1

Угроза терактов

Нужны ли силовикам дополнительные полномочия и финансы?

В связи с обсуждением предложений об увеличении финансирования и

расширении полномочий силовых структур, Центр экономических и политических

реформ провел исследование, изучив, как менялся бюджет и объем прав

российских силовиков в период с 1999 года по 2015 год.

Оглавление

Численность силовиков ................................................................................................. 1 Расходы бюджета на силовые структуры: динамика .................................................. 2 Реакция на теракты: политические контрреформы и расширение полномочий силовых структур ........................................................................................................... 7 Основные выводы ....................................................................................................... 11

Численность силовиков

Для начала рассмотрим статистические данные по силовым структурам и

численности силовиков.

По различным оценкам, общая численность сотрудников силовых структур в

РФ превышает 4 млн человек. Из них около половины – принадлежат к

Министерству обороны РФ, около четверти – к Министерству внутренних дел.

Численность сотрудников некоторых силовых ведомств в 2005 и 2015 гг.,

тыс. человек1

2005 2015

МВД 821,3 1 003

Судебная система и органы

прокуратуры, всего

189,1 230,1

Генеральная Прокуратура 53,7 492

Федеральная миграционная

служба

28,2 37,3

МЧС 350 371

1 По данным Росстата и других открытых источников.

2 Некоторое сокращение произошло за счет выделения в самостоятельное ведомство Следственного

Комитета РФ.

2

Министерство юстиции 340 365

Государственная

фельдъегерская служба

4,2 4,7

Федеральная служба

Российской Федерации по

контролю за оборотом

наркотиков

33,7 40

Из-за секретного статуса информации невозможно посчитать точное

количество сотрудников ФСБ, ФСО, военной разведки. По косвенным подсчетам,

суммарное число сотрудников профильных ведомств составляет порядка 250 тыс.

человек.

По различным данным, численность ФСБ достигает 120 тыс. человек.

Вместе с сотрудниками Погранслужбы количество сотрудников ФСБ превышает

200 тыс. человек. При этом по различным оценкам, с начала 2000-х годов штатная

численность ФСБ без учета Пограничной службы увеличилась в 1,5-2 раза. Служба

внешней разведки РФ включает в себя свыше 20 тыс. человек. В состав ФСО

входит от 10 до 25 тыс. человек.

Численность штатного состава силовых структур, несмотря на локальные

сокращения, в целом, неизменно росла в течение последних 15 лет. Так, несмотря

на масштабные сокращения в МВД в период президентства Дмитрия Медведева,

предельная штатная численность сотрудников МВД с 2005 по 2015 год выросла с

821,3 до 1 003 тыс. человек.

Стоит отметить, что Россия традиционно занимает одно из лидирующих

позиций по числу правоохранителей на душу населения. Так по данным

международного агентства Statista, Россия находится на первом месте в мире по

относительному количеству полицейских: на каждые 100 тысяч россиян

приходится 565 сотрудников МВД. В Китае в 2012 году этот показатель достигал

323, в Германии в 2010 году – 296, в Израиле в 2012 году – 296, в США в 2010 году

– 256.

Расходы бюджета на силовые структуры: динамика

Приведем статистику по расходам федерального бюджета по

направлению «Национальная безопасность и правоохранительная

деятельность» (до 2005 года – «Правоохранительная деятельность и обеспечение

безопасности государства»), согласно данным законов о бюджете. При этом

следует учитывать, что часть расходов по этому направлению засекречена.

Расходы федерального бюджета по направлению «Национальная

безопасность и правоохранительная деятельность»

Сумма, млрд руб. Доля от общего числа Доля от ВВП, %

3

расходов, %

1999 51,3 8,93 1,28

2000 111,5 11,00 1,53

2001 131,6 11,03 1,70

2002 173,9 8,93 1,59

2003 249,8 10,35 1,89

2004 318,5 11,51 1,97

2005 455,3 12,86 2,17

2006 556,3 12,56 2,04

2007 674,8 10,33 2,16

2008 521,8 7,43 1,24

2009 707,4 7,18 1,75

2010 726,8 7,09 1,61

2011 819,8 7,37 1,54

2012 1 365,3 10,57 2,23

2013 1 487,2 11,11 2,24

2014 1 458,8 10,45 2,04

2015 1 345,9 8,85 1,84

2016

(проект) 1 314,2 8,16 1,67

Доля расходов федерального бюджета по направлению «Национальная

безопасность и правоохранительная деятельность» в общих расходах бюджета, %

Доля расходов федерального бюджета по направлению «Национальная

безопасность и правоохранительная деятельность» от ВВП, %

4

Видно, что доля расходов на данные цели в период 2012-2014 гг. превысила

2% от ВВП, тогда как в 1999 году составляла 1,28% от этого показателя. Для

сравнения: в США расходы консолидированного бюджета на безопасность

составляют 1,52% ВВП (расходы федерального бюджета – только 0,19% ВВП), в

Норвегии расходы бюджета по этому направлению составляют около 1% ВВП, в

Австралии на охрану порядка выделяется только 0,34% ВВП. Доля расходов

российского бюджета на безопасность и правоохранительную деятельность от

общих расходов бюджета примерно сопоставима с этим показателем в таких

странах, как Польша (8,8%), Латвия (8,4%), однако значительно превышает его в

таких странах, как, например, Дания (2,2%), Швейцария (1,6%), Германия (1,2%).

В то же время, значительная доля расходов на правоохранительную

деятельность и безопасность в российском бюджете включена в т.н. «серую зону» –

секретные статьи бюджета.

Доля секретных статей в общем объеме расходов федерального бюджета,

% от всех расходов бюджета3:

Закрытая часть бюджета в 2005-2012 гг. составляла в среднем 11,2%. В

последние же три года доля «серой зоны» в общих расходах бюджета резко

выросла – до 20,2% в 2015 году. В бюджете 2016 года закрытая часть расходов в

номинальном выражении сохранена почти в полном объеме по отношению к 2015

году (3,08 и 3,01 трлн. рублей соответственно), однако доля секретных статей

несколько уменьшилась ввиду номинального роста расходов бюджета, составив

18,7%.

3 По данным законов РФ о федеральном бюджете.

5

Необходимо учитывать, что не полный объем расходов в «серой зоне»

направлен непосредственно на цели безопасности и правоохранительной

деятельности, но доля таких трат очень значительна.

Как видно из представленных данных, расходы по направлению

«Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» в

анализируемый период менялись «волнообразно»: они увеличивались после

каждого резонансного события, а потом переставали расти. Но при этом секретная

компонента бюджета растет постоянно.

Неслучайно именно в преддверии второго чтения бюджета РФ на 2016 год

активизировалось обсуждение возможности роста расходов на силовые структуры.

Несомненно, громкие теракты октября-ноября 2015 года могут послужить

поводом для лоббирования силовиками очередного увеличения бюджетной

поддержки.

Отдельно приведем хронологию наиболее крупных террористических актов,

произошедших в России в этот период:

1999 год – взрывы жилых домов (в Буйнакске, Москве, Волгодонске),

серия взрывов в Северной Осетии (самый крупный теракт – взрыв на

Центральном рынке Владикавказа), взрыв в ТК «Охотный ряд» в Москве;

2000 год – серия взрывов на Северном Кавказе (в Ставропольском крае,

Северной Осетии, Чечне), взрыв в подземном переходе на Пушкинской

площади в Москве, захват самолета Ту-154 (Махачкала – Москва);

2001 год – теракты в Ставропольском крае (самый крупный – взрыв у

входа в Центральных рынок в Минеральных Водах), взрыв в Астрахани,

взрыв во Владикавказе, захват самолета Ту-154 (Стамбул – Москва), взрыв

на станции метро «Белорусская-кольцевая» в Москве;

2002 год – взрыв на Центральном рынке во Владикавказе, теракт в

Каспийске, теракты в Москве («Норд-Ост», взрыв у ресторана

«Макдональдс»), теракты в Грозном (взрыв здания правительства, взрыв

здания РОВД);

2003 год – теракты в электропоездах в Ставропольском крае, серия

взрывов в Чечне, теракты в Москве (взрыв на рок-фестивале «Крылья»,

взрыв у отеля «Националь»), взрывы на остановках общественного

транспорта в Краснодаре, теракты в Северной Осетии;

2004 год – теракт в Беслане, взрывы самолетов над Тульской и Ростовской

областями, теракты в Москве (взрыв на Замоскворецкой линии

метрополитена, взрыв у метро «Рижская»), нападение на объекты силовых

ведомств в Ингушетии, теракт в Грозном;

2005 год – нападение на объекты силовых ведомств в Нальчике, авария

поезда, следовавшего по маршруту Грозный – Москва, вследствие теракта,

взрывы в Махачкале, расстрел машины в Чечне;

6

2006 год – взрыв на Черкизовском рынке в Москве;

2007 год – авария поезда «Невский экспресс» вследствие теракта, серия

взрывов автобусов (в Тольятти, Ставропольском крае), теракты в Санкт-

Петербурге (взрыв ресторана Макдональдс, взрыв у метро

«Владимирская»), взрыв в маршрутном такси в Дагестане;

2008 год – взрыв маршрутного такси во Владикавказе, взрыв на пляже в

поселке Лоо (Краснодарский край);

2009 год – крушение поезда «Невский экспресс» вследствие теракта,

теракт в Назрани;

2010 год – взрывы в метрополитене в Москве, большое количество

терактов на Северном Кавказе – теракт в Кизляре, теракты в

Ставропольском крае (Ставрополе, Пятигорске), теракт во Владикавказе,

взрывы на Баксанской ГЭС, взрывы в Махачкале, Назрани, Нальчике,

Дербенте, Каспийске, Буйнакске;

2011 год – серия вооруженных нападений на административные и

ведомственные здания в Нальчике, теракт в аэропорту Домодедово,

теракты в городах Северного Кавказа (в Грозном, Махачкале, Кизляре,

Хасавюрте);

2012 год – теракты на Северном Кавказе (взрывы в Дагестане, Чечне,

Северной Осетии, Ингушетии);

2013 год – серия терактов в Волгограде, серия терактов в Махачкале,

взрывы в Пятигорске, Хасавюрте;

2014 год – нападение на Грозный (захват Республиканского Дома печати),

взрыв в Грозном, взрыв в Дагестане;

2015 год – взрыв самолета (Шарм-эш-Шейх – Санкт-Петербург).

Как видно из приведенных данных по расходованию бюджетных средств на

национальную безопасность и правоохранительную деятельность, было несколько

периодов увеличения расходов бюджета по этому направлению.

В 2000-2001 годах резкое увеличение расходов на безопасность может быть

объяснено реакцией на события 1999 года – большое количество крупных терактов,

начало Второй чеченской кампании. Закономерным выглядит и дальнейших рост

расходов, достигший пика в 2005 году – реакция на события 2004 года (прежде

всего, на захват школы в Беслане, взрыв пассажирских самолетов).

Снижение расходов в 2008 году (в период 2008-2011 гг.) может быть

объяснено экономическим кризисом, а также относительной стабилизацией

ситуации на Кавказе.

Расходы вновь резко повысились при составлении бюджета на 2012 год и в

последующие несколько лет; в эти же годы отмечен рост расходов на секретные

статьи бюджета. Это может быть объяснено реакцией на события 2010 года

7

(большое количество терактов), а также общим экономическим восстановлением

после кризиса. Однако нельзя отвергать и политическое объяснение роста расходов

на это направление – на рубеже 2011-12 годов начался новый политический цикл,

Владимир Путин вернулся на должность президента (отметим также возросшую

протестную активность в этот период).

В проекте бюджета на 2016 год расходы на безопасность составляют 8,16%

от всех расходов федерального бюджета. Однако с учетом «серой зоны», расходов

на бюрократию и военные расходы, Правительство в 2016 году планирует

потратить на эти направления более трети федерального бюджета (39,74%) или

около 8% ВВП. Существенная часть из этих средств будет потрачена именно в

сфере обеспечения безопасности РФ.

Однако, как мы видим, сложно говорить об очевидной связи между

ростом бюджетных расходов по направлению «безопасность и

правоохранительная деятельность» и ослаблением террористической

активности на территории страны.

При этом следует отметить реактивность бюджетной политики на угрозы:

расходы на безопасность наращиваются после трагических резонансных событий.

Реакция на теракты: политические контрреформы и расширение полномочий силовых структур

Также необходимо отметить использование террористических актов в

качестве повода не только для наращивания расходов на безопасность (с точки

зрения представителей силовых ведомств – привлечения финансовых потоков), но

и для перераспределения полномочий (наращивания полномочий силовых

ведомств), а также политических контрреформ, в том числе имеющих достаточно

отдаленную связь с собственно борьбой с терроризмом и прямую связь с

укреплением позиций правящей элиты.

Так, под предлогом укрепления политической системы страны в условиях

террористической угрозы после теракта в Беслане были осуществлены такие меры,

как отмена прямых выборов глав регионов (прямые выборы так и не были до конца

восстановлены впоследствии в полной мере – они были возвращены в 2012 году,

во-первых, не во всех регионах, а, во-вторых, с применением «муниципального

фильтра»), реформа избирательной системы для выборов депутатов Госдумы. То

есть фактически были ограничены права граждан, не связанные напрямую с

вопросами безопасности. Однако эти меры достигли своей цели в другой области

– позволили руководству страны укрепить свое положение и отчасти решить

проблему сильных региональных элит.

Отдельно следует рассмотреть примеры увеличения или

перераспределения полномочий силовых ведомств. Отметим, что усиление веса

8

отдельных силовых ведомств совсем необязательно связано с необходимостью

наращивания безопасности под предлогом контртеррористической деятельности.

Например, в 2003 году ФСБ были переданы полномочия по охране

государственных границ, а существовавшая до этого Федеральная пограничная

служба была влита в структуру ФСБ. Существует мнение, что это было следствием

конфликта между силовыми структурами. В том же году ФСБ была передана часть

полномочий Федерального агентства правительственной связи и информации при

Президенте Российской Федерации (ФАПСИ).

В целом, при решении подобных вопросов важную роль обычно играют

элитные интересы. Так, например, изначально в 2002 году антинаркотическое

ведомство было создано в составе МВД. Его сделали независимым органом –

ФСКН – весной 2003 года, когда новую службу возглавил Виктор Черкесов,

коллега Владимира Путина по работе в КГБ. Позже во главе ФСКН встал некогда

один из самых влиятельных чиновников кремлевской администрации Виктор

Иванов. Однако автономность и выросшая за 11 лет численность ведомства не

привели к заметным прорывам в борьбе с наркотиками: согласно докладу ООН за

2014 год, самые высокие темпы употребления наркотиков наблюдаются как раз в

России (2,29%), Молдове (1,23%), Белоруссии (1,11%) и на Украине (0,88‒1,22%).

Больше всего наркоманов, употребляющих инъекционные наркотики,

насчитывается в России, Китае и США: в сумме они составляют 46% от общего

мирового количества наркоманов.

Расширение полномочий силовиков традиционно обсуждается после

громких терактов. Так, например, после серии терактов в Волгограде в конце

2013 года был принят «антитеррористический пакет» законопроектов,

расширяющий полномочия ФСБ (сотрудников ФСБ наделили правом по

собственному усмотрению осуществлять досмотр граждан и их вещей и

транспортных средств и т.д.). Отметим, что вместе с тем эти события были

использованы как повод для того, чтобы ограничить неперсонифицированные

денежные переводы, ужесточить правила регистрации интернет-сайтов и хранения

информации в интернете. Эти меры можно косвенно привязать к борьбе с

терроризмом (что и было сделано), однако нельзя не видеть в них и политическую

подоплеку.

В настоящее время обсуждается расширение полномочий МВД – поправки в

закон о полиции, которые уже рассматривались летом 2015 года. После крупного

теракта – взрыва самолета – высока вероятность того, что они будут приняты без

должной общественной дискуссии и учета мнения правозащитников.

В других странах после террористических актов также применяется практика

изменения законодательства, расширяющего возможности силовых структур.

9

США: «Патриотический акт»

Например, в США в 2001 году, после терактов 11 сентября, был принят

«Патриотический акт», позволяющий Агентству национальной безопасности

собирать информацию о пользователях интернета и прослушивать телефоны

граждан США. Впоследствии АНБ получило одиозную славу ведомства,

единолично, без суда и следствия, следящего за миллионами граждан. Хотя

формально АНБ не осуществляет непосредственно силовых функций, отметим,

что оно является подразделением Министерства обороны США и,

соответственно, работает в интересах силовых структур.

«Патриотический акт» стал объектом критики многих политиков и

общественных деятелей. Примечательно, что даже Джим Сенсенбреннер, один из

американских парламентариев, которые вносили «Патриотический акт» в качестве

законопроекта в 2001 году, в 2013 году заявил, что агентство перешло все

границы, и, записывая разговоры миллионов невинных людей, оно занимается

антиамериканской деятельностью.

Кампания за ограничение возможностей АНБ фактически продолжалась

более чем десятилетие. Однако ее пик пришелся на 2013 год, когда разоблачение

Эдвардом Сноуденом массовой слежки, осуществляемой АНБ, вызвало широкий

общественный резонанс. Немалую роль в этом разоблачении сыграли СМИ

(например, газета The Guardian, которая опубликовала данные, предоставленные

Сноуденом). Разоблачение имело несколько последствий.

В частности, был подан ряд судебных исков. Хотя несколько исков было

отклонено, были и успешные случаи. Например, в 2013 году несколько истцов,

которые были абонентами американской операторской компании Verizon Wireless,

подали в суд на данную компанию, АНБ и Барака Обаму. Претензия заключалась

в том, что государство ведет секретную и незаконную слежку за истцами.

Федеральный судья Ричард Дж. Леон постановил, что сбор телефонных данных –

нарушение Конституцию США. Судья назвал слежку АНБ в своем решении

«беспорядочным и произвольным» вторжением в частную жизнь.

В борьбу с АНБ вступили и федеральные политики. Так, претендент на пост

президента США сенатор-республиканец Рэнд Пол в 2015 году заявил, что

планирует подавать «коллективный иск» против АНБ. К этому времени скандал со

слежкой стал неотъемлемым элементом публичной политической повестки США.

Эти многочисленные формы протеста, давления общественных

организаций, политиков и СМИ в конце концов в 2015 году подтолкнули Конгресс к

ограничению деятельности АНБ. Так, в июне этого года, Конгресс принял закон,

запрещающий предусмотренный «Патриотическим актом» непосредственный и

постоянный сбор информации о переписке и разговорах пользователей АНБ.

Вместо было предложено с ноября 2015 года разрешить агентству точечные

запросы в телефонные компании и провайдерам только на основании решения

суда. Наиболее радикальные противники закона, однако, намерены продолжать

борьбу за расформирование АНБ и отмену «Патриотического акта».

Великобритания: борьба с терроризмом

10

В 2001 году в Великобритании был принят «Антитеррористический акт».

Первоначально закон предполагал норму бессрочном задержании подозреваемых

в терроризме без предъявления обвинений. Эта норма стала самой спорной в

законе и вызвала многочисленные дебаты в парламенте, СМИ и среди обычных

граждан. В результате общественного обсуждения в 2005 году в новом

«Антитеррористическом акте» эта мера была исключена полностью. В 2008 году

ряд парламентариев попытались вновь ввести в законодательство разрешение

практики задержания подозреваемых в терроризме без предъявления обвинений

(сначала на 90 дней, затем на 42 дня), но в итоге эта мера была отвергнута

Палатой Лордов.

Противостояние ряда политиков, СМИ и общественности отдельным

положениям «Антитеррористического акта» является интересным примером

всестороннего публичного обсуждения ограничительных контртеррористических

мер и нахождения компромисса между свободой личности и безопасностью.

Канада: «Антитеррористический акт» и борьба за права граждан

В 2015 году в Канаде был принят «Антитеррористический акт» С-51,

особенностями которого стали наказание за продвижение и пропаганду

терроризма, расширение полномочий полиции в области ареста подозреваемых в

терроризме, расширение доступных силовикам баз данных персональной

информации, расширение полномочий разведки. Принятие закона вызвало волну

критики: 150 крупнейших бизнесменов и 100 авторитетных профессоров

правоведения Канады подписали письмо с протестом, открытое письмо также

подписали 70 тыс. обычных граждан Канады, оппозиционные партии организовали

акции протеста по всей стране, четыре бывших премьер-министра также публично

выступили против закона.

Сравнивая перечисленные примеры и российскую практику реагирования на

террористические угрозы, отметим, что, во-первых, в западных странах

дискуссионные контртеррористические меры напрямую касаются

деятельности силовых и правоохранительных структур по пресечению

терактов и обеспечению безопасности, и спор идет о степени допустимости

вмешательства в личную жизнь граждан с этими целями. Реформы российской

политической системы середины 2000-х годов были значительно шире, и связь с

государственной безопасностью выступала, скорее, как неочевидный (например,

при реформе избирательной системы) предлог.

Во-вторых, и это даже более важно, в рассматриваемых примерах сработала

система контроля действий власти со стороны независимых институтов

(судебная система, СМИ), политической оппозиции и общества. В то время как

в России имеются большие проблемы с независимостью основных общественно-

политических институтов, свободой оппозиции и степенью вовлеченности

общества в политическую жизнь. Таким образом, осуществление реального

контроля над деятельностью власти в этой сфере практически невозможно, а это

11

чревато нарушением прав граждан, волюнтаристским принятием важнейших

политических решений (относительно конфигурации политической системы), а

также злоупотреблением и коррупцией – растратой средств, перечисляющихся на

цели усиления обороны и безопасности по увеличивающимся финансовым

потокам.

Основные выводы

Сегодня, после очередных трагических событий в России и других странах,

страна стоит перед риском использования этих событий в политических и

экономических интересах правящих элит и представителей силовых структур и

связанных с ними лиц, заинтересованных в наращивании собственного

финансирования.

Уже сейчас слышны заявления о корректировке бюджета и об увеличении

расходов на силовые органы. При этом, как было указано выше, в проекте бюджета

на следующий год только в открытых статьях расходов на национальную

безопасность и правоохранительную деятельность (и без учета расходов на

национальную оборону и общегосударственных расходов) заложено 8,16% общих

расходов бюджета; а в секретные статьи расходов, значительную часть из которых

определенно планируется потратить на это направление, вошло почти 19% всех

расходов бюджета.

Можно вспомнить и новые примеры возможного использования повода

борьбы с терроризмом в политических целях: такой риск, например, возникает от

расширения возможностей правоохранительных органов в интернете (возможность

приостанавливать действие сайтов в досудебном порядке по решению прокуроров).

Учитывая практику интернет-цензурирования, сложившуюся в России к

настоящему времени, сложно надеяться на то, что эта мера носит исключительно

антитеррористический характер.

Борьба с терроризмом является безусловно важнейшей задачей, в решении

которой заинтересовано все общество. Но именно ее социальная важность

зачастую делает восприятие методов решение этой задачи некритичным. Однако

в таком вопросе допускать некритичность и отсутствие общественного

контроля нельзя: на таком фоне различные общественно-политические субъекты

будут использовать этот вопрос как повод для достижения своих собственных

интересов (правящие элиты – для укрепления собственного положения и

борьбы с оппозицией, лоббисты – для перераспределения финансовых

потоков). Между тем, эффективность решения задачи борьбы с терроризмом

может не только не увеличиваться, но и снижаться: коррупция, для которой в

отсутствии реального контроля, увеличения финансирования и

засекреченности большего числа процессов, создается благоприятная среда,

способна нанести огромный ущерб.

12

Следует по крайней мере поднять вопрос о том, что более эффективными

действиями в сложившихся обстоятельствах могли бы стать не увеличенное

финансирование силовиков (в дополнение к уже большим расходам – по

сравнению, например, со сферами образования, здравоохранения), а повышенный

контроль над расходованием этих средств, увеличение прозрачности,

реальная борьба с коррупцией. Что же касается расширения полномочий

силовых органов, то в этот вопрос требует широкой общественной дискуссии

(при участии оппозиции), чтобы эти решения не стали очередными мерами по

закреплению властью своего монопольного положения под предлогом борьбы с

терроризмом.