© friedrich-ebert-stiftung 2014

© Friedrich-Ebert-Stiftung 2014.

Izdavač:Friedrich-Ebert-Stiftung, www.fes.hr

Za izdavača:dr. sc. Dietmar Dirmoser

Urednik:dr. sc. Nenad Zakošek

Nakladnik:Friedrich-Ebert-Stiftung, Praška 8, 10000 Zagreb

ISSN 1849-0085

Grafička priprema:Vesna Ibrišimović

Tisak:GAEA STUDIO d.o.o., Zagreb

Tiskano u 300 primjeraka.

SUVREMENI PRISTUPI ZAKONODAVSTVU ISTVARANJE STABILNOG ZAKONODAVNOG OKVIRAZA EKONOMSKI RAST

NEDRŽAVNI AKTERI U PROCESIMA OBLIKOVANJAJAVNIH POLITIKA U HRVATSKOJ

RASPRAVA

5

25

39

5

SUVREMENI PRISTUPI ZAKONODAVSTVU I STVARANJE STABILNOG ZAKONODAVNOGOKVIRA ZA EKONOMSKI RAST

Boris Zelenika1

1 Savjetnik u Uredu za zakonodavstvo Vlade Republike Hrvatske, [email protected] .

7B. Zelenika: SUVREMENI PRISTUPI ZAKONODAVSTVU...

SAŽETAK

U prvom se dijelu rada razmatra uloga zakonodavstva, odnosno prezentira se suvremeni pristup zakonodavstvu kao odgovor na zahtjeve današnjeg društva i gospodarstva. Polazeći od pretpostavke da je stvaranje zakonodavstva dobronamjerno, javlja se potreba za upravljanjem suvremenim zakonodavstvom tako da servisira nacionalna gospodarstva i ojača njihovu prilagodbu na novonastale promjene. Vlade, koristeći zakonodavstvo i druge instrumente, nastoje ostvariti bolje ekonomske i društvene ishode za građane i poslovanje. Današnja se izrada zakonodavstva nužno veže uz stvaranje i oblikovanje javnih politika. Stoga se javlja politika „pametnog“ zakonodavstva kao dizajn i provedba zakonodavstva visoke kvalitete kroz policy ciklus. U središnjem se dijelu rada razmatra zakonodavni okvir za primjenu „pametnog“ zakonodavstva u Republici Hrvatskoj s osnovnim naglaskom na institucionalizaciju procjene učinaka propisa, kao glavnog alata novog pristupa zakonodavstvu. Ujedno se daje pregled dosadašnje hrvatske prakse u primjeni alata „pametnog“ zakonodavstva, uz prikaz glavnih obilježja i problema u stvaranju javnih politika i primjeni procjene učinaka propisa. U završnom se dijelu razmatra daljnja primjena alata „pametnog“ zakonodavstva da bi se stabilizirao zakonodavni okvir za ekonomski rast te se daju osnovne smjernice za daljnji razvoj „pametnog“ zakonodavstva.

8

1. UVOD

U osnovi definicije procjene učinaka propisa (Regulatory Impact Assessment – RIA), krije se novi, suvremeni pristup pravnim pravilima, općenito zakonodavstvu. Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj (Organisation for Economic Co-operation and Development – OECD) smatra da je procjena učinaka propisa osnovni alat koje vlade mogu koristiti kako bi procijenile potencijalne učinke zakonodavstva. Taj se alat koristi za ocjenu i analizu potencijalnih koristi, troškova i ishoda novih, odnosno postojećih propisa (OECD, 2008.). I hrvatsko zakonodavstvo prepoznaje procjenu učinaka propisa kao postupak donošenja odluka o propisima na temelju dokaza i prikupljenih relevantnih podataka koji će poslužiti kao smjernice za odabir najboljeg rješenja za donošenje propisa ili za poduzimanje nenormativnih aktivnosti i mjera.2

Procjena učinaka propisa dio je šireg koncepta regulatorne politike (regulatory policy), a u posljednje se vrijeme govori o „pametnom“ zakonodavstvu (smart regulation), agendi koju ponajviše širi Europska komisija prema državama članicama.3 Osnovni alati koji su na raspolaganju u sklopu „pametnog“ zakonodavstva su: procjena učinaka propisa, javno savjetovanje (public consultation), traženje alternativa formalnom zakonodavstvu (alternatives to legislation) i smanjivanje administrativnih prepreka (administrative burdens simplification). Poboljšanje kvalitete zakonodavstva utječe na društvo i gospodarstvo, a zakonodavstvo mora biti dovoljno fleksibilno da bi odgovorilo na ekonomske cikluse, razvoj civilnog društva, izazove zaštite okoliša i globalne političke, ekonomske i socijalne promjene. Ako bismo se osvrnuli na odnos prema javnim politikama (public policy), onda bi procjena učinaka propisa trebala pomoći donositeljima odluka, na politički odgovornim mjestima, da javne politike učine boljima, učinkovitijima, uz ostvarivanje osnovnih ciljeva koje te politike postavljaju.

Procjena učinaka novost je u hrvatskom zakonodavnom postupku, a sustavno se provodi od 2012. godine. Osnovna svrha koju taj alat ispunjava u zakonodavnom postupku je osiguranje transparentnosti postupka, horizontalno otvaranje postupka prema zainteresiranim dionicima, ali i vertikalno povezivanje strateških ciljeva i aktivnosti koje se institucionaliziraju kroz zakonodavstvo. Današnja uloga državne administracije nije više samo pružanje usluga građanima i gospodarstvu, nego aktivno upravljanje zakonodavstvom tako da se zakoni i zakonodavstvo općenito tretiraju kao finalni proizvod državne administracije. To prije svega zahtijeva promjenu unutar državne administracije i aktivno sudjelovanje onih koji su „pogođeni“ zakonodavstvom, da bi zakonodavstvo odgovaralo na izazove vremena u kojem živimo.

2 Zakon o procjeni učinaka propisa (Narodne novine, 90/11).3 Više o tome na: http://ec.europa.eu/smart-regulation.

B. Zelenika: SUVREMENI PRISTUPI ZAKONODAVSTVU I STVARANJE STABILNOG ZAKONODAVNOG OKVIRA ZA EKONOMSKI RAST 9

2. PAMETNO ZAKONODAVSTVO KAO ODGOVORNA ZAHTJEVE SUVREMENOG DRUŠTVAI GOSPODARSTVA

Razvoj zakonodavstva oduvijek prati razvoj suvremenog čovjeka. Dvadeseto stoljeće donosi najveći iskorak u razvoju zakonodavstva. Novi pravni i ekonomski odnosi, razvoj civilnog društva, razvoj ljudskih prava i sloboda te zaštita okoliša popraćeni su velikim brojem pravnih normi, stvarajući tako čitav niz zakonodavstava na svjetskoj, nacionalnoj i lokalnoj razini. Za ilustraciju, na razini Sjedinjenih Američkih Država broj stranica federalnih propisa porastao je s 2599 stranica 1936. godine na 65.603 stranice 1977. godine (Breyer, 1982.) i to sve prije posljednjeg velikog zamaha globalizacije. Procjene su da je pravna stečevina Europske unije 2007. godine brojila nešto više od 170.000 stranica pravnih propisa, s time da je od te brojke oko 100.000 stranica nastalo u posljednjih 10 godina. Takvim bi tempom do 2020. godine pravna stečevina Europske unije mogla narasti na 351.000 stranica (Openeurope, 2007).

Osnovni argument stvaranja zakonodavstva Europske unije (EU) leži u namjeri institucija EU-a da zemlje članice harmoniziraju nacionalna zakonodavstva kako bi se osigurala temeljna prava i slobode te stvore mogućnosti za međugraničnu suradnju kroz dostupnost interneta, mobilnosti rada, usluga i kapitala, ali i za izazove koji prelaze granice država članica poput klimatskih promjena, zagađenja okoliša i zdravlja ljudi, biljnog i životinjskog svijeta (Europska komisija, 2013.). S druge strane, zakonodavstvo postavlja pravila igre s namjerom korigiranja ekonomskog ponašanja pojedinaca i gospodarskih subjekata na tržištu uvođenjem različitih prekršaja i kazni (OECD, 1993.). Pod tim se razumijeva suzbijanje monopola na tržištu, zaštita potrošača, održavanje kvalitete proizvoda, uvođenje različitih standarda, ali i uvođenje pravila igre u tržišnu utakmicu, podupiranje zapošljavanja i utjecaj na distribuciju dohotka i dr.

Polazeći od pretpostavke da je stvaranje zakonodavstva dobronamjerno, a imajući u vidu prije navedene razloge, javlja se potreba za upravljanjem suvremenim zakonodavstvom tako da servisira nacionalna gospodarstva i ojača njihovu prilagodbu promjenama. Drugim riječima, nastaje potreba za regulatornom politikom, a OECD tu politiku jednostavno definira kao nastojanja vlada da, koristeći zakonodavstvo i druge instrumente, ostvare bolje ekonomske i društvene ishode za građane i poslovanje.4

Dalekosežne socijalne, ekonomske i tehnološke promjene zahtijevaju od vlada razmatranje učinaka zakonodavstva tako da se osigura koherentnost javnih politika (policy coherence) i međurazinska koordinacija (multi-level-co-ordination), procjena učinaka propisa, politika tržišnog natjecanja, otvorenost tržišta, upravljanje rizicima i implementacija politika (OECD, 2005.).

Na istom tragu, Europska komisija od 2010. godine primjenjuje koncept „pametnog“ zakonodavstva kao pristup u kojem pitanje nije manje ili više zakonodavstva, nego ostvarivanje rezultata uz što manje prepreka.5 Tri su glavne karakteristike „pametnog“ zakonodavstva: uključen je potpuni ciklus javnih politika (policy cycle); dijeli se

4 Više na: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/.5 Više na: http://www.eurofound.europa.eu/areas/industrialrelations/dictionary/definitions/smartregulation.htm.

10

odgovornost između institucija EU-a i država članica te uvažava mišljenja onih koji su izravno „pogođeni“ zakonodavstvom. Cilj je „pametnog“ zakonodavstva dizajn i provedba zakonodavstva visoke kvalitete kroz policy ciklus, uvažavajući principe supsidijarnosti i proporcionalnosti. Takav pristup traži da se zakonodavstvu dosljedno pristupa kroz ciklus stvaranja i oblikovanja javnih politika.

Ovdje je potrebno skrenuti pozornost na značenje javne politike (policy) koja se temelji na poretku, vlasti i ekspertizi (Colebatch, 2004.). Policy pretpostavlja poredak kao značajku sustava i konzistentnosti, gdje postoji sustav pravila koja se slijede. Policy se temelji na vlasti jer postoji neki legitimni donositelj odluke, a potom pretpostavlja ekspertizu, znanje o problemskom području, o problemu koji se ima riješiti. Jednostavnije, policy je slijeđenje ciljeva, svrhovit tijek djelovanja, tijek djelovanja koji poduzima vlada u namjeri da postigne određene ciljeve (Colebatch, 2004.).

Ciljevi policyja ostvaruju se kroz stvaranje javnih politika (policy process), koje se najčešće prikazuju u obliku faza posloženih u krug (policy cycle), a Colebatch (kao i većina ostalih autora na tu temu) sugerira sljedeće faze: određivanje ciljeva, odabiranje tijeka djelovanja, implementacija tih djelovanja, vrednovanje rezultata i preinaka policyja. Stvaranje javnih politika nedvojbeno zahtijeva multidisciplinarni pristup i specifična znanja policy analize. Jedna od značajki policy analize je sistematizacija relevantnih informacija da bi se stvorila što je moguće bolja osnova za odlučivanje, a koja se najbolje izvodi tako da se pobroje alternativne opcije analize neke politike, vezane uz ishode (policy outputs) i konačne rezultate (policy outcomes) do kojih može dovesti ta politika (Petak, 2013.). Policy analiza odnosi se na sustavno uspoređivanje i vrednovanje alternativa koje su na raspolaganju policy akterima u rješavanju društvenih problema, a taj se tip analize odnosi na primijenjena istraživanja koja provode, primjerice, stručnjaci u tijelima uprave ili u različitim vrstama policy instituta (think tanks), nastojeći sustavno utjecati na oblikovanje, provođenje i ocjenjivanje postojećih politika (Petak, 2009.).

U policy analizi, sustavno uspoređivanje i vrednovanje alternativa pretpostavlja širok spektar policy instrumenata, koji se definiraju kao mehanizmi ili oruđa koja su na raspolaganju vlasti za implementaciju javnih politika (Petek, 2009.). Općenito, niz različitih instrumenata i metoda sistematiziran je prema razini uključenosti države u rješavanje problema, čime se dobiva spektar od dobrovoljnih do prisilnih policy instrumenata. Na jednom dijelu postoje dobrovoljni instrumenti lišeni sudjelovanja države, a na drugom dijelu glavnu ulogu preuzima država. Izbori policy instrumenta razmatraju se u policy ciklusu u skladu s utvrđenim problemom i ciljevima koji se žele postići. Zakonodavstvo je samo jedan od policy instrumenata i po svojoj prirodi ulazi u spektar gdje glavnu ulogu preuzima država.

Na ovom je mjestu potrebno još naglasiti da se od sredine 1990-ih sve veći naglasak stavlja na razmatranje strateških kapaciteta vlasti u oblikovanju javnih politika, a posebna se pozornost posvećuje dvama ključnim konceptima, kapacitetu vlasti (policy capacity) i koherentnosti (policy coherence) u oblikovanju javnih politika (Petak, 2009.). Kapacitet vlasti se prije svega odnosi na sposobnost državne administracije da aktivno sudjeluje u svim fazama stvaranja javnih politika. Sličan se pristup odnosi na obveze vlada zemalja kandidata za članstvo u EU-u, za postizanje administrativnih kapaciteta da bi se u potpunosti provela pravna stečevina EU-a (Europska komisija, 2012.). Pitanje koherentnosti odnosi se na pitanje na koji se način upravlja sustavima (Colebatch, 2004.),


organizacijskim cjelinama za koje postoje ustaljena normativna pravila i jasni hijerarhijski odnosi. Potreba za koordinacijom proizlazi iz činjenice da državna administracija ima veće i manje organizacijske cjeline, različitih hijerarhijskih razina, bližih i daljih političkom centru moći. Stoga se nameće potreba za uspostavom „smjernica o javnim politikama“ (policy alignment), koje u osnovi poprimaju dva osnovna oblika – horizontalne i vertikalne dimenzije. Horizontalne se smjernice odnose na organizacijsku suradnju i pomaganje u uklanjanju zapreka koje opterećuju efikasnu interakciju sektorskih tijela uprave, dok se vertikalne smjernice odnose na povezivanje ciljeva, struktura i resursa kako bi se dizajn politike i isporuka usluga doveli u vezu s osnovnim namjerama koje su se htjele postići tom politikom (Petak, 2009.).

Za potrebe naslovne teme rada zadržat ćemo se na javnoj politici „pametnog“ zakonodavstva Europske komisije, koja je relevantna za Republiku Hrvatsku kao punopravnu članicu EU-a. Europska komisija želi „pametnim“ zakonodavstvom ostvariti učinkovitu akciju na razini EU-a kroz procjenu učinaka javnih politika, zakonodavstva, trgovačkih sporazuma i ostalih mjera u svakoj fazi policy ciklusa.6 U osnovi postoje tri smjera djelovanja „pametnog“ zakonodavstva. Prvi smjer podrazumijeva aktivnosti prije nego EU preuzme inicijativu: to se odnosi na postupak planiranja zakonodavnih, planskih, programskih dokumenata i ostalih aktivnosti pa se potom procjenjuju potencijalni ekonomski, socijalni, okolišni učinci planiranih akata. Drugi se smjer odnosi na aktivnosti u provedbi akata koje je EU usvojio. Tu je naglasak na implementaciji, monitoringu i evaluaciji usvojenih akata da bi se ocijenili policy ishodi javnih politika. Provodi se i REFIT (Regulatory Fitness and Performance Programme), inicijativa da bi se uklonile administrativne prepreke i pojednostavilo postojeće zakonodavstvo. Treći smjer povezuje dva prethodna institutom javnog savjetovanja u svim fazama policy ciklusa, da bi predstavnici poslovne zajednice, organizacije civilnog društva, građani i drugi zainteresirani mogli iznijeti svoje stavove, mišljenja, sugestije i komentare.

Vraćajući se na izvorni cilj „pametnog“ zakonodavstva kao dizajn i provedbu zakonodavstva visoke kvalitete kroz policy ciklus, uvažavajući principe supsidijarnosti i proporcionalnosti, potrebno je upozoriti da Europska komisija očekuje aktivnu ulogu država članica u primjeni „pametnog“ zakonodavstva (Europska komisija, 2013.). Postavlja se pitanje kakav je start Republike Hrvatske u odnosu na „pametno“ zakonodavstvo i kako može pridonijeti stvaranju i stabilizaciji zakonodavstva za ekonomski rast.

6 Više o tome na: http://ec.europa.eu/smart-regulation/index_en.htm.

12

3. ZAKONODAVNI OKVIR ZA PRIMJENU „PAMETNOG“ZAKONODAVSTVA U REPUBLICI HRVATSKOJ

Do 2012. godine u Republici Hrvatskoj nije postojao cjeloviti strateški akt Vlade koji bi podržavao afirmiranje javne politike „pametnog“ zakonodavstva. U 2000-im se godinama mogu prepoznati sporadični projekti i mjere koje bi dijelom pripadale u definiciju regulatorne politike OECD-a. Za to razdoblje treba istaknuti tri projekta: uvođenje procjene fiskalnog učinka u zakonodavni postupak, projekt Hitrorez i projekt osnivanja Ureda za koordinaciju sustava procjene učinaka propisa na razini Vlade. U razdoblju od 2009. godine „pametno“ zakonodavstvo konačno pušta korijen kroz rad Vladinih Ureda za zakonodavstvo i Ureda za udruge.

Do izmjene Poslovnika Vlade Republike Hrvatske 2005. godine nije postojao cjelovito osmišljen program analize mogućnosti i načina ustanovljavanja procjene učinaka propisa. Do prvih je promjena u tome smjeru došlo zbog prilagodbi za prihvaćanje programskog zajma Međunarodne banke za obnovu i razvoj. Kao jednu od mjera u provođenju reformi na području javnog upravljanja programski je zajam predvidio i (uvjetovao) izmjenu i dopunu Poslovnika Vlade kojima bi se uspostavila obvezna standardna metoda procjene financijskog, socijalnog i ekološkog učinka te učinka na potpore i tržišno natjecanje u postupku predlaganja ili donošenja različitih Vladinih akata (Banić, 2009.). Premda je Vlada donijela odluke o standardnim metodologijama za procjenu ovih učinaka,7 stvarni je pomak izostao, osim u dijelu koji se odnosi na procjenu fiskalnog učinka. Ministarstvo financija, kao stručni nositelj provedbe fiskalnog učinka, učvrstilo je svoju poziciju primjenom procjene fiskalnog učinka na sve Vladine akte i akte koje Vlada predlaže na donošenje Hrvatskome saboru, što je uvjet da bi akt bio uvršten na radna tijela Vlade prema trenutno važećem Poslovniku Vlade Republike Hrvatske.8 Premda postoji obveza procjene fiskalnog učinka na sve akte koje donosi Vlada ili predlaže na donošenje Hrvatskome saboru, stvarni učinak ove mjere „pametnog“ zakonodavstva još nije temeljito analiziran. U konačnici, fiskalni učinak iskazuje kolike su fiskalne obveze akta odnosno, ocjenjuju se izvori potrebnih sredstava državnog proračuna za provođenje akta koji se upućuje Vladi. U praksi, obvezu ispunjavanju svi stručni nositelji akata kao još jedan od uvjeta zakonodavnog postupka, a izostaje sveukupna analiza jer iskazi o procjeni fiskalnog učinka još uvijek nisu javni dokumenti koji se objavljuju na internetskim stranicama Ministarstva financija ili na internetskim stranicama stručnih nositelja.

Projekt Hitrorez donosi 2007. godine novost u pristupu zakonodavstvu. Umjesto naglaska na nastajanje zakonodavstva, ovdje je riječ o postojećem važećem zakonodavstvu. Naime, to je prvi Vladin projekt usmjeren na postojeće zakonodavstvo s ciljem da se utvrdi i analizira zakonodavstvo koje se odnosi na poslovanje te da se Vladi daju preporuke za njegovo pojednostavljenje. Prezentiran kao inovativan projekt, sinergijski spoj javnog i poslovnog sektora, orijentiran na informacijske tehnologije, popraćen potporom Vlade, Hitrorez je dočekan kao projekt koji donosi promjene u odnosu na zakonodavstvo. Predmet Hitroreza bili su propisi na nacionalnoj razini koji su utjecali na poslovanje. Sektorski gledano, to su bili propisi (zakoni i podzakonski akti) iz radnog zakonodavstva,

7 Odluka o Obrascu standardne metodologije za procjenu financijskog učinka (Narodne novine, 70/05), kasnije stavljena izvan snage Odlukom o Obrascu standardne metodologije za procjenu fiskalnog učinka (Narodne novine, 73/08); Odluka o Obrascu standardne metodologije za procjenu socijalnog učinka (Narodne novine, 38/07); Odluka o Obrascu standardne metodologije za procjenu ekološkog učinka (Narodne novine, 57/07).8 Poslovnik Vlade Republike Hrvatske (Narodne novine, 154/11, 121/12, 7/13).


zakonodavstva industrijskih sektora, sektora građevine i prostornog uređenja, trgovačkog prava i sudskog registra, mirovinskog i zdravstvenog sustava pa sve do zaštite potrošača i tehničkog zakonodavstva. Rezultati Hitroreza objektivno se mogu svesti na to da je ukupno analiziran 1451 propis (zajedno sa svim izmjenama i dopunama), a Vladi je predano 799 preporuka za pojednostavljenje propisa u smislu izmjena propisa ili stavljanja izvan snage. Vlada je prihvatila preporuke projekta Hitrorez9, a tijekom 2008. i 2009. godine uslijedila je faza provedbe preporuka. Konačan je rezultat projekta provedba 366 preporuka, što je 45 posto od ukupno predloženih preporuka. Od provedenih preporuka, 219 propisa stavljeno je izvan snage, a 147 propisa pojednostavljeno je izmjenama. Gledano prema vrstama propisa, preporuke su se odnosile na 215 podzakonskih akata (pravilnika, naredbi), 36 zakona i 10 Vladinih uredbi. U 2009. godini provedena je vanjska evaluacija, tražeći stvarne učinke provedenih preporuka. Provedena evaluacija ukazuje na 382 milijuna kuna ostvarene uštede, odnosno o iznosu od 0,13 posto bruto društvenog proizvoda (BDP) iz 2006. godine. Sudeći prema provedenoj evaluaciji, da su provedene sve preporuke, konačna bi ušteda iznosila oko 0,8 posto BDP-a iz 2006. godine.10 Nakon završetka projekta Hitrorez do danas nije bilo sličnih inicijativa.

Ured za koordinaciju sustava procjene učinaka propisa zadnja je epizoda pokušaja uvođenja elemenata „pametnog“ zakonodavstva u zakonodavni postupak, odnosno u ciklus stvaranja javnih politika u Hrvatskoj. Odmah nakon prihvaćanja preporuka Hitroreza Vlada je 2007. godine osnovala Ured za koordinaciju sustava procjene učinaka propisa, koji je stvarno započeo s radom u veljači 2009. godine.11 Osnovna je namjera bila uvesti novi pristup u postupku procjene učinaka, koji će biti učinkovitiji u odnosu na tada postojeći sustav (Banić, 2009.), a osmišljen kroz pojedinačne analize učinaka sukladno odlukama Vlade. Novi je pristup trebao osigurati dodatnu koordinaciju procjene učinaka, jer nije bilo koordinacijskog tijela, da bi se u prvom koraku provela okvirna procjena učinaka propisa, a odlukom Ureda naknadno bi se radila puna procjena učinaka propisa ovisno o potencijalnim učincima. To je ujedno jedan od prvih primjera institucionalizacije policy pristupa u Hrvatskoj, kao dio procesa europeizacije (Petak, 2009.). Poznata je sudbina tog Ureda. Nakon medijskih opstrukcija i osporavanja te konstatacija o još jednom hitu nekontroliranog bujanja državne administracije, Vlada je ukinula Ured u srpnju 2009. godine, donoseći rijedak propis koji stvarno ukida tijelo državne uprave.12

Od druge polovice 2009. godine pa do danas usporedo se razvijaju dva alata „pametnog“ zakonodavstva: procjena učinaka propisa i savjetovanje sa zainteresiranom javnošću. Vlada Republike Hrvatske povjerava Uredu za zakonodavstvo obavljanje poslova koordinacije sustava procjene učinaka propisa13, dok u isto vrijeme Vlada, na prijedlog Ureda za udruge, donosi Kodeks za savjetovanje sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata.14

Naprijed je navedeno da je javno savjetovanje jedan od alata „pametnog“ zakonodavstva. Polazi od načela otvorenosti jer omogućuje pojedincima odnosno građanima sudjelovanje

9 Zaključak Vlade Republike Hrvatske u vezi s Preporukama Posebne jedinice za Hitrorez od 28. lipnja 2007. godine.Dostupno na: http://www.vlada.hr/hr/content/download/21284/271964/file/241-02.pdf.10 Izvor: interna baza podataka Ureda za zakonodavstvo, 2009.11 Uredba o osnivanju Ureda za koordinaciju sustava procjene učinaka propisa (Narodne novine, 68/07, 44/08).12 Uredba o ukidanju Ureda za koordinaciju sustava procjene učinaka propisa (Narodne novine, 96/09).13 Uredba o izmjenama i dopunama Uredbe o Uredu za zakonodavstvo (Narodne novine, 140/09).14 Kodeks za savjetovanje sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata (Narodne novine, 140/09).

14

u procesu odlučivanja, dostupne su im sve javne informacije o radu javne uprave i mogu sudjelovati u usvajanju odluka (Bardet, 2012). Osnovni je cilj javnog savjetovanja osigurati da svi zainteresirani pojedinci imaju pravo biti konzultirani. Načelno je riječ o nastojanju da se u savjetodavni proces uključi što više onih koji su zainteresirani za sudjelovanje u donošenju oduka; da se uvedu minimalni standardi savjetovanja; da se osigura stabilan okvir za odvijanje javnog savjetovanja te razvijanje dobre prakse savjetovanja (Europska komisija, 2002.).

Savjetovanje, u smislu navedenog Kodeksa, uklapa se u širi koncept sudjelovanja zainteresirane javnosti u postupcima odlučivanja, a obuhvaća četiri stupnja: informiranje, savjetovanje, uključivanje i partnerstvo. Ovdje se ograničavamo na savjetovanje koje razumijevamo kao dvosmjerni proces tijekom kojeg državna tijela traže i primaju povratne informacije od građana, odnosno zainteresirane javnosti u postupku donošenja zakona, drugih propisa i akata (Glava III. Kodeksa). Europska komisija upućuje na obvezno savjetovanje u trajanju od 12 tjedana, dok u Republici Hrvatskoj trajanje savjetovanja ovisi o vrsti akta i o zakonodavnom postupku. Kodeks upućuje da rok savjetovanja ne bude kraći od 15 dana od dana objave na internetskoj stranici stručnog nositelja (Glava V.) za akte, dok se za nacrte prijedloga zakona i druge propise javno savjetovanje u pravilu provodi u trajanju od 30 dana (članak 11. Zakona15). Ako je riječ o postupku procjene učinaka propisa, onda se na nacrt prijedloga iskaza o procjeni učinaka propisa, kao predmeta savjetovanja, primjenjuje rok od 30 dana, a po ocijenjenoj potrebi i duže (članak 19. Zakona), odnosno na nacrt prijedloga zakona i prijedlog Iskaza o procjeni učinaka propisa u trajanju od najmanje 15 do najviše 30 dana (članak 22. Zakona).

Glavni je korak naprijed u primjeni „pametnog“ zakonodavstva ostvaren institucionalizacijom dijela „pametnog“ zakonodavstva kroz primjenu procjene učinaka propisa u zakonodavnom postupku. Polugu institucionalizaciji ovog alata odigrao je Ured za zakonodavstvo, koji od 2009. godine u svojoj nadležnosti ima obavljanje poslova koordinacije sustava procjene učinaka propisa. Kao dio procesa europeizacije, premda to pitanje nije bilo dijelom pregovaračkih poglavlja (Petak, 2013.), procjena učinaka propisa uvedena je u hrvatsko zakonodavstvo kroz niz akata. Strategija procjene učinaka propisa za razdoblje od 2013. do 2015. zajedno s Akcijskim planom16 daje strateški smjer razvoja procjene učinaka propisa, dok temeljni Zakon i Uredba17 daju okosnicu provedbi postupka procjene učinaka propisa u okviru zakonodavnog postupka Vlade. Uz to, potrebno je spomenuti prateće smjernice za provedbu procjene učinaka propisa18 koji su nastali u bliskoj suradnji sa stručnjacima zemalja članica Europske unije – Ujedinjenog Kraljevstva te Republike Estonije – kroz provedbu twinning projekta u Uredu za zakonodavstvo u 2011. i 2012. godini.

Novi je institucionalni okvir procjene učinaka propisa postavljen kroz glavni provedbeni zakonski akt s jasnom vizijom da se osigura razvoj boljeg i kvalitetnijeg zakonodavstva, tako da novo zakonodavstvo postiže zadane ciljeve uz niske troškove i bez nepotrebnih prepreka. Misija je Ureda za zakonodavstvo osigurati razvoj učinkovitog i samostalnog sustava procjene učinaka propisa kroz aktivnu ulogu svih odgovornih tijela za ovaj sustav uz sudjelovanje ostalih tijela državne uprave te zainteresiranih dionika (Glava IV. Strategije).

15 Zakon o pravu na pristup informacijama (Narodne novine, 25/13).16 Odluka o donošenju Strategije procjene učinaka propisa za razdoblje od 2013. do 2015. godine i Akcijskog plana procjene učinaka propisa za razdoblje od 2013. do 2015. godine (Narodne novine, 146/12).17 Uredba o provedbi postupka procjene učinaka propisa (Narodne novine, 66/12).18 Smjernice za državne službenike; Smjernice za dionike, javnost i zainteresiranu javnost; Smjernice za državne službenike Ureda za zakonodavstvo. Dostupno na: http://www.vlada.hr/hr/uredi/ured_za_zakonodavstvo/ dokumenti/dokumenti_procjene_ucinaka_propisa.


4. HRVATSKA PRAKSA PRIMJENE PROCJENE UČINAKAPROPISA KAO ALATA „PAMETNOG“ ZAKONODAVSTVA

Spomenuta četiri glavna alata „pametnog“ zakonodavstva – procjena učinaka propisa, javno savjetovanje, traženje alternativa formalnom zakonodavstvu i smanjivanje administrativnih barijera – predstavljaju podlogu za traženje načina kako upravljati zakonodavstvom. Najbolja praksa primjene „pametnog“ zakonodavstva ukazuje na to da se upravljanje zakonodavstvom (regulatorni menadžment) usko povezuje s fazama policy ciklusa da bi se dobila bolja kvaliteta zakonodavstva, od pripreme, odlučivanja, provedbe, evaluacije i (re)dizajna zakonodavstva.

Premda nedostaje sveukupna analiza policy ciklusa na nacionalnoj razini u Republici Hrvatskoj, dosadašnja se zapažanja u Hrvatskoj mogu svesti na nekoliko ključnih obilježja policy ciklusa:

1. Na razini središnjih tijela državne uprave (ministarstva i državne upravne organizacije) izostaju administrativni kapaciteti za provedbu svih faza javnih politika, osobito za policy analizu – definiranje problema, postavljanje policy ciljeva, utvrđivanje policy opcija, provedbu i evaluaciju policy opcije.

2. Naglasak je na pravnoj pripremi nacrta prijedloga zakona bez policy podloge pa su zakonska rješenja manjkava, neprovediva i ne odgovaraju policy problemu.

3. Izostaje međuresorna koordinacija središnjih tijela državne uprave na razini javnih politika pa su policy ciljevi često proturječni, neusklađeni i ne vode rješenju policy problema.

4. Na razini Vlade izostaje stvarna policy koordinacija središnjih tijela državne uprave u skladu s okvirnim strateškim aktom Vlade koji je definirao ciljeve i prioritete u kratkom i srednjem roku.

Prvo, niski administrativni kapaciteti za provedbu svih faza javnih politika očituju se osobito u dijelu analize policy problema, prikupljanju podataka i utvrđivanju alternativa za rješavanje (Petak, 2013.), odnosno ocjenjuje se da je policy kapacitet u ministarstvima nizak i zahtijeva daljnju edukaciju državnih službenika (SIGMA, 2011.). Premda je to njihova jedinstvena nadležnost da prate stanje prikupljanjem potrebnih podataka i obavijesti te izradom odgovarajućih stručnih podloga (članak 34. Zakona19), ne postoje efektivni mehanizmi praćenja ili vrednovanja djelotvornosti provedbe Vladinih odluka (Petak, 2013.).

Drugo, priprema nacrta prijedloga zakona fokusirana je na pravnu dimenziju zakonskih tekstova (Petak, 2013.), bez primjerene analize, a ocjenjuje se da je potrebno ojačati segment pisanja propisa (SIGMA, 2011.). U praksi se nacrti prijedloga zakona često izrađuju na temelju odluke čelnika tijela, bez stvarnih policy podloga, stihijski i brzo, često bez stvarnog i učinkovitog javnog savjetovanja, a kamoli procjene učinaka propisa.

Treće, premda su središnja tijela državne uprave dužna međusobno surađivati i pružati jedna drugima pomoć u svom djelokrugu, usklađivati planove rada, osnivati zajedničke stručne komisije i radne grupe za pitanja od zajedničkog interesa (članak 66. Zakona20),

19 Zakon o sustavu državne uprave (Narodne novine, 150/11).20 ibidem, 18.

16

manjak vremena za kvalitetnu pripremu nacrta prijedloga zakona odražava se u „ubrzanju“ zakonodavnog postupka pa za svaki sljedeći korak ima manje vremena da bi se poboljšao tekst nacrta prijedloga zakona. Posljedično, tekstovi zakonskih prijedloga često se donose po hitnom postupku uz manjak kvalitetne stručne pripreme i javnog savjetovanja s drugim tijelima i dionicima koje „pogađa“ zakonski prijedlog pa ne čudi ocjena da je potrebno unaprijediti savjetovanja državnih tijela s javnošću (SIGMA, 2011.).

Četvrto, ne postoji opća strategija koja bi usmjeravala Vladine prioritete i djelovanje u kratkom ili srednjem roku (Petak, 2013.), a Vladin centar koordinacije – Glavno tajništvo – nema dostatnu razinu kapaciteta za monitoring javnih politika, nego samo za tehničku pripremu akata za sjednice Vlade (SIGMA, 2011.). Posljedično, svako središnje tijelo državne uprave nastoji provoditi mjere za sektorske strategije odnosno javne politike iz svoje nadležnosti. U kombinaciji s ograničenim resursima za provedbu izostaje stvarni učinak usvojenih mjera, a policy ishodi nisu tako lako vidljivi.

Konačno, potrebno je ukratko skrenuti pozornost na kreatore policyja kao kreatore politika, skupinu donositelja odluka s eksplicitnim ciljevima, koji nastoje pokrenuti neku akciju, a u vezi s njima postoje dvije dimenzije policyja – okomita i vodoravna. (Colebatch, 2004.). Okomita (vertikalna) dimenzija svodi se na prenošenje legitimnih odluka prema provoditeljima na nižim razinama. Riječ je o legitimno izabranim predstavnicima vlasti koji u političkom mandatu donose odluke sukladno svojim političkim agendama, a provoditelji, državni i javni službenici, provode donesene odluke. Vodoravna (horizontalna) dimenzija svodi se na policy sudionike, na one koji sudjeluju u provedbi i surađuju s vertikalnom dimenzijom te na one koje „pogađa“ provedba policyja.

Prethodno navedene poteškoće stvaranja javnih politika mogu se, primjerice, vidjeti u vertikalnoj dimenziji u nepostojanju središnje policy agencije (Petak, 2009.) čiji bi se zadatak sveo na davanje policy smjernica središnjim tijelima državne uprave o provedbi politika u skladu s hijerarhijski posloženim ciljevima Vlade. S druge strane, u horizontalnoj dimenziji središnja tijela državne uprave nastoje ostvariti „svoje“ agende tako što pripremaju nacrte prijedloga zakona i druge akte te ih upućuju Vladi na donošenje. Tu izostaje sustavna policy analiza, osnovne procjene troškova i koristi, procjene potrebnih resursa za provedbu. Ne postoji cjelovita primjena institucionalnog mehanizma vrednovanja nove regulative, poput analize učinaka zakonske regulative (Petak, 2009.), tj. procjene učinaka propisa.

Procjena učinaka propisa može se razumjeti kao jedna od klasičnih metoda policy analize zasnovanih na tzv. mikroekonomskom pristupu, poput analize troškova i koristi, analize troškovne djelotvornosti, analize zasnovane na procjeni rizika, analize odlučivanja (Petak, 2013.). Ključni element procjene učinaka propisa je razmatranje očekivanih ekonomskih učinaka zakonodavnih prijedloga (OECD, 2008.).

Metodologija procjene učinaka propisa zasniva se na policy ciklusu i svodi se na sljedeće strukturirane korake (OECD, 2008.):

1. utvrđivanje policy problema i konteksta u kojem se on događa te definiranje policy cilja za vladinu intervenciju

2. utvrđivanje mogućih policy opcija, uključujući zakonodavna i nezakonodavna rješenja za ostvarivanje policy cilja


3. utvrđivanje očekivanih koristi, troškova i rizika policy opcija

4. provedbu javnog savjetovanja za sve zainteresirane da bi se upoznali s predloženim policy opcijama i da bi se prikupile relevantne informacije za dodatnu analizu

5. razvoj plana provedbe i monitoringa izabrane policy opcije te određivanje evaluacijskih kriterija za ocjenjivanje ishoda provedbe policy opcije.

Neposredni rezultati monitoringa nakon jednogodišnje provedbe procjene učinaka propisa u hrvatskom zakonodavnom postupku potvrđuju naprijed navedena obilježja, ali i određene naznake poboljšanja. U 2013. godini počela je stvarna primjena institucionalnog okvira procjene učinaka propisa. Novost u zakonodavnom postupku je planiranje zakonodavstva. Svi stručni nositelji planiraju zakonodavstvo u tekućoj godini za sljedeću godinu, a Vlada na kraju svake tekuće godine donosi Godišnji plan normativnih aktivnosti (Godišnji plan). Tijekom faze planiranja, za svaki planirani zakon stručni nositelj izrađuje Prethodnu procjenu, kratki obrazac/upitnik na temelju kojeg se određuje prolazi li planirani zakon postupak procjene učinaka propisa ili ide redovitim zakonodavnim postupkom. Svrha Prethodne procjene je selekcija onih zakonskih prijedloga koji imaju značajan očekivani učinak. Na temelju rezultata Prethodne procjene stručni nositelji sastavljaju listu zakonskih prijedloga, objavljuju je na internetskim stranicama radi informiranja javnosti, a potom ih šalju Uredu za zakonodavstvo. Uloga Ureda je kontrola kvalitete, objedinjavanje lista zakonskih prijedloga i priprema Godišnjeg plana za donošenje Vladi. Na temelju usvojenog Godišnjeg plana, stručni nositelji izrađuju zakonske prijedloge sukladno usvojenom terminu. Na godišnjoj razini postupak procjene učinaka propisa provodi se za one zakonske prijedloge koji su navedeni u Godišnjem planu, u dijelu koji se odnosi na procjenu učinaka propisa. Kad se pojavi potreba za donošenjem zakonskih prijedloga koji nisu u Godišnjem planu, stručni nositelj izrađuje Prethodnu procjenu, objavljuje je na svojim internetskim stranicama i uz zakonski prijedlog dostavlja je Uredu na kontrolu kvalitete i na mišljenje o očekivanim učincima. Ako su učinci značajni, Ured zahtijeva postupak procjene učinaka propisa.

Jednogodišnja primjena procjene učinaka propisa potvrdila je naprijed navedene probleme stvaranja javnih politika. Godišnji plan normativnih aktivnosti za 2013. godinu sadržavao je ukupno 133 zakona: 72 zakona u redovitoj zakonodavnoj proceduri i 61 zakon u postupku procjene učinaka propisa. Rezultat planiranog zakonodavstva je da su se u redovitoj zakonodavnoj proceduri našla samo 24 planirana zakona (33,33 posto), a u postupku procjene učinaka propisa 21 zakon (34,43 posto).21 Premda su stručni nositelji planirali i najavili sve zakonske prijedloge, provedba ukazuje na mijenjanje prioriteta unutar stručnog nositelja i na arbitrarne odluke čelnika tijela. Drugim riječima, unatoč koordinaciji planiranja zakonodavstva, odluke čelnika tijela često mijenjanju pravac i tempo zakonodavstva. To potvrđuje drugi uočeni trend u hrvatskom zakonodavstvu. Iznimno velik broj naknadnih zakonskih prijedloga, neplaniranih ad hoc zakonodavnih aktivnosti mimo Godišnjeg plana. U prošloj je godini Vlada usvojila 299 zakonskih prijedloga, nakon što je usvojila Godišnji plan. Na kraju godine usvojeno je 45 planiranih zakonskih prijedloga i 299 neplaniranih, što je ukupno 344 zakonska prijedloga, a udjel planiranih iznosi samo 13 posto.

21 Izvješće o provedbi Godišnjeg plana normativnih aktivnosti za 2013. godinu.Dostupno na: http://www.vlada.hr/hr/content/download/283481/4180234/file/140108%20VRH%20Zakljucak%20Izvrsenje%20GP%202013.pdf.

18

Kada je riječ o kvaliteti 21 zakonskog prijedloga22 koji su prošli postupak procjene učinaka propisa, navest ćemo bitne nedostatke na kojim valja kontinuirano raditi:

1. utvrđivanje policy problema često je opširno i nedorečeno, korišteni statistički podaci nisu povezani u cjelinu i izostaje detaljnija analiza

2. postavljanje policy cilja svodi se na ciljeve zakonskog prijedloga, a ne na razinu javne politike, te se ciljevi ne vode SMART kriterijima23

3. utvrđivanje policy opcija često se svodi na zakonski prijedlog, uz opciju izmjena i dopuna propisa, a alternative zakonodavstvu često nisu dosljedno sagledane

4. analize koristi i troškova svode se na učinak zakonskog prijedloga, a ne svih policy opcija, uz navođenje kratkih, taksativnih kvalitativnih učinaka, dok izostaje dublja analiza popraćena kvantitativnim podacima

5. monitoring i evaluacija često su svedeni na praćenje i izvještavanje na temelju zakonskog prijedloga, dok se rijetko uzimaju pokazatelji koji su povezani s krajnjim policy ishodom.

Ovdje treba izdvojiti dobru praksu koju donosi procjena učinaka propisa, a treba se dalje poticati i unapređivati:

1. manji broj stručnih nositelja pokazuje interes za procjenu učinaka propisa i tako postaju lideri dobre prakse u državnoj administraciji

2. procjena učinaka propisa otvara zakonodavni postupak i daje mu potrebnu transparentnost i dostupnost dionicima

3. procjena učinaka propisa u praksi se više pokazuje kao komunikacijski alat naspram analitičkog alata – više koristi zainteresiranim dionicima, nego donositeljima odluka

4. u postupku procjene učinaka propisa dionici su više usmjereni na tekst nacrta zakonskog prijedloga nego na procjenu učinaka propisa, što ukazuje da se i dalje prvo očekuje odluka stručnog nositelja o izboru policy opcije umjesto da se utječe i zagovara neko drugo policy rješenje

5. praksa pokazuje da su zainteresirani dionici često u situaciji da ne mogu pružiti kvalitetnu, analitički obrađenu i kritički usmjerenu informaciju pa često izostaju stvarno argumentirani komentari.

Treba napomenuti da ovakav trend broja provedenih postupaka procjene učinaka propisa i uočeni nedostaci ne odskaču umnogome od primjene procjene učinaka propisa u drugim zemljama u okruženju, posebice u Mađarskoj, Slovačkoj i Sloveniji (Staronova, 2010.).

22 Za ilustraciju možemo navesti niz sektorskih zakona koji su prošli postupak procjene učinaka propisa: Zakon o radu, Zakon o zaštiti na radu, Zakon o mirovinskom osiguranju, Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba s invaliditetom, Obiteljski zakon, Zakon o socijalnoj skrbi.23 Engl. SMART: Specific, Measurable, Achievable, Realistic.


5. PRIMJENA „ALATA“ PAMETNOGZAKONODAVSTVA I STABILIZACIJA ZAKONODAVNOGOKVIRA ZA EKONOMSKI RAST

Provedeno OECD-ovo istraživanje iz 2012. godine ukazuje na činjenicu da manjkavo dizajnirano zakonodavstvo može naštetiti ekonomskoj aktivnosti i posredno negativno utjecati na ekonomski rast. Međutim, istraživanje ukazuje da regulatorni menadžment i institucionalni okvir može ublažiti negativne ekonomske učinke. Ne postoji „jedno rješenje za sve“, nego svakoj ekonomiji treba pristupiti zasebno i pronaći smjer za stabilan zakonodavni okvir (Parker, Kirkpatrick, 2012.). Isto istraživanje upućuje i na to da je teško dati stvaran kvantitativan dokaz uzročno-posljedične veze između regulatorne politike i učinka na ekonomski rast. Stoga se sugerira evaluacija ishoda regulatorne politike, odnosno „pametnog“ zakonodavstva, umjesto oslanjanja na dokaze učinka na ekonomski rast.

Drugo OECD-ovo istraživanje ukazuje da postoji jasna povezanost inozemnih izravnih ulaganja (foreign direct investments) i kvalitete javnog upravljanja (governance), odnosno zakonodavnog okvira. Drugim riječima, manje zakonodavnih i proceduralnih prepreka za poslovanje daje stimulans ekonomskom razvoju, jačanju konkurentnosti, učinkovitosti poslovnog sektora i rastu inovacija. Odnosno, komplicirane procedure, teški zahtjevi i standardi zakonodavstva smanjuju razvoj privatnog sektora, što onda usmjerava raspoložive resurse sa stvaranja nove vrijednosti na one aktivnosti koje ne donose rast (OECD, 2010.).

Na razini EU-a pojedina istraživanja ukazuju na to da zahtjevi zakonodavstva EU-a najviše pogađaju malo i mikrogospodarstvo. Tako čak 74 posto građana EU-a misli da Unija proizvodi previše birokratskih prepreka (Europska komisija, 2013). Istraživanje provedeno u 2013. godini o administrativnim preprekama u Hrvatskoj na uzorku od 1050 malih i srednjih poduzetnika ukazuje da je 43 posto ispitanika iskusilo administrativne prepreke koje je uzrokovala državna administracija tijekom posljednje tri godine. Dva najčešća uzroka koji povećavaju teret propisa su vrijeme koje poduzeća moraju potrošiti da bi ispunila odredbe propisa te vrijeme i troškovi pripreme dokumentacije koju poduzeća moraju predati državnoj administraciji (BIZIMPACT II, 2013.).

Zaključno treba skrenuti pozornost na naprijed navedena tri smjera djelovanja „pametnog“ zakonodavstva i pokušati dati preporuke za daljnju stabilizaciju zakonodavnog okvira.

Prvi se smjer odnosi na postupak planiranja zakonodavnih, planskih, programskih dokumenata i ostalih aktivnosti, a potom na procjenjivanje potencijalnih ekonomskih, socijalnih i okolišnih učinaka planiranih akata.

Dosadašnje iskustvo institucionalizacije procjene učinaka propisa, domaća dobra praksa i međunarodna iskustva daju za pravo da je potrebno dalje jačati ulogu procjene učinaka propisa u zakonodavnom postupku. Ponajprije kroz godišnje planiranje zakonodavstva, jačanje središnje koordinacije prilikom planiranja i jačanje strateškog usmjeravanja kroz institucionalizaciju policy koordinacije. To bi bio dodatni stabilizator zakonodavnog okvira i unio bi potrebnu dozu predvidivosti donošenja novog zakonodavstva. U dijelu koji se odnosi na postupak procjene učinaka propisa potrebno je raditi na stalnoj edukaciji državnih službenika o metodologiji procjene učinaka propisa i stvaranju javnih politika,

20

uz jačanje analitičkih vještina. Posebnu pozornost treba usmjeriti jačanju kapaciteta zainteresiranih dionika, posebice predstavnika poslovne zajednice i organizacija civilnog društva. Konačna otvorenost i transparentnost zakonodavnog postupka kroz procjenu učinaka propisa neće ispuniti svrhu ako se zainteresirani dionici ne uključe na kvalitetan način.

Drugi se smjer odnosi na implementaciju, monitoring i evaluaciju zakonodavstva da bi se uklonile administrativne prepreke i pojednostavilo postojeće zakonodavstvo.

Dosadašnja je domaća praksa provedbe projekta Hitrorez pokazala da je preispitivanje postojećeg zakonodavstva dvostruki izazov. S jedne strane, zahtjev za preispitivanje zakonodavstva u kratkom roku nosi rizike promašenih procjena i prevelikih zahtjeva za promjenom, dok se s druge strane stvara otpor administracije prema promjenama pa provedivost predloženih rješenja postaje još teža. Preispitivanje postojećeg zakonodavstva treba biti stalna mjera u organizacijskim strukturama svakog stručnog nositelja uz središnje policy smjernice koje definiraju sektore i način preispitivanja. Prilikom izrade zakonodavstva, osobito podzakonskih akata, bilo bi dobro mjeriti administrativni trošak propisa metodom standardnog troškovnog modela (Standard Cost Model – SCM). U osnovi, administrativni trošak je trošak poduzeća u prilagodbi zahtjevima iz važećeg zakonodavstva, a SCM alat kojim se analizira propis da bi se utvrdile mjerljive komponente propisa (Standard Cost Model Network, 2004.). Metoda SCM u Hrvatskoj je u povojima i nedovoljno poznata širim stručnim krugovima i državnim službenicima. Potrebno je da toj metodi zamah daju stručna javnost i zainteresirani dionici, osobito predstavnici poslovne zajednice. Daljnja suradnja državne administracije i poslovne zajednice na polju mjerenja administrativnih prepreka moguća je razvojem partnerstva i implementacijom pilot-projekata, a ovisno o rezultatima potrebno je ocijeniti mogućnost institucionalizacije te metode.

Treći se smjer odnosi na stalno, otvoreno i vremenski prikladno javno savjetovanje u svim fazama stvaranja javne politike.

U tome je dijelu Ured za udruge Vlade Republike Hrvatske institucionalizirao javno savjetovanje putem Kodeksa, koji je ojačao kroz Poslovnik Vlade, odnosno zakonske okvire prava na pristup informacijama i procjene učinaka propisa. Prema podacima, u 2012. godini tijela državne uprave i Vladini uredi proveli su postupak savjetovanja sa zainteresiranom javnošću za 144 propisa, što je velik pomak u odnosi na 48 savjetovanja u 2011. godini (Ured za udruge, 2013.). Drugi je velik pomak uočen u očitovanjima zainteresiranih dionika pa je tako pristiglo 4786 očitovanja na nacrte zakona, drugih propisa i akata u 2012. godini, što je znatan napredak u odnosu na 173 pisana komentara u 2011. godini.

Ostaje da se praksa javnog savjetovanja, koja je sustavno prepoznata i u postupku procjene učinaka propisa, dalje razvija sustavnim ulaganjima u promociju savjetovanja na svim razinama javne uprave, kao i u obrazovanje službenika koji rade na poslovima savjetovanja (Ured za udruge, 2013.).


6. ZAKLJUČAK

Izazovi suvremenog zakonodavstva danas se svode na upravljanje zakonodavstvom putem regulatornog menadžmenta, uz istodobnu brigu da više zakonodavstva ne nosi ujedno i više prepreka. Pristup „pametnog“ zakonodavstva svodi se na to kako postići policy ciljeve i bolje rezultate kroz zakonodavstvo uz što manje prepreka. Osnovni alati koji mogu poboljšati kvalitetu zakonodavstva su: procjena učinaka propisa, javno savjetovanje, traženje alternativa formalnom zakonodavstvu i smanjivanje administrativnih prepreka. Međunarodna iskustva idu u prilog tome da se izrada zakonodavstva usko poveže sa stvaranjem javnih politika. U osnovi, izrada zakonodavstva prati faze policy ciklusa kroz prepoznavanje problema, definiranje ciljeva, analizu učinaka, izbor povoljnog rješenja te implementaciju i evaluaciju toga rješenja. Osnovni su problemi vezani uz slabe administrativne kapacitete za potpunu primjenu policy ciklusa. To se osobito odnosi na fazu policy formulacije, gdje izostaje policy analiza problema i cilja, što vodi daljnjoj manjkavosti izbora policy rješenja. Na horizontalnoj razini središnjih tijela državne uprave izostaje potpuna suradnja i prilagodba različitih policy ciljeva pa su zakonodavni prijedlozi u konačnici proturječni i teško provedivi. Na razini Vlade izostaje stvarna policy koordinacija središnjih tijela državne uprave u skladu s Vladinim okvirnim strateškim aktom koji je definirao ciljeve i prioritete u kratkom i srednjem roku. Alati „pametnog“ zakonodavstva mogu biti rješenje za navedene manjkavosti, no za njih je potrebna politička volja, suradnja tijela državne uprave, ali i partnerstvo sa zainteresiranim dionicima. Preobrazba logike razmišljanja državne administracije iz fokusiranja na isključivo pravnu dimenziju izrade zakonodavstva prema stvarnoj policy analizi, koristeći procjenu učinaka propisa kao alata koji obuhvaća sve faze policy ciklusa, dugogodišnji je proces. Punopravno članstvo Republike Hrvatske u Europskoj uniji daje nadu da će se taj proces ubrzati, jer Europska komisija nastoji agendu „pametnog“ zakonodavstva prenijeti na države članice.

Premda međunarodna praksa pokazuje da manjkavo zakonodavstvo može naštetiti ekonomskoj aktivnosti i tako posredno negativno utjecati na ekonomski rast, dosadašnja istraživanja ne mogu sa sigurnošću potvrditi tu povezanost. Stoga se sugerira evaluacija ishoda regulatorne politike, odnosno „pametnog“ zakonodavstva, umjesto oslanjanja na dokaze učinka na ekonomski rast. Krajnja svrha „pametnog“ zakonodavstva postupanje je državne administracije tako da zakonodavstvo smatra svojim finalnim proizvodom, koji odlikuju kvaliteta i dizajn. Primjena „pametnog“ zakonodavstva još je u ranoj fazi razvoja u hrvatskom zakonodavnom postupku i postoji mnogo prostora za poboljšanja, a ovaj je rad dao samo naznake mogućih rješenja.

22

Literatura

Banić, S., 2009. Perspektive procjene učinaka propisa u hrvatskom sustavu državne uprave. Hrvatska javna uprava, 9 (4), 949-964. Dostupno na: http://www.iju.hr/HJU/HJU/preuzimanje_files/2009-4%2003%20Banic.pdf

Bardet, C., 2012. Priručnik za savjetovanje sa zainteresiranom javnošću. IPA 2009. projekt „Jačanje kapaciteta Ureda za udruge Vlade Republike Hrvatske radi izgradnje učinkovitog partnerstva s organizacijama civilnog društva u borbi protiv korupcije“. Zagreb: Ured za udruge Vlade Republike Hrvatske. Dostupno na: http://www.uzuvrh.hr/userfiles/file/Prirucnik%20za%20savjetovanje.pdf

BIZIMPACT II, 2014. Priručnik za procjenu ekonomskih učinaka (PEU) na malo i srednje poduzetništvo (MSP). Zagreb: Ministarstvo poduzetništva i obrta.

Breyer, S., 1982. Regulation and Its Reform. Harvard: Harvard University Press.

Colebatch, H. K., 2004. Policy. Zagreb: Fakultet političkih znanosti.

European Commission, 2002. Communication from the Commission. Towards a Reinforced Culture of Consultation and Dialogue – General Principles and Minimum Standards for Consultation of Interested Parties by the Commission. COM (2002) 704 final. Brussels. Dostupno na: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002:0704:FIN:EN:PDF

European Commission, 2012. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on the Maing Findings of the Comprehensive Monitoring Report on Croatia’s state of preparedness for EU membership. COM (2012) 601 final, Brussels. Dostupno na: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2012/package/hr_rapport_2012_en.pdf

European Commission, 2013. Regulatory Fitness and Performance (REFIT): Results and Next Steps. COM (2013) 685 final, Brussels. Dostupno na: http://ec.europa.eu/smart-regulation/docs/20131002-refit_en.pdf

International SCM Network, 2004. International Standard Cost Model Manual – Measuring and Reducing Administrative Burdens for Businesses. OECD. Dostupno na: http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/34227698.pdf

OECD, 1993. Glossary of Industrial Organisation Economics and Competition Law.Dostupno na: http://www.oecd.org/dataoecd/8/61/2376087.pdf

OECD, 2005. OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance.Dostupno na: http://www.oecd.org/fr/reformereg/34976533.pdf

OECD, 2008. Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA): Guidance for Policy Makers.Dostupno na: http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/40984990.pdf

OECD, 2010. Investment Reform Index 2010. Monitoring Policies and Institutions for Direct Investment in South-East Europe. Dostupno na: http://www.oecd.org/globalrelations/psd/44863843.pdf

Openeurope, 2007. Just How Big is the Acquis Communautaire? – A Briefing Note.Dostupno na: http://www.openeurope.org.uk/Content/Documents/PDFs/acquis.pdf

Parker, D., Kirkpatrick, C., 2012. Measuring Regulatory Performance: The Economic Impact of Regulatory Policy – A Literature Review of Quantitative Evidence. OECD, Expert Paper No. 3.Dostupno na: http://www.oecd.org/gov/regulatorypolicy/3_Kirkpatrick%20Parker%20web.pdf

Petak, Z., 2009. Oblikovanje javnih politika u Hrvatskoj i problem policy-koordinacije, Anali Hrvatskog politološkog društva, 5 (1), 263-273.

Petak, Z., 2013. Policy pristup u hrvatskoj javnoj upravi. U: Musa, A.-M. (ur.), 4. Forum za javnu upravu. Zagreb: Friedrich Ebert Stiftung, Institut za javnu upravu, 7-26.

Petek, A., 2009. Regulatorna reforma kao normativni koncept: prilika za razvoj konstitutivnih politika, Anali Hrvatskog politološkog društva, 5 (1), 275-294.

SIGMA, 2011. Croatia – Assessment. Dostupno na: http://www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/48970754.pdf

Staronova, K., 2010. Regulatory Impact Assessment: Formal Institutionalization and Practice, Journal of Public Policy, 30 (1), 117-136. Dostupno na: http://ssrn.com/abstract=1963143

Ured za udruge, 2013. Izvješće o provedbi Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata u 2012. godini. Dostupno na: http://www.uzuvrh.hr/userfiles/file/Izvje%C5%A1%C4%87e%20o%20provedbi%20Kodeksa%20u%202012%20-%20final.pdf

25

NEDRŽAVNI AKTERIU PROCESIMA OBLIKOVANJAJAVNIH POLITIKAU HRVATSKOJ

Igor Vidačak1

1 Ravnatelj Ureda za udruge Vlade RH, [email protected] .

I. Vidačak: NEDRŽAVNI AKTERI U PROCESIMA OBLIKOVANJA JAVNIH POLITIKA U HRVATSKOJ 27

UVOD

Proaktivna suradnja državnih tijela s nedržavnim akterima u različitim fazama oblikovanja javnih politika obično se smatra jednim od važnih pokazatelja dobrog upravljanja koje pridonosi ekonomskom rastu i razvoju. Širenje prostora za sudjelovanje predstavnika zainteresirane javnosti u raspravama o pitanjima javnog interesa mjerilo je otvorenosti i demokratičnosti društva, ali i put prema prevenciji korupcije, jačanju povjerenja javnosti u rad tijela javne vlasti te općenito osnaživanju društvenog kapitala. Prošlih su godina ostvareni određeni pomaci u stvaranju normativnog okvira, standarda, struktura i mehanizama suradnje tijela javne vlasti sa širokim spektrom društvenih aktera. U studenom 2009. usvojen je Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata (Narodne novine, 140/09), kojim se utvrđuju opća načela, standardi i mjere javnih savjetovanja. U srpnju 2011. prihvaćen je Zakon o procjenama učinaka propisa (Narodne novine, 90/11), a nakon toga i Uredba o provedbi postupka procjene učinaka propisa (Narodne novine, 66/12) kojima se, među ostalim, uređuje način provedbe savjetovanja i javne rasprave u najranijim fazama odlučivanja – u postupcima prethodne procjene i procjene učinaka propisa. U listopadu 2012. dopunjen je Poslovnik Vlade kojim se nalaže sustavno izvještavanje javnosti o rezultatima javnih savjetovanja provedenih sukladno Kodeksu, a u veljači 2013. prihvaćen je novi Zakon o pravu na pristup informacijama (Narodne novine, 25/13) koji predviđa znatno više standarde proaktivne objave dokumenata za javno savjetovanje, kako na razini državne, tako i regionalne i lokalne vlasti. Na kraju, valja spomenuti i odluke Ustavnog suda koji je svojim tumačenjima, u postupcima za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom, pridonio boljem razumijevanju standarda savjetovanja, naglašavajući da i demokratičnost procedure u okviru koje se zbiva društveni dijalog o pitanjima općeg interesa jest ono što sam akt, kao ishod te procedure, može odrediti kao ustavnopravno prihvatljiv ili neprihvatljiv.

Općenito govoreći, postupno otvaranje prostora za kontinuirani dijalog državnih tijela s nedržavnim akterima u procesima stvaranja, provedbe i vrednovanja javnih politika nosi potencijal za višestruke pozitivne učinke. Ipak, uz znatan napredak koji se očituje u porastu broja savjetovanja sa zainteresiranom javnošću, ti pozitivni učinci odnosno koristi participativnog odlučivanja još uvijek nisu dovoljno prepoznati u praksi rada svih državnih tijela. U nastavku rada osvrnut ćemo se na normativni okvir za analizu odnosa državnih (formalnih) i nedržavnih (neformalnih) aktera u razvoju javnih politika, ukazat ćemo na osnovne značajke institucionalnih mehanizama suradnje, ali i na učinke europeizacije na promjene okvira za suradnju države i nedržavnih aktera u oblikovanju javnih politika. Konačno, na primjeru četiriju relevantnih ministarstava dat će se sažeti pregled recentnih praksi savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u oblikovanju politika važnih za ekonomski rast i razvoj te ukazati na temeljne izazove u razvoju kulture javnih savjetovanja kao neizostavne komponente procesa odlučivanja o pitanjima javnog interesa.

28

OKVIR ZA ANALIZU ODNOSA DRŽAVNIH INEDRŽAVNIH AKTERA U OBLIKOVANJU JAVNIH POLITIKA

Problematika strukturiranja odnosa države i nedržavnih, društvenih aktera u procesu razvoja javnih politika u pravilu se smješta unutar tzv. vodoravne dimenzije javnih politika (Colebatch, 2004.) koja osporava strogo hijerarhijsko, okomito poimanje političkog odlučivanja te na proces stvaranja novih politika gleda kao na dinamičnu interakciju i pregovore širokog spektra zainteresiranih dionika.

Među glavnim teorijskim pristupima analizi uloge organiziranih interesa u procesu oblikovanja javnih politika obično se navode pluralizam, elitizam i korporativizam. Pluralizam počiva na pretpostavci da interesne skupine, organizacije civilnog društva i ostali nedržavni dionici imaju primat u političkim procesima te raspolažu približno sličnim stupnjem moći, odnosno potencijalom za utjecaj na konačne odluke. Ovaj model naglašava tzv. bottom-up pristup (odozdo prema gore) i promatra državna tijela ponajprije kao (neutralne) kanale za sudjelovanje u političkom procesu. Nasuprot pluralističkom pristupu ističe se elitistički koji podrazumijeva velike razlike u kapacitetima i resursima pojedinih dionika, a time i postojanje elita koje dominiraju u različitim fazama donošenja javnih politika, odnosno imaju privilegiran pristup pojedinim kanalima utjecaja. Elitistički pristup uzima u obzir top-down prirodu odnosa države i društvenih skupina te naglašava važnost održavanja interpersonalnih veza unutar elite. Korporativistička teorija podrazumijeva aktivniju ulogu državnih tijela ponajprije u pogledu inkorporiranja određenih društvenih skupina u procese upravljanja javnim politikama, uglavnom kroz različite oblike institucionalizacije i strukturiranja dijaloga (npr. tripartitna gospodarsko-socijalna vijeća). Klasične teorije analize korporativističkih sustava sve češće nadopunjuju alternativne formulacije koje prepoznaju tzv. ideološki korporativizam koji je na djelu u zajednicama i mrežama javnih politika. Ideje zajednica odnosno mreža javnih politika počivaju na primjerima politika oblikovanih strukovnim utjecajima odnosno dominacijom u praksi unificiranog pogleda na svijet državnih tijela i nedržavnih, neformalnih aktera odnosno društvenih skupina u različitim sektorima i institucijama. U takvom su kontekstu državni akteri ujedno i akteri u civilnom društvu te djeluju u stalnom doticaju sa skupinama koje predstavljaju društvene interese (Hill, 2009.). Valja naglasiti da je suradnja države i nedržavnih aktera u oblikovanju javnih politika u Hrvatskoj još uvijek u razmjerno ranom stadiju razvoja te je podložna utjecaju i dinamičnoj interakciji brojnih čimbenika, zbog čega je teško postaviti trajno prihvatljiv normativni okvir.

Odnosi državnih tijela i nedržavnih aktera višeslojni su fenomen koji obuhvaća različite razine i vrste interakcije. Dio teoretičara (Najam, 2000.; Young, 2000.; Bežovan, Zrinjščak, 2007.) sklon je te odnose podijeliti u nekoliko glavnih kategorija koje se skraćeno često nazivaju 4K: kooperacija, komplementarnost, kooptiranje i konfrontacija. Prema tom se konceptu prostor za kooperaciju, odnosno suradnju državnih tijela i društvenih aktera, razvija ako su njihovi ciljevi i načini postupanja slični. Dopunjavajući, komplementarni odnosi grade se ako su ciljevi slični, ali se načini postupanja razlikuju. U područjima gdje su ciljevi države i društvenih aktera različiti, a načini postupanja slični, tijela javne vlasti često se oslanjaju na kooptiranje koje podrazumijeva preuzimanje određenih programa organizacija civilnog društva/nedržavnih aktera za ostvarivanje zadanih ciljeva. Odnosi

29I. Vidačak: NEDRŽAVNI AKTERI U PROCESIMA OBLIKOVANJA JAVNIH POLITIKA U HRVATSKOJ

konfrontacije ili sukobljavanja javljaju se u slučajevima kada država i civilno društvo imaju različite ciljeve i načine postupanja. Dakako, valja istaknuti da se sve navedene perspektive odnosa države i društvenih aktera uzajamno ne isključuju te da u praksi često nastaju različiti hibridni aranžmani. Naime, organizacije civilnog društva i ostali nedržavni akteri mogu istodobno financirati i pružati usluge u područjima u kojima državna tijela to nisu kadra činiti, sklapati ugovore s državnim tijelima za pružanje specifičnih javnih usluga u općem interesu, zagovarati promjene javnih politika i načina postupanja državnih tijela ulazeći pritom nerijetko u izravne konfrontacije, ali i biti izložene pritisku i pokušajima državnih tijela da ih kontroliraju.

INSTITUCIONALNI OKVIR ZA SUDJELOVANJENEDRŽAVNIH AKTERA U RAZVOJU JAVNIH POLITIKAU HRVATSKOJ

Još od osamdesetih Zbog svoje važne funkcije zagovaranja za društvene promjene, odnosno sustavnog nastojanja da ostvare utjecaj na socijalne i političke ishode u vlasti i društvu, organizacije civilnog društva i ostali nedržavni akteri koji se bave javnim zagovaranjem često se nazivaju političkim poduzetnicima (policy entrepreneurs). Neki ih teoretičari uspoređuju sa „surferima koji čekaju veliki val“ (Kingdon, 1995.; Hill, 2009.) te vrebaju kombinaciju zanimanja javnosti za neki problem i političkog interesa da se nešto učini.

U Hrvatskoj se u prošla dva desetljeća razvila vrlo razgranata mreža nedržavnih aktera iz sfere organiziranog civilnog društva koju, prema podacima iz veljače 2014., čini 50.823 registrirane udruge, 134 strane udruge, 197 registriranih zaklada i 13 fondacija, više od 600 privatnih ustanova, 280 sindikalnih udruga i 50 udruga poslodavaca na međužupanijskoj i nacionalnoj razini, 52 vjerske zajednice i njihovih 375 organizacijskih oblika, 2.034 pravne osobe Katoličke crkve te 428 organizacijskih oblika Srpske pravoslavne crkve. Dijalog državnih tijela s tako raznolikom scenom organiziranih interesa postupno se formalizirao prošlih desetak godina, uglavnom uspostavom različitih institucija, struktura, stalnih ili povremenih savjetodavnih tijela.

Najčešće se navode četiri osnovna razloga zbog kojih državna tijela razvijaju te često i institucionaliziraju suradnju s nedržavnim akterima u oblikovanju javnih politika. Prvi se odnosi na nedostatne ili neodgovarajuće ljudske resurse unutar državnih tijela, drugi na veću fleksibilnost i brzinu organiziranja nedržavnih aktera, treći na potrebu za pristupom relevantnim informacijama o problemima pojedine ciljne skupine, odnosno iskustvenim znanjem i specifičnom ekspertizom o stanju u sektoru koji pokriva, a četvrti se razlog tiče problema legitimnosti i potrebe državnih tijela da osiguraju potrebnu političku podršku ili barem stabilno i predvidivo ponašanje ciljnih skupina u odnosu na predložena policy rješenja (Petek, 2012.; Donahue, Zeckhauser, 2006.). Osim toga, suradnja s nedržavnim akterima sve se više promatra kao najbolji put prema nalaženju inovativnih rješenja za različite probleme, ali i pravodobno uočavanje mogućih prepreka u provedbi pojedinih javnih politika.

30

Vlada Republike Hrvatske prošlih je godina uspostavila niz mehanizama za uključivanje organizacija civilnog društva u odlučivanje o važnim pitanjima. Prema analizi Ureda za udruge iz 2010. godine pri ministarstvima odnosno Vladinim uredima te je godine bilo aktivno 105 savjetodavnih tijela u koje je uključeno više od 800 predstavnika organiziranog civilnog društva (udruge, sindikati, poslodavačke udruge, vjerske zajednice) te akademske zajednice. Unutar Hrvatskog sabora, prema istoj analizi, djeluje 34 radna tijela, od kojih 22 ima više od 100 predstavnika organizacija civilnoga društva i šire stručne zainteresirane javnosti. Vezano uz specifična pitanja za razvoj civilnog društva, od 2002. djeluje Savjet za razvoj civilnog društva, kao savjetodavno i stručno tijelo Vlade, u kojemu uz predstavnike 14mjerodavnih državnih tijela sjede i predstavnici udruga iz 12 područja djelatnosti koje su odabrale same udruge demokratskom procedurom te troje predstavnika ostalih organizacija civilnog društva (zaklada, sindikata i poslodavaca). Da bi poboljšala institucionalni okvir za suradnju s udrugama Vlada je 1998. osnovala Ured za udruge koji koordinira rad tijela državne uprave na području razvoja suradnje i savjetovanja s udrugama i ostalim organizacijama civilnoga društva. Od 2001. do 2011. godine djelovao je i Ured za socijalno partnerstvo u Republici Hrvatskoj, koji je obavljao organizacijske, stručne, administrativno-tehničke i druge poslove za potrebe nacionalnog Gospodarsko-socijalnog vijeća, osnovanog još 1994. na temelju sporazuma socijalnih partnera i Vlade. Poslove podrške djelovanju Gospodarsko-socijalnog vijeća od 2012. pruža Služba za socijalno partnerstvo Ministarstva rada i mirovinskog sustava. Također, od 1993. godine djeluje i Komisija za odnose s vjerskim zajednicama koja razmatra uređenje odnosa između države i predstavnika Katoličke crkve i drugih vjerskih zajednica te podnošenje zajedničkih prijedloga državnim predstavništvima i izvršnim tijelima.

Često se u europskim i domaćim stručnim krugovima postavlja pitanje je li napredak u institucionalizaciji i strukturiranju odnosa državnih tijela i organizacija civilnog društva primjer okomite ili vodoravne dimenzije procesa razvoja javnih politika. Postojanje velikog broja savjetodavnih odbora i potpornih institucija za suradnju s organizacijama civilnog društva pronalazi uporište u vrijednostima sudioničke demokracije i otvorenosti kao važnih načela europskog upravljanja javnim politikama. Ovisno o prirodi zajednica i mreža javnih politika koje se razvijaju kroz razne savjetodavne odbore i forume te o stupnju autonomnosti koji omogućuju organizacijama civilnog društva, ta tijela mogu pripadati okomitoj ili vodoravnoj dimenziji javnih politika. U ovome ćemo se radu prikloniti onim autorima koji postojanje savjetodavnih tijela i foruma za dijalog promatraju kao institucionalizaciju zajednica i mreža javnih politika te ilustraciju funkcioniranja vodoravne dimenzije javnih politika (Colebatch, 2004.; Petak, 2011.).


UČINCI EUROPEIZACIJE NA PROMJENE OKVIRAZA SURADNJU DRŽAVE I NEDRŽAVNIH AKTERA U OBLIKOVANJU JAVNIH POLITIKA

Razmatrajući ulogu aktera/dionika pojedinih faza procesa razvoja javnih politika (od određivanja dnevnog reda, preko formulacije, legitimacije, implementacije sve do evaluacije), često se ističe da broj dionika po fazama poprima oblik pješčanog sata (Adolino, Blake, 2010.). Naime, obično se procjenjuje da je mogućnost sudjelovanja dionika veća na početku, kad se definiraju problemi i postavljaju na dnevni red. Prema toj teoriji mogućnosti sudjelovanja postupno se sužavaju u fazi formulacije politika, a najuže su u stadiju legitimiranja, odnosno političkog odlučivanja. Nakon te faze ponovo se otvara prostor za sudjelovanje dionika s obzirom na obvezu implementacije i evaluacije politike. Ovaj ideal-tipski model pješčanog sata u najvećoj mjeri nije bio primjenjiv na analizu sudjelovanja nedržavnih aktera organiziranog civilnog društva u procesima oblikovanja javnih politika u Hrvatskoj tijekom procesa pristupanja Europskoj uniji iz niza razloga koji će ukratko biti pojašnjeni u nastavku teksta.

Pristupanje Europskoj uniji tijekom prošlog je desetljeća bio najdominantniji kontekst za analizu oblikovanja javnih politika u Republici Hrvatskoj. Koncept europeizacije najčešće se definira kao proces izgradnje, širokog prihvaćanja i institucionalizacije formalnih i neformalnih pravila, postupaka, paradigmi javnih politika, stilova i načina djelovanja te zajedničkih uvjerenja i normi koje se najprije definiraju i utvrđuju u procesu donošenja odluka na razini EU-a, a zatim se ugrađuju u logiku diskursa, identiteta, političkih struktura i javnih politika na nacionalnoj razini (Radaelli, 2000.). Europeizacija implicira redefiniranje nacionalnih političkih sustava i to na najmanje četirima razinama: institucionalnoj, regulatornoj, funkcionalnoj i teritorijalnoj.

U većini zemalja iz posljednjih dvaju krugova proširenja EU-a, pa tako i u Hrvatskoj, lako su uočljivi dokazi o institucionalnoj i regulatornoj dimenziji europeizacije, ponajprije kroz uspostavu novih institucija i struktura te usvajanje čitavog niza novih akata za potrebe ispunjavanja zahtjeva iz pregovora o pristupanju Uniji. Kao što je vidljivo iz ranije navedenog, to uključuje i širok spektar novih struktura i institucija koje omogućuju dijalog s organiziranim interesima i zainteresiranom javnosti općenito. Dimenzije regulatorne europeizacije možda su najsnažnije prisutne u javnom diskursu koji je obilježavao proces pristupanja Hrvatske Europskoj uniji, a jasno su se očitovale kroz znatan porast broja zakona koji se usvajaju u hitnoj proceduri. Naime, prema podacima o radu šestog saziva Hrvatskog sabora, čak je 86,2 posto svih zakona usvojenih u tom sazivu upućeno u hitni postupak. Tako ubrzan proces usklađivanja zakonodavstva podrazumijeva značajno sužavanje prostora za sudjelovanje civilnog društva u fazi postavljanja na dnevni red, formulacije i legitimacije novih javnih politika. S druge strane, prostor za doprinos i sudjelovanje različitih nedržavnih aktera otvara se upravo u fazi implementacije, monitoringa i evaluacije, ponajprije zbog sve većih očekivanja Europske komisije da se pruže odgovarajući dokazi o stvarnoj provedbi usvojenog zakonodavstva, pri čemu su organizacije civilnog društva i drugi dionici stručne zainteresirane javnosti nerijetko jedan od važnih izvora. U tom se smislu može reći da je za hrvatske prilike u fazi pregovora o pristupanju Uniji za sagledavanje procesa oblikovanja javnih politika, umjesto metafore pješčanog sata, primjerenija metafora boce uskog grla ili obrnutog lijevka.

32

Osim ubrzane dinamike usvajanja zakonodavstva, među važnijim preprekama jačanju uloge nedržavnih aktera, pogotovo iz sfere organiziranog civilnog društva, u ranim fazama razvoja javnih politika jesu i njihovi nedostatni ljudski resursi, a u pojedinim područjima nedostatak specifičnih tehničkih znanja. Tu treba spomenuti da kontekst europeizacije za organizacije civilnog društva donosi i brojne mogućnosti europskog umrežavanja koje ima značajne implikacije na njihovo osnaživanje u domaćim političkim procesima, pogotovo u fazi postavljanja politika na dnevni red. U sektorima gdje je razina umreženosti i strateške povezanosti sa srodnim europskim organizacijama veća (npr. okoliš, osobe s invaliditetom, rodna jednakost, socijalna i radna prava itd.), neizbježno će iz godine u godinu rasti potencijal domaćih aktera civilnog društva za većim utjecajem na domaće političke procese. Pritom treba imati u vidu da se ulaskom u Uniju znatno povećava opterećenje svih državnih tijela u odnosu na zahtjeve rada na europskim poslovima, zbog čega su i ekspertiza i specifična znanja koji su na raspolaganju unutar sektora organiziranog civilnog društva još važniji, kao i potencijal civilnog društva za postavljanje novih pitanja na dnevni red državnih tijela.

Za potpunije razumijevanje utjecaja pristupanja Europskoj uniji na dinamiku odnosa državnih tijela i nedržavnih aktera u oblikovanju javnih politika valja podsjetiti da se u teoriji europeizacije često spominje nekoliko različitih mehanizama utjecaja Europske unije na strukture i nacionalne javne politike (Knill, Lehmkul, 1999.). Ponajprije se govori o pozitivnoj integraciji u kojoj se domaći mehanizmi moraju prilagoditi već postojećim jedinstvenim modelima EU-a u provođenju javnih politika. Negativna integracija podrazumijeva isključivanje pojedinih rješenja iz domaćeg normativnog okvira, što je specifično za područja u kojima ne postoji jedinstven EU-model postupanja, ali je prisutan snažan utjecaj tržišta i prilagodbi koje pristup tržištu iziskuje. Otvorena koordinacija naglasak stavlja na smjernice za djelovanje, bez strogih normativnih okvira i jedinstvenih modela, ali kroz otvoren, transparentan sustav izvještavanja, praćenja i vrednovanja napretka reformi koji potiče svojevrsno nadmetanje među državama članicama te učenje na temelju iskustava drugih. Konačno, često se spominje i okvirna (kognitivna) integracija kao posredniji način utjecaja na domaće procese oblikovanja javnih politika, uglavnom kroz promjene vjerovanja i očekivanja domaćih aktera.

Mehanizmi pozitivne i negativne integracije nisu u potpunosti primjenjivi za područje razvoja praksi savjetovanja i suradnje tijela javne vlasti i nedržavnih aktera u oblikovanju javnih politika. Naime, EU dosad nije razvio jedinstven model, odnosno zajedničke standarde postupanja u odnosu na uključivanje nedržavnih aktera u procese odlučivanja koji bi bili obvezujući za tijela javne vlasti u državama članicama. Za zemlje sudionice Procesa stabilizacije i pridruživanja razvijen je svojevrsni sustav otvorene koordinacije ponajprije putem praćenja napretka reforme javne uprave, uključujući i područje razvoja standarda savjetovanja sa zainteresiranom javnošću kroz smjernice i izvješća o napretku koji se izrađuju kroz projekt SIGMA, kao zajednički projekt EU-a i OECD-a. U novije je vrijeme pak suradnja državnih tijela i organiziranog civilnog društva postala jedno od mjerila čije se ispunjavanje prati u procesu pregovora svake od zemalja kandidatkinja za članstvo u Uniji. Ipak, valja istaknuti da niz inicijativa i kodeksa savjetovanja koje je razvila Europska komisija (EK, 2001., 2003.), iako formalno samo na razini smjernica koje ne obvezuju države članice, zasigurno podižu razinu očekivanja organizacija civilnog društva i drugih aktera političkih procesa, kako u državama članicama, tako i u državama kandidatkinjama za članstvo.


Ta se promjena očekivanja i stajališta o prihvatljivim standardima postupanja odražava u postupnim pomacima u diskursu donositelja odluka, ali i u sadržaju ključnih strateških dokumenata koji daju smjernice za razvoj odnosa državnih tijela i nedržavnih aktera odnosno zainteresirane javnosti. U tom se kontekstu usvajanje i postupna primjena Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata može promatrati i kao jedan od recentnijih primjera učinaka europeizacije, koji bi pun zamah trebao dobiti tek u postojećim uvjetima funkcioniranja Hrvatske kao punopravne članice EU-a.

PRAKSA SAVJETOVANJA S NEDRŽAVNIM AKTERIMAU OBLIKOVANJU JAVNIH POLITIKA IZRAVNO VAŽNIHZA EKONOMSKI RAST I RAZVOJ

Od usvajanja Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata krajem 2009. godine zamjetan je stalni napredak u primjeni standarda savjetovanja s javnošću te kontinuirani porast broja provedenih savjetovanja među državnim tijelima. U 2013. godini tijela državne uprave i Vladini uredi proveli su postupak savjetovanja sa zainteresiranom javnošću za ukupno 348 propisa. Pridoda li se tome i 26 savjetovanja koja su provedena sukladno Zakonu o procjeni učinaka propisa, dolazimo do ukupno 374 provedena savjetovanja u 2013. godini, što je znatan porast u odnosu na 2012. godinu kada su provedena 144 savjetovanja, a pogotovo u odnosu na 2011. kad je provedeno 48 savjetovanja.

Slika 1: Broj provedenih savjetovanja sa zainteresiranim javnošću 2011., 2012. i 2013. godine

Izvor: Vlada Republike Hrvatske, Ured za udruge, 2014.

Povećanje broja provedenih savjetovanja, ali i kontinuirano proaktivno informiranje građana i zainteresirane javnosti o otvorenim savjetovanjima, dovelo je i do većeg interesa javnosti za sudjelovanje. Naime, 8.299 pravnih i fizičkih osoba dostavilo je svoje komentare na nacrte zakona, drugih propisa i akata u 2013. godini. U odnosu na 2012. broj podnositelja komentara bio je veći 73 posto, a u odnosu na 2011. čak 4.697 posto

34

veći. Posebno je važno istaknuti da je od 9.270 komentara uzetih u daljnje razmatranje u cijelosti prihvaćen 2.391 komentar, a 579 je djelomično prihvaćeno (Vlada Republike Hrvatske, Ured za udruge, 2014).

To postupno širenje prakse javnih savjetovanja zasigurno je, s jedne strane, rezultat stalnog javnog zagovaranja organizacija civilnog društva u različitim područjima djelovanja. S druge je strane to nedvojbeno povezano i s brojnim aktivnostima državnih tijela, kao što su primjerice kontinuirano ulaganje u jačanje sposobnosti državnih i javnih službenika za upravljanje procesom i metodama savjetovanja kroz brojne radionice provedene u suradnji s Državnom školom za javnu upravu, redovito održavanje sastanaka koordinatora savjetovanja iz tijela državne uprave i Vladinih ureda, kontinuirana promidžba kulture javnog savjetovanja putem društvenih mreža koju provodi Služba za odnose s javnošću Vlade Republike Hrvatske.

Kad je riječ o javnim savjetovanjima o nacrtima zakona, drugih propisa i akata koji su izravno važni za ekonomski rast i razvoj, izazove, ali i napredak na tom području ilustrirat ćemo na primjeru javnih savjetovanja koja su u 2013. godini provodila četiri ministarstva – Ministarstvo gospodarstva, Ministarstvo poduzetništva i obrta, Ministarstvo rada i mirovinskog sustava i Ministarstvo financija. Na temelju podataka dostupnih na internetskim stranicama ministarstava te izvješća koja su dostavljena Vladinom Uredu za udruge, ta su četiri ministarstva u 2013. provela 71 javno savjetovanje o nacrtima zakona, drugih propisa i akata te 12 savjetovanja o nacrtima iskaza procjena učinaka propisa. U ta je 83 savjetovanja sudjelovalo 376 predstavnika zainteresirane javnosti, a njih još 2.350 izrazilo je aktivnu podršku prijedlozima pojedinih skupina. U daljnje je razmatranje uzeto 1.653 pisana konkretna komentara odnosno prijedloga. Od toga je 388 komentara u cijelosti prihvaćeno, a 101 djelomično uvažen u izradi završnog nacrta prijedloga zakona, drugog propisa ili akta.

Analizira li se struktura sudionika javnih savjetovanja, odnosno podnositelja komentara na predložene zakone, druge propise i akte u nadležnosti navedenih četiriju ministarstava, u 83 javna savjetovanja izravno važna za ekonomski rast i razvoj prijedlozima je sudjelovalo 199 pojedinaca/građana, 65 udruga građana, 65 sindikata te poslodavačkih udruga i gospodarskih komora, 43 ostala aktera (poduzeća, obrtnici, fondovi itd.) te četvero predstavnika akademske zajednice. Iako se predstavnici akademske zajednice u pojedinim slučajevima javljaju u ime udruga građana ili kao pojedinci, zamjetan je vrlo slab odaziv, odnosno aktivno uključivanje znanstvenih odnosno znanstveno-nastavnih ustanova u postupke javnih savjetovanja o nacrtima propisa iz nadležnosti četiriju ministarstava koja imaju velik utjecaj na oblikovanje politika za ekonomski rast i razvoj.

Osim internetskog, online savjetovanja koje je dominantno korištena metoda savjetovanja za sva 83 pokrenuta savjetovanja, razmjerno je mali udjel javnih rasprava, odnosno offline skupova gdje se u izravnom kontaktu sa zainteresiranim ekonomskim i društvenim skupinama raspravljalo o ključnim otvorenim pitanjima. Naime, za predloženih 83 zakona, drugih propisa i akta u nadležnosti četiriju analiziranih ministarstava organizirano je 36 javnih događanja, rasprava i okruglih stolova te još 29 posebnih savjetovanja sa socijalnim partnerima za zakone i propise iz područja rada i mirovinskog sustava. To upućuje na još uvijek nedovoljnu spremnost za diversifikaciju metoda savjetovanja koja može biti povezana s nedostatnim ljudskim resursima odnosno neodgovarajućim kapacitetima za organizaciju, vođenje i facilitaciju javnih rasprava.


Imajući u vidu nove dodatne obveze iz Poslovnika Vlade te Zakona o pravu na pristup informacijama o objavi rezultata savjetovanja, treba spomenuti da su za 47 od ukupno 83 provedena savjetovanja u nadležnosti analiziranih četiriju ministarstava objavljena izvješća o rezultatima savjetovanja u kojima su zainteresiranoj javnosti predočeni razlozi neprihvaćanja pojedinih primjedbi. Iako je riječ o napretku u odnosu na prošlo razdoblje, ti podaci ukazuju na još uvijek neodgovarajuće razvijenu svijest o važnosti pružanja povratne informacije o ishodima provedenog savjetovanja s obrazloženjem neprihvaćenih primjedbi svih sudionika savjetovanja. Kvaliteta povratne informacije presudna je za jačanje povjerenja javnosti u otvorenost i svrhovitost postupka savjetovanja te ima potencijalno snažan motivirajući učinak na odluku dionika o sudjelovanju u srodnim budućim savjetovanjima.

Za određen broj važnih zakona, drugih propisa i akata potencijalno izravnog utjecaja na ekonomski rast i razvoj u 2013. godini pokrenuta su javna savjetovanja naišla ili ni na kakav ili na neočekivano mali odziv dionika. Primjerice, nije pristigao nijedan komentar na Nacrt prijedloga Zakona o državnim potporama ili Nacrt prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi. Na Nacrt strategije razvoja elektroničke javne nabave u Republici Hrvatskoj 2013.-2016. očitovao se samo jedan dionik, jednako kao i na Nacrt prijedloga Zakona o potporama za očuvanje radnih mjesta. U postupku savjetovanja o za gospodarstvo izrazito važnom Konačnom prijedlogu Zakona o strateškim investicijskim projektima Republike Hrvatske samo su četiri dionika dala pisane prijedloge odnosno komentare, od čega su dvije udruge građana, jedna inozemna gospodarska komora te jedan sindikat, a usvojen je samo jedan komentar udruge građana. U prvom krugu savjetovanja na inicijalni Nacrt prijedloga Zakona o strateškim investicijskim projektima u siječnju 2013. sudjelovalo je 52 dionika (od čega 25 pojedinaca, 20 udruga građana, dvije strukovne komore, jedna inozemna gospodarska komora, jedan sindikat, jedna vjerska zajednica, jedna jedinica lokalne uprave te jedno poduzeće), čijih je 37 očitovanja uzeto u daljnju obradu, a određen broj pojedinačnih komentara udruga građana i inozemne gospodarske komore i uvažen. U postupku internetskog savjetovanja o konačnom prijedlogu ovog važnog zakona u srpnju 2013. zamjetan je izostanak komentara domaćeg poslovnog sektora, jedinica lokalne i područne samouprave te predstavnika akademske zajednice, pogotovo imajući u vidu da nisu bile organizirane dodatne javne rasprave odnosno skupovi na temu ovog Nacrta, da nije bio obuhvaćen postupkom procjene učinka propisa te s obzirom na to da su u stručnoj radnoj skupini sudjelovali samo predstavnici nadležnih ministarstava. Nekoliko je mogućih razloga tog slabog odziva ključnih dionika na poziv za sudjelovanje u internetskom savjetovanju. Prvi je vrlo tehničke naravi, a vezan je uz razdoblje provedbe internetskog savjetovanja – od 30. lipnja do 30. srpnja, dakle u vrijeme početka godišnjih odmora. Drugi je moguća percepcija javnosti da je riječ o prijedlogu zakona koji je predmet „visoke politike“, da su odluke o ključnim rješenjima u zakonu već donesene te da je formalno sudjelovanje u postupku savjetovanja u tom smislu gubitak vremena. Treći je prevladavajuće oslanjanje dijela snažnijih interesnih skupina na izravne, neformalne kontakte s donositeljima odluka kad je riječ o važnim i osjetljivim pitanjima iz sfere njihova interesa te zazor od javnog zauzimanja stajališta. Konačno, treba imati u vidu i još uvijek nedostatne analitičke i zagovaračke kapacitete u velikom broju aktera organiziranog civilnog društva te poslovnog sektora.

36

Ozbiljnije istraživanje pristupa i utjecaja različitih organiziranih interesa procesima odlučivanja o ključnim politikama bitnim za ekonomski rast i razvoj (koje nadilazi okvire ovog preglednog rada) iziskivalo bi, među ostalim, detaljniju kvalitativnu obradu sadržaja prihvaćenih i neprihvaćenih primjedbi pojedinih kategorija dionika u postupcima savjetovanja o relevantnim zakonima, drugim propisima i aktima.

ZAKLJUČNE NAPOMENE I PREPORUKE

Ulazak Hrvatske u punopravno članstvo Europske unije doveo je do značajnog pomaka u odnosu na stupanj i intenzitet izloženosti svih aktera domaćih političkih procesa novim praksama i stilovima upravljanja europskim javnim politikama. Osim toga, funkcioniranje u uvjetima punopravnog članstva znatno je povećalo opterećenje svih državnih tijela u odnosu na zahtjeve rada na europskim poslovima, čime do izražaja još više dolazi potreba za ekspertizom te specifičnim znanjima i iskustvima akumuliranim unutar širokog spektra nedržavnih aktera.

Porast broja pokrenutih javnih savjetovanja, ali i broj komentara zainteresirane javnosti koji su zaprimila državna tijela ukazuje na određen napredak u provedbi Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata. Ipak, podaci o metodama provedenih savjetovanja te pogotovo o načinu izvještavanja o rezultatima savjetovanja potvrđuju da je nužno daljnje ulaganje na ovom području kako bi se osigurala održivost ostvarenih rezultata te potaknuo dodatni napredak. U tom bi smislu posebnu pozornost trebalo posvetiti daljnjem razvoju i prilagodbi programa usavršavanja o standardima savjetovanja s javnošću u oblikovanju javnih politika za državne službenike, uključujući rukovodeće službenike, kako na nacionalnoj, tako i na lokalnoj razini. Također, uz uobičajenu objavu na internetskim stranicama potrebno je poboljšati praksu proaktivnog informiranja zainteresirane javnosti o objavljenim savjetovanjima da bi se što širi spektar društvenih skupina motivirao za sudjelovanje. Nužno je potaknuti korištenje različitih metoda savjetovanja da bi se omogućio ravnopravan pristup savjetovanju i ranjivim, društveno isključenim skupinama, odnosno da bi se metode savjetovanja prilagodilo specifičnim potrebama ciljanih skupina zainteresirane javnosti. Konačno, bit će važno dodatno unaprijediti praksu izrade jasnih očitovanja o razlozima neprihvaćanja prijedloga i komentara u postupku savjetovanja. Može se očekivati da će učinci europeizacije, ali i sve veće promocije Kodeksa savjetovanja u javnosti u sljedećem razdoblju biti sve vidljiviji ponajprije kroz znatno podizanje razine očekivanja u odnosu na prihvatljive standarde postupanja, kao i interakcije različitih dionika u političkim procesima.


Literatura

Adolino, J. R., Blake, C.H., 2010, Comparing Public Policies. Washington, DC: CQ Press.

Bežovan, G., Zrinjščak, S., 2007. Civilno društvo u Hrvatskoj. Zagreb: Jesenski i Turk.

Colebatch, H., 2004. Policy. Zagreb: Fakultet političkih znanosti.

Donahue, J. D., Zeckhauser, R.J., 2006. Public-Private Collaboration. U: Moran, M., Rein, M., Goodin, R.E. (ur.), The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford: Oxford University Press, 496-525.

European Commission, 2001. White Paper on European Governance. COM/428 final.

European Commission, 2002. Towards a Reinforced Culture of Consultation and Dialogue –General Principles and Minimum Standards for Consulation of Interested Parties. COM/704 final.

Hill, M. 2009. Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet političkih znanosti.

Kingdon, J.W., 1995. Agendas, Alternatives and Public Policies. New York: Harper Collins.

Knill, C., Lehmkul, D., 1999. How Europe Matters? Different Mechanisms of Europeanization, European integration online papers, http://eiop.or.at .

Najam, A., 2000. The Four C’s of Government - Third Sector Relations: Cooperation, Confrontation, Complementarity, Co-optation, Research Report Series, No. 25, dostupno na www.sdpi.org

Petek, A., 2012. Transformacija politike prema osobama s invaliditetom: primjena policy mreža, doktorski rad, Zagreb: Fakultet političkih znanosti.

Petak, Z., 2011. Oblikovanje javnih politika u Hrvatskoj, 1. Zagrebački ekonomski forum, Zagreb: Friedrich Ebert Stiftung, 23-37.

Radaelli, C.M., 2003. The Europeanisation of Public Policy. U: Featherstone, K. i Radaelli, C.M. (ur.) The Politics of Europeanisation. Oxford: Oxford University Press.

Vlada Republike Hrvatske, Ured za udruge, 2014. Izvješće o provedbi savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata u 2013. godini, dostupno na www.vlada.hr i www.uzuvrh.hr

Vlada Republike Hrvatske, Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja i provedbe zakona, drugih propisa i akata. NN 140/09.

Young, D.R., 2000. Alternative Models of Government-Nonprofit Sector Relations: Theoretical and International Perspectives, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 29 (1), 149-172.

39

RASPRAVA*

*Sažetak rasprave pripremio je Matija Kroflin.

RASPRAVA 41

POSTUPAK PROCJENE UČINAKA – TEMELJNI ALAT„PAMETNOG“ ZAKONODAVSTVA

Zakonodavstvo Europske unije danas obuhvaća oko 170.000 stranica, a predviđa se da bi do 2020. moglo obuhvaćati i više od 350.000 stranica. Sve kompleksniji odnosi, kao i sve češće i dinamičnije društvene promjene predstavljaju izazov za zakonodavne okvire, čine ih sve kompleksnijim i opsežnijim te dodatno zahtijevaju unaprjeđenje njihove kodifikacije i dostupnosti.

Stoga se u posljednje vrijeme sve više pažnje posvećuje tzv. pametnom zakonodavstvu koje je podloga za traženje načina kako upravljati nabujalim i kompleksnim zakonodavstvom. Navedeni bi koncept trebao donositeljima odluka pružati instrumente za ostvarenje određenih ciljeva na dobrobit gospodarstva i građana, a trendovi unutar Europske unije i inzistiranje na takvoj vrsti regulacije zapravo predstavljaju povezivanje izrade zakonodavstva s javnim politikama da bi se dobila što kvalitetnija rješenja određenih problema. Pritom postoje dvije razine odgovornosti: nadnacionalna i nacionalna. Na nadnacionalnoj razini Europska komisija ima odgovornost da prepozna problematična područja i oblikuje zakonodavstvo, međutim harmonizacija nacionalnih zakonodavstva i implementacija novih rješenja odgovornost je zemalja članica. „Pametno“ zakonodavstvo počiva na četirima osnovnim alatima. To su procjena učinaka propisa, javno savjetovanje, traženje alternativa formalnom zakonodavstvu i smanjivanje administrativnih prepreka, a svim se tim alatima teži što većem uključivanju nevladinih aktera u proces oblikovanja zakonodavstva i njegova povezivanja s javnim politikama.

Postupak procjene učinaka propisa temeljni je alat „pametnog“ zakonodavstva koji obuhvaća cijeli policy ciklus s glavnim naglaskom na policy analizu i s ciljem pružanja cost-benefit analiza opcija koje su u procjeni. Usto je vrlo bitno javno savjetovanje i pokušaj razvoja alternativa formalnom zakonodavstvu, odnosno učestalijeg korištenja rješenja koja nisu plod zakonodavne aktivnosti u tradicionalnom smislu, nego dobrovoljnog dogovora pojedinih gospodarskih subjekata i države, a efekt im je jednak ili čak bolji od zakonodavstva.

Procjena učinaka propisa u Hrvatskoj u samim je začecima i sustavno se provodi tek od 2012. godine, s tim da postoje određene naznake tog alata od 2005. u smislu procjene fiskalnog učinka.

Taj se alat ne bi trebao doživljavati kao još jedan administrativni formular, nego kao analitički dokument koji prati proces oblikovanja javnih politika s mogućnošću da se koristi i kao komunikacijski dokument u javnosti. Pritom bi njegova svrha mogla biti da prilikom javnog savjetovanja na jasan način daje informacije kako Vlada, odnosno njezina tijela, predlažu rješavanje određenog problema.

Analize i iskustvo vezani uz postupak procjene učinka propisa u Hrvatskoj pokazuju da je slaba točka upravo utvrđivanje problema i postavljanje ciljeva, a ako ta faza nije dobra, ni policy opcije koje proizlaze iz nje neće biti zadovoljavajuće. To potvrđuje i činjenica da se u Hrvatskoj orijentacijom na normativna rješenja zanemaruju alternative zakonodavstva, što je zapravo posljedica deficita analitičkih kapaciteta unutar ministarstava koji bi omogućili sagledavanje problem u cjelini i izradu svojevrsne analize troškova i koristi.

42

Proceduru procjene učinaka propisa tijekom 2013. prošli su zakoni koji su ujedno bili i najviše medijski popraćeni, poput Zakona o radu, Zakona o mirovinskom osiguranju, Zakona o zaštiti na radu i sličnih. Međutim, određivanje kriterija za ulazak određenog zakona u postupak procjene učinaka odluka je čelnika tijela prilikom planiranja, a pritom mu pomaže postupak prethodne procjene. Taj postupak obuhvaća ispunjavanje seta ključnih pitanja na koja odgovaraju službenici ministarstva. Postoji li više potvrdnih odgovora na postojanje određenog učinka tog propisa na gospodarstvo, socijalno stanje u društvu, na zaštitu okoliša i slično, onda navedeni nacrt propisa ima potencijalne učinke koje bi trebalo razmatrati u okviru postupka procjene učinaka. Međutim, konačna je odluka na čelniku tijela, a Ured za zakonodavstvo Vlade Republike Hrvatske u planiranom dijelu donošenja zakonodavstva samo kontrolira odgovore koje su popunili službenici u okviru postupka prethodne procjene i nastoji u pregovaranju postići da što veći broj njih bude uključen u postupak procjene učinaka. S obzirom na tek nedavno uvođenje ovog postupka u zakonodavnu praksu i još uvijek velike diskrecijske ovlasti rukovodećih ljudi unutar resora kad je riječ o uvrštenju određenog propisa u ovaj postupak, on u Hrvatskoj trenutno funkcionira samo kao izazov zakonodavnom rješenju, odnosno kao test da se potvrdi je li to zaista opravdan način rješavanja problema ili ne.

PLANIRANJE ZAKONODAVSTVA U HRVATSKOJ TEK JE U POVOJIMA

Ako sustav odlučivanja i donošenja odluka o javnim politikama ne funkcionira na principu utemeljenosti politika na dokazima, onda neizbježno dovodi do loših rješenja, nema planiranja strateških točaka, nema prioriteta Vlade, a samim time ni usklađivanja između sektorskih ministarstava jer njihovo djelovanje nema univerzalne, strateške ciljeve kojima bi se vodili. Stoga se u SAD-u već 50-ak godina proces upravljanja javnim politika zasniva na dokazima te je procjena učinaka propisa u tom segmentu vrlo bitna. Sukladno tome razvoj procesa procjene učinaka propisa i uključivanje većeg broja propisa u navedenu proceduru Hrvatskoj bi moglo donijeti koristi i na način da se potakne međuresorna koordinaciju između državnih tijela koja je vrlo slaba, ali i da pruži određene smjernice za planiranje zakonodavstva.

Kao i postupak procjene učinaka propisa, i planiranje zakonodavstva u Hrvatskoj u samim je začecima i pod direktnim utjecajem prakse u Europskoj uniji. Naime, Europska komisija zakonodavne aktivnosti planira na godišnjoj razini i taj plan javno prikazuje te putem njega daje naznaku na koji način i u kojem će pravcu biti usmjerene zakonodavne aktivnosti Komisije godinu dana unaprijed. Nešto se slično u Hrvatskoj prvi put pokušalo provesti tek 2013. godine donošenjem Godišnjeg plana normativne aktivnosti na razini Vlade. Taj je plan predviđao 133 zakona, od toga 72 u redovitoj zakonodavnoj proceduri, a 61 zakon planiran je u postupku procjene učinaka propisa. Iako navedeno predstavlja pomak u odnosu na godine ranije, kada se nije uopće ništa planiralo, rezultati su pokazali da je Hrvatska u planiranju zakonodavstva u 2013. bila prilično neuspješna. Na kraju 2013. u redovitoj su se zakonodavnoj proceduri našla samo 24 planirana zakona (33 posto), a u postupku procjene učinaka propisa 21 planirani (34 posto). Svi su prijedlozi planirani, najavila su ih ministarstva i usvojila Vlada, međutim ostvarenja na kraju

RASPRAVA 43

godine ukazuju na vrlo često mijenjanje prioriteta ministarstava i na arbitrarne odluke pojedinih ministara. Naime, čelnici određenih resora imaju vrlo velik utjecaj na promjenu planiranog zakonodavstva bez obzira na to što su to zakonodavstvo sami predložili i potpisali. Također, Vlada je 2013. mimo godišnjeg plana usvojila 299 nacrta prijedloga zakona. Ako se tome dodaju planirani, onda je to ukupno 344 prijedloga zakona i od toga ih je planirano samo 13 posto. Od ta 344 nova zakona samo je šest posto bilo uključeno u postupak procjene učinaka propisa. Navedeni podaci zapravo potvrđuju prvi dojam javnosti o nepostojanju plana na razini Vlade i o ad hoc donošenju politika. Nažalost, Hrvatska ni na kojoj razini društva nema definirane ključne strateške ciljeve, a ni interese pa samim time ne znamo kuda bismo htjeli ići ni do čega bismo željeli doći. Posljedice takve situacije neizbježno su vidljive i u zakonodavnom procesu.

Godine 2014. Vlada planira usvajanje ukupno 143 zakona, od toga 98 u redovitoj zakonodavnoj proceduri, a 45 u postupku procjene učinaka. Iako je plan zakonodavne aktivnosti u 2014. manji u odnosu na 2013., već u prva dva mjeseca 2014. vidljiva je tendencija većeg broj donošenja ad hoc zakona u odnosu na isto razdoblje 2013.

ZA KONKRETNIJE POMAKE U SAVJETOVANJU S JAVNOŠĆUPOTREBNA JE STVARNA POLITIČKA PODRŠKA

Drugi bitan alat „pametnog“ zakonodavstva je savjetovanje s javnošću, a temeljni preduvjet uspješnog savjetovanja s javnošću je postojanje određene razine suradnje državnih i nedržavnih aktera u oblikovanju javnih politika. U Hrvatskoj je posljednjih četiri, pet godina došlo do znatnih pomaka u promjeni okruženja u kojem se ta suradnja zbiva, ponajprije normativnog okruženja. Za vrijeme pristupanja Europskoj uniji možda najvažniji policy okvir unutar kojeg se počelo ozbiljnije razgovarati o dijalogu u oblikovanju javnih politika bio je kontekst suzbijanja korupcije. Pokazalo se da je uvrštavanje mjera koje se tiču savjetovanja s javnošću imalo važan utjecaj na usvajanje određenih normativnih rješenja u tom području. Osim toga, posljednjih se godina o tim temama govori i u sklopu rasprava o sudjelovanju Hrvatske u inicijativi Partnerstvo za otvorenu vlast, a već se godinama o važnosti savjetovanja s nedržavnim akterima govori i u kontekstu Nacionalne strategije stvaranja poticajnog okruženja za razvoj civilnog društva. Međutim, jedan od prvih pomaka koji se dogodio bilo je usvajanje Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupku donošenja zakona, propisa i drugih akata prije četiri i pol godine. Nakon toga je dodatno osnažena vidljivost i važnost Kodeksa kroz prilagodbu Poslovnika Vlade koji je svim tijelima naložio da su, nakon provođenja savjetovanja, dužna izvijestiti o rezultatima tih savjetovanja i da ta izvješća prilože u postupku upućivanja akata na usvajanje. Bitna je i uloga Ustavnog suda koji je svojim tumačenjima i odlukama jasno istaknuo da je demokratičnost procedure u okviru koje se zbiva društveni dijalog o pitanjima općeg interesa ono što određeni akt može odrediti kao ustavno prihvatljiv ili neprihvatljiv.

Najnovije i važne promjene dogodile su se usvajanjem Zakona o pravu na pristup informacijama koji prvi put predviđa sankcije za sve čelnike državnih tijela koja

44

dokumente za javna savjetovanja ne objavljuju proaktivno. Navedeno predstavlja značajnu promjenu u okruženju unutar kojeg se razgovara o javnom savjetovanju, međutim to je još uvijek samo promjena na papiru. Mnogi čelnici još nisu svjesni tih obveza, a i još se uvijek čeka da profunkcionira povjerenik za informiranje kako bi počele stizati prve kazne.

Kad je riječ o organiziranoj sceni nedržavnih interesa, ona se stalno širi i sve je razgranatija i šarenija. Za vrijeme pregovora s EU-om, zbog dinamike zakonodavnog procesa, više od 86 posto ukupnih akata upućivalo se u Sabor po hitnoj proceduri i prostor za sudjelovanje ostalih aktera bio je vrlo sužen. Međutim, od završetka pregovora uslijedili su pozitivni pomaci po tom pitanju. Čitav je niz organizacija civilnog društva nakon završetka pregovora dobivao prostor za sudjelovanje u fazi monitoringa i implementacije zbog dodatnog naglaska koji je Komisija stavljala na izvješća tih organizacija o provođenju pojedinih zakona. Također, posljednjih je godina vidljiva rastuća tendencija institucionalizacije suradnje nedržavnih aktera s državnim tijelima. Tako je prema podacima iz 2010. pri Vladi i ministarstvima uspostavljeno više od 100 tijela u koje je uključeno više od 800 različitih nedržavnih aktera. Usto i unutar Sabora djeluje više od 20 tijela u koja su uključeni predstavnici nedržavnih aktera. Navedene se tendencije očituju i u promjeni broja savjetovanja s javnošću. Naime, u 2011. zabilježeno je 48, u 2012. godini 148, a u 2013. godini 373 formalno pokrenuta, objavljena javna savjetovanja putem interneta.

Samo Ministarstvo gospodarstva, Ministarstvo poduzetništva i obrta, Ministarstvo rada i mirovinskog sustava te Ministarstvo financija pokrenula su tijekom 2013. godine 71 javno savjetovanje i još 12 savjetovanja o nacrtima iskaza procjena učinaka propisa. Za ta 83 propisa interes za sudjelovanje i konkretan doprinos dalo je 376 predstavnika zainteresirane javnosti, a zabilježeno je više od 2.300 konkretnih pisama podrške. Od tih 376 dionika koji su sudjelovali u raspravama u daljnje je razmatranje uzeto 1.653 pisama i komentara i od toga je 388 komentara prihvaćano, dok je 101 komentar prihvaćen djelomično.

SLUŽE LI JAVNE RASPRAVE SAMO RUŠENJU ZAKONA?

Percepcija je javnosti da trenutno treba smanjivati javnu potrošnju te da Vlada treba biti što brža i učinkovitija. Sukladno tome moglo bi se zaključiti da širenje demokratske baze sudjelovanja u javnim raspravama paralelno izaziva i blokadu Vladinih inicijativa, odnosno stvara se dojam da javne rasprave služe zaustavljanju određenih ideja i da u njima sudjeluju upravo oni subjekti na koje se zakoni odnose i koji su manje-više zadovoljni postojećim stanjem.

Međutim, postupci savjetovanja s javnošću te razvoj novih oblika te prakse imaju moguć pozitivan utjecaj na transformiranje postojećih oblika upravljanja, odnosno predstavljaju promjenu kulture upravljanja. Naime, savjetovanje s javnošću na neki način, barem formalno, navodi nositelje odluka unutar određenih resora da slušaju neka razmišljanja izvan svojeg uskog okruženja. Takav vid transformacije upravljanja i otvaranja vodi prema racionalnijem promišljanju problema i argumentiranju pojedinih policy rješenja.

RASPRAVA 45

Pritom su vrlo bitna izvješća o provedenom savjetovanju, ne stoga što predstavljaju ukrase demokracije, nego stoga što otkrivaju analitičke kapacitete ministarstava u pojašnjavanju zašto se određeni zakon predlaže i što stoji iza pojedinog rješenja koje se nudi. Isto bi tako posljedica savjetovanja s javnošću trebala biti i povećanje legitimiteta određenog zakona i rješenja u javnosti.

Ipak, sve što predstavlja kulturalni pomak dugotrajan je i spor proces, a bit će još i sporiji i teži ako se u Hrvatskoj ne smanji raskorak između deklarativne i stvarne političke volje za mijenjanjem procesa donošenja i provođenja javnih politika. Hrvatska još uvijek funkcionira po načelu aktivizma gdje i unutar i izvan sustava postoje entuzijasti koji se zalažu za određene promjene. Pritom u pojedinim fazama čak imaju podršku političkih lidera, koja je najčešće deklarativne naravi, ali je svejedno podrška. No, i takva deklarativna podrška otvorenoj kulturi upravljanja ima svoje granice i postoji samo dok ne zadre u zonu komfora, odnosno u neke vitalne interese nositelja političkih odluka.

Uslijed neadekvatno razvijenih i upravljanih procesa oblikovanja javnih politika društvena i socijalna energija iz koje proizlaze one najvažnije inicijative za promjenama ne uspijevaju se pretočiti u legitimna i održiva rješenja. Nažalost, politička elita u Hrvatskoj još ne prepoznaje istinske dobiti besplatne ekspertize koja je dostupna u postupku savjetovanja s javnošću, kao ni prednosti osiguranja legitimiteta određenog rješenja i stvaranja društvenog kapitala kroz suradnički model donošenja javnih politika.

S obzirom na taj aspekt začuđujuće je koliko su saborski zastupnici isključeni iz procesa donošenja javnih politika, posebno ako se ima na umu da u saborskim odborima postoji vrlo mnogo ljudi koji imaju specifična znanja iz pojedinih područja javnih politika. Taj bi potencijal trebao biti uključen puno ranije i u proces procjene učinaka propisa i u proces savjetovanja.

USPJEŠNO SAVJETOVANJE TRAŽI STRUČNU JAVNU UPRAVUI VEĆI BROJ ALTERNATIVA

Promjena kulture donošenja odluka uključivanjem šire javnosti može stvoriti strah od možebitnog opterećivanja i umanjenja efikasnosti cijelog zakonodavnog procesa. Ipak, efikasnost odlučivanja nema previše veze s pritiskom savjetovanja s javnosti. Paraliza javne uprave zapravo proizlazi više iz manjkave analitičke podloge, odnosno nedostatka kapaciteta za stručnu analizu koja bi trebala biti podloga da se uopće prepozna što je problem, kao i iz neadekvatnog planiranja cijelog procesa koji zbog toga ne traje dovoljno dugo.

Jedan od ključnih problema u oblikovanju domaćih javnih politika je nedostatak analitičkog pristupa zakonodavstvu i povezivanja tog zakonodavstva s javnim politikama. Dakle, kao i u slučaju procjene učinka propisa, i kod savjetovanja s javnošću u Hrvatskoj dolazi do izražaja manjak kompetencija i sposobnosti osoba koje bi se tim procesom trebale baviti, a na razini ministarstava izostaje i sustav monitoringa i evaluacije kao faze oblikovanja javnih politika. Novi vid upravljanja javnim politika u suradnji s nedržavnim

46

akterima traži nove kompetencije u državnoj upravi koje se ne podrazumijevaju same po sebi i u njih se nije sustavno ulagalo. Te kompetencije podrazumijevaju dosta specifičnih vještina koje treba razvijati, poput analitičkih vještina obrade komentara i sažetog i jasnog obrazlaganja neprihvaćenih primjedbi. Njihov nedostatak dovodi do loše komunikacije sa zainteresiranom javnošću, ali i manjka inventivnosti policy dizajna koji se zbog toga svodi na repliciranje drugih rješenja i pomanjkanje alternativa rješavanja nekog problema.

U Hrvatskoj se naglasak mnogo više stavlja na izradu pravnog propisa nego na analizu problema koji prethodi izradi nacrta prijedloga tog propisa. Problem je i činjenica da ministarstva sustavno ne surađuju na provedbi srodnih javnih politika pa se u praksi određeni policy instrumenti preklapaju ili čak poništavaju. Uzrok je takve nekoordinacije činjenica da ne postoji policy koordinacija na razini Vlade, odnosno nije utvrđen strateški smjer koji bi Hrvatska trebala slijediti te, prateći taj smjer, kreirati prioritete unutar ministarstava i donositi koordinirana i sukladna zakonodavna rješenja.

U metodama sudjelovanja u javnim raspravama dominira internetsko savjetovanje i ostali se oblici zanemaruju iako su za određene skupine zainteresirane javnosti prikladniji i važniji. Puno manji broj fizičkih javnih rasprava i okruglih stolova zapravo je posljedica pomanjkanja vještina za vođenje i pacifikaciju javnih rasprava, posebno u slučaju kontroverznijih zakona osjetljivije naravi koji izazivaju niz polemika i medijsku popraćenost. Također, izvještavanje o rezultatima savjetovanja je neadekvatno. U 2013. bili su vidljivi određeni pomaci u odnosu na 2012., međutim i dalje postoje zakoni za koje se provodilo javno savjetovanje, a nisu poznati rezultati tih savjetovanja. Kada se na raspravu odazove određeni broj sudionika i utroši svoje vrijeme na upućivanje prijedloga za poboljšanje onoga što se želi postići novim propisom, minimum bi pristojnosti trebao predstavljati odgovor je li se i što prihvatilo i ako nije, zašto nije. Ta je povratna informacija vrlo bitna i u Hrvatskoj je treba znatno unaprijediti. Isto tako, samo informiranje o početku savjetovanja još nije na potrebnoj razini jer postoje slučajevi kada ministarstva objave početak internetskog savjetovanja samo na svojoj internetskoj stranice, ne trudeći se dodatno informirati one kojih se taj zakon tiče.

Zakon o strateškim investicijskim projektima pokazao je da pristup oblikovanju politika koje imaju dugoročan i važan utjecaj na gospodarstvo i društvo u Hrvatskoj nije dobar. U stručnoj radnoj skupini navedenog zakona uopće nije bilo nedržavnih aktera već samo ministarstva, što je djelomice i razlog velikog otpora koji se pojavio kada je zakon stavljen na internetsko savjetovanje s vrlo kratkim rokom od samo devet dana. Nisu bili organizirani nikakvi dodatni okrugli stolovi i javne rasprave gdje bi se zainteresiranim dionicima detaljnije obrazložilo što se tim zakonom želi postići.

Problem je i u nepostojanju alternativa rješenja određenog problema. Pružanje samo jedne opcije neizbježno dovodi do problema u savjetovanju s javnošću jer oni kojima ta opcija odgovara uopće nisu zainteresirani za savjetovanje, a oni kojima ona ne odgovara a priori joj se protive. Suština je alternative formalnom zakonodavstvu, kao trećeg alata „pametnog“ zakonodavstva, dati još jednu ili nekoliko opciju prilikom razmatranja zakona da bi se moglo procijeniti je li rješenje koje se nudi zakonom moguće postići i na neki drugi način. Pritom postoji više oblika, poput samoregulacije, koregulacije, informiranja javnosti, kampanja, edukacija i svi se ti oblici smatraju alternativom formalnom zakonodavstvu. Ako se mogu primijeniti edukacijski ciklusi na određene

RASPRAVA 47

segmente društva da bi se poboljšalo ili korigiralo njihovo ponašanje, onda to ima smisla i može biti mnogo korisnije i jednostavnije od produciranja novog zakonodavstva koje bi reguliralo navedeno ponašanje.

Primjerice, na prekršaje u prometu moguće je djelovati i edukacijom i informiranjem, a ne samo kažnjavanjem. Velika Britanija na taj je način uspjela u velikoj mjeri riješiti problem nošenja kaciga motociklista, a u Hrvatskoj je jedan od primjera i odvjetnička komora koja samostalno regulira svoje ponašanje na tržištu i određuje tarife. Primjer su i certifikati za pružatelje određenih turističkih usluga koje dodjeljuju strukovna tijela iz turizma i ti certifikati ne proizlaze iz formalnog zakonodavstva.

KAKO POBOLJŠATI FORMIRANJE JAVNIH POLITIKA U HRVATSKOJ

Svi pokazatelji govore da Hrvatska ima analitički deficit u svim fazama zakonodavnog procesa, međutim Vlada nema strategiju kako regrutirati ljude koji bi tu situaciju mogli promijeniti. Dapače, stvara se dojam da u sustav ulaze upravo oni s najlošijim kapacitetima koji nigdje drugdje ne mogu naći bolje plaćeni posao. Jedan od razloga takve situacije je i činjenica da političke elite nemaju potrebu za kvalitetnim ljudima, odnosno smatraju da im oni nisu toliko korisni i bitni da bi ih skupo plaćali. Brojna istraživanja koordinacije politike pokazuju da se one i ne mogu koordinirati ako ne postoji određena središnja policy agencija pri vladi.

Nažalost, stvaranje politika, odnosno stvaranje preduvjeta i kapaciteta za formiranje kvalitetnih politika je skupo, ali društvene štete od promašenih ili nikakvih rješenja još su veće. Kvalitetne policy analitičare nije lako privući, a još ih je teže zadržati unutar javne uprave. S obzirom na to Hrvatska bi svakako trebala iskoristiti priliku koju nam pruža Europski socijalni fond unutar kojeg je do 2020. u planu oko 300 milijuna eura za programe pametne administracije. Ta su sredstva namijenjena reformi javne uprave, reformi stilova upravljanja i razvoju upravljanja na dokazima, ali i jačanju kapaciteta dionika izvan uprave koji mogu pridonijeti uspješnijim politikama. Planiraju se konkretni natječaji za ulaganje u jačanje kapaciteta dionika, think tankova, organizacija civilnog društva, istraživačkih organizacija za evaluaciju javnih politika te za izradu konkretnih analiza u ključnim područjima poput obrazovanja, zapošljavanja, socijalne politike i niza drugih koja utječu na gospodarski rast.

Također, uz sve potrebne napore na procjeni učinaka propisa, savjetovanju s javnošću i razvijanju alternativa zakonodavstvu koje Hrvatska mora poduzeti, nužno je raditi i na smanjivanju administrativnih troškova propisa koji imaju velik utjecaj na ukupno gospodarstvo.

U toj je sferi zanimljiv pristup Komisije, program REFIT (Regulatory Fitness and Performance Programme) koji predstavlja konstantno analiziranje zakonodavstva da bi se utvrdili administrativni troškovi unutar pojedine sfere te se onda promjenom zakonodavstva pokušalo ukloniti te troškove i rasteretiti poslovanje gospodarskih subjekata. Nažalost, to je smjer kojim Hrvatska još nije krenula. Još jedan dobar alat mjerenja administrativnog troška propisa je Model standardnih troškova (Standard Cost Model) koji bi se ponajprije trebao primjenjivati na podzakonske akte. Naime, zakoni daju smjernice, ali podzakonski akti definiraju određene obveze i upravo se kroz te podzakonske akte najviše može djelovati na smanjivanje

48

administrativnih troškova. Taj je alat vrlo raširen u zemljama EU-a te je i u Hrvatskoj potrebna suradnja između poslodavaca i države da bi se kroz pilot-projekte pokušao implementirati navedeni model. On bi mogao donijeti određene koristi, ponajprije u smanjivanju poreznog opterećenja koje se često ističe kao jedan od ključnih problema hrvatskoga gospodarstva.

Također, u Hrvatskoj trenutno nitko ne zna koliko je točno propisa na snazi te koji su od njih trenutno važeći. S obzirom na to potrebno je raditi i na edukaciji vezanoj uz nomotehniku, odnosno izradu pravnih propisa, jednostavnost njihova pisanja, ali i na uređivanju zakonodavstva unutar elektroničkog registara s važećim propisima na određeni datum. U konačnici, za kvalitetnije zakonodavstvo i kvalitetnije javne politike u Hrvatskoj bitno je i da dođe do vrijednosne promjene u pogledu državne administracije na zakonodavstvo. Naime, zakonodavstvo ne bi smjelo biti nešto što administracija proizvodi per se, već je to proizvod te administracije kojim bi njegovi korisnici trebali biti zadovoljni.