Droit de l’urbanismeAménagement et développement urbain. Finalités tournées vers l’intérêt général. Droit mouvant et complexe évoluant au rythme des changements de relations entre l’Etat et les CT. Le mot urbanisme apparait au début du XXème. Adapter l’habitat urbain aux besoins de l’homme. Discipline neuve apparue dans la deuxième moitié du XXème.

Les grandes étapes de la formation du Droit de l’urbanisme

Au cours du 19ème, concentration démographique dans les villes suite à l’industrialisation. Naissent alors des problèmes dus à des questions d’hygiène. A paris, le baron de Haussman adopte une méthode qui consiste à traiter l’espace de la capitale de façon globale. Marque le modèle français mais rayonne dans le monde (exemple chicago). Premiers instruments de planification urbaine apparaissent au lendemain de la WWI. Questions principalement tournées autour de la voierie et de la salubrité. Lois 14 mars 1919 et 19 juillet 1924 (Cornudet) mettent d’importantes responsabilités aux communes. Conseil municipal et police d’urbanisme du maire. Premiers fondements du Droit de l’urb moderne. Les villes de plus de 10 000 habitants sont munies d’un document de valeur prospective. Aménagement et embellissement des villes. Durant Vichy, centralisation. Compétences vont à l’Etat. Loi du 15 juin 1943 crée et généralisme le permis de construire. Ce texte instaure le principe de non indemnisation de servitude d’urb qui va contre l’intérêt général. Cela va marquer le DU.

Au lendemain de le WWII, reconstruction massive. DU codifié en 1954 est inapte à répondre aux besoins de la reconstruction. Loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967 innove en 3 points :

- distinction entre les documents d’urbanismes de nature prospective et ceux revêtant un caractère de nature contraignant. Les schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (les SDAU) et les Plan d’occupation des sols (POS) correspondent respectivement à ces deux catégories de documents

- organise une nouvelle répartition des compétences entre Etat et CT en permettant à ces dernières de mieux maîtriser leur développement humain

- lutte contre la spéculation foncière et dote les communes les moyens de financer leur politique d’urbanisation (Taxe locale d’équipement).

Le 31 décembre 75, loi réformant la politique foncière et instaure plafond légal de densité. Tout propriétaire qui souhaite construire au-delà de ce plafond doit verser une participation pour exercer ce droit. Mais là encore les objectifs n’ont pas été atteints.

Loi 13 décembre 2000 met fin à ce régime du plafond légal de densité.A partir de 1983, DU connait une évolution majeure consécutive aux lois de décentralisation. Loi 7 janvier 1983 modifie considérablement le DU pour l’adapter au principe de libre administration des CT (loi 2 mars 1982 : droits et libertés des communes, départements et régions).

Cette nouvelle organisation des compétences entre Etat et CT ne doit pas porter atteinte au caractère unitaire de l’Etat. On a un encadrement. Loi du 7 janvier 1983 transfère la compétence de la délivrance de permis de construire aux communes dotées d’un POS. Les communes sont à l’origine de l’élaboration de leur document de planification. L’Etat contrôle la légalité de ces documents et peu imposer des contraintes supra-communales. Loi littoral 85 et montagne 86 (modifiées en 2005). Avec loi 13 décembre 2000 : SRU (solidarité, renouvellement urbain). But d’assurer un développement et renouvellement urbain cohérent solidaire et durable. C’est la plus importante

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réforme de l’urbanisme depuis 1983. Loi SRU intègre le principe de développement durable qui répond aux besoins du présent tout en prenant en compte les générations futures. La loi SRU a transféré les documents d’urbanisme. Les POS deviennent des Plans locaux d’urbanisme (PLU) et les Schémas Directeurs deviennent des schémas de cohérence territoriale (SCOT).

Certains aspects de la loi SRU ont été modifiés par la loi dite urbanisme et habitat du 2 janvier 2003. Ordonnance du 8 décembre 2005 a réformé le régime des autorisations d’urbanisme (dont permis de construire).

Les caractères du DU.

Dans un rapport de 92, CE a déclaré que DU est chargé de définir et d’encadre les possibilités d’utiliser le sol. Le DU est constamment obligé d’adapter la règle de droit aux espaces concernés. C’est pourquoi le DU est qualifié de Droit spécialisé. Le DU a un caractère spatialisé qui déroge à la règle selon laquelle le Droit s’applique uniformément sur l’ensemble du territoire. En DU, certaines dispositions s’appliquent sur l’ensemble du territoire tandis que d’autres ne s’appliquent que sur un espace déterminé. C’est un Droit morcelé. Le DU est largement tributaire de considérations temporelles. En effet, l’aménagement urbain est étroitement lié aux évolutions de la société et de son organisation (rapports Etats, CT et autres acteurs). Changement fréquent de législation et de réglementation.Loi SRU illustre la préoccupation du législateur de prendre en compte le facteur temps : Article L-122-14 issu de cette loi prévoit l’obligation de réexaminé les SCOT à l’issue d’une période de 10 ans.Le DU apparait comme un Droit fluctuant.

C’est un Droit complexe. Coexistence entre deux catégories de règles :- Règles imposées aux communes.- Règles dont les communes ont-elles-mêmes l’initiative.

Problème de l’articulation de ces règles. Instabilité juridique. Transparence juridique, intelligibilité loi et accessibilité = Objectif constitutionnel depuis décision C Cons 16 décembre 99. Principe de sécurité juridique est limité par complexité et caractère fluctuant du DU. Particulièrement marqué en DU.

Les sources du DU

A la fois nationales, internationales et européennes.

Les sources internes sont les plus déterminantes. L’influence externe est à rechercher au plan international ou communautaire.Influence international, communautaire et européen : si les conventions internationales ne sont pas des sources DU au sens strict, il y a des répercutions au plan interne. En matière de DU, les Droits nationaux vont recevoir l’influence des conférences des NU. But d’œuvrer pour l’amélioration des conditions de l’habitat à l’échelle mondiale. Place des citoyens dans le processus de décision en matière d’environnement. C’est par le biais de l’environnement que le Droit communautaire influe également. Certaines directives visent à évaluer les instruments tels que des plans, programmes, sur l’environnement (documents d’urbanisme).

Droit européen tend à s’affirmer (CESDH). Droit de propriété peut être remis en cause pour des finalités d’intérêt général. Principe de non indemnisation des servitudes d’urbanisme peut aller contre le droit au respect des B (1er protocole additionnel CESDH… idem pour nationalisation). Droit au procès équitable joue aussi.

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Sources nationales : Dispositions de nature constitutionnelle. Règles partage compétence et règles de fond.

Art 34 C : La loi détermine les principes fondamentaux : - du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ;

Article 72 C : Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences.

Article 17 DDHC : Fondement au Droit de propriété (inviolable et sacré).

Principes reconnus constitutionnellement : principe d’égalité devant les charges publiques.

Dispositions légales. Principe fondamentaux ou procédures. Le législateur renvoie aux détenteurs du pouvoir réglementaire la tâche de poser les règles de fond. Les sources règlementaires sont essentiellement constituées par les règlements d’urbanisme locaux. Un texte réglementaire accompagné d’un document graphique (carte par exemple). Circonscrit le champ d’application de la règle. Les règles générales d’urbanismes sont applicables sur tout le territoire. Les circulaires, instructions et notes techniques occupent une place importante en DU. Il est admis que leur rôle tend à diminuer avec la décentralisation. Décentralisation a nourri le contentieux administratif. La jurisprudence a donc une grande influence.

Règles rassemblées dans le code de l’urbanisme. 3 parties : L (lois et ordonnances), R (décret en CE), A (arrêtés). Il y a 6 livres (livre I : règles générales d’aménagement et d’urbanisme). Titres, chapitres, articles. 1er chiffre = livre, 2ème = chapitre, 3ème = article.

Chapitre 1 La réglementation générale d’urbanisme.

Décentralisation mais Etat unitaire. Un certain nombre de règles juridiques ont une application sur l’ensemble du territoire. C’est la réglementation générale d’urbanisme.

Section 1 : Les règles instituées par le pouvoir central à l’ensemble du territoire

§1 – les dispositions applicables à toute intervention dans le champ urbain

Le DU encadre l’intervention des autorités publiques par des principes destinés à assurer un développement urbain équilibré ainsi que par des règles visant à préserver l’intérêt général.

A- Les principes destinés à assurer un développement urbain équilibré

Les conditions de l’occupation du sol et de l’espace ont été modifiées par les lois de décentralisation (82, 83 et 85). Important transfert de compétences au profit des communes (élaboration documents d’urbanisme, autorisation de construire et réalisation projets d’aménagement). Pour fixer un cadre, le législateur a posé des principes généraux.

Préoccupation majeure du DU :L110 : Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences.

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Les CT doivent contribuer à cet objectif. Ils sont responsables de la gestion du patrimoine de la nation. Pour remplir leur mission, les acteurs de l’urbanisme doivent prendre en compte le cadre de vie. Dimension sociale, économique et environnemental du développement urbain. Equilibre espace rural et urbain, respect des espaces naturels,…

L121-1 : (loi SRU) Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable :

1° L'équilibre entre :

a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ;

b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;

c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ;

1° bis La qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ;

2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs ;

3° La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature.

B- Règles visant l’intérêt général :

Ces règles peuvent paraitre hétéroclite et être d’une grande technicité. Mais on peut les rassembler autour de l’objectif de préservation de l’intérêt général.

Garantir les préoccupations d’ordre public : Le DU s’est longtemps construit autour de prescription de polices administratives (aménagement voie publique, sécurité et salubrité. Protection patrimoine naturel ou urbain). Pour la voie publique, cela existait déjà sous la monarchie. La sécurité publique a débuté sous le 1 er empire (contrôle de degré de dangerosité). Par la suite, immeubles menaçant effondrement ont dû être démolis à la charge de la mairie. Salubrité = seconde moitié 19ème. Evacuation, distribution d’eau.

Règles générales de la construction sont parfois proches des règles générales de l’urbanisme. Gèrent l’aspect extérieur des bâtiments et leur impact sur environnement. CU impose de pourvoir à

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l’alimentation en eau potable et à l’assainissement conformément aux règles en vigueur. Salubrité vise alimentation en eau, évacuation eau usée et déchet, lutte contre le bruit et pollution atmosphérique d’origine domestique. Arrêtés préfectoraux ou municipaux peuvent compléter les prescriptions des règlements sanitaires. Si les constructions sont de nature à porte atteinte à la salubrité ou sécurité publique, le PC peut être refusé ou soumis à des dispositions spéciales.L’ordre public s’étend à la protection de tout environnement naturel ou urbain présentant un intérêt. Les règles de l’urbanisme s’étendent aussi à l’aspect des constructions.

R111-21 : Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales.

Il faut souligner que cette règle est d’application générale et absolue. Elles s’imposent malgré l’application d’un document local. Volonté de prendre en considération l’impact de la construction sur l’environnement envisagé de manière globale.Egalement question de l’esthétique des constructions par rapport à celles qui existent déjà. Quand il y a unité d’aspect, l’autorisation de construire un bâtiment ayant une hauteur supérieure aux bâtiments avoisinant peut être refusée ou soumis à conditions spéciales.

Règles visant cohérence et harmonie de l’occupation des sols et de l’espace :

Permettre accès aux éléments naturels que sont la lumière et l’ensoleillement. Implantation et volume des constructions qui est pris en considération.R111-16 à R111-19 : Distance entre deux bâtiments ou bâtiments et voie publique.

Limite constructions dispersées. Règle de la constructibilité limitée : interdit toute construction en dehors des parties actuellement urbanisées. Lutte contre le mythage de l’espace rural et encourager les petites communes à se doter un POS. Mais cette règle a connu des aménagements. En 86, suspension de cette règle dans les communes ayant établi avec l’Etat des modalités d’application du règlement national d’urbanisme (MARNU). Permet un contrôle de l’Etat. Du coup si feu vert, c’est bon. Aujourd’hui, MARNU remplacé par carte communale qui définit les endroits où les terrains sont constructibles et ceux où ils ne le sont pas.

Les servitudes d’utilité publique : Charges affectant l’exercice du droit de ppté sur un immeuble au profit d’un autre propriétaire ou de la collectivité publique. Servitudes administratives ou d’utilité publique obéissent à un régime strictement défini : origine légale. Loi 2 février 95 : le préfet doit élaborer un plan de prévention des risques naturels prévisibles dans les communes concernées. Les servitudes d’utilité publique sont publiées dans le JO. Doivent figurées en annexe des plans locaux d’urbanismes (L126-1).

Droit à une indemnisation du préjudice subi dû à une servitude d’utilité publique seulement si loi qui instaure la servitude n’exclut pas une telle indemnisation. L’état antérieur des lieux doit avoir été réellement modifié. Le préjudice doit avoir un caractère direct, certain, grave et spécial. C’est donc très encadré !

Ces servitudes se répartissent en quatre catégories :

servitudes de protection du patrimoine (monuments historiques, naturel, culture ou sportif et sites)

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servitudes relatives à l'utilisation de certaines ressources et équipements (exploitation et transport énergie, mines carrières, lignes aériennes, communication,…)

servitudes relatives à la défense nationale servitudes liées à la salubrité et à la sécurité publique (surfaces submersibles, plans de prévention des

risques, protection autour des mines et carrières).

§2 – La portée des règles générales d’urbanisme

Les règles générales d’urbanisme sont particulièrement importantes dans les zones rurales qui ne disposent pas de documents d’urbanisme (aucune règle plus précise en vigueur).

Quelle est la portée de ces règles générales ?

A – Les règles impératives

Les règles ayant une valeur impérative s’applique dans leur intégralité. L’autorité administrative compétente ne dispose pas d’un pouvoir d’appréciation. L’AA a dans ce cas compétence liée. Elle doit appliquer le principe mentionné tel qu’énoncé dans le Code de l’urbanisme. R111-16 sur la distance entre les bâtiments par exemple.

B- Les règles permissives

Les règles permissives accordent un pouvoir d’appréciation à l’AA. Celle-ci pourra accorder la construction ou la refuser en fonction des observations faites par l’AA.

R111-21 : Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales.

Le juge contrôle ici l’erreur manifeste d’appréciation. Le juge contrôle les conditions du refus au regard de dispositions textuelles. Les contraintes imposées par les règles d’urbanisme sont donc variables. Certaines règles prévoient des dérogations.

Article L111-1 prévoit des dérogations : Les règles générales applicables, en dehors de la production agricole en matière d'utilisation du sol, notamment en ce qui concerne la localisation, la desserte, l'implantation et l'architecture des constructions, le mode de clôture et la tenue décente des propriétés foncières et des constructions, sont déterminées par des décrets en Conseil d'Etat.Ces décrets en Conseil d'Etat peuvent prévoir les conditions dans lesquelles des dérogations aux règles qu'ils édictent sont apportées dans certains territoires.

Les conditions sont fondées sur l’intérêt général. S’appuient souvent sur des considérations locales. Il faut donc voir l’articulation des règles générales avec les règles locales d’urbanisme.

R111-1 : Les dispositions du présent chapitre sont applicables aux constructions, aménagements, installations et travaux faisant l'objet d'un permis de construire, d'un permis

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d'aménager ou d'une déclaration préalable ainsi qu'aux autres utilisations du sol régies par le présent code.

Toutefois :

a) Les dispositions des articles R. 111-3, R. 111-5 à 111-14, R. 111-16 à R. 111-20 et R. 111-22 à R. 111-24-2 ne sont pas applicables dans les territoires dotés d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ;

b) Les dispositions de l'article R. * 111-21 ne sont applicables ni dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, ni dans les aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine, ni dans les territoires dotés d'un plan de sauvegarde et de mise en valeur approuvé en application de l'article L. 313-1 du présent code.

Le législateur a renvoyé au pouvoir réglementaire la tâche de créer des règles générales d’urbanisme (ordonnance). Ces règles constituent le Règlement national d’urbanisme (RNU). Ces règles ont été modifiées en 2005 (documents fascicule).

Le permis de construire peut donc être refusé si la construction, par sa situation, aspect extérieur ou sa dimension est de nature à porter atteinte à la salubrité ou la sécurité publique (R111-2), ou encore de nature à compromettre la conservation ou la mise en valeur d’un site archéologique.

4 règles s’appliquent de façon générale et absolue. Ainsi, l’existence d’un document local d’urbanisme rendu public ou approuvé ne fait pas échec à l’application de ces règles :

- protection de la salubrité ou sécurité publique- protection des sites et paysages- protection des sites archéologiques- protection de l’environnement

Il y a des règles à valeur supplétive. Elles ne s’appliquent pas en présence d’un document local d’urbanisme rendu public ou approuvé. La plupart des règles d’urbanisme revêtent un caractère supplétif. La réglementation décentralisée d’urbanisme écarte dans ces cas les règlements en la matière.

Chapitre 2 Les instruments de régulation du développement urbain

D’une part certains instruments de régulation ont un caractère général comme les Directives territoriales d’aménagement (DTA) ou encore les Directives de protection et de mise en valeur du paysage ou les schémas d’aménagement régionaux (SAR).

D’autre part, certains instruments de régulation présentent des spécificités : Les projets d’intérêt général (PIG) ou les opérations d’intérêt général.

FAIRE UN ORGANIGRAMME avec hiérarchie des normes.

Section 1 – Les instruments à caractère général

§1- Les DTA

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Elles figurent au nombre des instruments, par lesquels l’Etat affirment sa volonté de continuer à impulser l’aménagement du territoire. Elles permettent à l’Etat de fixer les grandes orientations en matière d’aménagement, orientations que les CL doivent intégrer dans leurs documents de planification.

Les DTA trouvent leur origine dans l’article 4 dans la loi d’orientation pour l’aménagement du territoire du 4 février 1995. Article L111-1-1 issu de cette loi prévoit que les DTA traduisent les orientations fixées par l’Etat en matière de localisation des grandes infrastructures de transport ainsi qu’en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages. Elles permettent de préciser les modalités d’applications des lois « littoral et montagne ».Les DTA ne s’appliquent que sur certaines parties du territoire. Elles couvrent des espaces interdépartementaux ou inter-régionaux (ne coïncident pas forcément avec le découpage administratif).

L’initiative d’une DTA appartient à l’Etat. Le gouvernement peut en être l’initiateur à la demande d’une région. Les CL peuvent être associées à l’élaboration de la DTA. Enquête publique réalisée par le préfet de région. La DTA est édictée par décret en CE. Les auteurs d’une DTA doivent respecter les dispositifs fixés par l’article L121-1 : équilibre entre espaces naturels et paysages et développement urbain contrôlé, préservation de la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l’habitat , utilisation économe et équilibrée des espaces en fonction des retombées environnementales. Le rapport de présentation des DTA comprend une évaluation environnementale permettant de mesure l’incidence que peut avoir le document (la DTA) sur l’environnement. Le rapport doit contenir des mesures permettant de limiter les retombées environnementales.DTA fait partie des documents d’urbanismes qui font l’objet d’une évaluation environnementale.

Article L121-10 : Font l'objet d'une évaluation environnementale :1° Les directives territoriales d'aménagement et les directives territoriales d'aménagement et de développement durables ;2° Le schéma directeur de la région d'Ile-de-France ;3° Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur ;4° Les prescriptions particulières de massif prévues à l'article L. 145-7.mais aussi :1° Les plans locaux d'urbanisme :2° Les cartes communales qui permettent la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations mentionnés à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ;3° Les schémas d'aménagement prévus à l'article L. 146-6-1 du présent code.

Article R111-28 : La directive territoriale d'aménagement fait l'objet d'une évaluation environnementale dans les conditions définies par la section V du chapitre Ier du titre II du présent livre.Elle comprend un rapport de présentation qui :

1° Présente les objectifs de la directive 2° Analyse l'état initial de l'environnement et les perspectives de son évolution3° Analyse les incidences notables prévisibles de la mise en œuvre de la directive sur l'environnement et expose les problèmes posés par son adoption sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement4° Expose les motifs pour lesquels la directive a été adoptée au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national

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5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre de la directive territoriale d'aménagement sur l'environnement

On voit donc que s’applique aux DTA la règle générale de protection de l’environnement (qui s’applique de manière absolue, même en présence de documents d’urbanismes). Le territoire français est le patrimoine commun de la nation (protection des milieux naturels et des paysages)Article L110 du Code de l’urbanisme est l’application en matière d’urbanisme de l’article L110-1 du Code de l’environnement.

L110-1 Code de l’environnement : Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation.

Tout projet doit respecter les préoccupations d’environnement définies à l’article L110-2 du Code de l’environnement. Les lois et les règlements organisent le droit de chacun à un environnement sain et contribue à assurer un équilibre harmonieux entre les zones urbaines et les zones rurales. Il est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde et de contribuer à la protection de l’environnement. Les personnes publiques et privées doivent dans toutes leurs activités se conformer aux mêmes exigences. Les auteurs des DTA ont donc la charge de prendre en compte de telles préoccupations.

10 ans après leur mise en œuvre (ou la dernière évaluation), les DTA doivent faire l’objet d’une évaluation. R111-29 CU. L’analyse est mise à la disposition du public. Cette obligation de réaliser une évaluation ne s’applique pas aux documents d’urbanisme dont l’élaboration ou la révision a été prescrite avant le 21 juillet 2004.

L’opposabilité des DTA. Les DTA s’insèrent dans la hiérarchie des normes. Les schémas de cohérence territoriale des communes comprises dans le champ d’intervention d’une DTA doivent être compatibles avec cette DTA. Les PLU doivent être compatibles avec les DTA. Les DTA peuvent préciser l’application des lois « littoral et montage ». Les dispositions des DTA sont directement opposables aux autorisations d’occupation des sols.

§2 - Les DPMVP

Les directives de protection et de mise en valeur des paysages (DPMVP) s’inscrivent dans cette tendance à la recentralisation qui s’est manifestée près d’une décennie après les grandes lois de décentralisation des années 82 et 83. Elles trouvent leur origine dans la loi du 8 janvier 1993.Concernent des territoires remarquables par leur intérêt paysager. Ces directives ne peuvent s’appliquer sur un territoire couvert par une DTA. C’est le préfet qui élabore les DPMVP (place laissé au dialogue avec le CL et autres acteurs). Les DPMVP sont approuvé par décret en Conseil d’Etat.

§3 - Les schémas d’aménagement régionaux (SAR)

Comme les DTA, les SAR s’appliquent sur certaines parties du territoire et laisse place au dialogue entre l’Etat et les CL. Les SAR font l’objet d’une évaluation environnement.

R121-14 CU : Font l'objet d'une évaluation environnementale dans les conditions prévues par la présente section :

1° Les directives territoriales d'aménagement ;

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2° Le schéma directeur de la région d'Ile-de-France ;3° Les schémas d'aménagement régionaux des régions d'outre-mer ;4° Le plan d'aménagement et de développement durable de Corse ;5° Les schémas de cohérence territoriale ;6° Le plan d'aménagement et de développement durable de Mayotte.

Le ministre de l’environnement (R121-15 CU) est consulté sur l’évaluation environnementale contenu dans le rapport de présentation et sur la prise en compte de l’environnement par le projet de document d’urbanisme.Les SAR concernent des territoires présentant des spécificités (zones côtières, territoires où il est particulièrement nécessaire de se préoccuper du développement urbain ou de l’aménagement du territoire).

§4 - Les schémas de mise en valeur de la mer (SMVM)

Loi 3 janvier 1986 et 25 février 2005. Ce sont documents d’urbanisme permettant de déterminer les orientations fondamentales en matière d’aménagement et de mise en valeur du littoral. Peut s’appliquer à une partie du littoral (bassin,…il faut un périmètre délimité). Il doit être compatible avec la loi « littoral ».Le préfet prépare le SMVM. Concertation avec CL. Après définition d’un périmètre, enquête publique. L’approbation du SMVM s’opère par arrêté du préfet. L’approbation du SMVM se fait par décret en CE lorsque les deux tiers des communes représentant la population se sont opposé au SMVM.

Le SMVM se compose d’un rapport et de documents graphiques. Rôle prédominant de l’Etat et du préfet (procédure centralisée) dans l’élaboration des SMVM. Mais récemment évolution. Loi février 2005 (développement des territoires ruraux, DTR) fait place à une procédure décentralisée. Un SCOT (schéma de cohérence territoriale), qui constitue un document décentralisé, élaboré par un établissement public de coopération intercommunale, peut contenir un chapitre relatif au SMVM. Article R122-1 : si commune littorale, peut comporter un chapitre individualisé valant SMVM (à la lecture de l’article, il ne parle que des zones de montagnes…).

§5- Le schéma directeur de la région d’île de France (SDRIF)

Importance particulière.

L’objet du SDRIF est de garantir la cohérence et l’équilibre de la première région française. L’article L141-1 CU prévoit que la RIF élabore en association avec l’Etat un schéma directeur portant sur l’ensemble de cette région. Le SDRIF a pour objectif de maîtriser la croissance urbaine et démographique, et l’utilisation de l’espace tout en garantissant le rayonnement international de cette région. Le SDRIF précise les moyens à mettre en œuvre pour corriger les disparités spatiales, sociales et économiques de la région. Coordonne aussi l’offre de déplacement et préserver les zones rurales et naturelles afin d’assurer les conditions d’un développement durable de la région. Le SDRIF doit respecter les règles générales d’aménagement et d’urbanisme à caractère obligatoire ainsi que les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols. Le SDRIF doit aussi respecter les dispositions nécessaires à la mise en œuvre de projets d’intérêt général relevant de l’Etat et d’opération d’intérêt national (on verra plus tard).Le SDRIF détermine la destination générale de différentes parties du territoire. Il détermine les moyens de protection et mise en valeur de l’environnement ainsi que la localisation des grandes

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infrastructures de transport et des grands équipements. Il détermine la localisation préférentielle des extensions urbaines et les activités industrielles, artisanales, agricoles, forestières et touristiques.

Pour remplir ces objectifs, les SDRIF élaborés depuis le milieu des années 60, on a vu apparaître des villes nouvelles, le RER, l’aéroport de Roissy,… Les orientations fixées par le SDRIF sont révélatrice des relations qui s’instaurent entre l’Etat et la région île de France. Années 76 ou 94 ont montré le poids de l’Etat quant aux grandes orientations retenues. Une autre tendance a vu le jour plus récemment. Décret 31 août 2005 met l’accent sur les priorités fixées par la région (conseil régional d’IF). A l’horizon 2030, les objectifs suivant ont été retenus par le conseil régional :

- construction de 60 000 logements par an (Paris et petit couronne)- création de nouveaux quartiers dans la grande couronne- développement des transports collectifs inter banlieues- mise en valeur des espaces naturels sensibles

Le contenu du SDRIF :

3 documents : - rapport définissant les défis des 30 prochaines années, les objectifs pour y faire face, les

orientations s’imposant aux documents locaux d’urbanisme, les moyens de mise en œuvre, le suivi et l’évaluation

- une carte de destination générale des différentes parties du territoire. Cette carte exprime le champ d’application géographique des orientations du schéma et doit faire l’objet d’une application combinée avec le rapport.

- rapport d’évaluation environnemental (R121-14 CU et L121-10)

Nécessité d’augmenter de manière significative l’effort régional de construction de logements. Il s’agit de passer de moins de 40 000 logements construits par an à 60 000. Soit 1,5 M de logements à l’horizon 2030. Le développement d’équipement et de services de qualité, la valorisation des ressources naturelles, l’accès à un environnement préservé, le dynamisme économique et international de la métropole et la mise en œuvre d’une nouvelle politique des transports sont les objectifs stratégiques du SDRIF.

La procédure d’élaboration et de révision du SDRIF : Précisé par l’article L141-1 CU. Le conseil régional recueille les propositions des conseils généraux intéressés, du conseil économique social (CES) régional et des chambres consulaires. Le projet leur est ensuite soumis pour avis. Avant son adoption, le projet de schéma directeur assorti des avis des organes suscités est soumis à enquête publique. Le projet est approuvé par décret en CE. L’initiative de l’élaboration du SDRIF appartient soit à la région, soit à l’Etat.

Révision décret en CE qui détermine l’objet de la révision. Elle est effectuée par la région IF en association avec l’Etat et est approuvée par décret en CE. Si la procédure de révision n’a pas abouti dans un délai d’un an à compter de la demande adressée au président du conseil régional par le représentant de l’Etat, il est procédé à cette révision par décret en CE. En cas d’urgence constatée par décret en conseil des ministres, la révision est immédiatement appliquée par décret en CE.Procédure de modification du SDRIF existe également. L’initiative de la modification peut relever du président du conseil régional, ou de l’Etat, à condition que la modification ne porte pas atteinte à l’économie générale du schéma. La modification est élaborée par le psdt du conseil régional en association avec l’Etat. Il est soumis pour avis aux mêmes organes que pour l’élaboration. Enquête publique (comme élaboration).

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L’évaluation des résultats de l’application du SDRIF, dans un délai de 10 ans au plus tard, la région procède à une analyse des résultats de son application, notamment du point de vue de l’environnement. Mêmes effets que pour les DTA. Le SDRIF doit être compatible avec les DTA lorsque les dispositions s’appliquent sur l’ensemble du territoire régional. Le SDRIF tient lieu de schéma régional au sens de la loi du 7 janvier 83 relative à la répartition de compétence entre les communes, les départements, les régions et l’Etat. Des questionnements et des indicateurs sont définis pour suivre et évaluer les effets du SDRIF en partant d’un état initial et d’objectifs à atteindre. Seront particulièrement suivis, la mise en œuvre dans les documents locaux (et notamment les SCOT ou en leur absence, les PLU), les difficultés de compréhension et de mise en œuvre ainsi que la réalisation des objectifs et orientations du SDRIF, effets du SDRIF au-delà des frontières de cette région. L’évaluation environnementale a initié le cadre du suivi du point de vue de l’environnement. Dans le cadre de cette évaluation, il importe d’informer les acteurs régionaux pour favoriser une meilleure appropriation du SDRIF par ces derniers. Un comité de pilotage a été mis en place. Il est présidé par le président du conseil régional, associant le préfet de régionaux et le président du CES de la région. C’est au comité technique que revient le rôle de coordination du dispositif d’évaluation. Instance de régulation scientifique autonome mène l’évaluation afin de garantir la fiabilité des méthodes et des résultats.Les effets du SDRIF. Le SDRIF s’insère dans la hiérarchie des normes. Il doit respecter les règles générales d’aménagement et d’urbanisme à caractère obligatoire ainsi que les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols, les projets d’intérêt général relevant de l’Etat et d’opération d’intérêt national. Mêmes effets que pour les DTA. Le SDRIF doit être compatible avec les DTA lorsque les dispositions s’appliquent sur l’ensemble du territoire régional. Il s’impose aux documents d’urbanismes locaux des communes de la région. Le SDRIF n’est pas opposable aux autorisations d’urbanisme, comme les demandes de permis de construire par exemple.

Section 2 - Les schémas d’aménagements régionaux spécifiques

§1 - Le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC)

Les réformes relatives au statut de la Corse ont nécessité une adaptation des instruments de planification d’urbanisme. Auparavant, la Corse était dotée d’un SAR ayant les mêmes effets que les DTA. La loi du 22 janvier 2002 a substitué à ce SAR, un PADDUC. Ce dernier est prévu par les articles L4424-9 et suivants du CGCT. La CT de Corse élabore le PADDUC. Ce plan fixe les objectifs du développement économique, social, culturel et touristique de l’île ainsi que l’objectif visant la préservation de son environnement. Le PADDUC définit les orientations fondamentales en matière d’aménagement de l’espace, de transport, de télécommunication, de valorisation des ressources énergétiques et de mise en valeur des territoires de l’île. Le PADDUC détermine les principes de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, des espaces naturels, des sites et paysages à préserver, les extensions urbaines,…. Ce sont les mêmes objectifs que ceux du SDRIF. L’objet du PADDUC s’est étendu, puisqu’il fixe les orientations essentielles en matière d’aménagement et de l’espace, et concerne également la protection de l’environnement et de la mise en valeur de l’île.

Le PADDUC est élaboré par le conseil exécutif de la Corse. L’avis du conseil des sites de Corse et du conseil économique, social et culturel de Corse sont sollicité. Une enquête publique est menée par l’assemblée de Corse. Le PADDUC vaut schéma de mise en valeur de la mer (SMVM). Le PADDUC a les mêmes effets que les DTA. Les SCOT, les PLU et les cartes communales doivent être compatible avec le PADDUC.Le PADDUC comprend un rapport de présentation, des cartes et des annexes.

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§2 - Les schémas d’aménagement des régions d’outre-mer (SAROM)

L’article L4433-7 du CGCT prévoit que les régions de Guadeloupe, Guyane, Martinique et de la Réunion doivent être dotées d’un SAR. Le SAROM est préparé par le conseil régional. Il est soumis à l’avis du préfet et du Conseil économique et social régional. Le SAROM est approuvé par décret en CE. Le SAROM comprend un rapport de présentation, des documents graphiques et un chapitre concernant la mise en valeur de la mer. Le SAROM produit les mêmes effets qu’une DTA (comme les autres SAR d’ailleurs). Les SCOT et PLU (qui sont des documents d’urbanismes décentralisés) doivent être compatibles avec le SAROM.

Section 3 - Les projets particuliers de l’Etat

§1 - Les projets d’intérêt général (PIG)

Le PIG doit présenter un caractère d’utilité publique. Ce caractère résulte de l’objet du PIG tel qu’il a été défini par le pouvoir réglementaire. Il peut s’agir d’un projet d’ouvrage de travaux ou de protection destiné à la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’équipement, du fonctionnement d’un SP, de l’accueil et au logement des personnes défavorisées, de la protection du patrimoine culturel ou naturel, de la mise en valeur des ressources naturelles, de l’aménagement agricole et rural, ou encore de la prévention des risques. Le juge peut être amené à se prononcer sur le caractère d’utilité publique du projet. Pour se faire, il applique la théorie dite du bilan coût/avantage (issue de la jurisprudence du CE du 28 mai 1971, ville nouvelle est). Le juge analyse alors les avantages et les inconvénients dans un rapport de proportionnalité. Le CE a donc décidé dans un arrêt du 3 février 92, qu’un PIG pouvait consister à instaurer une zone de protection des risques résultant de la présence d’une usine.

Seul l’Etat et les EP, ou les personnes ayant la capacité d’exproprier peuvent être à l’origine du PIG. Le préfet est seul compétent pour prendre l’arrêté qualifiant le projet de PIG. L’arrêté préfectoral est valable trois ans et peut être renouvelé. Une fois qualifié par le préfet, le PIG doit être porté à la connaissance des autorités compétentes afin d’être prise en compte dans un document d’urbanisme. L’arrêté est notifié à la personne publique qui élabore le document d’urbanisme. Le préfet précise les incidences du PIG sur le document. La commune qui décide d’élaborer un PLU doit prendre en compte le PIG. Si la commune est déjà doté d’un POS ou d’un PLU, elle doit y intégrer le PIG. En cas de carence de la commune, le préfet peut réaliser d’office cette intégration par la modification ou la révision du document d’urbanisme.Rapport entre PIG et zone agricole protégée (audio 14, 6 :40).

§2 - Les opérations d’intérêt national (OIN)

Les OIN sont des opérations décidées par l’Etat dans le domaine de l’aménagement du territoire ou le développement du logement. La liste de ces opérations est fixée par un décret du 5 janvier 2007 : travaux relatifs aux agglomérations nouvelles, à l’aménagement de la Défense, de l’opération d’aménagement euro-méditerranée dans la commune de Marseille, des aérodromes de Paris, de l’aménagement de Saint-Etienne,…Dans le cadre de la loi du 13 juillet 2006, il a été prévu que la réalisation de logements sociaux sur des immeubles appartenant à l’Etat ou ses EP, présente un intérêt national. Pour répondre à ces objectifs, des décrets ont été pris jusqu’en 2010 pour fixer les périmètres. Dans ces périmètres, les règles d’urbanismes connaissent des dérogations. Les permis de construire sont délivrés au nom de

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l’Etat même si la commune est dotée d’un POS ou d’un PLU approuvé. L’intérêt national des opérations justifiant l’application d’un droit dérogatoire se traduit par une présence forte de l’Etat dans l’aménagement. Les OIN s’appuient pour leur réalisation sur un EP dont le périmètre d’intervention est au minimum celui de l’OIN. Le périmètre de compétence de l’EP est identique à celui de l’OIN en ce qui concerne l’opération de la Défense et Seine Arche à Nanterre.Projet de Seine Aval : La Seine Aval présente d’importantes opportunités foncières. Ouverture de l’IDF vers la Normandie. Projets d’implantation de villes nouvelles. Contrecarrés par un certain nombre de difficultés ayant perdurées pendant 3 décennies. L’OIN décidée par l’Etat en partenariat avec les CL a vocation à engager le redressement de Seine aval sur le long terme. L’OIN s’appuie sur une dynamique collective. Initialement composée de 37 communes, le périmètre s’est élargi pour atteindre 51 communes. Cette opération réunit les maires des communes concernées, le conseil général des Yvelines, et d’IDF. Agence de développement et d’urbanisme et EP foncier ont été joints au projet.Les autres OIN (audio 15, 9 :00).

Chapitre 3 - Les dispositions législatives spécifiques à la protection et à l’aménagement de territoires ou espaces

Dispositions constituent des normes supérieures qui pour certaines s’imposent directement sur les documents d’urbanisme décentralisée. Montagne, littoral, zones proches des aérodromes. Risque important de déséquilibres pour les zones de montagnes et littorales à cause du développement touristique. Avant la loi du 13 déc 2000 (SRU), ces dispositions avant le caractère de loi d’aménagement et d’urbanisme. Cette qualification a depuis été supprimée. Le dispositif de protection de ces zones a survécu toutefois. La montagne constitue un environnement naturel et économique fragile. Couvre environ 5500 communes françaises. L’impact des activités humaines requière une protection particulière. La loi du 23 fev 2005 relative au développement des territoires ruraux souligne la spécificité des zones de montagne. La république reconnaît la montagne comme un ensemble de territoire dont le développement équitable et durable constitue un objectif d’intérêt national en raison de leur rôle économique, social, environnemental, paysager, sanitaire et culturel. S’applique au massif des alpes, de Corse, au Jura, aux Voges, aux Pyrénées et au massif central. Un préfet se charge à chaque fois de vérifier la bonne application de la loi. Le préfet régional préside une instance de concertation appelée comité de massif. Ce dernier est composé de représentants des CL, d’associations et de professionnels. Les membres ont pour mission de définir des objectifs de développement et de protection. Ils sont consultés pour la réalisation de nouveaux projets, comme les unités de tourisme nouvelles (UTN). Les objectifs de protection de la montagne poursuivre 3 objectifs :

- Réguler l’urbanisation en zone de montagne- Protéger les rives des lacs de montagne- Renforcer la protection de certains massifs

Section 1 – Les dispositions particulières aux zones de montagne

§1 – L’encadrement de l’urbanisation en zone de montagne

La protection des terrains liés aux activités agricoles, pastorales et forestières répond à l’un des objectifs fixés par la loi montagne précitée. La loi du 9 février 85 prévoit que les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s’apprécient au regard de leur rôle dans les systèmes

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d’exploitations locaux. Les CL ont donc la charge de veiller à la préservation de ces terres. La protection de ces terres exige de restreindre les possibilités de construction. Seules étaient autorisées les constructions nécessaires aux activités suscités et les équipements sportifs nécessaires à la pratique du ski et de la randonnée. Par la suite, le législateur a accordé de nouvelles dérogations sur les terres réservées aux activités agricoles en zone de montagne.L’encadrement de l’urbanisation en zone de montagne a conduit le législateur à instaurer le principe de « l’urbanisation en continuité » avec les parties déjà urbanisées. Limite les possibilités d’urbanisation. La loi impose d’organiser l’urbanisation en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles,… Règle de la constructibilité limitée. L’interprétation de ces notions ayant nourri un important contentieux, le rôle du juge est souvent déterminant. Le législateur peut sur le fondement de nouvelles lois réorienter les décisions jurisprudentielles dans le sens d’un assouplissement.

Les exceptions au principe de l’urbanisation en continuité de l’existant :

Ce principe, principal apport de la loi de 85, était conçu de façon stricte. Plusieurs lois ultérieures ont contribué à assouplir la rigueur du principe. Les lois du 4 février 95, du 13 déc 2000 et du 2 juillet 2003 ont restreint la portée du principe. La loi du 4 février 95 a ouvert une première brèche en autorisant l’urbanisation en continuité avec les hameaux (en plus des bourgs et villages = 85). Interprétation jurisprudentielle du hameau (arrêt du CE du 5 février 2001 notamment : des constructions non groupées ne peuvent former un hameau, même si les parcelles sont contiguës. Interprétation stricte de hameau. Loi de 2003 ajoute alors à la liste les : groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants. Vient remettre en cause l’interprétation stricte du juge…

Loi de 2003 apporte une réponse quant à l’interprétation des notions de hameau et groupes de constructions. Quand la commune est dotée d’une carte communale ou d’un PLU, ces documents peuvent délimiter les zones définies comme telles, dans lesquelles l’urbanisation pourra s’effectuée (en fonction des caractères traditionnelles de l’habitat, les constructions implantées et l’existence de voie et de réseau). Quand pas de document, les zones doivent être interprétées en fonction des caractères traditionnelles de l’habitat, les constructions implantées et l’existence de voie et de réseau.Le législateur est allé plus loin. La loi de 2003 a prévu d’autres dérogations. L’étendue de ces dérogations varie en fonction de l’existence ou de l’absence de documents locaux d’urbanisme.En présence de documents locaux d’urbanisme : S’il existe une étude justifiant la dérogation à l’urbanisation en continuité Le SCOT ou PLU comporte une telle étude, il est possible de déroger au principe d’urbanisation en continuité. L’étude est soumise à la commission départementale compétente en matière de nature, de paysage et de site dont l’avis est joint au dossier de l’enquête publique. Le PLU ou la carte communale désigne alors en fonction les zones pouvant être urbanisées.

S’il n’existe pas de telle étude dans les documents locaux Le PLU ou la carte communale peut délimiter des hameaux ou groupes d’habitations nouveaux… (audio 18, 11 :00 pour les détails…).

En absence de documents locaux d’urbanisme : dérogations possibles définies par le Code de l’urbanisme, ie lorsque la construction représente un intérêt particulier pour la commune.

Mais ces dérogations au principe d’urbanisation en continuité se voient soumises à d’autres conditions : La commune ne doit pas subir de pression foncière due au développement démographique ou à la construction de résidences secondaires. La dérogation envisagée doit être compatible avec les objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières, et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du paysage naturel.

§2 – Les règles de protection particulière

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Rives de plans d’eau situés en zone de montagneIl existe des règles de protection particulière concernant les rives de plans d’eau situés en zone de montagne (loi montagne 85). Les rives des plans d’eau naturels ou artificiels d’une superficie inférieure à 1000 hectares sont protégées sur une distance de 300 mètres à compter de la rive. Y sont interdit toute construction, installation, routes nouvelles, extraction et affouillement. Ce principe connait des dérogations en fonction des spécificités locales (bâtiments à usage agricole, pastoral et forestier, aires naturelles de camping, objets culturels, installations à caractère scientifique, équipements d’accueil et de sécurité, gîtes d’étape). Les règles de protection des lacs de montagne peuvent être assouplis par la commune suivant qu’elle est ou non dotée de documents d’urbanisme. Les dérogations peuvent être admises dans les PLU, SCOT ou cartes communales . Avec l’accord du préfet et au vu d’une étude approuvée justifiant qu’il n’est pas porté atteinte aux activités et au paysage du milieu montagnard pour les PLU et SCOT. Pour les cartes, il faut l’accord du préfet, l’avis des commissions départementales compétentes et au vu d’une étude justifiant que les constructions sont compatibles avec la qualité de l’environnement et des paysages. Chaque permis de construire est soumis à l’avis des commissions suscitées. Pour les plans d’eau dont moins du quart des rives est situé dans une zone de montagne, ce dernier échappe aux règles de protection particulière. Un PLU, SCOT ou carte communale peut également apporter une dérogation pour certains plans d’eau, en raison de leur faible importance.

Protection particulière de certains massifs

La loi impose de préserver les espaces paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard. Les documents et décisions relatifs à l’occupation des sols doivent comporter des dispositions visant à protéger les espaces, paysages et milieux caractéristiques de la montagne. Les dispositions propres à protéger ces espaces peuvent être contenues dans des DTA. Ces DTA peuvent s’appliquer à tout ou partie d’un massif. Elles peuvent préciser les modalités d’application de la loi montagne. Elles sont soumises à l’avis du conseil régional. Enquête publique et ensuite approuvée par décret en CE. Avant la loi solidarité et renouvellement urbain, ces DTA dites de « massifs » étaient obligatoires. Elles sont aujourd’hui facultatives. En l’absence de DTA, le législateur a prévu de recourir à des prescriptions particulières pour assurer la protection de ces espaces fragiles. Il est ainsi prévu que lorsque les DTA n’y ont pas déjà pourvu, des décrets en CE, pris après enquête publique sur proposition des comités de massifs, peuvent définir des prescriptions particulières sur tout ou partie des massifs. Ces décrets en CE peuvent adapter en fonction de la sensibilité des milieux concernés, les seuils et critères des études d’un pacte spécifique aux zones de montagnes. Ils peuvent désigner les espaces, paysages et milieux les plus remarquables du patrimoine naturel et culturel montagnard (gorges, grottes, glaciers, lacs, tourbières, marais, lieux de pratique de l’alpinisme, escalade et canoë kayak, cours d’eau).

§3 – La conciliation de la protection de la montagne et le développement économique

Les UTN

La fragilité du milieu montagnard a incité le législateur à intervenir pour essayer de concilier la nécessité de protéger ces zones et celle du développement économique basé sur les activités touristiques. L’implantation d’unités touristiques nouvelles (UTN), vise à maitriser le développement des activités touristiques, tout en veillant à préserver le milieu montagnard. Une UTN correspond à une opération de développement touristique en zone de montagne. Loi du 23 février 2005 a redéfini les UTN en distinguant plusieurs catégories :

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- toute opération de développement touristique en zone de montagne ayant pour objet ou effet en une ou plusieurs tranches, soit de construire des surfaces destinées à l’hébergement touristique, ou de créer un équipement touristique comprenant des surfaces de plancher.

- une opération de développement touristique en zone de montagne qui a pour objet de créer des remontées mécaniques ou de réaliser des aménagements touristiques ne contenant pas des surfaces de plancher (liste fixée en CE).

Procédure de création et d’extension des UTN : Cette procédure diffère selon que les communes concernées sont ou non dotées d’un SCOT.S’il n’y a pas SCOT, la création et l’extension d’UTN sont soumises à autorisations. Le projet est préalablement mis à la disposition du public. La délivrance de l’autorisation de création ou d’extension d’une UTN est accordée soit pas le préfet coordonnateur de massif, soit par le préfet de département. Lorsque c’est une création de remontées mécaniques, c’est le préfet coordonnateur de massif (agrandit (+100 hectares) ou crée un nouveau domaine skiable). S’il s’agit d’une opération présentant un intérêt régional ou interrégional en raison de sa surface ou de sa capacité d’accueil, c’est encore le préfet coordonnateur. C’est le préfet départemental qui accorde l’autorisation lorsque c’est une remontée mécanique ayant pour effet l’extension d’un domaine skiable déjà existant au-delà d’un seuil fixé (10 ha < seuil < 100ha). S’il s’agit d’une opération présentant un intérêt local en raison de sa localisation ou de sa capacité d’accueil, c’est aussi le préfet départemental.

L’autorisation de création d’UTN peut imposer la réalisation de logements destinés aux salariés de la station (travailleurs saisonniers), et prévoir des dispositions pour l’accueil et l’accès aux pistes des skieurs non résidants. L’autorisation devient caduque, si dans un délai de 4 ans à compter de la notification aux bénéficiaires, les équipements et constructions autorisés n’ont pas été entrepris.

S’il y a un SCOT, la création et l’extension d’UTN ne sont pas soumises à autorisation. Qu’en est-il quand le SCOT ne prévoit pas la création d’UTN ? Le préfet départemental peut à la demande de la commune ou du groupement de communes, après avis de la commission spécialisée du comité de massif, demander la modification du SCOT.

Les aménagements spécifiques aux zones de montagne (Art R145-1,2,3 CU)

La restauration, reconstruction ou extension des chalets d’alpage (ou bâtiment d’estive) : Autorisée lorsque la destination est liée à une activité professionnelle saisonnière.Les remontées mécaniques et le domaine skiable ont également fait l’objet d’une réglementation spécifique. Dans les communes qui ne sont pas couvertes par un SCOT, les UTN sont soumises à autorisation du préfet coordonnateur de massif, lorsque ces dernières ont pour objet la création, l’extension ou le remplacement de remontées mécaniques lorsque ces travaux ont pour effet la création d’un nouveau domaine skiable alpin, ou l’augmentation d’un domaine skiable supérieur à 100 hectares. Sont soumises à autorisation du préfet de département, les UTN nouvelles ayant pour objet la création, l’extension ou le remplacement de remontées mécaniques, lorsqu’ils ont pour objet la création d’un nouveau domaine skiable alpin, ou l’augmentation d’un domaine skiable supérieur à 10 hectares et inférieur à 100 hectares.

Une piste de ski alpin constitue un parcours sur neige réglementé, délimité, balisé, contrôlé et protégé des dangers présentant un caractère anormal ou excessif, réservé à la pratique du ski alpin et la pratique de glisse autorisé.

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Un domaine skiable est une piste de ski alpin ou un ensemble de piste ayant le même point de départ ou qui communique par le seul intermédiaire d’une ou plusieurs remontées mécaniques. La surface du domaine skiable pris en compte est la somme des surfaces des pistes de ski alpin. Le domaine skiable peut s’étendre sur plusieurs communes.

Les effets de protection des zones de montagne

Plusieurs dérogations et aménagement ont vu le jour depuis la loi montagne de 85, limitant ainsi ses effets. Les dispositions de la loi sont supérieures aux documents locaux d’urbanisme. Exceptions pour plusieurs situations (SP, activités scientifiques,… audio 22, 3 :00 pour les détails) si leur localisation dans ces espaces correspond à une nécessité technique impérative.

Section 2 – Les dispositions particulières aux zones littorales

§1- Généralités

Le littoral français s’étend sur 7800km de côtes en métropoles et 2500km en outre-mer. Activités diverses et variées. Le littoral nécessite une politique spécifique d’aménagement, de protection et de mise en valeur de la mer, de la part de l’Etat et des collectivités territoriales. Les dispositions particulières au littoral doivent conjuguer les actions des acteurs de l’urbanisme pour répondre à plusieurs objectifs parmi lesquels figurent la protection des équilibres biologiques et écologiques, la lutte contre l’érosion, la préservation des sites et paysages du patrimoine, la préservation et le développement des activités économiques liées à la proximité de l’eau, dont les activités portuaires, le maintien ou le développement dans la zone littorale, des activités agricoles, sylvicoles, de l’industrie, de l’artisanat et du tourisme.

Parmi les textes fondateurs du dispositif de protection du littoral figurent un certain nombre de lois : Dès les années 70, la nécessité de réguler le développement de l’urbanisation le long du rivage s’est fait sentir. La directive littorale du 25 aout 79 relative à la protection et à l’aménagement du littoral était inspirée de la volonté de repousser l’urbanisation dans les terres. Loi « littoral » du 3 janvier 86 s’inspire de la même démarche que celle de la loi montagne de 85. Loi du 23 novembre 63 relative au domaine public maritime. Loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre Etat et CT a instauré les schémas de mise en valeur de la mer (SMVM). Loi sur l’eau du 3 janvier 92 rappelle le caractère patrimonial des eaux territoriales et la nécessité de protéger ces ressources. Le législateur a mis en place une nouvelle instance dans la loi du 25 février 2005 (développement des territoires ruraux) : le conseil national pour l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral. Ce conseil doit coordonner les actions publiques dans les espaces littoraux. Le conseil est présidé par le PM ou par délégation, par le ministre chargé de l’aménagement du territoire. L’instance est composée de députés et de sénateurs, des représentants des CT du littoral (des 4 façades du littoral métropolitain et d’outre-mer), des représentants des syndicats patronaux et salariés, des représentants d’organisations professionnelles représentatives des activités du littoral,… Le conseil national du littoral comprend des personnalités ayant des compétences en matière de protection, d’aménagement et de mise en valeur du littoral. Consulté pour la mise en œuvre de décision concernant le littoral et l’élaboration de textes relatifs au domaine public maritime, le conseil national du littoral est aussi un organe de proposition et de suivi en la matière. Confirme l’importance des enjeux liés aux espaces littoraux et la nécessité de parvenir à coordonner les actions publiques menées dans ce domaine. La loi « littoral » a connu des difficultés d’application. Même après 2 décennies d’application, l’attention des préfets est toujours très sollicitée. Beaucoup de contentieux.

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§2- Le champ d’application des dispositions de la loi « littoral »

La loi « littoral » s’applique à 3 catégories de communes :

- communes littorales : les communes riveraines des mers et océans, des étangs salés et des plans d’eau intérieurs de plus de 1000 ha.

- communes riveraines des estuaires et deltas : Lorsqu’elles sont situées en aval de la salure des eaux, et lorsqu’elles participent aux équilibres économique et écologiques littoraux (liste est fixée par voie réglementaire).

- communes qui participent aux équilibres économique et écologiques littoraux : ces communes doivent en faire la demande auprès du préfet départemental (liste fixée en CE).

Les principes qui sous-tendent la politique d’aménagement et de protection du littoral déploient leurs effets sur le domaine public maritime et sur la zone littorale.Le domaine public maritime comprend notamment le sol et sous-sol de la mer territoriale. Ce domaine public maritime appartient à l’Etat et est inaliénable. Son occupation est strictement contrôlée et soumise à autorisation. L’occupation du domaine public maritime doit être limitée aux constructions et équipements à usage collectif. L’utilisation du domaine public maritime doit toujours respecter la destination des terrains concernés. La destination des plages vise essentiellement leur usage libre et gratuit par les citoyens. L’objectif prioritairement poursuivi consiste à protéger le littoral pour en préserver la qualité à des fins de détente et de loisir, ainsi que pour permettre le développement des activités économiques liées à la proximité de la mer.La zone littorale s’étend sur une zone plus vaste que le domaine public maritime. Il recouvre notamment l’ensemble des sites, espaces et milieux naturels en bord de mer présentant une situation ou un caractère exceptionnel. De telles particularités justifient la protection des espaces et milieux naturels. Les dispositions particulières au littoral permettent de contrôler l’urbanisation et la protection des milieux et zones concernés. Dans les espaces urbanisés, ces dispositions ne font pas obstacle à la réalisation de rénovation des quartiers ou de réhabilitation de l’habitat existant, ainsi qu’à l’amélioration, l’extension ou la reconstruction des constructions existantes.

Les règles d’urbanisme s’appliquant aux communes littorales et assimilées, sont de conception assez stricte. Cette rigueur se traduit à travers 3 règles d’urbanisme spécifique :

- réduire l’urbanisation aux abords du rivage- protéger les espaces les plus remarquables du littoral- limiter les possibilités de réaliser des routes ou aménagements à proximité du littoral

A- Les règles visant à réduire l’urbanisation aux abords du rivageA travers cette règle, on voit la volonté de repousser l’urbanisation dans les terres, volonté manifestée dès les années 70. Il a été nécessaire de délimiter les espaces, en allant des plus éloignés au plus proche du rivage. Le CU distingue ainsi trois espaces. Ils sont soumis à des règles d’urbanisations dont la rigueur s’accroit au fur et à mesure que l’on se rapproche du rivage.Les règles d’urbanisation dans les zones les plus éloignées du rivage :

Dans ces zones, l’extension de l’urbanisation doit se réaliser, soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameau nouveau intégré dans l’environnement. Le juge peut être amené à se prononcer sur cette intégration. La définition du hameau vue dans les règles relatives aux zones de montagne connait ici une dérogation. Les constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières incompatibles avec le voisinage des zones habitées peuvent être autorisées en dehors des zones proches du rivage avec accord du préfet et d’une commission. L’accord est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porte atteinte à l’environnement ou au paysage. Les travaux de mise aux normes des exploitations agricole sont autorisés.

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Les règles d’urbanisation dans les zones proches du rivage :Ces espaces sont soumis à la règle de l’extension limitée de l’urbanisation. En l’absence de précisions relatives à la proximité du rivage ou au caractère limité de l’extension de l’urbanisation, le juge va recourir à un ensemble de critères. Le juge va ainsi tenir compte de la surface hors œuvre nette à édifier, de la superficie du terrain, de la distance séparant le terrain de la mer (importance, densité et implantation des constructions). Les possibilités d’urbanisation dépendent des documents d’urbanisme en vigueur dans la commune concernée. Si la commune est doté d’un PLU, l’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs doit être justifiée et motivée dans le PLU selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. Si la commune est doté d’un SCOT, ou SAR ou encore SMVM : La justification et la motivation de cette urbanisation n’est pas nécessaire.Si la comme n’est pas doté de documents d’urbanisme, l’urbanisation peut être réalisée avec l’accord du représentant de l’Etat dans le département. Cet accord est donné après que la commune a motivé sa demande et après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysage et de site, appréciant l’impact de l’urbanisation sur la nature. Les communes intéressées peuvent faire connaitre leur avis dans un délai de deux mois, suivant le dépôt de la demande d’accord. Le PLU doit respecter les dispositions de cet accord.

Les règles d’urbanisation dans les zones les plus proches du rivage :Ces zones sont constituées par une bande littorale de 100m à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d’eau intérieurs. En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur la bande littorale ainsi définie. Cette règle connait des dérogations. Cette interdiction ne s’applique pas aux constructions ou installations nécessaires à des SP ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. Leur réalisation est soumise à une enquête publique renforcée, en respectant les modalités définies par la loi du 12 juillet 83, relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement. Le PLU peut porter la largeur de la bande littorale à plus de 100m lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux, ou à l’érosion des côtes le justifie. Un schéma d’aménagement des plages peut déroger au principe de l’inconstructibilité de la bande de 100m. Ces schémas visent à réduire les nuisances ou les dégradations sur ces espaces, liés à la présence d’équipement ou de constructions présentes. Les communes ou établissement intercommunaux peuvent élaborer ces schémas. Ces schémas peuvent autoriser le maintien ou la reconstruction d’une partie des équipements ou constructions existant à l’intérieur de la bande littorale des 100m.

B- Les dispositions visant à protéger les espaces les plus remarquables du littoralL’obligation de protéger ces espaces incombent aux documents et décisions d’urbanisme. Ainsi, ces derniers relatifs à la vocation des zones ou à l’occupation et à l’utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, les sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel ou culturel du littoral, ainsi que les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe les espaces à protéger, comportant notamment en fonction de l’intérêt écologique qu’ils représentent, les dunes et les landes côtières, les plages et les lits d’eau, les forêts et zones boisées côtières, les ilots inhabités, les parties naturelles des estuaires, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés, les zones de repos et de nidification de la faune (directive européenne 79) et des récifs coralliens, les lagons et mangroves. Certaines parties de communes sont inconstructibles. Le non-respect de ces dispositions est susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat. Les SCOT et PLU doivent classer ces espaces en zone inconstructible. Cette exigence de protection des espaces remarquables du littoral connait une légère

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atténuation pour autoriser la réalisation de certains aménagements. Des aménagements légers peuvent y être implantés lorsqu’ils sont nécessaires à la gestion et à la mise en valeur (notamment économique) à l’ouverture au public de ces espaces. La liste de ces aménagements a été fixée par voie réglementaire. Parmi ces aménagements, on trouve les cheminements piétonniers et cyclables et centres équestres (à conditions qu’ils ne soient pas cimentés ou bitumés), les objets mobiliers destinés à l’accueil ou à l’information du public, les postes d’observation de la faune, les équipements démontables lis à l’hygiène et à la sécurité, les postes de secours lorsque la localisation dans ces espaces est rendue indispensable par l’importance de la fréquentation du public, les aires de stationnement indispensables à la réfection des bâtiments existants et extension limitée des bâtiments et installations nécessaires à l’exercice des activités économiques. Sont autorisés les aménagements d’une surface limitée nécessaire à l’exercice des activités agricoles, pastorales et forestières, et aménagements exigeants la proximité immédiate de l’eau des activités traditionnellement implantées dans les zones de pêches, de culture marine, ainsi que les aménagements nécessaires à la gestion et à la remise en état d’éléments de patrimoines bâtis reconnus par un classement. La réalisation de travaux ayant pour objet la conservation ou la protection de ces espaces ou milieux peut être admise après enquête publique renforcée.

C- Les dispositions visant à limiter la réalisation d’opérations d’aménagements et de routes à proximité du littoral

Les limitations relatives à la réalisation de nouvelles routes :

La création de nouvelles routes proches du littoral doit respecter un certain nombre de limitations. Les nouvelles routes de transit sont localisées à une distance minimale de 2000m du rivage . Cette disposition ne s’applique pas aux rives de plan d’eau intérieur. La création de nouvelles routes sur plages, cordons lagunaires, dunes ou en corniche est interdite. Les nouvelles routes de desserte locale ne peuvent être établi sur le rivage ni le longer. Ces interdictions peuvent être tempérées dans certains cas relatifs à la configuration des lieux, ou encore à l’insularité. La commission départementale compétente en matière de nature est consultée sur l’impact de cette implantation. La création de route est possible dans les espaces urbanisés (dans les 2000m) ou lorsque c’est nécessaire à des SP ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. Les installations, constructions, aménagements de nouvelles routes et ouvrages nécessaires à la sécurité maritime et aérienne, à la défense nationale, à la sécurité civile, etc… ne sont pas soumises à l’interdiction de réaliser des nouvelles routes à proximité du rivage lorsque leur localisation répond à une nécessité technique impérative (un peu comme pour les installations en montagne).

Les limitations relatives à l’aménagement des terrains de camping : Ces aménagement sont subordonnés à la délimitation de secteur prévu par le PLU. Ils respectent les dispositions de la loi littorale relative à l’extension de l’urbanisation et ne peuvent en tout état de cause être installé dans la bande littorale des 100m.

La loi littoral prévoit que les opérations d’aménagement admises à proximité du rivage organisent ou préservent le libre accès du public à celui-ci. La loi littorale réaffirme le droit pour tous d’accéder librement au littoral notamment par l’obligation d’organiser et de préserver le libre accès du public lors de la réalisation d’opérations d’aménagement ainsi que par la mise en œuvre de la servitude de passage des piétons le long du littoral. Cette servitude de passage a été instituée par la loi du 31 décembre 76. Elle consiste à assurer exclusivement le passage des piétons sur une bande de 3m de large sur les propriétés riveraines du domaine public maritime. Il s’agit d’une servitude longitudinale instaurée de plein droit. La servitude transversale a un caractère facultatif. La servitude transversale peut être créée sur les voies et chemins privés d’usage collectif. Il s’agit de relier la voierie publique au rivage de la mer lorsqu’il n’existe pas de voie publique à moins de 500m pour permettre l’accès au rivage.

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§3- La portée de la loi « littoral »

Cette loi a connu un certain nombre de difficulté d’application. Avant la loi solidarité et renouvellement urbain du 13 décembre 2000, les dispositions législatives protégeant le littoral et la montagne avait le caractère de loi d’aménagement et d’urbanisme. Depuis la loi de 2000, la qualification de loi d’aménagement et d’urbanisme a été supprimée. Le dispositif de protection des zones littorales et montagneuses a survécu toutefois. Les DRA peuvent préciser les modalités d’applications des dispositions de protections du littoral. Ces DRA sont établies par décret en CE après propositions des conseils régionaux intéressés et avis des départements et communes concernées. Les DRA précisant les modalités d’application de ces dispositions, ou en leur absence des dispositions de la loi « littoral » sont applicables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tout travaux, construction, défrichement, plantation, installation, l’ouverture de terrain de camping, la création de lotissement, l’établissement de clôture, l’ouverture de carrière et la recherche et l’exploitation de minerais. Les DRA précisant les modalités d’application de la loi « littoral » ou les dispositions de cette loi s’appliquent aux documents d’urbanismes et autorisations d’urbanisme. Les SMVM qui trouvent leur origine dans la loi « littoral » de 86 et du 23 février 2005 (développement territoires ruraux), sont des documents d’urbanismes permettant de déterminer les orientations fondamentales en matière d’aménagement et de mise en valeur du littoral. Le SMVM peut s’appliquer à une partie du littoral formant une unité géographique et maritime, comme un bassin. Le SMVM doit être compatible avec la loi « littoral ».

§4 - Les acteurs de la protection et de l’aménagement du littoral

D’une manière générale, ces acteurs sont l’Etat, les CT, le conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres.

L’EtatEn dépit du transfert aux CT d’une part importante des actions dans le domaine du littoral, l’Etat conserve des missions déterminantes. L’Etat a ainsi la charge de garantir le respect des dispositions littorales. L’importance des enjeux attachés au littoral et l’existence de dispositions législatives spécifiques en matière d’aménagement et d’urbanisme, justifie au niveau de l’Etat, une importante fonction de contrôle des décisions, des CT dans ces domaines. Ce contrôle est exercé par les services déconcentrés de l’Etat. L’Etat doit assurer la police des eaux littorales et contrôler la qualité des eaux de baignade, il doit fixer les objectifs de développement et d’équipement, dans des documents spécifiques que sont les DRA. En outre, l’Etat doit élaborer et approuver les documents de planification, tels que les SMVM, le plans de prévention des risques littoraux, en concertation avec les CT. L’Etat gère également le domaine public maritime en assurant sa bonne utilisation, et en délivrant les autorisations et les concessions nécessaires à la réalisation des projets et travaux d’intérêt général. L’Etat à la charge d’instaurer les servitudes de passage à la création du sentier littoral et assurer l’entretien de ce sentier. Les communes peuvent participer financièrement, dans le cadre de conventions conclues avec l’Etat. Les concessions d’occupation du domaine public maritime offre un exemple de contractualisation de l’action publique en la matière. Ces concessions permettent à l’Etat de mettre à disposition éventuellement moyennant une contrepartie financière, une partie du domaine public maritime. Le bénéficiaire de la concession à la charge d’y construire les ouvrages, de les exploiter et de les entrainer. Les projets et travaux doivent répondre à un intérêt général. Les concessions d’endigage par exemple. Les plages offrent un autre exemple de concession. Ces concessions sont accordées aux communes, dont ces dernières ont à la charge l’entretien, la protection et l’exploitation touristique. Les ports peuvent être concédés à des CT ou à des CCI.

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Les CTLes communes littorales ont la charge d’assurer certaines compétences de police et d’assurer le développement économique et touristique du littoral. Les communes littorales ont des compétences liées à leur spécificité. La police du rivage et la police de baignade et des activités nautiques relèvent des compétences de communes. Au-delà de cette limite, la police est assurée par l’Etat. Les communes littorales assurent la maîtrise de la création des ensembles touristiques qui ont pour conséquence d’accroître de façon significative la population saisonnière ou l’usage balnéaire et nautique du rivage.

Le conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres

Ce conservatoire est un EPA de l’Etat. Il a été créé par la loi du 10 juillet 75 et a pour mission de mener au nom de l’Etat, après avis des conseils municipaux, et en concertation avec les CT, une politique de sauvegarde de l’espace littoral et des sites naturels. L’action du conservatoire de l’espace littoral se déploie dans les cantons côtiers et les communes soumises au champ d’application des dispositions littorales. Ce conservatoire procède à l’acquisition d’espace naturel, avec possibilité de préempter et éventuellement exproprier afin de constituer un patrimoine inaliénable qu’il restaure et ouvre au public en en confiant la gestion aux CT. Cet EPA peut proposer des mesures visant à éviter l’implantation de constructions contiguës au domaine public maritime. Pour faire respecter ces dispositions, il peut se porter partie civile.

§5 - La coordination entre la loi « littoral » et la loi « montagne »

La coordination entre la loi « littoral » et la loi « montagne » par la loi de 2005 relative au développement des territoires ruraux. Par exemple, département des Pyrénées atlantiques est soumis plus particulièrement aux dispositions spécifiques des lois « littoral » et « montagne ».

Section 3 – Les zones de bruit des aérodromes

Les dispositions relatives aux zones de bruit des aérodromes (ZBA) ont pour objectif de limiter l’augmentation de la population soumise aux nuisances sonores résultant de la proximité des ZBA. Il importe de contrôler l’urbanisation aux abords des aérodromes et œuvrer en faveur des améliorations des conditions de vie des riverains. La directive d’aménagement nationale du 22 sept 77 recommandait seulement l’établissement d’un plan d’exposition au bruit. La loi du 11 juillet 85 relative à l’urbanisme et voisinage des aérodromes remplaçant la directive de 77 rend obligatoire ce plan d’exposition au bruit. Les dispositions particulière aux ZBA sont applicables aux aérodromes classés selon le code de l’aviation civile, en catégorie A, B et C. Ces zones sont déterminées selon les niveaux de nuisances sonores auxquelles elles sont exposées. Les dispositions particulières des ZBA s’appliquent aussi autour des aérodromes civils et militaires, figurant sur une liste établie par l’autorisât administrative. Le dispositif issu de la loi de 85 est le plan d’exposition au bruit. Ce texte met à la charge des préfets d’élaborer un plan d’exposition au bruit pour les aérodromes. Le décret du 26 avril 2002 a fixé les conditions d’établissement de ce plan et a modifié le CU. Le plan d’exposition au bruit (PEB) est préparé par les services de l’Etat selon une enquête publique.

§1- L’élaboration du Plan d’exposition au bruit (PEB)

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Ce plan est établi par l’autorité administrative après consultation des communes intéressées. Est également consultée l’autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaire (ACNUSA). La commission consultative de l’environnement, lorsqu’elle existe est également consultée. Le PEB est approuvé par arrêté préfectoral. Le PEB est annexé aux PLU, aux plan de sauvegarde et de mise en valeur et à la carte communale.

§2- Le contenu du PEB

Il comprend un rapport de présentation et des documents graphiques (carte indiquant différentes zones en fonction du niveau sonore). Plusieurs zones sont ainsi définies. Le PEB définit à partir des prévisions de développement de l’activité aérienne, de l’extension prévisible des infrastructures, et des procédures de circulation aérienne, des zones déversant exposées au bruit engendré par les aéronefs. Il y a des zones de bruit fort (A et B) et des zones de bruit modéré (C). Ces zones sont définies en fonction des valeurs des indices devant mesurer la gêne. Les zones d’expositions au bruit peuvent délimiter une zone D à l’intérieur de laquelle les constructions sont autorisées mais doivent faire l’objet d’isolation au bruit. L’indice utilisé est l’indice Lden (Level day, evening and night). Il permet d’établir une moyenne par rapport à un examen annuel, rapporté à une journée, répartie en 3 parties de la journée : jour, soir, nuit.Zone A >70

70>Zone B>6262>Zone C>55

55>Zone D>50

§3- Les effets du PEB

L’étude des effets du PEB conduit à examiner les restrictions d’urbanisme qui résultent de ce document. Dans les zones définies par le PEB, l’extension de l’urbanisation et la création ou l’extension d’équipements publics sont interdites, lorsqu’elles conduisent à exposer immédiatement ou à terme de nouvelles populations aux nuisances de bruit. Dans les différentes zones, des règles d’urbanisme particulières sont mises en œuvre. Il faut distinguer les restrictions d’urbanisme qui s’appliquent aux constructions à usage d’habitation, à usage industriel agricole ou commercial, celles qui s’appliquent aux équipements et opérations de rénovation de l’habitat existant et aux opérations de renouvellement urbain des quartiers ou villages existants.

A- Les restrictions d’urbanismes applicables aux constructions à usage d’habitationCes constructions sont interdites dans les zones A, B et C. Il s’agit de limiter l’urbanisation, afin de ne pas exposer de nouvelles populations aux nuisances sonores aéroportuaires. Cette interdiction s’applique aux immeubles collectifs à usage d’habitation, et à l’habitat groupé (lotissements). Cette interdiction connait cependant des exceptions. Sont ainsi autorisées dans ces zones, les constructions à usage d’habitation nécessaires à l’activité aéronautiques (logements nécessaires à l’activité de l’aérodrome ou hôtels de voyageurs en transit, logements de fonction des activités industrielles et commerciales admises dans la zone, ainsi que les immeubles d’habitation directement liés à l’activité agricole (dans les secteurs déjà urbanisés dans la zone A, et dans les zones B et C).Pour les maisons d’habitation individuelles, elles sont interdites dans les zones A et B, et autorisées sous certaines conditions dans la zone C. Il faut que ce soit un secteur déjà urbanisé et desservi par des équipements publics. Cela ne doit entrainer qu’un faible accroissement de la capacité d’accueil de la population exposée aux nuisances sonores. Dans la zone D il faut une isolation sonore.

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B- Les restrictions d’urbanismes applicables aux constructions à usage industriel, commercial et agricole

Ces constructions sont autorisées dans les zones A, B et C si elles ne risquent pas de provoquer l’implantation de population permanente.

C- Les restrictions d’urbanismes applicables aux équipements publics ou collectifs nécessaires à l’activité aéroportuaire

Dans les zones A et B, les équipements publics ou collectifs ne sont autorisés que s’ils sont nécessaires à l’activité aéronautique, ou indispensables aux populations existantes. Ces constructions sont autorisées dans la zone C.

D- Les restrictions d’urbanismes applicables aux opérations de rénovation et de réhabilitation de l’habitat existant

Les opérations de rénovation, ou de réhabilitation de l’habitat existant sont autorisées dans les zones A et B, si elles n’augmentent pas la capacité d’accueil de la population exposée aux nuisances sonores. En zones C, ces opérations sont admises dans les secteurs déjà urbanisés et desservis par des équipements publics, si elles n’entrainent qu’un faible accroissement de la capacité d’accueil de la population exposée aux nuisances sonores.

E- Les restrictions d’urbanismes sont applicables aux opérations de renouvellement urbains, de quartiers et villages existants, et aux opérations de réhabilitation et d’aménagement urbain

Ces opérations sont interdites en zone A et B. Dans la zone C, les opérations de renouvellement urbains, de quartiers et villages existants sont autorisés à condition de ne pas augmenter la population soumise aux nuisances sonores.

A l’intérieur de la zone D, les constructions sont autorisées à condition de faire l’objet de mesures acoustiques particulières.

§4- L’articulation du PEB avec les autres documents d’urbanisme et l’opposabilité du PEB

Le PEB est annexé aux PLU, aux plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) et à la carte communale. Les SCOT, les schémas de secteurs, les PLU, les PSMV et les cartes communales doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de bruit des aérodromes, donc avec le PEB. Ces dispositions sont opposables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, affouillement ou exhaussements des sols pour la création de lotissements et l’ouverture des installations classées. Le PEB est donc opposables aux autorisations de construire et de lotir.

§5- La révision du PEB

La décision de réviser un PEB est prise par le préfet (comme pour l’élaboration). Mais sans préjudice du pouvoir du préfet de décider la mise en révision du PEB, la commission consultative de l’environnement peut proposer aux préfets la mise en révision de ce document d’urbanisme. La commission consultative de l’environnement examine tous les 5 ans au moins la pertinence des

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prévisions ayant servies à établir le PEB au regard de l’activité aérienne constatée. La procédure de révision du PLU est identique à celle de son élaboration.

Révision du PEB de l’aéroport CDG

Par arrêté inter préfectoral du 3 avril 2007, les préfets du val d’Oise, de seine saint Denis, de seine et marne, des Yvelines et de l’Oise ont approuvé le PEB révisé de CDG. Cet arrêté intervient après l’avis favorable émis par la commission d’enquête (7 mars 2007). Cet arrêté fixe les indices sonores Lden. Il lève deux réserves émises par la commission d’enquête : une nouvelle procédure de révision du PEB de CDG sera engagée dès que le nombre annuel de mouvement d’avion atteindra 600 000, une étude portant sur la demande de transport aérien pour l’aérodrome CDG sera réalisée en 2012 si les prévisions en terme de trafic aérien pour l’année 2020 s’écarte de plus de 5% des hypothèses prises pour l’élaboration du PEB, la procédure de révision sera engagée. L’autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (CNUSA) a estimé que le PEB devait être adopté dans les meilleurs délais, dès lors que des clauses de révision de la pertinence des hypothèses seraient inscrites dans l’arrêté d’approbation. Cet arrêté, ainsi que le PEB, sont consultables dans les préfectures, mairies et aux sièges des EP de coopération intercommunale des communes concernées.

Chapitre 3 – Les documents locaux d’urbanisme

Section 1 – Les plans d’occupation des sols (POS) et plans locaux d’urbanisme (PLU)

Les lois de décentralisation ont incité les communes à se préoccuper de l’avenir de leur territoire. Cette préoccupation se manifeste avec une acuité particulière, se manifestant notamment dans le domaine de l’élaboration des documents locaux d’urbanisme. Les communes peuvent définir un projet d’aménagement et des règles d’utilisation des sols en élaborant un PLU. Le PLU créé par la loi solidarité et renouvellement urbain du 13 dec 2000 ont remplacé les POS. Cependant, de nombreuses communes sont encore dotées d’un POS, et les dispositions du CU qui régissait ce document avant la loi, lui reste applicable. Créé par la loi d’orientation foncière, du 30 dec 67, les POS ont été largement plébiscités par les communes. En 99, on comptait plus de 15 000 POS opposables. La loi du 7 janvier 83 avait donné aux communes la compétence d’établir et de gérer les POS. Cette loi incitait fortement les communes à s’occuper d’un POS, en limitant les constructions, dans les communes qui n’avaient pas opté pour l’établissement d’un POS. Aussi, le POS constitue-t-il un document essentiel de la planification urbaine. Cependant, les POS répondaient à une conception foncière de l’urbanisme. Ils avaient pour objet de réglementer l’usage des sols. C’est pourquoi les POS, tant du point de vue de leur objet que de leur conception, trouvèrent leur limite face à l’évolution qu’a connue le Droit de l’urbanisme. Vers la fin des années 90, lorsqu’il s’avère nécessaire d’orienter l’urbanisme vers le renouvellement urbain, les POS semblent dans leurs conceptions, inaptes à répondre à ce projet d’envergure. Aussi, le législateur du 13 décembre 2000 substitua-t-il les PLU aux POS. Les PLU qui prennent la relève des POS procèdent d’une nouvelle conception de l’urbanisme. Les POS ou les PLU sont des documents de référence qui permettent d’instaurer sur le territoire d’une commune, des dispositions d’urbanismes, ayant des incidences directes sur le cadre de vie des habitants. Ces documents d’urbanismes révèlent les orientations de la commune en matière d’aménagement.

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§1 - Le POS

A- Présentation et dispositions obligatoires des POSLe POS contient certaines dispositions obligatoires. Il s’agit du zonage, des règles de prospect (càd des règles concernant l’aspect extérieur des constructions, leur dimension, l’aménagement et l’abord de ces constructions, la destination et la nature des constructions), de la prise en considération des programmes locaux de l’habitat, lorsqu’ils existent. Les POS contiennent des dispositions issues de la loi paysage de 93, qui contraint le POS à prendre en compte la préservation de la qualité des paysages et de la maîtrise de leur évolution.

B- Le dossier du POSLe POS est constitué d’un dossier qui comprend obligatoirement certains documents :

- un rapport de présentation- un ou plusieurs documents graphiques- un règlement- des annexes

Ces 4 éléments sont importants, mais n’ont pas tous la même valeur.

1) un rapport de présentation

Le rapport de présentation du POS constitue un exposé des motifs. C’est une pièce maîtresse du POS. L’absence ou l’insuffisance, ou l’incohérence du rapport de présentation entraine l’illégalité du POS. A ce titre, le rapport de présentation du POS expose à partir de l’analyse de la situation existante, les perspectives d’évolution démographique, économique et sociale, ainsi que celles relatives à l’habitat, à l’emploi, aux équipements publics, aux services et moyens de transport. Le rapport de présentation du POS doit justifier de la compatibilité du POS avec les diverses normes supra communales. Ces formalités sont considérées comme substantielles. Le rapport de présentation du POS doit justifier que les prescriptions du POS sont compatibles avec les lois d’aménagement et d’urbanisme, respectent les servitudes d’utilité publique et ne compromettent pas la mise en œuvre des projets d’intérêt général. Le rapport de présentation du POS doit justifier dans les conditions prévues par l’article L111-1-1 du CU, de la compatibilité des dispositions du POS avec les orientations des schémas directeurs ou schémas de secteurs, ou avec les DTA, ou avec les lois d’aménagement et d’urbanisme, ou avec les SMVM, ou encore avec les directives de protection et de mise en valeur des paysages. La notion de compatibilité s’est avérée difficile à cerner. Il a été nécessaire de l’interpréter, de l’expliciter. Le juge a été amené à se prononcer sur ce point. La jurisprudence du CE du 10 juin 98 commune de Balma. La notion de compatibilité doit être différenciée de celle de conformité. Cette dernière correspond à une stricte identité. La première se caractérise par une absence de contrariété. C’est donc l’absence de contrariété entre les dispositions du POS et les autres normes supra communales que le rapport du POS doit justifier. Le rapport de présentation du POS détermine aussi les perspectives d’évolution des parties urbanisées et les conditions permettant à la commune de maîtriser son évolution. Ces dispositions doivent être reprises dans le règlement. C’est à cette condition qu’elles sont opposables aux tiers. Le rapport de présentation du POS n’a pas de valeur règlementaire, d’où la nécessité de reprendre dans le règlement les dispositions devant être opposables. La commune doit justifier de ses choix d’urbanisme, et expliquer en quoi ils servent l’intérêt général. Le rapport de présentation du POS doit en particulier démontrer que le POS respecte les préoccupations d’environnement. Le rapport de présentation comprend une étude d’environnement qui se présente comme une analyse de l’état initial du site et des incidences de la mise en œuvre du POS sur leur évolution ainsi que des mesures prises pour leur préservation et leur mise en valeur. Enfin, le rapport de présentation du POS comporte la superficie des différents types de zone urbaine ainsi que les espaces boisés classés, et fait apparaître l’évolution respective de ces

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zones en cas de révision ou de modification d’un POS existant. Ces indications sont considérées comme substantielles.

2) les documents graphiques

Le POS distingue à travers un découpage, les zones urbaines (càd les quartiers construits), et les espaces naturels qui accueillent peu de constructions et qui ont vocation à être maintenus en tant que tels. Les documents graphiques sont des cartes et tableaux ayant pour fonction de localiser les divers secteurs et emplacements, ou s’appliquent les règles du POS. Les documents graphiques doivent faire apparaître au minimum un découpage en zones urbaines et naturelles, lesquelles font souvent l’objet de subdivisions en secteurs.

Les zones urbaines dites « U » : il s’agit de zones dans lesquelles les capacités des équipements publics existants ou en cours de réalisation permettent d’admettre immédiatement des constructions. Les documents graphiquesLes zones naturelles : dans ces zones, équipées ou non, les règles peuvent exprimer l’interdiction de construire. Dans cette catégorie, 4 subdivisions doivent être distinguées :

- zones dites « NA » : zone d’urbanisation future. Ces zones peuvent être urbanisées à l’occasion d’une modification du POS, de la création d’une zone d’aménagement concertée.

- zones dites « NB » : zones desservies partiellement par des équipements qu’il n’est pas prévu de renforcer et où des constructions y ont déjà été édifiées.

- zones dites « NC » : zones de richesse naturelle qu’il s’agit de protéger en raison de la valeur agricole des terres ou de la richesse du sol ou du sous-sol.

- zones dites « ND » : zones qui doivent faire l’objet d’une protection spéciale en raison de l’existence de risques ou de nuisances, de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt.

Les documents graphiques font également s’il y a lieu, apparaître les espaces soumis à un statut spécial. Il s’agit du tracé et des caractéristiques des voies de circulation, des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d’intérêt général et aux espaces verts. Les documents graphiques font également apparaître s’il y a lieu, les périmètres de réhabilitation, les secteurs sauvegardés, les zones d’aménagement concertées, les espaces boisés classés et les périmètres de préemption. Il faut souligner que les documents graphiques ne peuvent créer des règles. Seul le règlement peut le faire.

3) Le règlement Le règlement du POS fixe les règles applicables au terrain, compris dans les diverses zones du territoire, couvert par le POS. Chaque terrain ou bâtiment est situé dans une zone de POS. Cette zone est assortie d’un règlement déterminant les principes d’utilisation du sol. Le contenu du POS peut n’être que sommaire et n’accueillir que certaines dispositions obligatoires. Il s’agit des règles concernant l’affectation dominante des sols, l’implantation des constructions, leur destination et leur nature. Le contenu du règlement du POS peut être aussi détaillé, variable et accueillir facultativement des prescriptions relatives à l’aspect extérieur des constructions, à la desserte, à l’accès, à la voierie, aux équipements publics. Au nombre des dispositions facultative du règlement figure la fixation de ce que l’on appelle un coefficient d’occupation des sols. C’est le rapport exprimant le nombre de m² de plancher hors œuvre, susceptible d’être construit par m² au sol . Ce coefficient permet de déterminer une surface d’emprise au sol, ou une surface de plancher à partir de la surface de terrain. Appliqué à la superficie du terrain, ce coefficient d’occupation des sols permet de déterminer la surface de construction autorisée. ex : sur un terrain de 2000m², un coefficient d’OS est fixé à 0,2 = 400m² constructibles.

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4) Les annexes Elles comprennent les éléments suivants :

- la liste des emplacements réservés- les opérations déclarées d’utilité publique- les éléments relatifs aux réseaux d’eau, d’assainissement et élimination des déchets- indication du lieu où le schéma directeur et les DTA peuvent être consultés- liste des lotissements- le PEB- le classement des infrastructures de transport terrestre et les secteurs situés au voisinage de

ces infrastructures qui sont affectés par le bruit, et dans lesquels existent des prescriptions d’isolement acoustique.

- les dispositions de préventions des risques naturels prévisibles ou miniers- la liste des servitudes d’utilité publique- les bois et forêt soumis au régime forestier- les avis des personnes publiques et des organismes consultés

C- Le champ d’application et les effets du POS

Le POS peut être établi pour tout ou partie d’une commune ou pour tout ou partie d’un ensemble de communes. Le POS d’une commune ou ensemble de communes peut être rendu public puis approuvé pour une partie seulement du territoire qu’il concerne. Le POS peut donc s’appliquer à une partie du territoire d’une commune. Le PLU a lui en principe vocation à couvrir l’ensemble du territoire de la commune.L’élaboration du POS comportait deux phases successives. Dans la première phase, le POS était rendu public et opposable aux tiers pendant un délai qui ne pouvait excéder 3 ans. Dans la seconde phase, le POS était définitivement approuvé à l’issue d’une enquête publique. Une fois définitivement approuvée, le POS est alors opposable à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées par le plan. Les POS doivent être compatibles dans les conditions fixées à l’article L111-1-1 CU avec les orientations des schémas directeurs ou schémas de secteur, ou DTA, ou lois d’aménagement et d’urbanisme. Cette dernière catégorie a été supprimée par la SRU de 2000 même si les protections relatives au littoral et à la montagne demeurent. Les POS doivent aussi respecter les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol ainsi que les dispositions nécessaires à la mise en œuvre des projets d’intérêt général, relevant de l’Etat, du département ou autres intervenants… Le CU prévoit une procédure de mise en compatibilité du POS avec la déclaration d’utilité publique. Ainsi, lorsque cette dernière n’est pas compatible avec un POS publié et approuvé ne peut intervenir que si l’enquête publique concernant cette opération a porté sur l’utilité publique de l’opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence. L’acte déclaratif d’utilité publique intervient après que les dispositions proposées par l’Etat, pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l’objet d’un examen conjoint de l’Etat, de la commune ou de l’EPCI,… La déclaration d’utilité publique emporte approbation des nouvelles dispositions du plan. Cette procédure de mise en compatibilité avec la déclaration d’utilité publique est désormais prévue pour le PLU, par l’article L123-16 CU. Les règles et servitudes définies par un POS ne peuvent faire l’objet d’aucune dérogation, à l’exception d’adaptations mineures.

§2- Le PLU

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A- La transition du POS au PLULes POS approuvés avant l’entrée en vigueur de la loi SRU ont les mêmes effets que les PLU. Les communes dotées d’un POS approuvé avant l’entrée en vigueur de la loi SRU peuvent conserver leur POS. Ces communes peuvent aussi modifier leur POS en engageant une procédure de révision simplifiée ou une mise en compatibilité. Les communes dotées d’un POS approuvé avant l’entrée en vigueur de la loi SRU peuvent également procéder à la révision de leur POS, devenant alors un PLU. Les communes qui ont seulement prescrit l’élaboration ou la révision d’un POS avant l’entrée en vigueur de la loi SRU doivent se doter d’un PLU. Dans les communes ou le POS révisé a été adopté par le conseil municipal avant l’entrée en vigueur de la loi SRU, la révision reste soumise au régime antérieur à cette loi si l’approbation de la révision est intervenue avant le 28 mars 2002.

B- Présentation du PLUIssu de la loi SRU de 2000, le PLU prend la relève du POS. Le PLU est désormais considéré comme un document de référence du. Le PLU est un document d’urbanisme de planification communale qui permet aux communes de définir et mettre en œuvre un projet d’aménagement et des règles d’aménagement des sols. S’il est l’héritier du POS, il s’en démarque par plusieurs aspects. Le PLU rompt avec l’approche essentiellement foncière du POS. Le PLU répond à une préoccupation plus globale de l’urbanisme. Il permet de réaliser directement les opérations d’aménagement. Il s’articule dans un rapport de compatibilité avec le plan de dépassement urbain (plan supra communal qui définit l’organisation des transports). Le PLU doit être compatible également avec le plan local de l’habitat. Contrairement au POS, le PLU doit recouvrir tout le territoire de la commune . Cela conforte la nouvelle conception du PLU (approche d’ensemble, projet d’aménagement). Les communes sont fortement inciter à se doter d’un PLU. Elles peuvent d’une part bénéficier d’une aide financière et logistique de la part de l’Etat. Les communes dotées d’un PLU détiennent des compétences plus importantes puisqu’elles peuvent délivrer des permis de construire en leur nom. Les communes qui en sont dépourvues se heurtent à des restrictions en ce qui concerne les possibilités de construire. Pour inciter les communes à se doter de POS, les lois de décentralisation ont instauré les règles de constructibilité limitée. Les communes qui ne sont pas dotées d’un PLU ou carte communale est inconstructible à l’exception des parties actuellement urbanisées.

C- Le contenu du dossier du PLULa principal différence quant au contenu du PLU par rapport au POS est que celui-ci doit comprendre un projet d’aménagement et de développement durable qui présente le projet communal. Le contenu du PLU est déterminé par le CU qui reprend en les adaptant les dispositions régissant le contenu du POS. Le contenu du PLU quant à la forme a évolué. Alors que le POS était composé de 4 parties, le PLU en comprend 5 :

- un rapport de présentation- un projet d’aménagement et de développement durable de la commune - un règlement- un ou plusieurs documents graphiques- des annexes

1) un rapport de présentation Ce dernier présente les grandes lignes du projet communal qui seront définies avec plus de précision dans la deuxième partie du dossier (aménagement et DD). C’est dans le rapport de présentation que les élus expliquent et justifient leurs choix en matière d’urbanisme communal. Le rapport expose les motifs des orientations d’aménagement et les règles fixées par le règlement. Le rapport doit justifier que le PLU est compatible avec les objectifs d’équilibres qui s’imposent aux documents d’urbanisme.

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Le rapport de présentation doit montrer que le PLU est compatible avec les dispositions du SCOT, ou en son absence, avec les DTA et les prescriptions particulières des lois « montagne » et « littoral ». Le rapport de présentation doit faire l’objet d’une rédaction précise et d’un soin particulier. Le rapport recense les principaux besoins présents et futurs au regard des éléments démographiques et économiques. Ces besoins sont d’ordre économique, environnementaux, ont trait aux transports, aux équipements, services,… Le rapport de présentation du PLU analyse l’état initial de l’environnement, explique les choix retenus pour établir le projet d’ADD. Il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des aménagements. Le rapport justifie l’institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d’une superficie supérieure à un seuil sont interdites. Le rapport évalue les incidences des orientations du plan sur l’environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur. Le rapport analyse l’environnement naturel et présent les conséquences prévisibles de l’application du plan sur l’environnement. Le rapport de présentation doit contenir une explication concrète et suffisante sur ce point. L’annulation du PLU peut être la conséquence d’une analyse défaillante de l’état initial de l’environnement. Les PLU font l’objet d’une évaluation environnemental. Le rapport de présentation n’a pas de valeur règlementaire comme pour celui du POS.

2) Le plan d’aménagement et de développement durable (PADD) C’est un élément nouveau et important. Le PADD présente le projet communal pour les années à venir. C’est le projet d’aménagement que la commune mettra en œuvre en s’appuyant sur le règlement et les documents graphiques. Simple et accessible à tous les citoyens, il définit les orientations d’urbanisme et d’aménagement retenues pour l’ensemble de la commune. Le PLU permet un débat clair au conseil municipal. La simplicité de conception et d’accès au PLU ainsi que l’instauration d’un débat en conseil municipal sont une garantie de démocratie. La démarche d’élaboration d’un projet communal avant la définition de règles technique est un gage de qualité. Le PADD apparaît comme la clé de voute du PLU. Le PADD respecte les principes généraux du DU. Le PADD peut être complété par des orientations d’aménagements relatives à des quartiers ou secteurs. Cette possibilité a été ouverte par une loi de 2003 (facultatif). Ces orientations permettent à la commune de préciser les conditions d’aménagement de certains quartiers. Il faut distinguer les orientations d’aménagement et d’urbanisme que le PADD doit obligatoirement définir à l’échelle de l’ensemble de la commune et les orientations d’aménagement qui peuvent être prévues de manière facultative. Pour ces dernières, on a par exemple des actions ou opération visant à mettre en valeur le patrimoine, l’entrée des villes,… lutter contre l’insalubrité,… ces orientations peuvent prendre des formes de schémas d’aménagement. Les différents éléments composant le PLU doivent être compatibles avec le PADD. C’est vraiment le cœur du PLU.

3) Le règlement

Le règlement constitue la partie technique (avec 4) et 5)). Le règlement est opposable à l’autorisation d’urbanisme. Le règlement détermine les différentes zones du territoire sur lesquelles s’applique le PLU. Il fixe les règles applicables dans chacune de ces zones et qui s’imposent à l’autorisation d’occupation des sols. C’est à travers ce règlement que le PLU planifie le développement urbain de la commune et participe à la restructuration du paysage de cette dernière. Le PLU peut définir 4 zones . Ces zones entrent en ligne de compte lorsqu’il s’agit d’évaluer la constructibilité des terrains. La subdivision en zone est d’une grande utilité pour déterminer la valeur foncière d’un terrain. Celle-ci variera selon que le terrain est situé dans une zone constructible ou non.

Les 4 zones sont souvent liées à la présence ou non de transports publics qui desservent ces dernières :

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Les zones urbaines dites « U » : il s’agit de secteurs déjà urbanisés et dans lesquelles les capacités des équipements publics existants ou en cours de réalisation permettent de desservir les constructions à implanter. Ces zones bénéficient une présomption de constructibilité, même s’il y a des exceptions.

Les zones à urbaniser dites « AU » : Ce sont les anciennes zones « NA » d’urbanisation future des POS. Ces zones AU correspondent aux secteurs à caractère naturel de la commune destinée à être ouvert à l’urbanisation. Ces terrains ne sont pas encore constructibles en raison de l’état des dessertes en réseau. Dans un cas, la capacité des réseaux d’eau, électricité, d’assainissement et voies publiques existant à la périphérie de la zone à urbaniser est suffisante. Les constructions seront autorisées dans plusieurs cas de figure. Dans un second cas, la capacité des réseaux d’eau, électricité, d’assainissement et voies publiques existant à la périphérie de la zone à urbaniser n’est pas suffisante. L’ouverture à l’urbanisation des secteurs concernés peut nécessiter une modification ou révision du PLU après équipement de la zone.

Les zones agricoles dites « A »: Ce sont les secteurs à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. La protection de ces zones impose un contrôle très strict de la constructibilité. Seules sont autorisées les constructions nécessaires aux SP, ou à l’exploitation agricole. Le changement de destination de bâtiments agricoles peut être envisagé en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial à condition de ne pas gêner l’exploitation agricole. Anciennes zones NC.

Les zones naturelles et forestières dites « N » : Ce sont des zones à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels et des paysages, et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique et écologique, soit de l’existence d’une exploitation forestière, soit leur caractère d’espace naturel. Les zones N sont inconstructibles. Il y a des exceptions strictement encadrées. Peuvent être autorisées dans la zone N, des constructions dans des secteurs de taille et de capacité d’accueil limité à condition qu’elle ne porte atteinte ni à la conservation des sols agricoles et forestiers, ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. L’autre exception se traduit par la mise en œuvre par la technique de transfert du coefficient d’occupation des sols. Le PLU peut déterminer les conditions dans lesquelles les possibilités de constructions, résultant du coefficient d’occupation des sols fixé pour l’ensemble de la zone, pourront être transférées en vue de favoriser un regroupement des constructions sur d’autres terrains situés dans un ou plusieurs secteurs de la même zone. Dans ce secteur, les constructions ne sont possibles qu’après un tel transfert. La densité maximale de construction dans ces secteurs est fixée par le règlement du plan.

4) Les documents graphiques

Ce sont des cartes qui délimitent les zones où s’applique le règlement, les zones U, AU, A et N doivent apparaître. Les documents graphiques permettent de déterminer pour chaque terrain les règles applicables. Ils sont opposables. Dans l’ensemble des zones du PLU, les documents graphiques peuvent faire apparaître les espaces boisés classés, à conserver ou à créer. Un tel classement interdit tout changement d’affectation ou tout mode d’occupation des sols susceptible de compromettre la conservation, protection ou création des boisements.

5) Les annexes

Ces annexes contiennent des informations utiles à la bonne connaissance de la situation juridique du territoire concerné. Les annexes indiquent sur un ou plusieurs documents graphiques les secteurs sauvegardés, les zones d’aménagement concerté, les zones de préemption,… (La liste est très longue !). Les annexes comprennent également à titre informatif les servitudes d’utilité publique, la

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liste des lotissements, schémas des réseaux d’eau et assainissement,… En tout cas il y a au moins tous ce qu’il y avait dans les POS.

D- L’élaboration du PLU

1) Les phases préalables à l’élaboration du projet

Les phases précédant la conception du projet comprennent l’initiative de l’élaboration du PLU, la prescription du PLU, les modalités de concertation pendant l’élaboration et l’intervention du préfet.

L’initiative : Le PLU est de la compétence des communes. Mais il faut distinguer selon que la commune fait ou non partie d’un EPCI. Lorsque la commune fait partie d’un EPCI, dont le champ de compétence inclue l’urbanisme, elle lui abandonne ses prérogatives. C’est l’EPCI qui aura l’initiative et la responsabilité du PLU.

La prescription : Le PLU doit être prescrit, c’est-à-dire que le conseil municipal ou le conseil de communauté décide par une délibération, de se doter d’un PLU. Cette délibération engage la procédure d’élaboration. La prescription doit donner lieu à une information par la presse, affichage en mairie et publication au recueil des actes administratifs. Une fois publiée, la prescription peut permettre de sursoir à statuer pendant deux ans sur les demandes d’autorisation relatives aux constructions, installations,… susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan.Les modalités de concertation : Cette dernière a pour but d’associer pendant l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales, les personnes publiques et les organismes compétents. Les modalités de concertation sont fixées par une délibération. La concertation déploie ses effets à un double niveau. Elle permet d’informer les différents acteurs par la tenue de réunions d’information, l’installation de panneaux d’affichage, la publication de bulletins d’information et autres. La concertation vise à associer différentes personnes en sollicitant leur avis. Un certain nombre de personnes publiques peuvent être, à leur demande, associées à l’élaboration du projet (président du conseil général, régional et EPCI voisins, maires des communes voisines et personnes compétentes en matière d’organisation des transports urbains et chambres consulaires). Parmi les organismes consultés, on compte ceux compétents en matière d’aménagement du territoire, d’urbanisme, d’environnement, d’architecture, d’habitat et de déplacement. La consultation de ces organismes est facultative. C’est le maire qui décide. Le préfet, lorsqu’il reçoit une décision d’une commune d’élaborer un PLU, le préfet porte à la connaissance du maire les informations nécessaires à l’exercice de ses compétences en matière d’urbanisme. Il communique les études techniques relatives à la prévention des risques et protection de l’environnement. Le projet doit être compatible avec les SCOT et normes étatiques.

2) L’élaboration du projet A l’issue des phases de concertation et de transmission au préfet, le travail de conception du projet relève des services techniques de la commune ou de l’EPCI ou de la direction départementale de l’équipement. L’élaboration du projet peut également être confiée à un bureau d’étude privé. Avant d’arrêter le projet de PLU par délibération, un débat de l’orientation générale du PADD doit être organisé. Le conseil municipal débat de ce point deux mois avant la délibération qui permet d’arrêter le projet du PLU.

3) Les phases postérieures à l’élaboration du projet Au terme de la procédure d’élaboration du projet, le conseil municipal ou l’assemblée délibérante de l’EPCI arrête le projet. La délibération est affichée en mairie pendant un mois. Elle est transmise pour avis aux personnes publiques associées à l’élaboration du projet, aux communes limitrophes en

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faisant la demande, et aux EPCI intéressés. Pendant un délai de 3 mois, ces acteurs peuvent formuler des observations. Le PLU fait l’objet d’une évaluation environnementale, l’avis du préfet est sollicité 3 mois au plus tard avant l’ouverture de l’enquête publique. Au-delà de ce délai, le silence du préfet est réputé favorable. Le projet est ensuite soumis à enquête publique. Les différents éléments du PLU sont mis à la disposition du public. Les avis des personnes et organismes consultés sont également accessibles. L’enquête publique suit une procédure strictement encadrée. Un commissaire enquêteur nommé par le président du TA est chargé de rédiger un rapport et des conclusions accessibles au public. A l’issue de l’enquête et des conclusions du commissaire, le conseil municipal ou assemblée délibérante de l’EPCI approuve le PLU. Dans le cadre d’une délibération, le conseil municipal peut apporter une légère retouche au projet. Une fois devenue exécutoire, la délibération permet au PLU d’entrer en vigueur et d’être opposable. Il faut distinguer deux cas suivant que la commune est couverte ou non par un SCOT. Lorsqu’elle est couverte par un SCOT, la délibération devient exécutoire un mois après sa transmission au préfet. Dans le cas contraire, la délibération approuvant le PLU est transmise au préfet qui peut y apporter des modifications dans un délai d’un mois. Le préfet à la charge de veiller au respect de la hiérarchie des normes. Il peut notifier à la commune les modifications nécessaires sur le plan. Il peut s’agir également de modifications nécessaires pour permettre de respecter l’équilibre en l’aménagement et la protection de l’environnement. Une nouvelle délibération doit alors approuver ces éventuelles modifications et être transmises au préfet. Au terme d’un délai d’un mois, le PLU deviendra exécutoire.

E- Le champ d’application et effets du PLUChamp d’application :

Le PLU couvre en principe l’ensemble du territoire de la commune. C’est une différence par rapport au POS. Cette règle, connaît cependant des exceptions. Par exemple, la partie du territoire couverte par un PSMV échappe au PLU. En outre, dans les communes couvertes par un SCOT, qui identifie les secteurs d’aménagement et de développement touristique d’intérêt communal, un PLU partiel couvrant ces secteurs peut être élaboré par un EPCI sous réserve que chaque commune concernée couvre sans délai le reste de son territoire par un PLU, et recueille l’avis de l’EPCI sur la comptabilité de son PADD avec celui de l’EPCI.

Effets :Une fois entré en vigueur, le PLU entraine un certain nombre d’effets juridiques. La commune qui se dote d’un PLU acquière la compétence de délivrer en son nom propre et sous sa responsabilité, les autorisations d’occupation des sols. C’est l’un des aspects incitatif du PLU. Cet effet juridique permet également d’opérer une articulation entre décentralisation et urbanisme. Le transfert de compétence de l’Etat à la commune dotée d’un PLU est d’autant plus encourageant qu’il est irréversible, et ce même en cas d’annulation du PLU par le juge administratif. Le PLU est opposable à toutes les personnes publiques et privées. Les règles générales et servitudes d’utilisation des sols sur le territoire de la commune s’imposent à ces personnes pour l’exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements et exhaussement des sols. Les règles doivent être respectées pour la création de lotissements ou l’ouverture d’installations classées.

Modifications et révisions :La loi urbanisme et habitat a réformé les conditions d’utilisation des procédures de modification et de révisions qui donnaient lieu à un abondant contentieux. La modification devient la règle générale. La communes pourra changer son PLU par une simple modification, dès lors qu’elle ne change pas le projet communal présenté dans le PADD, et qu’elle ne réduit pas les zones agricoles A ou naturels N, ou un espace boisé classé. A l’intérieur des zones urbaines et à urbaniser, la commune pourra changer son PLU par une simple modification, dès lors qu’elle ne remet pas en cause les orientations

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générales du PADD. Si la commune la traduction réglementaire de son projet communal, elle procède par modification. Si elle change de projet communal, elle devra recourir à la révision. Si une commune veut transformer une zone AU en zone U, en cohérence avec les orientations fixées par le PADD, elle peut le faire par simple modification. Dans certains cas, pour permettre la réalisation d’un projet, la commune doit faire évoluer son PLU, sans pouvoir utiliser la modification. Soit parce qu’elle réduit une zone agricole, naturelle,…, soit parce qu’elle remet en cause les orientations fixées dans le PADD. Elle peut alors utiliser la procédure de révision simplifiée. Dans les autres cas, la commune doit recourir à la procédure de révision normale. Tout va dépendre de l’ampleur des évolutions envisagées.

Le PLU de Paris : Les éléments constitutifs du PLU ont été approuvé par le conseil de Paris en juin 2006. Mais par jugement du 2 août 2007, le TA de Paris a annulé certaines dispositions du PLU. Le PLU innove tant par la forme que par le fond. Le PLU de Paris comporte plusieurs documents volumineux, il comprend un PADD accompagné de schéma d’aménagement, un règlement d’urbanisme, un certain nombre de documents annexes. Le PLU comporte également des documents graphiques.

Section 2 – Les cartes communales

Les communes rurales partagent avec les communes urbaines le souci de maitriser et d’organiser leur développement et leur aménagement. Cette préoccupation révèle l’importance pour les communes de se doter d’un document d’urbanisme. Les cartes communales issues de la loi SRU de 2000 permette de pallier l’absence de PLU. Elles sont par leur souplesse et simplicité adaptées aux besoins des petites communes. Se substituant aux modalités d’application du règlement national d’urbanisme (MARNU), les cartes communales constituent désormais de véritables documents d’urbanisme. Leur légitimité a été renforcée, et ce à plusieurs titres. La carte communale respecte le principe de démocratie locale par l’enquête publique obligatoire dont elle fait l’objet. La carte communale est un document simple et accessible. Une fois approuvée, elle est mise à la disposition du public. La carte communale est en outre un document valable, sans limitation de durée. La carte communale permet une articulation entre décentralisation et urbanisme, par la délivrance des autorisations d’occupation des sols par les communes qui le décident.

La carte communale a pour objet de délimiter les secteurs constructibles de la commune, conformément à un accord entre la commune et l’Etat. En l’absence de document d’urbanisme, la règle de constructibilité limitée, autorise les constructions dans les parties actuellement urbanisées, c’est-à-dire dans les villages et hameaux existants et terrains situés en immédiate proximité. Les cartes communales peuvent élargir le périmètre constructible, au-delà des parties actuellement urbanisées ou créer de nouveaux secteurs constructibles, qui ne sont pas obligatoirement situés en continuité avec l’urbanisation existante. Les cartes communales peuvent classer en zones inconstructibles les terrains actuellement situés dans les terrains urbanisés de la commune.

A- Le contenu des cartes communalesLa carte communale se compose d’un rapport de présentation et d’un ou plusieurs documents graphiques.

Le rapport de présentation de la carte communale explique les raisons qui ont conduit à définir les secteurs constructibles à partir d’un diagnostic et d’une analyse de l’environnement. Synthétique et accessible, le rapport doit permettre de comprendre les choix effectués. Le rapport de présentation comprend une analyse de l’état initial de l’environnement, topographie, forme urbaine, analyse paysagère, caractéristiques des espaces naturels et agricoles. Le rapport comprend les prévisions de

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développement économique et démographique. Il mentionne l’explication des choix retenus au regard des objectifs et des principes définis aux articles L110 et L121-1 CU pour la délimitation des secteurs où les constructions sont autorisées. Les motifs qui ont conduit à la délimitation des secteurs susceptibles d’accueillir des activités, notamment celles incompatibles avec le voisinage des zones habitées seront explicitées. Le rapport indique les incidences des choix de la carte communale sur l’environnement. Il s’agit d’apprécier les conséquences directes et indirectes des choix d’aménagement retenus, mais aussi les effets positifs que la mise en œuvre de la carte communale va induire.

Les documents graphiques sont des cartes qui délimites des secteurs pouvant accueillir des constructions, en permettant d’identifier les partielles concernées. Ces documents sont opposables aux tiers. Dans les secteurs non constructibles, sont autorisées la reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit par un sinistre, ou la restauration des bâtiments dont l’essentiel des murs porteurs subsistent, l’adaptation, le changement de destination, la réfection ou l’extension des constructions existantes, ainsi que la réalisation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l’exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles.Les secteurs constructibles correspondent en général aux parties actuellement urbanisées, mais la carte communale peut prévoir la délimitation de secteurs constructibles nouveaux. La carte communale peut réserver des secteurs destinés à l’implantation d’activités industrielles ou artisanales, notamment celles qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées. Par ailleurs, le document graphique peut délimiter les secteurs dans lesquels seront interdits la reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit par un sinistre ou la restauration des bâtiments dont l’essentiel des murs porteurs subsistent. Le rapport devra en expliquer les motifs.

Les conseils municipaux qui souhaitent identifier des éléments de paysage à protéger peuvent le faire par des délibérations distinctes de celles approuvant la carte communale, et à l’issue d’une enquête publique qui peut être conjointe avec celle de la carte communale. Mais il importe de préciser que la carte communale ne peut délimiter des emplacements réservés, des espaces boisés classés, ou des dispositions de protections particulières, ni édicter des règles concernant la taille des parcelles, l’implantation des constructions, l’emprise maximale au sol ou encore des prescriptions architecturales particulières. La commune qui souhaite établir de telles règles devra procéder à l’élaboration d’un PLU.

B- Le régime juridique des cartes communales

Le respect des principes généraux du DU par les cartes communales :

Les principes généraux sont énoncés aux articles L110 et L121-1 CU, et doivent être respectés par les cartes communales comme par tous les autres documents d’urbanisme. Il s’agit des objectifs d’équilibre, de diversité des fonctions urbaines et de mixité sociale, et de gestion économe de l’espace.

La compatibilité des cartes communales :

Les cartes communales doivent être compatibles avec les dispositions du SCOT, du schéma de secteur, de SMVM, ou encore de la charte du parc naturel régional ainsi que du plan de déplacement urbain et du programme local de l’habitat et des zones de bruit des aérodromes. En l’absence de SCOT, les cartes communales doivent être compatibles avec les DTA, le schéma directeur de la région d’île de France, le schéma d’aménagement régional de la Corse, des schémas d’aménagement régionaux des DOM le cas échéant. Elles doivent être compatibles avec les lois « montagne » et « littoral ».

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L’élaboration des cartes communales et leur approbation :C’est la commune, ou le cas échant le groupement intercommunal auquel la commune a confié sa compétence en matière d’urbanisme qui engage la procédure d’élaboration, de modification ou révision des cartes communales. L’élaboration ou révision des cartes communales n’obéissent pas à une procédure très formalisée. Elles peuvent être conduites à l’échelle communale ou intercommunale. La carte communale peut s’appliquer à tout ou partie du territoire. Le maire, ou le président de l’EPCI compétent, conduit la procédure. Il mène également la discussion avec la population.

Une carte communale est un projet communal qui tient compte de la réalité et des préoccupations des habitants. Si le souci d’un développement équilibré de la commune doit prévaloir, il est légitime de tenir compte des intérêts de la population. Le maire ou président de l’EPCI peut solliciter le préfet pour l’obtention des contraintes juridiques et des éléments d’information qu’il juge nécessaire. Il (maire,…) doit consulter le document de gestion de l’espace agricole et forestier s’il existe, et sollicite les avis des organismes qu’il estime devoir consulter. Le maire soumet le projet à enquête publique. Le conseil municipal ou organe délibérant de l’EPCI compétent, peut solliciter la mise à disposition gratuite de la DDE pour l’élaboration de la carte communale (un peu technique). Le conseil municipal peut demander à bénéficier du concours financier de l’Etat au titre de la dotation générale de décentralisation ou encore du fond de compensation de la TVA.

Le conseil municipal approuve la carte communale après enquête publique, avant de la transmettre au préfet. Le dossier soumis à enquête publique comprend le projet de cartes communales, avec le rapport de présentation et les documents graphiques. Ce dossier peut être complété par les documents transmis par le préfet au maire. L’enquête publique se déroule sous l’autorité du maire ou président de l’EPCI. L’un ou l’autre doit saisir le président du TA, afin que celui-ci désigne le commissaire enquêteur. Le maire ou président de l’EPCI fixe les dates de l’enquête et publie l’avis au public. Le préfet peut transmettre au maire ou président de l’EPCI, s’ils n’en ont pas fait la demande, les contraintes juridiques et éléments juridiques sur son initiative. Le préfet dispose d’un délai de 2 mois, après approbation par le conseil municipal pour approuver ou refuser d’approuver la carte communale. S’il refuse, cette décision doit être motivée. Passé le délai imparti, la carte communale est réputée approuvée de manière tacite. Les cartes communales sont approuvées par la commune et l’Etat (par le biais du préfet). Le projet de carte communal est éventuellement modifié pour prendre en compte les résultats de l’enquête publique. Il peut être modifié sous réserve que ces modifications ne portent pas atteinte à l’économie générale du document. La carte communale approuvée est tenue à la disposition du public. L’approbation de la carte communale produit ses effets à partir de l’affichage en mairie.

C- Les effets de la carte communaleAprès l’approbation d’une carte communale, la commune peut décider de délivrer elle-même ces autorisations d’urbanisme. Il est possible de continuer de demander à la DDE d’instruire les permis pour son compte. Ce transfert de compétence pour la délivrance pour les autorisations d’urbanismes ne peut être refusé si la commune le souhaite. Ce transfert est définitif lorsque la commune l’a décidé. Cependant, ce transfert de compétence n’a pas de caractère automatique comme pour le PLU. Ainsi, lors de la délibération approuvant la carte communale, si la commune n’indique pas qu’elle souhaite exercée cette compétence, les autorisations d’urbanismes restent de la compétence de l’Etat ; La commune peut demander ce transfert dans une délibération postérieure.

La loi urbanisme et habitat de 2003 a donné la possibilité aux conseils municipaux des communes dotées d’une carte communale, d’instituer un droit de préemption en vue de la réalisation d’un équipement, ou d’une opération d’aménagement, dans un ou plusieurs périmètres délimités par la carte communale. L’équipement, ou l’opération projetée devra être précisée pour chaque périmètre

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par la délibération du conseil municipal. Cette disposition répond à une revendication des maires des communes rurales.

Les cartes communales sont valables sans limitation de durée. La carte communale devient sans objet si un PLU est élaboré sur le territoire communal. La révision de la carte communale suit les mêmes étapes que l’élaboration de ce document. La carte communale peut être abrogée par délibération du conseil municipal, et approbation par arrêté du préfet après enquête publique. L’abrogation de la carte communale a pour conséquence de remettre en application la règle de la constructibilité limitée.

Section 3 – Le schéma de cohérence territorial (SCOT)

Les SCOT prennent le relai des anciens schémas directeurs qui avaient été créés par la loi d’orientation foncière du 30 décembre 67. Les SCOT trouvent leur source dans la loi SRU du 13 décembre 2000 qui a cherché à travers ce document, à mettre en place un outil de conception et de mise en œuvre d’une planification cohérente. Les SCOT sont considérés comme une innovation majeure de la loi SRU qui rompt avec la perspective foncière qui caractérisait les anciens schémas directeurs. Les SCOT n’ont donc plus à déterminer la destination générale des sols. La loi urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 a par la suite modifié le régime des SCOT. Le SCOT a vocation à mettre en cohérence les politiques publiques étroitement liées à l’urbanisme à l’échelle de l’agglomération. Aussi, les SCOT apparaissent-ils comme un outil de la politique urbaine et territoriale, par lesquelles les élus définissent ensemble les orientations permettant l’évolution du territoire, et ce dans le respect des objectifs d’un développement durable et de préservation de l’environnement. Les documents d’urbanisme, et en particulier les SCOT doivent permettre la mise en œuvre d’un projet de territoire respectueux du développement durable en privilégiant une gestion cohérente des territoires, une utilisation économe des ressources à travers un renforcement de la démocratie locale. Dans un contexte de croissance urbaine extensive, d’intensification des risques de dégradation des conditions de vie, aussi bien sociales qu’environnementales, la loi SRU qui a créé les SCOT vise à réagir à l’éclatement et étalement spatial, mais à la séparation des fonctions urbaines et à l’exclusion sociale. Tous ces processus sont susceptibles de remettre en cause les principes du développement durable. La loi préconise selon les dispositions de l’article 121-1 CU le renouvellement urbain, la mixité des fonctions urbaines, la diversité de l’offre de logement et la maitrise des déplacements automobiles. Les SCOT sont donc des instruments de planification stratégiques à l’usage des collectivités, permettant de garantir la cohérence des différentes politiques locales sectorielles (urbanisme, habitat, transport, développement économique, loisir, déplacement, stationnement ou régulation du trafic, et ce à l’échelle de plusieurs communes ou groupements de communes).

A- L’élaboration et l’évolution du SCOTLes communes et leurs groupements ont l’initiative de l’élaboration du SCOT (depuis la loi Grenelle, les préfets le peuvent également). Les communes ou EPCI doivent élaborer un projet de périmètre qui détermine un territoire d’un seul tenant et sans enclave. Le projet de périmètre est une étape importante dans l’élaboration du SCOT lui-même. Ce projet est fixé à la majorité des deux tiers des communes représentants au moins la moitié de la population, ou à la majorité de la moitié des communes représentants les deux tiers de la population. Ce projet, une fois élaboré est transmis au préfet qui recueille l’avis du ou des conseils généraux concernés. Le préfet procède par arrêté à la publication du périmètre, après avoir vérifié en tenant compte des situations locales, et le cas échéant des autres périmètres arrêtés ou proposés, que le périmètre retenu permet la mise en cohérence des questions d’urbanisme, d’habitat, de développement économique, de déplacement et d’environnement.

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Le SCOT est élaboré par un EPCI ou par un syndicat mixte, et non directement par les communes. A l’issue de concertation avec les habitants et association locales, et après enquête publique, le SCOT est approuvé par délibération et devient exécutoire 2 mois après sa transmission au préfet. Ce dernier peut exiger des modifications du projet lorsqu’il est incompatible avec les règles d’urbanisme supérieur ou s’il compromet gravement les principes énoncés aux articles L110 et L121-1 CU.Le SCOT est appelé à évoluer. Il devient caduc s’il ne fait pas l’objet d’adaptation. Le SCOT peut être révisé. Une procédure de modification du SCOT a été instaurée par la loi urbanisme et habitat de 2003 à condition de ne pas porter atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durable que comprend le SCOT.

B- Le contenu du SCOTLe SCOT se différencie des anciens schémas directeurs par son approche transversale de l’ensemble des problématiques d’aménagement du territoire. Il s’agit d’articuler choix d’urbanisme et projets de transport, de combiner les opérations d’habitat et de protection de l’environnement, ou encore les politiques de logement et de développement. Cette approche transversale se traduit par la définition d’un projet d’aménagement et de développement durable (PADD). Elle se traduit également par la fixation d’orientations générales opposables assorties de documents graphiques opposables en termes de compatibilité. En revanche, la carte de destination générale des sols, obligatoire dans les anciens schémas directeurs est supprimée pour les SCOT (rupture avec perspective foncière). Cette carte figeait en effet les projets locaux sans pour autant donner les grandes orientations de développement fixées par les élus locaux. Cette carte empiétait également sur le champ de compétence du PLU ou POS. Le SCOT doit cependant déterminer les espaces et les sites naturels agricoles ou urbains à protéger et peut dans ses documents graphiques en définir la localisation.

C- Les effets du SCOTComme tout document d’urbanisme, le SCOT s’insère dans la hiérarchie des normes. Il doit être compatible avec les DTA (plus directement depuis la loi grenelle II de 2010, passe par le PIG), avec les prescriptions particulières à un massif, et les dispositions montagne et littoral. Le SCOT constitue le pivot des politiques sectorielles à l’échelle de plusieurs communes ou groupements de communes. Doivent être compatible avec le SCOT, les programmes locaux de l’habitat, le plan de déplacement urbain, les schémas de développement commercial, les PLU, les plan de sauvegarde et de mise en valeur, les cartes communales ainsi que les opérations foncière et d’aménagement . L’articulation ainsi opérée révèle la recherche de cohérence de la planification urbaine qui caractérise le schéma de cohérence territorial. L’existence d’un schéma de cohérence territoriale conditionne l’extension de l’urbanisation d’un PLU. En l’absence de SCOT, les possibilités d’ouvrir à l’urbanisation des zones à urbaniser d’une commune sont limitées. Cette contrainte a cependant été limitée par la loi urbanisme et habitat du 2 juillet 2003. La restriction des possibilités d’étendre l’urbanisation ne s’applique qu’aux communes dépourvues de SCOT, et seulement si elles sont situées à moins de 15km de la périphérie d’une agglomération de plus de 50 000 habitants. La loi SRU avait fixé ce seuil à 15 000 habitants. La loi urbanisme habitat a porté ce seuil à 50 000. Sont soumises également à cette règle de la constructibilité limitée les communes non couvertes par les SCOT et qui sont situées à moins de 15km du rivage de la mer. Dans certaines conditions, des dérogations peuvent être obtenues avec l’accord du préfet.

Chapitre 4 – Le permis de construire

Par la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, le Parlement a autorisé le gouvernement a procédé par ordonnance à la simplification des autorisations d’urbanisme. Cette réforme a abouti,

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avec l’ordonnance du 8 décembre 2005, relative au permis de construire et autorisation d’urbanisme. L’objectif annoncé par le Gouvernement a consisté à s’inscrire dans une démarche de simplification administrative, et dans une recherche visant d’une part, à privilégier la qualité architecturale et urbaines, et d’autre part, à faciliter l’acte de construire pour les citoyens. Le but est aussi de simplifier l’écriture du CU. Cette démarche est un projet de grande envergure, qui s’étend nécessairement sur le long terme. Pour préparer cette réforme, un groupe de travail dirigé par le président de l’agence nationale de l’habitat a été mis en place. Un rapport au président de la République, relatif à l’ordonnance a permis de préciser la philosophie de la réforme des autorisations d’urbanisme (voir fascicule). Ce rapport qui a inspiré la réforme rappelle que le régime des autorisations d’urbanismes, organisé par le CU a fait l’objet de nombreuses critiques. Si la notion de permis de construire est généralement bien acceptée, la complexité des procédures, produit de nombreuses années de stratification juridique, et l’insécurité qu’elle génère handicape aujourd’hui gravement la relance de la construction. Une refonte profonde de cette réglementation inadaptée a ainsi été jugée indispensable. La réforme vise à clarifier le DU, en réduisant le nombre des autorisations, et en précisant leur champ d’application. La réforme vise aussi à simplifier les procédures, et à améliorer la sécurité pour les collectivités et les citoyens. Elle vise à simplifier le contrôle de la conformité des travaux, et à favoriser la qualité de l’urbanisme et de l’architecture. Le Parlement a ratifié cette ordonnance après quelques modifications. Par un décret du 5 janvier 2007, lui-même modifié par un décret du 11 mai 2007, le Gouvernement a pris les mesures réglementaires, lui permettant de mettre en œuvre l’ordonnance. L’entrée en vigueur de la réforme a été fixée au 1 er

octobre 2007. Le livre 4 du CU portant sur le régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions, a été réécrit. La réforme a opéré une unification des procédures applicables aux diverses autorisations et déclarations préalables. Ainsi, les 11 régimes d’autorisation et les 5 déclarations que sont le permis de construire, de démolir, l’autorisation pour les installations et travaux divers, l’autorisation d’aménager un terrain de camping, l’autorisation de stationnement de caravane, l’autorisation d’aménager un parc résidentiel de loisir, l’autorisation de coupe et d’abatage d’arbre, l’autorisation de lotir, l’autorisation spéciale de travaux dans les secteurs sauvegardés, l’autorisation spéciale dans les périmètres de restauration immobilière, la déclaration de travaux, la déclaration de clôture, la déclaration en cas de division de terrain non soumise à l’autorisation de lotir,…, ont été fusionnés en 3 permis : le permis de construire, d’aménager et de démolir.

Il donne lieu à une déclaration préalable, auquel s’appliquent les mêmes règles de fond et les mêmes règles d’instruction en ce qui concerne les délais et la procédure. 3 axes de la réforme du régime du permis de construire seront abordés : le champ d’application, la procédure d’instruction et la mise en œuvre du permis de construire.

Section 1- La définition et le champ d’application du permis de construire

§1- La définition du permis de construire

Le permis de construire est l’autorisation donnée par l’administration d’édifier une construire ou de modifier une construction existent. Cette autorisation doit être obtenue préalablement au commencement des travaux. Elle est nécessaire, quelle que soit la taille de la construction. Cette autorisation s’impose indépendamment de l’étendue de la commune et de l’existence d’un PLU. Le permis de construire trouve son origine dans un décret de 1852, qui impose au constructeur de déposer un plan en préfecture. Au début du 20ème, le permis de construire acquière une source législative (1902 et 1911). La loi du 15 juin 43 instaure une procédure centralisée du permis de construire. Cette autorisation est délivrée au nom de l’Etat. Les lois de décentralisation vont considérablement modifier le DU pour l’adapter au principe de libre administration des CT. Ainsi, la loi du 7 janvier 83, transfère la compétence de délivrance du permis de construire, aux communes

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dotées d’un document d’urbanisme approuvé (POS, PLU ou carte communale). L’octroi du permis de construire permet de garantir que le projet de construction respecte les règles instituées par le législateur ou le pouvoir réglementaire, non seulement en matière d’urbanisme mais également en ce qui concerne les règles relatives à la salubrité, à la sécurité ou à l’esthétique. La délivrance du permis de construire n’entraine pas l’obligation de réaliser les travaux qu’il autorise. Le défaut de permis de construire et la construction en violation des termes d’un permis de construire, sont pénalement sanctionnés par des amendes, et en cas de récidive par un emprisonnement. Les peines peuvent être prononcées contre les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou autres personnes responsables de l’exécution de ces travaux. La loi dite urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 a institué une responsabilité pénale des personnes morales en ce qui concerne les infractions au code de l’urbanisme.

§2- Le champ d’application du permis de construire

La liste des petits travaux non soumis a permis n’était auparavant fournie qu’à titre indicatif. Cette imprécision a conduit à des condamnations de maires ou de fonctionnaires. Aujourd’hui, la loi établit de manière exhaustive le champ d’application des procédures. En ce qui concerne les constructions nouvelles, celles-ci sont par principe soumises à un permis de construire. Les constructions soumises à simple déclaration et celles qui sont dispensées de formalités sont inscrites dans un décret. Le permis de construire ne porte que sur des biens immobiliers. Les biens mobiliers, bateau, caravane, camping-car, ne sont pas soumis à permis de construire. Le stationnement des caravanes et autres peut en revanche être soumis à une déclaration préalable. Sont soumises à permis de construire, les constructions qui créent plus de 20m² de surface, hors œuvre brut. Sont soumises à déclaration préalable, les constructions qui créent en 2 et 20m² surface, hors œuvre brut. Les constructions de moins de 2m² qui ont une hauteur de plus de 12m sont également soumises à une déclaration préalable. Les infrastructures (routes, ponts,…) sont exclues du champ des permis et déclarations préalables, sauf dans les secteurs sauvegardés et les sites classés. Il existe cependant des cas particulier pour les piscines, les murs de soutènement, les constructions temporaires dans les sites classés et secteurs sauvegardés.

Concernant les travaux sur les constructions existantes, ils sont par principe dispensés de formalité. Le décret fixe la liste exhaustive des travaux sur constructions existantes soumis à permis de construire et déclaration préalable.

Section 2- La procédure d’instruction du permis de construire

§1- La garantie des délais d’instruction (avec la réforme des autorisations d’urbanisme)

La réforme permet de garantir des délais d’instruction précis. Un délai de base a été fixé par le décret. Il figure sur le récépissé remis au demandeur lors du dépôt de son dossier en mairie. Ce délai est d’un mois pour les déclarations, deux mois pour les permis de construire de maisons individuelle et permis de démolir et de trois mois pour les autres permis. Un délai différent pourra être fixé lorsque certaines consultations sont nécessaires, et notamment celle de l’architecte des bâtiments de France. Cette majoration de délai doit être notifiée au plus tard un mois après le dépôt du permis. Si le dossier déposé en mairie est incomplet, les pièces manquantes doivent être demandées dans le premier mois. A la fin du premier mois, le demandeur connait précisément le délai dans lequel la décision doit intervenir. La plupart des délais sont majorés mais devront être tenus. Ils sont calculés pour que le maire dispose d’un délai d’un mois pour prendre sa décision après réception des avis.

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§2- La composition de dossier de permis de construire.

Le décret de 2007 précise de façon exhaustive la liste des pièces qui doivent être jointes à une demande de permis, ou à une déclaration préalable. Dans l’Etat du droit antérieur, les pièces réclamées n’étaient pas toujours définies avec précision. Sur la composition du dossier de permis de construire, comme sur les délais, la réforme a renforcé la sécurité juridique des pétitionnaires en levant ses incertitudes. Le pétitionnaire (celui qui demande un permis de construire), peut connaitre avec certitude les pièces à joindre à son dossier.

§3- Le dépôt et l’instruction de la demande du permis

Dans les 15 jours qui suivent le dépôt de la demande de permis, et pendant la durée de l’instruction, un avis de dépôt est affiché en mairie. La réforme des autorisations d’urbanisme consacre le principe de décision tacite. A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction, le silence de l’autorité compétente est réputée favorable au permis de construire. A l’issue du délai d’instruction, le demandeur aura presque toujours un permis tacite en cas de silence de l’autorité compétente. Le permis tacite est ainsi généralisé, même dans les secteurs ou l’accord de l’architecte des bâtiments de France. Si ce dernier émet dans le délai qui lui est imparti un avis défavorable, ou un avis assorti de réserve, il devra notifier copie de cet avis au demandeur, en lui indiquant qu’il ne pourra pas bénéficier d’un permis tacite. Dans les rares cas où un permis tacite n’est pas possible, le silence vaut refus tacite, lequel est susceptible de recours et d’indemnisation s’il est illégal. Le silence de l’autorité est une décision implicite de rejet dans les cas suivants :

- lorsque les travaux nécessitent l’autorisation du ministre de la défense- lorsque les travaux nécessitent une autorisation au titre des sites classés ou secteurs

sauvegardés- lorsque le projet porte sur un immeuble inscrit, ou adossé à un immeuble classé, au titre des

monuments historiques- lorsque le projet est soumis à enquête publique- lorsqu’il y a lieu de consulter l’assemblée de Corse- lorsque l’architecte des bâtiments de France a émis un avis défavorable, ou un avis assorti de

prescription

La décision de rejet ou assortie de prescriptions doit être motivée.La réforme a œuvrée en faveur d’un renforcement de la sécurité juridique du pétitionnaire en réglementant les conditions de retrait du permis de construire. Le permis de construire ne peut être retiré que s’il est illégal, dans un délai de 3 mois suivant la date de la décision. A l’issue de ce délai, le permis de construire ne pourra être retiré qu’à la demande expresse de son bénéficiaire.

Section 3 – Le contrôle de l’achèvement des travaux

La réforme modernise ce contrôle. C’est au constructeur, et à son architecte, qu’il revient de certifier qu’ils ont bien respecté le permis dans la déclaration d’achèvement des travaux. L’autorité responsable pourra contrôler la conformité des travaux, et la contester dans un délai de 3 mois (5 mois dans secteurs protégés). Passé le délai, elle sera réputée n’avoir pas contesté la conformité des travaux. Dans certains cas, le contrôle est obligatoire. Le propriétaire pourra demander à l’administration, de lui en donner acte par une attestation écrite. L’existence d’une déclaration d’achèvement permettra de clore définitivement les délais de recours contentieux à l’encontre du permis de construire devant les tribunaux administratifs. Si le constructeur a construit quelque chose

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de légèrement différent du permis initial, il a intérêt à demander un permis de construire modificatif, avant de faire sa déclaration d’achèvement des travaux. Il est possible de délivrer un permis de construire modificatif de régularisation, dès lors que la construction, même différente de ce qui était autorisé par le permis initial, est conforme au PLU.

Section 4 – Le permis de construire et la hiérarchie des normes

Le permis de construire s’insère dans la hiérarchie des normes. Il doit être conforme aux règles établies par le PLU ou la carte communale. Il doit être conforme aux règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur, ou au plan de prévention des risques. Le permis de construire doit aussi être conforme aux règles générales d’urbanismes, au règlement national d’urbanisme, à la règle de constructibilité limitée lorsqu’elle s’applique (absence de document d’urbanisme local). Il doit être conforme aux dispositions « montagne », « littoral » et « voisinage des aérodromes ». Les constructions de plus de 5000m² doivent être compatibles avec le SCOT.

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