公共政策獨門暗器 研究所.高考二級.高普.特考保成
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主題一 公共政策基本概念
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公共政策 暗器2
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主題一 公共政策基本概念 3
1根據 Theodore Lowi 及 Robert Salisbury 兩人的看法,公共
政策可分成以下四種類型:分配性政策、重分配性政策、
管制性政策、自我管制性政策。試分別闡述四種政策的內
涵,並各舉我國兩項政策說明之。 【96 高考】
試界定分配性政策與重分配性政策之意涵,並舉例說明之。
【96 原住民】
請以政策成本集中或分散於標的人口的程度,以及政策利
益集中或分散於標的人口的程度做為交叉分類的標準,分
別詮釋管制政策(regulatory policies)、分配政策(distributive
policies)以及重分配政策(redistributive policies)所呈現出
來的不同特質,並請分別舉例說明之。 【96 地特】
行政院院會通過自 2010 年起取消軍教的薪資所得免稅優
待。試問從公共政策類型來看,前者屬性為何?內涵為何?
並從可行性評估的角度加以分析。 【98 高考】
何謂「管制性政策」(Regulatory Policy)?其與「自我管
制性政策」(Self- regulatory Policy)之間有何不同?近代
政府管制革新(Regulatory Reform)的方向為何?
【99 身心特】
何謂保守派政策(conservative policies)?何謂自由派政策
(liberal policies)?試各舉三個實際政策案例說明之。
【99 高考】
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公共政策 暗器4
近五年出題情形詳如上述。
主題單元公共政策類型(型態)。
考題偏好與趨勢高考命中率較高。
答題重點與技巧
破題說明政策型態的意義,並能舉出代表性學者之分類
型態。
申論重點在於以下幾點:政策類型定義、屬性(零和或
是非零和)以及執行時是否容易取得順服或會有抗拒、
實際的政策舉例。
結論時盡量能舉出其他任一不同學者之政策分類!
政策型態(policy types)指政策在特定界限中所表示的特
質,故亦有學者將之稱為「政策領域」(policy arenas)。根據羅
威(Theodore Lowi)在其所著〈分配、管制、再分配:政府的
功能〉一文中,其將政策類型區分為分配性政策、管制性政策
及再分配性政策;而沙力斯堡(Robert Salisbury)則在其〈公共
政策的分析〉一文中則將此三種型態擴大,增列「自我管制性
政策」,茲就此四類型政策分述如后。
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主題一 公共政策基本概念 5
分配性政策(Distributive policy):
指政府機關將服務、利益或成本、義務分配給不同的標的
人口享受或承擔的政策。此類型基本上屬「非零和」
(non-zero sum)的政策,即此類政策之執行並不構成「他
方之所得乃是建立在另一方之所失」的基礎上,故較易被
接受。如各項社會福利政策中之「老人津貼」、「失業救濟
金」等。
管制性政策(Regulatory policy):
指政府設定一種特定的原則與規範以指導政府機關或標的
人口從事某些行動或處理各種不同利益的政策。此類型屬
於「零和」(zero-sum)的政策,因為政策的執行常使一方
獲利而另一方失去利益,因此易受抗拒,如財稅政策、外
匯管制政策、限制山坡地開發、住宅區不得蓋工廠等。
再(重)分配性政策(Redistributive policy):
指政府機關將某一特定標的團體之利益或成本移轉給另一
標的團體來享用或負擔的政策。此類型屬「零和」的政策,
因此易受抗拒,如我國之綜合所得稅採累進稅率即是;或
是即將實施之「負所得稅政策」亦屬之。
自我管制政策(Self-regulatory policy):
指政府機關對某特定團體之活動僅設定原則性之規範,而
任由該標的團體自行決定其活動方式。此類型屬「非零和」
的政策,執行上阻力較小,如教育政策中之「大學自治」
或「政府授權出口同業公會自行檢驗管制出口商品之品質」
等。
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公共政策 暗器6
除開上述,學者瑞普利與法蘭克林(Ripley and Franklin)
根據政策利益-成本的分配、權力競爭的運作方式,將公共政
策區分為分配性政策、再分配性政策、保護性管制政策與競爭
性管制政策等四種政策類型。這四種類型在政治利益分配及權
力運作的方式上均有所差異,前三種類型與申論段落前三者意
涵相當,不再贅述,茲就其「競爭性管制政策」補述如下:
所謂競爭性管制政策(competitive regulatory policies)是指
政府為達社會整體資源的充分有效發揮,與某些管制性的目
的,從競爭團體中擇優賦予特定的運作權利與義務,並管制或
排除其他團體之運作。此類政策所管制之活動通常對社會的影
響力極為深遠。例如我國高鐵所採取的 BOT 政策(興建-
Build、營運-Operate、移轉-Transfer),即屬競爭性的管制政
策。例如甲公司得標並於興建完工的 30 年營運期間,政府管制
其他公司不得另建第二條高鐵,以保護甲公司的權益。
保守派政策(conservative policies)與自由派政策(liberal
policies)即指不同的政策型態之意;以下分述之:
基本意義:
自由派政策(liberal policies)涉及傾向保護消費者及弱勢
族群利益的政策。
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主題一 公共政策基本概念 7
保守派政策(conservative policies)涉及傾向支持促進企業
經營者利益的政策。
實際政策案例說明:
自由派政策:
如消費者保護法、菸害防制法、各項社會福利政策皆屬之。
保守派政策:
如企業營業稅減免、獎勵投資條例、鼓勵大陸台商返鄉優
惠措施等皆為適例。
政策工具的類型、政策設計的類型(詳見本書主題四考題範
例 4)。
2「政策」與「決策」有何不同?又「政策」、「計畫」與「實
施方案」意含為何?其間之層級性為何,試舉例說明之。
請試按史達林(Grover Starling)的「公共政策連結性」概
念以及唐恩(William Dunn)之「政策結構層級性」觀念,
申論公共政策的基本特性─層級性。同時並舉國內的任一
簡例加以輔證說明。
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公共政策 暗器8
近五年出題情形政大公行所考題。
主題單元公共政策層級性。
考題偏好與趨勢未來高考三級有機會出題。
答題重點與技巧
破題說明政策層級性之意義與重要性,並能舉出代表性
學者之分類看法。
申論重點在於詳細說明 Starling 與 Dunn 的政策層級看法
與內涵,並舉國內實際的政策案例佐證之。
結論時強調政策層級性之特性;並引伸關於政策層級的
不同觀點!
政策層級性意謂政策結構,即一項政策原則之下所統屬的
不同層級的計畫、方案、程序等以及層級間的關係,基本上是
上層指導下層,下層不僅不得違反上層,更應在妥善規劃以及
執行下達成上層所顯示的目標。以下就 Starling 與 Dunn 之概念
分別說明之。
Starling 的政策結構:
其將政策層級分為政策(policy)、計畫(plan)、實施方案
(program or project)及程序或步驟(procedure),其間關
係如下圖:
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主題一 公共政策基本概念 9
可測量目標
G1
G3
G4
......... Gn
Goals
G2
政策(Policy)
政策目標
專案(Project)
A1
A3
A4
......... An
A2
Actions政策行動
計畫(Plan)
O1
O3
O4
......... On
O2
Objectives
「政策」、「計畫」與「實施方案」是有區別的:
政策是根據優先順序所排列的一組目標系列;它是屬於
以政策目標(Policy goals)為主體的原則性宣示。
計畫是為達成上述目標,一組可測量目的之組合;它是
以政策目的(Policy objectives)為主體的行動策略。
實施方案則是為完成政策目的,一組特定行動之組合;
也就是具體的行動措施。
例如:空氣污染防制政策的目標為「維護國民健康、生活
環境,以提高生活品質」;「藍天計畫」是為達成空氣品質
目標而推動之計畫,至於具體的實施方案則如對機動車輛
的檢查、污染性工廠的稽查等。
Dunn 的政策結構:
其將政策結構區分如下:
主要政策(major policies):
代表政府的全面性目標,包括對長期目標及社會未來可
能發展的預測,並指導以下各級政策或計畫的規劃、協
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公共政策 暗器10
調與執行。如我國大陸政策的「國家統一綱領」。
二級政策(secondary policies):
依照主要政策的目標,所設定較具體或可行的政策、法
令,並界定出標的團體、利害關係人(stakeholders)。如
兩岸人民關係條例、國家安全法、港澳關係條例、海基
會監督條例等。
功能性政策(functional policies):
指的是各機關所需預算、財政等總體資源分配的方案
(alternatives),如各機關的年度單位預算書、各種經費
支付標準。
次級政策(minor policies):
代表達成政策目標所需的各種方案(projects),如大陸政
策中「就養榮民赴大陸地區長期居住就養給付發給辦
法」、「大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定
居許可辦法」、「在大陸地區從事投資或技術合作許可辦
法」、「大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法」
等。
標準作業程序或規則(standard operating procedures or
rules):
指的是各運作單位的組織規程及運作準則,如人事法規。
由上述可知,政策層級性具以下重要特質:高層政策所
面對的問題複雜性以及政治性愈高:因此,上層目標愈顯模糊
而多樣,在各多樣的目標指引下,行政機關各下屬業務單位規
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主題一 公共政策基本概念 11
劃並執行各級更為具體可行的計畫。愈高層政策愈缺乏可逆
性(irreversibility):由於高層政策涉入成本投資大,政策一經
決定後短期內不易改變政策方向,以免造成巨大政潮及無所適
從性。若欲修正,則從下級政策或更低層計畫方案進行實質性
修正,獲致成果並累積後,再由上層政策予以公開確認。
此外,國內亦有學者將公共政策分為四個層次,可為參考:
政治政策(political policy):
又稱為政黨政策,這是指政黨向社會民眾所提出的公共政
策,通常具有一般性、原則性或理想性的色彩;如民進黨
曾於民國 89 年總統大選時提出「清流共治,全民政府」的
政治政策。
政府政策(government policy):
又稱為國家政策,政黨一旦取得執政權,入主政府部門,
就開始組閣,形成自己的政策主張,以落實政黨的政治政
策。因此,政府政策通常比政治政策更為具體,例如:連
戰當選副總統後提出「國家競爭力提昇」計畫。
首長政策(executive policy):
又稱為執行政策,是指機關首長在政府政策的指示下,依
據計畫的優先順序與預算配置的狀況而擬定的政策,例如
在國家競爭力提昇計畫中,最重要的一項首長政策是行政
院經濟建設委員會所主辦的「亞太營運中心計畫」。
行政政策(administrative policy):
這是指為了實踐政府政策與首長政策所擬訂的一系列行動
綱領,包括:成立相關單位、配置相關預算、研擬行動計
畫、建立監督機制等具體的細部計畫,如經濟部為了實現
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公共政策 暗器12
亞太營運中心計畫,特別研擬以高雄港為中心的境外轉運
中心計畫,這些政策都牽涉預算與人力的配置問題,必須
要很具體,才能實現政府政策與首長的預定目標。
3政策主張(policy advocate)與政策分析(policy analysis)有
何不同?政策分析具有那些特性? 【96 身心特】
近五年出題情形詳如上述。
主題單元政策分析之內涵。
考題偏好與趨勢特種考試較有機會出題。
答題重點與技巧
破題說明政策分析一詞之起源與其基本意義。
申論重點為政策分析與政策主張(倡導)之定義與特性。
結論引伸公共政策之主要活動內容。
「政策分析」一詞之產生,主要應歸功於學者林布隆
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主題一 公共政策基本概念 13
(Charles E. Lindblom)於 1958 年的提出,其次公共行政學者卓
爾(Y. Dror)在 1967 年之〈公共行政評論〉發表一文,呼籲政
治學及公共行政學方面的專家學者應致力發展「政策分析」科
學,亦功不可沒。戴伊(Thomas Dye)指出:「政策分析就是描
述與解釋政府活動的原因與結果」,點出政策分析的基本特質,
以下依題意分述如后。
政策分析:又稱為實證的政策分析
政策分析主要在於描述、解釋各種政策的肇因及其後
果,研究政府的實際功能,政府為何制定此種政策?政
策內容為何?由此政策之執行會產生什麼後果等。
政策分析過程具相當的活動力,透過客觀而精確的處理
方法,以提高分析的解釋力。是以,政策分析主要在解
釋不同政策的原因和結果的活動,並透過科學的、系統
的調查與分析,以發現其關聯性和因果性。
由此可知,政策分析具有三個明顯的特徵:
政策分析者的主要旨趣在解釋(Explanation),而非規
範性(Prescription)的探討。
針對政策的前因及後果作一嚴謹的研究和科學的推
理。
對公共政策的前因與後果的問題,致力發展統一的命
題,並逐漸累積具有一般性,能夠普遍適用的、可靠
的研究成果。
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公共政策 暗器14
政策主張(倡導):又稱為規範的政策分析
指對一項公共政策的本質、目的、價值與理念,進行討
論、辯護、建議與批判等。其目的在規範政府去追求被
視為好的政策活動。
一 般 說來 , 成 功 的 政策 倡 導需 要 靠雄 辯 的能 力
(Rhetoric)、說服的能力(Persuasion)、組織的能力
(Organization)及活躍的表現(Activism),才能達到倡
導政策的目的。因此,它是主動的、主觀的,且具有價
值判斷的。
由以上政策分析及政策倡導的說明,可知公共政策研究大
致包括了三類活動:
描述性活動:
主要包括對政策內容、過程或階段的敘述。
解釋性活動:
目的在於建構公共政策運作的普遍通則或因果關係,企圖
為公共政策的推廣或控制,找出一個有效而可靠的立論基
礎。
規範性活動:
討論公共政策所涉及的哲學理念、價值倫理與運作原則,
以期促使政府得因「正確」政策的實施(如對財務結構不
良蓄意淘空公司資產的股東,可否給予紓困)而邁向合理
的社會。
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主題一 公共政策基本概念 15
政策制定過程與政策分析過程(詳見下題範例)。
4政策制定可劃分成那幾個階段?每個階段的政策分析方法有
何不同?各有何特性?試分別說明之。 【93 高考】
近五年出題情形詳如上述。
主題單元政策分析過程。
考題偏好與趨勢特種考試較有機會出題。
答題重點與技巧
破題說明政策分析一詞之起源與其重要性。
申論重點為詳述政策制訂有哪些階段以及有哪些分析方
法。
結論可引伸 Dunn 的政策分析架構作為呼應。
「政策分析」一詞之產生,主要應歸功於學者林布隆
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公共政策 暗器16
(Charles E. Lindblom)於 1958 年的提出,其次公共行政學者卓
爾(Y. Dror)在 1967 年之〈公共行政評論〉發表一文,呼籲政
治學及公共行政學方面的專家學者應致力發展「政策分析」科
學,亦功不可沒;然而政策制定過程(Policy-making process)
與政策分析過程(Policy-analytical process)之區別,必須予以
澄清。茲依題旨分別說明如下。
政策制定過程之意義:
政策制定過程是指公共部門實際制定公共政策之過程,這
個過程充滿「政治性」,參與此一過程之政策行動者相當
多,幾乎所有政策利害關係人都包含在內;這個過程包含
下列步驟:需求認定;建議形成;政策採納;政
策執行;政策評鑑。由此看來,政策制定過程具有以下
四項特色:
它是一項公共政策之「實際」形成過程。
政策制定過程必然涉及許多政策參與者。
政策制定過程是充滿政治性的。
政策參與者多數以「自然語言」進行溝通;以「經驗知
識」作成判斷;以「應用邏輯」進行思考。
政策分析過程之意義:
政策分析過程是指政策分析家站在政策制定者或其他利害
關係人之背後,以政策科學之方法論,觀察政策制定過程
之邏輯過程。由此觀之,政策分析過程具有以下四項特色:
政策分析家本身之世界觀與分析技巧扮演重要角色,當
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主題一 公共政策基本概念 17
他觀察政策制定過程之每一階段皆應適用不同之方法。
政策分析過程是傳統政策科學家所建構之後設過程
(Meta-process),不一定是實際之政策制定過程。
政策分析過程是理性的、非政治性的。
政策分析家以「建構語言」進行溝通;以「專業知識」
作判斷,以「重建邏輯」進行思考。
政策分析過程是指政策分析家觀察政策制定之過程,這個
過程基本上是理性的、非政治性的;政策分析之目的是希
望能找出政策制定過程何以出現問題?政策目標設定是否
正確?解決方案是否可行?政策結果是否發生正面影響
等。
政策制定過程是一種政策形成之實際程序,這個過程基本
上是藝術的、政治性的。同時,政策制定者為一實務者,
相當仰賴經驗知識,以應用邏輯進行政策規劃與管理;政
策分析家則是一位研究者,相當仰賴科學知識,以重建邏
輯或方法論進行政策之分析。
政策制定過程與政策分析過程之區別在於兩者所適用之工
具不同,前者所需要的是藝術、政治分析能力;後者則強
調技術、科學分析的技巧。無論如何,這兩個過程是密切
相關的,若不充分了解政策制定過程,則政策分析活動將
顯得貧瘠;而政策分析過程則可以協助吾人更了解政策制
定過程之實際情況。茲繪圖比較二者關係如下:
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公共政策 暗器18
政策制定過程
需求認定 建議形成 政策採納 政策執行 政策評估
資料分析樣本調查政策模擬因果分析預測技術
方案設計風險分析決策分析科技評鑑
實驗方法時間序列資訊系統審 計快速評估
政治可行性政治聯盟政治行為預算技術
組織設計學習曲線時程模式誘因決策需求彈性
政策分析方法
除開上述,吾人認為最足以反映政策科學之政策規劃架構
者乃是 Dunn 之政策分析過程;Dunn 認為構成政策規劃架
構者有兩大要素,正足以說明題旨之核心概念:
政策相關資訊(policy-relevent information):
指政策規劃時希望產生之知識與資訊,包括政策問題
(policy problem)、政策行動(policy action)、政策結果
(policy outcome)、政策績效(policy performance)與政策
未來(policy future)五部分。
政策分析方法(policy-analytical methods):
指進行政策分析,期望產生政策相關資訊時所可能運用之
方 法 , 包 括 問 題 建 構 ( problem structuring )、 推 薦
(recommendation)、追蹤(monitoring)、評估(evaluation)
與預測(forecasting)。
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主題一 公共政策基本概念 19
5學者 David L. Weimer 與 Aidan R. Vining 在論及政策分析家的
專業倫理時,曾由分析的整合性、主雇的責任、對社會觀念
的堅持等面向,對三類政策分析家的專業倫理認知進行分
析。試述其內涵為何?並舉例說明之。 【98 高考】
近五年出題情形詳如上述。
主題單元政策分析家類型。
考題偏好與趨勢高考有機會出題;並注意 Meltsner 的分
類問法。
答題重點與技巧
破題說明依據題意分類標準,將政策分析家區分為哪三
種類型。
申論重點在於詳述每一類型分析家之特質。
結論時可補充其他學者的分析家類型並做比較;其次可
引述一個分析家應該具備的條件特質為何亦屬佳作;或
者論述分析家的專業倫理精神為何亦能貼近題意。
威瑪與范寧兩位學者將政策分析專家依據分析的整合性、
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公共政策 暗器20
主雇的責任、對社會觀念的堅持等面向,區分為「客觀的技術
家」(objective technician)、「顧客擁護者」(client’s advocate)
與「議題倡導者」(issue advocate)三種類型,茲分別說明如下。
「客觀的技術家」:
非常重視政策分析之完整性,幾乎將政策分析視為學術性
之社會科學研究,對理論架構之建立、資料的蒐集、分析
的技術等,皆極為重視。他們以嚴謹的方法與妥當之技術,
去分析政策方案,並向顧客提供客觀詳實之政策建議。他
們視「顧客」為「必要之惡」(necessary evils):即依賴顧
客維生,而向顧客提供周延實用之政策建議,以為回報;
但認為應與顧客保持距離,絕不宜干預政治問題。
「顧客擁護者」:
非常強調他們對「顧客」之責任,不僅賴其以維生,顧客
也為他們提供參政的機會。他們對顧客忠貞不貳,一則扮
演醫生的角色,一則又扮演律師角色,必須保護顧客並促
進其利益。顧客擁護者固然不會刻意誤導其顧客,然而,
當他們一旦了解其顧客對某特定問題已經胸有成竹,並已
表明立場,則一定會以顧客之利益與立場為自己行動之依
歸,並且將自己對政策方案之偏好隱而不發。
「議題倡導者」:
其與「顧客擁護者」對所謂政策分析完整性看法是相當接
近的:他們認為沒必要將政策分析當作學術性之社會科學
研究來處理;甚至認為,政策分析報告帶有某種程序之模