importante trabalho desenvolvido por aquela Corte de Contas.

35

2.8 - PROMOEX A definição do PROMOEX consta do Regulamento Operacional do Banco

Interamericano de Desenvolvimento – BID, de 26/09/05 (ANEXO 1):

É um programa, dividido em duas fases de três anos, de projetos múltiplos que serão executados de forma descentralizada pelos respectivos Tribunais de Contas dos Estados e Municípios (TCs), sujeitos a uma coordenação e supervisão centralizadas, em nível nacional, por meio da Direção Nacional do PROMOEX integrante da Unidade de Coordenação de Programas, da Secretaria Executiva do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (DNP/UCP/MP). O objetivo central do PROMOEX consiste em fortalecer o sistema de controle externo como instrumento de cidadania, que incluirá a intensificação das relações intergovernamentais e interinstitucionais, com vistas ao cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000).

A estrutura do Programa foi assim dividida:

Os componentes e atividades do Programa estão agrupados da seguinte forma: Fortalecimento e integração dos Tribunais de Contas no âmbito nacional: a) Desenvolvimento de vínculos interinstitucionais entre os Tribunais de Contas e destes com o Governo Federal. b) Redesenho dos procedimentos de controle externo, contemplando, inclusive, o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). c) Desenvolvimento de Políticas e de Gestão de Soluções Compartilhadas e de Cooperação Técnica (de TI e outras).

36

Modernização dos TCs: a) Desenvolvimento de vínculos interinstitucionais com os outros poderes e instituições dos três níveis de governo e com a sociedade civil. b) Integração dos Tribunais de Contas no ciclo de gestão governamental. c) Redesenho e implementação de novos métodos, técnicas e procedimentos de controle externo. d) Planejamento Estratégico e Modernização Administrativa. e) Desenvolvimento de políticas e da capacidade de gestão da tecnologia da informação. f) Adequação da Política e da Gestão de Pessoal.

Parte dos recursos aplicados ao programa foram oriundos do contrato de empréstimo

número 1628/OC-BR entre a União e o BID, celebrado em 14/09/05 (Anexo 2).

O orçamento do programa, de acordo com o contrato retro citado, foi fixado em

sessenta e quatro milhões de dólares, sendo que desse total o Banco Interamericano financiaria trinta

e oito milhões e seiscentos mil dólares, através de empréstimo que será quitado em até vinte anos. O

que não ficou claro no referido contrato é a taxa de juros que será cobrada, pois a mesma será variável.

Figura 7

II S

IMP

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6

BID

CT(Comitê Técnico)

CD(Comitê Deliberativo )

UCP/MPDN-PROMOEX

UEL

TCE

CEFGrupos de Trabalho

Est r u t u r a

PROMOEX

Convênio

Convênio

Convênio

Contrato Empréstimo

ATRICON /IRB

(II Encontro Promoex)

37

De acordo com o divulgado no II Simpósio Técnico de Controle Externo, realizado em

Pernambuco em 11/12/06, não foram signatários do comentado programa os Tribunais de Contas dos

Estados do Rio de Janeiro, do Acre e de Sergipe. Não obstante, isso não significa que os mesmos não

estejam empenhados na modernização das suas atividades de fiscalização.

Trouxemos informações acerca do PROMOEX no presente trabalho porque esse

programa traz em seu bojo uma grande preocupação com a disseminação da auditoria operacional

nos tribunais de contas do país, sendo uma das metas do programa, que visa a integração técnica

dos TCs, previsto no Anexo A do Contrato de Empréstimo do BID (Anexo 3):

Integração dos TCs ao ciclo de gestão governamental. Este subcomponente inclui o financiamento de atividades de capacitação, seminários e desenvolvimento de metodologias para integrar os TCs no ciclo de gestão governamental, incluindo o financiamento de sistemas de planejamento e de análise de responsabilidade fiscal, modelos de controle interno, de auditoria para avaliação de resultados da ação governamental e de relatórios técnicos com recomendações para implantação de políticas.

2.9 - Fatores a Considerar na Implantação das Auditorias de Programas

De acordo com o apresentado no II Fórum do PROMOEX seriam limitadores à

implantação das auditorias de programas pelos TCs os seguintes fatores:

a) carência de pessoal qualificado para realizar auditoria operacional; b) dificuldades para elaboração de indicadores capazes de mensurar os resultados dos programas; c) fragilidade dos sistemas de monitoramento para geração de informações tempestivas e confiáveis sobre a execução física e a evolução de indicadores dos programas;

38

SITUAÇÃO DO TCE-RJ a) No que tange à qualificação dos servidores O TCE-RJ possui em seu quadro funcional uma diversidade de profissionais,

motivados e com grande qualificação profissional. Tal qualificação tem aumentado, tendo em vista

os incentivos internos ao aperfeiçoamento constante. Foram realizadas nos últimos três anos

diversos cursos promovidos pela Escola de Contas do TCE-RJ em conjunto com a Fundação

Getúlio Vargas.

b) Quanto às dificuldades para elaboração de indicadores capazes de mensurar os resultados dos programas

Tais dificuldades já são encontradas pelos tribunais de contas que já vêm realizando

as auditorias recentemente. Poderemos contar com a experiência do TCU e ainda os demais

Tribunais Estaduais através de intercâmbios de experiências.

c) fragilidade dos sistemas de monitoramento para geração de informações tempestivas e confiáveis sobre a execução física e a evolução de indicadores dos programas; Entendemos ser essa questão de grande importância, haja vista que as auditorias de

programas dependem de metas, de dados que devem ser elaborados antes da sua execução. Os

municípios fluminenses em sua maioria não detêm ainda de uma estrutura que possibilite a aferição

de seus programas, nos moldes previstos para o tipo de auditoria. Dessa forma, torna-se mister

previamente, treinar os jurisdicionados para a geração de tais elementos.

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Acreditamos que inicialmente as auditorias de programas na forma aqui tratada,

devam ser realizadas no âmbito do Poder Estadual, onde teremos dados que possam ser trabalhados

para a consecução do objetivo da auditoria.

Um limitador que tem dificultado o desenvolvimento das tarefas no âmbito do

controle externo do TCE-RJ está no volume de processos que tem tramitado na Corte nos últimos

anos, principalmente após o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal. De acordo com os dados

disponíveis no site do TCE-RJ no exercício de 2006 foi relatado pelo Plenário da Corte de Contas

um total de 64.691 processos, sendo realizadas 420 inspeções (auditorias). Em 2007 o Plenário já

relatou 54.595 (dados disponíveis em julho/2007).

Cremos que uma forma de tentar reduzir essa quantidade de processos, mantendo-se

as análises pertinentes, seria procurar meios para automatizar os procedimentos que possam ser

automatizados. Dessa forma teremos disponível a mão-de-obra para aqueles trabalhos que

realmente exigem o raciocínio que não pode ser substituído pela tecnologia atual.

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3. METODOLOGIA

3.1 - TIPO DE PESQUISA

Quanto aos fins, utilizamos a pesquisa explicativa visando esclarecer quais fatores

contribuem, para a implementação da Auditoria de Programas pelas Cortes de Contas, em especial,

a do Tribunal de Contas da União.

No que tange aos meios, adotamos a pesquisa bibliográfica para a consecução de

nossa tarefa.

3.2 - UNIVERSO E AMOSTRA

Adotamos como parâmetro o Tribunais de Contas da União que já vem

desenvolvendo a Auditoria de Programas com alguma regularidade.

3.3 - COLETA DE DADOS

Realizada através da pesquisa de livros e revistas especializadas e consultas a sites da

Internet, bem como aos dados pertinentes à estrutura do Controle Externo do Tribunal de Contas.

41

3.4 - LIMITAÇÕES DO MÉTODO

No Brasil, apesar dos avanços ainda há pouca literatura acerca das auditorias

governamentais. Há uma preferência das editoras pela publicação de livros de auditoria voltados

para a área privada. Tivemos dificuldades em conhecer as medidas internas adotadas por outras

Cortes de Contas no seu direcionamento para implantação das auditorias de programas.

CONCLUSÃO

A conclusão a que chegamos após as verificações procedidas foi a da importância da

auditoria de programas face às exigências de ajuste por parte dos órgãos públicos, com o advento da

Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim, é necessário gastar com eficiência, eficácia, com

economicidade, mas também com efetividade.

O Controle Externo é instrumento muito valioso para a Administração, que pode

servir-se do órgão incumbido dessa atribuição para orientar seus jurisdicionados, buscando trabalhar

em parceria com os mesmos.

A disseminação da auditoria de programas representa um ganho para toda a

sociedade, pois é através dela que a aplicação dos escassos recursos podem ser melhor planejados e

controlados, evitando-se os erros e omissões, propiciando um grande avanço na qualidade do gasto

público, pois a tendência é o desperdício ser reduzido substancialmente.

42

Como comentado neste trabalho, nos últimos anos, vem crescendo a exigência social

por um Estado capaz de atuar nas demandas sociais. Hordiernamente a sociedade está mais

consciente de seus direitos. Os controles até então realizados pelos Tribunais de Contas se mostram

pouco efetivos, sendo um dos muitos desafios da fiscalização pública acompanhar a gestão do

dinheiro público de forma mais eficaz e ágil no atendimento das demandas sociais, fazendo com

que a sociedade reconheça nos mesmos um garantidor da eficiência e qualidade do serviço público.

Nunca é demais ressaltar que vivemos numa época de profundas transformações, em

que o Administrador Público deve buscar aprimorar seus mecanismos de gestão e controle. Uma

época em que os modernos conceitos de administração devem ser observados e buscados

tenazmente pelo gestor da coisa pública. Da boa e correta aplicação dos escassos recursos, do

planejamento, do controle e da salutar transparência. Conceitos que foram reforçados com o

advento da Lei Complementar nº 101/01 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

43

4. BIBLIOGRAFIA

- ARAÚJO, Inaldo da Paixao Santos Araujo, Introdução à auditoria operacional – Editora FGV,

2ª edição, 2004

- CALMON, Kátya Maria Nasiaseni, A Avaliação de Programas e a Dinâmica da Aprendizagem Organizacional - Planejamento e Políticas Públicas nº 19 - Junho de 1999

- CANO, Ignácio, Introdução à avaliação de programas sociais – Editora FGV- 3ª edição. 2006

- Constituição Federal de 1988

- CUNHA, Armando et al, Disciplina Fiscal e Qualidade do Gasto Público – Editora FGV, 2005

- DA CRUZ, Flávio. Auditoria Governamental. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2002.

- Fórum do PROMOEX, Auditoria Operacional, realizado em Pernambuco em 2006

- Lei Federal nº 4.320/64

- Lei Federal nº 101/00

- MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Responsabilidade Fiscal, Belo Horizonte, Editora Del Rey – 2000

- MURTA, Cláudio Martinelli et al , Auditoria Operacional dos Serviços de Coleta e Destinação Final de Resíduos Sólidos Urbanos, Pernambuco, X SINAOP - 2005 - Revista TCE RJ Noticia nº 55 Dez/2006

- Regulamento Operacional do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID – 26/09/05

- Serpa, Selma M Hayakawa Cunha, Avaliação de Programas de Governo - A experiência do

Tribunal de Contas da União, 2006 – Brasília

- TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Manual de Auditoria de Natureza Operacional.

Brasília: TCU, Coordenadoria de fiscalização e controle, 2000.

- www.tce.rj.gov.br

- www.tcu.gov.br

- www.tce.pe.gov.br

- www.tce.ba.gov.br