Развитие института муниципальных услуг, оказываемых...

Некоммерческое партнерство «Российское правотворческое общество»

«РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ, ОКАЗЫВАЕМЫХ ГРАЖДАНАМ И ЮРИДИЧЕСКИМ

ЛИЦАМ»Договор о предоставлении гранта № Г- 241 от 21.10.2013 г.

Срок реализации проекта с 1 ноября 2013 года по 30 июня 2014 года

При реализации проекта использованы средства государственной поддержки, выделенные в качестве гранта в соответствии с Распоряжением Президента Российской Федерации от 29.03.2013 г. № 115-рп и на основании конкурса, проведенного Фондом ИСЭПИ

Москва, 2014 год

1

СОДЕРЖАНИЕ

ОПИСАНИЕ ПРОЕКТА ………………………………………………………………………………. 3

СОЦИАЛЬНАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ПРОЕКТА ………………….……….……………………… 7

ПЛАНИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОЕКТА …………………….……………......... 12

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ И ИТОГИ ПРОЕКТА……………………..…………………… 14

ИНФОРМАЦИОННОЕ СОПРОВОЖДЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТА ………. 26

2

ОПИСАНИЕ ПРОЕКТАЗначимость и актуальность проекта

Институт оказания муниципальных услуг за последние годы претерпел коренные изменения и продолжается е его реформирование: расширился перечень муниципальных услуг, появились стандарты и регламенты оказания муниципальных услуг, наконец, во многих муниципальных образованиях успешно стали работать МФЦ, все активнее используется Интернет для оптимизации процесса оказания муниципальных услуг.

Изменения коснулись как органов местного самоуправления, муниципальных служащих, так и простых граждан – получателей муниципальных услуг. Однако, как любая модернизация процесс совершенствования порядка оказания муниципальных услуг не всегда и не везде проходил и проходит гладко.

Исследование существующего порядка оказания муниципальных услуг с точки зрения совершенства правового регулирования данного института, особенностей правоприменительной практики, сложившейся в различных муниципальных образованиях, наконец, изучение мнения самих получателей муниципальных услуг представляется актуальной, общественно значимой и необходимой работой, результаты которой могут быть использованы при дальнейшем развитии института оказания муниципальных услуг.

3

Основные цели и задачи проекта

Исследование отношения граждан

к институту муниципальных

услуг

Анализ законодательства, регулирующего порядок

оказания муниципальных услуг гражданам и

юридическим лицам

Исследование правоприменительной

практики оказания муниципальных услуг

Разработка предложений по повышению качества оказания муниципальных услуг, росту доверия к ним со стороны граждан и в целом налаживанию сотрудничества

между органами местного самоуправления и гражданами

4

Основные целевые группы проектаПроект изначально носил характер кабинетного научного исследования. Предметом исследования были нормативные правовые акты, регулирующие порядок оказания муниципальных услуг (проанализировано более 1000 актов различного уровня); общественные отношения, складывающиеся в процессе их предоставления, правоприменительная практика (в том числе, проанализированы сайты более 200 муниципальных образований).

Применительно к социологическому исследованию, проведенному в рамках проекта, направленному на выявление отношения граждан к порядку оказания муниципальных услуг, целевой группой выступили граждане получатели муниципальных услуг.

5

География проектаГеографию научно-исследовательской части проекта можно очертить условно, т.к. предметом изучения экспертов было федеральное законодательство, законодательство десятков субъектов Российской Федерации и нормативные акты различных муниципальных образований по вопросам оказания муниципальных услуг.

Особое внимание уделялось пяти субъектам Федерации, на территории которых проводилось социологическое исследование – это г. Москва, Волгоградская область, Нижегородская область, Орловская область, Ярославская область.

6

В настоящее время реформа местного самоуправления выходит на качественно новый уровень, который можно отличить от предыдущих беспрецедентным внимание к проблемам местного самоуправления представителей различных политических партий, общественных организаций, гражданского общества. Реформа различных сфер местного самоуправления, включая оказание муниципальных услуг, непосредственно оказывает влияние на граждан. От того, насколько успешно она будет проведена, зависит уровень жизни граждан, их удовлетворенность работой местных органов управления.Многие граждане не до конца понимают значение и основные направления работы органов местного самоуправления, что при наличии различного рода проблем (неудовлетворенность состоянием и функционированием сектора ЖКХ, нехватка мест в детских садах, неудовлетворительное качество автомобильных дорог и т.п.) может привести и в некоторых случаях приводит к негативному отношению граждан не только к этому уровню управления, но и зачастую к системе органов власти в стране в целом.

СОЦИАЛЬНАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ПРОЕКТА

7

Муниципальное управление находится «наиболее близко» к гражданам, может и должно быть их союзником в решении вопросов местного значения. Одним из основных инструментов для этого является институт муниципальных услуг, именно он, как одна из социально значимых сфер работы органов местного самоуправления был выбран предметом исследования.Социальная значимость проекта заключается в том, что его результаты должны внести вклад в улучшение положения граждан-получателей муниципальных услуг. Подготовленные в рамках проекта предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере оказания муниципальных услуг направлены на повышение уровня доверия граждан к органам местного самоуправления, обеспечение более эффективных механизмов для граждан в вопросах реализации прав на муниципальном уровне, оптимизацию деятельности органов местного самоуправления.

СОЦИАЛЬНАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ПРОЕКТА

8

Результативность и эффективность проектаВ начале проекта в числе запланированных позитивных изменений значились:получение аналитической информации (на основе системного анализа нормативно-правового регулирования, правоприменительной практики, данных социологического исследования, зарубежного опыта), полезной для совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих порядок оказания муниципальных услуг, и практических аспектов их оказания;обеспечение учета мнения граждан о существующем порядке оказания муниципальных услуг, недостатках организации процесса их оказания, предложений по их искоренению;подготовка предложений по совершенствованию существующей системы оказания муниципальных услуг;публикация Сборника с результатами проведенного исследования.

В ходе реализации проекта существенной корректировки запланированных позитивных изменений не производилось.

9

Итоги реализации проектаПодготовлены:1) аналитический отчет по теме «Анализ нормативных правовых

актов, регулирующих порядок оказания муниципальных услуг»;2) аналитический отчет по результатам социологического

исследования «Отношение граждан к предоставляемым муниципальным услугам»;

3) аналитический отчет по теме «Анализ правоприменительной практики оказания муниципальных услуг» (на втором этапе реализации проекта);

4) аналитический отчет по теме «Выводы, рекомендации и предложения органам государственной власти и органам местного самоуправления по совершенствованию правового регулирования и развитию института муниципальных услуг в России»;

5) Сборник с аналитическими материалами, разработанными в ходе реализации проекта, «Институт муниципальных услуг в России: современное состояние и направления развития», тираж 1000 экземпляров.

Проведение аналогичных исследований в будущем представляется необходимым условием для подготовки значимых общественных инициатив по совершенствованию правового регулирования различных аспектов деятельности органов местного самоуправления.

10

Тиражируемость полученного опыта и результатов проекта

Учитывая специфику проекта (научно-исследовательская работа и социологическое исследование по изучению института оказания муниципальных услуг), можно говорить о его уникальном характере, т.к. любое научное исследование, подготовленное группой экспертов в определенное время, является отличным от других собственным взглядом на изучаемое явление и содержит оригинальные предложения решения поставленных перед исследователями задач.Вместе с тем можно говорить о тиражировании самого подхода при проведении подобных исследований, т.е. использовании комплексного изучения явления с проведением социологического исследования, анализа правового регулирования, правоприменительной практики, зарубежного опыта по аналогичной проблеме. И на основе такого системного анализа уже разрабатывать предложения по совершенствованию того или иного правового института.

11

Календарный план проектаИзменений календарного плана в ходе проекта не производилось.

Смета проекта Запланированных средств было достаточно для выполнения проекта в планируемых масштабах и сроках.

Софинансирование проектаЗапланированное в начале проекта софинансирование в размере 280 000 рублей удалось обеспечить в полном объеме.

ПЛАНИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОЕКТА

12

Какое значение для ННО имела реализация данного социального

проекта Реализация проекта позволила экспертам НП «Российское правотворческое общество»:

приобрести новые навыки аналитической работы,

повысить уровень профессиональной компетенции,

обменяться опытом с коллегами.

Исследование порядка оказания муниципальных услуг в рамках кабинетной работы по анализу нормативных правовых актов и правоприменительной практики с одновременным проведением социологического исследования позволило объединить и взаимно обогатить результаты работы правоведов и социологов, подготовить более обоснованные и актуальные предложения по развитию института оказания муниципальных услуг в России.

13

Выводы по результатам анализа нормативных правовых актов, регулирующих порядок оказания муниципальных услуг (краткие выводы из аналитического отчета по теме «Анализ нормативных правовых актов, регулирующих порядок оказания муниципальных услуг»)

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ И ИТОГИ ПРОЕКТА

На федеральном уровне приняты базовые, основополагающие федеральные законы, регулирующие порядок предоставления муниципальных услуг, субъекты Федерации приняли собственные нормативные акты в этой сфере, также как и муниципальные образования. Роль федерального законодателя пока ограничивается установлением базовых правил и требований к порядку предоставления муниципальных услуг, которые затем развиваются и дополняются региональными законодателями и представительными органами местного самоуправления с учетом соответствующей специфики.

Программы снижения административных барьеров имеют разные нормативно-правовые основы, указанные в нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которыми они утверждаются (как по субъектам принятия, так и по правовым формам). В перспективе необходимо унифицировать данные нормативно-правовые основания. 14


Согласно реестрам муниципальных услуг, утверждаемым органами местного самоуправления, их перечень, категории и содержание зачастую и не совпадают, при том, что многие из муниципальных функций являются типовыми, поскольку они основаны на действующем федеральном и региональном законодательстве (например, правовое регулирование вопросов местного значения, делегирование государственных полномочий местному самоуправлению и т.д.).

Определение первоочередных муниципальных услуг (функций), предоставляемых органами местного самоуправления муниципальных образований в электронном виде, должно зависеть от конкретных критериев первоочередности предоставления в электронном виде тех или иных муниципальных услуг, поскольку общие перечни муниципальных услуг на территориях различных субъектов Российской Федерации могут существенно отличаться как по количеству, так и по содержанию.

15


В официальных базах данных органов местного самоуправления в наличии мало перечней услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг структурными подразделениями органами местного самоуправления.

Разработка и принятие регламентов по каждой государственной и муниципальной услуге, которые в основе своей дублируют друг друга, порождают фантастическую массу бумаг и дополнительное расходование ресурсов, как кадровых, так и финансовых.

16

Выводы по результатам социологического исследования (краткие выводы из аналитического отчета по результатам социологического исследования «Отношение граждан к предоставляемым муниципальным услугам»)


В массе своей граждане не отделяют муниципальный уровень получаемых услуг от услуг государственных.

Частота обращения граждан в муниципальные органы различна и определяется ситуативными факторами. Однако в целом можно говорить о 3-5 обращениях граждан в муниципальные службы в течение 3-х лет.

Поведение среднестатистического получателя услуг базируется на сформировавшихся стереотипах. Значительная часть граждан по тем или иным причинам избегает использования интернет-сервисов при обращении в муниципальные органы (93%). Лица пожилого возраста отдают предпочтение очному визиту в учреждения даже для получения первичной информации о доступе к той или иной услуге (63%).

Региональная специфика ключевых аспектов исследования проявляется далеко не всегда. Исключение составляет показатель использования интернет-сервисов при обращении в муниципальные учреждения: в столичном регионе доля интернет -обращений в 2 раза выше среднего показателя по массиву (в среднем 18%).

17


Оценки заявителей позволяют рассматривать МФЦ в качестве удачного и эффективного формата организации работы с гражданами.

По мнению значительной части получателей муниципальных услуг, 30-минутный период времени, затраченный на визит в муниципальное учреждение, является комфортным (так считают 67,5%). Данный показатель для МФЦ, несколько ниже, применительно к визиту в данное учреждение граждане чаще говорили о 15 минутном промежутке времени.

Значительная часть опрошенных с опытом обращения в органы местного самоуправления и МФЦ оценивает работу данных служб, сравнивая их. Показатель удовлетворенности граждан работой МФЦпочти в 2 раза выше, чем у других структур. 44% опрошенных считают данный формат предоставления услуг предпочтительным.

Уровень информированности граждан о механизмах и процедурах доступа к муниципальным услугам можно охарактеризовать как «средний».

Граждане демонстрируют низкий процент обжалований действий сотрудников органов местного самоуправления и МФЦ (3,5%). 18

Выводы по результатам анализа правоприменительной практики оказания муниципальных услуг (выводы из аналитического отчета по теме «Анализ правоприменительной практики оказания муниципальных услуг»)


В связи с расширительным пониманием «муниципальной услуги» и возникающими в связи с этим проблемами и недоразумениями при обращении физических и юридических лиц за той или иной услугой, исходной позицией должно стать четкое и однозначное разъяснение необходимого и обязательного содержания (предметного наполнения) каждой муниципальной услугой. Это особенно важно в том случае, если государственные и муниципальные услуги предоставляются в формате единой организационно-информационной системы.

Расширяя возможности для получения государственных и муниципальных услуг в электронном виде, власти регионов и муниципалитеты стали создавать инфраструктуры дополнительных подсистем общественного доступа, взаимодействующие с региональными инфраструктурами электронных правительств (МФЦ).

19

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ И ИТОГИ ПРОЕКТАМФЦ имеют и успешно реализуют возможности не только предоставления собственно муниципальных услуг, но и решения других, дополнительных к этому, задач функционирования муниципальных образований.С целью усовершенствования системы предоставления государственных и муниципальных услуг в ряде муниципальных образований России разработана и внедрена система электронных форм для подачи заявления заявителями.В настоящее время доступность муниципальных услуг в сфере дошкольного образования рассматривается в качестве одной из наиболее сложных социальных проблем. Важным ресурсом повышения доступности и качества предоставления муниципальных услуг в сфере культуры и досуга, является развитие муниципальных библиотек. Самостоятельной задачей в системе предоставления муниципальных услуг является работа с людьми с ограниченными возможностями. В практике оказания государственных и муниципальных услуг происходят существенные изменения, обусловленные необходимостью реализации действенных мер профилактики и противодействия «бытовой» коррупции. Особое внимание уделено широкому внедрению в эту сферу деятельности практик стандартизации и регламентирования предоставляемых гражданам государственных и муниципальных услуг, прежде всего, в отраслях имеющих высокую социальную значимость. 20


Основные проблемы правоприменительной практики оказания муниципальных услуг

1) Неполнота информации о порядке оказания муниципальных услуг, в том числе на порталах публичных услуг, на сайтах уполномоченных органов и организаций;

2) Не все государственные и муниципальные услуги переведены в электронный вид;

3) С появлением МФЦ произошло перераспределение нагрузки между ними и органами местного самоуправления, должностные лица которых теперь меньше работают непосредственно с заявителями, но значительно больше с документами в рамках административных процедур по предоставлению той или иной муниципальной услуги, т.к. МФЦ всего лишь посредник между ее получателем и исполнителем;

4) Подбор достаточного количества квалифицированных кадров для работы не столько в органах местного самоуправления, сколько в МФЦ, число которых постоянно увеличивается;

5) Интенсивное изменение действующих правовых норм, которое не всегда учитывает реальные проблемы и потребности заявителей и должностных лиц в упорядочивании сложившихся общественных отношений.

21

Рекомендации и предложения по совершенствованию правового регулирования и развитию института муниципальных услуг в России (краткие выводы из аналитического отчета по теме «Выводы, рекомендации и предложения органам государственной власти и органам местного самоуправления по совершенствованию правового регулирования и развитию института муниципальных услуг в России»)


Предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования порядка предоставления муниципальных услуг в России:

Унификация понятийного аппарата института муниципальных услуг; совершенствование норм-дефиниций в действующем законодательстве Российской Федерации;

Приведение действующих нормативных правовых актов в соответствие с федеральными законами, в частности с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг” и Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”;

22


Определение и установление общих требований и условий (стандартов муниципальной услуги, технико-правовых норм) предоставления муниципальных услуг гражданам и юридическим лицам;

Формирование единого реестра необходимых при предоставлении государственных и муниципальных услуг или участвующих в межведомственном взаимодействии (включая документы, подтверждающие факт совершения оплаты) электронных форм документов;

Разработка и утверждение нормативных требований к порядку подготовки, утверждения, согласования, государственной регистрации и официального опубликования электронных форм документов, необходимых для предоставления услуг или участвующих в межведомственном взаимодействии;

Ведение мониторинга нормативных правовых актов всех уровней (федеральных, региональных и местных), регулирующих порядок предоставления муниципальных услуг, на наличие в них коррупциогенныхфакторов;

Определение вида юридической ответственности и размера наказания за нарушение требований и условий предоставления муниципальных услуг гражданам и юридическим лицам. 23


Рекомендации по упорядочению предоставления муниципальных услуг в России (практические аспекты):

Организация обучения граждан современным технологиям предоставления муниципальных услуг;

Продолжение работы по созданию удобных и доступных механизмов перевода документов из бумажной формы в электронную форму, при этом не просто обеспечить возможность подачи документов через портал государственных, муниципальных услуг (в этом направлении уже к настоящему времени сделано не мало), а расширять практику использования электронной цифровой подписи гражданами и юридическими лицами при обращении за получением муниципальных услуг;

Доработка Единого портала государственных и муниципальных услуг с учетом накопленного опыта его использования с целью оптимизации бюджетных расходов на его содержание и предоставление публичных услуг (включая муниципальные) в электронном виде;

Развитие возможностей для представления сопряженных муниципальных услуг при оказании поддержки малому предпринимательству;

24


В связи с трудностями нахождения многих документов личного хранения, необходимых для получения большинства муниципальных услуг, рекомендуется как сокращение перечня таких документов, так и формирование единых информационных ресурсов, содержащих документы, выдаваемые управлениями ЗАГС (Минюст России), сведения о регистрации по месту жительства и пребывания (ФМС России), а также документы о высшем образовании (Минобрнауки России) и другие;

Подготовка/переподготовка (образование) муниципальных служащих и сотрудников уполномоченных организаций, участвующих в предоставлении муниципальных услуг; разработка и реализация многопрофильных образовательных программ подготовки и переподготовки кадров для сферы муниципального управления;

Разработка и внедрение единой системы мониторинга предоставления муниципальных услуг, оценка качества предоставления муниципальных услуг их получателями, ведение ежегодной сводной статистики по основным показателям предоставления муниципальных услуг на всей территории Российской Федерации.

25

ИНФОРМАЦИОННОЕ СОПРОВОЖДЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТА

Подготовлен и издан Сборник с аналитическими материалами, разработанными в ходе реализации проекта, - «Институт муниципальных услуг в России: современное состояние и направления развития», тираж 1000 экземпляров.

26

Развитие института муниципальных услуг, оказываемых...

Government & Nonprofit