孙小兰中央党校经济学部教授

《公共管理理论研究》第一讲

参考书目： 1 （澳）欧文 ·E· 修斯 . 公共管理导论 [M]. 北京：

中国人民大学出版社， 2001

2 B.Guy Peters. 政府未来的治理模式 [M]. 中国人民大学出版社， 2002

3 （美）史蒂文 · 科恩 / 威廉 · 埃米克 . 新有效的公共管理者 [M]. 北京：中国人民大学出版社， 2001

4 （美）戴维 · 奥斯本 / 彼得 · 普拉斯特里克 . 摒弃官僚制：政府再造的五项战略 [M]. 中国人民大学出版社， 2002

公共管理基本导论一、公共管理二、公共管理学三、公共管理的特点四、公共管理学的研究内容五、公共管理学的产生

一、公共管理 指政府为代表的公共部门依法通过对社会公

共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。

涵义：（ 1 ）公共管理的主体是政府和其他公共部门，

而不是私人及其组织；（ 2 ）公共管理的对象——公共事务具有两个

显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；

（ 3 ）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；

（ 4 ）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；

（ 5 ）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。

• 　公共管理活动的具体类型：（ 1 ）公共政策 - 政府制定公共政策的活动；（ 2 ）政府管理 - 政府处理公共事务，提供

公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；

（ 3 ）非政府组织管理——除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。

二、公共管理学 公共管理学是一门运用包括管理学、

经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。

三、公共管理的特点　　（ 1 ）公共管理是一个整合性的概

念。公共管理在“什么”（ What ）与“为何”（ Why）层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”（ How）做的层面上沿袭企业管理。

　　 （ 2 ）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。

　　 （ 3 ）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。 　

（ 4 ）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。

（ 5 ）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（ Economy）

效率（ Efficiency） 效能（ Effectiveness） 公平（ Equality）　　（ 6）公共管理关注和重视政府改革与再造。（ 7）公共管理是一个不同学科共同参与的

研究领域。

公共管理的构成要素：（一）公共管理的主体 公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员

对社会公共事务进行的管理活动。

（二）公共管理的对象　　公共管理的直接对象是各类公共事务。 （三）公共管理的资源和手段　　公共部门最重要的资源是合法性。包括合法地组

成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，以及被管理者对管理者及其行为的认同。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。

　　公共管理的手段最基本的手段是制定和执行公共政策。　　

（四）公共管理的环境　　在公共管理的宏观环境分析中，

人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。

　　

四、公共管理学的研究内容　　 （一）公共管理学的基础内容　　公共管理学作为综合运用多种科学理论

和方法来研究公共管理活动及其规律的知识体系，从属于管理学科。

另一方面，公共管理学作为公共行政和企业管理的有机融合体，除了与公共行政学学科的逻辑体系不同外，与企业管理学的学科体系也应有区别。

五、公共管理学的产生 时代的产物 （一）西方国家摆脱困境的需要 1 、政府角色膨胀和规模扩大引起民众

的不满 2 、经济衰退和财政压力的加剧 3 、社会问题与政府不可治理性的增加

（二）科技革命和全球化浪潮 1 、科学技术革命是公共管理学产生和发展

的重要推动力量 2 、全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力

• （三）政府管理和民主制度方面的矛盾• 1 、以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难

以适应时代的要求• 2 、西方国家民主的现状难以满足民众的

“民主需求”

公共管理学与中国的市场经济（一）公共管理学能有效指导公共

部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷

（二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展

　　　

二、公共管理学与中国的社会发展　　（一）公共管理学有助于促进

包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展

　　（二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型

• 公共管理环境• 一、公共管理环境• 二、公共管理的环境要素• 三、中国公共管理的环境

• 一、公共管理环境• 公共管理环境是指对公共部门及其管理过程、管理方式、管理效果产生直接或间接作用和影响的外部条件的总和。

• 公共管理环境直接影响改革

经济

自然　　　　　　　　　　　　　　　　　　政治资源　　　　　　　　　　　　　　　　　　法律

科学　　　　　　　　　　　　　　　　　　社会技术　　　　　　　　　　　　　　　　　　文化

人口

公共管理环境

1 、环境特点•政治环境、经济环境、人文环境、资源因素等多方面 。

环境中的任何一个要素都是在不断变化的

指一个因素的变化可能导致环境中许多因素发生变化

外部环境因素不以企业的意志为转移，强制性、不可控性。

复杂性复杂性广泛性广泛性差异性差异性不确定不确定

性性动态性动态性

不同的国家和地区之间，宏观环境存在着广泛的差异，不同的企业，其微观环境也存在着很多差别

•2 、公共管理环境与公共管理的关系•作用：•稳定的环境 •不稳定和非常复杂的环境 •反作用 ：

•国民经济发展状况。•改革开放 30多年来经济发展速度超过 9.6% 。

•GDP 总量是 50多万亿美元。

• 仅次于美国，但人均 GDP位居世界第 100 位以后。仅相当于日本的 1/10 ，是全球的一个经济大国，但还不是一个经济强国 。

自 然 资 源 土地资源 ( 万公顷 ) 　 耕地面积荒地面积#宜农荒地林业用地面积 # 宜林荒山荒地（含宜林沙荒） 草原面积 # 可利用面积 森林资源 　 森林面积 ( 万公顷 ) 森林覆盖率 ( ％ ) 活立木总蓄积量 ( 万立方米 ) 森林蓄积量 ( 万立方米 )

13004 10800 3535 2849354714000031333

17491 18.21 13618101245585

• 2006GDP 前 100 名城市 (单位 :亿元人民币 ) 01 上海市： 10297

02 北京市： 7720 03 广州市： 6068 04 深圳市： 5684

2010 年全国大城市排名1、上海市 16872.42 亿元 增 9.9%2 、北京市 13777.9 亿元 10.2% 3 、广州市 10604.48 亿元 13.0% 4 、深圳市 9510.91 亿元 12.0% 5 、苏州市 9168.91 亿元 13.2%6 、天津市 9108.83 亿元 17.4%7 、重庆市 7894.24 亿元 17.1%8 、杭州市 5945.82 亿元 12.0%9 、无锡市 5758.00 亿元 13.1%10 、青岛市 5666.2 亿元 12.9%

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•政治环境－政治环境是公共管理环境中最重要的组成部分。

•是指在一定政治体系中与公共组织并列且对公共组织发生作用的诸种政治因素之总和。所谓政治体系，是政治关系的组织实体和制度的体现，是社会政治组织和政治制度的有机构成。政治体系一般包括两个方面的内容，一是社会政治组织，二是政治制度。

• 法律环境• 规范和保障作用 • 法律环境的基本因素主要包括：宪法、法律、法规的功能与效应；法律制度和法律价值观的特点，例如，人权保障和法律审判的规定，以及法律程序的制度化和稳定性程度；各个公共部门特别是政府机关的权力分配关系；立法程序等等。在现代社会中，法律环境对公共秩序的获得，公共管理活动的正常化、可持续化，甚至是在公共管理人员为自己所作决定而承担的法律责任等方面，都有着至关重要的影响 。

•社会文化环境•包括一国或地区的预言、文字、教育水平、宗教信仰、社会价值观念以及由此引起的社会成员的行为态度，如消费习惯、工作态度及结构的变化等方面。其中，社会价值观念的变化对于经济结构、劳动力供给结构等经济因素以及公众的政治倾向、党派关系、政府政策倾向等政治因素都会产生很大影响 。

•科学技术环境 •科技环境主要是指在科学、工程技术、医药以及其它领域内知识和能力的一般水平，以及交通、通讯、信息处理、医药服务、安全服务、环境分析、生产和制造过程及农业生产的一般能力 。

•根据孔茨的观点，下述 8 个方面的技术变化对组织和社会的影响最为重要：

• 1．人类掌握货运和客运的时间与距离的能力已经提高，具体表现在铁路、汽车与卡车、飞机、宇宙飞船方面；

• 2．生成、储存、运输与分配能源的能力已经提高，具体表现在电力、核动力、激光等方面；

• 3．设计新材料和改变原有材料的性质的能力已经提高，从而使这些材料能更好地为各种需要服务，具体表现在合金钢、合成纤维、塑料和新药物等方面；

• 4．体力作业的机械化或自动化；• 5．某些脑力劳动的机械化或自动化，大大地扩展了我们储存、处理、选择和供给数据资源的能力；

• 6．人类感觉事物能力的扩大，具体表现在雷达、电子显微镜、夜间观察仪器等方面；

• 7．加深了对个体与群体行为的理解，并懂得如何加以处理，具体表现在激励的心理基础、群体行为方式、已有改进的管理方法等；

•8．加深了对疾病和疾病治疗的理解等。

•自然环境 •自然环境就是由全部自然的、物质的背景所构成的因素，具体包括资源因素、地理因素、地质因素、气候因素、生态因素等等。