ИНТЕГРИТЕТ И ПРЕВЕНЦИЯ НА КОРУПЦИЯТА and prevention..._bg.pdf ·...

ИНТЕГРИТЕТИ ПРЕВЕНЦИЯ

НА КОРУПЦИЯТА И ЗЛОУПОТРЕБИТЕ СЪС СРЕДСТВА

ОТ ФОНДОВЕ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ НА ОБЩИНСКО И РЕГИОНАЛНО НИВО

РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ,СЕВЕРЕН ЦЕНТРАЛЕН РАЙОН НА ПЛАНИРАНЕ –

ОБЛАСТ ГАБРОВО,ЮЖЕН ЦЕНТРАЛЕН РАЙОН НА ПЛАНИРАНЕ –ОБЛАСТИ КЪРДЖАЛИ, ПАЗАРДЖИК, ПЛОВДИВ

ЦЕНТЪР ЗА СОЦИАЛНИ ПРАКТИКИ

ИНТЕГРИТЕТИ ПРЕВЕНЦИЯ

НА КОРУПЦИЯТА И ЗЛОУПОТРЕБИТЕ СЪС СРЕДСТВА

ОТ ФОНДОВЕ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ НА ОБЩИНСКО И РЕГИОНАЛНО НИВО

РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ, СЕВЕРЕН ЦЕНТРАЛЕН РАЙОН НА ПЛАНИРАНЕ –

ОБЛАСТ ГАБРОВО, ЮЖЕН ЦЕНТРАЛЕН РАЙОН НА ПЛАНИРАНЕ – ОБЛАСТИ КЪРДЖАЛИ, ПАЗАРДЖИК, ПЛОВДИВ

Анализ

Сдружение Център за социални практики София, 2009

Изданието е по проект „Интегритет и превенция на ко-рупционните злоупотреби с публични фондове на ЕС в България (местно и регионално ниво на управление)” Съфинансиран от Европейската комисия (Европейска служба за борба с измамите – OLAF) в рамките на програма Hercule II.

Съдържанието на изданието е отговорност единствено на Център за социални практики и при никакви обстоятелства не трябва да бъде възприемано като позиция на Европейската ко-мисия (Европейска служба за борба с измамите – OLAF)

www.olaf.europa.eu www.csp-sofia.org

© Авторски колектив на ЦСП, 2009© Корица и предпечатна подготовка – „Дабъл Т”, 2009ISBN ......................................

ЦЕНТЪР ЗА СОЦИАЛНИ ПРАКТИКИ

3

КОНТЕКСТ

В последните години преди влизането на България в ЕС и през първите две години от нейното членство всички авторитетни (вътрешни и международни) анализи на ситуацията в България сти-гат до един и същ фундаментален политически извод. А именно: че в страната липсва политическата воля, без която всички инициа-тиви за борба с корупцията и за установяване на върховенството на закона са обречени да дадат, в най-добрия случай, частични и неустойчиви резултати.

Нищо не може да компенсира липсата на политическа воля. И най-подробно разписаният закон (а българските закони са пос-ловично подробно разписани), и най-прогресивният етичен кодекс не могат да дадат резултат тогава, когато на „върха” на систе-мата има колебливост или откровено поощряване на корупционни подходи, нагласи и практики. Хората са онези, които могат да накарат законите да дадат реални резултати. Но те могат да направят това единствено тогава, когато намират решително ръководство и подкрепа от „върха”.

В първите две години от членството на България в ЕС ко-рупцията се превърна в проблем номер 1 на развитието тъкмо поради видимото, осезаемо на всички равнища – от министър-председателя до последния общински чиновник – отсъствие на политическа воля. Този вакуум предпоредели системния провал на усилията за постигане на интегритет и отчетност при бора-венето на публичните институции с публични средства. Кон-кретният резултат: спиране на средства по фондовете на ЕС; дупка в бюджета за 2009 година от 2.5 милиарда лева; драстично изоставане в сроковете, съгласувани с ЕС по изграждането на ин-фраструктурни системи и обекти.

Политическият резултат е може би дори още по-обезкуража-ващ: трайна загуба на доверие от страна на институциите на държавата сред гражданството. Обществото престана да вярва, че решенията, вземани от държавните институции, имат за цел постигането на общото благо; гражданите са убедени, че зад всяко решение стои намерението да бъде обслужен нечий частен интерес. Това е ситуацията на „фасадна демокрация”, която е пър-

4

вата крачка по гибелния път към „управляема демокрация” т.е. към въвеждането на не-европейски, олигархичен по същество модел на структуриране на властта в обществото.

Така, към лятото на 2009 година, най-острият проблем в днев-ния ред на България е появата на решителна политическа воля, способна да формира и поддържа онзи интегритет, който да га-рантира, че решенията на публичните институции са в публичен интерес – и че боравенето с публични средства е отговорно, прозрачно, честно и подотчетно.

На най-високо ниво на изпълнителната власт българите вече имат ясна заявка, че подобна политическа воля се е появила. На 5 юли 2009 г. се провеждат парламентарни избори. В 12:00 часа на 27 юли 2009 година Правителството на Република България пола-га клетва пред Народното събрание и Президента на Република България. Премиерът г-н Бойко Борисов представя Програмна дек-ларация за приоритетите на правителството на европейското развитие на България [1], извеждаща антикорупцията като държа-вен приоритет:

„Затова от тази висока трибуна декларирам волята на Правителс-твото на европейското развитие на България да работи за гарантиране правовия ред в страната, борба с престъпността и ограничаване на ко-рупцията.

Резултатите в тази посока трябва най-напред да се изразят в осво-бождаване на гражданите от мрежите на престъпност и корупция, които действат там, където администрацията не работи по правилата.

Успоредно с това ще създаваме условията за ограничаването на коруп-цията на всички нива на държавното управление и за пресичане на връзката между организираната престъпност и властта.

Борбата с корупцията ние определяме като основен и дългосрочен приоритет на нашето правителство. Затова декларирам ясната ни поли-тическа воля за неговото осъществяване. Въпреки трудностите, които съществуват, натрупванията на негативни практики в обществото и администрацията, лично ще изисквам самовзискателност и дисциплина от всички членове на правителството, така както и от всички държавни служители и публични личности.”

Темата за антикорупцията в България и нейната ефективност остава водеща тема в дневния ред на Европейските институции.

5

На 2 юли 2009, след пленарната си среща, проведена в Страс-бург, GRECO утвърди и разпространи приложение [2] към доклада си относно България от 19 юни 2007, в съответствие с Член 31, параграф 9.1 на Процедурните правила, и за да оцени прилагането на препоръките си, изложени в доклада.

На 15 юли 2009 Европейската комисия разпространи годишния си доклад до Европейския парламент и до Съвета за 2008 година относно защитата на финасовите интереси на общностите и борбата с измамите COM(2009)372 [3].

На 22 юли 2009 Европейската комисия разпространи доклада си до Европейския парламент и до Съвета относно напредъка на Бъл-гария по механизмите за сътрудничество и проверка COM(2009)402 [4].

След години, пропилени в тъпчене на едно място, в България са налице условията за провеждането на усилия, насочени към пос-тигането на интегритет и превенция на корупцията и злоупот-ребите с публични средства.

6

І. ВЪВЕДЕНИЕ

Трансформацията на обществени фондове в частни средства посредством механизма на обществените поръчки представлява огромен потенциал за корупция и измами. В различна степен, това е валидно за всяка национална икономика и за всеки сектор. В кон-текста на „доброто управление” и по-конкретно на аспектите прозрачност, ефективност, ефикасност и подотчетност, въпроси-те, свързани със злоупотребите с публични средства и манипула-циите при управлението на обществените поръчки излизат извън рамките на обикновени транзакции по администриране на закупу-ването от страна на органите на управление, и стават страте-гически важни за разпределението на ограничените по дефиниция обществените ресурси към тяхната най-добра крайна полза. С разширяването и задълбочаването на проблема и увеличаването на размера на щетите за обществото, причинени от корупция и лип-са на прозрачност, се увеличава и стремежът в световен мащаб за адекватно управление на свързания риск. В отговор, нараства броя и разнообразието на инструменти за превенция, разкриване, и санкциониране на случаи на корупция при злоупотреби с публични средства и тръжни манипулации.

В горния контекст, настоящият доклад обобщава резулта-тите от Дейност 1 на проект „Интегритет и превенция на корупционните злоупотреби с публични фондове на ЕС в България (местно и регионално ниво на управление)”, съфинансиран от ЕК–Ев-ропейска служба за борба с измамите (OLAF) в рамката на програма Hercule II.

Неговите цели се проектират в посока повишаване ефектив-ността на борбата с корупцията и прозрачността на управлени-ето на публичните фондове на ЕС в България, с конкретен фокус върху местното и регионално ниво на управление.

Конкретно, задачите на доклада са да:• изследва валидността и проектира изводите относно интег-

ритета и превенцията на корупцията и злоупотребата със сред-ства от фондовете на ЕС в България на общинско и регионално ниво на управление и по-точно – в регионите от териториалния обхват на проекта;

7

• анализира факторите на средата и проблема на организа-ционния интегритет и доброто управление в общия национален контекст и в този на местните общности;

• представи добри практики при противодействие и превен-ция на корупцията в местното самоуправление и администрации-те на териториалните органи на изпълнителната власт, с фокус върху управлението на обществените поръчки, финансирани чрез средства от фондовете на ЕС;

• в контекста на препоръките на ЕС и Националната програ-ма за превенция на корупцията да формулира конкретни мерки за организационно развитие и повишаване на ефективността на про-тиводействието на корупцията при управлението на средствата от ЕС.

Докладът е опит за идентифициране на пресечната точка между политическата воля и административния капацитет на държавната администрация по региони, експертните становища от докладите на национално ниво и мнението и оценката на мест-ните общности относно интегритета и ефективността на ан-тикорупцията по места. Чрез ситуационен анализ се проследяват както елементите на системата за управление на интегритета при усвояването на обществените фондове на ЕС, включваща организационна култура, управление и качеството на публичните услуги и оценката на заинтересованите страни относно разпрост-ранението на корупционни практики и практики на злоупотреба с власт по региони, така и на взаимовръзките между отделните аспекти. Представят се добри практики за противодействие и превенция на корупцията в местното самоуправление и админист-рациите на териториалните органи на изпълнителната власт, с фокус върху управлението на обществените поръчки, финансирани чрез средства от фондовете на ЕС.

В духа на препоръките от мониторинговите доклади и с цел да се осигури добро изпълнение на място, се формулират конкретни мерки за организационно развитие. Това включва инициативи за внед-ряване и прилагане на утвърдени в световната и европейската прак-тика подходи, методи, инструменти и системи за оценка и стра-тегическо и оперативно управление на дейностите по планиране, възлагане и контрол върху изпълнението на обществени поръчки.

8

Идентифицира се остра необходимост от фокусирано специа-лизирано обучение на ръководни кадри за изграждане на специфичен административен капацитет за управление на обществените по-ръчки – с акцент върху възможностите на служителите и специ-ализираните звена на администрацията за ефективна превенция и противодействие на корупцията, измамите и злоупотребите с власт, разкриване и прекратяване на конфликти на интереси и защита на конкуренцията.

ІІ. ПОДХОДИ. РАМКА НА АНАЛИЗА

Докладът използва утвърдената STEEPLE методология за ана-лиз на факторите на средата и SWOT методология за анализ на състоянието. Подходът се фокусира върху управлението на организационния интегритет и дейностите по превенция и про-тиводействие на корупцията, реализирани в администрациите на териториалните органи на изпълнителната власт в областите и районите на планиране и в съответствие с териториалния обх-ват на проекта, и особено – в сферата на обществените поръчки. Идентифицирани са проблемите, чиито решения са приоритетни поради значимия им социален ефект. Предлагат се решения и пре-поръки за консолидирано управление на ресурсите, ориентирано към постигане на резултати и „бързи ефекти на подобрение“.

ІІІ. СИТУАЦИОНЕН АНАЛИЗ – НАЦИОНАЛНО НИВО НА УП-РАВЛЕНИЕ

Ситуационният анализ на национално ниво на управление стъп-ва върху актуалните базови констатации и препоръки на нацио-нално ниво, отразени в горепосочените доклади на Европейската комисия и GRECO. Анализът цели да идентифицира ориентирани към резултат мерки и инициативи, които да се реализират на ниво райони на планиране и области основно от администрации-те на териториалните органи на изпълнителната власт (кметове на общини и областни управители). Изпълнителната власт в Ре-

9

публика България е единна йерархична структура на управление в публичния сектор, в която се реализират политики под общото ръководство на Правителството и Министър-председателя.

Антикорупцията е основна тема в управленската визия на правителството на ГЕРБ, получило мандат за управление от НС в края на юли 2009, и определило се като Правителство на евро-пейското развитие. То декларира борбата с корупцията като свой „основен и дългосрочен приоритет, с ясна политическа воля за неговото осъществяване”. Паралелно и последователно, Премие-рът нееднократно заявява, че Правителството ще провежда бор-бата с корупцията според препоръките и в тясно взаимодействие с институциите на Европейския съюз и техните помощни органи. В тази връзка констатациите и препоръките, съдържащи се в докладите им, са визирани като основен източник при планиране на мерките, инициативите и дейностите за превенция и проти-водействие на корупцията в изпълнителната власт през следващи-те месеци. По-долу се съдържа подробно представяне на ключови моменти от тези препоръки.

Констатации относно превенцията и противодействието на корупцията в изпълнителната власт – доклади на Съвета GRECO и на Европейската комисия

Констатации от доклада на GRECO от 2 юли 2009 (приложе-ние към доклада относно България от 19 юни 2007, в съответс-твие с Член 31, параграф 9.1 на Процедурните правила) – Greco RC-II(2007) 4E.

GRECO посочва в документа предприетите от България дейст-вия в изпълнение на четирите препоръки от предходния доклад (ІІІ, VІ, VІІІ, ІХ), за които в края на ноември 2008 е представена допълнителна информация.

• С препоръка ІІІ GRECO препоръчва да бъде анализирано прак-тическото прилагане на мерките за отнемане на имущество, при-добито от престъпна дейност, с оглед на разширяването им и с фокус върху превръщането им в интегрална и еднакво съществена част от наказателния процес. Общата констатация на GRECO е че препоръката е изпълнена. В коментарната част GRECO посочва,

10

че по препоръка на Комисията за установяване на имущество, при-добито от престъпна дейност, в обхвата на Закона за отнемане в полза на държавата на имущество, придобито от престъпна дейност, са включени имущества, придобити при престъпления по смисъла на чл.282 и чл.283 от НК (злоупотреба с власт), които до-пълват съществуващия вече режим относно корупционните прес-тъпления по чл.301-306 от НК (подкуп). Заедно с това са добавени престъпленията по чл.254б от НК (злоупотреба с фондове на ЕС) и тези по чл.255-256 от НК (данъчни измами и бюджетни престъпле-ния). GRECO подкрепя разширяването на практическото прилагане на Закона за отнемане в полза на държавата на имущество, при-добито от престъпна дейност, във връзка с тези престъпления;

• С препоръка VІ GRECO препоръчва да бъдат въведени ясни правила и насоки за действие в случаите, когато държавни служи-тели преминават в частния сектор, с цел предотвратяване на ситуации на конфликт на интереси. Констатацията на GRECO от доклада през 2007 година бе, че тази препоръка не е изпълнена. Към юли 2009 GRECO счита, че препоръката е изпълнена в достатъч-на степен. В коментарите е посочено, че с влезлия в сила от 1 януари 2009 година Закон за предотвратяване и разкриване на кон-фликт на интереси нормите на чл.21 и чл.22 от Закона, налагат необходимите забрани и ограничения, които да предотвратят възникването на ситуации на конфликт на интереси в процедури за възлагане на обществени поръчки. GRECO оценява позитивно въ-веждането и прилагането на регламентацията на случаите, когато държавни служители преминават от публичния в частния сектор, според нормативната рамка на ЗПРКИ;

• С препоръка VІІІ GRECO препоръчва да бъде създадена адек-ватна система за защита на тези, които доброволно доклад-ват основателните си предположения за корупция в публичната администрация, както и да се въведе обучение на държавните служители за докладване на основателни предположения. Общата констатация на GRECO е че препоръката е изпълнена. В коментар-ната част GRECO посочва, че с приемането и влизането в сила на ЗПРКИ е установен режим за докладване и защита на лицата, които са докладвали случаи на корупция. Посочва се, че е изпълне-на и препоръката за въвеждане на обучение чрез реализирания от

11

МДААР проект „Ефективният контрол – гаранция за умна, компе-тентна и професионална администрация“, обхванал 790 експерта и инспектора от държавната администрация през 2008 година и други 300 ръководни служители през първото полугодие на 2009 година;

• С препоръка ІХ GRECO препоръчва да бъде въведен централен регистър на юридическите лица, който да осигурява надеждна и актуална информация. Общата констатация на GRECO е че пре-поръката е изпълнена. В коментарната част GRECO посочва, че с приемането и влизането в сила на Закона за търговския регистър под управлението на Агенцията по вписванията към Министерст-во на правосъдието се осигурява техническото функциониране, включително свободен достъп, до регистъра и електронните вер-сии на съответните документи.

Въз основа на констатациите си, и с приемане на приложение-то към доклада си за съответствие, GRECO счита, че Вторият етап на оценка на процедурата за съответствие относно Бълга-рия е приключен.

Констатации от годишния доклад на Европейската комисия до Европейския парламент и до Съвета за 2008 година относно защитата на финасовите интереси на общностите и борбата с измамите COM(2009)372

„През юли 2008 година Комисията публикува Доклад относно управле-нието на средства от ЕС [5]. Вследствие на твърденияна за нарушения, подозрения за измами и възможни конфликти на интереси при сключване на договорите Комисията (OLAF) инициира разследвания на управление-то на средствата от ЕС на българските власти. Комисията разпореди временно спиране на средствата от предприсъединителните фондове и замразяване на плащанията по други финансови инструменти, докато не бъдат предприети действия за отстраняване на слабостите и не се оси-гури стабилно финасово управление на средствата от ЕС от страна на българските власти. Комисията даде конкретни насоки за това как да се подобрят прилаганите структури и процедури в органите за управление на средствата на ЕС в България, а OLAF установи тясно взаимодействие с органите на прокуратурата.“

12

Цитираният по-горе от OLAF доклад от 2008 г. относно уп-равлението на средствата от ЕС съдържа подробен анализ на слабостите в системите за управление и контрол, прилагани при използване на финансовите инструменти:

• Програма ФАР и Преходен финансов инструмент• САПАРД• ИСПА – Кохезионен фонд• Регионални фондове и Кохезионен фонд• Европейски социален фонд• Европейски фонд за рибарство• Инструмента за улесняване на бюджетните парични потоци и подопомагане на изпълнението на Шенгенското споразумение

• Фондове по Общата програма „Солидарност и управление на миграционните потоци“.

В доклада на OLAF се посочва, че независимо от специфични-те условия на изпълнение, стандартите за управление и финансов контрол, които трябва да бъдат изпълнени, са еднакви. OLAF подчертава необходимостта от строги процедури за възлагане на обществени поръчки. Прави се констатацията, че админис-тративният капацитет е слаб. В резултат на проведените от OLAF разследвания във връзка с подозрения за измами и конфликт на интереси при възлагането на договори (обществени поръчки) се стигна до временно спиране на средства по предприсъедини-телните фондове и замразяване на плащанията по различни други финансови инструменти. „Ситуацията е сериозна“, посочва Евро-пейската комисия, информирайки Европейския парламент и Съвета относно основните програми за финансиране, използвани в Бълга-рия.

Заключенията от доклада, основаващи се на направения анализ, са категорични и болезнени:

„ … България не е в състояние да се възползва пълноценно от това подпомагане поради сериозни слабости в административния и съдебния капацитет на местно, регионално и централно равнище. Българската държавна администрация страда от голямо текучество на персонал, непривлекателни заплати, които създават предпоставка за корупция, и остарели, централизирани процедури. По-специално, колебанието да се използват изпълнителни правомощия за отстраняване на нередности и

13

измами посредством незабавно обратно вземане на дадени вече средства или други защитни мерки и липсата де факто на независимост на наци-оналния орган за одит и на изпълнителните агенции пораждат сериозни притеснения. Липсата на отчетност и прозрачност при обществени поръчки, свързани със средства от ЕС, е сериозен проблем.

Корупцията по високите етажи и организираната престъпност изострят тези проблеми, свързани с обща слабост на администра-тивния и съдебния капацитет. Както се подчертава във всички доклади на Комисията по механизма за проверка и сътрудничество, включително в доклада, приет заедно с настоящото съобщение, необходими са траен ангажимент и резултати в борбата с корупцията и организираната престъпност. Това се отразява пряко на административния капацитет на България, а оттам и на нейната способност за осигуряване на стабилно уп-равление и ефикасно усвояване на средства от ЕС. Необходимо е България не само да укрепи значително административния си капацитет, но и да намали драстично предпоставките за корупция по високите етажи, както и да се бори ефективно с организираната престъпност.

Нужно е да се предприемат незабавни действия, тъй като сроковете за сключване на договори за някои от средствата наближават, а след изти-чането им България няма да може да използва тези средства.“

В светлината на горепосочените изводи, OLAF предлага набор от коригиращи мерки:

„Необходимо е България:• да укрепи административния капацитет за управлението на

средства от ЕС, като гарантира стабилност, обучение и техническа експертиза на персонала. При назначенията на ръководни длъжности трябва да се избягват потенциални конфликти на интереси;

• да премахне съществуващите или потенциалните мрежи от кон-фликти на интереси в цялостното управление на средствата;

• да подобри надзора и прозрачността на процедурите за общест-вени поръчки на централно, регионално и местно равнище при стрик-тно спазване на приложимите правила на ЕС;

• да засили контрола върху законността и редовността на разхо-дите посредством извършването на истински и редовни проверки и одити на място по всички програми за финансиране;

• да гарантира, че финансирането от ЕС е защитено и при не-обходимост – че изпълняващите или надзорните органи незабавно и

14

директно издават разпореждания за обратно вземане на дадени вече средства, когато са установени нередности или измами;

• да уведоми незабавно Комисията за нередности или измами, не-зависимо дали са потвърдени или има само подозрения. Трябва да се въведат ясни дефиниции за нередности и измами, както и инструкции за процедурите, които да бъдат следвани при уведомяването за тях;

• да вземе мерки за предотвратяване на нарушаването на пове-рителността, неправилното предаване и изтичането на поверителна информация, за да се позволи правилният обмен на информация, който не възпрепятства разследванията и правните процедури;

• да вземе бързо предпазни, коригиращи или дисциплинарни мерки, когато това е необходимо, и да уведоми Комисията за тях;

• да надгради направените първоначално стъпки за подобряване на координацията между министерствата, между различните заинтере-совани лица, както и между централните, регионалните и местните органи.“

Сериозността на положението с управлението на финансови-те инструменти на ЕС в България, довело до неблагоприятните за страната последици от спирането на средствата, изискваше незабавни и категорични коригиращи мерки от страна на българ-ската държава – както в изпълнителната, така и в съдебната власт, подкрепени с адекватни законодателни инициативи и акто-ве. Каква е оценката на предприетото?

Година по-късно, на 22 юли 2009, Европейската комисия разп-ространи доклада си до Европейския парламент и до Съвета от-носно напредъка на България по механизмите за сътрудничество и проверка.

Констатации от доклада на Европейската комисия до Евро-пейския парламент и до Съвета относно напредъка на България по механизмите за сътрудничество и проверка COM(2009)402 [4].

„Широкоразпространеното съществуване на организирана прест-ъпност и корупция вече не се отрича и прокуратурата и съдебната власт полагат известни усилия, за да се справят с тези проблеми.

……………………

15

… но едновременно с това бе приет Закон за амнистията, който предвижда освобождаване от наказателна отговорност за извършени преди юли 2008 г. престъпления по непредпазливост, за които се пред-вижда лишаване от свобода до 5 години, включително такива, извър-шени в държавната администрация. Тези действия изпращат послание, което противоречи на ангажимента на правителството за изкореня-ване на корупцията на всички равнища, по-специално по отношение на непредпазливи действия, извършени в държавната администрация.

……………………Въпреки че данните за измами и корупция в обществения сектор (вклю-

чително сближаване с организираната престъпност) изобилстват, пра-воприлагащите агенции, изглежда, не желаят да поемат инициативата и чакат друга администрация да докладва официално за нередности, за да започнат разследване. Има твърде малко разследвания ex-officio, т.е. разследвания, започнати по собствена инициатива, а не вследствие на жалба или административно разпореждане. Тази липса на инициатива в правоприлагането се дължи до голяма степен на пасивно отношение и на ограничената политическа подкрепа за възприемането на деен под-ход в борбата с измамите и корупцията.

…………………………Същевременно приетите мерки се възприемат като некоордини-

рани действия, които не се следват системно на всички равнища. Продължава да липсва достатъчен политически ангажимент за извър-шването на по-мащабни инициативи, които биха могли да формират по-решителен стратегически подход.“

Констатацията е че, въпреки някои обнадеждаващи прагма-тични действия за повишаване на ефикасността на съдебната власт и за по-активна борба с корупцията и организираната прес-тъпност, съществуват много недостатъци, които българското правителство трябва спешно да отстрани.

„Въз основа на тази оценка, ЕК препоръчва на България да предпри-еме действия в следните области:

по отношение на организираната престъпност и борбата с коруп-цията:

1. да се разработи интегрирана стратегия срещу организираната

16

престъпност и корупцията;2. ad hoc структурата на съвместните екипи за разследване на

организираната престъпност да стане постоянна;3. да се създадат специализирани структури за съдебно преслед-

ване и произнасяне на решения по дела за корупция по високите ета-жи и дела, отнасящи се до организираната престъпност, като тези структури трябва да разполагат със съответната функционална и политическа независимост;

4. да се насърчават дейните ex-officio разследвания на корупция, извършвани от всички административни органи с контролни функ-ции;

5. да се осигури ефективно прилагане на приетото наскоро зако-нодателство за конфликт на интереси посредством изготвянето на насоки за прилагане и централна система за докладване;

6. на хоризонтално равнище да се осъществява мониторинг на ефекта от законодателството за борба с корупцията и организира-ната престъпност и да се направят законодателни изменения, ако е целесъобразно;

7. да се подобри ефикасността на системата за замразяване/от-немане на имущество, придобито от престъпна дейност;

8. да се увеличи капацитетът на Главния инспекторат и на ин-спекторатите към министерствата и агенциите, които да бъдат упълномощени да действат проактивно при идентифицирането и от-страняването на уязвими точки;

9. да се укрепят 28-те регионални съвета за борба с корупцията в партньорство с гражданското общество;

10. да се въведат по-добри административни разпоредби за защи-та на лицата, които подават сигнали за престъпления;

11. да се следи отблизо напредъка в борбата с корупцията на цен-трално и местно равнище посредством междуведомствената коорди-национна група.“

На база докладите на ЕК от 2008 и 2009 година биха могли да бъ-дат идентифицирани насоки, определящи общата рамка за действие в администрациите на териториалните органи на изпълнителната власт за изпълнение на препоръките. Конкретно, териториалните органи на изпълнителната власт следва приоритетно и в най-кратък

17

срок да разгърнат на място инициативи за:1. Ефективно прилагане на законодателството за конфликт на интереси посредством:

1.1. изготвянето на насоки за прилагане в съответната администрация; 1.2. назначения на ръководни длъжности, при които се избяг-

ват потенциални конфликти на интереси; 1.3. премахване на съществуващите или потенциалните мре-

жи от конфликти на интереси в цялостното управление на средствата.

2. Провеждане на дейни ex-officio разследвания на корупция, извърш-вани от всички административни органи с контролни функции.

3. Укрепване на 28-те регионални съвета за борба с корупцията в партньорство с гражданското общество, които да се използват:

3.1. в качеството на орган за координация на съвместни ини-циативи за превенцията и противодействието на коруп-цията на териториалните звена на централните адми-нистрации на изпълнителната власт по места;

3.2. в качеството на форум за гражданско участие в дейнос-тите за превенцията и противодействието на коруп-цията чрез осигуряване на прозрачност и откритост на административната дейност на звената от държавната администрация по места.

4. Въвеждане на ефективни административни разпоредби за за-щита на лицата, които подават сигнали за престъпления във всяка администрация.

5. Проследяване отблизо на напредъка в борбата с корупцията на централно и местно равнище посредством междуведомстве-ната координационна група, включително и чрез:

5.1. мониторинг на ефекта от законодателството за борба с корупцията и организираната престъпност по места;

5.2. оценка на риска от корупционни практики и злоупотреба с власт по места.

6. Подобряване на надзора и прозрачността на процедурите за обществени поръчки на централно, регионално и местно рав-нище при стриктно спазване на приложимите правила на ЕС, включително чрез:

18

6.1. внедряване и прилагане на (интегрирани) системи за управ-ление на интегритета при обществените поръчки, които да осигурят ефективна превенция и противодействие сре-щу корупцията, злоупотребите с власт и конфликти на интереси, във връзка с обществените поръчки по места;

6.2. внедряване и прилагане на (интегрирани) системи за ин-формационна сигурност, които да осигурят първо, пре-дотвратяване на нарушаването на поверителността и на неправилното предаване и изтичането на поверителна информация и второ, необходимия за разследванията и правните процедури защитен обмен на информация;

6.3. осигуряване на точна и навременна информация за провеж-даните и проведените процедури за възлагане на общест-вени поръчки под режима на управление на информацията, регламентиран от ЗОП, ЗДОИ, ЗЕУ и др. и актовете по прилагането им.

7. Укрепване на административния капацитет за управлението на средства от ЕС, като се гарантира стабилност, обучение и техническа експертиза на персонала, особено в областта на:

7.1. предотвратяване и разкриване на конфликти на интереси; 7.2. защита на лицата, които подават сигнали за нарушения и

престъпления; 7.3. управление на интегритета при обществените поръчки –

във фазите на подготовка, обявяване, провеждане на проце-дурата за възлагане, определяне на изпълнителя и контрола върху изпълнението;

7.4. разкриване на измами, корупция, злоупотреба с власт и положение;

7.5. разкриване и противодействие на тръжни манипулации и недобросъвестни действия, насочени срещу свободна-та конкуренция и равнопоставеността на участниците в процедурите за възлагане на обществени поръчки;

7.6. осигуряване на прозрачност и откритост, достъп до ин-формация;

7.7. съдействие на контролни органи при осъществяване на проверки.

19

Изброените по-горе мерки и инициативи следва да бъдат реа-лизирани в рамките на следващите няколко месеца. Чрез тях ще се даде израз на ясен и силен политически ангажимент за подобрение, основано на общ за държавното управление стратегически подход към проблемите с корупцията, измамите и злоупотребите със сред-ства на ЕС.

Настоящият анализ има за своя задача да очертае специфика-та на местния контекст, в който администрациите на терито-риалните органи на изпълнителната власт в обхвата на проекта ще реализират своите мерки и инициативи.

Както бе посочено в началото, анализът търси проекция на експертните оценки и основаните на тях препоръки от доклади-те на институциите и органите на ЕС върху административната практика на администрациите на органите на териториалната власт. Заедно с това той цели да валидира тези експертни оценки на фона на нагласите и мнението на заинтересованите лица, вкл. местните общности. Главата, която следва, е опит за ситуацио-нен анализ на проблема на ниво местни общности през призмата на техните оценки и нагласи.

ІV. КОРУПЦИЯТА В ОБЩИЯ КОНТЕКСТ НА КАЧЕСТВОТО НА ПУБЛИЧНИТЕ УСЛУГИ – СИТУАЦИОНЕН АНАЛИЗ НА МЕСТНО И РЕГИОНАЛНО НИВО НА УПРАВЛЕНИЕ. ОЦЕНКА НА МЕСТНИТЕ ОБ-ЩНОСТИ

Движещ фактор на анализа в тази част е убеждението, че ефективността на антикорупционните мерки зависи в голяма степен от наличието на информирано обществено мнение и съ-ответстваща нагласа за подкрепа сред местните общности. В тази връзка е необходимо да се познават в дълбочина оценките, мнението и нагласите на местните общности относно пробле-матиката, свързана с борбата с корупцията и злоупотребите с власт по места.

През 2008 и 2009 година бяха обявени резултатите от мащаб-ни изследвания на общественото мнение и нагласи „Индикатори за развитие в районите на планиране в Република България“[5], [6], проведе-

20

ни от агенция АФИС – Социални и маркетингови изследвания по поръчка на МРРБ и разпространени за ползване сред областните администрации. Анализът тук се фокусира върху резултатите от-носно т.нар. емпирични индикатори от първа степен (критерии за развитие) и по-точно – върху Качеството на публичните услуги и Доверието в публичните институции и отношението към ре-гионалната власт. В изследването на АФИС всеки индикатор от първа степен проследява чрез дефинираните критерии за развитие в статика и динамика състоянието на района на планиране спрямо другите райони в страната, както и на административната об-ласт спрямо другите административни области, включени в един и същ район на планиране.

В обхвата на настоящия проект това са Северен централен район на планиране (само област Габрово) и Южен централен ра-йон на планиране (само областите Кърджали, Пазарджик и Плов-див). Паралелно се използват и общите резултати от изследване-то при STEEPLE анализа на факторите на средата. Картината по места е както следва:

Северен централен район – Област ГабровоПрез 2007 година на въпроса „Как оценявате обстановката в

България?“ 53,0% от анкетираните лица в СЦРП дават отговор „като напрегната“. През 2008 година те са 55,9%. В същото вре-ме, през 2007 в област Габрово 41,3% от анкетираните считат, че обстановката в страната е напрегната. През 2008 те са вече 44,0%. На същия въпрос, общо за страната през 2007, 53,6%, а през 2008 – 61,7% считат, че обстановката е напрегната. Очевид-но, както в Северен централен район, така и в област Габрово, през последните години се е установила относително стабилна (на фона на динамиката в страната) оценка относно наличието на обществено напрежение в България, която е и по-ниска спря-мо средната за страната.

За сравнение, в съседната област Велико Търново през 2007 година 65,3% от анкетираните определят обстановката като напрегната, като през 2008 те са 69,3%. Още при данните от-носно общата оценка на състоянието в страната се вижда, че е налице ясна специфика на оценките в местните общности. Тази специфика се проследява и по-нататък – в конкретиката на оцен-

21

ките по определени критерии на развитие. Тя не може да бъде пренебрегната. Напротив, следва да бъде поставена в основата на локализирането на националните програми, мерки и инициативи и при избора на подход за реализацията им на място.

Подобна специфика има и в оценките на различните възрасто-ви и социални групи, както и по отношение на локализацията на анкетираните. В Северен централен район пенсионерите (59,4%) и предприемачите (59,2%), както и живеещите в малките градове (60,5%) усещат общественото напрежение в страната в най-висока степен .

Естествено е да предположим, че сред основните източници на усещане за напрежение в обстановката в страната са нерешени-те или неудовлетворително решените проблеми на обществото. Според отговорите на въпроса „Кой от изброените проблеми, според Вас е най съществен за България?“, бедността, престъпността и корупцията са основни източници на обществено напрежение. И тук е налице специфика. Ако през 2007 година престъпността и ко-рупцията са посочени за най-съществен проблем от 22,7% от ан-кетираните в страната, то през 2008 година те са вече 30,2%.

Съответно, за Северен централен район данните са: през 2007 година – 19,9%, през 2008 година – 25,4%. В област Габрово не се наблюдава съизмерим с националната и регионалната динамика ръст. През 2007 година престъпността и корупцията са били най-съществен национален проблем за 21,1%, а през 2008 година – за 20,2%. Налице е дори леко понижение. За сравнение, в област Русе ръстът е от 17,7% през 2007 до 31,1% през 2008 година.

Какви са причините за това? Макар и да ни се иска да мислим, че е резултат от успешна борба с престъпността и корупцията, по-вероятната причина е свързаният с очакваните ефекти на икономическата криза ръст на друг съществен източник на напре-жение – бедността.

Ако през 2007 година 43,3% са посочили бедността като най-съществен проблем, то в края на 2008 година те са вече 48%. За-ради ефектите на икономическата криза, можем да очакваме тази тенденция да се запази, като към това се добави и активирането на друг сред първите три източника на напрежение – безработи-цата. И през 2007 (31,5%), и през 2008 година (37,3) с най-висока

22

нетърпимост към престъпността и корупцията в Северен цен-трален район на планиране е социалната група на учащите се и населението на областните центрове (30,1%).

Следователно, уместно е да се отбележи потенциала на уча-щите се в областните центрове за участие в гражданските ини-циативи за превенция и проиводействие на престъпността и корупцията. Те могат да бъдат избрани като фокус група за пар-тньорство с местните власти в тази област. Сравнимо е и от-ношението на предприемачите (32,3%), което поставя на дневен ред инициативите за антикорупционно взаимодействие със съю-зите за стопанска инициатива и структурите им по места. Тук, обаче, следва да подчертае една съществена особеност: налице е изявена дизсиметрия по отношение на мненията за същес-твените проблеми на страната и съществените проблеми на региона.

За сравнение:През 2007 година анкетираните са посочили за най-съществен

проблем на България (региона, в който живеят), както следва:

Проблем България, % Северен централен район на планиране, %

Област Габрово, %

бедността 34,0 (34,3) 32,8 (33,8) 43,3 (48,4)безработицата 16,2 (26,1) 24,1 (40,3) 12,8 (24,8)престъпността и корупцията 22,7 (12,5) 19,9 (7,1) 21,1 (4,5)

Очевидно, през 2007 година анкетираните считат, че бед-ността е най-същественият проблем, както за страната, така и за региона им и то в сравнима степен. Същевременно, те считат, че проблемът с безработицата в региона им е по-съществен от този в страната, докато корупцията обратно – по-съществена-та е в страната, а не в региона им.

Какви са възможните обяснения? От една страна, това би могло да е обосновано с личен опит субективно усещане за ниско ниво на корупция в региона. От друга страна, обаче, може да е свързано с мнението, че „голямата корупция е по високите ета-жи на властта“. Тези „високи етажи“ обикновено се свързват с

23

базирани в столицата на страната централни администрации и институции на държавната власт.

Следва да отчетем и ефект на натрупване – научавайки (ос-новно от медиите) за наличието на корупционни прояви в стра-ната, анкетираните формират убеждение за високо ниво на ко-рупция в страната, което трудно подкрепят с факти и личен опит и впечатления на място. Като не намират в обкръжението си аналози на корупционните практики, за които са научили, те остават с усещането, че корупцията „на място“ е на по-ниско ниво от средното за страната.

Оттук, макар и с уговорка, се налага следният извод – пос-тигането на резултати в борбата с корупцията по „високите етажи“ ще има „бърз ефект“ върху усещането на обществото за нивото на корупция в страната. Това е така, защото, както се вижда, усещането се формира в голяма степен не чрез прекия и непосредствен опит и впечатление от корупционни практики в местните общности и при досег с администрациите на терито-риалните органи на изпълнителната власт и/или териториалните звена на централните администрации на изпълнителната власт и/или съдебната система, а чрез информираното мнение за коруп-цията и „тона на върха“ на държавното управление.

Какви са данните година по-късно – през 2008?През 2008 година анкетираните са посочили за най-съществен

проблем на България (региона, в който живеят), както следва:

Проблем България, % Северен централен район на планиране, %

Област Габрово, %

бедността 29,7 (31,4) 33,9 (36,3) 43,3 (54,7)безработицата 12,1 (22,9) 17,2 (34,1) 12,8 (20,6)престъпността и корупцията 30,2 (15,0) 25,4 (8,2) 20,2 (5,6)

И през 2008 година отбелязаните принципни констатации ос-тават в сила. Отново корупцията се сочи като най-съществен проблем за региона три пъти по-рядко, отколкото за страната. Но така е и в цялата страна, макар и не толкова отчетливо – средно два пъти по-рядко престъпността и корупцията се посочват като най-съществен проблем на региона (~15%/30%) в

24

сравнение със страната. Очевидно, престъпността и корупцията се възприемат като надрегионални, нелокални проблеми, като на-ционални проблеми. Същевременно, безработицата продължава да се възприема като съществен местен проблем.

Нека продължим с анализа на корупцията като локална проя-ва на общонационалния проблем или по-скоро – с корупционните практики „на място“, които формират, вероятно на база личен опит и впечатления, убеждението на тези от анкетираните, посочили корупцията като най-съществен местен проблем. За целта, да потърсим измеренията на корупцията в общия проб-лем за качеството на получаваните публични услуги от местните общности от Северен централен район и по специално в област Габрово.

На въпроса „Кое от изброеното най-точно характеризира отноше-нието на административните служители?“ през 2008 (2007) година от-говори „корумпираност и злонамереност“ са дали, както следва:

• 11,5% (12%) от анкетираните в страната;• 9,3% (9,6%) от анкетираните в Северен централен район на планиране;

• 10,5% (8%) от анкетираните в област Габрово.Нещо специфично. Ако през 2007 година в Северен централен

район учащите са социалната група, която най-често сочи корумпи-раността и злонамереността за точна характеристика на админис-тративните служители (14,5%), то през 2008 година това са безра-ботните лица (16,7%). Този резултат е добър повод да се изследва на място степента на удовлетвореност на потребителите на адми-нистративни услуги, предоставяни от дирекциите „Бюро по труда“. Заедно с това отсъства някаква значима динамика на подобрение в СЦРП, още по-малко – в област Габрово. Твърдо около един на всеки десет анкетирани счита, че корупцията и злонамереността са базо-ва характеристика на служителите в българската държавна админис-трация. Върху този факт си заслужава да се помисли отделно.

През 2008 година в изследването на АФИС е добавен (съвсем обосновано) допълнителен въпрос, който не е задаван през 2007 „Как бихте сравнили нивото на корупция във вашия район с това в страната?“

Ето и резултатите на този директен въпрос:

25

Отговор България, % СЦРП, % Област Габрово, %по-ниско 27,9 31,7 25,3на същото ниво 39,9 43,6 47,2по-високо 12,5 5,0 5,8без отговор 19,7 19,6 21,6

Показателен резултат. Близо три четвърти от анкетираните считат, че нивото на корупция в техния район е на същото ниво или по-ниско от това в страната. Като изключим влиянието на конкретен местен шовинизъм или честолюбие, от този резултат следва, че в обхвата на обичайната им дейност и съприкосновение с държавната администрация само малка част от анкетираните са придобили конкретен опит или впечатление от корупционно поведение, който да създаде у тях убеждение за „изключителност“ на корупционните практики в техния регион.

От друга страна, обаче, при по-високата оценка, която те дават за нивото на корупция в страната като цяло, сравнено с това в региона, съдържа убеждение, че по другите краища коруп-цията е може би по-висока. (Иначе как ли тя би била по висока в страната.) Ако анкетираните считаха, че корупцията в техния регион е висока и „така е навсякъде„ в България, то бихме могли да направим извод за общата им оценка за тотално проникване на корупционните практики. Но когато само 5–8% посочват ко-рупцията като основен или изключителен проблем на регионално ниво, а 40–50% считат, че тя е „като навсякъде“, това прибавя аргумент към направеното по-горе предположение.

Има достатъчно основания да считаме, че анкетираните раз-делят корупцията с произход и реализация „тук долу“ (регионални и местни власти) от корупцията с произход и реализация „там горе“ (централни държавни власти – „високи етажи на властта“). Заедно с това, практическото съвпадение в относителния дял на тези, които твърдят, че корупцията е най-съществения местен проблем (5,6%) и тези, които считат, че нивото и е по-високо от това в страната (5,8%), може да ни укаже стабилно убеждение, формира-но на база на непосредствения личен опит или впечатление.

Така или иначе, това ниво (от 6 до 10%) може да ни послужи като горна граница при оценка на относителния дял на тези, кои-

26

то пряко и непосредствено са били потърпевши и/или участници в корупционни практики, спрямо всички, които въобще са „чували за корупция“. Разбира се, при липса на други, по-точни данни.

Южен централен район – области Кърджали, Пазарджик и Пловдив

През 2007 година на въпроса „Как оценявате обстановката в България?“ 55,8% от анкетираните лица в Южен централен район дават отговор „като напрегната“. През 2008 година те са 63,0%. Каква е оценката в областите Кърджали, Пазарджик и Пловдив през 2008 (2007) година. Данните са, както следва:

• Област Кърджали – 38,4% (32,0%)• Област Пазарджик – 75,1% (67,2%)• Област Пловдив – 70,1% (65,0%)В същото време, да припомним, през 2007 в област Габрово

41,3% от анкетираните считаха, че обстановката в страната е напрегната, като през 2008 те са вече 44,0%. На същия въпрос, общо за страната, през 2007 53,6%, а през 2008 – 61,7% считат, че обстановката е напрегната. Очевидно, за разлика от Северен централен район и област Габрово, където се е установило ста-билно ниво на оценка на общественото напрежение, в Южен цен-трален район и областите Кърджали, Пазарджик и Пловдив през последните две години се установява тенденция на нарастваща тревожност относно наличието на обществено напрежение в България, която е и по-висока спрямо средната за страната.

И тук, както и в СЦРП, относно общата оценка на състояни-ето в страната е налице ясна специфика на оценките в местните общности. Например, нивото на тревожност, което свързваме с оценка за напрегнатост на обстановката в страната, в области-те Пазарджик и Пловдив надвишава близо два пъти това в област Кърджали.

Тази специфика се проследява отново, както ще видим по-на-татък, и в конкретиката на оценките по определени критерии на развитие. Тя не може да бъде пренебрегната. Напротив, следва да бъде поставена в основата на локализирането на националните програми, мерки и инициативи и при избора на подход за реали-зацията им на място. Подобна специфика има и в оценките на

27

различните възрастови и социални групи, както и по отношение на локализацията на анкетираните.

През 2008 година в най-висока степен в Южен централен ра-йон усещат общественото напрежение в страната домакините (69,4%) и учащите се (68,2%), както и живеещите в областните центрове (68,0%) и тези на възраст от 18 до 39 години (65,8%). Така, образно казано, ако през 2008 година „на север“ най-разтре-вожени за страната са мъжете-предприемачи на пенсионна въз-раст в малкия град, то в същото време „на юг“ най-притеснени от напрежението в страната са били младите жени-домакини в областните центрове.

Вече предположихме, че сред основните източници на усещане за напрежение в обстановката в страната са нерешените или не-удовлетворително решените проблеми на обществото като цяло и на отделните социални групи и местни общности в частност. Съвсем логично е да очакваме, че проблемите във виждането на възрастните мъже-предприемачи в Северна България и в това на младите жени-домакини в Южна България съществено се отлича-ват. Но дали общите (за тях) проблеми на обществото или специ-фичните проблеми на дадената социална група, съответно местна общност, са по-силен източник на тревога и оценка въобще за напрежение в страната.

За да намерим отговора, нека сверим с резултатите от анке-тата при въпроса „Как оценявате обстановката в региона, в който живеете?“ Приблизително същите 69,2% от домакините от юга, които определяха обстановката в страната като напрегната, определят обстановката в региона си като спокойна. Подобно е и положението по области – 84,7% от анкетираните от област Кърджали определят обстановката в региона си като спокойна, така е за 65,9% от анкетираните в област Пазарджик, както и за 47,7% от анкетираните в област Пловдив. Какво означава това? Обстановката в страната е източник на безпокойство, но пък обстановката в региона е източник на успокоение? Дали това е специфика на българския Юг? Едва ли. Защото 56,3% от анкетираните в страната твърдят, че обстановката в техния регион е спокойна. Остава да разберем къде се крие източникът на тревога за тези 61,7% от анкетираните в страната, които

28

твърдят че обстановката в България е напрегната. Този въпрос е изключително важен и отговорът му не е триви-

ален. Не е възможно, освен ако някъде не водим гражданска война, практически във всички региони на страната да е спокойно, но пък иначе в цялата страна да е напрегнато. Освен, ако всички ние не сме обект и жертва на целенасочена манипулация, провеждана със средствата за масова комуникация…

Извън теорията на конспирацията, обаче, някои резултати са очевидни.

Според отговорите на въпроса „Кой от изброените проблеми според вас е най съществен за България?“, в ЮЦРП бедността, без-работицата и престъпността и корупцията отново, както и в СЦРП, са посочени като основни източници на обществено напре-жение. И тук е налице определена специфика.

През 2007 година анкетираните са посочили за най-съществен проблем на България (региона, в който живеят), както следва:

Проблем България,% ЮЦРП,% Област Кърджали,%

Област Пазарджик,%

Област Пловдив,%

бедността 34,0 (34,3) 33,8 (34,9) 34,3 (38,0) 33,0 (32,8) 32,4 (31,8)безработицата 16,2 (26,1) 17,6 (30,5) 24,1 (37,1) 15,8 (31,9) 14,1 (22,9)престъпносттаи корупцията

22,7 (12,5) 20,8 (9,7) 15,1 (2,4) 18,0 (8,2) 25,0 (13,6)

През 2008 година анкетираните са посочили за най-съществен проблем на България (региона, в който живеят), както следва:

Проблем България,% ЮЦРП,% Област Кърджали,%



бедността 29,7 (31,4) 31,2 (34,6) 29,8 (32,9) 32,6 (32,1) 28,3 (30,5)безработицата 12,1 (22,9) 11,5 (27,5) 28,2 (40,7) 7,6 (30,9) 7,7 (22,1)политическата нестабилност

13,5 11,5 6,8 15,6 12,4

престъпността и корупцията

30,2 (15,0) 27,3 (10,6) 16,4 (2,3) 23,8 (7,3) 34,1 (16,3)

Така се потвърждават отново основните констатации от анализа на резултатите в СЦРП и област Габрово. И в ЮЦРП, и

29

СЦРП анкетираните в приблизително еднаква степен определят бедността като най-съществен проблем – както за страната, така и за региона си. Следователно, можем да определим бедност-та като инвариант на териториални и дори социални специфи-ки. Налице е широк обществен консенсус относно ролята и по отношение на общото състояние на социума и държавата – и в целостта є, и по места. Обратно на това, безработицата про-дължава да се възприема главно като локален ефект от социално-икономическите процеси на национално и местно равнище.

Традиционно този проблем е най-тежък за местните общнос-ти в селските райони и малките градове. Корупцията, от друга страна, се възприема главно като „градски феномен“, характерен най-вече за областните центрове. Там са и най-големият брой анкетирани, сочещи корупцията като най-съществен проблем за региона – през 2008 (2007) това са 20,9% (17,3%).

Отчетливо специфични са оценките на анкетираните по от-ношение на съществеността на проблема с корупцията на ниво регион и област, въпреки че общото „правило“ за дизсиметрия е налице. Споменахме вече съотношението 1:2, характерно за Бълга-рия, според което два пъти повече анкетирани сочат корупцията за най-съществен национален проблем спрямо тези, които са убе-дени, че тя е най-съществен регионален проблем. В ЮЦРП това съотношение варира от около 1:3 за района на планиране, през 1:7 за област Кърджали, 1:3 за област Пазарджик и 1:2 за област Пловдив.

В областите с най-изявена дизсиметрия се проследява и тен-денция на подобрение. Очевидно, в степен съществено по-ниска от средната за страната, местните общности от областите в ЮЦРП считат, че корупцията е проблем по-скоро с национална, а не с регионална характерност. И тук, без да ги повтаряме, но и в по-голяма степен, са в сила както констатациите, така и предпо-ложенията, които вече направихме, анализирайки резултатите от проучването на общественото мнение в тази му част за СЦРП и област Габрово.

Разбира се, и за ЮЦРП, както и по-горе за СЦРП, ще се опи-таме да проследим обществените оценки и тяхната специфика за местните общности относно проявите на корупция при предо-

30

ставяне на публични услуги.На въпроса „Кое от изброеното най-точно характеризира отноше-

нието на административните служители?“ през 2008 (2007) година от-говори „корумпираност и злонамереност“ са дали, както следва:

• 11,5% (12%) от анкетираните в страната;• 10,5% (10,7%) от анкетираните в Южен централен район на планиране;

• 2,3% (4,3%) от анкетираните в област Кърджали;• 8,4% (12,1%) от анкетираните в област Пазарджик;• 13,9% (13,7%) от анкетираните в област Пловдив.И през 2008 година (18,5%), както и през 2007 година (19,1%),

социалната група на предприемачите е тази, в която се сочи с най-висок относителен дял корумпираността и злонамереността на административните служители като тяхна точна характе-ристика. Никак не е успокоителна мисълта, че всеки пети пред-приемач в Южен централен район на планиране живее и работи с убеждението, че държавната администрация, която издържа с данъците си, съществува, за да го ограбва и да му вреди. Така е и по отношение на населението в областните центрове – през 2008 година 14,5% от анкетираните там са на това мнение. През 2007 година те са били 14,7%.

Този резултат е добър повод да се изследва на място степента на удовлетвореност на предприемачите от областните центрове в качеството им на потребители на специфични по своя характер административни услуги. В общи линии, налице е тенденция към намаляване на относителния дял на гражданите, които определят корупцията и лошото отношение към потребителите на адми-нистративни услуги за характерна черта на администрацията по места. Това намаление, обаче, „тръгва“ от нива, които са по-ви-соки, сравнено с тези от СЦРП и област Габрово, а в отделни случаи (област Пловдив) – и с по-високи от средните за страната стойности. Данните (област Кърджали, област Пазарджик) корес-пондират и с посочените по-горе резултати и тенденции относно определянето на корупцията като съществен местен проблем.

Както посочихме по-горе, през 2008 година в изследването на АФИС е добавен допълнителен въпрос, който не е задаван през 2007 – „Как бихте сравнили нивото на корупция във вашия район с

31

това в страната?“ Ето и резултатите:

Отговор България,% ЮЦРП,% Област Кърджали,%



По-ниско 27,9 31,9 37,7 36,8 27,1На същото ниво 39,9 39,2 22,9 41,4 40,7По-високо 12,5 8,8 4,2 6,8 12,8Без отговор 19,7 20,1 35,2 15,1 19,5

Отново показателен резултат. Потвърждава се установено-то за СЦРП и област Габрово. Над две трети от анкетираните в ЮЦРП считат, че нивото на корупция в техния район е на същото ниво или по-ниско от това в страната. Така е и в об-ласт Пловдив. В област Пазарджик те приближават 80%. Прави впечатление относително високият дял на неотговорилите на въпроса в област Кърджали (35,2%). Необходимо е да се изследва причината за това на място – неразбран въпрос или липса на кри-терий за преценка.

V. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ И ПРЕВЕНЦИЯ НА КОРУПЦИЯТА В АДМИНИСТРАТИВНИТЕ ПРАКТИКИ НА МЕСТНО И РЕГИОНАЛНО НИВО НА УПРАВЛЕНИЕ

Горният анализ проектира проблема за корупцията и за ефек-тивността на превенцията на корупцията на местно ниво през погледа на местните общности. Частта, която следва, е опит да представи практиките по противодействие на корупцията на местно ниво, включително мерките за превенция на корупцията при управление на публичните средства на ЕС.

С цел концептуална яснота, при разглеждането на връзката на интергритета и превенцията на корупцията с административ-ните практики, анализът приема условието, че в общия случай се разглежда организационния, а не персоналния интегритет. От опита, генериран при управлението на средства от фондовете на ЕС, отразен и в докладите на европейските институции и

32

органи като критична за предотвратяването на измамите и злоу-потребите чрез превенция и противодействие на корупцията, се очертава дейността по управление на обществените поръчки в цялостния им цикъл. Това обуславя и особеното внимание, с което разглеждаме проблема с управлението на организационния интегри-тет при възлагане на обществени поръчки.

Под интегритет при възлагане на обществените поръчки ще разбираме „пълната съвкупност от ценности, отношения и харак-теристики на възложителите на обществени поръчки и подпомагащите дейността им звена и служители, които осигуряват безкомпромисно спаз-ване на изискванията на Етичния кодекс и съответстващо етично пове-дение“. Интегритетът при възлагане на обществените поръчки се управлява чрез система за управление, която има за свое необхо-димо съдържание организационната структура, отговорностите, процесите и процедурите, способите за документиране, както и ресурсите, които се използват от възложителите и подчинените им звена при реализация на обществената поръчка.

Корупционните практики при обществените поръчки се от-личават с разнообразие, както по отношение на формите и су-бектите, така и по отношение на противоправния си резултат. Всяка една от тях е адресирана към определен/и етап/и на об-ществената поръчка. Съответно и мерките за противодействие и превенция трябва да се прилагат по подходящ начин и в подхо-дящ момент.

Европейската комисия разпространи във версия от 18.02.2009 година Информационна бележка относно индикаторите за измами и злоупотреба със средства от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд. В доку-мента се посочват шестнадесет основни и повтарящи схеми за измама (заедно с индикаторите, използвани при разкриването им). Този, макар и неизчерпателен, списък съдържа:

1. Корупция – подкупи и комисионни;2. Неразкрити конфликти на интереси;3. Колюзивно офертиране;4. Небалансирано офертиране;5. Манипулирани спецификации;6. Изтичане на офертна информация и данни;

33

7. Манипулиране на оферти;8. Некоректен избор на процедура;9. Разделяне на поръчката;10. Преплитане на договори;11. Необосновани калкулации;12. Неправилно ценообразуване;13. Несъответствие на изпълнението с договорираните специ-

фикации;14. Неверни, изкуствено завишени или дублирани фактури;15. Фантомни доставчици на услуги;16. Подмяна на продукти, стоки и материали.

Изложеният по-горе списък дава само начална идея за разнооб-разието от корупционни практики и схеми за измами и злоупот-реба със средства на ЕС. Това разнообразие предизвиква и поражда нуждата от съизмеримо разнообразие от методи и тактики на противодействие и превенция. Посегателствата върху публичния интерес отдавна вече не са хаотични, инцидентни и несистемни. Както нсе по-често се оказва напоследък, те се осъществяват посредством сложни многокомпонентни схеми и планове, които се реализират от добре организирани, подготвени и обезпечени с не-обходимите ресурси престъпни групи. На тях държавата трябва да противопостави системите си за управление на интегритета, които, за да бъдат ефективни и резултатни, освен традицион-ните характеристики на всяка публична система за управление, трябва да притежават в още по-голяма степен гъвкавост и адап-тивност към условията на динамично променящата се среда.

По-долу представяме една обединяваща ключовите елементи на контролирането на корупцията при обществените поръчки рамка, предложена от Уейн А. Витиг:

34

Рамка за контролиране на корупцията при обществените поръчки

Проблемно ориентирани дейности

Ключови елементи

ДЕФИНИРАНЕ на проблемите

Наказателен кодекс; Закон за обществените поръчки; вътрешни правила; Закон за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси; етични кодекси и стандарти; добри практики.

ИЗЛАГАНЕ на проблемите

Вътрешен и външен одит лица; подаващи сигнали за корупция; публичен достъп до информация; обжалване на актове и действия на възложителя; финансови разкрития; горещи линии; инспекции; професионални проверки и разследвания.

КОРЕКЦИЯ на проблемите

Прилагане на закона и правилата; отмяна на решения на възложителя; спиране и отнемане на лицензи и права; мерки за усъвършенстване на управлението; реинженеринг на процеси.

ПРЕВЕНЦИЯ на проблемите

ПРОФЕСИОНАЛНА НЕЗАВИСИМОСТ:Подходи, гарантиращи професионална независимост за длъжностните лица, които провеждат процедурите по възлагане на обществените поръчки с цел да се осигури балансираната им преценка въз основа на професионалните им качества, както и защитата им от непозволен натиск от страна на политическото ръководство. (Интегритет)ПРОФЕСИОНАЛЕН СТАТУТ И ПОДГОТОВКА: Подходи, ориентирани към повишаване на професионалната подготовка на длъжностните лица, които провеждат процедурите по възлагане на обществените поръчки, включително и специализирана подготовка за превенция на корупцията и повишаване на ефективността им. (Професионализъм)

35

ПРЕВЕНЦИЯ на проблемите

ПРЕГЛЕД И РЕВИЗИРАНЕ НА СИСТЕМИТЕ: Подходи, прилагани за преглед и оценка на прилаганите правила и действието на системата за възлагане на обществените поръчки.КОНТРОЛ НА КАЧЕСТВОТО И РЕВИЗИРАНЕ НА СИСТЕМИТЕ: Подходи, прилагани за осъществяване на предварителен и последващ преглед на избора на изпълнител, включително чрез установяване на вътрешни и външни контроли и оценки на помощните процеси към процеса на възлагане на обществените поръчки.СИСТЕМНО УПРАВЛЕНИЕ: Подходи, ориентирани към подръжка на инфраструктурата за възлагане на обществените поръчки при постоянен контакт с оторизираните служители.

Представената рамка би могла да бъде използвана и като ре-ферентна база за общ преглед и оценка на специфичния админист-ративен капацитет за контролиране на корупцията в сферата на обществените поръчки на дадена администрация.

Следва фокусиран анализ на антикорупционните мерки в пи-лотните региони по проекта.

Северен централен район на планиране – Област ГабровоВ Област Габрово дейностите по изграждане на интегритет и

превенция на корупцията и злоупотребите със средства от фон-одовете на ЕС на общинско и регионално ниво се осъществяват в съответствие с Програмата за изпълнение на Стратегията за прозрачно управление и превенция на корупцията. Към края на 2008 година изпълнението се отчита както следва:

• При осъществяване на своята дейност всички общински ад-министрации на територията на област Габрово – Габрово, Дря-ново, Севлиево и Трявна и областна администрация Габрово – си сътрудничат успешно помежду си и с различни държавни институ-ции на регионално и на централно ниво;

• Във всички общински администрации на територията на об-

36

ластта и в Областна администрация – Габрово съществуват след-ните механизми за постъпване на сигнали за корупция: по поща, елек-тронна поща, горещ телефон, чрез кутия за сигнали за корупция;

• На заседание на ООСППК – Габрово е приета Процедура за регистрация, разглеждане и предприемане на действия по сигнали за корупция;

• Членовете на ООСППК – Габрово вземат участие в обучения и работни срещи относно: препоръки за ефективна дейност по превенция на корупцията на областно и регионално ниво, предло-жения за унифицирани Правила на ООСППК, подобрена координа-ция между публичните институции, ангажирани в превенцията на корупцията на регионално ниво, и останалите партньори;

• В Община Габрово е проведено обучение на служителите от отдел „ИОТ“, работещи в във фронт-офиса и на служителите от отдел „ГРАО“;

• Проведено е задължително обучение по проблемите на коруп-цията, професионалната етика и конфликт на интереси на всички служители от администрацията на Община Трявна;

• Осъществява се стриктно спазване на ЗОП и процедурите от системата за управление на качеството в съответствие със стандарта ISO 9001:2000. Засилен е специализирания и обществен контрол над процеса на възлагане на обществени поръчки на мес-тно ниво. Предоставя се пълна и точна информация за включване в регистъра на обществените поръчки. Финансовите контрольори осъществяват постоянен контрол за разходване на средствата по сключените договори за обществени поръчки

• Процедурите при възлагане на обществени поръчки подробно са описани в СФУК на общинските администрации на територи-ята на Габровска област и в Областна администрация Габрово. Спазват се правилата за реализиране на обекти по ПЧП;

• В общините Габрово и Трявна се провежда превантивно ан-тикорупционно обучение на младежи и средношколци. В Трявна е сформиран и клуб „Дебати“. В община Севлиево, с.Градница е изне-сен цикъл беседи с антикорупционна насоченост. В град Дряново е проведена дискусия относно прилагане на нормативната рамка за предотваратяване и разкриване на конфликти на интереси и корупция. РИО на МОН провежда политика на насърчаване и под-

37

крепа на антикорупционното обучение в средните училища на областта в разнообразни форми;

• През 2009 година антикорупционните дейности в област Габрово се провеждат в изпълнение на план за превенция и проти-водействие на корупцията, приет от ООСППК. В Плана е пред-видено:

– Създаване на процедури за съвместни действия между всички специализирани институции, ангажирани с превенция и противо-действие на корупцията;

– Усъвършенстване на формите за антикорупционно сътрудни-чество между общините, държавните органи, медиите и неправи-телствените организации;

– Учредяване на Общински обществени съвети за превенция и противодействие на корупцията на територията на област Габ-рово и приемане на планове и правила за тяхната дейност;

– Провеждане на превантивно обучение с учениците от ос-новни и средни училища в областта за формиране на поведение, етични и морални ценности и отговорности за противодействие на корупцията в обществото. Организиране на дебати, анкети, открити уроци, изработване на постери, презентации в часовете на класа.

Южен централен район на планиране – област Кърджали• Основанията, подходите и съдържанието на дейностите за

изграждане на интегритет и превенция и противодействие на корупцията са обявени в утвърдената от Областния управител Харта на клиента;

• Създаването на система от мерки и процедури за предот-вратяване на корупцията в администрацията е посочено като управленски приоритет в съответствие с обществените нагласи и очаквания за свободна от корупция администрация. Внедрена е и се прилага система за управление на административната дейност в съответствие с изискванията на стандарта ISO 9001. Организа-цията на административното обслужване е установена по начин, водещ до намаляване на възможностите за корупция, както и на възможностите за злонамерени обвинения в корупция, чрез пресича-не на прекия контакт между заявилия административната услуга и

38

експертите, които работят по извършването є;• В изпълнението на Националната програма за противодейс-

твие на корупцията, приета с РМС N:77 от 11.02.2002 година, в Областна администрация Кърджали се реализира инициатива за създаване на Областен обществен съвет по борба с корупцията с предствители на стопанската сфера и частния бизнес, на непра-вителствения сектор, на регионалните органи на изпълнителната и съдебната власт, на общинските администрации и медии и др. Учредителното събрание приема Правилник, който урежда устройс-твото, функциите и организацията на работата на Областния обществен съвет за борба с корупцията в област с администра-тивен център Кърджали. Сформиран е Съвет с Председател Облас-тния управител. Общественият съвет е реализация на идеята на учредителите за участие на представители на обществено-иконо-мически активни структури от областта за борба с корупцията;

• За осигуряване на по-добър информационен достъп на граж-дани за подаване на сигнали срещу прояви на корупция в област Кърджали в Областна администрация са създадени открито гише, пощенска кутия и възможност за задаване на въпроси, свързани с корупция към областния управител on-line в сайта на Областната администрация – www.kj.government.bg;

• Областна администрация – Кърджали е първата администра-ция в Източна Европа, разработила и внедрила Система за управ-ление на качеството по смисъла на Европейския стандарт БДС ЕN ISO 9001:2000. Системата за управление на качеството гарантира на групите клиенти предоставянето на качествени услуги от висо-коквалифицирани експерти. Ръководството на администрацията е регламентирало и разпространило своята политика по качеството, включваща постоянното подобряване по отношение изпълнението на изискванията и очакванията на групите Клиенти и на всички заинтересовани страни на базата на получените резултати от провежданите анализи и оценки. В нея са отбелязани конкретни и измерими цели по качеството.

Южен централен район на планиране – област Пазарджик• В изпълнение на „Стратегията за прозрачно управление и за

превенция и ротиводействие на корупцията 2006 – 2008 г.“ в Об-

39

ластна администрация – Пазарджик работи Консултативен съвет за борба с организираната престъпност и корупцията /КСБОПК/, учреден през 2000 г. Председател на Съвета е Областният упра-вител на област Пазарджик, Зам. председател – Зам. Областният управител на област Пазарджик и членове – Председателят на Окръжен съд Пазарджик, Окръжният прокурор, Директорът на Ок-ръжна следствена служба, Директорът на ТДД Пазарджик, Начал-никът ОККД Пазарджик, Началникът на Митническо бюро и Ръко-водителят Сектор Сметна палата Пазарджик, Главният секретар на Областна администрация Пазарджик и Председателят на Об-ластния обществен съвет срещу корупцията /ООСК/, секретар на Съвета е Главният юрисконсулт в Областна администрация Пазарджик. През 2008 година Консултативният съвет бе транс-формиран в Областен съвет за превенция и противодействие на корупцията – област Пазарджик. Приети са съответните измене-ния и допълнения в правилника за организацията на дейността.

• През 2009 година на заседание ООСПК са разгледани резул-татите и препоръките за превенция на корупцията на област-но ниво и резюме от проучването на Областните обществени съвети против корупция в страната, във връзка с ІІ-ра фаза на проекта „Укрепване на капацитета на Комисията за превенция и противодействие на корупцията, с оглед подобряване на борбата с корупцията в публичната администрация и съдебната власт“. Взето е решение кметовете на общини, както и обществените посредници на общините Пазарджик, Батак и Пещера да излъчат свои представители за членове на Съвета. За членове са поканени Областна Дирекция по горите, Регионална дирекция за строителен надзор, Районната колегия на българския лекарски съюз, Камарата на строителите в Пазарджик и Дружеството на журналистите . Взето е решение всеки месец работна група от членове на съвета да разглежда постъпилите сигнали за корупция. Във връзка с взе-тите решения и по-добра регламентация на дейността е решено Правилника за работа на Областния съвет за превенция и проти-водействие на корупцията за област Пазарджик /ОСППК/ да бъде приет, допълнен и изменен на следващото заседание, което ще се проведе до края на годината;

• На гражданите от област Пазарджик е предоставена въз-

40

можност да сезират непосредствено Съвета чрез молби, жалби, сигнали в пощенската кутия, „горещия телефон“ и деловодството на Областна администрация Пазарджик, както и в приемния ден на Областния управител, в качеството му на Председател на Съвета;

• Чрез дейността си Съветът допринася за взаимодействие и координация между структурите на държавната власт и управ-лението за предприемане на превантивни мерки и действия за разкриване и предотвратяване на корупционните прояви;

• През 2007 г. бяха проведени три заседания на Съвета. В Съ-вета са разгледани, обсъдени и приключени със становища и предп-риети конкретни мерки от компетентните органи четири коруп-ционни сигнала, получени в Областна администрация Пазарджик;

• Във връзка с проект по програма ФАР двама представители от Областна администрация Пазарджик преминават обучение за обучители по превенция и противодействие на корупцията, като на последващи семинари изнасят лекции по теми от проекта;

• Областна администрация Пазарджик участва и в обучение по проект „Повишаване на капацитета на комисията за координация на работата по борба с корупцията в държавната власт и право-съдието“ EuropeAid/124449/D/SUP/BG, в което по интерактивен начин (посредством аудио и видео обучения) ще се обучи служител за използване на система за управление на съдържанието на регис-тър към Комисията за координация на работата по борба с коруп-цията в държавната администрация и правосъдието. За целта се създава потребителски профил и права за достъп за определения служител, който ще въвежда данни за подадени сигнали и жалби, относно корупционни прояви;

• В Областна администрация Пазарджик са предвидени ня-колко начина за получаване на корупционни сигнали от граждани - пощенска кутия, денонощни телефони, Интернет адрес и прие-мане на жалби, молби и сигнали в деловодството на Областната администрация. С оглед постигане на прозрачност и публичност на дейността на Областния управител и неговата администрация, публично са оповестени всички услуги и дейности, които се предо-ставят от Областния управител – чрез публикуване в Интернет, чрез указателни табла в сградата на Областна администрация,

41

Харта на клиента, създаване на публичен Регистър за актовете на Областния управител на област Пазарджик, заповеди и разрешения за строеж и Регистър на заявления за достъп до информация;

• Периодично се дават пресконференции по актуалните към мо-мента проблеми и предприетите мерки за решаването им. Местните медии се информират и за работата на Съвета срещу корупцията. За осигуряване на обратната връзка с потребителите на администра-тивни услуги в Деловодството са въведени анкетни карти за измер-ване удвлетвореността на гражданите от административното обс-лужване в Областна администрация Пазарджик;

• В Областна администрация Пазарджик се актуализират съ-ществуващите и се разработват нови Вътрешни правила, поли-тики и процедури за изграждане и функциониране на системи за финансово управление и контрол, за документооборота, за ад-министративното обслужване на гражданите и за работата по жалби, сигнали и предложения, както и собствени стандарти за административна етика. Вътрешните правила са съобразени с изискванията на Закона за финансово управление и контрол, Закона за мерките срещу изпирането на пари, Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, Наредбата за общите правила за организацията на административното обслужване и Ад-министративно-процесуалния кодекс. Тези Правила допринасят за превенция и противодействие на корупционно поведение и прояви от служителите в Областната администрация и за повишаване нивото и ефективността на административното обслужване. Въ-ведени са и вътрешни механизми за контрол на декларациите за избягване конфликт на интереси на държавни служители, включи-телно и под режима на Закона за предотвратяване и разкриване на конфликти на интереси;

• От страна на Областният управител, в съответствие с правомощията му по чл.31 и чл.32 от Закона за администрацията, се упражнява контрол върху решенията на Общинските съвети и актовете на Кметовете на общините в област Пазарджик. Участието на гражданите за постигане на прозрачност и предот-вратяване на корупцията в общинските администрации се гаран-тира като при всяка подадена жалба срещу описаните актове се извършват проверки с оглед на тяхната законосъобразност и се

42

предприемат съответните законови действия;• В изпълнение на разпореждания от Комисията по превенция и

противодействие на корупцията към Министрески съвет, Област-ният управител периодично набира и препраща информация от кметовете на общините в област Пазарджик относно изпълнение-то на Плана за действие и Стратегията за прозрачно управление и за превенция и противодействие на корупцията;

• Постъпилите при ООСППК сигнали се проверяват и разглеж-дат със съдействието на Областна администрация. Резултатите от проверките се обявяват с помощта на местните медии, ко-ито по правило се канят на заседанията на Съвета, свързани със сигнали за корупция и/или злоупотреби с власт;

• В областна администрация Пазарджик от началото на 2007 година е внедрена и се прилага интегрирана система за организа-ционно съвършенство и стратегическо планиране CAF 2006 – BSc, в съответствие с инструмента за организационно съвършенство в публичния сектор Common Assessment Framework и системата за стратегическо управление Balanced scorecard. През 2008 година по проект на МДААР – ОПАК е внедрена и се прилага Интегрирана система за управление на качеството и информационната сигур-ност (ИСУКИС), в съответствие с изискванията на стандартите БДС EN ISO 9001:2000 и БДС ISO/IEC 27001:2005, като админист-рацията е сертифицирана по стандарта БДС EN ISO 9001:2000. През 2008 година Областна администрация Пазарджик разработва и проект по ОПАК, в който основна дейност е внедряването и прилагането на Системата за управление на интегритета при обществените поръчки GPIMS на FIDIC. Проектът е с подкрепата и предвиденото участие на 9-те областни администрации от ЮЦРП и ЮИРП. За съжаление, поради липса на средства, макар и получил висока оценка за качеството, проектът не е реализиран.

Южен централен район на планиране – област Пловдив• За утвърждаване принципите на прозрачност, отчетност и

почтеност в държавната администрация, висшите държавни служи-тели са запознати и съблюдават Етичния кодекс на лицата, заемащи висши държавни длъжности, приет с Решение на МС от 23.12.2005 г. През 2008 г. е приет Етичен кодекс на служителите от Областна

43

администрация Пловдив;• За превенция и противодействие на корупцията, на терито-

рията на област Пловдив и в Областна администрация Пловдив в институцията е създаден Областен обществен съвет за противо-действие на корупцията в област Пловдив. Той се председателства от Областния управител на област Пловдив;

• В периода от 01.01. до 31.12.2008 г. Общественият съвет е провел осем редовни заседания. През отчетния период са постъпили 15 сигнала за корупция. Нито един от тях не е свързан с дейност-та на служители от Областната администрация. Отнесените до прокуратурата сигнали са приключили с постановления за отказ за образуване на досъдебно производство. Част от останалите сиг-нали са разглеждани на заседанията на Съвета и в работни групи, сформирани от членовете му. По останалите все още се извършват проверки от работни групи към Съвета и различни институции;

• На 08.12.2008 година, във връзка с изпълнението на част мер-ките от Стратегията за прозрачно управление и за превенция и противодействие на корупцията за 2008 година, Областният об-ществен съвет за противодействие и превенция на корупцията в област Пловдив организира Кръгла маса на тема: „Превантивни мерки за борба скорупцията” в Пресклуба на Международният па-наир Пловдив. На срещата присъстват кметовете на общините на територията на област Пловдив, председателите на общинс-ките съвети на територията на област Пловдив, представители на съдебната и изпълнителната власт на територията на област Пловдив, както и представители на неправителствени организации и медиите;

• Областна администрация Пловдив отчита ежегодно дейност-та си пред Министерския съвет, включително и с Отчет за дей-ността на Областния обществен съвет за превенция и проти-водействие на корупцията в област Пловдив. Отчетите за дей-ността на областните комисии и съвети са публични документи, представени пред обществеността чрез Интернет страницата на администрацията. Отчетността на администрацията пред об-ществото се гарантира и чрез механизмите и процедурите за предоставяне на достъп до обществена информация, регистър за подадени жалби и сигнали, електронна система за обратна връзка и

44

др;• През 2008 година Областната администрация е обявила пред

Агенцията по обществени поръчки чрез Регистъра на обществени-те поръчки всички обявления, решения и информация за сключените договори. Въведен е регистър на молбите за достъп до обществена информация;

• Постоянното информиране на обществеността за дейност-та на администрацията се осъществява чрез:

1. Ежеседмични брифинги на Областния управител за огласяване на мерки и действия по изпълнение на управленски задачи на поли-тическия кабинет и администрацията;

2. Брифинги за огласяване мерките и дейностите по изпълнение на Плана за действие и за прозрачно управление, превенция и про-тиводействие на корупцията на територията на област Пловдив, предприети от Областният обществен съвет за превенция и про-тиводействие на корупцията в област Пловдив;

3. Провеждане на периодични срещи с представителите на те-риториалните звена на централната власт, местното самоуправле-ние и представителите на медиите, бизнеса и НПО, и включването им в действащите към Областния управител съвети и комисии;

4. Официалната Интернет страница на администрацията – www.pd.government.bg. Чрез Интернет страницата се предоставя информа-ция за: област Пловдив, предлагани услуги, достъп до услуги, предоста-вяни по електронен път, деловодни справки; представяне и обсъждане на проекти на стратегии, програми и планове. Посещаемостта на Интернет страницата през отчетната година се е увеличила спрямо 2007, като през 2008 година посещенията са 32 хиляди;

• В Областна администрация Пловдив през 2008 година е внед-рена и сертифицирана за съответствие със стандартите за уп-равление на качеството и информационната сигурност БДС EN ISO 9001:2000 и БДС ISO/IEC 27001:2005 Интегрирана система за инфор-мационна сигурност и управление на качеството ИСУКИС.

Анализ на факторите на средата и състоянието на адми-нистративния капацитет за превенция и противодействие на корупцията, измамите и злоупотребите със средства от фон-довете на ЕС в обхвата на проекта

45

Какви са общите за страната и актуални оценки относно степента на засегнатост на обществените сектори и системи с корупция? Според доклада на „Прозрачност без граници“ за 2009 година „Глобален барометър на корупцията“, България е сред стра-ните, в които съдебната система е посочена като публичният сектор, засегнат в най-голяма степен от корупция. Заедно с това България е в групата на страните, в които под 6% от анкети-раните признават, че са дали подкуп в рамките на последните 12 месеца. В България това са 5% от анкетираните. Тези данни ко-респондират и с дела на анкетираните лица, които сочат коруп-цията като основен проблем на регионите си ~ 5–6% и за които направихме по-горе предположението, че мотивират оценката си в резултат на непосредствен опит с корупционни практики на място. На въпроса дали са склонни да заплатят повече за придо-бита от тях стока или услуга на компания, свободна от корупция анкетираните лица индикират ниско ниво на готовност. Под 30% от анкетираните лица биха поощрили по този начин усилията на компания, която не използва корупционни практики в бизнеса си. В България по-малко от един на всеки десет анкетирани определя антикорупционните усилия на правителството като ефективни, докато 76% ги определят като неефективни. Съвсем логично, в тази връзка анкетираните определят и оценката си на степента на корумпираност по отношение на обществените сектори и системи. По скалата от 1 до 5, където „1“ съответства на „не е корумпирана“, а 5 съответства на „изключително корумпирана”, ето и оценката на българските респонденти (средно за ЕС):

• Политическите партии 4.3% (3.7%)• Парламентът 4.2% (3.4%)• Бизнесът 3.9% (3.4%)• Медиите 3.0% (3.3%)• Държавните служители 4.1% (3.4%)• Съдебната власт 4.5% (3.1%)• Средно за страната 4.0% (3.4%)

Като най-засегнат от корупция анкетираните от България (ЕС) определят обществения сектор:

46

• Политическите партии 21% (32%)• Парламентът 21% (11%)• Бизнесът 5% (23%)• Медиите 1% (9%)• Държавните служители 13% (18%)• Съдебната власт 38% (9%)

Прави впечатление, че в България, сравнено със средното за ЕС, не се откроява разлика между Парламента и политическите партии по отношение на оценката за степента на засегнатост с корупция. Интересен е фактът, че в България анкетираните много по-рядко са склонни да определят бизнеса и медиите като „фаворити“ на корупцията. Заслужава си да се изследва дали това е резултат от високо доверие, или от висока търпимост по от-ношение на интегритета и етиката в медиите и бизнеса. Както се посочи и по-горе, анкетираните са категорични, че особено усърдни в корупционните практики са представителите на съдеб-ната система – 38% я определят като най-засегната от корупция. Заради особената позиция на съдебната система в структурата на националната система за превенция и противодействие на ко-рупцията и измамите със средства на ЕС, нейният интегритет е от ключово значение за общия успех на страната в борбата с корупцията. Ако, включително и заради висока степен на корум-пираност, съдебната система не е адекватен партньор на оста-налите обществени системи в борбата им с корупцията, то тя е способна да обезмисли и най-категоричните усилия за промяна. Следователно, от жизнено значение за общия успех е процесът на промяна и прочистване да започне и да постигне бързи, бих-ме казали дори изпреварващи, ефекти на подобрение именно в съдебната система. С опора върху тях ще последват и мерките и инициативите за подобрение в областта на организационния и персоналния интегритет в държавната администрация и на дър-жавните служители.

Без да имат претенцията да бъдат изчерпателни, STEEPLE и SWOT анализите на факторите на средата и на състоянието на административния капацитет за превенция и противодействие на корупция, измами излоупотреби със средства на ЕС в обхвата

47

на проекта, водят до следните основни резултати:

По отношение на факторите на средата, в която функци-онират администрациите на териториалните органи на изпъл-нителната власт основните изводи са, че:

1. Социалните, икономическите, етичните и тези на равно-поставеност фактори на средата в обхвата на проекта имат неблагоприятно въздействие спрямо ефективността на антико-рупционните мерки и инициативи. Тежкото социално и икономи-ческо състояние на местните общности, особено на етническите и религиозните малцинства по места, което се влошава в резул-тат на ефектите и въздействието на кризата, създава и подържа антипартисипативни нагласи – елемент на „културата на бед-ността“ . Публичните инвестиции на място се компрометират в положителния си социален ефект заради съпътстващата корупция, измами и злоупотреба с власт – особено във връзка и при възлагане и изпълнение на обществените поръчки. Нещо повече – на места се забелязва изграждане на нагласи отношения на търпимост към корупцията, която е считана за неизбежен спътник, мотив и при-чина, а оттам и необходимо условие, за инвестиционната актив-ност на местните власти. Твърде се, „вярно е, краде се две от пет, ама до вчера нямаше и едно”;

2. Категорично става ясно, че срещу държавата и по места, в рамките на противодействието срещу корупцията, държавна-та администрация и правоохранителните органи се сблъскват с йерархизирани корупционни системи, снабдени с необходимите материални и нематериални ресурси за реализация на схемите за облагодетелстване. Често пъти, в резултат на корупция по „висо-ките етажи”, ресурсите на самата държава са ориентирани да об-служат тези схеми. Налице е „индустрия на измамата” с огромни за мащабите на държавата и още повече – за местните мащаби, обороти. Тя добре се вписва в средата, именно с опора върху по-сочените по-горе фактори, като се стреми да направи устойчиво благоприятстващото им действие;

3. Политическите, законовите и технологичните фактори са с положителен ефект върху ефективността на антикорупционни-те мерки и инициативи. Налице е политическа воля и енергия за

48

промяна, подкрепена с кредит на обществено доверие. За да са ефективни в резултатите си, управленската воля и енергия тряб-ва да се излъчват по системен, легитимен и неволунтаристичен начин. Необходимо е продължаващо усъвършенстване на законова-та уредба – с приоритет в сферата на обществените поръчки, защитата на конкуренцията, предотвратяването и разкриването на конфликти на интереси, управленската отговорност в контек-ста на прилаганите системи за финансово управление и контрол в публичния сектор, борбата с корупцията, измамите, злоупотре-бата с власт, данъчните престъпления и прането на пари. Тонът на върха, лидерството в личния и организационен интегритет за ефективно и икономично управление на публичните ресурси трябва да са задължителни характеристики за политическото и администратвното ръководство на държавната администрация на всяко нейно ниво. Съвременните информационни технологии, в които е инвестирано не малко, трябва да се използват по ефективен и ефикасен начин, като информацията се управлява за нуждите на системите за управление на интегритета и особено при обществените поръчки;

4. На „индустрията на измамата” трябва да се противопо-ставят все нови и нови „острови на интегритет” в „океана от апатия” (У. Уитиг) на държавната администрация, които да се свързват в общи „архипелази” и „континенти”, ограничаващи териториалното и институционално разпространение на коруп-цията. Това се постига чрез ефективни управленски подходи, инс-трументи и системи, проверени в практиката на ЕС и приложени творчески в съответствие със спецификата на местните условия и потребности. Чрез тях ще се формира нова култура и среда на обществена нетърпимост, но и на ефективната професионална и гражданска изява, чиито фактори ще произведат ограничаващ и потискащ ефект върху корупционните системи до пълното им разбиване и неутрализиране.

По отношение на състоянието на административния капа-цитет за ефективна превенция и противодействие на корупци-ята, измамите и злоупотребите със средства от фонодовете на ЕС:

49

1. Възможностите, които в момента предоставят полити-ческите, законовите и технологичните фактори на средата могат да бъдат подложени на ограничения от страна на вътрешните за администрациите на териториалните органи на изпълнителната власт слабости. Неефективните дейности по контрола и коорди-нацията на териториалните звена на централната изпълнителна власт и местните власти и отсъстващият специфичен админис-тративен капацитет за управление на интегритета и превенция и противодействие на корупцията, измамите и злоупотребите със средства от фондовете на ЕС могат да ограничат възможнос-тите, произтичащи от политическата воля за борба с корупция-та, подобреното взаимодействие със службите и институциите на ЕС и ресурсите на структурните му фондовете;

2. Заплахите с източник от факторите на средата с негатив-но въздействие – социални, икономически, етични и на равнопос-тавеност – основно заради ефектите на икономическата криза и местните и национални структури на „индустрията на измамата” и корупционните системи за облагодетелстване генерират пос-тоянни рискове по отношение на изявата на силните страни на администрациите. Потенциалът за развитие на специфичния ад-министративен капацитет, подкрепен от внедрените и прилагани високотехнологични системи за управление и етични стандарти в организациите, както и подкрепата от изградените и работещи ООСППК, може да бъде поставен в риск от инфилтриране на кор-поративни и политически социални мрежи, въвлечени или създадени за реализиране на корупционни схеми за търговия с влияние. Оби-чайна цел при подготовката за реализация на тези схеми е да се снемат всички установени от закона, правилата и добрата прак-тика защити и бариери пред корупцията в организацията, избрана за инструмент при реализирането им;

3. Съчетаването на собствените слаби страни със заплахите, произтичащи от специфичните локални неблагоприятни фактори на средата създава най-тежките проблеми пред организациите в публичния сектор. Отсъствието на специфичен администрати-вен капацитет за превенция и противодействие на корупцията, измамите и злоупотребата със средства от фондовете на ЕС, когато е съчетано с наличието на активни „обръчи от фирми” с

50

антиконкурентно поведение, разполагащи с благоразположението на силни на деня политици и/или със съдействието на вътрешни за организацията ръководители и/или служители, може да се ока-же тежък проблем на органзационния интегритет. Рано или късно тази обвързаност ще се прояви като схема или структура за ко-рупционен натиск върху публичните интереси в частен интерес;

4. Лостовете, с които администраците на териториалните органи на изпълнителната власт в обхвата на проекта разполагат за развитие в посока на изграждане на организационен интегритет и ефективни системи за превенция и противодействие на корупци-ята, се „коват” от сплав на подходящо съответствие на силните страни, специфични за организацията, с възможностите на факто-рите на средата с положителен ефект. Държавната политика за обща борба с корупцията, прозрачност, отчетност, откритост и отговорност за административната дейност, специфичните поли-тики за административно обслужване (модел „едно гише“), прилагане на информационните технологии (е-управление, е-поръчки, системи за информационна сигурност и др.), изучените и творчески прило-жени чрез бенчлърнинг практики на ЕС, и особено – ефективното взаимодействие със службите и институциите на ЕС, трябва да се съчетаят със съответните внедрени и прилагани системи за управ-ление, нарастналите технологични възможности в организациите, и най-вече – с подходящи управленски стил на ориентирано към промяна лидерство и „тон на върха” според най-високите етични стандарти и практики на ЕС.

Въз основа на проведения анализ са представени и изложените по-долу препоръки за ефективно противодействие и превенция на корупцията при управление на публичните средства на ЕС на местно и регионално ниво.

51

VI. ЕФЕКТИВНО ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ И ПРЕВЕНЦИЯ НА КО-РУПЦИЯТА ПРИ УПРАВЛЕНИЕТО НА ПУБЛИЧНИТЕ СРЕДСТВА НА ЕС НА МЕСТНО И РЕГИОНАЛНО НИВО – ВЪЗМОЖНОСТИ И ПРЕПОРЪКИ

В светлината на представените по-горе нагласи и оценки на заинтересованите лица на местно ниво относно корупцията и антикорупцията по места, и на антикорупционните мерки, плани-рани и провеждани в пилотните региони по проекта, биха могли да се изведат следните възможности за подобряване на ефектив-ността на превенцията на корупцията при управлението на сред-ствата на ЕС на местно ниво:

• Възприемане и последователно прилагане на цялостен, еди-нен подход на управление на корупционния риск при обществе-ните поръчки във всички фази на процеса и координираността и единството на основните функционални области.

Отделните решения трябва да са свързани с останалите еле-менти на системата. В момента практиките както на национал-но, така и на регионално ниво са добър пример за адресиране на конкретни аспекти на антикорупцията и неадресиране или неа-декватно адресиране на други. За илюстрация, липсват примери за извършена професионална идентификация на опасностите и източ-ниците на корупционния риск при управлението на средствата на ЕС. Планираните програми и конкретни мерки не се основават върху конкретен анализ на ситуацията, рядко търсят опора в съ-ществуващите нагласи и възможностите за активиране на общес-твена подкрепа, вкл. възможностите на гражданското общество. Планирането на анткиорупционните мероприятия, тяхното реа-лизиране и последващите мониторинг и проверка се извършват до голяма степен изолирано един от друг. Резултатите се отчитат като рядко се търси оценка на източниците на корупция и не се преминава от регистрация на симптомите на проблема корупция към анализ на причините при източника. В редица случаи липсват дейностите по проверка на ефективността на резултатите от проведените мерки, което не позволява да бъде оценено адекват-но дали и доколко са постигнати поставените цели.

Възможности за подобрение на системата са и в подобряване-

52

то на координацията между функционалните звена на всички нива на управление. Горепосоченото дава пример за несистематично и непоследователно все още управление на корупционния риск, което от своя страна сериозно ограничава ефективността на превенци-ята на корупцията. Представените по-горе мерки биха изпълнили крайната си цел – успешна превенция на корупцията единствено и преди всичко в условията на последователен, единен подход, свър-зващ планирането, изпълнението, проверката на ефективността и последващите действия в едно цяло. Убедителни доказателства за подобен подход все още липсват в конкретната администра-тивна среда в България на всички нива на управление.

В тази връзка, гарант за подхода е висшето ръководство на всички нива на управление, вкл. на местно и регионално. Това ръ-ководство следва да бъде пример за видима, ясна и непрекъсната ангажираност по отношение на ефективното управление на ко-рупционния риск, като предостави и необходимия личен пример в тази посока;

• Ефективната превенция и противодействие на корупцията при управлението на публичните средства на ЕС в България на всички нива на управление е единствено възможна в рамките на работещ единен механизъм за правенция на корупцията, адреси-ращ всички аспекти на управлението.

Концентрацията на ресурс – човешки, организационен, инфор-мационен, др. – в сектора управление на публичните средства на ЕС без адекватни паралелни интервенции във всички други секто-ри на управлението би могла да има единствено изолиран ефект. Това налага паралелни и целенасочени усилия за противодействие на корупцията във всички области на управление и на всички нива на управление;

• Специални, целенасочени усилия са необходими в посока раз-витие и усилване на капацитет за превенция на корупцията.

В тази връзка е важно да се идентифицира адекватно необ-ходимостта от специализирано обучение по целеви групи, което да отчита нивото на познания и умения, реалните нужди от обу-чение и да предлага решения. Към момента липсват убедителни обективни доказателства за свързване на търсенето и предлага-нето на обучения по антикорупция. Общите обучения по теория

53

на антикорупцията са добър, но недостатъчен източник на знания и умения за служителите в администрацията. Специален подход е необходим и по отношение на ръководния състав, като възможни теми за изграждане на капацитет в областта на управлението на корупционния риск при обществените поръчки биха могли да бъдат: управление на интегритета, инструменти и системи за управление на интегритета, антикорупционен одит и др.

Обучителните мероприятия в разнообразен формат биха доп-ринесли много както за повишаването на капацитета, така и за изграждане на осъзнатост по въпросите на антикорупцията и привличането на служителите като „собственик на процеса” на управление на интегритета на организационно ниво. В тази връзка, за повишаване на общата ефективност на обучението, е необходимо освен обобщаването на данните от проведените обучение и воденето на статистики, да се извършват и опити за оценка на ефективността на обученията от гледна точка на нуждите на организацията, т.е. дали и доколко те са допринесли за повишаването на качеството на превенцията на корупцията в конкретната среда;

• Свързването на политиките по превенция на корупцията на национално, регионално и местно ниво все по-ясно се превръ-ща в „условие, без което не може“ за ефективната превенция на корупцията.

Това свързване изисква координация на усилията, която единс-твено би довела до ефективност и синергизъм на резултатите. В същото време освен „поглед отгоре“, очертаващ стратегически цели и политики, именно конкретният, фокусиран подход по места ще позволи ефективното управление на процеса в дълбочина, съобразно спецификата на отделните администрации и общности и техните нужди и ресурс. Тази идентификация ще гарантира фокус на интер-венцията и концентрация на усилието, водещи до неговата ефек-тивност.

Липсващият „nexus“ при формулирането и изпълнението на по-литиките по превенция на корупцията между различните нива на управление в България следва да стъпи на късче здрава почва. Под-ходящ формат за това биха могли да бъдат регионални форуми – с участието на местните общности и представители на централна-

54

та власт. Тези форуми, обаче, следва да са планирани централно – като

част от единен механизъм за противодействие – и да се ръководят съобразно националните политики и приоритети. Антикорупцион-ната активност по места, има шансове за успех и развитие преди всичко в контекста на цялостна национална стратегия за управление на корупционния риск, планирана, прилагана, проверявана и актуализи-рана системно и разумно.

Собственик на този процес е националното правителство, а съсобственици са всички останали органи на власт. Коректив на процеса е българският избирател, данъкоплатец, или образно каза-но българският народ. Пред него, и особено пред организациите на гражданското общество, стои задачата да прилага своето право на вето не единствено и не основно избирайки национален парламент, а използвайки все по-ефективно инструментите за гражданско учас-тие, мониторинг и контрол.

Горното изисква планирано, целенасочено изграждане на необходи-мия капацитет, мобилизирайки свободния ресурс и използвайки всич-ки възможности за синергизъм на резултатите и мултипликация на ефектите.

Юли, август, 2009

55

Библиография1. Програмна декларация за приоритетите на правителството на европейското разви-

тие на България, http://www.gerb.bg/bg/events/eventsdetail/cat_id/4/id/66722. Second Evaluation Round, Addendum to the Compliance Report on Bulgaria Adopted by GRECO

at its 43rd Plenary Meeting (Strasbourg, 29 June – 2 July 2009), Public Greco RC-II (2007) 4E, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoRC2(2007)4_Add_Bulgaria_EN.pdf

3. Commission Report to the European Parliament and to the Council, Protection of the Communities’ financial interests — Fight against fraud — Annual Report 2008, COM (2009) 372 final, http://ec.europa.eu/anti_fraud/reports/commission/2008/Report-%20EN.pdf

4. Доклад на Комисията до Европейския парламент и до Съвета относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка, Брюксел 22.7.2009 г., COM (2009) 402 окон-чателен, http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/cvm/docs/bulgaria_report_20090722_bg.pdf

Доклад от Комисията до Европейския парламент и Съвета относно управлението на средства от ЕС в България, Брюксел 23.7.2008 г., COM (2008) 496 окончателен, http://ec.europa.eu/bulgaria/documents/news/230708-funds.pdf

5. „Обществени нагласи в районите на планиране”, АФИС – Социални и маркетингови изс-ледвания, София, 2008, “Индикатори за развитие в районите на планиране в Република България”, АФИС – Социални и маркетингови изследвания, София, 2009

6. Wayne A. Wittig Linking Islands of Integrity to Promote Good Governance in Public Procurement: Issues for Consideration, Chapter 13, http://www1.fidic.org/resources/integrity/corrup_proc_OECD-rapport-2005-aase.pdf

7. Transparency international, Global Corruption Barometer 2009, http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb/2009

56

Групи фак-тори

Тенденции Причини Последствия Оценка

Социални Саморганизация в местните общности на мрежи на соци-ален капитал. Високи нива на регистрирана безработица и брой на социално подпомагани. Нисък ИЧР. Общо усещане на „застой“ и „изостаналост“ в развитието.

Деиндустриализация и криза в земеделието. Дългосрочно отсъствие на заетост. Загуба на трудови навици и умения. Затруднен достъп до образователни и здравни услуги. Ефекти от ико-номическата криза по места.

Образува се „затворен кръг“ на социално неравностойно положение – неравнопоставеност. Част от възникващите структури на социален капитал нарушават закона. Обособено е ядро от продължително безработни, разчитащи на социално подпомагане, с пасивна стратегия за живота.

Отрицателна

Технологични Развитие на Интернет базирани информационни техно-логии. Електронно управление. Системи за управление на качеството и информационната сигурност. Системи за управление на интегритета при обществените поръчки.

Глобално развитие на информационните техно-логии. Доказана ефективност в бизнес менидж-мънта. Необходимост от адекватно на изисква-нията на ЕС технологично ниво. Необходимост от повишаване на качеството на услугите при икономично използване на публичните ресурси.

Увеличаване на каналите за достъп към административни услуги при повишаване на качеството им. Прозрачност, предвидимост и откритост за граждански контрол и участие в дейностите по админис-тративното обслужване. Намаляване риска от корупционни практики и намеса. Възможности за широко прилагане на електронните поръчки. Бърз обмен на информация и данни с контролните органи.

Положителна

Икономически Задълбочаваща се социална и икономическа криза. Нисък БВП, ниска ефективност. Необходимост от значителни инвестиции за възстановяване, разширяване и подръж-ка на инфраструктурата. Недостиг на целеви ресурс за инвестиции в по-висок административен капацитет в публичния сектор.

Разпад на производствените структури. Нера-ционална и криминална приватизация. Наличие на корупционни практики и непозволена намеса в обществените поръчки. Лошо управление и слаб контрол по изпълнението. Натиск над инвести-торите от страна на бюрокрацията.

Неефективно, неикономично и неефикасно разходване на публични ресурси. Демотивация на част от местните елити за съдействие на държавната политика по места. Намаляване на общественото доверие. Нарастване на пасивното и дистанцирано отношение към проблемите на местната общност отстрана на възникналите структури на гражданското общество. Влошено качество на живот. Бедност. Безработица.


Етични Отсъства стабилна традиция на висока професионална и бизнес етика и интегритет в частния сектор. Изгражда-не на паралегални властово центрирани бизнес структу-ри т.нар. „обръчи от фирми”, чрез които се осъществява търговия с влияние и „осребряване” на политическа власт и лоялност. Нарушения на правилата за конкуренция и рав-нопоставеност.

Нисък интегритет в съдебната система, бавни и безре-зултатни процедури за наказателна отговорност в случаи на корупция и измами.

Патрон-клиентелистки структури в бизнеса и в политическите партии. Отсъствие на ефек-тивни механизми на контрол и регулиране на отношенията между бизнеса и държавните влас-ти. Авторитарни, недемократични партийни структури и отношения. Присъствие и участие в легалния бизнес на престъпни структури и гру-пировки. Влияние на корпоративни бизнес мрежи и местни и национални политически кръгове в съдебната власт.

Установяване на нагласи и отношения на „търпимост” към липсата на интегритет. Замяна на морални-те и етичните норми и стандарти на поведение с „правила”, установени в интерес на „силните на деня”. Изграждане и доминиране на субкултура тип „мутренско-чалгаджийска“, която възпитава младежта в дух на игнориране и отказ от традиционните за българския национален характер етични и морални норми. Нарушаването на закона се възприема като „конкурентно предимство”. Изключително ниско доверие в съдебната система, враждебно и непартисипативно отношение към правоохранителните органи в об-ластта на превенцията и противодействието на корупцията.


Политически Заявена политическа воля за борба с корупцията – особено по „високите етажи” на властта. Активно взаимодейс-твие със специализираните служби и институциите на Европейски съюз и НАТО.

Синхронизиране с политическите тенденции в ЕС. Разкрития за корупция и злоупотреби със средства от фондовете на ЕС. Тежки поражения нанесени върху общественото доверие в поли-тическите партии и органите на съдебната, законодателната и изпълнителната власт.

Инициативи за законодателни промени. Инициативи за изграждане на системи за управление на интег-ритета в държавната власт. Изграждане на специфичен административен капацитет за превенция и противодействие на корупцията и злоупотребите с власт – особено при възлагане и изпълнение на обществени поръчки.


Законови Кодификация на административното право.

Законова регламентация на предотвратяването и разкри-ването на конфликти на интереси.

Хармонизиране с правовия ред на ЕС относно наказател-ната отговорност за корупция, измами и злоупотреба със средства на ЕС.

Необходимост да се установи единна система на процесуалните правила за издаването и кон-трола върху актовете на администрацията, да се гарантират субективните права на гражда-ните, законността и ефективността на функ-циониране на държавната администрация и да се защити обществения интерес.

Реорганизация на организацията и дейността на звената в администрацията, функционално обвързани с управлението на обществените поръчки, административното обслужване на физически и юридически лица, издаване на актовете на Областния управител, както и с контрола по законосъобразност, който той осъществява върху териториалните звена на централните администрации на изпълнителната власт и органите на местно самоуправление.


Равно- поста-веност

Неравнопоставеност – особено на селските райони. Огра-ничено взаимодействие село – град.

Маргинализация на социални групи , обособени на етни-чески и религиозен принцип. Непреодоляна сегрегация, осо-бено на ромските общности (гета). Криминализация.

Недиферсифицирана селска икономика. Липса на реална алтернатива на заетостта в натурал-ните стопанства на непазарно земеделие. Зае-тост в сенчеста икономика. Затруднен достъп до качествени публични услуги.

Социални микрообщности в местна „култура на бедността” – специфичен светоглед и стил на живот, обвързан с всекидневното оцеляване, минимизиране на потребностите и социалните очаквания. Ниско социално самочувствие и пасивни стратегии на оцеляване. Недоверие към света извън социалната мик-рообщност. Пасивен отзив на промените.


ТАБЛИЦА 1 – STEEPLE АНАЛИЗ НА ФАКТОРИТЕ НА СРЕДАТА

57

Групи фак-тори

Тенденции Причини Последствия Оценка

Социални Саморганизация в местните общности на мрежи на соци-ален капитал. Високи нива на регистрирана безработица и брой на социално подпомагани. Нисък ИЧР. Общо усещане на „застой“ и „изостаналост“ в развитието.

Деиндустриализация и криза в земеделието. Дългосрочно отсъствие на заетост. Загуба на трудови навици и умения. Затруднен достъп до образователни и здравни услуги. Ефекти от ико-номическата криза по места.

Образува се „затворен кръг“ на социално неравностойно положение – неравнопоставеност. Част от възникващите структури на социален капитал нарушават закона. Обособено е ядро от продължително безработни, разчитащи на социално подпомагане, с пасивна стратегия за живота.


Технологични Развитие на Интернет базирани информационни техно-логии. Електронно управление. Системи за управление на качеството и информационната сигурност. Системи за управление на интегритета при обществените поръчки.

Глобално развитие на информационните техно-логии. Доказана ефективност в бизнес менидж-мънта. Необходимост от адекватно на изисква-нията на ЕС технологично ниво. Необходимост от повишаване на качеството на услугите при икономично използване на публичните ресурси.

Увеличаване на каналите за достъп към административни услуги при повишаване на качеството им. Прозрачност, предвидимост и откритост за граждански контрол и участие в дейностите по админис-тративното обслужване. Намаляване риска от корупционни практики и намеса. Възможности за широко прилагане на електронните поръчки. Бърз обмен на информация и данни с контролните органи.


Икономически Задълбочаваща се социална и икономическа криза. Нисък БВП, ниска ефективност. Необходимост от значителни инвестиции за възстановяване, разширяване и подръж-ка на инфраструктурата. Недостиг на целеви ресурс за инвестиции в по-висок административен капацитет в публичния сектор.

Разпад на производствените структури. Нера-ционална и криминална приватизация. Наличие на корупционни практики и непозволена намеса в обществените поръчки. Лошо управление и слаб контрол по изпълнението. Натиск над инвести-торите от страна на бюрокрацията.

Неефективно, неикономично и неефикасно разходване на публични ресурси. Демотивация на част от местните елити за съдействие на държавната политика по места. Намаляване на общественото доверие. Нарастване на пасивното и дистанцирано отношение към проблемите на местната общност отстрана на възникналите структури на гражданското общество. Влошено качество на живот. Бедност. Безработица.


Етични Отсъства стабилна традиция на висока професионална и бизнес етика и интегритет в частния сектор. Изгражда-не на паралегални властово центрирани бизнес структу-ри т.нар. „обръчи от фирми”, чрез които се осъществява търговия с влияние и „осребряване” на политическа власт и лоялност. Нарушения на правилата за конкуренция и рав-нопоставеност.

Нисък интегритет в съдебната система, бавни и безре-зултатни процедури за наказателна отговорност в случаи на корупция и измами.

Патрон-клиентелистки структури в бизнеса и в политическите партии. Отсъствие на ефек-тивни механизми на контрол и регулиране на отношенията между бизнеса и държавните влас-ти. Авторитарни, недемократични партийни структури и отношения. Присъствие и участие в легалния бизнес на престъпни структури и гру-пировки. Влияние на корпоративни бизнес мрежи и местни и национални политически кръгове в съдебната власт.

Установяване на нагласи и отношения на „търпимост” към липсата на интегритет. Замяна на морални-те и етичните норми и стандарти на поведение с „правила”, установени в интерес на „силните на деня”. Изграждане и доминиране на субкултура тип „мутренско-чалгаджийска“, която възпитава младежта в дух на игнориране и отказ от традиционните за българския национален характер етични и морални норми. Нарушаването на закона се възприема като „конкурентно предимство”. Изключително ниско доверие в съдебната система, враждебно и непартисипативно отношение към правоохранителните органи в об-ластта на превенцията и противодействието на корупцията.


Политически Заявена политическа воля за борба с корупцията – особено по „високите етажи” на властта. Активно взаимодейс-твие със специализираните служби и институциите на Европейски съюз и НАТО.

Синхронизиране с политическите тенденции в ЕС. Разкрития за корупция и злоупотреби със средства от фондовете на ЕС. Тежки поражения нанесени върху общественото доверие в поли-тическите партии и органите на съдебната, законодателната и изпълнителната власт.

Инициативи за законодателни промени. Инициативи за изграждане на системи за управление на интег-ритета в държавната власт. Изграждане на специфичен административен капацитет за превенция и противодействие на корупцията и злоупотребите с власт – особено при възлагане и изпълнение на обществени поръчки.


Законови Кодификация на административното право.

Законова регламентация на предотвратяването и разкри-ването на конфликти на интереси.

Хармонизиране с правовия ред на ЕС относно наказател-ната отговорност за корупция, измами и злоупотреба със средства на ЕС.

Необходимост да се установи единна система на процесуалните правила за издаването и кон-трола върху актовете на администрацията, да се гарантират субективните права на гражда-ните, законността и ефективността на функ-циониране на държавната администрация и да се защити обществения интерес.

Реорганизация на организацията и дейността на звената в администрацията, функционално обвързани с управлението на обществените поръчки, административното обслужване на физически и юридически лица, издаване на актовете на Областния управител, както и с контрола по законосъобразност, който той осъществява върху териториалните звена на централните администрации на изпълнителната власт и органите на местно самоуправление.


Равно- поста-веност

Неравнопоставеност – особено на селските райони. Огра-ничено взаимодействие село – град.

Маргинализация на социални групи , обособени на етни-чески и религиозен принцип. Непреодоляна сегрегация, осо-бено на ромските общности (гета). Криминализация.

Недиферсифицирана селска икономика. Липса на реална алтернатива на заетостта в натурал-ните стопанства на непазарно земеделие. Зае-тост в сенчеста икономика. Затруднен достъп до качествени публични услуги.

Социални микрообщности в местна „култура на бедността” – специфичен светоглед и стил на живот, обвързан с всекидневното оцеляване, минимизиране на потребностите и социалните очаквания. Ниско социално самочувствие и пасивни стратегии на оцеляване. Недоверие към света извън социалната мик-рообщност. Пасивен отзив на промените.


58

Вътрешни фактори Външни фактори

Силни страни:Иновативен управленски стил, ориентиран към промяна, прозрачност и откритост на администрацията;Потенциал за развитие на административния капацитет и за повишаване на квалификацията;Кодифициран административен процес, уредба на конфликтите на интереси, санкциите за измами и др.;Наличие на стратегически планове за регионално развитие и оперативни планове на администрациите;Изградени и работещи ООСППК;Внедрени и прилагани системи за управление;Внедрени и прилагани собствени етични стандарти;Технологични възможности за е-управление, включително е-поръчки.

Слаби страни:Неадекватна на разширяващите се функционални компетентности ресурсна обезопаченост;Неефективни дейности по контрол и координация на териториалните звена на централната изпълнителна власт и местните власти;Липса на достъп до навременна и подробна информация за публичните инвестиции в регионите и по места и проведените при реализирането им процедури за възлагане на ОП;Отсъства специфичен административен капацитет за управление на интегритета и превенция и противодействие на корупция, измами и злоупотреби със средства от фондовете на ЕС.

Възможности:Интеграция взаимодействие със службите и институциите на Европейския съюз;Политическа воля за борба с корупцията;Достъп до ресурси за развитие чрез СФ на ЕС;Децентрализация и деконцентрация;Административно обслужване на „едно гише“;Електронно правителство;Интернет базирани информационни технологии;Системи за контрол и управление на качеството;Мрежи на социален капитал в гражданското общество с партисипативни нагласи;Бенчлърнинг чрез добри практики на ЕС.

Заплахи:Висока трайна безработица, нисък БВП, нисък ИЧР;Ефекти и въздвйствия на икономическата криза;Неразвита и/или нарушена инфраструкура;Неравнопоставеност на селските райони и недиверсифицирана селска икономика, маргинализация на обособени етнически и религиозни социални групи, сегрегация (ромски гета);Ниско социално самочувствие и пасивни стратегии на оцеляване, недоверие към институциите и слаб отзив на промените, търпимост към злоупотреби и измами;Отсъствие на особена грижа и целеви ресурси за догонващо развитие от страна на държавата;„Обръчи от фирми“ с антиконкурентно поведение.

ЛОСТОВЕ ЗА РАЗВИТИЕ

ПРОБЛЕМИ

ТАБЛИЦА 2 – РАЗШИРЕНА МАТРИЦА НА СИТУАЦИОНЕН SWOT-АНАЛИЗ

РИСКОВЕ

РИСКОВЕОГРАНИЧЕНИЯ

ОГРАНИЧЕНИЯ

ПРОБЛЕМИ

59

Вътрешни фактори Външни фактори

Силни страни:Иновативен управленски стил, ориентиран към промяна, прозрачност и откритост на администрацията;Потенциал за развитие на административния капацитет и за повишаване на квалификацията;Кодифициран административен процес, уредба на конфликтите на интереси, санкциите за измами и др.;Наличие на стратегически планове за регионално развитие и оперативни планове на администрациите;Изградени и работещи ООСППК;Внедрени и прилагани системи за управление;Внедрени и прилагани собствени етични стандарти;Технологични възможности за е-управление, включително е-поръчки.

Слаби страни:Неадекватна на разширяващите се функционални компетентности ресурсна обезопаченост;Неефективни дейности по контрол и координация на териториалните звена на централната изпълнителна власт и местните власти;Липса на достъп до навременна и подробна информация за публичните инвестиции в регионите и по места и проведените при реализирането им процедури за възлагане на ОП;Отсъства специфичен административен капацитет за управление на интегритета и превенция и противодействие на корупция, измами и злоупотреби със средства от фондовете на ЕС.

Възможности:Интеграция взаимодействие със службите и институциите на Европейския съюз;Политическа воля за борба с корупцията;Достъп до ресурси за развитие чрез СФ на ЕС;Децентрализация и деконцентрация;Административно обслужване на „едно гише“;Електронно правителство;Интернет базирани информационни технологии;Системи за контрол и управление на качеството;Мрежи на социален капитал в гражданското общество с партисипативни нагласи;Бенчлърнинг чрез добри практики на ЕС.

Заплахи:Висока трайна безработица, нисък БВП, нисък ИЧР;Ефекти и въздвйствия на икономическата криза;Неразвита и/или нарушена инфраструкура;Неравнопоставеност на селските райони и недиверсифицирана селска икономика, маргинализация на обособени етнически и религиозни социални групи, сегрегация (ромски гета);Ниско социално самочувствие и пасивни стратегии на оцеляване, недоверие към институциите и слаб отзив на промените, търпимост към злоупотреби и измами;Отсъствие на особена грижа и целеви ресурси за догонващо развитие от страна на държавата;„Обръчи от фирми“ с антиконкурентно поведение.

ЛОСТОВЕ ЗА РАЗВИТИЕ

ПРОБЛЕМИ

ТАБЛИЦА 2 – РАЗШИРЕНА МАТРИЦА НА СИТУАЦИОНЕН SWOT-АНАЛИЗ

РИСКОВЕ

РИСКОВЕОГРАНИЧЕНИЯ

ОГРАНИЧЕНИЯ

ПРОБЛЕМИ

ИНТЕГРИТЕТ И ПРЕВЕНЦИЯ НА КОРУПЦИЯТА И ЗЛОУПОТРЕБИТЕ

СЪС СРЕДСТВА ОТ ФОНДОВЕ НА ЕВРОПЕЙСКИ СЪЮЗ

НА ОБЩИНСКО И РЕГИОНАЛНО НИВО

РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ, СЕВЕРЕН ЦЕНТРАЛЕН РАЙОН НА ПЛАНИРАНЕ –

ОБЛАСТ ГАБРОВО,ЮЖЕН ЦЕНТРАЛЕН РАЙОН НА ПЛАНИРАНЕ –ОБЛАСТИ КЪРДЖАЛИ, ПАЗАРДЖИК, ПЛОВДИВ

Анализ

Българска, първо издание, София 2009Сдружение „Център за социални практики“

Предпечатна подготовка: Дабъл ТФормат: 145/215 mm

Тираж: 1 000ISBN:…………………

Разпространява се безплатно.

ИНТЕГРИТЕТ И ПРЕВЕНЦИЯ НА КОРУПЦИЯТА and prevention..._bg.pdf ·...

Documents