mapunsoed12.files.wordpress.com · web viewtermasuk di dalamnya pengaruh program-program pendidikan...
TRANSCRIPT
BAB 6
BERPIKIR STRATEGIS, BERTINDAK DEMOKRATIS
Berpikir strategis, bertindak demokratis. Kebijakan-kebijakan dan program
pertemuan dengan masyarakat seringkali dapat lebih efektif dan dapat
dipertanggungjawabkan untuk mencapai tujuan/usaha bersama dalam satu kelompok dan
proses kerjasama.
Di dalam bab 4, kita sudah menjabarkan mengenai kepentingan publik yang
didasarkan pada dialog masyarakat yang mendalam dan pertimbangan tentang pembagian
nilai-nilai dan kepentingan bersama. Dalam pandangan baru mengenai pelayanan publik,
gagasan-gagasan menjadi visi yang mengimplementasikan kebijakan pemerintah; lebih dari
itu, partai-partai membutuhkan proses yang akan menciptakan dan membawa serta
program-program pemerintah yang akan menggerakkan keinginan masyarakat secara
langsung. Termasuk di dalamnya pengaruh program-program pendidikan bagi masyarakat
sipil dan bantuan untuk mengembangkan kepemimpinan sipil secara luas, pemerintah dapat
merangsang untuk memperbaiki harga diri masyarakat sipil dan bertanggungjawab terhadap
masyarakat sipil. Kita dapat mengharapkan bahwa harga diri dan pertanggungjawaban akan
masuk ke dalam kebijakan-kebijakan besar yang meliputi berbagai tingkatan, dan semua
partai-partai bekerja sama untuk menciptakan kesempatan bagi partisipasi, kolaborasi dan
masyarakat dalam suatu komunitas. Lebih lanjut, partisipasi tidak akan dibatasi dengan
kerangka pada isu-isu yang berkembang, melainkan yang berhubungan dengan
implementasi kebijakan.
Bagaimana cara menyelesaikannya? Dimulai dari kenyataan dan kepentingan serta
peran dari kepemimpinan politik – yang pandai mengeluarkan pendapatnya dan
meningkatkan kekuatan bagi tanggungjawab warga negara, dan kembali lagi, pada dukungan
masing-masing kelompok dan pengaruh masing-masing individu untuk membangun 1 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
persatuan masyarakat. Pemerintah tidak dapat menciptakan masyarakat, tetapi pemerintah
dapat membangun kepemimpinan secara politis yang menjadi dasar bagi kelompok kerja
yang lebih efektif dan bertanggungjawab pada warga negaranya. Anggota masyarakat sudah
seharusnya mengenal pemerintahan yang terbuka – hal ini tidak terjadi pada pemerintahan
yang tidak terbuka termasuk di dalamnya proses kebijakan untuk memformulasikan dan
menerapkan program-programnya. Anggota masyarakat mengenali respon pemerintah –
dan ini tidak terjadi pada pemerintahan kecuali pemerintah responsif terhadap kerangka
program-programnya dalam melayani masyarakat. Anggota masyarakat seharusnya dapat
mengenali pemerintahan yang dapat menyediakan keperluan masyarakat – dan sekali lagi,
ini tidak akan terjadi apabila pemerintah memiliki pengecualian. Hal ini dapat dijadikan salah
satu jalan yang terbaik untuk menciptakan kesempatan untuk berpartisipasi dan
berkolaborasi dengan masyarakat. Tujuannya adalah untuk memastikan bahwa pemerintah
akan melayani masyarakat dengan terbuka, dan yang lebih responsif, yang dapat melayani
masyarakat dan warga negara serta menciptakan kesempatan bagi warga negara disemua
tingkatan dalam proses kebijakan.
Sebenarnya, asumsi-asumsi ini berasal dari peranan pemerintah dalam administrasi
publik dan implementasinya pada warga negara bagi kebijakan publik sebagai kunci
pemahaman pada hubungan antara warga negara secara alamiah dan hubungan
administrasi publik yang besar pengaruhnya bagi sistem demokrasi pemerintahan. Tulisan-
tulisan awal yang memberikan pendapat mengenai peranan administrasi publik secara
konsisten dipengaruhi oleh implementasi kebijakan yang efisien yang memiliki tujuan yang
secara langsung bersangkutan dengan kepentingan warga negara. Proses implementasi
kebijakan ini akan sangat kompleks dan memiliki beragam permasalahan dibelakangnya,
tetapi tidak berpengaruh besar pada peranan warga negara.
2 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
Pemahaman secara garis besar pada prinsip-prinsip dasar implementasi dalam
konteks nilai-nilai pelayanan publik yang terbaru, dalam bagian ini akan mempertimbangkan,
untuk yang pertama kalinya tentang perputaran teori implementasi [penerapan] dari
pandangan sejarah [masa lalu/historis]. Kita akan bersama-sama memahami model
kontemporer dari implementasi dan hubungan antara gagasan dan nilai-nilai mengenai
manajemen publik yang terbaru. Kita akan mengikuti penjelasan secara teoritis mengenai
dasar-dasar teori yang dapat mendukung lebih dalam mengenai demokrasi dan pendekatan
partisipatif dalam menerapkan kebijakan.
Penerapan Pandangan Historis [Sejarah]
Menariknya, belajar mengenai “penerapan” tidak termasuk dalam tingkatan awal
dalam pengembangan administrasi publik. Hal ini bukan disebabkan oleh perwakilan publik
yang tidak memasukkannya dalam implementasi. Lebih dari itu, rasanya, implementasi tidak
dapat dirasakan atau dilihat sebagai konsep yang terpisah fungsinya karena merupakan
bidang yang keseluruhan tercakup dalam administrasi publik. Kenyataannya, tujuan utama
dari perwakilan publik adalah mengimplementasikan kebijakan politik yang merupakan
program dan kebijakan pemerintah. Karena tujuan utama dari administrasi publik adalah
menjaga netralitas dan menggunakan administrasi secara lebih ahli untuk efisiensi, di sana
ada kebutuhan untuk mengimplementasikan konsep, karena asumsi-asumsi bahwa
kebijakan harus dapat merubah perwakilan publik untuk bertindak. Lebih dari itu, Wilson,
Goodnow, dan para penggagas teori ini, pemerintah secara politik menyusun kebijakan, dan
administrator yang menjalankannya dan secara tidak langsung perlu menindaklanjutinya.
Pendek kata, proses kebijakan ini jika diimplementasikan tidak akan mempelajari teori
karena tidak selalu menjadi pertimbangan penting apabila keputusan sudah disusun oleh
pemerintah secara politis.
3 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
Lebih lanjut, teori dan praktek ini difokuskan pada keterlibatan politikus. Hal ini
membutuhkan pemimpin untuk berkonsentrasi dalam struktur dan fungsi-fungsi organisasi
yang memiliki karakteristik mengikuti pandangan lama. Di tahun 1940 dan 1950an,
perkembangan politik dan administrasi tidak termasuk dalam bagian yang terpisah, fokusnya
ada pada manajemen organisasi yang efisien dan lebih efektif.
Hal ini tidak sampai pada munculnya ilmu-ilmu tentang kebijakan yang muncul pada
tahun 1970an ketika gagasan-gagasan mengenai aktivitas organisasi publik sebagai
penerapan kebijakan publik [sebagai kebalikan dari manajemen organisasi]. Hal utama yang
signifikan terlihat pada implementasi mengenai hal ini secara jelas yang diutarakan oleh
Jeffrey Pressman dan Aaron Wildavsky di tahun 1973 dalam bukunya “Implementation; How
Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland.” Para penulis sejauh ini
menyatakan bahwa rentetan kegagalan dan permasalahan pada implementasi di
Implementation of a Federal Economic Development Administration Project in Oakland,
California, menemukan bahwa program-program dimulai ketika ada intensitas yang baik dan
kekuatan untuk berkomitmen, implementasi yang nyata pada pemerintah federal sangat
sulit diterapkan dan menuai kegagalan. Kesimpulannya adalah, kebijakan secara otomatis
diterjemahkan dalam satu aksi, dan dinamika implementasi sebagai proses yang harus
dipahami sebagai permasalahan inti sebagai hasil dari kebijakan. Pressman dan Wildavsky
bekerja untuk meluncurkan inti dari beberapa pekerjaan berikutnya yang memahami dan
menjelaskan tentang edisi kedua dari bukunya, yang ditujukan untuk implementasi pada
perkembangan industri [1979].
Meskipun pertimbangan perhatian harus dibayarkan pada implementasi kebijakan
setelah lebih dari tiga dekade, pemetaan dari batas-batas teori implementasi tersebut masih
sulit untuk diterapkan. Kebingungan ini menjadi bagian nyata pada penelitian implementasi
yang secara terus menerus bersinggungan dengan gambaran yang berat yang dikerjakan
dalam teori organisasi, pengambilan keputusan, perubahan organisasi, dan hubungan antar 4 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
pemerintah. Petugas administrasi sedikit berada pada batasan-batasan, dan penelitian
mengenai bagaimana mengimplementasikannya menjadi sangat dibutuhkan dan sangat
mengemuka bagi masyarakat. Dalam Implementation Theory and Practice; toward a Third
Generation [1990], Goggin dan kolega-koleganya membagi pengembangan penelitian
mengenai implementasi menjadi bagian pertama, kedua dan ketiga pada setiap generasi.
Mereka mendiskusikan penelitian generasi pertama sebagai pekerjaan yang segera diikuti
oleh Pressman dan Wildavsky dalam bukunya, bekerja dengan sukses dalam bagian yang
menjadi fokus utama dan akan menjadi hukum yang mengajarkan bagaimana hukum
menjadi sebuah program, dan mendemonstrasikan kompleksitas, kesulitan dan frekuensi
kegagalan di luar proses implementasi. Generasi kedua meneliti tentang deskripsi yang
terfokus pada prediksi-prediksi implementasi yang sukses atau gagal, seperti misalnya
format kebijakan, variabel organisasi, dan perilaku individu sebagai pemeran utama.
Generasi ketiga meneliti, yang dianggap oleh penulis lain sebagai yang tidak tercapai, akan
lebih spesifik dalam mengklarifikasikan konsep-konsep kunci, sebab akibat yang lebih jelas
dan distribusi frekuensi pada variasi tingkah laku dalam organisasi, dan model-model yang
diterapkan sebagai proses. Tipologi dari ketiga generasi ini diteliti dan menggunakan dasar
untuk menemukan kembali evolusi historis dari teori implementasi.
Generasi Pertama
Generasi pertama melakukan penelitian mengenai implementasi, termasuk di
dalamnya adalah pekerjaan Wildavsky dan Pressman, yang mengasumsikan bahwa garis
hirarki top – down [atasan – bawahan] dalam proses kebijakan diawali dengan undang-
undang dan intensitas pegawai dipilih dalam pemilihan umum. Model top – down seperti ini
akan menjadi keputusan oleh pengambil keputusan, terutama yang menurut undang-undang
dan bekerja “ke bawah” pada proses kebijakan. Model seperti ini mengasumsikan bawa
implementasi adalah proses garis lurus pada saat kebijakan langsung diterjemahkan dalam 5 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
program aktivitas yang sangat memungkinkan walaupun kecil kemungkinannya. Pendapat ini
menyatakan bahwa pembuat kebijakan berperan sangat penting dan tingkatan organisasi
hanya melayani pemeran yang akan “membenarkan” semua proses implementasi. Generasi
pertama melakukan penelitian dengan berdasarkan pada satu sisi tentang ilmu yang
dipelajari, dan mengkonsentrasikan pada dua sumber kegagalan dari implementasi; isi dari
kebijakan dan kemampuan individu, dan implementasi organisasi untuk dihargai. Pada
awalnya, penelitian dari generasi pertama ini menggambarkan tentang dasar-dasar dari ilmu
yang digunakan; dan mempertimbangkan pada penggunaan metodologi yang lemah sebagai
kasus-kasus umum dan kasus-kasus yang sangat spesifik.
Dalam kerangka ini, ketertarikan pada studi implementasi dibangun pada tahun
1980an. Misalnya, dua artikel yang diterbitkan dalam Public Administration Review yang
melaporkan bahwa hasil dari implementasi secara khusus memiliki beberapa kasus. Pertama,
Weimer, di tahun 1980an menganalisa tentang implementasi yang secara otomatis
berhubungan dengan sistem manajemen, ditemukan tiga permasalahan utama yaitu;
masalah desain dan kesadaran, masalah kerjasama organisasi, dan data-data yang miskin
kualitas. Ia menyimpulkan bahwa secara teknis mungkin akan membantu desain hasil dan
permasalahan kesadaran.
Kedua, Menzel mempelajari studi implementasi dalam Federal Surface Mining
Control and Reclamation Act, yang berkonsentrasi pada peranan administratif sebagai
pembuat peraturan dan menemukan bahwa undang-undang yang harus segera dikeluarkan,
hubungan antar intern pemerintah yang kompleks, dan kurangnya dukungan pada
permasalahan implementasi [1981]. Salah satu contohnya, penelitian ini sangat komplek
dengan program khusus, sebagai hasilnya adalah rencana/dalil yang akan dihasilkan.
Masalah implementasi ini juga didiskusikan dalam program evaluasi selama tiga
periode. Artikel ini memunculkan Evaluation and Program Planning di tahun 1982 yang
mementingkan “Type III” pada kesalahan evaluasi. Tipe III ini memiliki kesalahan yang 6 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
ditimbulkan karena kegagalan dalam eksperimen kelompok sebagai variabel independen,
dengan kata lain, ketika hasilnya tidak dapat digunakan sebagai aktivitas program maka hal
tersebut benar-benar tidak dapat diimplementasikan. Rezmovic, misalnya, memberikan
contoh mengenai hasil dari eksperimennya mengenai penjahat keadilan dan ditemukan
bahwa senyatanya, hasil yang positif menyebutkan bahwa tidak dapat digantikan dengan
eksperimen dan kontrol pada kelompok-kelompok yang terbagi-bagi antara yang menerima
kenyataan dan yang tidak menerima kenyataan [1982]. Hal senada juga diungkapkan oleh
Cook dan Dobson yang menyatakan bahwa program data implementasi harus termasuk
dalam analisis program yang menghasilkan [1982]. Tornatzky dan Johnson mengeksplorasi
permasalahan yang sangat spesifik yang dapat digunakan untuk mengevaluasi pelaksanaan
implementasi dan dapat digunakan untuk merencanakan aktiitas yang nyata di berbagai
tempat [1982].
Di antara sekian banyak kasus, fokus yang secara eksplisit terlihat dalam gagasan
mengenai implementasi ini akan serba salah dan mengacaukan intensitas para pengambil
kebijakan. Selama ini, implisit karena mereka menemukan asumsi bahwa implementasi
mengarah pada top – down, proses garis lurus ini akan dapat digunakan pada kebijakan
secara langsung dan dapat diterjemahkan sebagai program aktifitas yang kemungkinan kecil
penyimpangannya.
Generasi Kedua
Penelitian generasi kedua pada penelitian implementasi, asumsi top – down
berputar-putar pada pimpinan. Dengan kata lain ketidakpuasan pada model atasan –
bawahan sebagai teori yang membangun sejumlah model untuk diimplementasikan dari
bawahan. Linder dan Peters [1986] misalnya, berpendapat bahwa kesuksesan dari
implementasi adalah membuat program yang didesain sesuai dengan kebutuhan dan nilai-
nilai dari implementasi itu sendiri. Model dari bottom up [bawahan] mengemukakan bahwa 7 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
eksistensi pada kerjasama dari tokoh utama untuk mencapai tujuan, strategi dan tindakan
untuk mempertimbangkan pemahaman bersama mengenai implementasi. Dalam model ini,
peranan pelaksana dalam melaksanakan peran yang positif, sangat penting, dan mengacu
pada peran yang menegaskan dan terfokus pada lembaga legislatif dalam kenyataan
tingkatan organisasi. Pertanyaannya kemudian akan menjadi, bagaimana caranya
mengartikan kesuksesan? Dalam model top – down, sukses dapat diartikan sebagai
pelaksanaan yang tidak tergantung pada kebijakan para politikus. Dalam model bottom up
gagasan-gagasan mengenai imlementasi ini dimungkinkan adanya kebijakan dan program
penegasan ulang dan kebijakan sebagai langkah yang tepat.
Selanjutnya, penelitian implementasi ini akan mengintegrasikan antara model top –
down dan bottom-up. Dalam kesatuan model, implementasi dipandang sebagai sesuatu yang
terjadi karena keterlibatan dalam proses penentuan kebijakan. Misalnya, Nakamura
berpendapat bahwa proses linier dalam aktivitas implementasi menjadi bagian dalam
keseluruhan bagian yang terlibat [1987]. Adaptasi dan kebijaksanaan dalam proses
implementasi, sangat penting dan diinginkan. Walaupun pimpinan legislatif juga
memberikan kritikan-kritikan. Burke berpendapat bahwa ketergantungan faktor institusional
dan tingkatan internal atau eksternal dari kontrol yang dapat diberikan, kebijakan publik
seharusnya dirancang untuk mengikuti birokrasi secara langsung dengan badan legislatif
sebagai parameternya [1987]. Model yang terbuka ini menyatakan bahwa pembuat
kebijakan dan administrator berperan aktif untuk masuk ke dalam proses implementasi.
Pendek kata, bermacam-macam pandangan mengenai implementasi kebijakan mulai
muncul. Model top – down mengasumsikan implementasi sebagai proses secara garis lurus
untuk mengontrol kebijakan publik. Model bottom up berpandangan sebagai kontrol bagi
kebijakan dari bawah kepada birokrasi yang akan menjadi bagian dalam implementasi.
Kesatuan dari keduanya baik model top – down maupun model bottom up akan menjadi
8 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
suatu prespektif yang penting dalam kepemimpinan dari atasan dan kebijaksanaan dari
bawahan.
Sebagai tambahan dalam perdebatan tentang poin yang terpenting dalam proses
implementasi, signifikansinya ada pada fokus pekerjaan dalam membuktikan prediksi
mengenai kesuksesan implementasi. Misalnya, Van Meter dan Van Horn [1975] berpendapat
bahwa karakteristik implementasi organisasi dan politik, sosial, perkembangan ekonomi, dan
sukses dari implementasi kebijakan berpengaruh pada sumber daya yang ada, komunikasi
interorganisasi, sebaik pelaku dari implementasi kebijakan tersebut. O’Toole dan Montjoy
[1984] menemukan, kasus kooperasi antara dua atau lebih dari perwakilan membutuhkan
implementasi, tipe dari interdependensi [ketergantungan] antar perwakilan sebagai faktor
untuk memprediksikan kemungkinan implementasi.
Generasi Ketiga
Pada penelitian dalam generasi ketiga, pertanyaan difokuskan pada desain kebijakan
dan networking kebijakan dan implikasinya pada bagaimana mengimplementasikan “sukses”
menjadi hal baru untuk dievaluasi. Dengan kata lain, pengenalan pada perilaku sopan santun
menjadi program dan kebijakan yang perlu didesain dan bagaimana meraih kesuksesan,
keduanya akan diimplementaikan ke dalam bagian networking kebijakan.
Sayangnya, implementasi seringkali tidak sebanding dengan kebijakan yang sudah
dirancang. Para pelajar semakin meningkatkan argumentasinya bahwa implementasi bukan
berarti kegagalan, jika kebijakan dirancang untuk warga miskin, dan bukan didesain untuk
warga yang lebih kaya, dengan kata lain kesuksesan seharusnya “dipertimbangkan untuk
menyoroti dalam mendesain pertimbangan” [Linder dan Peter, 1987]. Dennis Palumbo
[1987] menyatakan bahwa permasalahan ada pada penelitian dan bukan perbedaan antara
kegagalan implementasi dan permasalahan bahwa hasilnya berasal dari desain kebijakan
bagi warga miskin. Palumbo juga mengkritisi mengenai model top – down yang condong
9 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
pada asumsi bahwa tujuan dan obyektifitas para pembuat kebijakan menjadi superior bagi
para pembuat kebijakan di tingkat jalanan sebagai kegagalan untuk mengadaptasikan
implementasi yang lebih penting dan diinginkan. Menurut Palumbo, bagian dari penelitian
implementasi memiliki ideologi yang condong pada pimpinan investigator yang
mengasumsikan bahwa pemerintah tidak dapat mengerjakan segala sesuatunya dengan
lebih baik. Sebagai hasilnya, penelitian implementasi tetap dipatahkan dengan lebih besar,
tidak dapat digabungkan pada bagian-bagian pengetahuan.
Di sisi positif, Palumbo berpendapat bahwa secara lebih dalam, implementasi dapat
memberikan pada kita sejumlah pandangan dan wawasan yang dapat merubah
implementasi menjadi lebih dipahami. Yang lebih penting lagi, wawasan menjadi alat untuk
mengimplementasikan daripada teknik manajemen yang banyak dikritik. Hal ini menjadi
bagian penting untuk melengkapi network kebijakan. Cline [2000] berpendapat bahwa
proses implementasi dapat didefinisikan dalam dua cara; sebagai permasalahan bagi
manajemen organisasi yang didasarkan pada proses organisasi, atau sebagai permasalahan
untuk mengetahui datangnya kerjasama dari peserta-peserta yang ada dalam proses
implementasi. Cline menyimpulkan “permasalahan dalam menghasilkan kerjasama dalam
situasi konflik kepentingan sama seperti penghalang bagi implementasi sebelum
permasalahan dalam manajemen organisasi menjadi penghalang” [2000; 552]. Pendapat lain
muncul dari O’Toole yang menyatakan bahwa pelajar yang terlibat sebagai pelaku dari
bermacam-macam institusi dalam proses implementasi “yang bekerjasama dan
kemungkinan berkoordinasi dengan keputusan-keputusan untuk mensukseskan
implementasi” [2000; 266]. Pada kenyataannya, Hall dan O’Toole memperlihatkan
“mayoritas terbesar dari anggota legislatif membutuhkan struktur multifaktor yang
menjangkau pemerintah, sektor-sektor swasta dan/atau lembaga-lembaga perwakilan”
[2000; 667].
10 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
Dalam satu pandangan network implementasi adalah bagian dari perspektif
komunikasi antar pemerintah. Goggin dan kolega, misalnya, memandang implementasi dari
kebijakan yang disusun antar pemerintah dengan kerangka yang didasarkan pada “pesan,
pemesan, chanel, dan target operasi yang menjadi batas sistem komunikasi [Goggin at all,
1990;33]. Sistem komunikasi ini menyediakan pesan-pesan politik yang diberikan pada orang
yang ditunjuk, ketidakleluasaan, harapan dan desakan dalam kerangka antar pemerintahan.
Lynn, Heinrich, dan Hill juga memperlihatkan implementasi dalam latar belakang
networking; masyarakat, organisasi non profit [LSM], dan sektor-sektor pemilik perusahaan
di daerah, propinsi, kotamadya/kabupaten, area pelayanan masyarakat, pegawai lokal,
kemandirian organisasi-organisasi, gabungan asosiasi, kerjasama/partnership, dan bagian-
bagian administrasi lainnya. Tidak seperti Goggin, penelitian ini memberikan contoh
implementasi dari prespektif ekonomi politik, penekanan pada “pemerintahan yang logis”.
Pemerintahan yang logis berdasarkan pada konsep politik ekonomi yang sejalan dengan
pilihan rasional dan konsekuensinya pada mekanisme yang digunakan sebagai alternatif bagi
institusi untuk mendesak dan mengontrol perilaku pemerintah. Mereka berpendapat bahwa
secara logika, politik ekonomi memiliki kegunaan yang besar untuk memahami bagaimana
badan perwakilan, program dan aktifitas dapat diorganisasikan dengan baik sehingga
menghasilkan keluaran yang baik dan sukses, efisien, dan efektif. Lebih lanjut lagi, fokusnya
pada “sistem penyelenggaraan pemerintahan yang lebih baik” [551].
Karena model top – down secara terus menerus mulai menjadi model yang umum
digunakan, kritik pada implimentasi model ini juga menjadi berlanjut. Fox [1987]
menyatakan bahwa analisa top – down mengasumsikan pembuat kebijakan memerintahkan
harus benar-benar dan selengkap-lengkapnya mengikuti tanpa melakukan penyimpangan,
bahwa program tersebut diharapkan dapat disatukan, dan hanya yang mengharapkan
keuntungan yang dianggap valid. Sebagai hasilnya, penelitian implementasi dimaksudkan
untuk menemukan hal-hal negatif dan menyimpulkan bahwa pemerintah tidak dapat 11 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
menjalankan segala sesuatunya dengan baik. Hampir sama dengan pendapat di atas,
Nakamura [1987] juga menyerang apa yang disebut dengan proses kebijakan secara tertulis
[textbook], yang dalam pandangan kebijakan sama dengan garis lurus yang secara fungsional
mempunyai ciri-ciri dan langkah-langkah tersendiri [seperti formasi kebijakan, implementasi,
dan evaluasi] dengan umpan balik yang menjungkirbalikkan sampai di titik akhir. Ia
berargumen bahwa hal ini menjadi tidak nyata dan aktifitas ini menjadi bagian dari lapisan-
lapisan yang menjadi satu dalam keseluruhan saling mempengaruhi. Ia menyimpulkan
bahwa penelitian yang segera disusun untuk mengembangkan cara yang lain, yang lebih
realistis dalam suatu proses. Love dan Sederberg [1987] menawarkan satu kemungkinan.
Mereka berpendapat bahwa kebijakan dapat dilihat sebagai teori dan implementasi sebagai
usaha untuk menterjemahkan teori ke dalam suatu aksi atau tindakan. Beberapa faktor yang
mempengaruhi bagaimana kebijakan diterjemahkan ke dalam suatu tindakan; teori secara
internal memiliki konsistensi, konsistensi dengan kebijakan konvensional, kapasitas
administrasi, dan sumberdaya serta dukungan politis atau momentum yang dapat
digunakan.
Hasil analisis yang sama dengan implementasi dari pandangan desain kebijakan,
Linder dan Peters [1986] mengatakan bahwa desain perspektif membawa logika yang kuat
akan memimpin pandangan yang lain menuju kebijakan yang lebih baik, yang dapat
diterapkan dengan mudah atau yang mudah diimplementasikan. Oleh sebab itu, mereka
menyebutnya sebagai salah arah dalam ilmu tentang kebijakan. Apa yang bermanfaat, dalam
pandangan ini, adalah fokus pada bentuk kebijakan yang diutamakan, dan baru kemudian
mempertimbangkan instrumen alternatif untuk mencapai prestasi. Seperti Burke, yang
mementingkan perhatian pada isu-isu normatif yang menggarisbawahi implementasi dan
penelitian yang dikonsentrasikan pada desain yang lebih efektif dan dapat memenuhi
keinginan dari sebuah kebijakan.
12 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
Pendek kata, pergerakan dalam bermacam-macam generasi dalam penelitian
mengenai implementasi, memiliki dua cara yang sepertinya memiliki bukti yang sama.
Pertama, perubahan dari pandangan mengenai implementasi kebijakan sebagai kesatuan
arah, dalam proses satu garis lurus [linear] yang memperhatikan pada pemilihan pegawai
yang baik [implementasi kesuksesan] atau bukan pada [kegagalan implementasi]. Kedua,
beberapa variabel yang terlihat mempengaruhi proses implementasi termasuk pelaku
individual, pertimbangan perilaku manusia, faktor-faktor organisasi, intitusi dan faktor-faktor
hubungan antar institusi, dan desain kebijakan. Studi implementasi tidak difokuskan pada sisi
eksklusifitas dalam satuan perwakilan sebagai unit analisis. Lebih dari itu, implementasi
terlihat dalam konteks networking kebijakan. Meskipun demikian, penelitian implementasi
yang paling diabaikan adalah peranan secara langsung dari warga negara yang terlibat dalam
implementasi, kita sekarang akan menggali lebih dalam dominansi pandangan dan bukti-
bukti mengenai implementasi dalam pandangan lama mengenai administrasi publik dan
pandangan baru mengenai pelayanan publik dari sisi yang berbeda, terutama bagian-bagian
yang memperkenalkan dan menekankan pentingnya keterlibatan warga negara dalam
program implementasi.
Pandangan Lama Mengenai Administrasi Publik dan Penerapannya
Sebagai catatan awal dari bab ini, cara-cara lama yang biasanya digunakan dalam
administrasi publik, ada sedikit perbedaan antara administrasi sebagai proses dan proses
implementasi. Implementasi dalam administrasi publik sangat dapat
dipertanggungjawabkan. Konsekuensinya, ketika muncul istilah “implementasi” sebagai
model yang belum eksis, ada beberapa asumsi yang secara implisit memperlihatkan
implementasi secara alamiah [yang menjadi keseimbangan besar bagi efisiensi dan
administrasi yang tidak berpihak] dan menjadi satu-satunya cara yang paling baik untuk
diterapkan.13 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
Asumsi pertama, bahwa proses implementasi kebijakan top – down, hirarki, dan satu
arah. Ketiganya diasumsikan bahwa kebijakan telah disusun sebagai bagian dari perwakilan
administrasi. Perwakilan-perwakilan ini akan membawa kebijakan atau program di suatu
negara dengan sedikit keinginan untuk menjalankan keadilan dan kebijaksanaan. Pada
kenyataannya, kebijaksanaan bukan merupakan pengetahuan sebagai bagian terpenting dari
pekerjaan administrator publik. Di samping itu, perwakilan yang ditunjuk dan manajer harus
menerapkan administrasi untuk mengontrol suatu proses agar kebijakan-kebijakan dapat
ditempatkan dengan lebih baik oleh para pengambil keputusan. Pekerjaan para perwakilan
administrasi harus tidak berpihak (netral) di dalam hukum sebagai otoritas dari badan
legislatif.
Kedua, karena pengaruh dari ilmu-ilmu manajemen dan penekanan dari organisasi-
organisasi formal, fokus pada kontrol perilaku untuk menyesuaikan diri pada ilmu-ilmu
tersebut sebagai prinsip yang diutamakan. Tugasnya kemudian menjadi suatu cara untuk
menemukan sesuatu yang dapat diprediksikan, regularisasi, dan “pembenaran” prosedur
dan peranan dalam menerapkan program, dan penggunaan teknik-teknik manajemen dan
kontrol untuk orang-orang yang berada dalam organisasi apakah mereka dapat
melaksanakan tugas-tugasnya. Fokus utama dalam manajemen organisasi dan pengelolaan
manusia yaitu bertanggung jawab untuk menyediakan pelayanan dan fungsi-fungsinya untuk
mendukung tindakan kebijakan. Nilai-nilai yang dapat diterapkan adalah efisiensi, pelayanan
yang baik, dan konsisten dengan hukum.
Asumsi ketiga bahwa implementasi tidak menjadi bagian dari proses kebijakan.
Proses Administratif dan pembuat kebijakan (yang ditujukan pada politisi/dikotomi
administrasi) adalah sesuatu yang berbeda. Termasuk didalamnya, tidak ada pertanyaan
tentang kebijakan yang baik atau buruk, “dapat diimplementasikan” atau tidak; hal
sederhana yang memandu kekuatan dibelakang petugas administrasi yang akhirnya dapat
14 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
lebih efisien. Karena asumsi ini, berpikir secara strategis-tidak mengurangi implementasi
program implementasi- yang keduanya tidak bisa dianggap tidak tepat dan tidak penting.
Pandangan Baru Mengenai Administrasi Publik dan Penerapannya
Ada kesulitan makna yang dapat diambil dari asumsi di atas mengenai proses
implementasi yang didasarkan pada pandangan baru mengenai manajemen publik. Hal ini
menjadi bagian dari kenyataan bahwa pandangan baru mengenai manajemen publik tidak
disetujui dalam hal “implementasi” secara langsung. Lebih dari itu teori pilihan publik dan
pandangan baru mengenai manajemen publik berpendapat bahwa, pemerintah “seharusnya
keluar dari cara ini” sebagai kemungkinan untuk kekuatan pasar dan pencapaian tujuan
masyarakat. Kita akan menggali lebih dalam mengenai pandangan baru manajemen publik
yang memiliki mekanisme dan pendekatan pada implementasi dan keterlibatan warganegara
dapat ditemukan dalam wacana mengenai pelayanan publik yang baru, walaupun pendapat
ini didasarkan pada asumsi fundamental dan alasan yang berbeda. Sebagai hasilnya,
meskipun pendekatan kedengarannya sama-sama saling menghargai, dan sama-sama
menggunakan terminologi, implementasi pada pandangan baru mengenai manajemen
publik tetap berbeda dengan pandangan lama mengenai administrasi publik dan pandangan
baru mengenai manajemen publik.
Dua pendekatan pokok di atas untuk mengimplementasikan pandangan baru
mengenai teori manajemen publik adalah privatisasi dan produksi,-dengan kata lain,
implementasi bukan untuk para birokrasi dan permintaan pasar. Sebagai catatan, privatisasi
adalah tanda-tanda dalam pergerakan manajemen publik yang baru. Meskipun Osborne dan
Gaebler tidak merancang keseluruhan privatisasi dalam pemerintahan, mereka menyatakan
bahwa “hal ini akan membuat mereka mengirimkan banyak hal mengenai pelayanan publik
ke tangan swasta … jika tidak dikerjakan oleh pemerintah dengan lebih efektif, efisien,
seimbang, atau akuntabilitas” (1992;47). Pandangan mengenai implementasi oleh teori 15 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
manajemen publik yang terbaru mengarah pada implementasi pada birokarasi yang lebih
memungkinkan, dan termasuk memperkenalkan nilai-nilai bisnis ke dalam suatu program
yang dapat diimplementasikan secara benar dan efisien.
Ketika pandangan lama mengenai administrasi publik mengisyaratkan efisiensi
implementasi dari model top down, pandangan terbaru mengenai manajemen publik
memperlihatkan efiseinsi implementasi dari satu sisi-dari sektor swasta ke umum, dan dari
bawah- kepada pelanggan. Hasil dari keterlibatan warganegara dalam menghasilkan dan
melayani publik. Ahli teori pilihan publik, Vincent dan Elinore Ostrom yang pertama kali
menggunakan istilah “co-produksi” dalam diskusi mereka mengenai hubungan publik yang
baik dengan institusi yang memberikan pelayanan (Ostrom dan Ostrom 1971). Ironisnya,
beberapa komponen mengenai co-produksi menyokong keterlibatan warga negara sebagai
pengembangan komunitas, tetapi ide-ide ini secara cepat menghapuskan gagasan-gagasan
mengenai co-produksi untuk menghasilkan nilai tambah.
Penekanannya pada pemotongan harga dan penekanan pada pemberdayaan yang
diekspresikan oleh John Alford, yang berpendapat bahwa permasalahan dengan co-produksi
ketika terlalu mandiri pada para sukarelawan dan mementingkan kepentingan orang lain.
Dalam kondisi ketika pasar didominasi oleh nilai mata uang, hal itu terlihat sangat jauh dan
menjadi tidak dapat diandalkan untuk memotivasi yang didasarkan pada kepentingan publik
yang lebih penting. Upaya sukarela, tidak hanya menjawab kepercayaan warga negara,
tetapi juga untuk menampung co-produksi yang sejalan dengan masyarakat. Teori-teori awal
menyebutkan klien atau konsumen … biasanya tidak disebutkan ke dalam warga negara”
atau bagian dari sukarelawan (2000;129). Selanjutnya ia mengatakan bahwa, “meskipun satu
hal secara serius, berpendapat untuk mengembalikan pada penekanan produksi pemerintah
secara langsung” lebih “keras kepala” pendekatan co-produksi inilah yang dibutuhkan oleh
klien [129].
16 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
Alford lebih lanjut menyatakan bahwa pendekatan yang keras kepala [hard headed]
ini didasarkan pada idealisme dan norma-norma dari pasar. Ia berpendapat bahwa
organisasi seharusnya menyediakan insentif pada klien sebagai langkah yang lebih santun
untuk menekan nilai organisasi pada yang titik terendah. Misalnya, jika pembeli menulis
postcard sebagai salah satu caranya, maka hal itu dapat diseleksi lebih awal dan mengurangi
nilai produksi. Jika konsumen dapat membawa sampah mereka ke jalanan, hal itu akan
menghasilkan nilai cost yang merupakan koleksi dari sampah-sampah tersebut. Satu-satunya
jalan untuk menyelesaikan permasalahan menjadi lebih sederhana adalah tindakan yang
dapat dipercaya oleh konsumen sebagai kondisi untuk memperbaiki pelayanan.
Untuk mendapatkan konsumen dari sektor swasta, model asumsi di atas harus
dirubah, dengan cara organisasi menyediakan pelayanan yang baik dan konsumen
memberikan uang sebagai hasil dari belanja untuk harga pembelian. Dari sisi yang lain, pada
kenyataannya banyak sektor publik yang memanfaatkan untuk tidak membayar pelayanan
yang mereka terima, klien co-produksi berarti bahwa bagian dari pelayanan tidak
sesederhana dalam organisasi dalam satu jalan, tetapi lebih kepada pembagian-pembagian
oleh klien [Alford 2000; 132].
Brudney dan England [1983], dengan kata lain, memberikan pendapat bahwa co-
produksi bekerja dengan baik untuk menghasilkan harga dan memperbaiki perfoma jika
didasarkan pada kerjasama secara sukarela yang menjadi bagian dari warga negara, dan
lebih aktif daripada pasif dalam berperilaku. Tetapi fokus utama dalam co-produksi ini
sebagai ukuran nilai tabungan dalam merespon desakan yang berhubungan dengan
keuangan; “sebagai tambahan untuk buruh yang dibayar oleh pegawai pemerintah dalam
melayani secara langsung aktivitas-aktivitas yang berkaitan dengan penduduk, co-produksi
sangat potensial dalam meningkatkan kualitas dan efisiensi dalam pelayanan di
kabupaten/kotamadya” [1983; 959]. Dengan kata lain, pandangan baru mengenai
17 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
manajemen publik, keterlibatan warga negara termasuk dalam “produktifitas perilaku yang
dapat merubah tingkatan dan kualitas untuk ketersediaan pelayanan” [Percy 1984; 432].
Pandangan Baru Mengenai Pelayanan Publik dan Penerapannya
Dalam pandangan baru mengenai pelayanan publik, fokus utamanya ada pada
implementasi warga negara dalam pertalian dan pengembangan komunikasi. Warga negara
tidak diangkat sebagai orang yang turut campur secara potensial di dalam “kebenaran”
implementasi, atau mereka digunakan sebagai wahana untuk menurunkan harga. Di
samping itu, ikatan warga negara dapat lebih penting sebagai bagian dari implementasi
kebijakan, yang memiliki keleluasaan untuk memberikan informasi pada partisipasi warga
negara. Peter de Leon [1999] menyatakan pendapatnya bahwa penekanan pada demokrasi,
partisipasi sebagai bagian dari implementasi, dikombinasikan dengan metode postpositive,
maka kita akan dapat lebih memahami bagaimana implementasi itu dapat dijalankan dengan
sukses.
Dalam pandangan yang sama, Terry Cooper menyatakan bahwa; administrasi publik
seharusnya bertanggungjawab secara etis pada peningkatan partisipasi warga negara dalam
proses perencanaan dan penyediaan pelayanan publik yang lebih baik. Partisipasi mungkin
dan tidak mungkin akan digunakan atau memuaskan administrator, tetapi secara esensial
akan menghasilkan dan menjaga komunikasi politik pada pemerintahan [Cooper 1991; 143].
Dalam pandangan baru mengenai administrasi publik, warga negara terlibat tanpa
batas sebagai dasar prioritas. Dalam kenyataannya, kita harus mengelola organisasi publik
agar dapat mempertinggi dan meningkatkan keterlibatan warga negara dalam permasalahan
dan bagian dari pembuatan kebijakan dan proses implementasi. Termasuk di dalam proses
ini adalah, warga negara “datang sebagai dirinya sendiri dan sebagai warga negara,… lebih
dari sekedar konsumen, klien, dan memberikan keuntungan pada administrasi negara”
[Stivers 1990; 96]. Warga negara termasuk di dalam pemerintahan yang dapat memberikan 18 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
penawaran pada pemerintah untuk memuaskan kebutuhan jangka pendek. Dalam waktu
yang bersamaan, organisasi menjadi “tempat umum yang memiliki sisi kemanusiaan [warga
negara dan administrator] dengan pandangan yang berbeda-beda … bertindak secara
bersama-sama untuk pelayanan masyarakat yang lebih baik [96]. Hal ini menjadi interaksi
dan kesatuan pada warga negara yang memberikan kesempatan dan arti dalam pelayanan
publik. Seperti yang dikatakan Frederickson [1997] “perbuatan yang mulia” dalam pekerjaan
kita.
Berdasarkan pandangan baru dari pelayanan publik, mekanisme seperti co-produksi
dapat memberikan konsep mengenai komunitas, bukan dari konsep pasar. Masyarakat
dengan karakteristik interaksi sosial, memiliki tempat berbagi, dan pertalian yang kuat.
Seperti yang dijelaskan oleh Richard Sundeen [1985], ada tiga komponen dalam masyarakat
– interaksi sosial, pembagian teritori [wilayah] dan pertalian kekeluargaan yang erat.
“karakteristik tersebut memiliki kontribusi secara kohesif dan solidaritas masyarakat dengan
hubungan sosial termasuk di dalamnya menjadi anggota yang ditandai dengan kebersamaan
dan saling tolong menolong, kooperasi, dan keseluruhan nilai holistik [388]. Dalam
masyarakat ini, warga negara dan pelayan publik memiliki tanggungjawab yang sama dalam
kontribusinya untuk berhubungan dengan sesama anggota masyarakat. Dalam lingkungan
ini, satu-satunya jalan untuk mengimplementasikan kebijakan adalah penawaran insentif
atau pemutusan insentif dalam memodifikasi pilihan dan kepentingan individu.
Hal ini diperparah dengan pendapat yang mengutamakan individu. Sebagai orang
yang memiliki kepentingan, menarik keuntungan yang besar, mereka akan melihat dirinya
sebagai konsumen dalam pelayanan pemerintah, bukan sebagai anggota dari masyarakat.
Dalam pandangan baru mengenai manajemen publik, warga negara secara umum meminta
pada pertanggungjawaban pemerintah untuk pelayanan yang memuaskan sesuai
permintaan mereka. Tujuannya adalah mempertemukan antara permintaan dari warga
negara sehingga mereka dapat memiliki keadilan dalam pemerintahan. Model ini 19 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
menekankan pada performans yang dapat mengukur produktifitas sebagai indikator untuk
memperlihatkan posisi warga negara dalam pemerintahan dan pemerintah merancang
tanggungjawab. Peranan warga negara/konsumen terbatas pada permintaan, konsumsi, dan
pelayanan evaluasi.
Para penasehat dari pandangan baru mengenai pelayanan publik memberikan
pendapatnya bahwa sangat kecil perhatian yang dibayarkan oleh partisipasi warga negara
dalam keputusan yang dibuat oleh pemerintah dan pelayanan yang diberikan. Kita dapat
menyatakan bahwa co-produksi dalam masyarakat dengan cara pemberian kepercayaan,
kooperasi, dan pembagian tanggungjawab dan kerja sama dalam mengimplementasikan
program. Dalam proses ini, warga negara akan mempelajari mengenai pemerintahan dan
pemerintah akan mempelajari warga negara. Charles Levine [1984], misalnya, secara
langsung berbicara mengenai permasalahan-permasalahan, pendapat dan argumentasinya
yang mendebat keterlibatan warga negara dalam pelayanan publik yang seringkali
difokuskan dalam pandangan sempit nilai ekonomi dan kriteria politik. Lebih dari sekedar
pertanyaan banyaknya uang yang akan disimpan atau bagaimana pendekatan yang dapat
membantu mencapai tujuan dalam lingkungan politik, ia berpendapat bahwa evaluasi
sebagai alternatif yang potensial memberikan kontribusinya pada warga negara, termasuk;
[1] warga negara percaya pada pemerintah; [2] warga negara yang manjur [efficacy]; dan [3]
pembagian konsep mengenai pertalian kekeluargaan yang erat [1984; 284].
Dengan privatisasi, Levin menyatakan pendapatnya bahwa efisiensi akan sering
dihasilkan karena merupakan pilihan dari penawaran yang kompetitif. Walaupun demikian,
model privatisasi menjadi ideal karena pemerintah menawarkan lingkungan yang kompetitif
dimana pelayanan pada konsumen dengan atau tanpa kontrak dengan pemerintah. Dengan
kata lain, harus ada kepercayaan antara warga negara. Sebagai hasilnya, warga negara
seperti Pericles, Aristotle, dan Rousseau diangkat sebagai warga negara yang aktif dalam
masyarakat. Pendek kata, privatisasi tidak dapat memimpin menjadi warga negara yang 20 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
lebih baik, hanya kemungkinan menjadi konsumen yang lebih pandai. Levine memahaminya
sebagai penempatan dasar-dasar untuk hubungan yang positif antara pemerintah dan warga
negara yang membuat warga negara menjadi bagian integral dari proses pelayanan
masyarakat.” [288].
Kesimpulan
Kita dapat menyimpulkan bahwa tidak ada perbedaan antara pandangan baru
mengenai pendekatan manajemen publik dengan pandangan baru mengenai pelayanan
publik. Itu hanyalah semantik, atau permainan kata-kata. Misalnya, satu dari pandangan luas
yang digunakan adalah aplikasi dari teknik co-produksi dalam area kebijakan. Berpikir
beberapa menit mengenai program kebijakan seperti melihat suatu fokus pada
penyimpanan dan efisiensi – yang secara resmi menjadi pandangan baru bagi manajemen
publik. Dalam departemen kepolisian, efisiensi dan pengurangan harga sangat
dimungkinkan. Misalnya, rekruitmen yang memberikan insentif dan tidak memberikan
insentif apabila laporan mengenai tindakan kriminal menjadi meningkat dan/atau lingkungan
yang banyak terjadi tindakan kriminal. Alternatif-alternatif ini menjadi dasar evaluasi bagi
departemen kepolisian. Hal ini sama dengan beberapa kasus dan sama fungsinya apabila
privatisasi menjadi alternatif yang lebih baik karena sangat potensial untuk menurunkan
pengeluaran. Hal ini juga dapat digunakan untuk menciptakan kompetisi secara positif untuk
menemukan jalan terbaik dalam pelayanan tugas kepolisian. Peranan departemen kepolisian
menjadi hal baru untuk menciptakan lingkungan yang kompetitif.
Dengan kata lain, masyarakat yang ideal dan warga negara dalam pandangan baru
mengenai pelayanan publik terlihat sangat berbeda. Kebijakan masyarakat, termasuk di
dalam bagian masyarakat dalam mengembangkan solusi yang lebih baik untuk memecahkan
permasalahan di lingkungan sekitarnya. Kebijakan masyarakat berdasarkan pada konsep
bahwa petugas kepolisian dan warga negara secara bersama-sama menciptakan cara yang 21 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis
dapat digunakan untuk memecahkan permasalahan dalam masyarakat. Hal ini mengacu
pada hubungan antara petugas kepolisian dengan warga negara, memberdayakan
masyarakat menjadi prioritas bagi kepolisian dan keterlibatan untuk mengembangkan
kualitas kehidupan masyarakat di lingkungan sekitarnya. Tujuannya adalah untuk
membangun masyarakat yang kuat, dengan warga negara yang terlibat dan pemberdayaan
masyarakat untuk mengurangi tindakan kriminal, dan membagi dengan pelayanan publik
sebagai pertanggungjawaban untuk membuat kehidupan masyarakat menjadi lebih baik.
Peranan dari pegawai pemerintah menjadi salah satu fasilitas yang terbaik dan memberikan
dukungan untuk keterlibatan masyarakat dan membantu untuk membangun kapasitas
warga negara menjadi lebih baik lagi.
22 Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis