参与式管理的体制改革及其监测评价网络体系

西北农林科技大学农业水土工程研究所

汪志农 王密侠 尚虎军 胡笑涛 曹红霞

(2003 年 11 月 )

参与式管理的体制改革及其监测评价网络体系

1 ．前言

2. 关中灌区农民参与式管理的体制改革工作的进程

3. 监测评价网络体系的组成

4. 监测评价工作的主要成效

5．对今后开展监测评价工作的建议

1 ．前言灌溉管理体制改革是灌区主动适应社会主义市场经济发展，增强自我发展活力，促进水利工程基础设施建设，使更新改造后的灌溉系统能得到可持续发展的一项根本保证。

•灌区管理体制的改革不仅牵涉到有关法律、法规、政策、观念、理论、技术、组织结构、人事及分配制度等方方面面的改革，而且还直接影响到灌溉农业的可持续发展及生态环境的改善。

• 农民参与式管理是灌区基层管理体制改革的最终目的，它直接影响到农村社会民主化建设的进程及灌区基础设施的管护与建设。

• 整个关中灌区于 1997 年开始改制试点，在近几年的改革实践中已总结出承包、租赁、拍卖、股份合作制及用水者协会等五种主要的改制模式。

• 世行专家与陕西省世行贷款项目办于 1999年委托西北农林科技大学，建立起灌溉管理体制改革监测评价网络体系，以对整个改制工作的进展、成效，实践中存在的问题进行监测评估，并提出相应的改进意见与建议。

2. 关中灌区参与式管理的体改工作的进程• 关中灌区基层管理体制改革，截止 2002 年底，已累计改制斗渠 3162 条，占计划改制斗渠总数 4229 条的 74.8% 。

• 仅 2002 年一年时间就新增改制斗渠 569 条，其中农民用水者协会增幅最快，已由 2001 年的 62 条增加到 327 条，与 2001 年相比增幅达 427% 。

• 对已采用承包、租赁与拍卖这三种改制模式的渠道，嫁接监督型的农民用水者协会，在2002 年也已发展到 491 条斗渠，已占到采用这三种改制模式的斗渠总数 2035 条的 24% 。

表 1 关中灌区支斗渠管理体制改革进程统计表 ( 截止 2002年底 )

斗渠 已改制 斗渠 已改制 改制率 改制的模式 灌区 数 支渠数 规划 斗渠数 占规划 承包 租赁 股份 拍卖 用水者 名 改制数 （%） 制 协会 宝鸡峡 1956 30 1370 978 71.4 111 21 739 107泾惠渠 538 23 538 469 87.2 85 5 378 1交 口 501 27 501 359 66.3 227 41 45 35 11石头河 222 13 222 172 77.5 172桃曲坡 61 4 61 57 93.4 47 1 1 8冯家山 1707 27 525 417 79.4 280 137羊毛湾 366 18 366 292 79.8 292洛惠渠 249 13 249 142 57 110 15 13 1 3石堡川 397 8 397 276 70.0 214 2 60合 计 5997 163 4229 3162 74.8 1538 82 800 415 327

3. 监测评价网络体系的组成•第一个层次是各灌区主系统的改革，其主要改革内容是划分各水管单位类别和性质、严格控制人员编制，全面实行聘用制，建立严格的目标责任制，规范水管单位的经营活动，严格资产管理，积极推行管养分离，逐步建立合理的水价形成机制，强化计收管理。

•第二个层次是基层支、斗渠的改制，以探索建立各种形式农村用水合作组织为主的管理体制以及采用承包、租赁、拍卖、股份合作等的经营方式和运行机制。

汇总各灌区资料

汇总各管 理站资料

汇汇总各斗监测资料

省政府 水利厅

GIIP 项目办

西北农林科技大学课题组

宝鸡峡

泾惠渠

交

口桃曲坡

石头河

冯家山

羊毛湾

洛惠渠

石堡川

120 条定点斗渠

西北农林科技大学课题组监测评价报告

配水段配水段

管理站 管理站 管理站

面上 5997条斗渠

800 个定点农户

（ 1 ）定点斗渠的选择标准 参考世行专家提出的选点要求，即需考虑：包括已改制的以及没有改制的斗渠；均匀分布在关中九大灌区以及各灌区的上、中、下游，而且应包括各灌区主要的改制模式。（ 2）定点农户的选定 通过与省项目办及各灌区项目办充分酝酿，在 120 条定点斗渠中挑选出 80 条斗渠，共设800 个定点取样调查农户，并按世行专家的要求，在每条斗渠的上、下游各选出有代表性的 5个农户作为定点跟踪调查对象。各灌区定点斗与定点农户的分布数量如表 2所示：

表 2. 定点斗渠与定点农户在各灌区的分配表 灌区名 定点斗渠数 定点农户数 宝鸡峡 30 240 泾惠渠 20 110 交 口 20 110 桃曲坡 5 40 石头河 5 40 冯家山 20 100 羊毛湾 5 40 洛惠渠 10 80 石堡川 5 40 合计 120 800

（ 3）监测评价网络体系的运作程序 • 西北农林科技大学监测评价课题组按照监测评价实施方案与合同协议要求，外业调查每年进行二次，第一次在上半年 5月 -6月，重点抽查各灌区定点监测斗的工程状况，特别是改制斗在改制前后的工程变化情况；第二次在下半年 11 月 -12 月，重点调查定点农户的家庭经济状况。

• 对原始调查资料分类作出定量分析及统计成果汇总，并据此写出各灌区监测评价分报告与全年度监测评价

总报告。

4. 监测评价工作的主要成效（ 1）跟踪、记载、分析各灌区管理体制改革的

进展情况；（ 2）总结评估支斗渠改制后的成效及其优缺点；（ 3）归纳、规范不同改制模式的运作程序；（ 4）分析、总结各灌区改制工作中存在的主要

问题并提出相应的改进意见与建议；（ 5）定点农户三年来跟踪调查成果的对比分析。

（ 1）跟踪、记载、分析各灌区管理体制改革的进展情况

•三年来关中灌区基层管理体制改制工作已取得了长足的进展，如表 1 所示：截止 2002 年年底，已累计改制斗渠 3162 条，占计划改制斗渠总数4229 条的 74.8% 。特别是体现农民广泛参与灌溉管理及民主监督的用水者协会，在 2002 年增幅最快，已由 2001 年的 62 条增加到 327 条。而且，在承包、租赁与拍卖三种改制模式下嫁接监督型的农民用水者协会，仅 2002 年一年时间就已发展到 491 条斗渠，已占到采用这三种改制模式的斗渠总数的四分之一。

（ 2）总结评估支斗渠改制后的成效及其优缺点一是对经营人已建立起激励与约束机制，使责、权、利相结合，充分调动起他们用水经营的积极性，使得服务质量改善、渠道管护责任落实；二是吸纳了社会资金，加速了斗渠及田间工程的维修与改造，有利于灌区改善基础设施；

三是有利于推行节约用水，降低群众浇地费用，使灌溉更及时、方便，灌水秩序改善，特别是广大受益农户对灌溉管理的参与程度及对经营人的民主监督大大增强；四是各灌区将主系统改革与基层支斗渠改制结合起来，主要体现在灌区职工直接参与支斗渠基层管理岗位的承包经营。

（ 3）归纳、规范不同改制模式的运作程序 斗渠经营合同中应以村组为甲方代表，经营人为乙方代表，灌区管理机构为监证方代表。经营合同应由县一级公证处公证后生效。

• 首先建立改制领导小组，对渠道工程进行摸底调查，作好资产评估，制作底标，确定改制方案；张榜公布，公开招标；

• 由村民小组严格按条件推荐经营竞标人，竞标申请人须提交书面申请和中标后的实施方案，领导小组对参标人进行资格审查；

• 公开竞价，民主评估确定承包人。报管理局审批后，签订承包经营合同，交纳承包风险抵押金；

• 制定渠道工程管护、维修计划或复灌规划，自筹并落实更改工程资金。

（ 3）归纳、规范不同改制模式的运作程序• 核定民营水价标准，制定必要的灌溉管理规章制度，做到昭示群众，接受农民及社会各界的监督。

• 对农民用水者协会，因其会员是灌溉区域内全部受益户，先由各村组召开会员大会，选举产生会员代表，再由代表大会选举协会执委会，一般设主席 1名，执行主席 1至 2名。

• 而对于供水股份合作制，应将斗渠资产评估后划分为等额股份，主要应当向受益的农户募集股金，志愿入股。也可适当吸收少量社会游资。当股金募集到位后，由发起人召集股东大会，选举董事会、监事会。董事会一般由 5-7人组成，选举产生董事长1名；监事会由 3-5 人组成，选举产生监事长 1名。

（ 4）分析、总结各灌区改制工作中存在的主要问题并提出相应的改进意见与建议

• 在全面推广以上五种主要改制模式中，存在着一个共性的问题，即支、斗渠改制后转化为民营水利，如何从制度上和运行机制上，最大限度地组织与发动广大受益农民来参与灌溉用水管理，切实地保护农民自身的利益，并对经营者积极、有效地开展民主监督。既要保护投资经营者的合法权益和工程的完好率，又要防止经营者的短期行为。特别是对承包、租赁与拍卖这三种改制模式，在组织与发动受益农民参与管理方面仍还存在一定的局限性。关中九大灌区支斗渠的改制率目前已达 74%，但在改制的实践中仍存在的主要的问题归纳如下：

1)仍有不少基层干部对灌区体改工作今后到底该如何发展，在思想上感到困惑。再加上各灌区目前正在按照国务院有关管理体制改革的精神，部署落实灌区机构岗位设置和定编定员测算工作。到底灌区主系统改革与基层支斗渠的改制应当如何有机结合，心中无底。

2)虽关中九大灌区在基层支斗渠的改制实践中已总结出许多行之有效的灌溉管理办法与改制经验。但各灌区在改制实践中仍或多或少地存在着一定的差距。特别是有些灌区“四到户，一公布”尚未真正落实，仍有部分灌改制后依然配水到村组，配水中的中间环节仍旧没有削减下来。

3) 所有的改制单元，大多没有进行固定资产登记造册，也无正式的资产移交手续。在这种情况下，今后当经营合同期满，很难说得清楚国有资产或集体资产到底能否保值或增值。

4) 农民用水者协会和供水股份合作社，均为非赢利、准公益性的从事农村小型水利工程灌溉用水管理的合作组织，且在灌区内部又具有模拟法人的地位，可自主经营、独立核算、自负盈亏。为此，按理均应在县一级民政部门注册登记。可目前关中灌区仅有少数农民用水者协会已登记挂牌。原因是，注册登记难度较大且手续烦琐，而且手续费又收得过高。

监测评价报告建议：• 进一步宣传落实国务院体改办关于“水利工程管理体

制改革实施意见”，把灌区管理体制改革的目的、政策、方法、运作程序等原原本本地交给广大的水利基层干部及广大受益的农户，对改革中出现的新问题，如农民用水者协会和供水股份合作社登记注册难的问题，希有关上级部门协商解决。

•监评报告明确指出：承包、租赁及拍卖这三种改制模式，其最基本的特点是把支斗渠系的运行管护的权利与责任转交给了个人，因而在广大用水户参与灌溉管理方面仍存在一定的局限性。为此，建议对采用这三种改制模式的斗渠，按照渠道的水文边界，组织各村组农户，通过民主选举，建立起监督型的用水者协会，以对经营人实施有效的民主监督。当承包合同期满，如条件成熟，可由农民用水者协会完全接管该斗渠的经营管理权。

•今后应主要推广用水者协会、供水股份合作社及承包 +协会这三种改制模式。因用水者协会能充分动员、组织受益农户广泛参与灌溉管理，实施民主监督。而供水股份合作社可通过参股形成利益共同体，并可筹措资金，部分解决灌区斗渠工程更新改造所需资金问题。承包 +协会的混合模式，比较容易推广且有利于推进灌区职工承包与加强支斗渠的基层工作岗位。

随着关中灌区世行贷款工程项目的逐年实施及基层灌溉管理体制改革的不断深入，三年来通过对 800 个定点农户的跟踪调查及对原始调查资料的对比分析和监测评价，从表 3 中可明显看出工程实施及改制工作所带来的巨大成效及其变化。如 2002 年与 2000 年相比：主要作物小麦单产增加了 15.3% 、玉米单产增加了10.1%；复种指数逐年持续增加 , 已增加了 6 个百分点；农业亩均毛收入提高了 20.94% ，虽相应农业生产费用提高了 24.61% ，亩均水费也相应提高 , 其增幅达 26.54% ，但亩均农业纯收入却提高了 30.1% ，农民人均纯收入提高了 5.9% ，其中农业人均纯收入提高幅度较大，达到了 19.37% 。特别一提的是通过农村费改税 , 2002 年关中地区农民的实际负担即农业税有了较大幅度地降低 , 与 2000 年相比减少了 32.55 % 。

（ 5）定点农户三年来跟踪调查成果的对比分析

表 3. 定点农户监测评价指标三年来（ 2000-2002 年）对照表 评价指标 单位 2000 年 2001 年 2002 年 2002 年与 2000 年 相比增幅（%）

小麦单产 (t/ha) 4.63 5.15 5.34 + 15.3玉米单产 (t/ha) 4.86 4.86 5.35 + 10.1复种指数 (% ) 157 160 163 + 6农业毛收入 ( 元 /亩 ) 648.56 677.34 784.36 + 20.9

生产费用 ( 元 /亩 ) 247.99 272.24 309.02 + 24.6年亩均水费 ( 元 /亩 ) 49.32 58.14 62.41 + 26.5

农业税 ( 元 /亩 ) 72.85 72.05 49.14 - 32.6农业纯收入 ( 元 /亩 ) 327.72 333.05 426.22 + 30.1

家庭纯收入 ( 元 /人 ) 1519.09 1469.93 1608.61 + 5.9农业纯收入 ( 元 /人 ) 643.76 629.62 768.45 +19.4

灌水定额 （ m3/ 亩 ) 118 111 114 -3.4平均水价 ( 元 /m3) 0.197 0.199 0.22 + 11.7 平均灌水次数 2.21 2.83 2.61 +18.1%亩次水费 ( 元 /亩 ) 25.22 23.08 25.10 基本持平 * 1$ 美圆 =8.3 元人民币 , 1 亩 =1/15 公顷

对灌区的管理体制改革工作，专门委托一个独立的大学，站在第三方的角度，通过建立专门的监测评价网络系统，连续五年，每年进行两次的跟踪调查，这在全国也属首次。通过深入实际，逐斗逐户地进行基础资料的收集、整理、分析，以对关中灌区改制工作的进程、改制的成效、改制模式的内涵界定，改制中各模式的运作程序及利弊分析，水费的计收及其分配管理办法，以及改制中存在的主要问题，提出相应的改进意见与建议。特别是通过调查、分析，针对改制中存在的问题，提出相应的改进意见与建议。西北农林科技大学所开展的监测评价工作，对整个关中灌区体改工作的平稳发展起到了积极地促进与指导作用。为了今后二年更好地开展本项监测评价工作，特提出如下的改进意见和建议：

5 ．对今后开展监测评价工作的建议

(1) 监测评价的目的：除了跟踪、记载各灌区管理体制改革的进程与成效外，更重要的是要能及时分析、总结体改过程中存在的问题，发生的原因，并提出相应的改进措施与建议。

(2) 监测评价课题组成员，必须加强自身的学习，提高业务素质和调查分析能力。在监测评价过程中，要抓紧对外业调查资料可靠性的检验与复核，以保证第一手调查资料的可信度。同时要耐心、细致地宣传有关灌溉管理体制改革的政策、方法与运作程序，帮助被调查农户、、斗渠经营人及灌区基层干部提高思想认识，自觉作好定点监测调查的配合工作。

(3) 开展监测评价工作，其根本的立脚点是要促进各灌区的体改工作进一步规范化运作，同时也要及时掌握各灌区的体改动向。为了保证体改的成效落到实处

很有必要对改制斗的水费分成比例进行监测，并对改制后各灌区下属基层管理站所面临的新的管理职能，受益农户对灌溉管理的参与与民主监督的程度以及“四到户，一公布” 的落实情况等作出评估。

(4) 要求省项目办每年 11月初，及时向九大灌区项目办布置、落实面上的监测评价工作。并要求各灌区将各站的汇总表以及全管理局的监测评价汇总表交西北农林科大监测评价小组带回学校进行数据处理及汇总。

(5) 建议省项目办对目前各灌区已改制渠道开展一次达标评估考核，以促进各灌区对改制工作的规范化运作、巩固改制成果、增强群众参与灌溉管理的民主意识，达到群众减负与灌区增效的目的。

谢谢大家！谢谢大家！