ПРАВНИ ФАКУЛТЕТ УНИВЕРЗИТЕТА У БЕОГРАДУslilic.com/up upp text 8...

ПРАВНИ ФАКУЛТЕТ УНИВЕРЗИТЕТА У БЕОГРАДУ

БиблиотекаУЏБЕНИЦИ

СТЕВАН ЛИЛИЋ

УПРАВНО ПРАВОУПРАВНО

ПРОЦЕСНО ПРАВООсмо издање

БЕОГРАД • 2014

Проф. др СТЕВАН ЛИЛИЋ(www.slilic.com)

УПРАВНО ПРАВОУПРАВНО ПРОЦЕСНО ПРАВО

OСМО ИЗДАЊЕ

ИздавачПравни факултет Универзитета у Београду

Центар за издаваштво и информисање

За издавачаПроф. др Сима Аврамовић, декан

Уредникпроф. др Драган Митровић

управник Центра за издаваштво и информисање

© Правни факултет Универзитета у Београду, 2014.Сва права задржана. Није дозвољено да било који део ове књиге буде снимљен, емитован или репродукован на било који начин, укључујући, али не ограничавајући се на фотокопи-рање, фотографију, магнетни упис или било који други вид записа, без претходне саглас-ности аутора и издавача.

www.ius.bg.ac.rs

САДРЖАЈ

ПРЕДГОВОР ОСМОМ ИЗДАЊУ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

УПРАВНО ПРАВО

ГЛАВА IТЕОРИЈСКЕ ОСНОВЕ УПРАВНОГ ПРАВА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25I. ПОЈАМ УПРАВЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25А. Теоријски појам управе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

1. Уводне напомене . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252. Правно-политичке концепције . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

а) Управа и подела власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27б) Управа и извршна власт . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28в) Правна држава, легалитет и легитимитет

управног деловања . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29г) Теоријски појам државне управе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31д) Теоријски појам управе као јавне службе . . . . . . . . . . . . . . . . 32

3. Социотехнолошке концепције . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33а) Управна прагматика. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33б) Научна организација рада . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33в) Функције управљања . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

4. Управа као систем за социјалну регулацију . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35а) Савремени теоријски појам управе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35б) Системски приступ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36в) Кибернетска моделистика . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38г) Социјална регулација . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Б. Функционални појам управе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411. Уводне напомене . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412. Функционални појам управе у материјалном смислу . . . . . . . . . 42

а) Управна функција – управа као власт . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43б) Управна делатност – управа као јавна служба . . . . . . . . . . . . 45

3. Функционални појам управе у формалном смислу. . . . . . . . . . . 47В. Организациони појам управе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

1. Уводне напомене . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 492. Појам и елементи организације . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

а) Појам организације . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

6 Управно право и управно процесно право

б) Елементи организације . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501) Нормативни елемент организације (циљ). . . . . . . . . . . . . 502) Субјективни елемент организације (људи). . . . . . . . . . . . 513) Материјални елемент организације (средства) . . . . . . . . 554) Структурални елемент организације

(организациона структура). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 585) Статусни елемент организације (аутономија) . . . . . . . . . 65

3. Вршиоци управе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66а) Субјекти овлашћени за

вршење управне делатности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66б) Органски појам управе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67в) Јавна управа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68г) Јавна овлашћења. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69д) Врсте управних организација . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

Г. Теоријски појам управе – закључак . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71Д. Позитивноправни појам управе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

1. Уводне напомене . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 732. Позитивноправни појам управе у функционалном смислу . . . 733. Позитивноправни појам управе у организационом смислу . . . 734. Позитивноправни појам управе – закључак . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

II. УПРАВНО ПРАВО. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78А. Предмет управног права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

1. Концепције предмета управног права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78а) Уводне напомене. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78б) Традиционална (ужа) концепција предмета

управног права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79в) Савремена (шира) концепција предмета управног права . . . . 81г) Негативно одређивање предмета управног права. . . . . . . . . 83д) Предмет управног права – закључак . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

2. Упоредно управно право. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86а) Европскоконтинентални систем управног права . . . . . . . . . 86б) Англосаксонски систем управног права . . . . . . . . . . . . . . . . . 88в) Остали системи управног права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89г) Међународно управно право . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94д) Управно право Европске уније . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

1) Право Европске уније. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 952) Начела управног права Европске уније . . . . . . . . . . . . . . . 983) Улога Европског суда правде у стварању управног права

Европске уније . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1003. Управно право и правни систем . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

Садржај 7

а) Управно право као део правног система . . . . . . . . . . . . . . . . . 107б) Однос управног права према другим гранама права . . . . . . 108

4. Институти управног права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111а) Управноправни однос . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111б) Управноправна норма . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112в) Основни институти управног права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

5. Значај управног права и реформа управног система . . . . . . . . . 115Б. Наука управног права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

1. Наука и систем управног права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117а) Опште напомене . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117б) Опште и посебно управно право . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

1) Појам и садржина посебног управног права . . . . . . . . . . 1192) Посебно управно материјално право и посебно

управно процесно право . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1203) Општи и посебни управни поступци

(clausula: lex specialis derogat legi generali) . . . . . . . . . . . . . . 124в) Настанак и развој науке управног права . . . . . . . . . . . . . . . . . 125г) Наука управног права у Србији . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129д) Наука управног права у бившој Југославији. . . . . . . . . . . . . . 137ђ) Савремене тенденције развоја науке управног права. . . . . . 137

2. Метод научног проучавања управног права . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

III. ИЗВОРИ УПРАВНОГ ПРАВА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1401. Општа обележја извора управног права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1402. Врсте извора управног права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

а) Устав као извор управног права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142б) Закон као извор управног права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144в) Подзаконски општи акти као извори управног права . . . . . 146

1) Подзаконски општи акти скупштинакао извори управног права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

2) Акти председника републике као извориуправног права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

3) Подзаконски општи акти владе као извориуправног права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

4) Подзаконски општи акти органа управе као извори управног права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

5) Подзаконски општи акти општина (града) као извори управног права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

г) Општи акти недржавних субјеката као извориуправног права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

3. Судске одлуке као извори управног права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151


а) Судске одлуке и стварање права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151б) Пример из наше судске праксе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156в) Судске одлуке и право Европске уније. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

4. Обичајно право као извор управног права . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1615. Техничка правила и стандарди као извори управног права . . . 162

Глава IIОРГАНИЗАЦИЈА УПРАВЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

I. ОРГАНИЗАЦИЈА И РАД УПРАВЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1651. Опште напомене . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1652. Јавна, државна и недржавна управа. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1653. Послови државне управе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1674. Положај и улога управе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1675. Управна јавна овлашћења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1686. Министарства, други органи управе и посебне организације. . . . 1697. Локална самоуправа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

II. ОРГАНИЗАЦИЈА УПРАВЕ У СРБИЈИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1721. Нормативни оквири . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1722. Послови државне управе у Србији. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1723. Положај и улога управе у Србији . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1734. Државни службеници и намештеници . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

а) Уводне напомене. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175б) Службеници и управа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

1) Значај кадрова у управи. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1762) Пријем (запошљавање) службеника. . . . . . . . . . . . . . . . . . 1793) Права и дужности службеника . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1814) Одговорност службеника . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1865) Престанак службе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

в) Службенички систем. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188г) Управни службеници у новим условима . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

1) Општи осврт . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1912) Селекција и напредовање јавних службеника . . . . . . . . . 1943) Перманентно образовање . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1984) Службеничка етика. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2055) Whistle blowers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208

д) Државни службеници и сукоб интереса . . . . . . . . . . . . . . . . . 2101) Уводне напомене . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2102) Спречавање сукоба интереса у државној управи . . . . . . 212

5. Органи управе и посебне организације у Србији . . . . . . . . . . . . 2146. Покрајинска управа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

Садржај 9

а) Управа у Војводини . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216б) Управа на Косову и Метохији . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

7. Локална самоуправа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219а) Општинска и градска управа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219б) Општина и град (Београд) као територијална јединица и

јединица локалне самоуправе у Србији . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219в) Организација власти и управе на локалном нивоу. . . . . . . . 220г) Заштита локалне самоуправе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223д) Улога и значај локалне самоуправе у заштити

животне средине. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224

III. НЕДРЖАВНА УПРАВА, ЈАВНЕ СЛУЖБЕ И ЈАВНЕ АГЕНЦИЈЕ . . . 2261. Јавни сектор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2262. Јавне службе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2273. Јавне агенције . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228

а) Појам и правна природа јавних агенција. . . . . . . . . . . . . . . . . 2281) Агенције у неким развијеним европским земљама . . . . 2292) Јавне агенције у Србији . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2303) Јавне агенције и јавна овлашћења. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2304) Организационе карактеристике и класификација јавних

агенција . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2315) Функционална својства јавних агенција . . . . . . . . . . . . . . 233

б) Контрола рада и одговорност јавних агенција. . . . . . . . . . . . 2341) Неопходност диференцирања облика правне контроле и

облика одговорности агенција . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2342) Правна контрола рада јавних агенција . . . . . . . . . . . . . . . 234

(а) Правна контрола рада агенција као посебних организација у саставу државне управе . . . . . . . . . . . 235

(б) Правна контрола рада јавних агенција каоорганизација ван државне управе са поверенимјавним овлашћењима . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236

3) Одговорност јавних агенција . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2374. Независна тела . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238

а) Независни државни органи и тела у праву Србије . . . . . . . . 2381) Омбудсман. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2382) Повереник за информације од јавног значаја

(и заштиту података о личности) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2413) Агенција за борбу против корупције . . . . . . . . . . . . . . . . . 2434) Државна ревизорска институција. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2465) Комисија за заштиту конкуренције . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

б) Контрола независних државних органа и телаод стране Парламента у Србији . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250


IV. ЕЛЕКТРОНСКА УПРАВА (Е-УПРАВА). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2551. Основна питања и правни оквири Eвропске уније . . . . . . . . . . . 2552. Е-управа у региону . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260

ГЛАВА IIIУПРАВНА ДЕЛАТНОСТ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

I. УВОДНЕ НАПОМЕНЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2651. Управна делатност и улога управе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2652. Управна делатност према Уставу Републике Србије из 1990.

и Закону о државној управи из 1992. године. . . . . . . . . . . . . . . . . 2663. Управна делатност и стратегија реформе државне управе у

Републици Србији из 2004. године. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2674. Управна делатност и закон о државној

управи из 2005. године. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2685. Управна делатност према Уставу Републике

Србије из 2006. године . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2696. Врсте и облици управне делатности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

II. Акти управе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2721. Појам и врсте аката управе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2722. Управни прописи. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2733. Управни акти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274

а) Појам и обележја управног акта. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2741) Конкретност . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2752) Ауторитативност . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2753) Једностраност . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2774) Правно дејство . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2785) Заснованост на закону . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2786) Извршност. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2797) Управна ствар . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279

(а) Управна ствар у теорији . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279(б) Законско дефинисање управне ствари . . . . . . . . . . . . 281

8) Доносилац управног акта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2839) Дефиниција управног акта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

б) Врсте управних аката . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2831) Позитивни и негативни управни акти. . . . . . . . . . . . . . . . 2842) Конститутивни и декларативни управни акти . . . . . . . . 2853) Везани и слободни (дискрециони) управни акти . . . . . . 286

(а) Појам везаних и слободних (дискреционих)управних аката. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

(б) Овлашћење за одлучивање по дискреционој оцени у Европском управном праву . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288

Садржај 11

4) Једноставни и збирни управни акти . . . . . . . . . . . . . . . . . 2895) Формални и неформални управни акти . . . . . . . . . . . . . . 2906) Управни акти са трајним временским дејством и

управни акти са ограниченим временским дејством. . . . . 2917) Управни акти који се доносе по захтеву странке и

управни акти који се доносе по службеној дужности . . . . 2918) Решења и закључци. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2929) Погрешни управни акти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292

(а) Неисправни и противправни управни акти . . . . . . . 293(б) Незаконити и нецелисходни управни акти . . . . . . . . 294(в) Рушљиви и ништави управни акти . . . . . . . . . . . . . . . 295(г) Уклањање погрешних управних аката . . . . . . . . . . . . 296

в) Правно дејство управног акта. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2981) Законитост управног акта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2982) Почетак и престанак правног дејства управног акта. . . . 2993) Правоснажност управног акта. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300

г) Додаци управном акту . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303д) Управни акти и компјутерска технологија . . . . . . . . . . . . . . . 304

1) Употреба компјутера и доношење управних аката. . . . . 3042) Правна питања у вези са управним актима донетим

средствима компјутерске технологије . . . . . . . . . . . . . . . . 3064. Материјални акти управе (управне радње) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307

а) Документовање . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308б) Саопштавање . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309в) Примање изјава. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310г) Принудне радње . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310

5. Управни уговори . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312а) Појам управног уговора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312б) Настанак и развој управних уговора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313в) Управни уговори и наше право . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315

III. УПРАВНИ НАДЗОР . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3171. Појам и обележја управног надзора. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3172. Врсте управног надзора. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318

а) Надзор над законитошћу рада . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318б) Надзор над законитошћу аката . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319в) Инспекцијски надзор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319

1) Опште напомене . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3192) Инспектор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3203) Инспекцијски поступак . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3204) Поверавање инспекцијских послова . . . . . . . . . . . . . . . . . 322


5) Еколошка инспекција . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3233. Управна инспекција . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329

ГЛАВА IVКОНТРОЛА УПРАВЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335I. ПОЈАМ И ВРСТЕ КОНТРОЛЕ УПРАВЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335II. ПОЛИТИЧКА КОНТРОЛА УПРАВЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336III. ПРАВНА КОНТРОЛА УПРАВЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336IV. УПРАВНА КОНТРОЛА УПРАВЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338

1. Појам и врсте управне контроле управе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3382. Унутрашња административна контрола . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340

а) Опште напомене . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340б) Инстанциона контрола . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341в) Службени надзор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342

3. Спољна административна контрола . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343

V. СУДСКА КОНТРОЛА УПРАВЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345

VI. ПОСЕБНИ ОБЛИЦИ КОНТРОЛЕ УПРАВЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3471. Јавно тужилаштво и контрола управе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3472. Омбудсман . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349

а) Идеја људских права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349б) Омбудсман – заштитник права грађана. . . . . . . . . . . . . . . . . . 352в) Омбудсман у нашем праву. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355

1) Заштитник грађана (омбудсман) у Србији . . . . . . . . . . . . 3552) Заштитник грађана (омбудсман) у јединици

локалне самоуправе у Србији. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3563) Покрајински омбудсман у Војводини . . . . . . . . . . . . . . . . 357

3. Уставна жалба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358а) Уставна жалба и жалба Уставном суду. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358б) Уставна жалба као правно средство заштите људских и

мањинских права и слобода у Србији . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360в) Повод за увођење уставне жалбе због повреде права

на суђење у разумном року у Србији . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363г) Правни основ за увођење уставне жалбе због повреде

права на суђење у разумном року у Србији . . . . . . . . . . . . . . 366д) Закон о Уставном суду Србије и уставна жалба . . . . . . . . . . 367е) Уставна тужба у Хрватској. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369

ГЛАВА VОДГОВОРНОСТ УПРАВЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373

I. УПРАВНА ДЕЛАТНОСТ И ОДГОВОРНОСТ УПРАВЕ . . . . . . . . . . 3731. Опште напомене . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373

Садржај 13

2. Врсте правне одговорности управе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3773. Системи одговорности управе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3794. Правна природа (основ) одговорности управе. . . . . . . . . . . . . . . 382

II. ОДГОВОРНОСТ ЗА ШТЕТУ ПРИЧИЊЕНУ РАДОМ УПРАВЕ. . . 384

III. „ЋУТАЊЕ УПРАВЕ“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3871. Појам и врсте „ћутања управе“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3872. Управни поступак и „ћутање управе“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3883. Управни спор и „ћутање управе“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3914. Модели правне регулације „ћутања управе“ . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

ГЛАВА VIПРИСТУП ИНФОРМАЦИЈАМА ОД ЈАВНОГ ЗНАЧАЈА. . . . . . . . . . . . 401

1. Појам информације од јавног значаја . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4012. Садржина права на слободни приступ информацијама

од јавног значаја. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4023. Поступак за остваривање права на приступ информацијама

од јавног значаја. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4034. Поступак пред повереником за информације

од јавног значаја. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4055. Шематски приказ поступка за приступ информацијама

од јавног значаја. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407

ГЛАВА VIIДРЖАВНА ПОМОЋ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411

1. Појам државне помоћи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4112. Законско регулисање државне помоћи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4113. Поступак контроле државне помоћи. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4124. Пријављивање државне помоћи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4135. Поступак претходне контроле. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4146. Поступак накнадне контроле. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4147. Повраћај државне помоћи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4158. Коначност решења комисије за контролу државне помоћи и

могућност покретања управног спора. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415

УПРАВНО ПРОЦЕСНО ПРАВО

ГЛАВА IПРЕДМЕТ И ИЗВОРИ УПРАВНОГ ПРОЦЕСНОГ ПРАВА . . . . . . . . . . 419

I. МАТЕРИЈАЛНО И ПРОЦЕСНО ПРАВО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419

II. ПРЕДМЕТ УПРАВНОГ ПРОЦЕСНОГ ПРАВА . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4211. Појам и предмет управног процесног права . . . . . . . . . . . . . . . . . 4212. Систематизација предмета управног процесног права. . . . . . . . 423


III. УПРАВНО ПРОЦЕСНО ПРАВО И ДРУГА ПРОЦЕСНА ПРАВА . . . 4231. Однос управног процесног права и управног

материјалног права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4212. Однос управног процесног права и других процесих права . . . . . 424

IV. ИЗВОРИ УПРАВНОГ ПРОЦЕСНОГ ПРАВА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424

ГЛАВА IIПОСТУПАК ДОНОШЕЊА УПРАВНИХ ПРОПИСА . . . . . . . . . . . . . . . 429

1. Поступак доношења управних прописа у ширем смислу(управни закони). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429

2. Поступак доношења управних прописа у ужем смислу(управни прописи) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432

ГЛАВА IIIУПРАВНИ ПОСТУПАК . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435

I. ОПШТИ УПРАВНИ ПОСТУПАК. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435

А. Управни поступак . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4351. Развој управног поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4352. Појам управног поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4383. Врсте управног поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4414. Закони о општем управном поступку у нашем праву . . . . . . . . 442

Б. Општи управни поступак према ЗУП-у . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4451. Опште напомене . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4452. Основна начела општег управног поступка. . . . . . . . . . . . . . . . . . 446

а) Важење закона. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446б) Неопходна одступања и значење појединих израза . . . . . . . 446в) Начела општег управног поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447

1) Начело законитости . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4472) Начело заштите права грађана и заштите

јавног интереса. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4483) Начело ефикасности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4484) Начело истине. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4495) Начело саслушања странке . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4496) Начело (слободне) оцене доказа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4507) Начело самосталности у решавању . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4508) Начело двостепености у решавању (право на жалбу) . . . 4519) Начело правоснажности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45210) Начело економичности поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45311) Начело пружања помоћи странци . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45312) Употреба језика и писма у поступку . . . . . . . . . . . . . . . . . 454

Садржај 15

3. Надлежност у управном поступку . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454а) Појам и врсте надлежности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454б) Одређивање стварне надлежности по ЗУП-у . . . . . . . . . . . . . 458в) Одређивање месне надлежности по ЗУП-у. . . . . . . . . . . . . . . 458г) Просторно ограничење надлежности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459д) Службено лице овлашћено за вођење управног поступка и

службено лице овлашћено за решавање . . . . . . . . . . . . . . . . . 460ђ) Правна помоћ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460е) Изузеће службеног лица. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461

4. Странка у управном поступку и њено заступање . . . . . . . . . . . . 463а) Учесници у управном поступку . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463б) Странка у управном поступку . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464в) Својства странке. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 465г) Заступници и пуномоћници странке . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 466

1) Законски заступник странке . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4662) Привремени заступник странке . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4673) Заједнички представник више странака . . . . . . . . . . . . . . 4674) Пуномоћник странке . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4685) Стручни помагач странке . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 469

д) Странке са дипломатским имунитетом . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4695. Општење органа са странком и другим учесницима у

управном поступку. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470а) Поднесци. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470б) Позивање . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472в) Записник . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473г) Разгледање и преписивање списа и обавештавање

о току поступка. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475д) Достављање . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476

1) Начин достављања. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4772) Посредно достављање. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4773) Обавезно лично достављање . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4784) Посебни случајеви достављања . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478

(а) Достављање законском заступнику ипуномоћнику . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478

(б) Достављање пуномоћнику за примање писмена . . . 479(в) Достављање државним органима, предузећима

и другим правним лицима . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 480(г) Достављање лицима у иностранству, лицима са

дипломатским имунитетом, лицима у војним јединицама и установама и лицима на издржавању казне затвора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 480

(д) Достављање јавним саопштењем . . . . . . . . . . . . . . . . . 481


5) Одбијање пријема . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4816) Промена пребивалишта, боравишта или седишта . . . . . 4817) Доставница . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4818) Грешке у достављању . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482

6. Рокови и повраћај у пређашње стање . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482а) Рокови . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482

1) Појам и рачунање рокова у управном поступку. . . . . . . 4822) Врсте рокова у управном поступку . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4843) Утицај процесних рокова на рад органа управе . . . . . . . 4864) Право на правну заштиту у разумном року. . . . . . . . . . . 488

(а) Појам разумног рока . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488(б) Извршење одлуке у разумном року . . . . . . . . . . . . . . . 491

б) Повраћај у пређашње стање (реститутио ин интегрум) . . . 4917. Одржавање реда у току поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4938. Трошкови управног поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494

а) Трошкови органа и странака. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494б) Ослобађање од плаћања трошкова . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 496

В. Првостепени управни поступак . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4961. Фазе управног поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4962. Покретање поступка. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497

а) Официјелна и страначка максима . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497б) Спајање више ствари у један поступак. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498в) Измена захтева . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499г) Одустанак од захтева. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499д) Поравнање . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500

3. Испитни поступак. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500а) Опште карактеристике . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500б) Скраћени (испитни) поступак . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502в) Посебан испитни поступак . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502

4. Претходно питање у управном поступку. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5035. Усмена расправа. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5056. Доказни поступак . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507

а) Доказивање и доказна средства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507б) Исправе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509

1) Јавне и приватне исправе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5092) Уверења. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511

в) Сведоци. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513г) Изјава странке . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515д) Вештаци . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515

Садржај 17

ђ) Увиђај. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517е) Обезбеђење доказа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518

7. Решење . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519а) Орган који доноси решење . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519б) Облик и саставни делови решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 520в) Делимично, допунско и привремено решење. . . . . . . . . . . . . 523г) Рок за издавање решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524д) Исправљање грешака у решењу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524

8. Закључак . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524

Г. Другостепени управни поступак. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5251. Право на жалбу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5252. Надлежност органа за решавање по жалби . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5273. Рок за жалбу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5284. Садржај и предавање жалбе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5295. Поступак по жалби. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 530

а) Рад првостепеног органа по жалби . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 530б) Решавање другостепеног органа по жалби . . . . . . . . . . . . . . . 531

1) Претходни поступак по жалби . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5312) Редовни поступак по жалби . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 532

в) Жалба када првостепено решење није донето . . . . . . . . . . . . 5336. Рок за доношење решења по жалби и достављање

другостепеног решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534

Д. Понављање управног поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5341. Опште карактеристике . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5342. Разлози за понављање управног поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5353. Предлог за понављање поступка и рокови. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5364. Одлучивање у вези са понављањем поступка . . . . . . . . . . . . . . . . 537

а) Решавање о понављању поступка (iudicium rescindens) . . . . 537б) Одлучивање у поновљеном поступку

(iudicium rescissorium) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 538

Ђ. Нарочити случајеви поништавања, укидања и мењања решења (ванредна правна средства). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 539

1. Мењање и поништавање решења у вези са управним спором 5412. Захтев за заштиту законитости у управном поступку . . . . . . . . 5423. Поништавање и укидање решења по основу

службеног надзора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5434. Укидање и мењање правоснажног решења уз пристанак

или по захтеву странке . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5455. Ванредно укидање решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 546


6. Оглашавање решења ништавим . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 547

Е. Извршење решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5491. Опште карактеристике извршног поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . 5492. Извршност . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 550

а) Извршност решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 550б) Извршност заључка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551

3. Спровођење извршења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551а) Општи услови . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551б) Административно и судско извршење . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551в) Надлежност за спровођење административног

извршења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552г) Закључак о дозволи извршења и потврда извршности . . . . 552д) Посебна жалба. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553ђ) Обустављање и одлагање извршења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553е) Извршење новчаних казни у управном поступку. . . . . . . . . 553ж) Спровођење судског извршења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553

4. Извршење неновчаних обавеза(административно извршење) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554а) Извршење преко других лица . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554б) Извршење путем принуде . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554

1) Принудно новчано средство (глоба) . . . . . . . . . . . . . . . . . 5542) Непосредна принуда . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554

в) Поништавање или укидање решења на основу којег је спроведено принудно извршење . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554

5. Извршење ради обезбеђења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5556. Привремени закључак о обезбеђењу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 555

Ж. Спровођење ЗУП-а . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 555

ГЛАВА IVУПРАВНОСУДСКИ ПОСТУПАК (УПРАВНИ СПОР) . . . . . . . . . . . . . . 559

I. УПРАВНИ СПОР . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5591. Настанак и развој управног спора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 559

а) Историјски осврт . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 559б) Развој управног судства у свету . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 560в) Настанак и развој управног спора у Србији (и бившој

Југославији) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5621) Разлози за доношење новог Закона о управним

споровима (2009) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5642) Основни недостаци новог Закона о управним

споровима (2009) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 565

Садржај 19

г) Управно судство у свету данас . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5672. Појам и врсте управног спора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 569

а) Појам управног спора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 569б) Врсте управних спорова . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 570

1) Објективан и субјективан управни спор . . . . . . . . . . . . . 5712) Спор за поништај управног акта и спор

пуне јурисдикције . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5713) Општи и посебни управни спорови. . . . . . . . . . . . . . . . . . 573

3. Системи одређивања предмета управног спора . . . . . . . . . . . . . . 574

II. УПРАВНИ СПОР ПРЕМА ЗАКОНУ О УПРАВНИМ СПОРОВИМА (ЗУС). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 575

1. Циљ управног спора. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5752. Право покретања управног спора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5763. Надлежност за вођење управних спорова . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5774. Предмет управног спора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 578

а) Управни (и други појединачни) акт као предметуправног спора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 578

б) Предмет управног спора у случају „ћутања управе“ . . . . . . 5795. Разлози за вођење управног спора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5806. Тужилац и тужени (странке у управном спору). . . . . . . . . . . . . . 5817. Тужба у управном спору . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 582

а) Дејство тужбе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 582б) Рок и предаја тужбе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 583в) Садржај тужбе (тужбени захтев) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 584г) Поступак по тужби . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 585

1) Претходни поступак по тужби . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5852) Редовни поступак по тужби . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 588

8. Управни спор пуне јурисдикције . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5899. Пресуда и решење у управном спору . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59110. Правна средства у управном спору . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 591

а) Уставно право на правно средство . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 591б) Правна средства у управном спору према Закону о управним

споровима из 1996. године. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5921) Жалба против одлуке суда у управном спору . . . . . . . . . 5922) Захтев за ванредно преиспитивање правоснажне судске

одлуке у управном спору. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5933) Захтев за заштиту законитости против судске одлуке у

управном спору . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5944) Понављање поступка у управном спору . . . . . . . . . . . . . . 595


5) Мењање и поништавање решења у вези са управним спором (ЗУП/96) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 596

6) „Нова тужба“, „посебан подесак (опомена)“ и „захтев за доношење управног акта од стране суда“ у вези са неизвршењам пресуде у управном спору . . . . . . . . . . . . . 597

7) Захтев за повраћај ствари и накнаду штете у управном спору . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 598

в) Правна средства у управном спору према Закону оуправним споровима из 2009. године . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5981) Приговор против решења судије појединца у

управном спору (ЗУС/09) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5992) Ванредна правна средства у

управном спору (ЗУС/09) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6003) Удовољавање тужбеном захтеву од стране

туженог (ЗУС/09) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6034) Правна средства у вези са неизвршењем пресуде у

управном спору (ЗУС/09) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6035) Захтев за повраћај ствари и накнаду штете у управном

спору (ЗУС/09) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60411. Обавезност и извршење пресуда у управном спору . . . . . . . . . . 60512. Допунска правила поступка у управном спору . . . . . . . . . . . . . . 60713. Новчано кажњавање. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60814. Трошкови и таксе у управном спору . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 608

ГЛАВА VПОСТУПАК ЗАКЉУЧИВАЊА УПРАВНИХ УГОВОРА(УГОВОР О КОНЦЕСИЈИ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 611

ГЛАВА VIПОСТУПАК ВРШЕЊА ПРИНУДНИХ РАДЊИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 615

ОДАБРАНА СТРУЧНА ЛИТЕРАТУРА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 619

APPENDIX: Contents summery in English . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 627

ПРЕДГОВОР ОСМОМ ИЗДАЊУ

Најновије, осмо издање уџбеника Управно право и Управно процесно право, као и претходна, полази од наставног плана и програма универзи-тетских академских студија за предмете управно право и управно процес-но право. Новим Наставним планом основних академских студија Правног факултета у Београду предвиђено је да предмет управно право буде оба-везан предмет у шестом семестру, док је управно процесно право обавезан предмет правосудно-управне наставне групе у шестом семестру. Осим тога, силабусом мастер и докторских студија, у оквиру управноправне научне области, обухваћени су предмети управно право и управно процесно пра-во. Уџбеник је првенствено намењен као обавезна литература студентима основних студија, али и као основана и допунска литература на мастер и докторским студија.

Имајући у виду потребу да се студенти упознају не само са важећим нормативним оквиром управне легислативе, већ и савременим концептуал-ним моделима управе и управних система, посебно њихове организационе, функционалне и вредносне трансформације од „инструмента власти“ у „сер-вис грађана“ и управном процедуром, иако садржински одвојене, материје управног и управног процесног права спојене су у један текстуални оквир.

Осмо издање уџбеника Управно право и управно процесно право прати најновије промене прописа, као и тенденције фундаменталних промена у управном и управнопроцесном праву.Уџбеник је усклађен са новим пропи-сима у области организације управе (Закон о министарствима) и управне делатности (Закон о управној инспекцији). Поглавље о покрајинској уп-рави усклађено је са одлуком Уставног суда Србије о неуставности неких одредби Закона о утврђивању надлежности АП Војводине и Статута АП Војводине. Најзад, с обзиром на предстојеће промене у управно процес-ном праву дат је и осврт на најновији Предлога Закона о општем управном поступку.

И овом приликом се захваљујемо студентима који су нам указали ве-лико академско поверење тиме што су се користећи овај уџбеник опреде-лили да озбиљно и савесно приступе припремању и полагању испита из управног права и управног процесног права.

Београд, децембар 2013. Проф. др Стеван Лилић

УПРАВНО ПРАВОГЛАВА I

ТЕОРИЈСКЕ ОСНОВЕУПРАВНОГ ПРАВА

I. ПОЈАМ УПРАВЕА. ТЕОРИЈСКИ ПОЈАМ УПРАВЕБ. ФУНКЦИОНАЛНИ ПОЈАМ УПРАВЕВ. ОРГАНИЗАЦИОНИ ПОЈАМ УПРАВЕГ. ТЕОРИЈСКИ ПОЈАМ УПРАВЕ – ЗАКЉУЧАКД. ПОЗИТИВНОПРАВНИ ПОЈАМ УПРАВЕ

II. УПРАВНО ПРАВОА. ПРЕДМЕТ УПРАВНОГ ПРАВАБ. НАУКА УПРАВНОГ ПРАВА

III. ИЗВОРИ УПРАВНОГ ПРАВА

Глава IТЕОРИЈСКЕ ОСНОВЕ УПРАВНОГ ПРАВА

I. ПОЈАМ УПРАВЕ

А. Теоријски појам управе

1. Уводне напомене

Појам управе је веома сложен. Због тога је и његово одређивање веома сложено. С обзиром на то да се појам управе може одредити и у теоријском и у позитивноправном смислу, треба одредити посебно теоријски, а по-себно позитивноправни појам управе. Теоријски појам управе одређује се полазећи од одређених теоријских претпоставки, док се позитивноправни појам одређује полазећи од дефиниције управе која је одређена важећим правним прописима (нпр. уставом и законом). Међутим, понекад се тео-ријски и позитивноправни појам управе не поклапају, што значи да при њиховом изучавању о томе треба водити посебно рачуна.

Теоријски посматрано, управа је комплексан појам који обухвата нај-мање два основна значења: а) управљање стварима, тј. обављање активности технолошке регулације радног процеса на основу специјализованог искуства и знања (нпр. индустријске производње), и б) владање људима, тј. вршење ауторитативних активности на основу политичке власти и силе (нпр. изда-вање општих или појединачних заповести и вршење радњи принуде).

Модерна мисао о потреби раздвајања управљања од владања јавља се почетком 19. века са идејом да „владање људима треба да буде замењено уп-рављањем стварима“.1 Управљање стварима подразумева доношење одлука поводом одређеног „предмета“ одлучивања. Идеја да управљање треба да замени владање, посебно је уобличено у солидаристичким концепцијама социјалфункционалиста почетком 20. века о управи као вршиоцу управне делатности и јавних служби. Према том становишту, из којег је произишла и савремена концепција о управи као инструменту социјалне регулације, управа више није (и не може бити) део државе као организације са тзв. монополом физичке силе и принуде у рукама владајуће класе, како се то донедавно и код нас истицало.2

У поступку одређивања теоријског појма управе, међутим, треба се ос-врнути и на нека претходна питања која се односе на порекло и значење речи „управа“. Етимолошки и терминолошки, тј. према пореклу (корену)

1 Claude-Henri de Saint-Simon, Katekizam industrijalaca, Izbor iz djela, Zagreb 1979, стр. 206–231. 2 Упореди: Стеван Лилић, „Administration as а System of Social Regulation“, зборник Democracy

to Come (ур. М. Дамјановић, С. Врачар, Љ. Маџар), Београд 1997, стр. 149–160.


значења речи и израза који се користи, садржина појма управа у нашем језику везује се за и изводи се од именице управљање која, између оста-лог, означава усмеравање, владање, вођење и координирање, као и глагола управљати, који, између осталог, има значење спроводити, усклађивати, упућивати, руководити и контролисати.

Садржински, изрази управа и управљање везују се за новолатинске из-разе администрација и администрирати, односно за латинску именицу ад-министратио која, између осталог, означава спровођење, помагање, усме-равање и вођење, као и за латински глагол administrare који, између осталог, значи управљати, извршавати, одлучивати, помагати и вршити службу.

Када ће се у нашем језику употребљавати израз управа а када израз администрација, не зависи само од њихове садржине, већ и од разних дру-гих околности, као што су уобичајеност употребе израза у одређеном пе-риоду, коришћење појединих израза у законима и прописима, лично опре-дељење аутора и сл. У том смислу, све до Другог светског рата код нас су се више користили изрази администрација и административно право, док се данас углавном користе изрази управа и управно право. Може се рећи да су у нашем језику изрази управа и администрација синоними, тј. да у основи имају исто значење, иако израз администрација понекад има и један ужи смисао који се односи на посебне стручне и техничке службе.3 И у другим језицима изрази управа и управљање, односно администрација и админи-стрирање, имају слична сложена значења.4

Одређивање теоријског појма управе веома је комплексна методолош-ка операција јер се могу идентификовати најмање два основна приступа одређивању теоријског појма управе: а) правно-политички и б) социотех-нолошки. Међутим, да би се одредио савремени теоријски појам управе, мора се разумети и модеран теоријски концепт сложеног управног сис-тема као инструмента социјалне регулације који је конструисан уз помоћ методологије опште теорије система и тзв. кибернетске моделистике.

3 Иво Крбек, Управно право ФНРЈ, Београд 1955, стр. 15. 4 Француски израз administration, између осталог, означава вођење послова, вођење јавних служ-

би и вршење управних делатности, док глагол administrer, између осталог, значи предвидети, одлучивати, наређивати, организовати и контролисати. Енглески израз administration, између осталог, означава управу и управљање и доводи се у везу са изразом management, који се од-носи на вођство, управљање, руковођење, спретност и способност организовања, док глагол to administrate, између осталог, означава управљати, дистрибуирати, спроводити, водити и до-води се у везу и са изразом to manage, у смислу руководити, водити и уредити. У енглеском језику, посебно у САД, израз администрација има, међутим, и једно специфично значење које означава Кабинет председника САД. С обзиром на то да у тзв. председничком систему вла-сти у САД не постоје влада и председник владе у европском смислу речи, за „чланове аме-ричке владе“, тј. за државне и друге секретаре које именује председник САД и који су њему лично одговорни, употребљава се израз „администрација“ (нпр. Кенедијева администрација, Реганова администрација и сл.). Италијански израз ammistrazione значи управљање, док се гла-гол amministrare односи на старање о јавној делатности. Немачки израз Verwaltung, пре свега, означава управљање, господарење, снабдевање и управу, док се глагол verwalten првенствено користи у смислу управљати и руководити. Међутим, као и код нас, и у немачком језику се често користи израз администрација, односно administration. Руски израз администрација оз-начава управу, пословодство, управљање и руководећи орган, док глагол администрироватј означава вођење, управљање и располагање овлашћењима, посебно извршно-дистрибутивним овлашћењима. (Упореди: Павле Димитријевић, Јавна управа, Ниш 1964, стр. 6–7.)

Теоријске основе управног права 27

2. Правно-политичке концепције

Полазна основа правно-политичких концепција при утврђивању те-оријског појма управе јесте подела власти која везује управу за државу и одређује је као једну од тзв. правних функција државне власти. Према овом становишту, како је делатност државе у вршењу политичке власти ре-гулисана правом, то се и управа, у виду управне функције, јавља као једна посебна функција државне власти.

Управа у савременом смислу речи настаје из релативно неиздифе-ренциране државне структуре апсолутистичких држава 17. и 18. века. Реакцију на државу и управу као „лични инструмент власти и владања“ монарха („Држава то сам ја!“)5 инспиришу доктрине о подели власти,6 а остварују их грађанске револуције крајем 18. века у Европи и Америци. Нове друштвене снаге виде парламент као основно средство огранича-вања апсолутистичке власти, док управу (основано) сматрају „сумњи-вим инструментом монархије“.7 Доласком на власт, међутим, мењају овај став и управа све више постаје равноправан партнер у подели власти. Ове друштвене и политичке реалности нарочито изражавају тзв. орган-ске теорије, према којима законодавство представља „самоодређивање“ (die Selbs-bestimmung) државе, док извршна и управна власт представљају „чин“ (die That) државе, који се конкретизује владањем и вршењем управе власти у ужем смислу.8

а) Управа и подела власти

Подела власти је организационо начело на коме почивају савремени правни и политички системи власти. Модерну концепцију о подели власти први је формулисао енглески политички и правни филозоф Џон Лок (John Locke, 1632–1704) у делу Две расправе о влади (Two Treatises on Government) из 1689–1690. године,9 а разрадио француски политички мисилилац Шарл Монтескје (Charles Montesquieu, 1689–1755) у делу О духу закона (De l’Esprit des lois), које је објављено 1748. године.10 Према овом становишту, када исто лице (човек или орган) ...сједини у својим рукама и законодавну власт и управну, слобода је немогућа, пошто у праву нико не може бити ограничен својом властитом вољом него туђом.11

5 Ова чувена изрека – L’ètat c’est moi! – приписује се француском краљу Лују XIV (1638–1715) и симболише један посебан систем јединства власти, у коме је целокупна власт концентрисана у личности монарха–апсолутисте.

6 Упореди: John Locke, Second Treatise of Government (1690), Liberal Arts Press, New York 1952. 7 Упореди: Karl Fridrih, Конституционализам (органичавање и контрола власти), Подгори-

ца 1996. 8 Упореди: Lorenz von Stein, Die Verwaltungslehre, J. G. Cotta, Stuttgart 1869. и др. 9 Упореди: Џон Лок, Две расправе о влади, Београд 1978; Коста Чавошки, „Политичка фило-

зофија Џона Лока“, Филозофске студије, бр. V, 1974, стр. 107–224. 10 Упореди: Монтескје, О духу закона, Београд 1989; Радомир Лукић, „Монтескјеова политичка

теорија“, Архив за правне и друштвен�

ПРАВНИ ФАКУЛТЕТ УНИВЕРЗИТЕТА У БЕОГРАДУslilic.com/up upp text 8...

Documents